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Zonas francas, comercio y desarrollo en América Latina
y el Caribe
Análisis crítico de sus oportunidades y desafíos(Borrador preliminar de uso restringido. No citable sin permiso expreso de los editores)
Jaime Granados y Alejandro Ramos Martínez
(Editores)
Banco Interamericano de Desarrollo
2012
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Banco Interamericano de Desarrollo
Documento no citable sin permiso expreso de los editores.
La información y las opiniones que se presentan en estas publicaciones son exclusivamente de los autores y no expresan ni implican el aval del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representan.
La coordinación editorial de este borrador preliminar estuvo a cargo de Susana Filippa, y la edición a cargo de Julieta Tarquini, ambas funcionarias del BID.
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)PRESENTACIÓN
Lejos de perder su vigor con los procesos de apertura comercial, el
conjunto de regímenes tradicionalmente llamados zonas francas o zonas libres ha
cobrado fuerza paulatinamente. Esto es cierto, no sólo en América Latina y el Caribe,
sino también alrededor del mundo. El número de países que aplican el régimen en una
forma u otra y el número de zonas en los países ha aumentado considerablemente en
los últimos diez años. De la misma manera, la incidencia de sus exportaciones en el
conjunto de las exportaciones totales de los países que las utilizan revela una
trayectoria ascendente o al menos bastante estable.
Esta realidad nos ha movido a apoyar el estudio de las zonas francas
en nuestra región, a conocer con más detalle su funcionamiento, sus problemas y su
potencial como herramientas para la atracción de inversiones, el desarrollo exportador
y la generación de empleo, entre otros objetivos de política. La presente publicación
tiene el propósito de explorar con detalle algunas de esas dimensiones, dejando
todavía otras facetas pendientes de profundizar o de abordar del todo.
Los análisis que aquí se presentan no son concluyentes. Las zonas
francas son un fenómeno cuya evaluación rigurosa está todavía pendiente. Los aportes
que aquí ofrecemos al lector aspiran a profundizar el entendimiento sobre el marco
teórico y de políticas dentro del cual operan las zonas francas. Igualmente, buscan
señalar direcciones para continuar analizando su relevancia, impacto, potencial,
problemas y costos; a registrar buenas prácticas; a identificar sus grandes
transformaciones en el tiempo; a señalar recomendaciones sobre la mejor manera de
diseñarlas para potenciarles su capacidad productiva con miras a apalancar procesos
de innovación y desarrollo exportador.
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)El Sector de Integración y Comercio del Banco Interamericano de
Desarrollo espera poder continuar en el futuro con la profundización de estos análisis,
entre otras cosas mediante el diseño de metodologías cada vez más sofisticadas que
permitan evaluar, con mayor precisión, el impacto económico y social de las zonas
francas como política pública. Mientras tanto, ponemos a disposición del público
estos aportes, que esperamos contribuyan de manera positiva a promover el necesario
debate siempre requerido para fortalecer la calidad de las herramientas que aplican
nuestros países en sus procesos de inserción en la economía global.
Antoni Estevadeordal Gerente
Sector de Integración y Comercio Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento
Banco Interamericano de Desarrollo
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)ÍNDICE
Introducción
Jaime Granados y Alejandro Ramos Martínez
1
Marcos teóricos para el análisis de las zonas de procesamiento de exportaciones en América Latina y el Caribe
Alejandro Ramos Martínez, Romina Gayá, Rosario Campos y Kathia Michalczewsky
9
Metodología de análisis costo-beneficio de los regímenes de zona franca en América Latina y el Caribe
Oswald Céspedes-Torres
47
Promoción de encadenamientos productivos PyMEs-EMATs con referencia al caso de Costa Rica
Thelmo Vargas-Madrigal
123
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El potencial de las Zonas Francas Agrícolas en Centroamérica
Roger D. Norton
153
Oportunidades y desafíos que el offshoring y outsourcing ofrecen a Centroamérica: el rol de las Zonas Francas
Michael D. Johnson, Daniel Jornada y V. Jorge León
183
Legalidad y mérito del uso de zonas francas para la promoción de los servicios deslocalizados en los países del Cono Sur
Gabriel Gari
215
Zonas francas y gestión medioambiental en América Latina y el Caribe
Carolina Mauri y Lawrence Pratt
247
El rol del postponement en las zonas francas
Esther Rodriguez Silva, Daniel Jornada y F. Barry Lawrence
289
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Introducción
Jaime Granados1 y Alejandro Ramos Martínez2
Si bien el régimen de zonas francas está constituido por una serie de elementos
inmanentes que definen su esencia, algunas de sus características principales no
permanecen estáticas. Mucho se ha dicho y escrito sobre las zonas francas, pero poco de
ello tiene carácter definitivo. En parte porque su capacidad de adaptación ha sido
asombrosa. Esta receptividad al cambio las vuelve un objeto en movimiento, difícil de
aprehender. Cualquier juicio que se emita en un momento dado puede quedar obsoleto
con relativa rapidez. Por ello, como parte del conjunto de políticas que muchos países
utilizan para promover exportaciones y atraer inversión productiva, el régimen debe ser
objeto de monitoreo y escrutinio permanente. El análisis crítico constante nos dirá si el
régimen continúa cumpliendo objetivos importantes de política, si necesita reformarse o
si su vida útil ya expiró y está siendo capturado por grupos de interés.
La presente publicación tiene el propósito de iniciar algunas discusiones y
profundizar otras. La principal línea de argumentación que deseamos plantear es, en
apretado resumen, que el régimen de zonas francas pareciera demostrar una dinámica
especial que facilita la atracción de inversiones y el desarrollo exportador en algunos
países de América Latina y el Caribe. Esta dinámica está estrechamente ligada a dos
fenómenos que cobran una presencia generalizada: la re-estructuración de las cadenas
globales de valor y el ímpetu por los procesos formales de integración económica. Si bien
se debe profundizar el análisis crítico del impacto que el régimen de zonas francas tiene
sobre las economías nacionales, ya existen indicios interesantes de que cuando el régimen
está bien diseñado y ofrece servicios de alto valor agregado a las firmas, cuando mantiene
bajo control eventuales externalidades negativas (sobre todo, de tipo ambiental y laboral),
tiene amplias probabilidades de constituir una política pública exitosa.
1 Especialista Senior en Integración y Comercio del Sector de Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-INT). 2 Especialista Senior en Integración y Comercio del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-INTAL).
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Múltiples fuerzas externas han ido modificando el régimen de zonas francas durante
las últimas tres décadas. El régimen de hoy no es el mismo que se conoció al inicio. Se
percibe una clara tendencia a eliminar los subsidios que distorsionan los flujos de comercio
mundial y a superar su carácter insular respecto del resto de la economía nacional. También
se percibe una diversificación de su producción, pues aumenta la exportación de servicios
desde zona franca, sobre todo a raíz de las últimas tendencias a la tercerización. La clave de
su capacidad de sobrevivencia se encuentra en su flexibilidad y adaptabilidad. Desde un
punto de vista más abstracto, su principal ventaja actual está en su potencial para generar
economías de aglomeración. Ante las dificultades que los Gobiernos encuentran al querer
abordar a escala nacional los problemas relacionados con la competitividad sistémica, el
régimen de zonas francas ofrece un entorno mucho más limitado, manejable y controlable.
Por ello, el régimen constituye claramente un second-best. Los editores son de la opinión
de que para sostener los esfuerzos de inserción internacional de los países en la economía
global, pareciera ser conveniente abrir las oportunidades que el régimen de zona franca
ofrece, sin dejar de lado -por supuesto- los esfuerzos por promover la competitividad
sistémica de los países y de la región como un todo. Sin duda, el estudio del régimen debe
profundizarse aún más, observando periódicamente su desempeño e introduciendo las
acciones correctivas del caso.
Para iniciar el desarrollo de estos temas, el capítulo de Alejandro Ramos
Martínez, Romina Gayá, Rosario Campos y Kathia Michalczewsky busca poner en
perspectiva la evolución de los marcos teóricos involucrados en el análisis del régimen de
zonas francas. Los autores ilustran la forma en que estas herramientas conceptuales han
cambiado, al ritmo de cambio de las mismas zonas francas. De alguna forma, la teoría se
ha ido adaptando a la realidad. El análisis parte de los instrumentos provistos por el
enfoque más tradicional del comercio internacional (el modelo Heckscher-Ohlin),
centrado en el impacto sobre el bienestar derivado del levantamiento de barreras y el
aumento del comercio. Después se ocupa de enfoques más complejos, donde se resalta el
potencial de las zonas, no sólo para generar empleo y aliviar presiones en el sector
externo, sino también para interactuar en el plano de la generación y transferencia de
tecnología y know how. En estos enfoques, las zonas aparecen como un elemento que
puede otorgar dinamismo a los aparatos productivos nacionales en el caso de que
cumplan una serie de condiciones. En segundo lugar, marcos teóricos más recientes
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incluyen análisis centrados en el ingreso de inversión extranjera directa y, en particular,
sobre las motivaciones de estas firmas como elementos de éxito o fracaso de una zona
franca. Los incentivos para estas empresas conforman buena parte del contenido de los
paquetes de reforma y mejoramiento del régimen de zonas francas, al punto que una
omisión de las necesidades específicas de las firmas usuarias del régimen pone en riesgo
la consecución de los objetivos de política buscados con esas medidas. Finalmente, las
zonas francas son concebidas como espacios que reducen la distancia económica de los
países, siempre en la medida en que su diseño resuelva problemas logísticos y reduzca
costos de transacción propios de la economía doméstica.
Esta publicación también propone iniciar un diálogo más franco en América Latina
y el Caribe sobre la necesidad de evaluar con rigurosidad los efectos e impacto de las zonas
francas sobre las economías nacionales. Para nadie es un secreto que las zonas francas han
sido objeto de cumplidos, pero también de críticas; a muchas se les han reconocido logros
tan importantes como su capacidad de promover y diversificar las exportaciones, la
generación de empleo y la atracción de inversión productiva. Pero también hay en América
Latina y el Caribe un hospital y hasta un cementerio de zonas francas. Los temas
ambientales, laborales y fiscales constituyen con mayor frecuencia el centro de la crítica.
Su carácter insular, los pocos eslabonamientos productivos y el bajo valor agregado se
suman a las cuestiones valoradas negativamente. El capítulo de Oswald Céspedes-Torres
contribuye a estimular un debate sobre los métodos de evaluación del régimen de zonas
francas, elemento culminante del buen diseño y ejecución de políticas públicas. Luego de
revisar las principales metodologías de evaluación, Céspedes aplica una de ellas (la del
análisis costo-beneficio) al caso del régimen de zonas francas de Costa Rica. Las
conclusiones -muy positivas- son válidas únicamente para el régimen en dicho país, pero el
enfoque metodológico podría seguramente inspirar ejercicios similares en otros países.
Estamos claros que los parámetros pueden refinarse más y deben complementarse con otros
métodos; por ejemplo, la evaluación ambiental y hasta complejos análisis de tipo
contrafactual. El punto, sin embargo, al presentar este trabajo es, como se señaló arriba,
elevar el nivel del debate varios peldaños más en la dirección correcta. Del análisis
realizado, Céspedes deriva importantes prescripciones de política.
Como se mencionó, una parte importante de los problemas que se le señalan al
régimen se centra en su incapacidad relativa de generar valor agregado. Algunos países han
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tomado dicha crítica con seriedad y han implementado programas para abordarla. Así, por
ejemplo, en consonancia con la dotación específica de factores de producción del país, se
ha afinado la puntería de las acciones de atracción de inversión extranjera, de manera que
se realizan esfuerzos deliberados para atraer industrias que se ubican más alto en la escalera
del valor agregado. Otros esfuerzos se dirigen hacia programas de desarrollo de
proveedores y de generación de encadenamientos productivos, específicamente entre
empresas multinacionales ubicadas en las zonas francas y pequeñas y medianas firmas
suplidoras localizadas fuera de éstas. El capítulo de Thelmo Vargas- Madrigal resume la
evaluación que un equipo de trabajo liderado por el mismo Vargas hizo de Costa Rica
Provee, un programa financiado originalmente por el Fondo Multilateral de Inversiones del
BID para promover encadenamientos entre pequeñas y medianas empresas (PyMEs) y
firmas multinacionales afincadas en las zonas francas de ese país. Vargas identifica
dificultades de inicio para poder encadenar a las PyMEs con las empresas multinacionales.
Entre ellas se señala la necesidad de implementar esquemas de entrega "justo a tiempo", de
mantener altos niveles de inventario, de aceptar responsabilidad total por el desempeño de
sus productos, de adoptar metodologías de mejora continua, y de invertir en equipo
especializado de alto valor, entre otras. Se hace evidente que los programas de generación
de pequeños proveedores no son fáciles de concebir y ejecutar. Este capítulo relata una
experiencia específica de la cual surgen interesantes lecciones aprendidas. El régimen de
zona franca, sin embargo, al cubrir bajo su paraguas una multitud de empresas
potencialmente compradoras, pareciera estar en una posición ventajosa para continuar
ensayando y mejorando esquemas de esta naturaleza, cuyo diseño, coordinación y
evaluación resulta mucho más complejo y difícil cuando el conjunto de empresas y
clusters-meta está, geográfica y funcionalmente, disperso.
