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ESTUDIO INTRODUCTORIO

del libroCiencia del Estado, (1784), de Juan Enrique

von Justi

Omar Guerrero OrozcoUniversidad Nacional Autónoma de México

Publicado:Con base en la edición original española titulada Elementos

Generales de Policía, 1784. Toluca, México, Institutode Administración Pública del Estado de México, InstitutosNacionales de Administración Pública de México y de España,

y Agencia Española de Cooperación Iberoamericana. 1996.

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CONTENIDO

EN EL PAÍS DE VON JUSTI

El Estado Cameral y de PolicíaEl Desarrollo de la Policía en AlemaniaLa Administración Cameral en Prusia

El Movimiento Cameralista

TODO EL PAÍS DE VON JUSTI CONVERTIDO EN ESCUELADE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Formación Profesional de los CameralistasLas Ciencias Camerales como Ciencias del Estado

TRASCENDENCIA HISTÓRICA DEL PENSAMIENTO DE VON JUSTI

VIDA Y OBRA DE JUAN ENRIQUE VON JUSTI

El HombreLa ObraLos Libros de Von Justi sobre Ciencias Camerales

LOS ELEMENTOS GENERALES DE POLICÍA

El Carácter del Libro

La PolicíaLa Ciencia de la PolicíaCrecimiento del Poder del EstadoActividad del Estado en la Vida EconómicaIrrupción de la ModernidadLa Organización de la Sociedad CivilSeguridad Interior

FUENTES

1 Schiera, Pierangelo. "Estado de Policía". Diccionario dePolítica, K-Z. Dirigido por Norberto Bobbio y Nicola Matteucci.México, Siglo XXI Editores. 1981. p. 615.

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EN EL PAÍS DE VON JUSTI

Carlos Marx dijo, con toda razón, que el hombre es autor yactor su propia historia; pero bajo condiciones que no le esposible dominar. Así es, en efecto, pero ciertamente el hombrepuede construir esas condiciones con su acción deliberada.

Juan Enrique Amadeo von Justi vivió bajo las condicionespropias del absolutismo ilustrado del siglo XVIII y muchocontribuyó a su configuración moderna, con el ejercicio de supensamiento y acción. Sin embargo, su intervención beneficióprincipalmente al desarrollo a la forma alemana del despotismoilustrado: el Estado cameral y de policía, que prohijó lascondiciones en las cuales se desarrolló un singular y notablemovimiento político e intelectual conocido como el Cameralismo

El Estado Cameral y de Policía

El Estado cameral y de policía es la forma peculiar deorganización que asumió el Estado absolutista, en la fase final enla cual fueron derrotadas las fuerzas feudales. La Cámara era laorganización medular de la administración pública absolutista, y lapolicía la fuerza propulsora del movimiento de dominación sobre suámbito territorial. Los cameralistas, o miembros de la Cámara,fueron los grandes funcionarios de la administración públicaorganizados de manera colegiada, que desenvolvían las actividadescamerales por todo el cuerpo estatal e hicieron de la policía suprincipal desempeño.

La voz policía derivó de Politeia, que era entre los griegosla forma establecida de gobierno; a saber: democracia, aristocraciao monarquía. Latinizada como Politia, pasó a las lenguasoccidentales como policía, pero adoptando un significado diferente,sobre todo a partir del Renacimiento, especialmente a finales delsiglo XIV. Fue en el interior de los estados renacentistas enItalia y Francia, principalmente en el Ducado de Borgoña, donde elconcepto de policía adquirió una importancia operativa inmediata,de ser instrumento preciso en las manos del príncipe, paraimplementar tanto sus fines políticos, como los deberes de suEstado.1 Del Ducado de Borgoña pasó a Alemania, para convertirse enuno de los mejores instrumentos políticos de consolidación de losprincipados alemanes.

2 Ibid, pp. 615-616.

3 Ibid, p. 616.

4 Baena del Alcázar, Mariano. Los Estudios sobreAdministración en la España del Siglo XVIII. Madrid, Instituto de

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Lo anterior provocó que el cultivo de la policía tuviera dosdesarrollos separados: el francés, que conservó su sentidooriginal, y el germano, que se matizó en el seno de las CienciasCamerales. En Francia, "la police fue adquiriendo muy rápido unsignificado absolutamente técnico, en el ámbito de la precozorientación juspublicista que allí asume -a causa de las distintas(más anticipadas) condiciones constitucionales- de la actividad delEstado". Se refería, de este modo, a "la defensa de la soberaníafrente a las persistentes fuerzas excéntricas dirigidas a conservaro a reconquistar los antiguos privilegios locales". Se relacionabacon la "posición de defensa y no de ataque" del soberano; "lapolice era entendida en principio como el conjunto de lasactividades de gobierno (...) reductibles a la seguridad y latranquilidad de los súbditos (y del príncipe)".2

Alemania fue caso diferente: "radicalmente distinto fue encambio el papel desempeñado por la polizei en los territoriosalemanes, Aquí se convirtió en el instrumento del que se sirvió elpríncipe territorial para imponer su presencia y autoridad frentea las fuerzas tradicionales de la sociedad imperial: el emperador,por encima de él, y las clases territoriales, por debajo (...) unaverdadera esfera soberana tanto hacia arriba como hacia abajo (...)como creándose nuevos campos de intervención y presencia políticaen los sectores nuevos de la vida asociada que el proceso históricohacía cada vez más importantes y que al mismo tiempo la arcaicaestructura constitucional del Sacro Imperio Romano de la naciónalemana no permitía cubrir adecuadamente. El conjunto de lasintervenciones y de las afirmaciones del príncipe en tales sectores-siempre cambiantes y nuevos- constituyó en su plenitud la polizei,que por lo tanto, en lo esencial fue el principal instrumento conel cual el príncipe logró realizar su propio esquema centralizadory al mismo tiempo justificarlo históricamente".3

Es la policía el centro al cual convergen las distintasgestiones del Estado, encaminadas a desarrollar nuevas atribucionesasumidas por la administración pública en el Estado absolutista.Paralelamente, junto al desarrollo del concepto restringido depolicía, como diferenciado de la justicia, guerra y hacienda,aparece una concepción laxa que la identifica con toda la actividadestatal.4 Así, la índole del Estado de policía se explica a partir

Estudios Políticos. 1968. Cap. II.

5 Mayer, Otto. Derecho Administrativo Alemán. Buenos Aires,Editorial Depalma. Dos vols. 1949 (1895). Tomo I, p. 27.

6 Ibid, p. 34.

7 Ibid.

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de las nuevas relaciones que se establecen entre el propio Estadoy los súbditos, particularmente dentro de los derechos desupremacía impuestos por los príncipes alemanes y el estado decosas creado por la preponderancia de la policía misma.5 Eldesarrollo de estas prerrogativas fue muy lento y concluyó hasta ladisolución del viejo Imperio alemán, a principios del siglo XIX.Esto explica porqué, desde entonces, lo que se llama administraciónpública no emergió desde el Imperio alemán, sino a partir del poderinferior conocido como supremacía territorial de los príncipes.Esto es lo que determinó, igualmente, el carácter de sus relacionescon los súbditos.6 No es el Estado quien se presenta ante lossúbditos, noción abstracta que aparecerá posteriormente, sino elpríncipe en persona, que está investido de derechos que le soninherentes; derechos que conciernen a los asuntos de la comunidady que marcan la posición del príncipe por encima del territorio, yde los súbditos.

Estamos ante una idea distinta de Estado que se funda en lasideologías políticas que han abrevado en el jusnaturalismo y quepropone poner los derechos y deberes principescos en los fines delEstado, y proteger y aumentar el bienestar general. Los derechosdel príncipe ahora se explican por existir para el logro de estepropósito, si bien es cierto, que se consideran dentro de la ideade que los súbditos responderán aceptando que el príncipe haga usode los medios necesarios para llevarlo a la práctica. Entre más ymayores son las tareas del príncipe para atender las necesidades dela comunidad, más y mayores son sus prerrogativas.

El modo de organización política alemana se basaba en elderecho natural y una acumulación progresiva de facultadesincrementan sus poderes, a cuya cabeza estaba el jus politiae oderecho de policía. El jus politiae era el corolario del cúmulo deprerrogativas principescas. Como el príncipe tiene el deber deprocurar el orden público y el bienestar general, posee el derechode ejercer el poder necesario para este fin; es decir, el derechode policía.7

8 Ibid.

9 Ibid, p. 48.

10 Baena del Alcázar, obra citada, p. 41.

11 Schiera, Pierangelo. Il Cameralismo e L'assolutismo Tedesco.Milano, per i tipi dell'editore dott. Antonio Giufre. 1968. p. 274.

12 En Francia destaca, de manera muy principal: Delamare,Nicolás. Traité de la Police. Paris, chez Michel Brunet. Cuatrovolúmenes, 1622 (1705-1713). [Hay una versión publicada enAmsterdam, que data de 1729].

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Alemania entera estaba organizada bajo la forma de Estado depolicía, que era su acción imperante. La policía imprimía su marcaal conjunto y llegó a ser la potencia sistemática que modeló a lamasa humana que formaba su objeto, conduciéndola hacia un finelevado: la fuerza y la grandeza de la cosa pública. Esta fue laépoca en que estaban activos doctrinarios de la policía, tales comoCristian Wolff, el "filósofo oficial del Estado" de Federico elGrande, pero sobre todo otro gran personaje: "el verdadero profetade la nueva administración es Justi y Principios de Ciencia de laPolicía (1756)".8

Toca al príncipe, como cosa propia, la tarea inmensa deperseguir el fin del Estado. Queda establecido el principio de queningún objeto de la administración pública está excluido de suactividad inmediata,9 en tanto que es creada la Ciencia de laPolicía para desempeñar el conjunto de actividades desplegado porel poder y conseguir la felicidad de los súbditos.10 Esta es lasíntesis de un proceso conocido, entonces, como Estado cameral(Kammerstaat) y hoy llamamos Estado administrativo.11

El Desarrollo de la Policía en Alemania

Francia y España, como lo hemos señalado, repuntan en esteaspecto. En ambas, la policía fue desarrollada al margen de lamodalidad cameral y no fue llamada "ciencia". En Francia fueescrito el primer gran trabajo de policía considerada como materiaindependiente: Tratado de la Policía de Nicolás Delamare, quien lopreparó entre 1705 y 1713, en cuatro muy gruesos y grandesvolúmenes.12 De ella, Tomás Valeriola hizo una traducción parcialy acomodada a las instituciones españolas, cuando ya concluía el

13 Valeriola, Tomás. Idea General de Policía o Tratado de laPolicía. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública.1978. [Edición facsímil de la original (1798-1805)]. Estatraducción fue un verdadero plagio, porque Valeriola nunca señalóa Delamare, pero que gracias a esto la Ciencia de la Policía sedifundió en España.

14 Foronda, Valentín. Cartas sobre la Policía. Pamplona,Imprenta de Ramón Domingo. 1820 [1801]. Romá y Rossell, Francisco.Las Señales de la Felicidad de España y Medios de HacerlasEficaces. Madrid, Imprenta de Antonio Núñez del Valle. 1768.

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siglo XVIII y comenzaba el XIX, que llamó Idea General de Policía(1798-1805).13

También fueron traducidos al español von Justi y el Barón deBielfeld, el segundo por dos personas diferentes: De la Torre yMollinedo, y Valentín de Foronda. Sin embargo, los tratadosespañoles de policía son de una alta calidad, según lo podemosobservar en Francisco Romá y Rossell, y en el propio Foronda.14 Sóloa manera de información, debemos mencionar que los estudios sobrela policía se extendieron en forma tal, que incluso en la NuevaEspaña se produjeron algunos libros sobre la materia. Dos destacan:el Discurso sobre la Policía de la Ciudad de México, de BaltazarLadrón de Guevara, y el Tratado de Varios Ramos de Policía deHipólito Villaroel, preparados en 1788 y 1787 respectivamente.

Aunque los tratados de policía franceses y españoles son dealta calidad, no tuvieron esa idea promocional alemana que hizo dela policía una fuerza activa que se encaminaba a nutrir el poderestatal. Esto, sin embargo, no hace merecer más a una versión sobrela otra, sino solamente marca las diferencias que las identificanen sus peculiaridades.

El desenvolvimiento que la police tuvo en Francia, como en losprincipados alemanes, determinó directamente las formas peculiaresque adoptó la Ciencia de la Policía en ambos países. En Francia sedesarrolló independientemente entre los siglos XVI y XVIII, y fueella el origen de la posterior Ciencia de la Administración delEstado burgués de derecho, una de las grandes contribucionesfrancesas a las Ciencias Sociales. En Alemania, la policey fue unproceso paralelo y asociado al desarrollo del Cameralismo y desdeel siglo XVIII la Ciencia de la Policía era una de las CienciasCamerales.

Incluso la policía fue uno de los elementos motores delnacimiento del Cameralismo, pues era la única materia preexistente

15 Mohl, Robert von. Die Policey-Wissenschaft. Tubingen,Verlang der H. Laupp'fchen Buchhandlung. 1832-1833. Tres volúmenes.Nosotros tuvimos acceso a la edición de 1866, publicada en la mismaciudad y por casa editorial mencionada.

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a su nacimiento y la literatura de la policía ya era muy abundantecuando las Ciencias Camerales comenzaban su desarrollo. La policíaera estudiada por Melchor von Osse y Luis von Seckendorff, entrelos precursores del Cameralismo. También fue trabajada por otrospensadores, fundamentalmente como un conjunto de disposiciones yreglas propiamente gubernamentales que, en esencia, se aplicaban ala vida urbana. La policía no era todavía una ciencia, sino unconjunto de prácticas administrativas sistemáticas orientadas aestimular la convivencia social, asegurar al abasto de víveres,garantizar la pureza del agua y el aire, prescribir lascaracterísticas de las obras públicas y la vivienda privada,regular el tráfico mercantil, vigilar la salud pública y lasalubridad de bebidas y alimentos, y temas similares.

Estas materias no dejaron de ser tratadas posteriormente, perocuando la policía comenzó a ser estudiada como ciencia y serenseñada junto con la economía y la cameralística, lo que hasta elmomento eran medidas preventivas y correctivas, se convirtieron enmecanismos de promoción y desarrollo. Gasser y Dithmar laimpartieron dentro de esta perspectiva en la Profesión en Economía,Policía y Cameralística. La mayor parte de los catedráticoscameralistas consideraron a la Ciencia de la Policía como una meradisciplina cameralista; fue von Justi quien la emparentó con lapolítica.

Pero, de conformidad con su evolución general y singular, laCiencia de la Policía tendió a hacerse independiente dentro delconjunto las Ciencias Camerales y, al mismo tiempo, fungir como sucentro epistemológico central. Así, a pesar de que Sonnenfelscontinuó la tradición de impartir juntas a las Ciencias Camerales,y hacerlo en una cátedra y en un solo libro, todavía hasta eltardío año de 1848, en que póstumamente se usó su libro en laUniversidad de Viena, la Ciencia de la Policía se conservabaindependiente. Robert von Mohl fue el último gran cultivador deesta antigua disciplina, cuya obra La Ciencia de la Policía (DiePolicey-Wissenschaft) se publicó en Tubinga en 1832-1833, edicióna la que sucedieron las de 1844-1845 y 1866.15 De acuerdo con estasfechas, el cultivo de la policía todavía estaba vigente hasta 1866,más de 100 años después de que se iniciara su enseñanza en Halle.

Y, aunque Ciencia de la Administración en Alemania ya estabasiendo cultivada por Lorenz von Stein, todavía la policía formaba

16 Stein, Lorenz von. Die Verwaltungs-Lehre. Sttutgart, Berlangder F.G. Gottasfchen Buchlandung. 1864-1868. Ocho tomos en diezvolúmenes.

17 Anderson, Perry. El Estado Absolutista. México, Siglo XXIEditores. 1980. Caps. 3 y 5.

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parte del temario de su voluminoso tratado cuyo título era: LaTeoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lehre).16

La Administración Cameral en Prusia

Juan Enrique von Justi es nativo de Prusia, principado alemánoriginalmente marginal al Sacro Imperio Romano Germánico, y despuésconvertido en su centro y motor principal.

La disolución del Imperio Carolingio durante el siglo X,derivó en la creación del Sacro Imperio Romano Germánico como unsistema político propiamente alemán. El Imperio cobijó, desdeentonces, a la mayor parte de los pueblos de habla germana. Apartir del siglo XVI, las comarcas geográficas más grandes fuerontomando la forma de principiados semiautónomos. Destacaban Sajonia,Bavaria y Brandeburgo-Prusia, a los que debe agregarse Austria, almargen del Imperio.

Pero el Imperio nunca fue una cobertura política ordenada ypacífica, para los principiados a los que cobijaba. Todo locontrario, hasta el siglo XIX todavía se disputaban la supremacíadel mundo alemán, dentro de su seno, y las guerras entre hermanosera tan cruentas como las entabladas contra los extranjeros. Lahistoria del Imperio fue la historia de su gradual disolución, entanto que la historia de los principiados fue la historia de suliberación y lucha por la hegemonía política y territorial.

La lucha por la supremacía posibilitó la victoria de algunosprincipiados y aceleró la extinción del Imperio.17 Bavaria ySajonia, geográfica y políticamente favorecidas en cierto momento,no capitalizaron la situación y la oportunidad se perdió. Austria,aunque poderosa y llena de vigor político, fue incapaz de vencer laresistencia de los suizos y unificar sus territorios en sueloalemán. Una vez fracasada en sus empeños en territorio alemán, ydebido a la adquisición del Reino de Hungría, por herencia,Austria viró su marcha hacia el Oriente. Quedaba Prusia, queiniciando su existencia en forma precaria, fue llenando los vacíospolíticos dejados por Bavaria y Sajonia, y cuando la ocasión lo

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requirió, derrotó militarmente a Austria para consolidar lasupremacía alemana.

En el siglo VI, el Reino de los francos ocupaba el territoriode lo que hoy es Francia y buena parte de la actual Alemania. Lasituación no varió mucho hasta el siglo VIII, época en la cualincluía el norte de Alemania. En el año 900, el Imperio se habíadividido entre el Reino de Francia y el Sacro Imperio RomanoGermánico, así como en el Reino de Burgundia. En la orilla derechadel río Oder estaba el Ducado de Polonia y al noroeste sedesarrollaban los gérmenes de la futura Prusia. Hacia 1200 el SacroImperio Romano Germánico había consolidado su posesión de Bohemiay dominaba el norte de Italia. Tal fue, en lo general, la situaciónhasta finalizar la Edad Media, cuando se culminó el siglo XV y seestaba por inaugurarse la modernidad renacentista.

En 1559 ya se encontraban perfiladas las fronteras de losprincipiados germánicos, en especial Brandeburgo, Bavaria ySajonia. Por su parte, Prusia siguió siendo un territorio ajeno alImperio y tenía por capital la ciudad de Königsberg. Más alnoroeste, en lo que hoy se conoce como repúblicas de Lituania,Latvia y Estonia, se había formado el dominio de la OrdenTeutónica.

La Paz de Westfalia remodeló el mapa imperial, a partir de1648. Lo más significativo fue que Brandeburgo fue beneficiadobondadosamente con la adquisición de nuevos territorios, que loacercaron más a Prusia, a los que separaba un corredor polaco cuyacabeza era Danzig. Por los tratados de Utrecht y Rasttat volvió acambiar el mapa europeo y el Imperio se comprimió entre 1713 y1714, aunque con la salvedad de que, a partir del inicio del sigloXVIII, Prusia y Brandeburgo se unieron para constituir un reinounificado.

Prusia nació oficialmente como principado en 1701: supríncipe, Federico II, fue coronado con el título de rey de Prusia,como Federico I, y en calidad de súbdito del Imperio. Sin embargo,el origen del principado hay que buscarlo en la Marca deBrandeburgo, otro de los territorios imperiales, y que en unión alespacio geográfico prusiano producirá en su día al Reino prusiano.En 1412 el emperador nombró al conde Federico como Koadjuntor, ogobernador de la Marca. No se trató de una concesión feudal, sinode un encargo administrativo sujeto a revocación. El propioFederico recurrió a "ministeriales" igualmente revocables paraadministrar a Brandeburgo, según ejemplo tomado del Reino normandode Sicilia, de Federico II.

18 Nieto, Alejandro. El Mito de la Administración Prusiana.Universidad de Sevilla. 1962.

19 Ibid, p. 38.

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Juan Enrique von Justi fue uno de los más notables estudiososde la administración cameral, lo mismo que acreditado funcionarioen activo. Adentrarnos al seno de tal administración, al menosbrevemente, mucho nos ayudará a entenderla mejor y aquilataradecuadamente la obra de este prócer de la administración pública.