La estructura productiva de un país y su potencial exportador constituyen la base
y premisa fundamental del éxito o fracaso de una zona franca. Resulta lógico que se
busque diseñar regímenes de zonas francas adecuadamente ajustados al potencial
productivo y exportador del país o región. En América Latina y el Caribe, a pesar de su
capacidad actual y potencial de producción agrícola, la experiencia de las zonas francas
agroexportadoras es muy limitada. El Profesor Roger Norton aborda la problemática y
potencial de estas zonas en nuestra región. Como se señaló arriba, el régimen de zonas
francas es flexible y adaptable. Norton señala algunos de los servicios que podría incluir
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una zona franca agrícola, incluyendo servicios de investigación, tramitación aduanera,
cadena de frío, asesoría sobre los requisitos sanitarios y de calidad, pre-inspección
sanitaria, servicios de etiquetado y de código de barra, asesoría de mercadeo y servicios
financieros especializados. No obstante ello, Norton identifica complejidades de diseño
que se deben tener muy en cuenta para un funcionamiento adecuado de las zonas
agrícolas. Por las características propias del agro (su estructura territorial, los riesgos
inherentes a la producción de ese sector, la constitución de cadenas productivas con
actores débiles, las particularidades del crédito agrícola, etc.), el diseño de una zona
agrícola que funcione es una tarea difícil y compleja. Su ubicación y clientes meta deben
estar cuidadosamente seleccionados; las condiciones de acceso a los mercados externos
deben ser estables; los riesgos sanitarios deben estar bajo control; su administración debe
ser eficiente; su infraestructura física, de riego y frigorífica debe ser de alta calidad. En
fin, al igual que sucede con cualquier otra zona, el diseño no es antojadizo y debe estar
constituida adecuadamente para que funcione como una interfaz efectiva y eficiente entre
el agro y los mercados de exportación.
El capítulo de Michael Johnson, Daniel Jornada y Jorge León actualiza el análisis
sobre el potencial de las zonas francas para "tercerizar" tareas tipo outsourcing y
offshoring, tanto para la industria manufacturera como de servicios. Los autores dividen las
oportunidades en tres categorías: reducción de costos, aumento en la generación de
ingresos y beneficios estratégicos y oportunidades relacionadas a los activos empresariales.
Los principales beneficios relacionados con los costos son reducciones que involucran
gastos de transporte y de inmovilización de capital en inventarios. Los beneficios
relacionados con ingresos se originan en la capacidad de las firmas locales de buscar
estrategias basadas en la eficiencia temporal (time-based strategies) que permiten
responder con rapidez a cambios en el mercado, así como personalización masiva de
productos. Destaca la post-posición (postponement), una estrategia que ha recibido atención
reciente en la industria y que consiste en demorar las fases finales de producción de un
bien, acercándolo al mercado y al momento del consumo, con la consecuente posibilidad de
diferenciación. Las oportunidades estratégicas y de activos están vinculadas al menor nivel
de inventario inmovilizado, la reducción de aranceles, la flexibilidad general estratégica y
la posibilidad de ser parte de parques industriales ecológicos. Por su parte, entre los
principales desafíos generales identificados por los autores para la promoción de las
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industrias de offshoring y outsourcing en la región están los relacionados a la capacitación
de la mano de obra y la incertidumbre política. Se requiere mano de obra capacitada para
aprovechar muchas de las oportunidades relacionadas a la competitividad basada en tiempo
y en la utilización de flexibilidad estratégica que permita responder con agilidad a
necesidades cambiantes de los clientes. Aunque este mensaje de los autores no es exclusivo
para las empresas ubicadas en zonas francas, el punto a destacar es la necesidad de mejorar
los procesos de logística y las capacidades laborales. En buena teoría eso debería hacerse a
nivel nacional, no solamente en el contexto limitado de los regímenes de zonas francas. El
régimen, sin embargo, por estar geográfica y funcionalmente más acotado, presenta un
ambiente más adecuado para implementar programas de mejoramiento de la cadena
logística y para el desarrollo de capacidades laborales. Las economías de aglomeración,
como eje principal del paradigma moderno de las zonas francas, se manifiestan en la
posibilidad de articular mejores respuestas de logística y de entrenamiento laboral. Dadas
las limitaciones prevalecientes de carácter fiscal y de gestión en los países de América
Latina y el Caribe, resulta más financiable y más gestionable un programa acotado a una
circunscripción geográfica determinada que a todo el territorio nacional. Por lo tanto, si
bien este enfoque resulta sub-óptimo, está claramente más ajustado a las posibilidades
reales de financiamiento y de gobernanza de los países de la región, además de ser más
viable como plataforma para potenciales asociaciones público-privadas.
El Profesor Gabriel Gari, en su capítulo sobre aspectos legales y de política para
utilizar las zonas francas en el Cono Sur con miras a potenciar la exportación de servicios
"deslocalizados" (outsourcing y offshoring), realiza una reflexión sobre la compatibilidad
legal entre los regímenes de zonas francas en esa subregión y los compromisos ante la
Organización Mundial de Comercio y las disciplinas del MERCOSUR. Este tema ha sido
muy relevante en los últimos años en diversos países de América Latina y el Caribe, dada
la necesidad de cumplir, a más tardar en 2015, con los compromisos de desmantelamiento
de ciertos subsidios a las exportaciones que, desde entonces, quedarán vedados. El autor
identifica algunos potenciales roces de legalidad, sobretodo en la necesidad de eliminar
exoneraciones tributarias que dependan de resultados de exportación, pero advierte que la
probabilidad de acciones legales es baja, también ofrece observaciones interesantes en
cuanto a posibles programas que contribuyan a desarrollar exportaciones desde las zonas
francas. En ese sentido, señala Gari, el esquema de zonas francas es por definición muy
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limitado en los países del Cono Sur y como tal no siempre ofrece un marco adecuado de
incentivos para potenciar una industria determinada. El autor indica que para poder
realmente incurrir en un verdadero desarrollo exportador a partir de las zonas francas, se
deben implementar medidas que típicamente no son parte de lo que, en su visión, son los
elementos constitutivos de una zona franca: el régimen de zona franca debería
complementarse con infraestructura para las tecnologías de la información y las
comunicaciones, capacitación laboral, promoción de la investigación y desarrollo, a la vez
que el marco legal para atender necesidades específicas del sector servicios debería
modernizarse. Esta reflexión continúa la línea de argumentación que busca entretejer esta
publicación, a saber, que el régimen de zonas francas, para que sea exitoso, debe ir, y está
yendo, mucho más allá del concepto tradicional del parque físicamente circunscripto, con
carácter de extraterritorialidad aduanera, con ventajas fiscales y arancelarias. Una zona
moderna debe ofrecer una especie de "paquete completo", que desarrolle y potencie las
economías de aglomeración a partir de un conjunto de facilidades regulatorias y logísticas,
infraestructura de punta y servicios de valor agregado.
La variable ambiental ha sido también objeto tradicional de escrutinio. Tal y como
había sucedido con los temas laborales, la crítica contra las zonas francas ha sido dura, y
con frecuencia está bien fundada. El capítulo de Carolina Mauri y Lawrence Prat ofrece
una visión de la problemática ambiental en las zonas francas de países específicos de
América Latina y el Caribe, revisa su legislación ambiental y ofrece una serie de buenas
prácticas de gestión ambiental en algunas de esas mismas zonas. También revisa los tipos
de zonas francas de corte ambiental que presenta la literatura reciente. Este es un ejemplo
de la versatilidad que ofrece el régimen, pues en función de las necesidades del país o
región, el marco de las zonas francas se orienta y reorienta para abordar y solventar
problemas específicos. Lo importante es recalcar una tendencia importante, a saber, la
sensibilidad por promover flujos de exportación sostenible, por atraer inversión limpia y
por disminuir el impacto ambiental de las actividades de exportación realizadas en las
zonas. Definitivamente hay todavía mucho trabajo por hacer, pero se registran avances
importantes que ameritan ser replicados en otras zonas de la región.
El capítulo de Esther Rodríguez, Daniel Jornada y Barry Lawrence se enfoca en
una técnica de optimización de las cadenas de valor global que está empezando a
popularizarse en el mundo y que ya fue mencionada: la post-posición. Los autores
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señalan que el régimen de zonas francas ofrece un marco adecuado para emplear esta
estrategia, tal y como fue definida arriba. Como se dijo, la técnica en cuestión conlleva
múltiples beneficios, incluyendo la personalización de productos finales, así como la
reducción de los costos por inventario. Luego de explicar su funcionamiento y
potenciales beneficios, los autores llaman la atención sobre las posibilidades de
explotación no aprovechadas que la técnica de post-posición tiene en América Latina y
el Caribe, con especial mención del caso de Costa Rica.
Los editores reconocen que diversos temas han quedado fuera del análisis.
Limitaciones obvias de presupuesto y de tiempo han impedido el abordaje de toda la
gama de dimensiones analíticas concebibles. Especial peso tiene la ausencia de temas
relativos a la imposición tributaria y, en general, temas fiscales vinculados a las zonas
francas, cuestiones laborales, el financiamiento para el desarrollo de las zonas (con
particular énfasis en la necesidad de promover asociaciones público-privadas), el análisis
de otros clusters o cadenas de valor en el contexto de las zonas francas, el fenómeno de
las zonas económicas especiales, el análisis de los derrames de conocimiento que
propician las zonas francas, y otros. Esperamos tener ocasión en el futuro para dar cuenta
de estas vertientes del fenómeno.
Es muy importante para nosotros reconocer el arduo trabajo que muchas personas
han brindado para generar esta publicación. Los editores deseamos agradecer el apoyo
brindado por la alta gerencia del Sector de Integración y Comercio del Banco: Antoni
Estevadeordal, Gerente; Fabrizio Opertti, Jefe de la Unidad de Comercio e Inversión; y
Ricardo Carciofi, Director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe
(INTAL). También reconocemos el importante trabajo editorial llevado a cabo por
Natalia Blanco, Rosario Campos, Kathia Michalczewsky y Romina Gayá, así como el
esfuerzo realizado en las tareas de publicación por Susana Filippa y Julieta Tarquini.
Agradecemos los generosos comentarios sobre capítulos del libro ofrecidos por nuestros
colegas, especialmente los de Carlos Pomareda, Christian Volpe, Ana Paula Cusolito,
Eduardo Alonso y Ana Ríos.
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Marcos teóricos para el análisis de las zonas de procesamiento de
exportaciones en América Latina y el Caribe
Alejandro Ramos Martínez, Romina Gayá,
Rosario Campos y Kathia Michalczewsky3
Resumen
El objetivo de este trabajo es reseñar distintos marcos teóricos para el análisis de las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE). Como no existe una teoría específica de esta herramienta de promoción de las ventas externas, la literatura registra aplicaciones de enfoques desarrollados con fines más generales -como las distintas teorías del comercio internacional y de la inversión extranjera directa- útiles para comprender y evaluar el posible impacto de las ZPE en una economía. En su conjunto, los estudios de orden teórico no resultan concluyentes respecto a los efectos de las ZPE aunque alertan respecto a cuáles deberían ser condiciones adicionales a la misma instalación de las zonas para que su impacto sobre la economía contribuya a mejorar su inserción internacional y, más generalmente, a elevar el bienestar. El trabajo resalta también los desafíos que enfrentan las ZPE debido a modificaciones en el marco regulatorio del comercio internacional y otros factores.
I. Introducción
Este trabajo examina distintos marcos teóricos útiles para conceptualizar y
analizar las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE) en las economías
latinoamericanas involucradas en políticas activas de promoción de las ventas externas.
El estudio muestra que no existe una teoría específica que estudie las ZPE, sino
aplicaciones de enfoques más generales que, sin embargo, proporcionan herramientas e
ideas útiles para examinarlas. En primer lugar, se reseñan las teorías que se concentran en
la relación entre las ZPE y el bienestar de la economía receptora (modelos de raíz
neoclásica, nuevas teorías del crecimiento y el comercio internacional y enfoques de
costo-beneficio). En segundo lugar se examinan teorizaciones en las cuales la ZPE se
3 Respectivamente: Economista Senior de Integración y Comercio, y Consultoras del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-INTAL). Agradecemos las sugerencias y comentarios de Ricardo Carciofi y Jaime Granados.
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concibe como un espacio diferenciado de incentivos con respecto al resto del territorio
con el objetivo de atraer inversiones e inducir la instalación de empresas (enfoques sobre
la inversión extranjera directa y las empresas multinacionales). Por último se hace un
recuento de los aportes a la comprensión de las ZPE desde los modelos gravitacionales de
comercio internacional. Las conclusiones sobre los efectos de las ZPE son muy dispares
variando de acuerdo con el marco analítico empleado.
Las zonas de procesamiento de exportaciones (ZPE) son un tipo especial de zona
franca o zona libre. Este último concepto genérico puede definirse como un área especial
dentro del territorio de un Estado nacional en las cual rige una regulación económica
distinta a la del resto del país. Cabe destacar el aspecto de política pública de esta
herramienta ya que, aunque es usual que la administración de una zona franca esté a
cargo del sector privado, el Estado -además de garantizar la normativa diferenciada-
puede llevar a cabo inversiones directas o complementarias relacionadas con las
actividades que se desarrollan en estas. Hay una gama de propósitos por los cuales se
decide establecer esta regulación diferenciada en una parte del territorio, cada uno de los
cuales da origen a distintos tipos de zonas franca. 4
En el caso de las ZPE, puede decirse que su objetivo más evidente y directo es el
mejoramiento del perfil de inserción internacional de los países. De hecho, este tipo de
zonas se ha convertido en un instrumento frecuente en varios países latinoamericanos -en
especial centroamericanos- habida cuenta de vulnerabilidades de su sector externo, la
debilidad de su dotación tecnológica
5
4 Aparte de su propósito, las zonas francas pueden clasificarse de acuerdo a diversos criterios; por ejemplo, por tipo de actividad (industrias, servicios, etc.), por destino de la producción (mercado externo o interno), etc. Granados (2005).
y sus pequeños mercados internos. Las ZPE
contribuyen directamente a un mejor desempeño del sector externo al promover las
exportaciones y estimular el ingreso de inversión extranjera directa (IED), pero pueden
tener otras repercusiones positivas en la trayectoria macroeconómica de los países tales
como acelerar el crecimiento del producto y la ocupación, aumentar la inversión y la
disponibilidad de divisas. Esto puede ser importante para economías con un sector
5 A diferencia de la noción de "tecnología", la de "dotación tecnológica" pone el énfasis en el conjunto de capacidades acumuladas en el curso del tiempo para producir (innovar), reproducir, alterar, mantener y operar los métodos de producción (tecnologías) utilizados en la economía. Esas capacidades radican en el cuerpo laboral, tanto en los trabajadores directos como en los indirectos vinculados al proceso de producción; en ese cuerpo se producen a su vez interacciones que suelen ser relevantes en términos del potencial de la dotación tecnológica, por lo que esta no se reduce a una mera sumatoria de capacidades individuales. Véase Ramos (1985), (1987a) y (1987b).
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externo débil, escaso ahorro interno y frágil demanda laboral. Como estrategia
productiva, las ZPE pueden hacer parte de una batería de instrumentos que eleven la
capacidad productiva e innovadora de la economía. Este trabajo reseña algunos marcos
teóricos que pueden ser útiles para conceptualizar las ZPE, ubicándolas en vertientes de
análisis de distintos aspectos de la economía en la que se sitúan, en particular, dentro de
las teorías del comercio internacional y de la IED.6
Cabe señalar que el artículo no se ocupa de otra modalidad de zona franca -muy
diferente a las ZPE- presente en algunos países latinoamericanos: las zonas aduaneras
especiales. En ese caso, la zona franca busca promover la actividad económica en una
parte del territorio nacional considerada estratégica y en la cual los obstáculos
geográficos dificultan la rentabilidad privada y, por tanto, la localización espontánea de
inversiones. El destino de la producción en estos enclaves no suele ser la exportación sino
el mercado interno, como es el caso de la zona franca de Manaos (Brasil) o el área
aduanera especial de Tierra del Fuego (Argentina).
En cuanto a las ZPE, los incentivos buscan motivar a las empresas para que se
instalen en la zona y produzcan para el mercado externo. Estos comprenden, en primer
lugar, la exención del pago de aranceles a la importación y exportación de mercancías en
el intercambio con el resto del mundo. Adicionalmente, en algunas ZPE se otorgan
estímulos adicionales como exenciones al pago de impuestos internos, facilidades para la
repatriación de capitales, subsidios a las inversiones en infraestructura o a ciertos
insumos, como la energía, etc. Las ZPE son uno de los posibles instrumentos de una
política orientada al crecimiento a través del estímulo a las exportaciones y a la IED. Los
sistemas de admisión temporal de mercancías son otro tipo de dispositivos que eximen de
derechos aduaneros el ingreso de bienes para su procesamiento interno entre los que se
cuentan el sistema de admisión en un depósito aduanero ("maquila"), el procesamiento
activo, la devolución de derechos ("drawback"), y otros similares (Granados, 2005). La
característica distintiva de la ZPE es, sin embargo, su carácter de espacio geográfico
delimitado en el que impera una regulación diferenciada, así como la posible existencia
de otras ventajas para la actividad económica (subsidios, infraestructura, etc.). Aunque
6 Algunos de los trabajos considerados se plantean la existencia de zonas francas en su acepción más genérica, no obstante lo cual se han incorporado a la presente revisión.
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los regímenes de admisión temporal de mercancías están también orientados a incentivar
la IED y las exportaciones, su aplicación puede hacerse en actividades o sectores
específicos, al margen de la existencia de una zona delimitada.
Luego de un breve repaso histórico de la concepción de las ZPE como
instrumento de política pública, en este estudio se lleva a cabo una revisión de alguna
literatura teórica que trata de analizar y evaluar los posibles efectos de dichas zonas. Del
examen bibliográfico se desprende que no existe una teoría específica u orgánica que
estudie las ZPE, sino aplicaciones de otros enfoques que, si bien fueron concebidos para
explicar fenómenos distintos, ayudan a examinar las características económicas de estos
enclaves. Un punto a subrayar es que los análisis sobre las ZPE arriban a conclusiones
muy diferentes, encontrándose autores que sostienen que estas zonas impactan
negativamente sobre las economías que las albergan y quienes, por el contrario, afirman
que son herramientas beneficiosas para los países que las utilizan. La disparidad también
se ve reflejada en la evidencia empírica (que no se reseña aquí), puesto que en materia de
ZPE se registran tanto experiencias exitosas como fracasos. Finalmente, se esbozan
algunas conclusiones que pueden ser de interés para la discusión de política pública.
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II. Breve repaso histórico: Viejos y nuevos desafíos de las ZPE
A pesar de que las primeras ZPE se instalaron en América Latina al inicio del siglo
XX, recién a comienzos de los años ochenta, varias economías de la región recurrieron a
ellas como instrumentos para alcanzar objetivos de estabilización del sector externo e
incremento del nivel de actividad, ante el surgimiento de necesidades apremiantes en el
marco de la crisis de la deuda externa. Por un lado, estas zonas mitigarían la presión sobre
la balanza de pagos mediante la atracción de IED y la promoción de las ventas externas,
ello se materializaría a través de la eliminación del sesgo anti-exportador que había
caracterizado a la etapa de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), sin
eliminar por completo la protección de ciertos sectores. Por otro lado, contribuirían a aliviar
la recesión y el desempleo mediante el estímulo de la actividad y la creación de puestos de
trabajo, así como a promover la diversificación productiva y exportadora y la
desconcentración geográfica de la actividad económica.
Por otra parte, el auge de las ZPE en muchos países en desarrollo (PED) durante
los años noventa también reflejó un cambio en las estrategias de internacionalización de
las firmas. En un contexto mundial de creciente desregulación económica y de
liberalización del comercio y de los movimientos de capital, se inició un proceso de
globalización de las cadenas de valor en el cual la posibilidad de aprovechar diferenciales
en la remuneración de la fuerza de trabajo y la existencia de incentivos fiscales ganaron
relevancia en las decisiones de localización de las empresas.
Aunque en el caso particular de Centroamérica las ZPE operaban desde inicios de
los años setenta, su actividad despegó hacia mediados de los ochenta y principios de los
noventa. En algunos casos, el impulso a las ZPE coincidió con una liberalización
comercial orientada a reasignar los recursos productivos. Las correcciones cambiarias, la
rebaja arancelaria y la reorientación de incentivos produjeron un mejoramiento de la
inserción internacional al aumentar y diversificarse las exportaciones (OIT, 1997). No
obstante, luego de una década de gran crecimiento, la fuerte vinculación de América
Central con el mercado estadounidense durante los años 2000 se hizo sentir y cierto
debilitamiento de la demanda comenzó a afectar las perspectivas de crecimiento de la
actividad manufacturera (Martínez y Cordero, 2009).
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Por otra parte, más recientemente ciertos cambios en la economía global y otros
que se prevén en el marco regulatorio multilateral están haciendo que las ZPE en general,
y aquellas que operan en economías de pequeña dimensión en particular, enfrenten
nuevos desafíos:
a) Los problemas hacendarios de algunos países que cuentan con ZPE han
puesto de relieve sus costos fiscales, incentivando un examen acucioso de
los beneficios netos de estas zonas en las economías que las albergan.
Asimismo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 1997) llama la
atención sobre el contraste en materia de crecimiento industrial y de
impacto sobre el resto de la economía entre la experiencia
centroamericana en ZPE, donde fue comparativamente exiguo, y lo
ocurrido en otras economías, especialmente en China.7
b) Las regulaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los
acuerdos comerciales regionales (ACR) limitan el uso de incentivos
fiscales orientados a la exportación, que es uno de los pilares de las ZPE.
Por un lado, si bien la normativa multilateral no hace referencia explícita a
estas zonas, algunas disposiciones de la OMC regulan aspectos clave de
las ZPE. Por ejemplo, el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas
Compensatorias (Acuerdo SMC) prohíbe los subsidios condicionados a la
exportación de productos, incluyendo la exención impositiva. Aunque en
algunos casos los PED pueden solicitar al Comité SMC permisos
temporales para mantener estas ayudas, dichas prórrogas otorgadas por el
Comité SMC no podrán extenderse más allá del 31 de diciembre de 2015,
cuando estos programas deberán ser eliminados (OMC, 2011, Capítulo 3).
Por otro lado, la proliferación de ACR hace que la ventaja arancelaria de
las ZPE vaya perdiendo relevancia, pues estos acuerdos garantizan acceso
preferencial a los mercados de destino para los productos originarios de
todo el territorio aduanero y no solo de la zona. Adicionalmente, algunos
7 Farole y Akinci (2011) destacan que las ZPE han sido cruciales para el desarrollo industrial y proceso de modernización de los tigres asiáticos, en tanto que en China -país al que consideran el más exitoso en cuanto a los resultados de estos programas- dichas zonas funcionaron como plataformas para la atracción de inversiones, promovieron el crecimiento orientado a la exportación y tuvieron un efecto catalizador sobre las reformas en el resto de la economía.
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ACR -como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN)- incluyen mecanismos que compensan la ventaja dada por las
ZPE relativa a la exención de aranceles a los insumos importados de
terceros países elaborados en las zonas, y luego exportados al socio que
otorga el acceso preferencial (Granados, 2005).
c) El nuevo rol de China en el comercio global y su mayor competitividad -
basada en salarios relativamente bajos- constituyen una amenaza para las
actividades intensivas en mano de obra predominantes en las ZPE en
economías como las centroamericanas.
d) El ya mencionado debilitamiento de la economía estadounidense desde
2008 ha generado una menor absorción de importaciones, con cierto
impacto sobre los enclaves latinoamericanos que destinan sus
exportaciones a ese mercado.
Estas transformaciones muestran la necesidad de adaptar las ZPE al nuevo marco
regulatorio y económico vigente. Puede decirse que el foco de las ZPE va moviéndose,
pues, desde los objetivos tradicionales y de corto plazo de estos instrumentos -como la
atracción de IED o la creación de puestos de trabajo- hacia otros nuevos y con un horizonte
más lejano, los cuales contemplan su contribución a la diversificación de la producción y a
cambios estructurales en los países. Entre ellos pueden mencionarse la generación de
eslabonamientos con el resto de la economía, la transferencia de tecnología, la
competitividad basada en la calidad de los productos, la innovación y la capacitación de los
trabajadores, como también la sostenibilidad social y ambiental de estos programas (Farole
y Akinci, 2011).
En consonancia con estos cambios, también se han visto afectados los factores
clave de las ZPE como los incentivos fiscales directos, que deben ser complementados
con otros elementos tales como la reducción de los costos de transporte y logística y la
oferta de servicios de infraestructura. Es en este ámbito donde los gobiernos tienen mayor
capacidad de incidir en las decisiones de las empresas a través de distintos incentivos.
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III. Marcos teóricos
Como se mencionó previamente, no existe una teoría específica u orgánica que
estudie las ZPE, sino aplicaciones de otros enfoques que, si bien fueron concebidos para
explicar fenómenos diferentes, resultan útiles para analizar las características e impactos
económicos de estos enclaves. En líneas generales, pueden identificarse tres grandes
corrientes de análisis que proporcionan herramientas adecuadas para comprender las
ZPE. A continuación se describen los supuestos, aportes y limitaciones de las principales
teorías de cada grupo.
Una primera vertiente de estudio permite vincular a las ZPE con el bienestar de la
economía; en este amplio ámbito pueden distinguirse tres enfoques. El primero engloba los
modelos del comercio internacional de raíz neoclásica8 cuyo énfasis está puesto en las
ventajas de la especialización, visualizadas esencialmente en un escenario estático en el
cual el libre comercio impacta positivamente sobre el bienestar de los países involucrados.
El segundo se estructura a partir de las nuevas teorías del crecimiento y el comercio
internacional,9 las cuales abordan aspectos más complejos del fenómeno del intercambio
entre países y ponen énfasis en diversas interacciones dinámicas. Por último, los enfoques
de costo-beneficio10
Un segundo género de análisis enfatiza la ZPE como un espacio diferenciado de
incentivos con respecto al resto del territorio cuyo objetivo es la atracción de inversiones
y la instalación de empresas. Así, pues, este fenómeno puede ser estudiado dentro de las
teorías de la IED y las empresas multinacionales.
buscan determinar cuáles son los efectos sobre el bienestar de la
operación de las ZPE desde una óptica influida por el análisis de inversiones. El concepto
de bienestar, ciertamente, no es homogéneo entre los distintos enfoques sino que ha ido
evolucionando a lo largo del tiempo. Aquí se utiliza este término de acuerdo con las
distintas concepciones que los autores le asignan en cada trabajo.
11
8 Véase Ohlin (1933), entre otros.
Dentro de la pregunta general de por
qué se producen desplazamientos internacionales de capital productivo, estos enfoques
buscan precisar las motivaciones de las firmas para instalarse en las ZPE, así como las
9 Véase Johansson (1994), Krugman (1979, 1990), Posner (1961), Romer (1993), Vernon (1966), entre otros. 10 Véase Warr (1983, 1984, 1989). 11 Véase Behrman (1972), Dunning (1980), entre otros.