El desarrollo administrativo alemán fue similar al otrospaíses de Europa, por lo que siguió la tradición de iniciar sudespegue moderno a partir de la configuración de la organizaciónfinanciera. Desde el siglo XIII la hacienda estaba bajo el Mariscalde la Corte (Hofmarschall), al lado del cual trabajaba el Camerario(Kammerer), originalmente responsable de los vestidos reales, luegotesorero del Principado de la Marca. También, como en otros reinosmedievales, se desempeñaba el Canciller (Kanzler), bajo cuyaautoridad trabajan los escribanos de la Cancillería (Kanzlei).18

La administración cameral del medievo es heredada por laMarca, pero fue gradualmente reformada para atender nuevasactividades. Su primera fase de desarrollo ocurrió entre 1412 y1648, es decir, del año de nombramiento de Federico como gobernadorde Brandeburgo, a la conclusión de la Guerra de los Treinta Años,con la Paz de Westfalia. Las instituciones creadas fueron elConsejo de Estado (Staatsrat), o Consejo Secreto (Geheimer Rat), encuyo centro gravitaba la nueva administración pública quegradualmente había surgido del Consejo de la Corte (Hofrat). Sinembargo, el Consejo de Estado fue la evolución precisa de un órganorelativamente diferenciado del Consejo de la Corte: el Consejo dela Cámara o Kammerrate, cuyos miembros eran los consejeroscamerales o Kammerrat.

El Consejo de la Cámara tenía a su cargo funciones políticasy administrativas desde el año de 1537, en tanto que el Consejo dela Corte atendía competencias judiciales. La noción de Cámaraconserva aún el carácter reservado y secreto de los negociostratados en el Consejo de la Cámara, cuya garantía de discreción ensu despacho radicaba en la intimidad de las habitaciones reales.19

Uno de los asuntos importantes que se atendían en el Consejode la Cámara eran las finanzas, lo que demandó posteriormente laconstitución de una Cámara de Cuentas (Rent Kammer) dentro de suseno, que estaba integrada por contadores. El Consejo de la Cámarallegó a controlar a toda la administración pública, hasta desplazar

20 Small, Albion. The Cameralists: The Pioners of German SocialPolity. New York, Burt Franklin. 1909. Caps. V y VI. Schiera, Il

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al Canciller de su privilegiado lugar y crear en su seno unacancillería cameral itinerante (Reisetanzlei) como su segundasección. También tenía la denominación de Cancillería de Cámara(Kammerkanzlei) y en ella laboraban, entre otros funcionarios,algunos servidores públicos que conocían varios idiomas. Esteproceso fue a tal grado radical, que la Cancillería misma se hubode transformar, creándose el oficio de Vicecanciller, para asistiral canciller y sustituirlo cuando acudía a las sesiones de laCámara, a la cual finalmente logró incorporarse.

La Cámara no tenía funciones oficiales y pronto atrajo laenemistad y oposición de los estamentos, que exigían el refrendodel Canciller en los acuerdos camerales, algo que entonces se juzgócomo imposible. El príncipe respondió firmemente: anuló en 1598 elrefrendo en todo tipo de decretos del Estado. La Cámara habíatriunfado y desde entonces comenzó a atender los negocios dehacienda, policía, comercio, industria, guerra y política exterior.Dato interesante era el modus oprandi de la Cámara, por significarun ejercicio en el que prevalecía la consulta, la discusión y elacuerdo consensual. Sesionaba dos veces por semana, bajo lapresidencia del Canciller, a quien tocaba la iniciativa. Paraevitar las influencias entre sus miembros, se votaba en formainversa a la edad de sus miembros. Los acuerdos eran presentados alpríncipe en forma escrita, salvo que los solicitara verbalmente aalgunos consejeros o al pleno.

En 1615 se llevó a cabo una reforma trascendental bajo elGobierno de Joaquín Federico II (flamante Duque de Prusia, porherencia): la Cámara dejó de atender los asuntos financieros,conservando en adelante un puro carácter judicial. Para desempeñaraquellas materias fue creada una Cámara distinta: la Amtskammer.

Una segunda fase de desarrollo de la administración cameral sesuscitó entre 1648 y 1701: debido a que, al concluir la Guerra delos Treinta Años toda Alemania está arruinada, Federico Guillermo-llamado el Gran Elector- emprendió la tarea de reconstruir yconstruir al Gobierno, a la vez, aprovechando la situación pararestar poder a los estamentos. Por consiguiente, las finanzasadquirieron enorme importancia en sus diferentes aspectos.Siguiendo una tendencia similar, en Austria, Federico GuillermoHörnick, Joaquín Jorge Becher y Guillermo Schröeder crearon laescuela del Fiscalismo, una orientación de administradores públicosactivos que estaban preocupados esencialmente por los medios deincrementar los ingresos, para fortalecer al Estado.20

Cameralismo e L'assolutismo Tedesco, parte II, cap. IV.

21 Manuel Colmeiro, un destacado científico social que estuvoactivo en el siglo XIX, enderezó feroz crítica contra losarbitristas, de los que dijo lo siguiente: "los arbitristas oproyectictas, unas veces significaban hacendistas y otrosinventores de trazas y quimeras para socorrer al rey con daño delreino". Biblioteca de los Economistas Españoles de los Siglos XVI,XVII y XVIII. México, Escuela Nacional de Economía/UNAM. Sin año(Edición facsímil). pp. 38-42.

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No debemos perder de vista al Fiscalismo pues, con frecuencia,se confunde con el Cameralismo. En realidad su pariente más próximoes el Arbitrismo español, que consintió una respuesta a ladeplorable situación de la economía española en el siglo XVII.21 Losarbitristas se encargaron de hacerlo notar, a través de unamultitud de trabajos dedicados a destacar el deprimente estado dela Real Hacienda. Pero sus observaciones se limitaron al problemade los ingresos, de modo que las extrapolaciones a otros problemasfueron circunscritos a la materia fiscal.

El patrimonio real (Domanen) creció en importancia y,gradualmente, se sustrajeron tributos a los estamentos. Durante elreinado del Gran Elector (1640-688) quedó unificada laadministración pública prusiana, en torno a la administracióncameral (Kammerserwaltungs), en cuyo centro aparece el Consejo dela Cámara Estatal (Staatskammerrate). Fortaleciendo esta tendencia,en 1689 nació otro organismo cameral: la Dirección de las Cámarasde los Estados (Direktion des Kammersstaats), también denominadaCollegium Formatum y Cámara de la Corte (Hofkammer). Fenecía elsiglo XVII cuando esta Dirección se convirtió en el DirectorioGeneral de Finanzas (General-Finanz Directorium).

Hacia 1713 la administración financiera estaba centralizada enla administración cameral y ésta era el foco e impulso de laadministración pública como un todo.

En este época fue creado un Directorio General de los Dominios(General-Domanen Direktoriam), que rompió la unidad organizativa dela administración cameral. Sin embargo, el desarrollo de laadministración no fue frenado, había progresos sustanciales, comolos de las provincias, sujetas cada cual a una Amstkammer desde1662 y 1680. Este período debe ser considerado como una faseprogresiva más, de la expropiación de los poderes estamentales,como un proceso exitoso que permitió a Federico Guillermoincrementar tres veces los ingresos del Estado, y a su sucesor,Federico I de Prusia, hasta doce veces. Fue el tiempo en el cual la

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economía natural y la economía monetaria quedaron separadas; laeconomía de la corte y la del Estado, diferenciadas; lograda launidad presupuestaria, y saneado el patrimonio estatal.

La tercera y última etapa cubre el tiempo transcurrido entre1701 y 1797, este último, año en que concluyó el reinado deFederico Guillermo II, en el cual se mantienen en su esencia lasinstituciones administrativas camerales. Todavía no se han impuestolos organismos burocráticos, lo que ocurre con Federico GuillermoIII, dando paso a la liquidación de la vieja administración públicacreada por los cameralistas.

El Gran Elector fue sucedido por Federico III, que en calidadde príncipe rigió entre 1688 y 1701, éste último año, en que tomala corona de primer rey de Prusia, hasta 1713.

Fue con Federico Guillermo I y Federico II que ocurren los másgrandes progresos, desde los tiempos del Gran Elector. FedericoGuillermo I (1713-1740) inició su gobierno decretando en 1713, queel territorio prusiano era inalienable e inseparables los dominios(Domanen). Aunque en ello hay un sentido patrimonial indudable es,sin embargo, el planteamiento más firme hacía la concepción delmoderno Estado soberano, basado en un espacio territorialinseparable e inalienable.

La corrupción, que se había adueñado de los funcionariospúblicos, fue erradicada con firmeza y decisión. Federico GuillermoI hizo del funcionariado prusiano el modelo de servidor estatal queha sido la envidia de todos los gobiernos, de ayer y hoy. Ya nosólo era la figura del rey lo que aglutinaba al Estado, sinotambién la administración pública. Con vigor e inteligencia, unióde nuevo lo que lo que Federico I había dividido: al propio Estado.Sus preocupaciones administrativas, en especial con relación a losfuncionarios públicos, le hizo concebir la magistral idea de crearuna profesión en administración pública para educarlos de maneracientífica. Ello aconteció en 1727, cuando estableció en Halle yFrankfurt del Oder a la Profesión en Economía, Policía yCameralística, dentro de sus universidades.

En 1728 anuló el poder del Consejo de la Cámara,superponiendole la autoridad de una nueva institución: el Gabinetedel Ministerio o Kabinettministerium, dedicado a la administraciónde las relaciones internacionales, en tanto que aquél otro quedó alcuidado de funciones judiciales y las relativas al culto. Sinembargo, su obra maestra fue un colegio cameral al que denominóDirectorio General (General-Directorium), creado en 1722. Tambiénreformó a la administración financiera, dividida desde antes entrela Administración de la Cámara y los comisarios de guerra. Fundió

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a ambas instituciones al Directorio General en el nivel central ycreó la Cámara de Guerra y Dominios (Kriegs-und Domanen Kammern)para las provincias.

El Directorio General fue la forma de organización cameral másdesarrollada. Funcionaba como un colegio formado por cincoconsejeros, a cuyo cargo se encontraban otros tantos departamentos:cuatro de los primeros eran mixtos, es decir, de administración delas provincias y dedicados a una función especifica, y uno relativoexclusivamente a la justicia. Omitiendo a las provincias asignadasa cada departamento, encontramos que a las cuatro primerascorrespondía, respectivamente: talas; cámaras de cuentas yvituallas; negocios militares, y correos y moneda. El Directoriocumplía funciones sustancialmente financieras, a las que se lefueron agregando las de policía, lo interior y fomento.

El Directorio General sesionaba en una gran sala dispuesta alefecto, en la que además había escritorios para cada consejero.Asimismo, lo había para cada departamento, de modo que ellofacilitaba que los consejeros se reunieran en cada uno paradespachar el asunto especifico y, así, ir pasando de uno a otrohasta desahogar todos los asuntos. Con el tiempo, el quintodepartamento se especializó en la industria y el comercio, en tantoque un sexto fue creado para dedicarse en exclusivo a los negociosmilitares.

Con Federico II, El Grande (1740-1786), la administraciónpública cameral progresó hasta su cenit. En 1748 reformó alDirectorio, dejando a los primeros cuatro departamentoscompetencias puramente de administración territorial. El quinto fueprivilegiado en los ramos que entonces manejaba: industria ycomercio, para así atender más vigorosamente los ambiciososprogramas de industrialización proyectados por el rey. El sextodepartamento continuó con sus funciones militares.

Federico El Grande fue un monarca enérgico. Una vez que elDirectorio dio muestra de negligencia, urgió de los consejeros unincremento en eficiencia y responsabilidad. A la par, anuló losalmuerzos gratuitos que se les servían y prohibió que lasdiscusiones por asunto fueran mayores a seis minutos. Esas medidas,sin embargo, no fueron todo lo exitoso que se esperaba, porque losnegocios públicos se trataron entonces con celeridad y sin lareflexión que el reposo de la discusión amplia supone laorganización colegiada.

Fue mucho más exitoso el rey en su programa cameral ampliadoa la justicia, en el cual las cámaras extendieron sus actividadesa la rama judicial. Con ello Federico El Grande fortaleció al

22 Hinzte, Otto. Historia de las Formas Políticas. Madrid,Revista de Occidente. 1968. p. 219.

23 Mijares Gavito, José Luis. El Barón vom Stein y la Formacióndel Régimen Municipal Moderno en Alemania. Madrid, Instituto deEstudios de Administración Local. 1965.

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derecho de policía. Se trató de la reforma de administración dejusticia, en el aspecto que, como fuero, hasta entonces detentabalos estamentos. Ahora el Estado de policía administró directamentea la justicia, cuya consolidación es un mérito de Federico ElGrande.

Así, la administración judicial no permaneció ajena al influjode cambios y una reforma impulsada en 1755 favoreció laprofesionalización de los tribunales, por medio de un procedimientode exámenes de ingreso. Con base en esta experiencia, un sistemasimilar se introdujo en la Administración Pública en 1770.22

Federico Guillermo II (1786-1797) fue el último rey quemantuvo en su pureza a la organización cameral de la administraciónprusiana, aunque ciertamente fue su última etapa de vida. ElDirectorio General fue conservado como centro de la administraciónpública, aunque se le convirtió otra vez en territorial yfuncional. Esta Cámara mantuvo sus siete secciones, pero bajo lassiguientes modificaciones: sin considerar los territorios, loscuales omitimos, a la primera tocaba el tesoro; y sucesiva yrespectivamente: caja de cargas generales; minas, sal y moneda;aduanas, fábricas, manufacturas, comercio y correos; bosques; yúnicamente territorios. La séptima se encargaba de la marina,bancos, fundaciones y casas de viudez, y administración de tabacos.Los procesos internos de trabajos eran similares a los establecidosbajo los soberanos anteriores.

Sin embargo, había pasado el tiempo de la administraciónpública cameral y la reforma fracasó. La hegemonía pasó a un órganoinformal y oficioso: el gabinete, que carecía de la unidad y lafuerza necesarias para llevar a Prusia por el camino del progreso.Todavía se mencionó oficialmente al Directorio General, obramaestra del Cameralismo, en una disposición de 1798; luego pasó alolvido. La colegialidad cameral estaba desapareciendo, la historialo exigía así. El sistema de administración basado en la burocraciacomenzaba a triunfar, la radical reforma del Barón von Stein bajoGuillermo Federico III lo iba a ratificar.23

Hacia 1763, estando en el mando político Federico II, ElGrande, Prusia se había consolidado como cabeza del mundo alemán;

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había derrotado a su gran rival, Austria. Finalmente, un principadoperiférico había conseguido establecer su hegemonía en el seno delos países de cultura y habla germánica. Ya bien entrado el sigloXIX, a partir del reinado de Guillermo I, los monarcas de Prusiaeran a la vez los soberanos de un nuevo Imperio, el de Alemania,que había sustituido al desaparecido Sacro Imperio RomanoGermánico.

El hecho de que Prusia ocupara el histórico sitio de conseguiren torno a ella la unificación alemana, no fue producto de lacasualidad. Los procesos constitutivos del Estado absolutista sedesarrollaron en forma tal, que facilitaron los objetivos políticosy militares de sus soberanos. Comenzando en condiciones adversas,tales como el encontrarse ubicada en su origen al margen delImperio, Prusia se convirtió en la primera potencia alemana. En1640 los dominios prusianos estaban desperdigados: Brandeburgoocupaba el centro, en el oriente estaba Prusia y en el occidenteCleveris, Mark y Ravensburgo, también desunidos entre sí. No cabeduda, una situación geopolítica nada cómoda, porque era unPrincipado sin uniformidad territorial. Por lo tanto, una de lasfinalidades supremas de los soberanos prusianos era la unificaciónterritorial. Durante el reinado de Federico Guillermo (1640-1688),las anexiones territoriales sumaron a parte de Pomerania Occidentaly toda la Pomerania Oriental, así como a Magdeburgo en el sur, loque posibilitó que se formara en torno de Brandeburgo un macizoterritorial unificado. En el Occidente se adquirió a Minden y otrospequeños espacios territoriales.

Tocó a Federico El Grande conseguir una sustancial ampliaciónterritorial, gracias a la anexión de Prusia Occidental, que por finunió a Prusia Oriental (la Prusia original) y a Brandeburgo, asícomo a Silesia. En 1815 se incorporó a Posnania, situada entrePrusia Occidental y Silesia, Sajonia, Westfalia y Renania. Lapolítica de la unidad territorial, por fin, había culminado.

El otro gran objetivo de los soberanos prusianos era elincremento demográfico. Un Estado no puede prosperar sin unapoblación que lo facilite. Si a finales del gobierno de El GranElector (1688) la población total del Principado no llegaba almillón, de la cual 400 mil correspondía a Prusia y 270 mil aBrandeburgo, la demás, al resto de los territorios. Para 1713 lasituación no era mucho mejor: el gobierno del Rey Soldado cubríasólo a 1.6 millones de habitantes; sin embargo, durante su reinado,Prusia alcanzó un incremento demográfico sustancial 2.25 millonesde pobladores. Fue su hijo, Federico El Grande, quien realizó lamayor promoción poblacional por medio de la anexión de Silesia,merced a la cual el Reino prusiano aumentó a 4 millones dé

24 Ver Anderson, obra citada, pp. 47, 48, 269 y 276.

25 Ibid, pp. 265 y 271.

26 Dicho sea de paso, Hungría tuvo también un notoriodesarrollo cameralista, a través de administración dicasterial.Eszlary, Charles. "Le Systeme Administratif Dicastéral de laMonarquie des Habsbourg". Bruselas, Revista Internacional de

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súbditos. Al final de su gobierno, Prusia ya era una potenciademográfica con sus 5.4 millones de habitantes.

El Estado prusiano supo siempre sacar ventajas, tanto de sustriunfos, como de sus derrotas, luego del revés militar de Jena en1806, a manos de Napoleón, que fue a la vez la más grandecatástrofe del propio Estado desde sus orígenes en el siglo XVI.Federico Guillermo III emprendió una profunda reformaadministrativa que renovó al país. Una vez que Napoleón fuederrotado, Prusia obtuvo jugosas ganancias territoriales que lepermitieron incrementar su población al doble: 11.5 millones dehabitantes.24 Ahora también se había alcanzado el propósito depotenciar demográficamente al Estado prusiano. Sin embargo, seríaequivocado pensar que fueron meramente las conquistas territorialeslas que promovieron el desarrollo poblacional. Desde el tiempo deEl Gran Elector se había establecido una política vigorosa depoblación mediante alemanes, fuera para contrarrestar el efecto dela Guerra de los Treinta Años, o por motivos diversos. También secolonizó mediante extranjeros, especialmente holandeses yfranceses, durante la época de Federico El Grande, quien inclusiveestableció centros de reclutamiento de inmigrantes situados en elextranjero.25 También, con relación a sus objetivos demográficos,Prusia había de sentirse satisfecha de sus logros.

El otro Reino donde tiene un desarrollo importante elCameralismo fue Austria. Su formación fue muy distinta a la dePrusia, aunque ambas tienen el común denominador de ocurrir en laperiferia alemana. Su momento de arranque en la Edad Media fue elterritorio de Austria. En esta época se agregó al Reino, el espaciogeográfico de El Tirol. En el reinado de Fernando I se anexionó aBohemia, Moravia, parte de Eslovaquia y Croacia. En 1699 Hungría seincorporó y en 1718 lo hizo Temesvar, en tanto que Galitzia lo fueen 1772, Istria y Dalmacia en 1797, Trento y Salzburgo en 1803 y1805. Como se puede observar, la formación estatal austriaca essimilar a la prusiana, es decir, por agregación de principiados,pero con la impronta de ser frontera natural del poderoso sultanatootomano, con el que estuvo en guerra permanente desde que ocurrióla anexión de Hungría.26

Ciencias Administrativas. Vol. XXIX, núm. 3. 1963. pp. 252-260. Delmismo autor: "Les Administrations Camérales de Brandembourg et dela Monarquie Habsbourg et les Effets sur les AdministrationsModernes". Bruselas, Revista Internacional de CienciasAdministrativas. Vol. XXX, núm. 2. 1964. pp. 171-178.

27 Small, Albion, obra citada, p. 18.

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La dualidad constitutiva de la vida política alemana, en laque coexistía el Imperio y los principiados, resumió el desarrollodel absolutismo en cada uno de éstos. El Cameralismo fue unmovimiento paralelo a la formación de los principiados como reinosefectivamente independientes, tales como Prusia y Austria, queplasmaron en sus organizaciones estatales los propósitos delabsolutismo alemán, traducidos en dos objetivos paralelos ycombinados para alcanzar: el bienestar del Estado y la felicidad delos súbditos.

El Movimiento Cameralista

La Cámara fue un lugar de trabajo muy conocido por von Justi,y fue allí donde vivió las experiencias enriquecedoras que leayudaron a comprender mejor el sustancial papel que cumplía a favordel fortalecimiento del Estado.

La organización administrativa cameral inauguró un estilo detrabajo administrativo sin precedentes. Los soberanos,considerándola como la espina dorsal de la administración delEstado, establecieron un proyecto diametralmente distinto al de suspredecesores feudales. No aspiraban a mantener el estado de cosas,sino transformarlo de manera radical, que la administración públicafue llamada a realizar faenas que hasta entonces le erandesconocidas. Los fines que se propuso alcanzar se resumen en unpropósito: el progreso integral del Estado. La consecución de estafinalidad suprema supuso un proceso constructivo, un movimientoedificador que creara las condiciones materiales adecuadas. Esemovimiento fue el Cameralismo.