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acciones que el Estado de la economía receptora puede desarrollar para maximizar sus
beneficios y minimizar sus costos.
Un tercer enfoque está inscrito dentro de los modelos gravitacionales12
A. La ZPE y el bienestar de la economía receptora
del
comercio internacional, ubicando a las ZPE como un factor de facilitación de los flujos de
intercambio y, por tanto, reduciendo la distancia económica entre los países. En este
sentido el enfoque gravitacional ayuda a comprender los determinantes que deben tomarse
en cuenta en el diseño de políticas orientadas a mejorar la inserción internacional.
Como se indicó, dentro de esta primera categoría, se encuentran (a) la teoría
neoclásica del comercio internacional, en la cual las ZPE pueden influir sobre el ingreso
nacional; (b) los enfoques más modernos del crecimiento y las nuevas teorías del
comercio internacional, donde las ZPE tienen sentido como un instrumento para
promover el desarrollo productivo a través de la diversificación de las exportaciones, la
transferencia de tecnología y los eslabonamientos con el resto de la economía, incidiendo
de manera indirecta sobre el bienestar; y (c) el análisis de costo-beneficio, que busca
cuantificar las ganancias netas de las ZPE para el país receptor bajo un examen similar a
la evaluación de proyectos de inversión.
a) Teoría neoclásica del comercio internacional: El modelo Heckscher-Ohlin
El bienestar en la teoría neoclásica está reflejado por el ingreso nacional, que se
incrementa con la especialización y el comercio entre los países. Los modelos de este tipo
asumen que la asignación de recursos se hace a través de mercados en el que rige la
competencia perfecta. Dentro de la teoría neoclásica, un modelo muy difundido es el de
Heckscher-Ohlin (HO), según el cual el comercio entre países se genera debido a las
diferencias internacionales de precios relativos de los bienes, las cuales se explican a
través de dos conceptos fundamentales: la dotación factorial relativa y la intensidad
relativa en la utilización de los factores de producción.13
12 Véase Johanson y Nilsson (1997), Kyvik Nordås (2006), Mesquita Moreira et al. (2008), entre otros.
En este modelo se consideran
13 Si bien el modelo neoclásico contempla la posibilidad de que existan distintos precios relativos a nivel internacional como consecuencia de diferencias en los gustos -determinantes de la demanda-, el modelo HO se concentra en explicar el patrón de comercio que se origina por las distintas condiciones de oferta de los países.
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dos países, dos factores (capital y trabajo) de distinta abundancia relativa (un país tiene
relativamente más capital y el otro relativamente más trabajo, aun cuando una de las dos
economías podría tener una dotación mayor de ambos factores en términos absolutos), y
dos bienes con distinta intensidad factorial relativa (en la producción de un bien se utiliza
proporcionalmente más trabajo y en el otro, más capital, aunque uno podría emplear
mayor cantidad absoluta de ambos factores). Los distintos precios relativos de los bienes
que surgen de las diferentes dotaciones factoriales incentivan el comercio: cada país se
especializa en la producción del bien que utiliza de manera intensiva el factor
relativamente abundante y tiene un excedente exportable, e importa el bien intensivo en
el factor relativamente escaso.14 En ausencia de restricciones al comercio y en el caso de
una economía pequeña,15 es ventajoso alcanzar una especialización completa; esto no
ocurre necesariamente cuando se trata de economías grandes,16 cuya especialización será
parcial. La especialización permite ampliar las posibilidades de consumo, incluso
accediendo a canastas de bienes no disponibles en condiciones de autarquía,17
El modelo de Hamada. Dentro de este planteamiento general, el trabajo pionero -y
referencia ineludible en el análisis teórico de las ZPE- es el de Hamada (1974). La
motivación de esta investigación fue la incipiente instalación de ZPE en los países
lo cual
incrementa el bienestar de ambas economías. En ausencia de costos de transporte y
barreras al comercio, el intercambio internacional conduce a la convergencia del precio
relativo de los bienes en ambos países y ésta, a la igualación del precio relativo de los
factores de producción.
14 HO difiere del enfoque clásico de David Ricardo (véase Ohlin, 1933, especialmente, pp. 45-48), autor que enfatiza las diferencias en la productividad sectorial entre países como causa del comercio, señalando la ventaja para los países de especializarse en los bienes en los que tienen una ventaja comparativa fundada en dichas diferencias de productividad. Por ejemplo, aunque un país puede tener una mayor productividad que otro en dos bienes, le conviene producir y exportar solo aquel en que la productividad es relativamente superior, e importar el otro. Ricardo supone una situación en la cual el trabajo y el capital son completamente inmóviles internacionalmente; (Ricardo, 1821, capítulo VII). Para Ohlin, en cambio, la fuente de la ventaja comparativa no reside en la productividad relativa, sino en el costo relativo de los factores que intervienen en el bien; como se mencionó, dicho costo varía entre países debido a la disponibilidad relativa de esos factores. Por ejemplo, a un país que tiene más tierra fértil disponible por habitante le conviene producir bienes intensivos en ese factor, aun cuando su productividad agrícola sea inferior que la de otro país. 15 El tamaño del país en la teoría neoclásica no tiene relación con su extensión geográfica o su nivel de ingreso sino con su capacidad de influir sobre los precios internacionales de las mercancías. Se considera que un país es "pequeño" cuando sus variaciones de oferta o de demanda no generan cambios relevantes de sus términos del intercambio. 16 Las economías grandes son aquellas que tienen la capacidad de influir sobre los precios relativos internacionales a través de los cambios en su oferta y/o su demanda. 17 Esto es, consumiendo combinaciones de ambos bienes que no podrían producirse con los factores disponibles dentro del país, estando por afuera de la frontera de posibilidades de producción.
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asiáticos y el propósito del autor fue evaluar el posible impacto de esas zonas sobre el
bienestar de la economía, entendido como las posibilidades de consumo generadas por
distintas asignaciones de los recursos; Hamada evalúa, pues, el efecto sobre el bienestar
de asignar capital y trabajo a una ZPE. Cabe notar que esta reseña se limita a presentar la
estructura y los principales resultados del artículo de Hamada, sin profundizar en sus
múltiples detalles técnicos, para los cuales se refiere al lector al texto original.
La investigación de Hamada pertenece a la familia de análisis basados en HO para
una economía pequeña. En su formulación se cumplen supuestos y mecanismos de
comportamiento comunes a los modelos neoclásicos -no siempre asumidos de forma
explícita por el autor- entre los que cabe citar:
a) Los bienes involucrados en el análisis se consideran homogéneos.
b) La tecnología se define como un conjunto de combinaciones de factores
("funciones de producción"), determinadas exógenamente, conocidas e
iguales en ambos países; no se plantea el problema económico de generar
y modificar estas tecnologías.
c) Los costos de transporte son despreciables.
d) Los mercados de bienes y factores funcionan en condiciones de
competencia perfecta, por lo que los precios de los bienes reflejan
exclusivamente sus costos de producción.
e) La economía se encuentra en estado estacionario y sus mercados alcanzan
posiciones de equilibrio en forma instantánea y persistente (estabilidad);
gracias a ellos se genera pleno empleo de los factores. En este contexto,
los factores son perfectamente móviles dentro de la economía; es decir,
pueden pasar de la producción de un bien a otro de forma instantánea y sin
costos.
f) El análisis se desarrolla como un ejercicio de comparación entre
posiciones de equilibrio estático (estática comparativa); no se investigan
las causas y efectos de modificaciones en una trayectoria dinámica de la
economía.
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g) Se considera una "economía de trueque" en la que solo son relevantes las
relaciones de intercambio entre los productos y no el nivel absoluto de
precios; los precios se fijan en términos de un algún producto que actúa
como "numerario".
Naturalmente, la construcción del modelo de Hamada se hace con premisas aún
más específicas; estas se vinculan con características de las economías en las que está
interesado el autor cuando lo formula, hecho que, como se verá, es determinante en sus
resultados. La economía pequeña supuesta produce dos bienes (1 y 2) mediante el uso de
dos factores de producción, trabajo y capital y tiene una dotación factorial relativamente
abundante en trabajo y escasa en capital. Las dos industrias tienen intensidades factoriales
distintas: el bien 1 es intensivo en trabajo mientras que el 2 es intensivo en capital; por
ello, en ausencia de restricciones al comercio el país exportaría el primer bien, e
importaría el segundo. Sin embargo, la producción del bien 2 se lleva a cabo gracias a la
existencia de un arancel que favorece dicha industria. Se parte, pues, de una situación
inicial de equilibrio con especialización incompleta donde, mientras que el precio del
bien 1 corresponde a su precio internacional, el bien 2 se intercambia por un precio
doméstico superior al internacional. Se trata, así, de una situación similar a la de muchos
países en vías de desarrollo a principios de los años setenta.
Sobre estas base, Hamada estudia qué pasaría si en el país se crea una ZPE en la
que ingresara inversión extranjera directa (IED) y se reasignara trabajo a dicha zona; se
trata, pues de una variante de HO en la que se considera la movilidad factorial.
Específicamente, el autor busca determinar cuál sería la variación del ingreso nacional de
esta reasignación, estimándolo a precios internacionales, y medido en unidades del bien 1
empleado como numerario. Esa medición a precios internacionales establece un criterio
de valoración del bienestar entendido como el consumo potencial que tendría la
economía, dada una determinada asignación de recursos (resultante del ingreso de la IED
a la ZPE), en caso de que se eliminara la distorsión derivada del arancel que protege al
bien 2, y que causa la diferencia entre su precio doméstico y el internacional.18
18 Bhagwati y Hansen (1971) es una fuente del enfoque de Hamada relativo a la valoración a precios internacionales y la estimación del bienestar.
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conclusión a la que llega el autor es que el efecto de la creación de la ZPE y el ingreso de
la IED en esta sería una disminución del bienestar de la economía.
Esta conclusión es paradójica porque la creación de la ZPE, por definición,
implica una reducción de la distorsión que pesa sobre la economía, ya que la producción
del bien 2 no contará con el beneficio del arancel protector. Para comprender ese
resultado, es necesario explicar características adicionales del modelo de Hamada.
En realidad, este estudio es tributario de un trabajo previo llevado a cabo por
Uzawa (1969), orientado a analizar los efectos de la IED en economías como la supuesta
por el mismo Hamada: una economía pequeña en que existe una "industria 2", intensiva
en capital y protegida en un arancel, aun cuando el país tiene una dotación de factores con
abundancia relativa del trabajo. Lo que cabe destacar es que el modelo de Uzawa -que es
la matriz analítica del de Hamada- supone que la IED en forma de ingreso de capital se
produce, precisamente, para producir el bien 2, cuya oferta depende decisivamente de la
protección dada por el arancel. En la primera parte de su artículo, y antes de considerar la
creación de la ZPE, Hamada formaliza esta misma situación, encontrando que la
reasignación de recursos inducida por la IED tendrá un efecto negativo sobre el ingreso
nacional medido a precios internacionales.19
En primer lugar, como en el estado inicial la economía se encuentra en un
equilibrio estable con pleno empleo de los recursos, el aumento en la producción del bien
2, derivado de la adición al capital por la IED, se lleva a cabo mediante el desplazamiento
de trabajo desde la industria 1 hacia la industria 2; esto causa una reducción en la
producción del bien 1, precisamente aquél que la economía puede producir a precios
internacionales.
Este efecto es descompuesto analíticamente
en dos componentes que se describen a continuación.
20
19 Para interpretar el ingreso nacional como una magnitud de consumo potencial (bienestar), Hamada lo expresa en unidades de bien 1, elegido como numerario. Al valorar el bien 2 a precio internacional (inferior al doméstico) la cantidad de unidades equivalente de numerario es inferior que en la valoración a su precio doméstico.
El impacto negativo sobre el ingreso nacional de la IED deriva, en este
caso, de la reasignación de trabajo hacia la industria 2. El bienestar de la economía es
inferior porque la cantidad del bien 2 que podría adquirir en el mercado internacional
utilizando la cantidad sacrificada de bien 1 es mayor que la que puedo producir
20 Cabe señalar que el modelo de Hamada tiene características técnicas tales que se cumple el "teorema de Rybczynski", según el cual un aumento en la dotación de un factor (en este caso, el capital) en una economía pequeña provocará una expansión en términos absolutos de la producción del bien que utiliza intensivamente dicho factor (en este caso, el bien 2), y una disminución absoluta de la producción del bien intensivo en el otro factor (el bien 1).
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domésticamente al aplicar el trabajo a la producción del bien 2. Hamada denomina a este
componente del impacto de la IED el efecto proporción.
En segundo lugar, el arancel que protege la industria 2 garantiza también a la IED
la venta por un precio superior al internacional, con lo cual la cantidad adquirida será
inferior que si no rigiese esa restricción. Este otro impacto negativo sobre el bienestar es
denominado por el autor efecto subsidio.
Una vez considerado este caso, Hamada introduce la ZPE pero sin alterar
sustancialmente la estructura del modelo ya que supone que la IED se localiza en la ZPE
para producir el bien 2. Esto ocurre por el desplazamiento de capital desde el resto del
mundo hacia la ZPE, así como de trabajo desde la economía doméstica hacia la ZPE.
Ciertamente, como en la zona no rige el arancel, ese bien deberá venderse a precios
internacionales. Pero, aunque esto hace desaparecer el "efecto subsidio", no elimina la
asignación ineficiente de recursos causada por el desplazamiento de trabajo desde la
industria 1 a la industria 2 que provoca el "efecto proporción". Es decir, sigue
registrándose un impacto negativo sobre el bienestar, aunque de menor intensidad. La
IED instalada en la ZPE usa recursos laborales que, en realidad, tendrían un empleo más
eficiente en la producción del bien 1.
Adicionalmente, el autor considera la posibilidad de que la IED no se produzca en
la forma de un aumento en la dotación de capital de la economía, sino bajo la forma de
introducción de nuevos métodos de producción ("transferencia de tecnología"), la cual, sin
embargo, siempre se canalizará a la industria 2. Se señala en este caso la posibilidad de que
la tecnología introducida tenga una intensidad en capital tan alta que pueda compensar el
"efecto proporción" y, por tanto, no impactar negativamente en el ingreso. Aún así el
análisis de Hamada privilegia un movimiento de capital o de transferencia tecnológica
hacia una actividad que no se ajusta a la dotación factorial relativa de la economía que
considera. Esto se debe a que su modelo es desarrollado como una variante del trabajo de
Uzawa, centrado en los efectos de la IED en un esquema de sustitución de importaciones,
un marco inadecuado para estudiar las condiciones de creación de las ZPE.
Limitaciones del enfoque de Hamada y del marco HO en el análisis de las ZPE. Es
plausible pensar que el resultado del modelo de Hamada está causado por una serie de
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problemas en su diseño. La más evidente, y que el mismo autor señala, deriva de algunas
características del planteamiento neoclásico en el que se sitúa; en particular, la consideración
de una economía en equilibrio estacionario con pleno empleo de los recursos. Este rasgo no
corresponde a la situación de los países en los cuales comenzaron a implementarse ZPE, ya
que se trataba de economías con abundante trabajo desocupado. Hamada mismo aclara que
en su resultado hay "muchos factores omitidos", mencionando que "puede haber desempleo
de modo tal que el aumento en la IED puede utilizar ese trabajo desocupado, en lugar de
reasignar el que tiene empleo" (Hamada, 1974, p. 240). Bajo esas condiciones no se quitarían
recursos a la industria 1 y, consiguientemente, no se reduciría su producción, ni tendría lugar
el "efecto proporción" que origina la caída en el bienestar.
Un elemento menos evidente está dado porque, como se ha señalado, en la
construcción del modelo de Hamada no se abandona la formalización de una economía en
que opera un sector ineficiente (en el sentido de que no es adecuado a su dotación factorial
relativa), y protegido, como es el caso de la industria 2.21 No se considera, por tanto, la
posibilidad de que la IED signifique la introducción de capital y técnicas en la producción
del mismo bien 1, de algún bien similar a 1 pero diferenciado,22
Es plausible asumir que gran parte de la IED recibida por la ZPE latinoamericanas
no se orientó hacia actividades intensivas en capital (como postula Hamada) sino en
industrias o eslabones de la cadena de valor intensivos en trabajo, el factor relativamente
abundante en estas economías, y cuya remuneración es por tanto menor que en la
economía emisora de la IED. La eliminación del arancel a las materias primas de estas
actividades permite su adquisición a precios internacionales, garantizando el
aprovechamiento de la ventaja existente. Cabe además notar que la instalación de ZPE en
los países latinoamericanos se fue dando en paralelo con la reducción de la protección
arancelaria de industrias similares al "bien 2" de Hamada; esto redujo el tipo de
o incluso de un nuevo bien,
previamente no elaborado en la economía, todos ellos intensivos en trabajo y, por tanto,
compatibles con la dotación factorial relativa. En otras palabras, Hamada no contempla la
posibilidad de que la IED en la ZPE actúe como vector de innovación, aportando
conocimiento técnico no disponible en la economía con antelación.
21 Como lo expresa Johansson (1994), p. 394: "La distorsión de la producción prevaleciente en la economía es, pues, intensificada ya que se produce menos del bien en el cual la economía tiene una ventaja comparativa". 22 Por ejemplo, uno que cumpla con estándares técnicos y de consumo que la variante doméstica no cumple.
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ineficiencia en la asignación de recursos que es el foco de su modelo e hizo, por tanto,
perder relevancia a la consideración de estas industrias en el análisis de los efectos de la
ZPE sobre el bienestar.23
Tampoco se estudian otros posibles efectos dinámicos de la creación de la ZPE
tales como cambios en la productividad inducidos por la innovación, el desarrollo de
redes de proveedores y el proceso de aprendizaje de la fuerza de trabajo (mejoramiento
en la dotación tecnológica de la economía), todos probables efectos acumulativos en el
tiempo de signo positivo.
Cabe además reiterar que la existencia de desocupación de
trabajo refuerza los posibles efectos benéficos de la IED y la ZPE mencionados, pero no
considerados formalmente por Hamada.
24 La mayor productividad derivada de una mayor
disponibilidad de capital por trabajador y/o innovaciones (en procesos y productos)
introducidas en la ZPE puede explicar la mayor remuneración de trabajadores en las
zonas en relación con el resto de la economía observada25 en el caso latinoamericano.26
Como se mencionó anteriormente, en el marco de HO el patrón de especialización
comercial de un país está determinado exclusivamente por su ventaja comparativa, que a
su vez depende de su dotación factorial relativa. Con este enfoque, el énfasis está puesto,
justamente, en que las ventajas que conlleva la especialización y el intercambio, situación
que permite aumentar las posibilidades de consumo y, por tanto, el bienestar. No parece,
pues, relevante establecer alguna preferencia por la producción de uno u otro bien. Sin
embargo, es posible que los responsables de la política económica deseen fomentar la
producción de determinados bienes, en la medida en que tomen en cuenta aspectos tales
como el potencial de creación de empleo de una actividad, sus efectos de derrame sobre
el resto de la economía, entre otras razones. Por ejemplo, una política pública podría
incentivar la IED en la ZPE con el objetivo de elevar la complejidad de la dotación
Como, además, la movilidad factorial no es perfecta, no hay una tendencia a la igualación
entre los salarios entre la economía doméstica y la ZPE.
23 La menor protección arancelaria redujo el desplazamiento de recursos desde las industrias similares a 1, hacia las industrias similares a 2. 24 La verificación (o no) de estos efectos es relevante en la evaluación empírica de los beneficios de las ZPE. 25 Por ejemplo, en Costa Rica el salario promedio en las zonas francas es 60% más elevado que el salario promedio nacional pagado por el sector privado. Fuente: Gamboa y Calderón (2011). 26 Para que la remuneración de los factores sea igual a su producto marginal se requiere que exista competencia perfecta. Si bien no se observa esta estructura de mercado, usualmente los empleos más productivos están mejor remunerados y esto se observa en general en las ZPE latinoamericanas.
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tecnológica del país y su capacidad para ofrecer los bienes que se busca promover dentro
de un objetivo general de diversificación exportadora. Esta, a su vez, puede tener sentido
en un contexto en el cual una excesiva especialización exponga a una economía pequeña
a riesgos derivados de la inestabilidad de los precios de los productos, o del
comportamiento de unos pocos mercados en los que se colocan.
El enfoque estático e intratemporal de HO lo limitan para tratar este tipo de
problemas. La característica de orden más general del modelo que introduce esas
dificultades radica en su concentración en situaciones en las cuales la dotación factorial
se asume constante, omitiendo el análisis de su evolución en el tiempo. Supóngase que,
bajo las premisas de HO, la dotación factorial relativa de un país en un momento dado
indique la necesidad de una especialización en un determinado bien. Esto, sin embargo,
podría no ser sostenible como una posición óptima, por ejemplo porque la demanda de
ese bien podría reducirse en el futuro, o porque se trata de un bien intensivo en un
recurso natural no renovable, como un determinado mineral. En este último caso,
tratándose de una economía pequeña, aunque en el marco de optimización estática de HO
se infiere la conveniencia de exportar el mineral e importar todos los otros bienes, no se
incorpora el efecto de la progresiva reducción del stock existente (una función temporal)
que, en un momento dado, se verá agotado. En otras palabras, el problema de
optimización resulta mucho más complejo que el sugerido por HO ya que debería
involucrar las trayectorias dinámicas de la dotación factorial que involucran su
agotamiento, o eventual generación.
Un aspecto muy relevante de la instalación de las ZPE tiene que ver,
precisamente, con el desarrollo dinámico de factores escasos o inexistentes antes de su
instalación en la economía en cuestión, una causa importante de generación de comercio.
Si, debido a una innovación tecnológica, se genera un nuevo producto, posiblemente
aparecerá luego un aumento del comercio entre países. Las ventajas comparativas tienen,
por tanto, un aspecto dinámico, relacionado, entre otras cosas, con la política de atracción
de IED, con la inversión en infraestructura (energía, telecomunicaciones), educación y la
investigación y desarrollo. La bondad de la inserción internacional de un país puede estar
relacionada, entonces, con la capacidad de sostener dinámicamente ventajas, y por tanto
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con su capacidad de innovación,27
b) Nuevas teorías del crecimiento económico y el comercio internacional
problema en cuya solución puede contribuir la política
de creación de ZPE. Todos estos aspectos caen fuera del análisis pionero del Hamada en
la medida en que se trata de una aplicación del enfoque HO, pero muchos de ellos son
tenidos en cuenta por teorías posteriores, como se verá en las secciones siguientes.
Dadas la estructura de enclave y el tipo de procesos productivos de las ZPE (en
muchos casos reducidos a actividades de ensamblaje realizadas por fuerza de trabajo de
baja calificación), se ha asumido que las posibles transferencias de tecnología desde la
zona al resto de la economía y las externalidades asociadas tienen un orden menor de
importancia. A pesar de ello, como se ha mencionado, estos aspectos con frecuencia
constituyen las principales motivaciones de los responsables de política para promover
estas zonas, por lo cual su análisis cobra relevancia. Se valora la capacidad de innovación
tecnológica y la posibilidad de aprovechar distintos tipos de externalidades como soporte
de un mayor crecimiento de la economía y por tanto de su bienestar; el énfasis se
desplaza desde la preocupación por la eficiencia estática de la teoría neoclásica hacia
elementos de eficiencia dinámica. Las herramientas teóricas que parecen más útiles para
tal fin corresponden a las teorías más recientes del comercio internacional y el
crecimiento económico.
Dentro de la teoría del comercio internacional, aunque los enfoques más
modernos no hacen referencia explícita a las ZPE, permiten comprender mejor este
fenómeno pues levantan los supuestos de las teorías tradicionales y consideran, por
ejemplo, la existencia de competencia imperfecta, economías de escala, costos de 27 La relación entre los esfuerzos de innovación y el perfil exportador puede tratarse en el contexto del trabajo de Posner (1961) quien planteó la hipótesis de la demora en la demanda y de la teoría del ciclo del producto de Vernon (1966). Posner plantea el caso del desarrollo en un país de un producto que resulta de la inversión en investigación y desarrollo. Afirma que transcurre un tiempo hasta que los consumidores de otros países comienzan a demandarlo (demora en la demanda) y un lapso mayor hasta que las empresas del resto del mundo adquieren la tecnología y el conocimiento para fabricarlo (demora en la emulación). Durante el período en el cual existe demanda extranjera que no puede ser satisfecha con oferta local de esos países (demora neta), el país donde se desarrolló el producto será exportador de dicho producto. Vernon formuló la teoría del ciclo del producto, según la cual la "vida" de un bien intensivo en capital y destinado a consumidores de altos ingresos tiene tres etapas. Primero, en la fase del nuevo producto el bien en cuestión es fabricado y consumido solamente en el país desarrollado donde fue ideado. Segundo, en la etapa del producto en maduración los consumidores de otras economías comienzan a demandarlo y el primer país se convierte en exportador, en tanto que la progresiva generalización de las técnicas de producción permite la aparición de economías de escala y el bien comienza a fabricarse en otros países desarrollados, dando lugar al comercio intra-industrial. Por último, se generalizan las características del bien y del proceso de producción, por lo cual los costos laborales cobran importancia y la fabricación se traslada a PED de menores salarios y los países desarrollados se convierten en importadores netos del producto.
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transporte, barreras al comercio, diferenciación de productos, demora en la difusión de la
tecnología, etc. En particular, para explicar el desarrollo de las ZPE resulta útil el análisis
basado en los retornos crecientes dinámicos y las economías de escala externas.28
Por un lado, el concepto de retornos crecientes dinámicos se refiere a la
reducción del costo medio a medida que aumenta la producción acumulada en el tiempo,
es decir la experiencia obtenida en la operación de un sector o firma (learning by doing).
Ante esta situación, es frecuente que la especialización de ciertos países en determinadas
actividades no responda a su ventaja comparativa en el sentido neoclásico, sino a un mero
accidente histórico: son más eficientes en la producción de un bien simplemente porque
comenzaron a fabricarlo antes que otros países que, eventualmente, podrían producirlo a
menor costo, pero no logran participar competitivamente en el mercado internacional por
no contar con suficiente experiencia acumulada.