Originalmente, sencillamente consistía en "era la rutina delas oficinas en las cuales los empleados de los gobiernos,principalmente de los departamentos fiscales, hacían su trabajo; ensentido amplio, constituyó los procedimientos gubernamentalessistematizados, cuya aplicación se efectuaba en las oficinasadministrativas".27 Aunque primigeniamente significó laracionalización de los procedimientos administrativos, de suyoimportante para el desempeño de los nuevos cometidos hacendariosdel Estado, al Cameralismo le aguardaban trabajos más

22 Ibid, p. 3.

23 Ibid, p. VIII.

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trascendentales. Así, dejó de ser un mero conjunto de trámitesoficinescos y se convirtió en una tecnología de Gobierno, destinadaa potenciar el poder del Estado.

Dentro de esta tendencia progresiva, el Cameralismo tambiénconfiguró una doctrina aplicada que se encaminaba a explicar esoscomplejos procesos constructivos del Estado. El momento culminantey más elevado de su desarrollo, consistió en su capacidad paraestablecer un programa docente para la trasmisión de sus designiospolíticos. Por consiguiente, "el Cameralismo fue una técnica y unateoría de la administración de un tipo de Estado, que se basaba enuna sociedad construida sobre propósitos igualmente peculiares(...) fue primordialmente una teoría y técnica del gobierno".22

El proyecto de los soberanos absolutistas implicó, comosecuela necesaria, el concepto de funcionario en el sentido modernodel término; es decir, un servidor público de carrera, formadoacadémica para desempeñar profesionalmente los deberes del Estado.Dentro de esta perspectiva, el funcionario público típico quecomenzó a egresar de las aulas fue el cameralista. Se trataba de unservidor público cuyo ámbito de competencias trascendió lasantiguas materias de guerra, justicia y hacienda, para desempeñarseesencialmente en las funciones de lo interior. Sin embargo, esteramo gubernamental tal relevante para el Estado, ya no se referíaa la mera salvaguardar de la tranquilidad pública, sino a unconcepto de seguridad interior magnamente elevada al fomento deaquellas condiciones que posibilitaban que el Estado se hicieraformidable, a través de del desarrollo de sus fuerzas interiores yla provisión de la felicidad del pueblo.

Tal como lo explicó un autor, "para los cameralistas, elproblema central de la ciencia era el problema del Estado. Paraellos el objeto de toda teoría social era mostrar como puede serasegurado el bienestar del Estado. Observaban en el bienestar delEstado la fuente de todos los demás tipos de bienestar. La clavedel bienestar del Estado eran los ingresos pertinentes parasatisfacer necesidades. Su teoría social general circulabaalrededor de la tarea central de ministrar al Estado esos bienes".23

Jorge Darjes afirmó en 1756 que el cameralista es aquel queentiende de las Ciencias Camerales; más en lo particular, debe serhábil en los siguientes asuntos: definición de las fuentes fiscalespotenciales, en el incremento de los ingresos y la aplicación

24 Small, obra citada, cap. XI; Schiera, Il Cameralismo eL'assolutismo Tedesco, parte II, cap. 2.

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razonable de los mismos. Pero la destreza meramente financiera noes suficiente, por lo que el cameralista debe saber como debe estarorganizado el Estado para hacer trabajar productivamente a lossúbditos, hacerles comprender los métodos por los cualesenriquecerse, crear las oportunidades para que apliquen susconocimientos y enseñarles a conservar sus ingresos. Es, en estesentido, que el cameralista se debe esforzar para convertir a lossúbditos en seres productivos y realizados; sólo así puede elpríncipe incrementar sus propios recursos económicos. En suma,Darjes concibió al cameralista como un agente comprometido con elbienestar de la sociedad y la prosperidad del Estado.

Quien mejor entendió el significado de estos nuevos tiempos dela administración pública, fue Juan Enrique von Justi. Sin embargo,a él le tocó culminar un proceso científico y tecnológico iniciadopor predecesores de su obra, principalmente Jorge Enrique Zinke.Para este eminente autor, por cameralistas se debería entender aquienes poseían conocimientos fundamentales acerca de todo o algunaparte, de aquellas cosas que son necesarias y en las que ellospueden asistir al príncipe para mantener una buena dirección delEstado.24 En su opinión, el cameralista fue un tipo de director quecoadyuvó a la debida conducción del Estado, un tipo especial defuncionario comprometido con la dirección estatal. Von Justi, porsu parte, distinguía al cameralista universal y al cameralistaparticular, porque tal discriminación explicaba la razón quefundamentaba la formación profesional del administrador público,tal como lo explicaremos más adelante.

El cameralista, pues, era un administrador público formadocabalmente en los negocios gubernamentales, pero no únicamente porla vía de la experiencia y el experimento personal, sino por elaprendizaje sistemático proporcionado por las universidades. Elcameralista fue, desde 1727, un profesional de la administraciónpública formado a partir de las aulas universitarias de Halle yFrankfurt del Oder.

El Cameralismo fue también una ideología del Estado, unsistema de pensamiento encaminado a justificar los exitososproyectos autonomistas de los principiados alemanes. En estosproyectos políticos, los príncipes se auxiliaron originalmente deconsejeros; a saber, aquellos que asumieron la fiel denominación de

25 Refiriéndose a las obras de Osase y Seckendorff, que seráninmediatamente analizadas, Pierangelo Schiera explica que "reflejanen su contenido y en el título la antigua actitud medieval tardíay de la primera Edad Moderna, de 'Espejos de Príncipes quereverberan la fase de formación del Estado territorial"."Cameralismo". Diccionario de Política, A-J, p. 204.

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consejeros de príncipes.25 A petición de sus señores, los consejerosredactaron memorias secretas dedicadas al análisis de la situaciónreinantes en el Estado. El contenido de tales memorias eraconsiderado como una arcana o misterio celosamente guardado, sólodevelable a los soberanos. Como el arte de la política era entoncesun privilegio reservado a los soberanos, era considerado peligrosodarlo a la publicidad y hacerlo accesible a los súbditos. Tal era,precisamente, su primer consejo.

Su segundo consejo constituía, propiamente, un programa deacción. Uno de los más célebres proyectos contenido en una memoriade este tipo, fue elaborada por Melchor von Osse, un consejero depríncipes típico que vivió durante la primera mitad del siglo XVI.Lleva por título Testamento Político. Por su carácter secreto yexclusivo para ser consultado por su señor, el Testamento quedóluego en el olvido, hasta que fue encontrado en una bibliotecapública a principios del siglo XVIII, y entonces pudo serpublicado. Otra memoria de este género, no menos célebre, es laSecreta Política de Jorge Obrecht, un consejero de príncipes cuyavida transcurrió en la segunda mitad del siglo antes mencionado. Enel título está plasmada su intención reservada. Ambos consejerosproponen a sus señores algunos mecanismos para fortalecer a laeconomía, con la finalidad de responder adecuadamente a losdesafíos presentados al Estado absolutista. En sus advertenciasyace una concepción del Estado absolutista, de su naturaleza, suspoderes y objetivos; en fin, una concepción en la que se explicanlos motivos de los procederes estatales.

El secreto era considerado como la herramienta principal delarte del Gobierno, primordialmente en las épocas derivadas de unacesación política drástica. Constituía un recurso formidable paraconservar formas singulares de un régimen, por medio de extincionesparciales de sus organizaciones y funciones. Consistía, asimismo,en un logos destinado a evitar una mutación súbita de una forma deGobierno, a otra y, al efecto se desenvolvió la noción de arcanade la República como un conjunto de fuerzas propulsoras internasdel Estado cuya esencia es operar soterradas, en contraste conotras fuerzas que se explayan en la superficie, públicamente. Estanoción fue propuesta por Arnold Clapmar, quien explicaba que lapolítica, como otras ciencias, tiene sus secretos y como éstas hace

26 Sin duda el pensador que mejor representa esta tónicasecreta de la política, fue Arnold Clapmar, autor del libro: DeArcanis Rerunpublicarum (De los Misterios de la República),publicada en 1605, un año después de su muerte. Sobre su obra, ver:García-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro La Razón deEstado y otros Escritos, de Giovanni Botero. Caracas, Instituto deEstudios Políticos. pp. 188-189. Schmitt, Karl. La Dictadura.Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp. 44-50.

27 Small, obra citada, cap. IV; Schiera, Il Cameralismo eL'assolutismo Tedesco, parte II, cap. 3.

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uso del fraude, los ardides y la astucia, como parte del arsenal decapacidades de acción.26

El movimiento cameralista irrumpió con la noción depublicidad, aboliendo las nociones reservadas del ejercicio de lapolítica. La ideología cameralista se convirtió en un componenteorgánico del Estado absolutista, una expresión abstracta, perobeligerante y activa de sus prácticas políticas, que se debíaexternar y patentizar públicamente.

Sin duda el gran ideólogo del Principado absolutista fue elconsejero de príncipes Luis Von Seckendorff, nacido en 1626 ymuerto en 1692.27 Seckendorff, uno de los últimos consejeros depríncipes y principal precursor del Cameralismo, contribuyósignificativamente a la abolición de las vetustas concepcionessecretistas de la política. En su época los consejos dejaron de sersecretos, fueron revelados como una arma de la publicidad literariafrente a otros soberanos y ante los súbditos. Los argumentos fueronplanteados a la luz del día, porque intentaban formar y atraer unaopinión favorable entre los súbditos e ilustrar positivamente a lossoberanos. Este fue el motivo de su más célebre obra: el PrincipadoAlemán, un programa de acción estatal que sirvió el prototipo a losproyectos políticos contenidos en los libros escritos por loscameralistas durante el siglo XVIII.

En el momento en que el Cameralismo dejó el seno de lasoficinas y abandonó el carácter secreto de sus proposiciones, sedio un paso trascendental porque, como ideología combativa, se hatransformado en una doctrina, en un campo de desarrollo para laerudición, la academia y la docencia. Así como en el siglo XVI elsecreto era consustancial a los consejos, durante el XVII lo fue lapublicidad. Todo está listo para que en la centuria del XVIII elCameralismo se transmutara en las Ciencias Camerales.

28 Schiera, Il Cameralismo e L'assolutismo Tedesco, parte II,cap. 1.

29 Small, obra citada, p. XIV.

30 Ibid, pp. 152 y 591.

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En este ambiente, el pensamiento político va a participaríntimamente en la formación del Cameralismo. Autores de la tallaintelectual de Puffendorf, Wolff y Thomasius aportarán categoríasde enorme importancia. Destacan los conceptos de bienestar yfelicidad, así como la teoría de los deberes del soberano hacia lossúbditos.28 Los militantes del Cameralismo, con base en estosconceptos, serán los forjadores de la teoría del Estado debienestar. Propondrán a los soberanos la idea que el aumento delpoder del Estado, es posible por la via del mejoramiento de lascondiciones materiales de existencia de los súbditos. El Estado nopuede prosperar si los súbditos no progresan en sus niveles devida. Los pensadores políticos introdujeron ideas que loscameralistas trataron de realizar.

El tema del Cameralismo fue, hasta el principio de estefalleciente siglo XX, un interés propiamente alemán, hasta queAlbion Small lo rescató para el beneficio todo el universo. Quemejor que terminar con sus palabras: "usando el término en elsentido en que son entendidos (...) los cameralistas no fueronprimariamente economistas. Fueron esencialmente científicos de lapolítica" (...) "mi argumento es que los alemanes no fueronestériles en este campo (...) de hecho no hubieron pensadorespolíticos más fecundos en los siglos XVII y XVIII, que loscameralistas alemanes".29 En este sentido, "los cameralistas fueron,sobre todo, administradores teóricos y prácticos" (...)"elCameralismo de los libros fue una teoría y una tecnología delgobierno" (...) "fue una tecnología administrativa.30

TODO EL PAÍS DE VON JUSTI CONVERTIDO EN ESCUELADE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Un hecho singular, e insólito dentro de la cultura occidental,significó el desarrollo en los principados alemanes de una densaatmósfera impregnada por la enseñanza de la administración pública.Por doquier proliferaron centros de formación administrativa,cursos universitarios y libros de texto, igual de una oleada decatedráticos y estudiantes ávidos de cultivarse en las nuevasCiencias Camerales. Toda Alemania era una escuela de administración

31 Este suceso de alta escuela administrativa sólo escomparable con la experiencia funcionarial de la China imperial, alo largo de sus sucesivas dinastías, principalmente a través de sucélebre sistema de exámenes de ingreso al servicio público. Elmejor testimonio de tan relevante acontecimiento, está documentadoen dos obras: Le Traité des Examens (Biblioteque de l'Institut desHautes Etudes Chinoises. Paris. 1932) y Le Traité desFonctionnaires et Traité de la l'Armée (Leyde, Netherlands. 1947.Dos vos.).

32 Guerrero, Omar. Historia de la Secretaría de RelacionesExteriores. México, Secretaría de Relaciones Exteriores. 1993. Cap.XII.

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pública.31 Entre los mentores, el más insigne fue von Justi,secundado por una nutrida cauda de profesores cameralistas.

La Formación Profesional de los Cameralistas

Los progresos generados por el Cameralismo dentro de losprocesos administrativos, pronto requirió del concurso deprocedimientos de formación profesional de los servidores públicos.La respuesta de semejante imperativo fue el establecimiento en 1727de la Profesión en Economía, Policía y Cameralística en lasUniversidades de Halle y Frankfurt del Oder. Esta experiencia sedesarrolló a través de dos tendencias. La primera fructificó en lacreación de Escuelas especiales de formación de funcionariospúblicos dedicados tanto a los asuntos interiores, como al servicioexterior, aunque esto no ocurrió en los principados alemanes, sinoen el Imperio Austro-Húngaro. En 1746, la emperatriz María Teresainstituyó a la Academia Teresiana -que llevaba su nombre-, dentrode la cual se diseñaron cursos de administración pública para laformación de los servidores públicos del Imperio, al mismo tiempoque se dio inicio a la preparación especializada de diplomáticos.32

La segunda tendencia derivó en la creación de Escuelasprofesionales en administración pública, para atenderexclusivamente la formación de servidores públicos en los asuntosinteriores del Estado. La instauración de estos novedosos estudiosfue precedida por la reorganización administrativa que se realizóen Prusia en 1713, cuyo principal acento fue la formación académicaprevia de los futuros servidores públicos, acompañada por unintenso período de capacitación aplicada por medio de una pasantíaen el servicio. El centro de la reforma consistió en elestablecimiento de un procedimiento de ingreso para los meritorios(Auskultatores), una camada de jóvenes novicios que nutrirían al

33 Nieto, obra citada, p. 126.

34 Ibid, p. 128-129.

35 La referencia es de Nieto, obra citada, p. 135.

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servicio y cuya procedencia universitaria se basó, a partir de1727, en los mencionados estudios en Ciencias Camerales.33

Esta formación académica previa formó parte de un nuevosistema de exámenes, que en 1723 se hizo extensivo a los abogadosy los procuradores, cuyas faenas las desempeñarían en los nuevoscuerpos de la administración de justicia prusiana. Para 1737 sehabía generalizado este procedimiento, tanto en la administraciónpública, como en la administración jurisdiccional.

La formación de los meritorios, a pesar de su procedenciauniversitaria, estaba basada en la pasantía a que se les obligabadentro de las cámaras, en las cuales se les hacía lidiar conexpedientes, extractos y contabilidad agrícola, además de que erancapacitados en la redacción y glosa de documentos. Los meritoriosdebían someterse a un examen de permanencia dentro del primer añode su ingreso y posteriormente eran entrenados en la Cancillería,antes de incorporarse definitivamente al servicio público. Elcorolario de este proceso fue la creación, en 1770, de la RealComisión de Exámenes, cuyo criterio era la preparación dentro delservicio por medio de un sistema de consejos de los funcionariosveteranos para los novatos, que culminaba con la presentación delexamen. Finalmente, Federico El Grande dispuso, en ese mismo año,la fundación de un cuerpo élite de jóvenes funcionarios, unapépiniére, un semillero de aspirantes capacitados dentro delDirectorio General, cuyo destino era ocupar los altos cargos de laadministración pública prusiana.34

Prusia se había educado en el Cameralismo desde los días deFederico Guillermo I y así permanecería hasta mediados del sigloXIX. Tal como lo comentó Schmoller, "la Prusia anterior a 1740parece una escuela. Los funcionarios son maestros y el rey el granpedagogo, que continuamente con la vara en la mano, castigando,premiando o corrigiendo, visita las clases (...) la burocracia de1740 es una ecclesia militans, un partido reformador en el Estado,que con las ideas de la ilustración y de la igualdad política, conla nueva educación cameralista luchaba contra una vieja sociedad ycontra sus egoístas puntos de vista".35 No está demás comentar que,incluso Federico Guillermo I había hecho que el futuro Federico IIse entrenara en las faenas administrativas prácticas, dentro de laCancillería del reino.

36 Schiera ha comentado que en esta época el Estado prusianotuvo que afrontar fuertes desafíos y que el Cameralismo fue lasolución: "una respuesta desarrollada dentro de los límitesprecisos del tiempo y con referencia a prácticas obligadas (...)una respuesta que facilitó, en Alemania, el paso del arte degobernar a las modernas ciencias del Estado". Obra citada, p. 206.

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A partir de que las universidades alemanas dieron cabida a laformación propiamente administrativa, el acento de los programas deenseñanza se puso por igual en los asuntos de gobierno, que en losde economía y finanzas. Así, aunque el origen universitariopredominante era la abogacía, las nuevas condiciones imperantes enel servicio público hicieron que los juristas y letrados seprepararan en las nuevas disciplinas, desarrollándose una grancamada de funcionarios egresados de los cursos cameralistas.

La formación profesional de los servidores públicos alemanesestuvo fundada en este ambiente generalizado de enseñanza de laadministración pública, cuyo producto primigenio fue la integraciónde una notoria planta de profesores cameralistas, cuya singularidadfue su carácter generacional. El que formaran una generaciónprofesoral es de gran importancia, porque la coexistencia y laconvivencia fueron un estímulo para trabar las relaciones socialesentre los cameralistas y, de este modo, asegurar la transmisión delconocimiento.

Tal como lo adelantamos, el movimiento cameralista sufrió unametamorfosis trascendental en 1727, cuando propulsó el desarrollode las Ciencias Camerales a modo de una profesión administrativa.De esta decisión importantísima, Juan Pedro Ludewig (1668-1743),entonces Pro-Rector de la Universidad de Halle, comentó queobedecía a la insuficiencia de la formación jurídica de losservidores estatales, que en adelante deberían conocer nuevasdisciplinas relacionadas con la promoción del desarrollo delEstado.36

Tres años después, en 1730, la ciudad de Rilten siguió elejemplo prusiano y creó en su universidad la Profesión en Economía.Austria, por su parte, inició un vigoroso esfuerzo de reformaadministrativa en la que se incluyó el establecimiento de lamencionada Academia Teresiana, si bien las Ciencias Cameralescomenzaron a ser enseñadas hasta 1752 por Juan Enrique von Justi.La enseñanza cameralista también fue implantada en Jena y Leipzig,e incluso en la Universidad de Uppsala, en Suecia.

La enseñanza de las Ciencias Camerales tiene dos grandesgeneraciones de catedráticos. La primera está formada por Pedro

37 Small, obra citada, caps. IX-XII; Schiera, Il Cameralismoe L'assolutismo Tedesco, tercera parte.

38 Ibid.

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Simón Gasser (1676-1750), Justo Cristóbal Dithmar (1677-1737),Federico Stisser (1689-1732), Juan Furstenau (1688-1756) y JoaquínJorge Zincke (1692-1768).37 Gasser y Dithmar fueron los fundadoresde la enseñanza de las Ciencias Camerales en 1727, en Halle yFrankfurt del Oder. Furstenau impartió cátedra en Rilten, Stisseren Jena y Zincke en Leipzig.

La segunda generación incluyó a profesores cuyas actividadesdocentes se realizaron en Alemania, Austria y Suecia. Joaquín JorgeDarjes (1714-1791) profesó en Jena y Frankfurt del Oder, y DanielSchreber (1709-1777) en Leipzig. Por su parte, Juan Enrique vonJusti (1717-1771) y José von Sonnenfels (1733-1814), nacidos enPrusia, hicieron de sus cátedras en Viena las más importantes en lahistoria del pensamiento cameralista.38 La hegemonía intelectual enlas Ciencias Camerales durante la segunda mitad del siglo XVIII,había pasado parcialmente a Viena, donde radicaba Sonnenfels yenseñaba Ciencia Cameral y de Policía, desde 1763, porque lasactividades académicas de Justi luego continuaron desarrollándoseen suelo alemán. Finalmente, Andreas Berch (1711-1774) impartió suslecciones en la Universidad de Uppsala, Suecia, a partir de 1740.