Por otro lado, cuando un sector exhibe economías de escala, los incrementos en la
cantidad producida se traducen en una caída del costo unitario del bien; es decir, cuanto
mayor es el volumen de producción, mayor será la eficiencia. En el caso de las economías
de escala externas, la reducción del costo medio depende de la producción total de la
industria y no de la empresa individual, en contraste con las economías de escala internas
donde lo relevante es la cantidad producida por cada firma. Las economías de escala
externas se relacionan generalmente con la concentración geográfica de la producción de
la que derivan externalidades positivas, llamadas con frecuencia economías de
aglomeración. Es decir, la localización de las empresas cerca de sus competidores favorece
el desarrollo de redes de proveedores especializados que permiten acceder a insumos y
servicios de mejor calidad y a menor precio, de un mercado de trabajo con las
calificaciones adecuadas para la industria y la obtención de externalidades tecnológicas
como la transferencia formal e informal de conocimiento entre empresas.
Las ventajas de la aglomeración han sido señaladas por diversos enfoques de la
teoría económica desde fines del siglo XIX. Entre ellos se destacan los distritos
industriales de Alfred Marshall, los clusters de innovación analizados por Joseph
Schumpeter, los bloques de desarrollo identificados por Eric Dahmen y los polos de
desarrollo y crecimiento, como los denominó François Perroux. Más recientemente, la
28 Véase Porter (1990), Saxenian (1994), entre otros.
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nueva geografía económica sugiere que la interacción cara a cara de una comunidad de
investigadores y emprendedores es esencial para la transmisión de conocimiento y el
desarrollo de actividades innovadoras (White, 2011).
En los países con mercados internos pequeños -como es el caso de algunos
latinoamericanos-, la posibilidad de alcanzar grandes volúmenes de producción para
obtener economías de escala y retornos crecientes dinámicos es muy reducida si las
ventas solamente se orientan a la economía local. Así, pues, resulta indispensable el
acceso al mercado internacional, justificando el fomento a las exportaciones a través de
medidas como la creación de las ZPE, que permitan la eventual generación de clusters
donde se aproveche el efecto de economías de aglomeración.
La concentración, proximidad y densidad ofrecida por una ZPE puede ser crucial para
facilitar el intercambio de conocimientos y tecnología entre personas y firmas. De todas
maneras, la experiencia muestra que estos beneficios solamente han sido explotados en
profundidad en algunas pocas ZPE, principalmente del Este de Asia. Según White (2011), el
impacto sobre la economía doméstica depende de las capacidades tecnológicas locales como
la habilidad para desarrollar, buscar, absorber y explotar el conocimiento en términos
comerciales, los eslabonamientos de la ZPE con la economía local y la ubicación de la zona,
pues la cercanía a ciudades favorece el acceso a firmas, capital y personal más calificado.
Johansson (1994), por su parte, ha incorporado la nueva teoría de crecimiento
económico en el análisis de las ZPE. Dicha teoría comprende los efectos derrame,
demostración y el learning by doing, en tanto que levanta el supuesto de iguales
condiciones de los países en materia de tecnología y conocimiento propios de la teoría
neoclásica, sosteniendo que en general la economía local carece de las capacidades y
recursos técnicos, de marketing y gestión y el acceso a los canales internacionales de
distribución para insertarse exitosamente en los mercados mundiales. Es decir, considera
una situación en la cual la dotación tecnológica de los países difiere fuertemente, y la
economía menos desarrollada podría beneficiarse de la operación de una ZPE que
difunda capacidades. La IED puede jugar un rol importante no solo en la incorporación
de capital, sino también en la transferencia de experiencia y habilidad para producir para
los mercados de exportación. En otras palabras, este enfoque enfatiza el rol de las ZPE
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como catalizadores del conocimiento en los procesos de industrialización y desarrollo,
impulsando que la economía se oriente a la exportación.
Las ZPE pueden tener también un efecto catalítico sobre la eficiencia de la
operación de las empresas domésticas. La instalación en estas zonas de firmas
multinacionales pioneras en la exportación de ciertos productos allana el camino para la
inserción de otras empresas. Romer (1993) sostiene que además de la brecha de capital
físico y humano e infraestructura existe una brecha de ideas entre los países. En este
escenario, destaca el rol de la IED y las empresas multinacionales en la difusión
internacional de las mejores prácticas de producción, marketing, distribución y
comercialización de los bienes de exportación, en tanto que Johansson (1994) afirma que
esto ha sido fundamental en la génesis de la transnacionalización de algunas firmas
originarias de PED.
Entre los principales cuestionamientos a este enfoque se encuentra, por un lado, la
idea de que los efectos derrame y la difusión de tecnología se dificultan cuando las firmas
extranjeras tienen pocos vínculos con la economía local. La estructura de enclave y el
subsidio indirecto de los insumos importados actúan como obstáculos, desalentando los
eslabonamientos hacia atrás de las ZPE. Además, como las ventas hacia el territorio
aduanero suelen estar prohibidas, se reduce la posibilidad de generar vínculos hacia
delante. Por otro lado, como el ingreso a los mercados internacionales no es sencillo, la
mera instalación de una ZPE no siempre es suficiente para que las empresas locales
logren exportar y pueden ser necesarias reformas adicionales que impulsen el comercio
con el resto del mundo. Por todo ello, aunque el ensamblaje de piezas importadas aparece
como un primer paso en la construcción de capacidad industrial y competencias, la
producción en las ZPE debe necesariamente integrarse con la economía local, y tender a
la diversificación y sofisticación para que tenga efectos sobre el desarrollo; lo cual
plantea complejos desafíos en términos de formulación de políticas públicas.
Esto pone en evidencia que no necesariamente todas las ZPE alcanzarán sus
objetivos. La mala utilización de los incentivos impositivos, una localización equivocada,
la carencia de mano de obra especializada, recursos o infraestructura clave,
indudablemente atentarán contra el éxito de un programa de esta naturaleza.
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c) Análisis costo-beneficio
Como se mencionó previamente, durante los últimos años ha crecido la
preocupación acerca de la efectividad de las ZPE en la medida en que implican
erogaciones públicas en economías con restricciones fiscales. Por este motivo resulta útil
examinar dichas zonas bajo un enfoque de tipo costo-beneficio. Warr (1983,1984)
introdujo un marco de análisis para evaluar los retornos de la zona franca tratándola como
un proyecto de inversión, que consiste en calcular el valor presente del flujo de ingresos y
costos de su instalación desde el punto de vista social.
Debe destacarse que el modelo de enclave de Warr (1989) supone que usualmente
las ZPE generan limitados eslabonamientos hacia atrás cuando las ventas de la ZPE a la
economía doméstica están prohibidas. Así, pues, los flujos comerciales y financieros
entre la zona y el resto del mundo son irrelevantes para el bienestar del país receptor
porque solamente involucran al enclave y no al resto de la economía (excepto cuando hay
un impuesto que grava dichos flujos). Los que sí impactan sobre el bienestar son los
flujos comerciales que tienen lugar entre la ZPE y la economía doméstica, la cual puede
proveer a la ZPE de capital, infraestructura, trabajo, servicios públicos y algunos
insumos, y recibe de la primera, remuneraciones por los factores, pagos por tarifas de
electricidad e impuestos, capacitación para los trabajadores, etc. Para Warr, los flujos
financieros no inciden sobre el bienestar y tampoco es correcto evaluar las ZPE
exclusivamente a través del desempeño exportador o la cantidad de empleos creados. La
diferencia entre los ingresos y los costos de oportunidad (los más relevantes están
incluidos en el Cuadro 1) descontada a una tasa determinada define si la ZPE es o no
rentable, tal como si fuera un proyecto de inversión. Los ejercicios empíricos llevados a
cabo por Jayanthakumaran (2003) para países asiáticos señalan que en la mayoría de los
casos las ZPE han impactado positivamente sobre las economías que las albergan,
principalmente en lo concerniente a empleo e ingresos. En Latinoamérica, Calderón
(2011) encuentra un resultado neto positivo y creciente del régimen de zonas francas para
Costa Rica entre 2006 y 2010.
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Cuadro 1. Principales componentes del análisis de costo-beneficio de las ZPE Ingresos esperados Costos esperados
• Salario del trabajador de la ZPE - costo de oportunidad del empleo (salario sombra).
• Costo del capital público en infraestructura para el establecimiento de la ZPE.
• Ganancias netas de las empresas de la ZPE que se distribuyen entre los accionistas locales.
• Gastos administrativos para el funcionamiento de la ZPE.
• Pagos de las empresas por servicios públicos + compra de insumos locales - costo de oportunidad de dichos servicios públicos e insumos locales.
• Pagos de impuestos por parte de las firmas.a/
Notas: a/ A pesar de las exoneraciones impositivas, en general las empresas radicadas en las ZPE pagan algunos tributos.
Fuente: Elaboración propia en base a Jayanthakumaran (2003).
Si bien este tipo de análisis busca acercarse a una evaluación cuantitativa que
resulta de suma utilidad, presenta importantes limitaciones pues deja de lado ciertos
impactos indirectos -muchos de carácter cualitativo- que tienden a acotar el alcance de las
conclusiones. Por ejemplo, no se consideran las exenciones impositivas otorgadas a las
empresas instaladas en la ZPE, lo cual puede tener un costo de oportunidad muy elevado si
se considera que algunas de estas inversiones tal vez se habrían concretado aun en caso de
que no existiese dicha zona (aunque es muy completo realizar un análisis contrafáctico), ni
las externalidades sobre la economía doméstica, ya sean negativas o positivas como las
mencionadas por las nuevas teorías del crecimiento y del comercio internacional.
En relación con este último punto, cabe mencionar que más allá de los resultados
económicos de las ZPE, la sostenibilidad social y ambiental de estos programas también
debe ser evaluada. La relación entre estas cuestiones y la IED en los PED es objeto de un
importante debate que va más allá de las ZPE, ya que se discute si las inversiones
permiten incrementar los estándares en materia laboral y ambiental en las economías
receptoras a través de la utilización de los niveles de exigencia de los países de origen o
si, por el contrario, las empresas multinacionales buscan aprovechar la regulación laxa o
la falta de aplicación efectiva (enforcement) de la legislación en ciertos países para llevar
a cabo prácticas que no pueden implementar en otras economías.
B. ZPE, empresas multinacionales y políticas públicas
Considerando que la IED es un elemento clave de las ZPE, esta sección examina las
motivaciones de las empresas para instalarse en dichas zonas a partir de su condición de
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espacio diferenciado de incentivos respecto de la economía doméstica. En particular, se
analizan los enfoques teóricos que buscan explicar las características de la
internacionalización de las firmas y sus objetivos detrás de los distintos tipos de IED.
Simultáneamente, estas herramientas permiten a los gobiernos focalizar mejor los incentivos
otorgados en el marco de las ZPE, convirtiéndolas en zonas de atracción de inversiones.
Dunning (1980) formuló el conocido paradigma ecléctico, o teoría OLI, que
establece que la internacionalización de las firmas está condicionada por la existencia de
tres tipos de "ventajas". En primer lugar, las empresas deben contar con ventajas de
propiedad (ownership, O), es decir aquellos elementos que le dan la pauta de que puede
competir exitosamente con otras firmas ya instaladas (por ejemplo, patentes, marcas,
conocimiento tecnológico, etc.). Dado que usualmente se trata de características
inherentes a las firmas, es escasa la influencia que pueden tener sobre ellas las políticas
públicas. Una excepción podría ser, por ejemplo, la legislación y el enforcement en
materia de legislación de propiedad intelectual que fortalecen las ventajas relacionadas
con estos temas.
En segundo lugar, las empresas evalúan las ventajas de localización (localization,
L) que dependen específicamente de las características del lugar donde se ubica la
inversión o la firma a la cual se le otorga la licencia. Dichas ventajas pueden ser de
carácter económico (cantidad y calidad de los factores disponibles, costos de transporte y
comunicaciones, tamaño del mercado, etc.), socio-cultural y/o relacionadas con las
políticas públicas. Es precisamente en este ámbito donde los gobiernos tienen mayor
capacidad de incidir en las decisiones de las empresas a través de distintos incentivos,
entre ellos los contemplados en las ZPE. Históricamente han prevalecido las exenciones
impositivas -en particular, de los tributos al comercio exterior-, mientras que más
recientemente la reducción progresiva de las barreras al comercio, la próxima finalización
del régimen de prórrogas de los subsidios condicionados a la exportación en el marco de
la OMC y los compromisos asumidos a través de ACR restringen su uso y hacen que la
efectividad de las ZPE ya no dependa tanto de la política fiscal sino de elementos tales
como los costos de transporte y logística, incluyendo la infraestructura, la proximidad a
los centros de distribución, los proveedores, la mano de obra calificada, etc. En este
marco, las políticas progresivamente se van enfocando en el desarrollo de un ambiente
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propicio para la atracción de inversiones, a través de la mejora y actualización de los
elementos mencionados.
Cuadro 2. Elementos que determinan el tipo de internacionalización de las firmas según la teoría OLI
Tipo de internacionalización
de la empresa Ventajas de Propiedad (O) Ventajas de Localización
(L) Ventajas de
Internalización (I)
Exportación Sí No No
Licencia Sí Sí No
Inversión directa Sí Sí Sí
Fuente: Elaboración propia basado en a Dunning (1980).
Por último, a la hora de decidir el tipo de internacionalización las firmas tienen en
cuenta las ventajas de internalización (internalization, I), es decir aquellos elementos que
le dan la pauta de que es más conveniente realizar la actividad de manera directa y no a
través de terceros -mediante licencias-. Si bien la existencia de estas ventajas es inherente
a las firmas, el Estado puede influir sobre ellas a través de la regulación y los incentivos.