Este encadenamiento generacional e intergeneracional asegurouna asociación académica vital, fértil y vigorosa, en el cultivo delas Ciencias Camerales. Asimismo, fue un ambiente idóneo para laformación tanto de los cameralistas de las oficinas, cual era sufinalidad, como del propio profesorado. El hecho de que se tratarade catedráticos cuya mitad de su tiempo útil se destinara a laacademia y la otra mitad al ejercicio de la administración pública,les exigió una preparación cameral completa. Para facilitar sucomprensión sobre los complejos problemas implicados en elconocimiento y la enseñanza de las Ciencias Camerales, comenzaronuna práctica académica cuyos efectos revolucionarían el desarrollode las mismas la elaboración de libros de texto.

El primer libro cameralista escrito, fue un texto:Introducción a las Ciencias Económica, Policía y Cameral, preparadopor Gasser en 1729 para el uso de sus estudiantes en la Profesiónen Economía, Policía y Cameralística. Y, a excepción de laBiblioteca Cameralista de Jorge Enrique Zincke y otras pocas obrasmás, la gran mayoría de los textos cameralistas servirán para ladocencia.

39 Bielfeld, Jacobo Federico Barón de. Instituciones Políticas.Madrid, Oficina de la Viuda de Manuel Hernández. Cuatro vols. 1768.[Traducción castellana de Institutions Politiques, Paris,1761-1872].

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Las Ciencias Camerales estuvieron permeadas de contribucionesexternas, en especial las provenientes de la Ciencia de la Policíano-cameral. Berch, que como sabemos era sueco, estuvo muy influidopor el Tratado de la Policía del francés Nicolás Delamare. Y,aunque a Juan Enrique von Justi sólo agrada parcialmente esta obramonumental, no dejó de consultarla para su propio consumo. Pero elcaso más sorprendente es el del pensador político alemán, el Barónde Biefeld, cuyas Instituciones Políticas fueron publicadas enFrancia, y en francés, lo que no impidió que fuera profusamenteleído en su tierra natal. De la versión francesa se produjo unatraducción al español.39

La gran limitación del Cameralismo fue que consistió, en suorigen y desarrollo dieciochesco, en una corriente meramentealemana. A excepción de Suecia, las Ciencias Camerales no fueroncultivadas fuera de Alemania y Austria. Entrañan lo que AlbionSmall llama una especie de provincianismo. Sólo sabemos de un casode amplia difusión: Justi, que fue traducido al francés y alcastellano, tal como daremos cuenta en su lugar. Sin embargo, laprolongada experiencia alemana dio fruto posteriormente fuera delsuelo germánico, a través de la Escuela profesional deadministración pública.

La mejor expresión de las condiciones históricas reinantes afinales del siglo XVIII, está representada por la creación de esaEscuelas, cuyo primer ejemplar fue el plantel establecido en elseno de la Universidad de Tubinga. Sin embargo, la expansión de laenseñanza cameralista produjo una fuerte resistencia de lasFacultades de Jurisprudencia, tanto en las universidades alemanas,como en las austriacas; pero, una vez que cuajaron en el seno delas comunidades académicas en Prusia y Austria, se instituyeronotros centros de formación cameral fuera de las universidades,tales como la Academia Cameralista en Lautern, en el Palatinado, apoca distancia del Spira, cuyos cursos se iniciaron en 1774. Susplanes de estudio comprendían un programa de formación de tres añoslectivos, a partir de una cátedra introductoria sobre las CienciasCamerales, además de una asignatura en Filosofía Moral. La Academiafue transformada posteriormente en la Universidad de Heidelberg, enla época en que operaba la Academia Cameralista en Sttutgart, quesirvió como modelo para que Georges Cuvier, entonces uno de sus

40 Mortein Marx, Fritz. "German Administration and the SpeyerAcademy". Public Administration Review. Vol. XXVII, núm. 5.December, 1967. pp. 403-410. Y "A New Look at AdministrativeScience in Europe: The Speyer Conference". Bruselas, InternationalReview of Administrative Sciences. Vol. 35, núm. 4. pp. 291-301.

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escolares, diseñara su proyecto de Escuela de Administración enFrancia a principios del siglo XIX.40

Esa trascendental experiencia del sabio francés fructificó en1848, cuando fue creada la Escuela de Administración de Francia,que inspiró más de un siglo después a la hoy Escuela Nacional deAdministración (ENA), matriz de la actual Escuela de Ciencia de laAdministración de Spira, en Alemania.

La alemana Escuela Profesional de Administración Pública hatrascendido, pues, las tradiciones dejadas en los siglos XVIII yXIX, y trasmitido su herencia hasta nuestros días. Además de sumagnífico legado encarnado en la moderna Escuela Nacional deAdministración y la Escuela de Ciencia de la Administración, lafructífera secuela cameralista colapsó las recias murallaspragmatistas británicas que ancestralmente se habían alzado comovalladares de la formación académica en administración pública.Así, del mismo modo que la ENA inspiró a su similar de Spira,también sirvió de paradigma escolar del Colegio del Servicio Civilbritánico. Paralelamente, a pesar de la fuerte tradiciónanglosajona en la enseñanza de la administración pública en Brasil,la ENA también inspiró la creación de la Escuela Nacional deAdministración Pública y de medio centenar de instituciones deformación profesional, de manera indirecta.

El desarrollo de la tradición cameralista a través de la ENA,ha surtido una fuerte influencia en varios países que antaño fuerondominios coloniales franceses, aunque también ha impactado en otrosque no lo fueron. Indirectamente, la ENA, a través de la tradiciónbritánica, ha dejado su huella en países donde se han creadoColegios del Personal Administrativo y Colegios del Servicio Civil.

Esta fructuosa secuela ha sido la semilla de la formaciónprofesional de servidores públicos del planeta, cuyo crédito debeser reconocido a los cameralistas. Por esta razón, es convenienteque nos detengamos un poco en los sucesos que hicieron que lasCiencias Camerales dejaran de ser un cultivo meramente alemán, todavez que la enseñanza de la administración pública planetaria estributaria de la formación cameralista germánica.

41 Carlos Fortuné, conde d'Herbouville, preparó este proyectoen enero de 1815. Como había fungido como catedrático en Amberes yLyon, era una persona experimentado con las faenas docentes.Thuillier, Guy. "Un Projet d'Ecole d'Administration en 1815: leComte d'Herbouille". Paris, Revue Administrative. Num. 166. Jui-Out, 1975. pp. 353-356.

42 El currícula comprendía materias tales como Derecho yDerecho francés relativo a la administración y la policía; y, porel otro, se habían proyectado asignaturas referentes a la Teoría dela Agricultura, Teoría de las Manufacturas, Teoría del Comercio,Teoría de las Obras Públicas, Teoría de los Impuestos, EconomíaPolítica y Teoría de la Administración Pública. Además, seenseñaría Historia Moderna y Tratados Internacionales.

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El primer testimonio que invocamos, son dos proyectos deEscuela de profesional de administración pública en Francia, en lascuales los planes de estudio plasmaban los contenidos cameralistas,representados por cursos sobre Gobierno, economía y finanzas. Elprimero, es el proyecto preparado en 1815 por el CondeD'Herbouville, cuyo fundamento descansaba en la conveniencia decapitalizar los vigorosos progresos de una nueva disciplina que yaera cultivada en su país: la Ciencia de la Administración.41 Talcultivo sería aplicado, pues la Escuela estaría destinada atransmitir a los servidores públicos franceses el arte deadministrar. El plantel estaría destinado a la formación deadministradores y diplomáticos, en fin, hombres de Estado, entrelos que se contarían también a los diputados, y al efecto serviríala administración ya consolidada como Ciencia. Se traba de crear,en efecto, una Escuela que también ofreciera formación política.42

Los estudios se extenderían a la capacitación en los procesosdel trabajo administrativo, como aquello que el autor del proyectodenominaba "el saber y el poder del administrador". En suma: elobjeto del programa de enseñanza era capacitar sobre las relacionesentre los administradores y los agentes de la autoridad, y losrangos en que se ubicaban legalmente.

Complementariamente a los estudios mencionados, se realizaríanactividades prácticas tales como la consulta y manejo de lacorrespondencia ministerial, y la clasificación de los negocios. Sevisitarían y conocerían los regímenes administrativos de loshospitales, las prisiones y las casas de caridad. Comoreminiscencias de la formación humanista, destacaba el ejerciciopráctico de la elocuencia parlamentaria, que D'Herbouville creíanecesario por los adelantos de la democracia representativa, y másespecialmente por el imperativo de que tanto el administrador, como

43 Además del citado proyecto, de Laboulaye escribió elartículo titulado: "De la Enseñanza y del Noviciado Administrativoen Alemania". Langrod, Georges. "La Ciencia de la AdministraciónPública en Francia". Puerto Rico, Revista de Ciencias Sociales.vol. I, núm. 3. Septiembre, 1957. pp. 500-502.

44 Georges Cuvier fue un hombre de ciencia que cultivó laPaleontología y la Anatomía, que le brindaron fama mundial. Tambiénejerció la política y ocupó una silla en el Consejo de Estado enFrancia. En su juventud estudió en la Escuela de Administración deSttutgart, e influido por las bondades de este centro de enseñanza,en 1820 formuló el proyecto de Escuela de Administración de supaís, donde también se enseñarían las Ciencias Políticas. Langrod,Georges. "La Ciencia de la Administración Pública en Francia".Puerto Rico, Revista de Ciencias Sociales. vol. I, núm. 3.Septiembre, 1957. pp. 500-502.

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el diplomático, fueran aptos para persuadir y convencer. Por suparte, los aspirantes a diplomáticos efectuarían estadías en lasoficinas del Ministerio de Asuntos Extranjeros, para ser iniciadosen las prácticas de las negociaciones y la lectura de lacorrespondencia antigua, y así se capacitarían para redactar ymanejar la documentación diplomática y estarían en aptitud deingresar a las cancillerías, los consulados y las embajadas. Losadministradores públicos, por su parte, ingresarían en las otrasoficinas públicas que remataban en el Consejo de Estado, dondeaprenderían formar y ejecutar las leyes.

El segundo proyecto fue preparado por Edouard Laboalaye en1843 y también estaba basado en su experiencia educativa enAlemania. Paradójicamente, aunque privilegiaba más vigorosamente laformación jurídica en el servicio público, fue tenazmente combatidopor el profesorado de formación jurídica a cuyo cargo estaba laenseñanza del Derecho Administrativo en las universidadesfrancesas. Tal fue el grado de resistencia activa de este sectordocente, que ni el decidido apoyo de Ministro de Educación,Salvandy -empeñado en introducir cátedras de Ciencias Políticas yde Administración en la enseñanza universitaria- modificó lacorrelación de fuerzas.43

Ambos proyectos, a pesar de las generosas posibilidades queentrañaron para el desarrollo profesional del servicio público enFrancia, no prosperaron. Sin embargo, entre los proyectos deD'Herbouville y Laboalaye, fue preparado un prospecto de Escuela deAdministración Pública cuya autoría se debe a Georges Cuvier, que,como lo adelantamos, había sido becario en Sttutgart.44 Su trabajo,elaborado en 1820, fue el patrón académico que sirvió de sustento

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para la creación de la Escuela de Administración, en marzo 8 de1848. Este suceso fue prohijado por una correlación feliz, pues eltrabajo intelectual así proyectado, fue llenado de impulso por larevolución que en ese mismo año instauró en Francia a la SegundaRepública; y sustentado por un patronazgo intectual cuyo nutrientebásico lo estaba aportando Henri de Saint Simon.

La Escuela de Administración era un centro académicoalimentado por la vida democrática francesa, y esta condiciónsingular que le daba vida fue posteriormente la causa de su muerte.El objeto del plantel era la formación de los candidatos adesempeñar los cargos públicos, cuya edad máxima debía ser de 22años y aprobar un examen de admisión. El perfil curricular, con unaalta dosis de profesionalización y sentido ético del cargo, sesignificó por la introducción del concepto de formaciónadministrativa políticamente neutral, según copia del modelogermánico.

Su plan de estudios ofrecía un mapa integrado principalmentepor disciplinas cameralistas, pero también se enseñaba DerechoPúblico, Derecho Privado, Economía, Estadística e Historia de laAdministración Pública. Uno de los catedráticos, el consejero deEstado Boulatignier, comentó que el desarrollo de la Ciencia de laAdministración era tan grande en la nueva Escuela, que ya no sepodía ceñir al Derecho Administrativo.

Dentro de la atmósfera política, en la cual bullía una granactividad democrática, la Escuela de Administración fue presa deljuego de fuerzas encontradas. Por una lado, el parto revolucionarioque le brindó la vida y el progresista sustento que le aportaba elsansimonismo, le atrajo rápidamente la animadversíon de LuisNapoléon, titular del Poder Ejecutivo de la Segunda República,cuyas inclinaciones autoritarias pesaron para la clausura delestablecimiento educativo. Por el otro, el perfil apolítico de laenseñanza y el carácter neutral de la formación profesional de susalumnos nunca convenció a los demócratas más radicales.

El saldo de este choque de fuerzas en pugna que constituía suentorno inmediato, fue su clausura en agosto 1º de 1849. Sóloegresaron dos generaciones; su vida brevísima fue de 12 mesesefectivos. La Escuela de Administración fue en su tiempo de granrelevancia, porque representó la satisfacción a una necesidadsocialmente patente, toda vez que su papel más trascendentalconsistió en mostrar que en un lapso de un año fue posibleconciliar la ancestral formación cameralista alemana y las másreciente tradición jurídica francesa; pero esta Escuela no muriódel todo, poco menos de cien años después revivió en la moderna

45 Jordana de Pozas, Luis. "El Centro de Formación yPerfeccionamiento de Funcionarios de Alcalá de Henares: Precedentesdel Centro". Revista Internacional de Ciencias Administrativas.Vol. XXVIII, núm. 1. 1962. pp. 34-62.

46 Small, obra citada, p. 18.

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Escuela Nacional de Administración fundada en 1946, cuyo trazocurricular está basado en la experiencia de 1848-1849.

El vigoroso desarrollo de la Ciencia de la Administraciónfranceses, rápidamente propició su exportación a la vecina España;y el impacto que produjo se dejó sentir intensamente durante laprimera mitad del siglo XIX.45 Este hecho determinó que losprogramas de formación de servidores públicos españoles fuerantrazados bajo el modelo francés y, por extensión, que los currículacontuvieran cursos cameralistas en sano equilibrio. Hay quedestacar que, sin embargo, debido al retardo francés por establecerun centro de formación de servidores públicos, a pesar de lossólidos proyectos existentes, España se adelantó, y en noviembre 29de 1842 instituyó a la Escuela Especial de Administración, donde laCiencia de la Administración, heredera de los cursos cameralistas,se comenzó a cultivar intensamente.

Sin embargo, hemos pasado por alto los cursos cameralistas.Pero pronto nos referiremos a ellos.

Las Ciencias Camerales Como Ciencias del Estado

La obra de von Justi representa el punto culminante de laetapa de tránsito, que comprende la transformación del Cameralismoempírico en las Ciencias Camerales.

Los profesores alemanes llamaban Ciencias Camerales(Cammeralwissenschaft) a las disciplinas que cultivaban, porquerefiriéndose primigeniamente a "las teorías sobre la administraciónde los procedimientos de ingresos fiscales", luego, máspropiamente, se convirtieron en "las ciencias del Estado engeneral".46 Originalmente destinadas a los problemas meramentefiscales, posteriormente se extendieron para abarcar los mástrascendentales asuntos estatales.

La versión primitiva de estas disciplinas fue sustentada porJorge Enrique Zincke, quien discernía que una de las másimportantes misiones de las Ciencias Camerales, era mostrar lasformas en que los países pueden ser recta y sabiamente convertidos

47 Small, obra citada, caps. XI y XIX-XXI. Schiera, obracitada, tercera parte.

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en fuente de ingresos y beneficios. En contraste, dentro delenfoque estatal más avanzado, Federico Stisser hablaba de lasCiencias Camerales como una parte de la más amplia Ciencia delEstado y que constituían, por lo tanto, el alma del Estado mismo;ellas servían, esencialmente, para enseñar como un soberano puedehacer prosperar a su país y su pueblo. En la misma línea, JoaquínJorge Darjes explayó que las Ciencias Camerales se relacionan conlo más útil y aplicable al progreso humano, en tanto que José vonSonnenfels concibió la noción de una Ciencia del Estado(Staatswissenschaft), como la ciencia del bienestar del Estado, laciencia del Gobierno.47

Como lo vamos a observar, cada una de las Ciencias Cameralesen lo singular tienen un objeto en sí, pero ciertamente no seconciben sino conjunto, pues se refieren al Estado como totalidad.Cuando los cameralistas estudiaban el comercio, por ejemplo, lohacían con referencia al Estado, o más bien, con relación alauspicio del vigor y fuerza del Estado que ofrece la materiamercantil. A ellos no les interesa el crecimiento del comercio encuanto tal, sino como un nutriente del poder del Estado. El títulode una obra cameralista sintetiza magistralmente esta idea: LosFundamentos del Poder y el Bienestar de los Estados o Exposición deTodas las Ciencias de la Policía. Su autor es Juan Enrique vonJusti. Así, las Ciencias Camerales, ya se trate de la economía, lapolicía o la cameralística, ya la sea el comercio o las finanzas,tienen como propósito hacer prosperar al Estado y contribuir adesenvolver su poderío. Según lo explicó Justi, las CienciasCamerales son disciplinas referidas al Estado, tienen comopropósito fomentar su prosperidad e incrementar su poder. Estudianal Estado, pero desde el particular punto de vista en el cual losmedios de que dispone constituyen las posibilidades potenciales oefectivas de su desarrollo.

Las Ciencias Camerales son materias que incumben a la Cámarao núcleo de la administración pública. Von Justi lo explicó, en unamagna síntesis, que tales disciplinas son Ciencias Camerales porquese refieren a la Cámara o elevado colegio que el Gobierno haestablecido, para la dirección de las acciones administrativasencaminadas a la preservación, expansión y uso de los medios de laRepública.

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TRASCENDENCIA HISTÓRICA DEL PENSAMIENTODE VON JUSTI

Las Ciencias Camerales, vivas aún a mediados del siglo XIX,todavía eran materia de enseñanza en Alemania y Austria, en eltercer cuarto del siglo XIX.

Sin embargo, como ha dicho Marx, el hombre desecha lo que nole sirve y conserva lo que considera como parte de su progresofuturo. Ello hizo que la antigua composición de las obrascameralistas se conservara cuando se comenzaron a preparar lostratados de Ciencia de la Administración. Pero no se trató sólo dela conservación de la forma, sino también del fondo, porque sepreservó la idea de las Ciencias Camerales; a saber: que lajustificación teórica de los estudios en administración pública seencuentra en la aplicación del conocimiento a la prosperidad delEstado. Así, los tratados de Ciencia de la Administración eran, ala vez, manuales de activación de los centros vitales del Estadopara encaminarlo hacia su desarrollo y la expansión de sus fuerzasinteriores. No es otro el espíritu de Lorenzo von Stein al escribirsu célebre obra La Teoría de la Administración, con la cual,publicada a partir de 1864, puede decirse que oficialmente nace enAlemania la Ciencia de la Administración, a la cual han dejado sulugar las Ciencias Camerales.

En el seno de esta magna obra de Stein ocurre un proceso defusión de todo el conocimiento cameral, en el que desaparecen lasantiguas divisiones entre las Ciencias Camerales, y todo eseconocimiento queda asimilado y conjugado con las contribucionesfrescas que está comenzando a aportar la Ciencia de laAdministración. Pero es esencialmente la Ciencia de la Policía laque colabora a la formación de la Ciencia de la Administración,cuyo sentido, espíritu y principios son recogidos en lo esencialpor la nueva disciplina. Por consiguiente, como lo sostienen conacierto muchos de los cultivadores contemporáneos de nuestradisciplina, puede afirmarse que, en buena parte, entre la Cienciade la Policía y la Ciencia de la Administración ocurrió un merocambio, aunque ciertamente sucedieron adaptaciones pertinentes alnuevo Estado para el cual estará al servicio: el Estado burgués dederecho.

El suceso más significativo se debe acreditar a Carlos JuanBonnin, quien es muy probable que consultara la versión francesa delos Principios de Ciencia de la Policía de von Justi, que fueronpublicados en París en 1769. Pero, quizá por los escrúpulos propiosde un republicano, no hace referencia alguna a los libros depolicía.