El análisis de las decisiones de las empresas de instalarse o no en una ZPE y de
las políticas más adecuadas para atraer a las firmas hacia estos enclaves también debe
tener en cuenta los objetivos que se encuentran detrás de los distintos tipos de
inversiones. En este sentido, de acuerdo con Behrman (1972), la IED puede clasificarse
en distintas categorías:
1. Resource seeking: Busca aprovechar factores específicos del país receptor,
tales como recursos naturales, mano de obra barata, entre otros.
2. Market seeking: Persigue el acceso a mercados que resultan atractivos por
su tamaño, nivel de ingresos de los consumidores, dinamismo, gustos o
alguna otra característica. La existencia de barreras naturales o artificiales
al comercio es un determinante crucial de este tipo de inversión, ya que
buscan sortear dichas barreras. Las inversiones orientadas al mercado
interno eran muy comunes durante la ISI, en tanto que los ACR han
renovado el dinamismo de la IED cuyo fin es el acceso al mercado
regional, a través de las oportunidades que ofrecen los socios comerciales.
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3. Efficiency seeking: El objetivo es articular de manera eficiente su actividad
a nivel global, usualmente localizando en distintos países las diferentes
etapas del proceso de producción y comercialización mediante el
aprovechamiento de las diferencias en los precios de los factores y la
diversificación del riesgo.
4. Strategic asset / capabilities seeking: Las empresas optan por este tipo de
inversiones con el objetivo de adquirir activos estratégicos o proteger sus
ventajas de propiedad.
Esta conceptualización resulta útil porque cada tipo de inversión pondera de
manera diferente los distintos incentivos que los gobiernos pueden otorgarles, entre ellos
los concedidos en el marco de las ZPE. Por obvios motivos, la disponibilidad de los
recursos naturales es fundamental en la captación de IED resource seeking en las ZPE
agrícolas. Sin embargo, el concepto puede ser extendido a los casos en los cuales el
desplazamiento de capital se explica por el aprovechamiento de diferenciales de costo en
la fuerza de trabajo entre países. Esto es válido no solo en los casos de actividades
intensivas en mano de obra de baja calificación (como los diversos tipos de industria de
ensamblaje) sino también de fuerza de trabajo con niveles de calificación superior que
puede estar disponible en la economía receptora con salarios relativamente inferiores y
niveles de productividad no muy alejados de los de la economía emisora de la IED.
Cabe destacar además que en países con mercados internos pequeños y elevadas
restricciones al comercio (como era el caso de muchos países latinoamericanos hasta los
años noventa), las ZPE funcionaban como foco de atracción de inversiones de tipo
market seeking, que buscaban colocar su producción en terceros países beneficiándose de
las condiciones especiales de acceso que brindaban ciertos programas comerciales29
29 Por ejemplo, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y la Ley de Asociación Comercial entre EE.UU y la Cuenca del Caribe (CBTPA, por sus siglas en inglés); Zúñiga y Santamaría (2009).
de
las economías desarrolladas (Farole y Akinci, 2011). Más recientemente, los regímenes
preferenciales otorgados de manera unilateral por estas economías a los PED están siendo
sustituidos progresivamente por ACR, que permiten el ingreso libre de arancel de los
productos originarios del conjunto del territorio aduanero de esas economías. Este tipo de
acuerdos claramente erosionan preferencias previas que puedan haber existido en cuando
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al acceso al mercado del PD para productos elaborados en ZPE. En el caso particular de
Centroamérica, la IED market seeking que busca colocar sus productos en Estados
Unidos se beneficia además de la proximidad geográfica a este gran mercado, dando
lugar a una potencial ventaja en cuando a los menores costos de transporte involucrados.
Por una parte, la principal limitación de este enfoque es que en muchos casos no
es posible distinguir los factores que motivan a las empresas a ubicarse específicamente
dentro o fuera de las ZPE, así como las motivaciones de los gobiernos a promover estas
inversiones en general -a lo largo de todo su territorio- o particularmente en el marco de
estos programas. Dado que muchas de las ventajas de localización son inherentes a los
países (por ejemplo, la disponibilidad de mano de obra barata, recursos naturales,
calificación de los trabajadores, etc.) y no exclusivas de las ZPE, resulta difícil
determinar si la inversión es o no motivada por la disponibilidad de programas especiales.
De la misma manera, cabe preguntarse si la existencia de dichas ventajas no es suficiente
para la captación de inversiones, sin necesidad de que los gobiernos implementen
incentivos adicionales en el marco de las ZPE. Por otra parte, es necesario considerar que
la concentración geográfica de la actividad que tiene lugar en las ZPE no solamente
puede generar externalidades positivas, sino también negativas, como la congestión o la
polución ambiental.
Luego de lograr la atracción de IED -bajo los condicionantes analizados-, el éxito
de una ZPE depende de la capacidad de las empresas allí instaladas de insertarse en los
mercados internacionales ampliando la oferta exportable.
C. Aplicación de los Modelos gravitacionales a las ZPE
Los modelos gravitacionales permiten evaluar las variables que impulsan u
obstaculizan el comercio entre países, sin enfocar en determinantes microeconómicas. El
modelo gravitacional30
30 Toma su nombre de ley newtoniana que afirma que la atracción entre dos objetos es directamente proporcional a su masa e inversamente proporcional a la distancia entre ellos; los términos de la analogía se explican en el texto principal.
permite explicar los flujos del comercio internacional a través de
tres tipos de variables: aquellas que indican la demanda potencial del país importador, las
que representan la oferta potencial del país exportador, y aquellas que ayudan o dificultan
el comercio entre países. En su formulación básica, el modelo indica que el volumen de
comercio depende positivamente del Producto Bruto Interno (PIB) de la economía
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exportadora y negativamente de la distancia económica entre el mercado de origen y de
destino. Además, puede ser ampliado para incluir los costos de transporte, el tiempo y
otras variables, como también la similitud entre países en relación con el lenguaje y otros
aspectos culturales, etc. Así, estos modelos en general concluyen que las economías más
pequeñas tienen una menor probabilidad de exportar. No solo la escala, sino también el
costo del tiempo y la distancia relativa suelen ser variables significativas para explicar el
volumen de comercio entre países. Si bien han sido criticados por su énfasis descriptivo
(ya que no se adentran en causalidades teóricas), las aplicaciones empíricas de los
modelos gravitacionales han tenido un buen desempeño, demostrando poder explicativo
en términos estadísticos y poder predictivo.
Johanson y Nilsson (1997) han utilizado el modelo gravitacional en su estudio de
las ZPE, con el objetivo de evaluar si éstas tienen un efecto catalizador sobre las
economías que las albergan -en el sentido explicado anteriormente- y si contribuyen al
desempeño exportador. En su modelo consideran la existencia de ZPE como una variable
que facilita el comercio y comparan el desempeño de economías con y sin este tipo de
programas. Debe aclararse que no se establece un vínculo causal entre este tipo de
programas y el desempeño exportador, sino que se encuentra que existe una correlación
positiva y significativa entre ambos. El análisis empírico muestra el caso de Malasia,
donde las ZPE se han ubicado cercanas a las grandes ciudades, con acceso a
infraestructura de buena calidad y han prosperado en un clima de negocios favorable.
Precisamente, frente a estos resultados, los autores resaltan la importancia de las
decisiones sobre el diseño, localización e implementación de las ZPE para que puedan
funcionar exitosamente.
En este marco, la aplicación del modelo gravitacional a las ZPE permite
resaltar ciertas condiciones relevantes para su diseño. Por un lado, el esquema
muestra que el tamaño de una economía tiene una relación positiva con el desempeño
exportador. Es por ello que las ZPE que buscan aumentar las exportaciones pueden
tener un mayor impacto en economías pequeñas respecto de las de mayor tamaño. Por
otro lado, señala que existe una relación negativa entre los costos de transacción
(servicios de logística, procedimientos aduaneros, costos de transporte y del tiempo,
entre otros) y la evolución de los envíos al exterior. Así, cuando las ZPE funcionan
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como áreas de la economía donde se reducen dichos costos, pueden contribuir a
mejorar el volumen de ventas externas. Además, este modelo resulta particularmente
útil para entender la importancia de la localización de este tipo de programas. A
continuación se analizan en detalle estos condicionantes.
En primer lugar, la falta de servicios de logística adecuados puede constituir una
barrera al comercio internacional. Dichos servicios sirven de enlace entre el mercado y la
actividad operativa de una empresa e incluyen prestaciones como el transporte y la
manipulación de bienes -tanto para el aprovisionamiento de insumos como para la
distribución de productos finales-, su almacenamiento, empaquetado, entre otros. En este
ámbito, el objetivo de las empresas es reducir su costo operativo a través de la mejora del
supply chain management y la producción just-in-time (JIT), que implica mantener los
inventarios en el mínimo, de manera que la materia prima ingrese en la fábrica recién
cuando se va a utilizar en el proceso productivo. Por su parte, el postponement -que
consiste en retrasar la diferenciación de un producto hasta el momento en que sea
demandado por el cliente- está determinado por la cercanía a los centros de consumo,
permitiendo reducir los costos del manejo de inventarios.
De acuerdo con Kyvik Nordås (2006), los servicios de logística son tan
importantes para el comercio internacional que las demoras en los procedimientos que
conllevan las actividades de exportación e importación pueden reducir la probabilidad de
que las empresas ingresen en el mercado internacional, especialmente en productos donde
el tiempo es un factor fundamental. De acuerdo con este autor, aplicados a las ZPE, los
mejores servicios de logística pueden contribuir a reducir los costos de transacción de las
empresas. El argumento subyacente es que las economías pequeñas, con infraestructura
más pobre y servicios de logística insuficientes no tienen en general los recursos
necesarios para invertir en estos sectores en el conjunto de su territorio. Por ello, al
concentrar los recursos en un área determinada, las ZPE pueden constituir una solución
de tipo second-best, generando una masa crítica de clientes que demandan servicios que
de otro modo no existiría. El autor señala que las zonas pueden, en algunos casos, crear
suficiente demanda tanto de los servicios de logística como de las materias primas en las
que el tiempo es relevante.
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En segundo lugar, el costo del transporte como barrera al comercio internacional
depende en gran medida de la infraestructura disponible. Mesquita Moreira et al. (2008)
afirman que la deficiencia en infraestructura de transporte en América Latina y el Caribe
constituye una restricción importante para el crecimiento del comercio de la región y
encuentran que en la actualidad dichos costos son significativamente mayores a los
aranceles. De acuerdo con los autores, los costos de transporte elevados limitan la
especialización y la escala, reducen la competencia, obstruyen la difusión del
conocimiento y aumentan los costos de introducir nuevos productos e ingresar en
mercados nuevos. Además, éstos impactan más en los productos que tienen bajas ratios
de precio/peso, y que tienen mayores costos por el tiempo involucrado en su elaboración.
En tercer y último lugar, el costo del tiempo depende no solo de la distancia, sino
también de características geográficas e institucionales, y está fuertemente vinculado a
los dos primeros puntos: los servicios de logística y de transporte.
Aplicados a las ZPE, estos condicionantes del comercio internacional se suman
al aspecto de la localización de este tipo de programas. White (2011) sostiene que la
localización geográfica estratégica de las ZPE constituye un requisito fundamental para
su funcionamiento. Entre los factores económicos relevantes pueden mencionarse la
distancia a los centros de aprovisionamiento y consumo, la cantidad y calidad de los
factores disponibles, los costos de transporte y comunicaciones, el tamaño del mercado,
entre otros. Este autor señala que algunos países han establecido estos programas en
zonas rurales con el objetivo de crear oportunidades y empleo y, sin embargo, las ZPE
allí establecidas no lograron convertirse en catalizadores de innovación o mejoras
tecnológicas. Por un lado, una ZPE situada en una ciudad tiene un acceso más fácil a las
empresas, al capital y al trabajo calificado. Además, considerando la relevancia de la
logística y los costos de transporte en el desempeño exportador, las ZPE probablemente
sean más exitosas si están situadas cercanas a un nodo de redes de transporte, puertos
y/o aeropuertos. De hecho, FIAS (2008) compara ZPE en distintas localizaciones, desde
aquellas cercanas a centros de transporte hasta otras ubicadas en áreas remotas y
concluye que las primeras contribuyen a la producción JIT a través de menores costos
operativos. Por ello, la proximidad a un centro urbano parecería ser una precondición
para que se produzca una integración a la economía doméstica y se generen
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eslabonamientos con empresas locales en el sentido analizado por las nuevas teorías del
crecimiento. Adicionalmente, la cercanía a un centro de aprovisionamiento y consumo
puede contribuir a la reducción de los costos de transporte y del tiempo.
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IV. Conclusiones
La transformación del escenario económico y regulatorio en el que las ZPE fueron
concebidas hace algunas décadas debe ser considerada con el fin de determinar la utilidad
y objetivos de esta herramienta en la actualidad.
A partir del repaso histórico surge que su principal componente -las exenciones
fiscales- se enfrenta a restricciones importantes y podría ser necesario remplazarlo por
nuevas formas de incentivos para la atracción de inversiones. En este sentido se evidencia
que los estímulos van virando desde beneficios generales aplicables a cualquier actividad
hacia otros enfocados en industrias específicas, que apuntan a generar resultados más allá
del incremento de las exportaciones, tales como la diversificación de la producción, el
incremento del valor agregado, la transferencia de conocimiento y tecnología, la
capacitación de la mano de obra, así como el cuidado del medio ambiente.