48 Bonnin, Carlos Juan. Compendio de los Principios deAdministración. Madrid, Imprenta de José Palacios. 1834. p. 291.

49 Ibid, p. 18.

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Bonnin sabía que el concepto original de policía se habíapervertido durante el antiguo régimen, por lo que prefierereferirse a la administración en el sentido que hoy tiene y a éldebemos el que la concibamos así. Bonnin afirmaba que “la policíaentre los antiguos significaba la forma de institución de lasociedad y tenía un sentido político. Al perder este sentido entrelos europeos, en lugar de constituirse en aquella vigilancia cuyoobjeto es la seguridad, tranquilidad y salubridad públicas,degeneró en inquisición, carácter distintivo de la debilidad y latiranía, es decir, el miedo que constituye la base de susgobiernos".48

Habiendo sufrido semejante degeneración de significado, lapolicía no podía en Francia referirse a las actividades de unEstado de derecho, cuando se había convertido en tiránicainquisición. Eso explica porqué Bonnin prefirió el concepto deadministración pública y referirse a Ciencia de la Administración.Sin embargo, también en Francia existió una conservación sustancialdel significado de policía, habiéndose desechado su denominación.En este sentido, Bonnin expuso lo siguiente: “definiré pues a laadministración pública: es una potencia que arregla, corrige ymejora todo cuanto existe, y da una dirección más conveniente a losseres organizados y a las cosas”.49

El parentesco de la definición bonniniana de administraciónpública evoca, mutatis mutandis, la categoría de policía concebidapor Juan Enrique von Justi, de la que recordamos que alude a lasleyes y reglamentos encaminados a la consolidación y aumento delpoder del Estado, a su buen uso, a dar felicidad a los súbditos. Enambas categorías se encuentra una idea similar; es decir, que laadministración pública es capaz de realizar actividades queexpanden las fuerzas interiores del Estado.

En contraste al francés Bonnin, al alemán Lorenzo von Stein norepugnó la noción de policía, sino por lo contrario, la conservó ydesenvolvió en sus trabajos. Es más, asegura que la Ciencia de laPolicía fue el centro y ánima de las Ciencias Camerales, a las que,como conjunto, consideró como el antepasado directo de la Cienciade la Administración. Afirmaba que “contemporáneamente, el quehacerpráctico de un conocimiento especializado en las distintas partesde la administración, hace surgir el sistema de las Ciencias

50 Stein, Lorenzo. La Scienza Della Pubblica Amminstrazione.Torino, Unione Tipografico-Editrice. 1897. [Traducción italiana deHandbuch der Verwaltungslehre und der Verwaltungsrecht (1870)]. p.22.

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Camerales, que para lograr su propósito práctico derivaron en elestudio teórico de la Ciencia de la Administración”.50

Las muchas citas de von Justi en la obra de Stein, conviertena éste en uno de sus deudores más grandes, principalmente en eltránsito entre la Ciencia de la Policía y la Ciencia de laAdministración.

VIDA Y OBRA DE JUAN ENRIQUE VON JUSTI

Normalmente, un Estudio Introductorio que trata la obra de unautor, comienza hablando de la persona, refiriendo su biografía.Nosotros dejamos casi para el final la vida de Juan Enrique vonJusti, atendiendo la idea central de referirnos primero a lacircunstancia nacional e histórica del autor, y lo que hizo, comohizo y que trascendencia produjo lo hecho, hacia el presente.

El Hombre

Con la vida y la obra de Juan Enrique Amadeo von Justi (1717-1771), el Cameralismo llegó a su nivel más elevado de desarrollo.Ni antes ni después, los estudios camerales alcanzaron la altura ycalidad, que en la época en que fueron cultivados por Justi. Es,con él, que en forma específica, definida, directa y clara, laCiencia de la Policía asumió en forma plena un carácterindependiente.

Traian Sofonea, un estudioso rumano del Cameralismo, consideraa von Justi como el mayor cameralista. Su idea se haya confirmada,unánimemente, por todos los tratadistas actuales de las disciplinascamerales. La razón descansa en la calidad de su obra y en laenorme influencia de sus contribuciones para el desarrollo de laCiencias Camerales en general.

Quizá con exageración, Sofonea juzga que Justi es el primerescritor sistemático del Cameralismo. Otros que le antecedieron ledisputarían esta primacía. Pero lo que es indisputable es sumérito, al lograr distinguir plenamente entre cameralística,policía y economía, cuestión que ninguno de los pensadoresanteriores había conseguido. Con ello se dio pie al desarrollo

51 Los márgenes de este período los constituyen su primerapublicación, Die Dichtensel (una combinación de farsa y utopía), yla última, Sistema de Finanzas: de 1745 a l766.

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separado de las tres materias. Para llegar a realizar esta tarea,un hecho notable, no requirió mucho tiempo. En el lapso de su vida,de sólo 54 años de duración, Justi invirtió 21 de ellos pararealizar su gran y voluminosa obra de literatura administrativa,política, económica y financiera.51

Von Justi nació en Brucken, Alemania. Su existencia combinó laparticipación en campañas militares (en Bohemia y Moldavia) y losestudios universitarios, que realizó en Wittenberg, donde se graduócomo abogado con la tesis titulada Fuga Militae. Radicado enDresde, donde dirigió una publicación de naturaleza literaria, laque abandonó en 1747 para dedicarse al desempeño del cargo deconsejero en Sajonia, ciudad en la que no olvida los estudios y quele hacen obtener un premio por parte de la Academia Prusiana. Es,en esta época, cuando estudia las obras de Guillermo Leibnitz. Perola etapa más importante de su vida ocurrió en Viena, dondecomenzaron sus estudios camerales.

En Viena, en aquel entonces la reina María Teresa (1740-1780)se esforzaba por afirmar el poder del Estado austriaco, cuidando enespecial el mejoramiento administrativo y fiscal. En 1746 habíaestablecido la Academia Teresiana, cuya finalidad consistía en laformación de los servicios públicos de lo interior y lo exterior,así como de los altos mandos militares. En un principio, Justi fueinvitado a encargarse de una asignatura relativa a la cancillería,debido a su experiencia y buen gusto en la redacción de documentosoficiales.

Corría 1750, cuando nuestro autor fue invitado a exponer antela junta de ministros una ponencia, que Justi tituló: Relacionesentre el Cultivo de las Ciencias y la Ciencia del Estado. Pero elpaso decisivo dentro del Cameralismo no ocurrió sino hasta que, eneste año, comenzó a impartir la cátedra de Práctica de las CienciasCamerales, Comerciales y de la Industria Minera.

Es una paradoja el que Justi, nacido en la Alemania,aprendiera los principios del Cameralismo en Austria. Lo es tambiénque fuera un autodidacta porque, teniendo apenas 20 años de edad,ya se había establecido la Profesión en Economía, Policía yCameralística. Pero, quizá, fueron estas ironías las que,situándolo fuera del ambiente alemán, en el cual las tresdisciplinas se enseñaban irresolublemente unidas, produjeran susideas en torno a la necesidad de su separación.

52 Según el frontispicio de sus Elementos Generales de Policía,Justi se desempeñó como consejero del rey de Inglaterra, pero estono lo pude corroborar en las biografías que tuve a mi alcance.

53 Carlyle, Tomás. Los Héroes. México, Edit. Porrúa. 1976. p.37.

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En 1753 viajó a Gotinga, donde obtuvo el doble nombramiento deconsejero en minería y profesor en la Universidad. A partir de1757, ya radicado en Alemania, comenzó sus estudios sobre política.Pero fue hasta 1765 que alcanzó el reconocimiento más elevado en sucarrera administrativa, comenzada desde su estancia en Viena,cuando fue nombrado por Federico II como Superintendente deMinería.52

Sólo tres años gozó de los frutos de sus logros políticos; en1768 fue acusado de malversación de fondos, como antes habíaocurrido a Jorge Zincke. Pero, no teniendo la suerte de éste, Justino obtuvo la absolución y murió en prisión en 1771 sin haberaceptado jamás los cargos que se le imputaban. En su libro sobreLos Héroes, Tomás Carlyle explicó que "todo gran hombre tieneprecisamente que ser sincero, un verdadero hombre, porque de no serasí carecería de la condición fundamental. Ni Mirabeau, niNapoleón, ni Burns, ni Cromwell, ni hombre alguno capaz de realizaraltos hechos, dejaron de convencerse de esta esencialísima verdad,y se preocuparon, ante todo, de ella".53 Yo le creo a Justi.

Justi, hombre extraordinario, tuvo una inteligenciaexcepcional. Como ya lo dijimos, en 21 años logró producir una granobra, no únicamente en lo cualitativo, que es lo más importante,sino también en cantidad. Seis libros, la mayoría voluminosos, danfe de ello.

La Obra

La producción de literatura preparada por Justi obedece a unriguroso programa académico formulado originalmente en el prefaciode su obra Economía de Estado. Las Ciencias Camerales, en suopinión, implicaban un triángulo: Ciencias Económicas y Camerales;Ciencia de la Policía; y Ciencia de las Finanzas. Sin embargo, lapolítica fue, asimismo, un campo intensamente cultivado por Justi.

A partir de su primera obra: Economía de Estado, que aparecióen Leipzig en 1755, agrega a su apellido el "von" que le daba uncarácter nobilario, que ya aparece en la portada de la segundaedición de 1758, también publicada en Leipzig. Sofonea cree que "el

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mérito principal de esta obra radica en el hecho de que ellaconstituye el primer intento de una exposición sistemática de lasdisciplinas camerales, separadas de la Ciencia de la Policía".Sofonea tiene toda la razón.

Su segundo tratado es Principios de Ciencia de la Policía, quepublica en Gotinga apenas un año después (1756) que la Economía deEstado. Si tomamos en consideración que ésta suma en sus dosgruesos volúmenes más de 1,300 páginas, y que el primer volumen delos Principios tiene más de 400, resulta impresionante la capacidadde trabajo de von Justi.

Productor incansable, estando en Copenhague, Justi saca de laimprenta en 1757 su Tratado Completo de las Manufacturas yFábricas. Dos años después (1759) da a la luz en Frankfurt yLeipzig, a la vez, su primer libro de política: Compendio del BuenGobierno, trabajo que suma poco más de 400 páginas y que constituyeuna muestra de la versatilidad de Justi. En Berlín, durante 1760,publica su segundo documento politológico: Naturaleza y Esencia delos Estados. En este mismo año aparece el primer tomo de la segundaobra monumental de Juan Enrique von Justi: Los Fundamentos delPoder y el Bienestar de los Estados o Exposición Detallada de Todala Ciencia de la Policía. El segundo tomo se publicó al añosiguiente (1761). Este enorme trabajo y segundo libro de policía deJusti es, como la Economía de Estado, de dimensiones colosales. Elprimer tomo cuenta con más de 700 páginas, el segundo con más de600. También de 1760-61 es su miscelánea de trabajos, publicada enBerlín en tres volúmenes.

El último libro de Justi, con el cual completa su propósito delograr la enseñanza separada de la economía, la policía y lasfinanzas, versa precisamente sobre lo último: Sistema de Finanzas,aparecido en el año de 1766, cinco años antes de su muerte.

Aunque en la cárcel se consumieron cuatro años de la prolijavida de nuestro autor, entonces aún joven y pleno en todas suspotencias intelectuales, no cabe duda que, aunque tuvo queabandonar la pluma, con ella ya nos había legado un tesoro de valorinapreciable. Dentro del período de 21 años que cubre toda suproducción escrita, Justi se dio el lujo de ocupar sólo 11 deellos, poco más de la mitad, para elaborar sus grandes obrascamerales y política, y dejárnoslas para consulta imperecedera.Este mérito de von Justi es indisputable.

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Los Libros de Von Justi sobre Ciencias Camerales

Ediciones Alemanas

Staatswirtschaft oder Systematiscbe Habhandlung aller Oeconomischenund Kameralwissenscbafsten, die zur Regierang eines Landeserfordert werden [Economía de Estado o Tratado Sistemático de Todaslas Ciencias Económicas y Camerales para el Gobierno de un País].Leipzig, Berlegts Berhard Christoph Breitopf. Dos volúmenes, 1758[1755].

Grundsätze der Policeywissenschaft. Gottingen, im Berlang derWittve Bandenhoet. 1782 [1756].

Der Grundris einer Guten Regierung. In Fünf Büchern verfasset, vonJohann Heinrich Gottlob von Justi, Königlichem GrossbibritanischenBergrath.[Compendio del Buen Gobierno]. Frankfurt und Leipzig, imBerlang Johann Gottlieb Garbe. 1759.

Die Natur und das Wesen der Staaten, als die Grundwissenschaft derStaatskunst, del Policey, un aller Regierungwissenschaft,desgleichen als die Quelle aller Getestze, abgehandelt von JohanHeirich Gottlob von Justi [Naturaleza y Esencia del Estado].Berlín, Stettin und Lepzig. 1760.

Die Grundfeste zu der Macbt und Glükseligkeit der Staaten oderAusführliche Borstellung der Gesamten Polizeiwissenschaft [LosFundamentos del Poder y el Bienestar de los Estados o ExposiciónDetallada de toda la Ciencia de la Policía]. Königsberg undLeipzig, in Berlag feelingen Johann Heinrich Hartungs Erben. Dosvolúmenes, 1760-1761.

Gesammale Politische und Finanzschriften über wichtigeGegensstände, del Kriegs-wissenschaften und das Cameral undFinanzwessen.[Miscelánea]. Copenhage-Leipzig. 1761.

Das System des Finanzwesens nach vernüstigen aus Endzweck derbürgelischen und aus der Natur aller Quellen der Einkünste desStaaten hergeleiteten Grundsätzen und Regeln aussührlichabgehandlet [Sistema de Finanzas]. Helle, 1766.

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Traducciones a otros Idiomas

Justi, Jean Henri Gottlob de. Elemens Generaux de Police. Paris,chez Rozet, Libraire. 1769. [Versión francesa de Grundsätze derPoliceywissenschaft (1756)].

JUSTI, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Policía.Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. [Versión castellana deGrundsätze der Policeywissenschaft [1755], obtenida de la ediciónfrancesa de 1769].

LOS ELEMENTOS GENERALES DE POLICÍA

Hemos llegado al momento de tratar a la obra aquí publicada ysobre la cual haremos las referencias que sitúan al lector en suseno, sin entrar de lleno a su contenido, pues no es otra lafinalidad de esta su versión actual.

Los Grundsätze der Policeywissenschaft, estrictamentetraducidos al español significa: Principios de Ciencia de laPolicía. Sin embargo, en atención a la versión de Puig y Gelabert,aquí tratada y publicada, nos referiremos a Los Elementos Generalesde Policía.

El Carácter del Libro

Esta es la obra por excelencia de Juan Enrique von Justi. Suprestigio en suelo alemán fue engrandecido merced a lastraducciones francesa y española, de las cuales ya hemos hechomención, pero de las que conviene agregar que la primera sirvió debase a la segunda. Del cotejo de ambas se desprende que latraducción castellana de Puig y Gelabert es magnífica, por lo cualla escogimos para desarrollar este apartado, toda vez que laedición original alemana nos fue inaccesible. Todavía más, que losElemens Generaux de Police, título francés de los Elementos, queatesora la Biblioteca Nacional de Madrid, parece ser el ejemplarusado por el traductor español para elaborar la versión castellana.También hacemos uso de la traducción francesa. En sus márgenes haymuchas anotaciones manuscritas iguales a las que aparecen impresasen los Elementos Generales de Policía, título con el que Puig yGelabert tradujo los Principios.

Una vez que hemos consignado lo anterior, es tiempo de queentremos en materia, analizando este gran libro preparado por JuanEnrique von Justi.

54 Puig y Gelabert explicó en una de las glosas de losElementos, que un “amigo que me ha prestado con liberalidad eloriginal francés para esta traducción, que a no sonrojarle sumodesta, haría ver con placer lo mucho que ha trabajado para lapatria y para mi instrucción en particular”. Se trata de JoséNavarro Más y Marquet, socio de la Real Academia de CienciasNaturales y Artes de Barcelona, Censor y Director de Agricultura,Abogado de la Real Audiencia de Cataluña, y señor de los Lugares deTudela y Carás.

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La policía es una potencia constructora. Por este motivo, seve en ella un principio aplicado. No es accidental que en susinicios, la policía fuera plasmada en manuales ejecutivos o formarala parte operativa de los tratados explicativos de su materia. Porejemplo, esta última idea está presente en la Política paraCorregidores de Jerónimo Castillo de Bovadilla, tomo II, dondetrata el problema de abasto de alimento, limpieza de las calles,provisión de pan y obras públicas.

Los Elementos Generales de Policía fueron escritos en 1756 (suprólogo está firmado el 11 de mayo de este año) y con ellos llegaa la cúspide la disciplina de la policía. Redactada originalmenteen alemán, fue luego traducida al francés, de cuyo idioma la vierteal español Antonio Francisco Puig y Gelabert en 1784.54 El traductorhispano estuvo inspirado por el deseo de llenar debidamente elcontenido de las cátedras para la formación de los abogados de laReal Audiencia de Cataluña, más precisamente en la asignaturarelativa a la Ciencia del Gobierno.

Esa materia se integraba por los ramos de policía, política yeconomía, y era insuficiente y raquítica la enseñanza de laprimera. En especial, le interesaba que los abogados no selimitaran a la materia jurídica y emprendieron el camino delconocimiento sobre la Ciencia del Gobierno económico-político delos pueblos, los principios de la agricultura, el comercio y losdemás ramos, que juzgaba tan importantes para el manejo de losnegocios públicos.

Los Elementos, aunque altamente revolucionarios como teoría dela policía, no se apartaron de la tradición establecida antaño.Está integrado por tres libros y éstos por varios capítulos,conforme la siguiente distribución:

I. De la cultura de las tierras1. Agricultura2. Las ciudades3. La población

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4. La sanidad

II. De las reglas que se deben observar para hacer florecerla agricultura1. Mercaderías2. Manufacturas3. Oficios y profesiones4. Comercio y crédito5. Orden económico

III. De las costumbres de los súbditos, y del orden y ladisciplina que debe establecerse entre ellos

1. De las costumbres de los súbditos.2. Del cuidado que el gobierno debe tener de la

educación de los súbditos, si quiere que sehagan útiles a la sociedad

3. De la seguridad interior

Ciertamente, la Ciencia de la Policía no siempre ha limitadosus fronteras, de aquellas correspondientes a la política y a laeconomía; fue Justi quien aplicó en toda su profundidad estosdeslindamientos intelectuales tan importantes. Aquí uno de sus másgrandes méritos: la distinción entre policía y política, comoesferas de actividad especializada dentro del Estado.

La Policía

Con mucha frecuencia los estudiosos del Estado suelen acentuarsus análisis sobre las formas que asume, identificando los rasgospeculiares de dichas formas como inherentes al Estado comogeneralidad. Del mismo modo, a menudo desnaturalizan la idea delEstado como fenómeno singularmente histórico, asimilándolo aorganizaciones de dominación que le precedieron y con las cualesexiste escasa proximidad, salvo su eventual sucesión histórica, queno constituye una regla de ningún modo.

Ambas apreciaciones desvirtúan el concepto del Estado en susingularidad histórica, toda vez que paralelamente extravían losrasgos esenciales de su naturaleza como Estado.

La ciencia de la policía

Al respecto, es importante tomar en consideración tanto a laconfiguración externa, es decir, la formación y delimitación delEstado frente a otros estados; como las transformaciones en su

55 Otto Hintze, Historia de las formas políticas, pp. 13-35.

56 Ibid, p. 21.

57 Ibid, pp. 293-322.

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existencia interior. Esto atañe a la magnitud, la configuración yla trabazón apretada o laxa, y la composición del Estado; ycomprende a todos los tipos de Estado: la Ciudad, el Imperiouniversal, el Estado nacional y la poliarquía medieval.55

Las organizaciones de dominación pueden pasar de una forma aotra. Así, Roma se transformó de Estado-ciudad en Imperio universalpor medio del cambio de régimen, y después de tres siglos detransición, consistió en la introducción del despotismo oriental.No fue un hecho aislado, sino la regla del desarrollo político deantaño, porque todo el desarrollo constitucional de la antigüedadse mueve entre los extremos del Estado-ciudad y el Imperiouniversal.56 Todos los imperios universales fueron despóticos oautoritarios, en contraste a otras organizaciones de dominacióndonde la constitución libre emergió de su independencia recíprocay su condición de igualdad. Nos hemos acostumbrado a ver estoúltimo como natural y normal, cuando no es así, pues la formaciónde estados independientes e iguales ha sido la excepción, pues talfenómeno ocurrió sólo una vez, en gran escala en toda la historiauniversal, produciendo al sistema de estados europeos. Este es undesarrollo completamente singular: la existencia de estadossoberanos es única en la historia. La instauración de estadosindependientes y soberanos, es un hecho exclusivamente moderno. Losimperios universales se esforzaron por dominar todo un territorioque abarcaba a una cultura, no reconocían en pie de igualdad aningún Estado independiente.

Por consiguiente, cuando se hace referencia al Estado moderno,se le difiere del medieval y del oriental, y la palabra Estado,acuñada recientemente y que corresponde a la fase actual de laorganización política, se aplica a todas las precedentes. Pero, porla individualidad concerniente a cada cual, es forzado agruparlasbajo la misma categoría sacrificando segmento de su peculiaridad.En suma: aquellos tres no corresponden a una colección de especiesdel mismo género, sino a formas de vida históricas creadassucesivamente y en parte enlazadas como eslabones de un desarrollohistórico universal.57

Tal es el Estado que estudia von Justi, precisamente en suestadio más progresivo y cuando su carácter general, tal como hatrascendido hasta nuestros días, está marcado por la asunción de la

58 Nicolás Donato. El Hombre de Estado. México, TipografíaPopular. 1904. Tres volúmenes (L'uomo di Governo. Venezia, 1860).Tomo III, p. 38

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administración integral de la sociedad, desde los complejosprocesos económicos, hasta los delicados asuntos morales, pasandopor la administración de justicia, la salud y la religión.

Justi no es un teórico de una forma de Estado, sino del Estadomoderno cuyo carácter es, a partir de su tiempo, el usufructo delas condiciones producidas por una expropiación general culminadade la antigua sociedad, que se derrumba, propiciando la expansiónde sus fuerzas interiores y promoviendo el desarrollo de una nuevasociedad, a la que está construyendo. El signo de tal Estado es unaintervención juiciosa de los procesos económicos, a los cualesliberaliza, pero regula con frío cálculo; propio de su esencia esel fisco, agencia de tributación y planificación del gasto públicoproductivo y rentístico; de suyo es, igualmente, la administraciónde una justicia en la que se cimenta la seguridad interior. Setrata de un Estado inteligente que aprende, y que enseña a sussúbditos, haciéndolos mejores ciudadanos, trabajadores másproductivos y súbditos más obedientes.

El eje, motor y fuerza del Estado es la policía, cuyaexistencia y función parte de principios que definen a los camposde acción donde se desempeña, y anticipan los resultados esperablesy los obstáculos a vencer. Los principios de la policía se basan ensu objeto mismo, es decir, en afirmar y aumentar el poder interiordel Estado. Como este poder no consiste solamente en la Repúblicaen general y en cada uno de los miembros que la componen, sinotambién en las facultades y los talentos de todos los que lapertenecen;”todas sus máximas, pues, deben estar fundadas sobre elconocimiento que ella tiene de las facultades del público, tanto engeneral como en particular”.

En el siglo XVIII se hacía uso del concepto de máxima deEstado. La palabra máxima significa el decreto de la voluntadhumana, con base en la cual obra sin exceptuar personas, casos ycircunstancias; y se desenvuelven con la anteposición demanifiestos, fundamentos y declaraciones, en los cuales se razonapreviamente a su ejecución.58 Tal decreto o determinación, es elresultado del conocimiento de la causa de la que procede la obra.

Una vez que un Gobierno descubre algo útil para su principalobjeto, que es el bien del Estado, debe hacer un uso adecuado paraalcanzar el fin que se propone. La prontitud y precisión con la queconcibe el fin, y la vivacidad de penetración que facilitan el uso

59 Delamare proclamó, años antes, ser quien fundado el estudiode la Policía: "nadie hasta ahora se había cuidado de escribirsobre ella, nadie había reunido sus leyes para procurar suconocimiento o facilitar su estudio". Citado por Jordana de Pozas,Luis. "Los Cultivadores Españoles de la Ciencia de la Policía".Centenario de los Iniciadores de la Ciencia Jurídico-administrativaEspañola. Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local.1944. pp. XI-XII.

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de ese bien ofreciéndole la ejecución más fácil y el método menoscomplicado, son el fruto que ofrecen las máximas de Estado como unproducto de la relación entre la penetración y el entendimiento.Las máximas de Estado conservan los frutos de estas operaciones ydescubrimientos, y hacen que se saque provecho del pasado enbeneficio de lo presente. La máxima de Estado está basada en unprincipio verdadero, que es la semilla del bien del Estado, y sedirige al fin del Estado mismo, de modo que es la guía del ministrocuando cumple los deberes de su empleo. El fin del Estado es elbienestar de los ciudadanos que gobierna, de modo que la máxima deEstado tiene por propósito este mismo fin.

Justi había señalado en su Economía de Estado, que haría unaobra exclusiva destinada a su estudio; así distinguiría a ambasmaterias. Pero, además de su inquietud en torno a la mutuadefinición de los campos académicos de la policía y la economía, lepreocupaba la ignorancia existente aún acerca de la policía y tomóla decisión de poner remedio al mal. Al respecto, afirmó que:

“La policía es una ciencia tan poco conocida, que yo osolisonjearme de ser el primero que haya dado de ella un sistemafundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y quien la hayatratado a fondo e independientemente de todas las otrasciencias que tienen alguna relación con ella. La mayor partede los errores que se han cometido sobre este punto, provienende haberse confundido la policía con la política”.59

Discierne que en la "infinidad" de libros de política que haconsultado, las materias que contienen luego se confundieron conlas “cosas relativas a la policía”. En esta forma, el gran problemacientífico cameral no solamente consistió en separar a la policíay la economía, sino también a la policía y la política, sobre todopara un notable cameralista como era el propio Juan Enrique vonJusti.

Hay que consignar que Justi se refiere a la confusión entre laPolicey y el Staatskunts, cuya traducción literal significa artedel Estado. La versión de Staatskunts por política se debe a M. E.,

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iniciales del nombre del traductor francés de quien se ha perdidola identidad. La traducción es correcta, la política es entendidapor von Justi como el arte de asegurar la existencia del Estado,ante las acechanzas y amenazas de sus enemigos interiores yexteriores, y facilitar la convivencia pacífica de sus miembros.

“La política tiene por fin la seguridad de la República tantopor fuera como por dentro, y es su principal ocupacióninstruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos,o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto desus empresas; como también establecer un buen orden entre lossúbditos, conocer los sentimientos que unos tienen hacia losotros; igualmente que para el Gobierno ahogar los partidos ylas sediciones que se forman, y tomar medidas necesarias paraprevenirlas”.

“Al contrario, el fin de la policía es asegurar la felicidaddel Estado por la sabiduría de sus reglamentos, y aumentar susfuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efectoella vela en la cultura de las tierras, a procurar a loshabitantes las cosas de que tienen necesidad para subsistir,y a establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto deesta última se emplee y se ocupa aun a provocar la seguridadinterior del Estado, sin embargo en ello no es más que uninstrumento de la política, y nota las ofensas que no hierena la constitución y al mantenimiento del Estado”.

Toca a la policía potenciar las fuerzas materiales, morales eintelectuales que, situadas en el seno de la sociedad, incrementanel poderío del Estado y el bienestar de los ciudadanos. Lapolítica, por su parte, está interesada en las medidas necesariaspara defender al Estado de las agresiones externas, o bien, de lasconjuraciones interiores. La policía es un impulso progresivo quevela por la salud, nutrición y vigor completos del Estado, en tantoque la política es una fuerza activa pronta a prevenir las guerrascon los estados extranjeros o las sediciones intestinas, o bienlanzar medidas represivas contra los mismos.

“Se ve pues, que el objeto la policía es afirmar y aumentarpor la sagacidad de sus reglamentos, el poder interior delEstado; y como este poder consiste no solamente en laRepública en general, y en cada uno de los miembros que lacomponen, sino también en las facultades los talentos de todoslos que la pertenecen; se sigue, que ella debe enteramenteocuparse de estos medios y hacerles servir para la públicafelicidad”.

60 Foucault, Michel. "Dioses, Hombres y Pastores: el Origen dela Tecnología del Poder y la Razón de Estado". Revista Siempre.Sobretiro Cultural, Octubre 27 de 1982. p. IX.

61 No está demás alertar sobre el equívoco de observar aquí,a la dicotomía entre política y policía, tal como ha sido planteadoentre la política y la administración, en los siglos XIX y XX. Esteasunto lo he tratado abundantemente en las siguientes obras: TeoríaAdministrativa de la Ciencia Política. México, UNAM. 1962. Segundaparte. La Administración Pública del Estado Capitalista. Barcelona,Fontamara. 1981. Cap. I y II. La Teoría de la AdministraciónPública. México, HARLA. 1986. Cap. 8

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La policía es una capacidad creativa que implica al conjuntode la República, así como a sus miembros singulares. Así, elpoderío del Estado no puede obtenerse sino con el medio delconocimiento que tiene de las diferentes ventajas. Todas lasmáximas de la policía deben estar fundadas sobre el conocimientoque tiene de las facultades del público, tanto en general como enparticular. Así, Justi discierne que:

“La Ciencia de la Policía consiste en arreglar todas lascosas relativamente al estado presente de la sociedad, enafirmarla, mejorarla y fortalecerla, que todo concurra a lafelicidad de los miembros que la componen”.

Michel Foucault ha explicado esta distinción de Justi,argumentando que la política asume una tarea fundamentalmentenegativa: defender al Estado de sus enemigos, en tanto que lapolicía se atribuye la función positiva de "nutrir por igual lavida de los ciudadanos y la fuerza del Estado".60

Yendo más allá de una distinción tan necesaria, hay quedeclarar que la separación entre la policía y la política noimplica que sean opuestas, sino que marchan de la mano.61 En tantoque la política crea las condiciones de seguridad apropiadas parala activación de la policía, ésta produce las condicionesmateriales, morales e intelectuales que posibilitan la acción de lapolítica. No se pueden concebir sino juntas, unidas al propósitocomún de velar por la existencia y progresión del Estadoabsolutista.

Pero la policía entraña una paradoja: expandir las fuerzas delEstado y estimular la prosperidad de la sociedad. Sobre esto,Foucault comentó lo siguiente: "la policía, expresa él [Justi], eslo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer sufuerza al máximo. De otra parte, la policía tiene que mantener

62 Foucault, obra citada.

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felices a los ciudadanos, entendida la felicidad comosupervivencia, vida y vivir mejor. Define perfectamente lo que creoes el propósito del arte moderno del Gobierno, o racionalidadestatal; es decir, desarrollar los elementos constitutivos de lavida de los individuos, de modo tal que su desarrollo nutra a suvez el desarrollo de la fuerza del Estado".62

Mas no basta la distinción entre policía y política, y Justise propone diferenciar a la primera y la hacienda, materia con laque dice que muchos autores confunden. Ciertamente ambas están muyrelacionadas: “la policía es el fundamento y la base de la Cienciade la Hacienda y le toca calcular hasta que punto puedeincrementarla sin vejación del público. Pero ambas ciencias sondiferentes. La policía trabaja en conservar y aumentar las rentasdel Estado por la sabiduría de sus reglamentos; y el que estáencargado de la hacienda se ocupa en descubrir medios paraemplearlos del modo más ventajoso para poder en tiempo denecesidad, o en la oportuna ocasión, subvenir a los gastos que estáobligado a hacer”.

Como el caso de la política, la versión francesa se refiere alas finanzas y de aquí Puig y Gelabert la trasladó como hacienda.Justi se refiere a la cameralística o Ciencia de las Finanzas(Cameral oder Finanzwisenschaft). Hay, asimismo, una confusión conla economía. Justi censura que en tal caso está el señor Zincke,consejero del Tribunal de Hacienda, que deduce los principios de lapolicía a partir de los correspondientes a los de economía, siendoque la policía es de mayor amplitud. Ocurre igual con el difuntocanciller Wolff, quien confundió a la policía y la moral, por loque su libro no pueda ser mirado como un tratado completo depolicía.

Pero todavía inconforme, no bastándole el haber sido tanpreciso en la distinción entre la policía y la política, así comocon la economía y la hacienda, Juan Enrique von Justi va adistinguir las obras de policía equívocas, erráticas, insuficientese incompletas, de la única cierta, sistemática y plena: la suya; yesto, que es ausencia de modestia, como mera presunción, tienemucho de verdad. Al respecto refiere que en el siglo XVI seescribió la obra de Boters, en tanto que en el XVII las Schrammensy Reikinger, de las cuales no hace juicio. Sí lo hace, en cambio,cuando trata de los libros de policía del siglo XVIII, de los quedice que dan una idea justa y completa, pero que son defectuosos y

63 Las obras de los autores citados por Justi son lassiguientes: Boters: Aviso Importante para Establecer una BuenaPolicía [Grünslicher Berich von Anordung gutter Policey].Strasburgo. 1596. Schrammer: Policía Histórica [Politia Historica].Leipzig, 1605. Reinking: Policía Bíblica [Bibliche Policey].Anónimo: Proyecto de Reglamentos para Establecer una Buena Policía[Enwurf einer wohleigerichteten Policey]. M. C. D. de L. Proyectopara Establecer una Buena Policía. [Ohnvfängliche Vorschläge zuEinrichtung]. 1739. Lucas Federico Langemak. Retrato de una PolicíaPerfecta. [Abbidung einer vollkommenen Policey]. Berlín. 1747.

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asistemáticos; en su lista están los trabajos de Better yLangemak.63

Justi mismo explica imperativo científico por el cual se debedefinir a la policía:

“No hay regla un poco extendida que no padezca algunaexcepción, sea que se trate una ciencia juntamente con otra,sea que se trate separadamente según el orden y el enlace queella exige; sería útil, sin embargo, para el progreso de lasciencias, que se fijasen sus límites. No se conoce una cienciasino imperfectísimamente, cuando no se miran y ven todas suspartes, y se olvidan infinidad de cosas útiles cuando setratan muchas ciencias de una vez”.

“Si se ponen aparte los libros que confunden impropiamente lapolicía con otras ciencias, se hallarán muy pocos a que puedarecurrirse para instruirse de ella. No se ha escrito depolicía antes del siglo pasado [siglo XVII], y aunque hayaalgunos libros cuyo título parezca anunciarla, hay sin embargopocas personas que hayan comprendido lo que significa lapalabra de policía, que no la hayan confundido con la políticay que no hayan establecido principios de gobierno que nadatienen de común con ella. En el número de estos, puedeponerse el libro de Boters intitulado, Aviso Importante paraestablecer una Buena Policía, impreso en Strasburgo en 1596.La Policía Histórica de Schrammens, en Leipzig en 1605. LaPolicía de la Biblia de Reinkings, y muchos otros”.

La identificación y definición de la policía dentro de losnegocios públicos, consistió en el desarrollo de un nuevo logoshasta entonces confundido o subordinado a otras materias, talescomo la política, hacienda y cameralística.

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El ímpetu reformista que inundó a Alemania durante el sigloXVIII, incitó un formidable movimiento de definición de lopropiamente administrativo, a partir del concepto de policía. Estacategoría sintetizaba la esencia de la idea de administración yetrañó paralelamente la noción del arte gubernamental como talentogerencial. La expresión aplicada de esta idea, nació del imperativode una mayor gobernabilidad a través de una nueva organizaciónadministrativa, cuyos titulares alcanzaran cierto grado deprofesionalización administrativa. Esto impulsó el requerimientode una formación propiamente administrativa del alto serviciopúblico, en materias de policía, asuntos interiores, dipolomacia,finanzas y economía, así como la capacitación del funcionario en elarte de la elocuencia y la escritura.

Juan Enrique von Justi creó una ciencia fundada en principiosgenerales y cuya aplicación deja a los funcionarios públicos. Es sutarea la de establecer las bases globales, las categoríasabstractas y de índole universal en Europa y en su tiempo, para elestablecimiento efectivo de la policía. Como dice: “no debeesperarse en fin, que yo trate en esta obra de las diferentesespecies de policía, que se observan en tal o cual país, ni queaplique los principios generales que doy, a tal o cual Estadoparticular”.

Policía, explicó Justi, significa el orden y la disciplina quereinan entre los ciudadanos que integran a la República. Losgriegos y romanos entendieron por ella lo concerniente al orden,las comodidades y la hermosura, que son las bases de los reinos ylas repúblicas. Extendiéndose más, discierne que:

“Se toma en el día esta palabra en dos sentidos diferentes, eluno extendido, el otro limitado; en el primero se comprendenbajo el nombre de policía las leyes y reglamentos queconciernen al interior del Estado, que tiran a afirmar y aaumentar su poder, y hacer un buen uso de sus fuerzas, aprocurar la felicidad de los súbditos, en una palabra, elcomercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento deminas, las maderas, los bosques etc., atendido que lafelicidad del Estado depende de la inteligencia con que todasestas cosas son administradas”.

“La palabra policía tomada en el segundo sentido, comprendetodo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos,y principalmente la conservación del orden y la disciplina,los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda yprocurarles las cosas que necesitan para subsistir”.

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La policía, por lo tanto, es una potencia activa orientada acontribuir al fin de toda República, que es el bien de toda lasociedad, y en ello está lo “que hace propiamente su eficiencia”.En ello está un uso sagaz e inteligente de los fondos públicos, suprudente utilización en beneficio de la República; este es elfundamento de la economía y la hacienda, en tanto que “el objeto dela policía es afirmar, fortalecer y aumentar el poder del Estadoproporcionalmente al de sus vecinos”. Así, en tanto la haciendadebe manejar los fondos para costear las acciones de losresponsables del Estado y la policía, ésta debe tender aincrementar y conservar los fondos públicos hasta donde laconstitución interior del Estado lo permita.

La idea de Justi es clara, brillante y audaz: el Estado es unainstitución perfectible, lo mismo que degenerable. Para conseguirselo primero y evitar los peligros de lo segundo, las fuerzas y lasdebilidades del Estado deben ser conocidas. No se trata, sinembargo, de un ejercicio especulativo, sino operacional; de lo quese trata es que, una vez conocidos los defectos del Estado yestimado con precisión sus potencias, éstas puedan incrementarse demodo tal que sean superiores a las de los estados vecinos, y a lavez, produzcan bondadosas repercusiones entre sus propioshabitantes.

Pero nos engañaríamos si pensamos que la policía es un simplerepertorio de técnicas gubernamentales. Se trata también de unlogos, un campo de conocimiento, de cuyo trabajo intelectual brotala explicación de las condiciones objetivas de la existencia delEstado, de sus precariedades y sus facultades, de susimposibilidades y sus posibilidades. Tal explicación se refiere aun programa de acción viable, calculado y racional, que actualizala fuerza del Estado por la vía de la superación de la vida de lasociedad.

La policía es una ciencia aplicada al mejoramiento del Estado,por el canino del adelanto de las condiciones de existencia de lasociedad sometida a él. Sin embargo, la aplicabilidad de la Cienciade la Policía está lejos de significar un mero efecto mecánico, talcomo es explicado por Justi:

“No debe esperarse, en fin, que yo trate en esta obra de lasdiferentes especies de policía que se observan en tal o talpaís, ni que aplique los principios generales que doy a tal ocual Estado particular. Por el defecto que se me ha reprochadoen los Actos de Leipzig, se ha querido dar a entender que miobra era por esto mucho menos útil que la del señor Zinke.Pero yo respondo, que miro esto como inútil en una obra deesta especie y que alcanzó igualmente mi fin, aunque detalles

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semejantes puedan tener su utilidad en otras obras. En unlibro donde se trata de la Ciencia Económica de una manerasistemática, basta establecer los principios generales sinhacer su aplicación, porque cuando se establecen con el modoy forma de instruir a un hombre de todas las reglas de unaciencia, no puede exigirse otra cosa; y el que ha estudiadouna ciencia de esta suerte, si no es del todo estúpido eignorante, sabrá hacer muy bien su aplicación en tiempo ylugar oportunos”.

La policía se refiere a los campos de actividad del Estado, esun logos que discierne el qué del Gobierno con base en principioso máximas del Estado; sin embargo, también se trata de unatecnología que explaya el como del Gobierno y representa el modo enque obra para fortalecer al Estado, haciéndolo más poderoso.

La policía ha sido definida por von Justi como una capacidadque desarrolla el Estado, para asegurar su felicidad por lasabiduría de sus reglamentos y aumentar sus fuerzas y su podertanto como es posible. Su esencia, pues, consiste en acrecentar supoder a través de una diversidad de medios, que nuestro autorexplaya a lo largo de los Elementos. Tales medios constituyen unavariedad compleja de ingredientes, que comprenden al ordeneconómico, la sociedad civil y la administración de justicia, comograndes apartados temáticos en que se pueden clasificar sus camposmás amplios de actividad.

Crecimiento del poder del Estado

La Ciencia de la Policía es una disciplina que enseña el modocomo puede un Estado ser más poderoso. El concepto de poder, sinembargo, no coincide con los modos tradicionales como se definía enel pensamiento político durante el siglo XVIII: como una relaciónsocial de dominio entre personas y clases sociales. De hecho, elconcepto de poder no sólo no tiene un significado personal orelacional, sino que se refiere estrictamente al Estado. Se tratade la potestad del Estado, observado éste como una comunidadpolítica. Igualmente, el poder del Estado tiene un contenidomaterial, social e intelectual, cuya promoción y desarrollo son laresponsabilidad de la policía. En este sentido, Justi razona que“la policía debe proponerse, por regla fundamental, el hacer servirtodo lo que compone el Estado, a la firmeza y acrecentamiento de supoder, igualmente que a la felicidad pública”.

La firmeza y acrecentamiento del poder del Estado depende delcontenido de dicho poder, que son los bienes que pertenecen a laRepública en general y a sus miembros en lo particular. Estos

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bienes, principalmente, están constituidos por el territorio y elcultivo que provee a la sociedad. Por un lado, el cultivo dependede la labor agrícola y el número de los habitantes, en tanto que elterritorio es cultivable con mayor extensión si está debidamentepoblado, lo cual se consigue atrayendo a la colonizaciónextranjera, multiplicando a los habitantes y previniendo las causasde las enfermedades y la mortalidad.

El poder del Estado implica una relación estrecha entre elterritorio, la producción agrícola y el número y distribución delos habitantes. Estos elementos deben ser conocidos, evaluados ycuantificados por la policía, para medir las posibilidadesefectivas del Estado para convertirse en una potencia actuante. Porconsiguiente, el territorio es la base física sobre la cual debeasentarse una población numerosa y sana, activa y productiva, ybien alimentada por la vía de la producción agrícola.

El Estado que estudia von Justi está en una etapa detransición hacia el capitalismo pre-industrial, ya ha comenzado elproceso de transformación de las manufacturas en industrias. Por lotanto, juzga que “el poder de un Estado consiste aún en los bienesmuebles de los súbditos que lo componen, que son producto deltrabajo de la industria de los hombres”. Así, al aumentar lossúbditos su mobiliario mercantil, el Estado incrementa su riquezay su poderío. Sin embargo, un Estado es poderoso no solamenteporque sus miembros sean ricos y sus caudales las únicas prendasque portan. Von Justi discierne que el ingrediente que más colaboraal poderío del Estado, es la superación integral del ser humanocomo tal. Así, el profesor de Viena sustenta que:

“Lo que más contribuye al poder del Estado es la industria ytalentos de los diferentes miembros que la componen. Se siguepues, que para mantenerle, aumentarle y hacerle servir para lafelicidad pública, se debe obligar a los súbditos a adquirirlos talentos y conocimientos necesarios para los diferentesempleos a que pueda destinarseles, mantener entre sí el ordeny la disciplina que mira al bien general de la sociedad”.

Dicho de otro modo, los bienes son importantes, pero no tantocomo los propios hombres que con sus talentos y trabajo son quieneslos producen. Los súbditos pueden contribuir al bien públicopotenciando sus talentos y trabajo, si la policía puede procurarpor sus costumbres para que cumplan hacia la sociedad: “ellos debencomo ciudadanos aplicarse a hacerse útiles al Estado”. Pero como notodos los hombres son buenos y virtuosos, medita Justi que lapolicía debe velar por la seguridad pública mediante buenas leyesy, por ellas, castigar a todos los infractores. Asimismo, debe

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velar por el mantenimiento de las costumbres de los súbditos, porsu conducta y por la seguridad.

El bien fundamental de cada súbdito es la propiedad, o másbien, la propiedad privada, cuyo sustento y protección seráresponsabilidad principal de la policía. La propiedad privada esrelevante no tanto como tal, sino como materia prima del poderíodel Estado, pues dicha propiedad la que genera el capital y lariqueza en los cuales se basan las fuerzas estatales.

La economía se elevaba, por consiguiente, en la primeraocupación de la policía debido a su papel de nutriente de toda laprosperidad material de los súbditos y del Estado.

Actividad del Estado en la vida económica

Justi es un decido defensor de la propiedad privada, porquejuzga que la base de la población del país es la propiedad, de modoque ante la disyuntiva probable de quien debe ser propietario: elEstado o el súbdito, se inclina favorablemente por el segundo, todavez que critica el arriendo de la tierra, en lugar de su propiedad.Cree que las tierras, a excepción de las propias del soberano o queson del dominio real, deben pertenecer a los particulares, porquecuantos más súbditos tiene un Estado que se trabajan en laagricultura, más se multiplican las mercancías y aumentan lasrentas del soberano. Es una mala política arrendar la tierra,atendido que es raro que un arrendatario la cultive con el mismocuidado que lo hace un propietario. Asimismo, es preferible lapropiedad privada sobre la comunal, debido a que es más productiva.Así, se debe establecer como regla general, que un campo quepertenece en propiedad a un solo particular estará siempre mejorcultivado, que otro que pertenece a una comunidad o a muchaspersonas, siendo más productivo.

Aunque el Estado mira a fortalecer las aptitudes generales delos súbditos, no espera todo de su iniciativa. Justi pregona que sedeben secar los estanques y lagunas haciendo para hacer correr lasaguas, extrayéndolas con máquinas, abriendo canales y construyendodiques. Esta operación es tan esencial, que de ningún modo debedespreciarse cuando se puede efectuar y vale más que el Estadomande hacer estos trabajos por lo que se llamaban emprendedores, acuenta del Gobierno, que abandonar en particulares las tierras quehan secado. Reunidas tales tierra en sus dominios, puede edificarvillas y aldeas, y vender las casas para sacar las sumas que hadesembolsado en la obra de secado.

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Justi es un decidido defensor del desarrollo y auspicio delcapital y la empresa privada; sin embargo, no deja de sostener laimportancia del papel conductor, y aún coercitivo del Estado, paraempujar el crecimiento de las fuerzas productivas. Así, es de laidea de que también se procurar atraer al país, a personas ricase inteligentes que puedan instalar manufacturas y fábricas, darlestítulos y otros símbolos de distinción. Asimismo, para auspiciar laindustrialización del país, es menester que, mediante buenosreglamentos, se obligue a los campesinos a cultivar las cosas quesirven para las manufacturas y las fábricas, y animarles para quecomercialicen en la ciudad sus mercaderías. Al efecto, se les debeconceder exenciones de entrada y dotarles de almacenes, entre otrasfacilidades.

La policía es, sustancialmente, una fuerza de pedagogíacívica, pues su papel consiste en estimular la convivencia socialpor medio de medidas edificantes, aunque el uso de la fuerza no sedescarta cuando hay lugar. Justi alega que “el medio para acertaren lo que acabo de decir, es inspirar al pueblo el amor alcomercio, al trabajo y a la probidad. Sin estas cualidades losmejores reglamentos son inútiles, principalmente cuando la perezay la distracción se ponen de su parte”.

Al lector le es fácil adivinar en el pensamiento de Justi enparticular, y en Cameralismo en general, un nítido antecedente delMaterialismo Histórico, por cuanto al papel "estructural" de lasrelaciones de producción basadas en la industria y el comercio, asícomo en la agricultura, sin descontar el papel poderoso que seotorga al crédito, al dinero y su circulación, como estimulantesdel ciclo mercantil. Sin embargo, el objeto vital de los procesoseconómicos no es observado como una mera trabazón social automáticade los agentes económicos vinculados por dichas relaciones deproducción. Menos se observa en Justi y sus colegas una nociónprodigiosa del mercado, como motor esencial de la civilidad. Elpapel principal de agente cívico lo cumple la policía, a cuyo cargoqueda fomentar constantemente la convivencia ciudadana

La sociedad alemana observada bajo el influjo del Cameralismose basa en la libertad, esencialmente en lo tocante a la vidaeconómica, pero ciertamente el Estado no ceja de procurar por suexistencia y destino. Por consiguiente, el Gobierno interviene enla fijación de precios y tarifas, tanto de los productosnecesarios, como de aquellos otros que lo son menos. Un buenejemplo de esta prerrogativa gubernamental son las posadas para losviajeros. Justi alega que toca a la policía velar no solamente deque en ellas se encuentren las cosas necesarias, sino tambiénimpedir que se haga pagar más de lo que valen, fijando el preciodel alojamiento y del alimento con proporción a los platos que pida

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el viajero. Asimismo, debido que los coches de alquiler y las"sillas de mano" son cómodas tanto para los habitantes, como paralos extranjeros, a la policía toca fijar el precio, no solamentepor día y hora, sino también de los parajes.

La policía es una fuerza responsable y activa que, cuidando yrespetando de la libertad del ser humano, no deja de procurar porsu existencia. Así, un ministro que se interesa a la salud de loshombres, vela con sobrada atención sobre la naturaleza y lacualidad de las mercaderías que se usan cotidianamente. Su deber estal, que el “vino alterado, la mala cerveza, las frutas cogidasantes de su perfecta madurez y las mercaderías gastadas, son tandañosas a la salud, que no se sabe castigar con bastante severidada los que defraudan y engañan al público con el objeto de unsórdido interés”.

Aunque los Elementos preludian la irrupción de la eraindustrial, Justi trata con extensión la predominante economíaagrícola. Le interesa especialmente la propiedad rural, de modo queel primer cuidado del Gobierno debe ser el de los bienes del campoy como las tierras grandes y medianas sirven de sustento a laspequeñas, igual que a los pobres, considera como convenientemantener la nobleza y los propietarios de los señoríos grandes ensus derechos y privilegios, pero siempre y cuando el pueblo bajo nolo padezca. Asimismo no se debe cargar las tierras del pueblo contallas, censos y otros tributos. No es difícil observar aquí ciertotono benefactor del Estado, más precisamente cuando Justi alega loventajoso que es velar sobre la conservación de los bienes de loslabradores y darles, incluso, cierto número de fanegas de tierra,pero con la limitación tácita de que no las puedan enajenar, aunquesobrasen en el distrito correspondiente.

Pero el tema económico dilecto de Justi son las fábricas,debido a la riqueza de producen. El célebre pensador cameralistaopina que, cuanto más medios tienen los súbditos para ganar yenriquecerse, más dinero está repartido entre un número crecido depersonas y tanto más florece el Estado. Igualmente, cuanto másparticulares establezcan manufacturas y fábricas, más seguras sony duraderas son como fuentes de riqueza. Al efecto, Justi semanifiesta como un convencido promotor de la función cooperativa delos capitalistas, debido a que, de ningún modo, conviene confiar aun solo particular aquellas empresas que exigen gastosconsiderables y que abracen muchos ramos de un golpe, como el oro,la plata, la porcelana, los cristales y similares.

Por idéntica razón, él desmerece los empeños de algunos reyespor crear empresas públicas en ese ramo. Los soberanos que hanestablecido manufacturas a costa del Estado, para apropiarse de su

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lucro, raras veces han triunfado porque los gastos que ellos estánobligados a hacer excedieron el provecho que de ellas podían sacar.Las empresas públicas son permisible cuando se trata del serviciode las tropas, pero puede confiarse su dirección a particularespara que vele por su proceder.

Si de enriquecer al Estado se trata, un Gobierno no puededesechar lo útil que aún resulten los modos de producciónprecapitalistas. Al efecto, la policía debe emplear todos losmedios posibles para empeñar a los artífices y hacerles hábiles ensus profesiones. Asimismo, es menester brindarles estimación,establecer escuelas públicas para la juventud, dar a los másaplicados y distinguidos certificados de capacidad, y recompensara los que hagan descubrimientos útiles al público.

Aquí hemos hablado de la riqueza del Estado, debemos decir quevos Justi juzga que ella consiste en “la cantidad de mercaderíasque se recoge y en los artefactos que se fabrican”. Es fácil verque el comercio y el tráfico son sus principales apoyos y quemerecen una atención particular por parte del Gobierno.

Uno de los rasgos más significativos del concepto de Estado,es que la policía le ofrece un plusvalor de gobernabilidad. Ello espatente incluso en aspectos que, dentro de concepciones económicasliberales, se percibirían como intrusiones. Justi considera que,siendo la ganancia el único objeto de los comerciantes y el almadel negocio, la policía debe arreglar que ese lucro puede hacerselegítimamente. Hay una razón poderosa: cuantas más personas gananen una misma cosa, más floreciente es el Estado. “No hay cosa quehaga más laborioso a un pueblo como la esperanza de la ganancia yde poderse procurar las comodidades de la vida. La policía, pues,debe mantenerle en esta esperanza por la sabiduría de susreglamentos y remediar a todo cuanto tiene de defectuoso en lasleyes que impida a los súbditos el ser laboriosos”. Se trata de unasociedad igualitaria cuyo trabajo común debe redituarle unacompensación equivalente para cada uno de sus miembros. El queJusti prevenga contra la concentración del capital, significa crearlas garantías de una economía sana e igualitaria. Por eso Justicree que las riquezas del Estado estén repartidas y que diezcomerciantes que juntos poseen diez millones, tienen más crédito yactividad que uno que goza solo de esta misma suma.

Sobre esta misma línea conceptual, el Gobierno debe puesimpedir la desconfianza y el defecto de crédito, exigir la buena feen el comercio, velar sobre los pesos y las medidas, y sobre todode ningún modo sufrir que se exijan intereses sobrado crecidos. ElGobierno debe hacer los reglamentos necesarios para mantener elcrédito y facilitar la circulación de las especies, es decir, debe

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regular su desempeño. Asimismo, debe velar sobre la impartición dela justicia más exacta e imparcial, porque un cambio bienestablecido aumenta el crédito de la nación en el extranjero,porque una nación que está obligada a pagar con dinero contante,pierde a proporción que el curso del cambio sea más bajo. Esto es,tiene una balanza de pagos deficitaria.

Un Estado no debe ser ajeno a los procesos económicos, a loscuales debe regular inteligentemente, so pena de hacer de suactividad una intrusión lesiva. Cuando faltan las mercaderías en unpaís, aunque la circulación sea la misma, es preciso atribuirlo ala fortuna o al Gobierno. Esto sucede cuando se atropella a lossúbditos, cuando se enerva su industria, cuando se desprecia a loscomerciantes y artesanos, cuando se adquiere dinero por mediosfáciles o cuando muchas personas se aplican a una sola profesión.

Las ocupaciones económicas de un Gobierno tienen aquí su mejorexpresión. Por ejemplo, el sabio prusiano se pregunta acerca deque, si las sumas que circulan no son lo bastante crecidas, seapreciso aumentarlas. La dificultad estriba en saber si esconveniente que el soberano pida prestado dinero al exterior, parahacerlo circular en el país. Algunos cameralistas tuvieron estemedio como muy útil, pero Justi defiendo que no debe recurrirse aél sino en la postrera extremidad, porque, sin contar los interesesque hacen salir fuera del país, que lo empobrecen más, la nación sehace dependiente de otra y el “Estado se haya en termino máslamentable y digno de compasión, cuando los extranjeros llegan pararetirar sus fondos y capitales”. Esta advertencia de Justi no hasido atendida por muchos países.

El contacto del Estado con los procesos económicos de extiendea su papel de aval social, de las actividades productivas de susmiembros. Justi cree que no hay cosa que afloje más la circulaciónmercantil, que la desconfianza y el temor que se tiene de que eldinero y las mercaderías no tengan una proporción igual. En estoscasos son necesarias los aseguros y cuantas más compañías deseguros hay, más personas tienen acceso a ellas.

Asimismo, Justi cree que la policía debe de tasar lasmercaderías absolutamente necesarias, como el pan, carne ycerveza, y “jamás dejar a los negociantes la libertad de venderlasal precio que les parezca”. Debe, sin embargo, tener cuidado de quelos reglamentos que haga al efecto no dañen a los negociantes, nia los artífices. Es más, su papel regulador es tal, que debe aún,por medio de compras bien manejadas, procurar que las mercaderíassean cada vez más baratas; es decir, no deja "a la mano invisible"del mercado" la regulación mercantil, sino a la sabia ingerenciadel Gobierno.

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La intervención del Estado en la vida económica, habla delabandono de antiguas prácticas ausenistas de las viejas poliarquíasmedievales, toda vez que prueba feacientemente que dichaintervención y la libertad de industria no se deben plantearnecesariamente como disyuntivas. Es más, la modernidad del Estadoante aquellas poliarquías feudales, radica en el papel promotor delEstado de la expansión de las fuerzas productivas y del capitalismoen general, pues su acción tiene como propósito acelerar laacumulación primitiva del capital.

Bajo una perspectiva productivista del trabajo y las potenciasintelectuales del hombre, las dolencias sociales son concebidas porJusti como yerros humanos cuya causa primera se debe atribuir adeficiencias de la policía. Por consiguiente, si se quiere que lossúbditos cumplan sus deberes y se hagan útiles a la sociedad, debedesterrarse la ociosidad, la mendicidad y otros abusos que lesimpiden el trabajo, porque no hay cosa más dañosa al Estado que laociosidad. Como afirma von Justi, “el fin que la República sepropone, es que todos los miembros que la componen concurranunánimemente al bien público y esto no puede ser cuando ellosdesprecian la agricultura, las manufacturas y el comercio. UnEstado no puede florecer cuando el pueblo, en lugar de trabajar,vive en una floja y blanda ociosidad”.

Asimismo, aunque la humanidad obliga a socorrer a losnecesitados, y que sea obligación del soberano cuidar de los quela vejez, la desgracia y las enfermedades ponen fuera de Estado desubsistir, no se deban tolerar a los mendigos. Sobre todo, Justiadvierte de tenerse cuidado de no dar limosna a los que son jóvenesy fuertes para poder trabajar, porque es el medio y mantenerles enociosidad y abrir la puerta a crímenes que luego debe castigar lapolicía. “Muy mal se ha de pensar de un Estado en donde losmendigos son autorizados”.

Irrupción de la modernidad

La definición de la policía como un rasgo significativo delEstado durante el siglo XVIII, denota uno de los atributos másrepresentativos de la vida moderna: la urbanización, nacida delfortalecimiento de los centros de producción en las antiguas o lasnuevas ciudades. Las ciudades son concebidas como los locusnaturales de la industrialización y de la vida cívica, pues losnuevos tiempos han irrumpido vigorosamente empujando nuevas formasde vecindad humana que la policía debe organizar. Al respecto,Justi discierne que una ciudad, considerada desde el punto de vistade la policía, es un cuerpo moral semejante a las arterias delcuerpo humano que facilita la circulación de las especies y

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conserva la unión de los miembros que integran Estado. Porconsiguiente, el objeto que debe proponerse el Gobierno cuandoedifica una ciudad, es trabajar las materias primas y procurar elcomercio con los extranjeros.

Hay otros rasgos prominentes de modernidad social yadministrativa ligados estrechamente a la fundación de lasciudades: son los referentes económicos y financieros,omnipresentes en Los Elementos Generales de Policía. Justi juzgaque nada contribuye más al florecimiento de la agricultura y elcomercio, que la circulación del dinero y que jamás hace faltacuando, en la construcción de una ciudad, se observan lasprecauciones que dicta la policía. Sin embargo, aún más, secontribuye a su edificación por medio de préstamos, montepíos,bancos, aseguradoras y otros medios análogos. Pero, sobre todo, vonJusti cree que es preciso que se mantenga el crédito y que losciudadanos estén en condiciones de sostenerse del comercio.

Uno de los rasgos más prominentes de modernidad política en elpensamiento de von Justi, lo representa el derecho de asilo. En losestados se debe conceder un asilo a aquellos que sus desgracias ola persecución, han obligado a abandonar su país cuando nada hanhecho contra el derecho natural y de gentes. Por este medio, Prusiaha sabiamente aprovechado a los emigrantes de Salzburgo. En lamisma línea se encuentra la colonización por extranjeros y elderecho libre de tránsito. Justi cree que se puebla un país cuandose admite a los extranjeros en su servicio y, principalmente,cuando se les deja en libertad de retirarse cuando quieran. Alrespecto, cuando se promueve la colonización mediante extranjeros,es conveniente que se les arraigue por medio de pensiones. Sinembargo, Justi alerta sobre el riesgo de que un ejército nacionalesté enteramente compuesto de extranjeros, porque esto, además deque produciría grandes gastos y perjuicios, haría peligrar alEstado.

No menos relevante en términos de civilidad, y quizá como unprecedente significativo de los derechos humanos, es la propuestade Justi en el sentido de que los extranjeros gocen de los mismosprivilegios que los ciudadanos. Así, es menester inclusivenaturalizarles desde que llegan al país o concederles sunaturalización desde el momento que la pidan. De haber derechos yprivilegios exclusivos para los naturales del país, en perjuicio delos extranjeros, tanto con respecto a los impuestos, como a losvíveres, son obstáculos a la población mediante ellos. Porprincipio, nada debe costar el ingreso de sus efectos al país, entanto que, para hacerles salir, solamente debe usarse el derecho derepresalia, porque nadie se establece voluntariamente en un país endonde no hay libertad de salir cuando se desea. Asimismo, la

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exención de tallas e impuestos es otro medio eficaz para atraer losextranjeros al país, e inclusive, el famoso cameralista justificaque se les de dinero y materiales para edificar sus casas. En unapalabra, econsidera que es menester favorecer más a los extranjerosque a los ciudadanos, atendiendo un programa de colonización desuyo muy ambicioso.

La congregación humana en las ciudades, la vigorización delflujo mercantil y los programas de colonización, implican y procesomuy complejo de convivencia en la ciudad y en el país en general,que impelen al Estado a modelar a la organización social emergente.Esta labor es confiada en la policía, cuyo papel principal eseducadora cívica.

La Organización de la Sociedad Civil

La sociedad ha dejado de ser un suceso natural, regido porleyes ajenas a la conducta misma del hombre, para convertirse en unacontecimiento manejado por el ser humano mismo. Rescatada de lanaturaleza, ahora la sociedad debe ser construida por medio de larazón y la inteligencia humana.

Uno de los efectos más fructuosos de la moderna sociedad,consiste en la ubicación del hombre como eje de la vida social. Porconsiguiente, el ser humano es el motivo fundamental de laspreocupaciones de la policía, por lo cual inclusive, siendorespetuosa de la unión entre el hombre y la mujer, no deja deprocurar por el matrimonio. En opinión de Justi, el Gobierno debeanimar y persuadir para el matrimonio, porque nada daña más a lapoblación que el exceso y el libertinaje. Para tal efecto, convieneno sólo establecer que las muchachas sin dote, así como a loshombres, se casen a cierta edad y castigar quienes desobedecen estaley. Tal castigo se haría aumentando los tributos y tallas, ydepojándoles de los privilegios que gocen. Por razón idéntica, vonJusti es enemigo de que se impida que se casen los soldados.

Así como se debe animar el matrimonio por todos los mediosposibles, tratándose de personas jóvenes y sanas, debe prohibirsea las personas decrépitas, ancianas, enfermas y viciosas, que estánimposibilitadas para tener hijos. Si la población del país es unnutriente indispensable del poderío del Estado, la policía debevelar por la prole nacida de los matrimonios goce de salud plena;e inclusive facilitar el poblamiento mediante la concesión defranquicias e inmunidades a los matrimonios que tienen muchoshijos. Finalmente, por motivos similares, de ningún modo se debeoponer al divorcio de las personas a quienes desagrada su estado.

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La policía procura por la multiplicación de una prole sana yrobusta, pero engendrada en el seno de los matrimonios, no a sumargen. No obstante, los hijos que nacen de un comercio carnalilegítimo merecen una atención particular por parte de ella y nadaestá mejor establecido que los hospicios de huérfanos y expósitos.Justi cree que los castigos que se emplean para impedir ellibertinaje son contraproducente, porque obligan a una infinidad demuchachas a ocultar sus embarazos y destruir su fruto, lo que obraen perjuicio del Estado en términos de sus programas de población,además de los problemas morales que entraña. Por consiguiente, lapolicía debe prever lo necesario para socorrer a las mujeres que sehallen en este caso y prestarles lo necesario para el parto,procurando incluso buenos alimentos, comadrones, casas y personasque tengan exacto cuidado de ellas.

En lo tocante a las costumbres, el Gobierno atenderá lorelativo al culto religioso y las creencias de los súbditos, asícomo que no se dañe a las leyes ni la disciplina establecida. Sobrela conducta de los súbditos, la policía procurará que aprendan lasciencias, artes y oficios, y que repriman el lujo, la disipación yla prodigalidad. Estará ocupada en hacer desterrar a la ociosidad,la mendicidad y demás abusos.

Los temas aquí tratados por Justi son inocultablementepolémicos, no digamos para mediados del siglo XVIII, sino paranuestro propio tiempo. Pocos gobierno hoy en día implantarían unapolítica tributaria y arancelaria a favor de una procreaciónmultiplicada, y no pocos todavía estaría a favor del divorcio,principalmente allí donde prevalece el catolicismo, con frecuenciaacompañado de una formal o real intolerancia de cultos. Tampocosería viable ahora limitar la edad del matrimonio y estimularlo,pero ciertamente todo lo anterior debe ser explicado dentro de lascondiciones históricas de entonces. De características no menospolémicas es el celibato de los ministros eclesiásticos,principalmente en los países católicos, donde juzga von Justi eldaño causado a la población. Por consiguiente, “nada pueden hacermejor los soberanos mas que disminuir el número de conventos,frailes y monjas. Su resolución no pocas veces, y casi siempre, máspresto proviene de los caprichos mundanos de las familias, que dela vocación de los que entran en los claustros”.

El celibato cumple un papel obstructor al poblamiento delEstado, así como a la vigorización de su poder, y constituye unapesada rémora para el moderno Estado del cual Justi es su teóricoprincipal. Una función similar desempeñan los derechos deprimogenitura, fideicomiso, mayorazgo y similares, en consecuenciade los cuales los hijos segundos son privados de una gran parte debienes de sus padres. Tales derechos, propios de una sociedad

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tradicional, son también extremadamente dañinos al matrimonio, enel caso de que los hijos segundos abracen la misma profesión. Justiejemplifica constructivamente con las leyes de Inglaterra, quedejan a los primogénitos solamente los títulos y permiten a loshijos segundos ejercer el comercio u otra profesión. En unapalabra, el pensador prusiano discierne que las leyes que estrechanla propiedad y restringen los medios de subsistir, son tancontrarias a la población como la servidumbre, los derechos demaestría y otros semejantes, propios de una sociedad antigua.

Otro deficitario que obra contra la población del país, es quese permita que un país extranjero haga levas de tropas en otranación, aunque sean voluntarias, pues ocasiona que muchas personasse expatrien en perjuicio del Estado. No es menos dañoso eldestierro, que es un castigo extremadamente perjudicial al Estado,porque cuando se destierra a un hombre, por causa de adulterio,homicidio involuntario o por otro crimen semejante, que puedecorregirse, este es un ciudadano del que se priva la sociedad.

El cuidado que tiene la policía por el hombre, llega al límiteen el cual ella vela por su vida y debe prevenir que el hombremismo se la arrebate. El suicidio, cuando llega a ser muyfrecuente, priva al Estado de infinidad de personas y se debe, porconsiguiente, combatir una nota de infamia e impedirle por medio debuenos reglamentos. Por consiguiente, “de ningún modo debepermitirse que se mire un crimen tan contrario a la naturaleza,como efecto de coraje y de grandeza de ánimo, por temor de que loshombres orgullosos y que tienen el espíritu débil no se arrastrena esta bajeza por frívolos motivos”. Juicios muy similares viertesobre los duelos y desafíos, por su efecto nocivo en la poblacióny el orden cívico.

Sobre un principio similar, los gobiernos deben evitar lasguerras de que son victimas tantas gentes que despueblan al Estado,y nunca emprenderlas sino en el último extremo. Por cuanto a lahambre, las inundaciones y otras desgracias semejantes, se debenprevenir por medio de almacenes y graneros públicos, para impedirlas consecuencias que pueden producir en perjuicio del ser humano,esa criatura preciosa que cuida la policía para hacer más fuerte alEstado.

Hemos dicho que la sociedad alemana de Justi es libre, perogobernada, pues en su pensamiento como caben las disyuntivas quefrecuentemente anteponen la libertad y el gobierno. Y si un tema esespinoso, este es el de la libertad de cultos. Juan Enrique vonJusti cree que en los estados cuyas constituciones particulares hanestablecido la tolerancia de cultos, debe dejarse a cada cual laentera libertad de conciencia, pero siempre y cuando no turbe al

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Estado; así, “en cuanto a las religiones que se profesan en losotros países, debe ser permitido a todo el mundo servir a Dios enparticular del modo que el cree serle más agradable, cuando estátolerancia no es contraria a las leyes del Estado”.

Pero en Gobierno no todo es economía. Uno de los asuntos mássignificativos que se refiere al ámbito de acción de la policía delEstado moderno, es la ilustración, es decir, la informaciónmundial. Von Justi explica que hay un establecimiento muy útilestablecido en siglo XVIII: las gacetas, diarios y periódicos, porcuyo medio se sabe de todo lo que se ocurre en las diferentespartes del mundo, así como los descubrimientos que sea han hecho.Incluso los sabios pueden servirse de ellos para dar infinidad deinstrucciones útiles a los artífices y a los comerciantes,contribuyendo así al poderío del Estado.

El Gobierno del Estado moderno se desempeña bajo condicionesinéditas, principalmente debido al carácter de la sociedadindustrial emergente, cuyo signo es la incertidumbre y el riesgo.Tal como lo observamos al tratar el crédito y los seguros, toca ala policía ofrecer los insumos de certidumbre a la economía.También le corresponde indicar los medios que deben emplearse paraquitar los obstáculos que pueden dañarle. Estos obstáculos, segúnlo expresa Justi, son de dos especies: desgracias públicas y losdefectos de las leyes de la policía, que miran a sus progresos.

La policía implica una metodología gubernamental mediante lacual se ejecutan los deberes públicos, incorporando a ellos orden,tranquilidad y racionalidad. Pero ella también se enfrenta acontingencias y la idea de desgracia pública nos remite, comoantecedentes, a la prevención de desastres, y pertenece a lasagacidad del Gobierno el preverlas y evitarlas, cuanto laprudencia humana puede permitirlo. Pero, una vez ocurridas, nosiendo posible evitarlas, debe hacer todo lo posible paramitigarlas y contener su progreso de un modo más pronto y eficaz.“En estas ocasiones, es cuando un soberano debe hacer uso de lostesoros que el puede haber amontonado”, como fondo decontingencias. Asimismo, para remediar el perjuicio que causa elfuego, Justi juzga que es conveniente establecer en las ciudadesuna caja o fondo a la que se debe obligar a contribuir a todos lospropietarios, a prorrata del valor de sus casas; sin embargo, ellosson dueños de hacer la estimación por sí mismos y comprender susefectos, atendido que están obligados a contribuir en el reparo delos estragos y desperdicios que pueden haber causado dichosincendios.

Hay que recordar que el poder del Estado radica no solamenteen la riqueza económica, sino en el desarrollo humano. Así, cuando

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se quiera arreglar el interior de un Estado, de modo que todoocurra al bien público, von Justi cree que es menester que lossúbditos adquieran los talentos y la capacidad necesaria parahacerles útiles a la sociedad. A respecto, añade Justi, sirveprincipalmente la religión, porque es ella es la que pone a lossúbditos en estado de cumplir sus deberes con mayor exactitud y nopuede un Estado prometerse ser dichoso cuando el culto de Dios estáen él olvidado.

A pesar de una toma de postura tan nítida a favor de lareligión, la visión integral de von Justi acerca de las relacionesentre el Estado y la iglesia es más compleja, toda vez que siempretiene a la vista el modo como el Estado se hace más poderoso. Deeste modo, el Gobierno debe impedir que, bajo el manto de lareligión, se organicen juntas en que los fanáticos puedanintroducir doctrinas contrarias a las buenas costumbres y excitarrevoluciones entre los súbditos. Invita a leer sobre la historiapara convencerse de que estas suertes de asambleas frecuentementehan perturbado la tranquilidad pública y causando la ruina enterade muchos Estados. Igualmente temibles son las disputas entre loseclesiásticos, sea entre personas de la misma religión, ya lo seaentre personas de creencia contraria. La policía debe apaciguarlase impedir que los teólogos abusen del ministerio y del púlpito.

La religión y las iglesias son utilizadas por el Estado comomedios de integración social, como un modo de incentivar latranquilidad entre sus súbditos. Por consiguiente, por principio elEstado debe ejercitar control sobre los ministros de la iglesiapara que no se aparten de la sujeción y obediencia que le deben,porque de no obrar de esta manera sería pecar contra las reglas dela prudencia. El Gobierno no debe permitir, de modo alguno, que unmiembro de la sociedad se sustraiga jamás de la obediencia que debeal que es cabeza del Estado.

No es difícil deducir la franqueza de una propuesta como laseñalada, luego de que Alemania fue devastada por los conflictosreligiosos durante la Guerra de los Treinta Años. Por esto, Justienfatiza que “jamás religión alguna lo ha permitido y aún menos lacristiana, cuyo fundador siempre se ha mostrado sujeto a lapotestades temporales”.

El Estado secular se ha afianzado, de modo que también lapolicía debe impedir que las clérigos se enriquezcan y se haganpoderosos. De ser así, independientemente de la autoridad queusurpan al Estado, los bienes que están en su poder son enteramenteperdidos en perjuicio de la sociedad. Por consiguiente, se debeimpedir que los súbditos, por una piedad mal entendida, dispongande sus bienes a favor de los eclesiásticos como ha sucedido a

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menudo en perjuicio de la sociedad y del erario. Paralelamente, esnecesario que los religiosos cuenten con ingresos debidamentedefinidos e impedir que opriman a sus súbditos, sacando de ellosregalos, contribuciones y cosas semejantes. Justi considera queseria mejor establecer pensiones proporcionadas a sus necesidades.

Finalmente, el Gobierno debe ser cuidar de lo que concierne alculto exterior y las ceremonias de la religión, porque son asuntospropios del soberano y él debe estar vigilante en ellos cuando sussúbditos los asumen como un negocio de conciencia. Por ejemplo,Justi opina que al soberano le toca señalar los días de fiestaporque ello influye mucho sobre el trabajo de pueblo y el ordeneconómico. Así, no debe establecerlos en sobrado número por temora distraerle de sus ocupaciones

Un apartado de la obra de Justi destaca por las grandescontradicciones que deja ver el pensamiento de Justi. Curiosamente,el punto referente a la libertad de imprenta es muy ambiguo comomateria de la atención de la policía. Resulta sorprendente que vonJusti aprecie a la censura de los libros, como un medio seguro paraimpedir que se introduzcan malas doctrinas en el Reino. Estocomprende no sólo a los que se imprimen en el país, sino también enlos que proceden de extranjero. También de modo sorprendentesugiere que los libros que principalmente deben prohibirse, son losque contienen cosas contrarias a la religión, al Estado y a lasbuenas costumbres. Pero si semejantes juicios fueranincomprensibles, Justi nos deja otro que no lo es menos: “si unacensura sobrado rígida es dañosa a los progresos de las ciencias ylas artes, puede decirse, por otro lado, que la excesiva libertadde la prensa puede tener consecuencias funestísimas; es puesforzoso tomar un justo medio. Pero, para seguir dentro de loinsólito, de inmediato aclara que estoy bien lejos de sentir que seperjudique la libertad de pensar, ni que se prohíba enteramente elcomercio de la librería”.

Una vez establecidas semejantes pautas, resulta difícilhacerlas conciliables con la libertad de pensamiento, sobre todocuando sostiene que las ciencias deben ser el primero y elprincipal objeto del Gobierno y que nada debe obviar para llevarlasa su perfección. Al respecto un párrafo es muy significativo ycontrapuesto a las premisas antes señaladas: “el medio deconseguirlo es, no estrechar el modo de pensar de los hombres ydejarles sobre este punto una entera libertad, bien entendido queno abusen de ella”. Sin embargo, Justi insiste en demandar elrespeto a los sabios, en tanto que el mismo soberano debemanifestar amor a las ciencias.

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Aunque Justi se declara partidario de la educación libre delos hijos, por parte de los padres, señala que, independientementede la atención que la policía preste a las escuelas, debe velar aúnde que los padres no críen a sus hijos con lo que juzga comoholgazanería, estupidez y disipación. La atención que debe poner elsoberano para hacer a sus súbditos capaces de cumplir los deberesde la vida civil, radica en impedir que hagan mal uso de susbienes, porque empobreciéndose se salen del estado de ejercitar sustalentos y los conocimientos que han adquirido mediante laeducación.

Finalmente debemos referirnos al Estado como organizacióncoercitiva, pues éste carácter, que comparte con otras asociacionesde dominación que le precedieron, no deja de estar presente comouna función primordial de la policía. Al respecto, la policía tienea su cargo la seguridad interior y mantiene estrechos vínculos conla administración de justicia.

Seguridad interior

Con respecto a la seguridad interior del Estado, la policíadebe velar de que cada quien cumpla con lo que exige la probidad,evitar que surjan pasiones que descrediten a los ciudadanos,impedir el uso de pesos y medidas falseadas; asimismo, impedirconmociones, alborotos y sediciones, prevenir robos, cuidar callesy caminos, y evitar el ruido y las confusiones.

La policía, hay que recalcarlo, no es sin embargo un meromecanismo represivo, sino una fuerza constructora; en su idea yespíritu está procurar el fomento de las fuerzas materiales,morales e intelectuales del Estado, lo mismo que el prevenir losmales que puedan lesionar su existencia.

Al efecto, Justi contribuye significativamente a lacomprensión del Estado moderno como Estado de derecho, cuandodefine con toda precisión el papel de la administración de justiciacomo estimulante de la vida social. En realidad, dichaadministración marcha en paralelo con la policía para asegurar unnivel óptimo de civilidad que favorezca el curso de las relacionesde producción, así como de las relaciones sociales en general. Eneste sentido, juzga que, para poner en vigor a las manufacturas yel comercio, se deben establecer tribunales para juzgar a losnegocios que les pertenecen, los cuales, independientemente delconcurso de personas versadas en la jurisprudencia, deben estartambién integrados por comerciantes y fabricantes. la finalidad detales tribunales, es que sentencien prontamente, y sin parcialidad,los procesos que se presentan ante ellos. Porque nada daña más al

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comercio que la prolongación de los procesos judiciales,principalmente cuando el favor y el crédito se mezclan en ellos.

A lo largo de los Elementos Justi hace notar una fantasmalpresencia de la coerción, si no su ausencia virtual. Incluso cuandojuzga que la policía debe velar, y aún obligar, a que losciudadanos se desarrollen y se enriquezcan, e evite que seempobrezcan, se suiciden o se batan en duelos, no hay mandatos niimperativos que fuercen, sino sutiles fórmulas promocionales. Estoes cierto, pero debe verse con reserva, principalmente cuando vonJusti desarrolla la idea del castigo de penas las menores. Élpreviene que es una cosa segura e incontrolable que, cuanto másarregladas son las costumbres un pueblo, contribuye más a sufelicidad. Por consiguiente, se comprende que un soberano seaplique a hacer a sus súbditos tan virtuosos como sea posible. Sinembargo, la fragilidad de la naturaleza humana y la constitucióndel Estado no permiten que se castiguen otros crímenes, que los quepecan contra a los deberes perfectos y que hace a los hombresincapaces de cumplirles, por lo que perturban la quietud y latranquilidad pública de manera multiplicada. El sabio alemán piensaque no se debe impedir que se castiguen otros muchos delitos que notienen relación alguna con ellos, tales como la calumnia,ingratitud, y aspereza hacia su prójimo, principalmente cuandollegan a un exceso y pueden ser fuente de disidencia social.

Esta apreciación es digna de considerarse, porque como laviolencia de los deberes perfectos no mira sino al interior de laconciencia humana, la policía únicamente tiene derecho de castigarlos crímenes que ponen a los hombres fuera de la condición decumplir sus deberes hacia la sociedad y que turban la quietud y latranquilidad pública. Este es, de suyo, un terreno ignoto y lapolicía debe moverse con toda precaución, porque en la fragilidadhumana y este discernimiento es tan difícil de realizar cuando nose quiere perjudicar la libertad de los hombres, en lo concernientea las acciones que pueden hacer en su particular.

Desde el punto de vista del grado de coerción aplicable a lossúbditos, “la policía debe, pues, tener por máxima general, a lomenos relativamente a las costumbres, de castigar generalmente loscrímenes y los excesos que turban la seguridad y la tranquilidadpública, y que ponen a los ciudadanos fuera de estado de cumplirsus deberes, principalmente cuando causan escándalo, y que otrospueden cometerlos iguales con la esperanza de la impunidad”.

Tal como lo explaya von Justi, la seguridad interior delEstado está fundada en la administración de justicia. La seguridadinterior, asunto de interés político y de la policía, inherente al

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Gobierno, se considera basado en una administración de justicia quehoy se discierne inherente a la protección de los derechos humanos.

Como los hombres están sujetos a tener disputas por causa desus bienes y es una cosa dañina tanto a la seguridad pública, comoa la constitución de la República, que ellos se hagan justicia porpropia mano. Es conveniente que sujeten la decisión de susdiferencias a la inteligencia de las personas que se hanestablecido, para sentenciarlas.

La calidad de la administración de justicia es determinantepara la buena marcha de los negocios públicos, porque el modo comoestá administrada la justicia influye sobre la felicidad delEstado. “Cuando las leyes no son buenas ni sabias, claras niseguras, cuando las escrituras y los procesos se dilatan, cuando lajusticia no es imparcial y cuando los jueces se dejan corromper porregalos, o guiar por el mayor o menor favor que se tiene, es fácilcomprende que una administración semejante no puede servir sino deperjuicio al Estado y de ruina al público”. Sobre el punto, JuanEnrique von Justi apunta que:

“El objeto que se propone en la administración de justicia, esimpedir los medios de hecho o violencias que ocasionan lasdiferencias que los súbditos pueden tener entre sí, y mantenerla quietud y tranquilidad en el interior del Estado”.

En contraste, la policía debe estar atenta de las acciones ylas conspiraciones que se forman en el Reino, y debe obrar condiscernimiento y sin faltar a lo que prudencia exige. En suma,jamás interpretar desproporcionadamente los objetos, ni losprocederes de los súbditos, cuya vida y progreso está en sus manos.

Tales son los Elementos Generales de Policía, libro con elcual se identifica y define la materia administrativa dentro delorden de los asuntos públicos.

FUENTES

Juan Enrique von Justi optó por desechar cualquier cita oreferencia bibliográfica en los Elementos Generales de Policía.Atendiendo su voluntad, este apartado de fuentes bibliográficaspermanece en este Estudio Introductorio. Las obras aquí consignadasson las referentes al Estudio mismo, así como algunas otras citadaspor Puig y Gelabert.

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