De la misma forma en que los condicionantes y objetivos de las ZPE han ido
cambiando en el tiempo, también el análisis teórico de las ZPE fue evolucionando: las
primeras teorías que explican el impacto de las zonas sobre las economías se enfocan en
el impacto sobre el bienestar derivado del aumento de la IED, las mayores ventas
externas y el levantamiento de barreras al comercio. Gradualmente, se fueron incluyendo
aspectos distintos, tales como los eslabonamientos con la economía local, la transferencia
de conocimiento y tecnología, e incluso cuestiones ambientales y sociales.
En este trabajo se incorporan también las visiones sobre la IED y la instalación de
empresas multinacionales que permiten analizar los factores centrales que ayudan a
determinar el éxito o fracaso de una ZPE. Los estudios empíricos muestran que la mera
instalación de una ZPE no genera por sí sola las condiciones necesarias para que la
economía mejore su perfil de inserción en el mercado internacional, sino que son
relevantes ciertos requisitos -tanto hacia dentro de la empresa como en el territorio-
relacionados con la localización, la infraestructura y la regulación, entre otros. Las
conclusiones derivadas del estudio de las motivaciones de las firmas para decidir su
localización deben ser herramientas centrales de los responsables de política en el diseño
de incentivos para la atracción de inversiones en general y de ZPE en particular.
Si bien algunos enfoques teóricos del comercio internacional y la inversión
permiten comprender distintas dimensiones de las ZPE, estos no son concluyentes. La
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experiencia de los países muestra casos exitosos y otros que no han logrado los objetivos
propuestos. Aunque es muy difícil determinar con precisión qué hubiera sucedido en
ausencia de estos programas, parece claro que, bajo ciertas condiciones, las ZPE
constituyen una herramienta efectiva de política pública.
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Metodología de análisis costo-beneficio de los regímenes de
zona franca en América Latina y el Caribe31
Oswald Céspedes-Torres
32
I. Introducción
Al evidenciarse el agotamiento del modelo de desarrollo basado en la sustitución de
importaciones, aunado a la crisis económica de inicios de los años 1980, América Latina y
el Caribe (ALC) inició cambios de política económica que la llevaron a integrarse a los
mercados internacionales. Al mejor ejemplo de los Tigres Asiáticos, estas políticas
consistieron en la reducción de distorsiones al interior de las economías, la reducción
unilateral de los aranceles de importación, la creación de tratados de libre comercio
bilaterales o regionales y la aplicación de mecanismos de integración multilaterales por
medio de la incorporación a la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Entre las distorsiones económicas existentes como consecuencia del modelo de
sustitución de importaciones se encontraban el control de precios, los tipos de cambio
nominales fijos, el alto proteccionismo arancelario y no arancelario y las restricciones a la
inversión extranjera directa (IED), entre otras. Todo ello generó un alto grado de sesgo
anti-exportador, que implicaba una asignación de recursos económicos (tierra, trabajo y
capital) hacia actividades productivas dirigidas hacia el mercado doméstico. Para las
economías latinoamericanas, un cambio de orientación tan fuerte en su modelo de
desarrollo económico -de uno enfocado en el mercado interno a otro basado en la
incursión y descubrimiento de mercados externos (especialmente, basados en la atracción
de IED para la exportación), sumamente competitivos- requeriría mucho tiempo para
31 Consultoría de apoyo para el Sector de Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-INT). 32 Economista y Consultor Internacional ([email protected] y [email protected]). Se agradece al Banco Central de Costa Rica (BCCR), a la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE), al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), a la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) y al Departamento de Formulación Presupuestaria del Ministerio de Educación Pública (MEP). Asimismo, se agradece a Ana Casanova por sus eficientes labores de asistencia en esta consultoría y a Eduardo Pérez por el apoyo en la búsqueda de información relacionada con infraestructura física. Algún posible error o imprecisión en el presente estudio es responsabilidad exclusiva del autor. El autor desea agradecer los comentarios de Jaime Granados y Ana Paula Cusolito, así como de los participantes del Taller del 25 de agosto en la sede del BID. Las opiniones aquí expresadas no representan necesariamente las del BID.
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contrarrestar el sesgo existente ocasionado por los incentivos vigentes desde la década de
1960 y 1970 y que fomentaban la producción para consumo local.
Es en este contexto que ALC inicia la creación de zonas de libre comercio, zonas
francas de exportación o zonas industriales especiales, con el propósito de que se lograran
aprovechar los recursos existentes en estos países y que en el corto plazo iniciaran
producción manufacturada con reglas e incentivos que les dieran competitividad
internacional y, así, lograr penetrar los mercados externos. Valga indicar sobre este punto
que, en 1994 existían en ALC aproximadamente 66 zonas libres en 10 países, en tanto que,
para 2002, el total de éstas era de 248 en 18 países (Granados, 2005, Cuadro 1, p. 103).
Las Zonas Francas de Exportación (ZFE) son un tipo de zona libre (ZL), que
consisten, por lo general, en una zona geográfica delimitada, considerada fuera del
territorio aduanero del país anfitrión y, en consecuencia, hacia ellas (o desde ellas) se
permite la importación (o exportación) de bienes sin la imposición de aranceles y otros
derechos de importación (o de exportación). Tal como lo indica Granados (ibid.), en
referencia a las zonas libres:
"A partir de entonces las diferencias inician. No sólo cada una tiene objetivos de
política e instrumentos diferentes sino que los países tienden a regularlas con bastante
detalle en cuanto a sus procedimientos aduaneros, plazos, tipos de beneficiarios,
coberturas (en términos de mercancías o servicios que se pueden producir; en términos
de incentivos que conceden a los beneficiarios; y en términos de las manipulaciones o
transformaciones que pueden sufrir las mercancías dentro de la zona), etc.". (Granados
(ibid.), p. 80).
Si bien existen diferentes términos para denominar a las ZL, el concepto general
se refiere a la creación, al interior de un país anfitrión, de una especie de enclave
económico que busca mejorar la eficiencia con la que se utilizan los recursos físicos y
humanos e integrar su producción y transformación de insumos en las cadenas
internacionales de producción y comercialización. Para ello, el país anfitrión, por medio
de este tipo de regulación o normativa aplicada, otorga a las ZFE el carácter de:
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"[R]égimen de excepción, fundamentalmente transitorio, que permitía aislar una
cierta circunscripción geográfica del fuerte sesgo anti-exportador que experimentaba el
resto de la economía nacional durante el período que existiera dicho sesgo. El régimen
típicamente ha concedido importantes incentivos a la inversión y a la exportación. Su
proliferación ha sido considerada una muestra de su éxito". (Granados, ibid., p. 80).
Dependiendo de los objetivos planteados por el país anfitrión de las ZFE, éstas
buscarían cumplir con ciertos objetivos y, en ese sentido, sus autoridades económicas
definen el tipo funcional de ZFE que desean fomentar. Por ejemplo, pueden darse los
siguientes: (a) por tipo de actividad económica: comercialización o procesamiento; (b)
por sector económico: mercancías o servicios; (c) por destino de la producción: mercado
interno o externo; (d) por alcance de sus actividades: generales o sub zonas. Asimismo,
pueden darse combinaciones de diferentes tipos de ZFE.
Este documento se concentra en el análisis de las ZFE específicamente, dejando
por fuera otras formas de ZL. No se analizan aquí otros tipos genéricos de incentivos a las
exportaciones, como lo son los mecanismos de Devolución de Derechos (drawback), el
depósito aduanero, los sistemas de importación o admisión temporal, ni el procesamiento
activo. Esto por cuanto, si bien este tipo de incentivos a empresas exportadoras ha sido
importante, el impacto costo-beneficio que generan las ZFE tiene características
distintivas que las hacen de interés particular, como lo son la generación de divisas y de
empleo, la mejora tecnológica y de competitividad, así como la atracción de IED.
Tal como puede observarse en el Cuadro 1, hacia 1975, existían alrededor de 25
países con este tipo de regímenes, registrando un promedio de aproximadamente 3 por país.
Una década más tarde, el número de países con este tipo de esquemas prácticamente se
duplicó, al registrarse 47 casos, con un total de 176 zonas en 1986. Para 1997, el total de
países en el mundo, anfitriones de este tipo de esquemas productivos, llegaba a 93 y el total
de zonas se incrementó a casi las 845. A partir de ese año se registra un crecimiento
acelerado en el total de ellas en el mundo, al llegar, al 2002, a 3.000 en 116 países. Para el
2006 (año más actual al que se tuvo acceso a esta información), el total de países se elevó a
130 y con 3.500 zonas en el mundo, para un promedio de aproximadamente 27 por país.
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Cuadro 1. El mundo: zonas francas de exportación y empleo generado. Años seleccionados
(ZFE en unidades y empleos en millones)
1975 1986 1997 2002 2006
Número de países con ZF 25 47 93 116 130
Número de ZF 79 176 845 3.000 3.500
Empleos (millones) n.a. n.a. 23 43 66
China n.a. n.a. 18 30 40
Fuente: OIT. Base de datos de ZFE, 2007.
A pesar de la proliferación de zonas en el mundo, debe indicarse, sin embargo,
que no es la cantidad de ellas en un determinado país anfitrión per se sino el paquete
completo: (a) Esfuerzos profesionalizados e inteligentes de atracción de IED; (b)
Existencia de políticas de atracción de inversiones y de integración comercial alineadas,
no disfuncionales; (c) Recursos humanos adecuados para las empresas beneficiarias del
régimen y de la economía en general; (d) Infraestructura física adecuada para efectos de
exportar al mundo de una forma competitiva; y (e) Servicios públicos confiables,
eficientes y competitivos. Tal como señala UNIDO (2009, p. 73),
"A pesar de su rápido crecimiento, muchas de las 3.500 ZFEs alrededor del
mundo son disfuncionales. Fallan en atraer un suficiente número de empresas para
realizar economías de cluster y, en muchos casos, ofrecen subsidios excesivos para las
pocas empresas que exitosamente atraen. A partir de los casos de estudio de éxito y
fracaso de las ZFEs, tres elementos emergen como críticos para su éxito: infraestructura,
gerencia e instituciones.
Una oferta constante de energía eléctrica y agua, así como una excelente
capacidad de comunicaciones internacionales, son clave en la atracción de
inversionistas. En la mayoría de las ZFEs exitosas, los gobiernos han invertido en la
mejora de caminos, puertos y aeropuertos cercanos a la ubicación de la ZFE. La
infraestructura jugó un papel crítico en atraer a las principales corporaciones
transnacionales al cluster de Penang. República Dominicana desarrolló excelente
infraestructura aérea, marítima y vial en apoyo a sus ZFEs. Mauricio también tiene
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excelentes facilidades portuarias y aéreas, y China ha invertido fuertemente en
infraestructura básica para sus ZFEs.
El éxito del cluster de Penang es un recordatorio de que el concepto de
infraestructura debe ser lo suficientemente amplio como para incluir a los servicios
sociales críticos tales como educación y salud. Estos servicios facilitan el desarrollo de
un mercado laboral robusto y atraen inversionistas extranjeros (y domésticos) para
localizarse en la zona de exportación. En algunos casos, los gobiernos han asumido
parte del costo de entrenamiento laboral". (Traducción libre)
El tema del impacto de los regímenes de zonas francas en las economías
anfitrionas es el tema del presente estudio y se ubica dentro del área de la Economía
denominada Inversión Extranjera Directa y Desarrollo. De hecho, este es el nombre de
una de las más recientes publicaciones de Theodore H. Moran.
Moran (2011) hace una vasta revisión de la literatura asociada al impacto de la
IED en el desarrollo, desde las perspectivas de los países en desarrollo en su calidad de
economías anfitrionas de estas inversiones. Su objetivo es dilucidar los verdaderos
impactos que tienen estos flujos de inversión en los países receptores, para lo cual analiza
y descubre los errores en lo que él denomina Primera Generación de estudios de políticas
y propone una Segunda Generación de investigaciones que busque evitar los errores que
se han identificado en el pasado, mediante evaluaciones más detalladas, desagregadas e
intensivas en información que combinan enfoques cuantitativos con enfoques
cualitativos. Este tipo de estudios mixtos, son Análisis de Impacto sobre los efectos de la
IED en los países anfitriones.
El autor se plantea si la IED contribuye al desarrollo del país anfitrión, analizando
la evidencia por sectores a los que llegan estas inversiones (sector extractivo, sector
infraestructura, sector manufacturero y sector servicios). Haciendo referencia al caso que
es de interés en el presente documento, Moran, con relación a la IED en el sector
manufacturero, se pregunta si estas inversiones aumentan la productividad del país
receptor, si éste se hace más competitivo en nuevos sectores productivos y si generan
externalidades que beneficien a las empresas locales -por medio de encadenamientos
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hacia atrás- y a los trabajadores -por medio de mejores técnicas y conocimientos que
ayuden al desarrollo de sus capacidades- (Moran, ibid., pp. 1-2).
Moran pone en evidencia los errores en diversas investigaciones que sobre este
tema se han hecho en el pasado analizando flujos agregados de IED en sectores tan
diversos como extracción de minerales o servicios y no se extraña de que sus autores, en
muchos casos, no hayan podido encontrar los efectos positivos buscados. Esto Moran lo
explica, a grosso modo, por el hecho de que la dinámica económica y el juego en la
práctica que las compañías transnacionales deben hacer en los países receptores es muy
diferente de un sector de inversión a otro y, de hecho, en algunos sectores, los efectos de
la IED pueden ser incluso negativos, mientras que en muchos otros es de esperar que sean
positivos. Al hacer análisis agregados, los impactos positivos en unos sectores pueden ser
compensados por efectos negativos en otros, dando como resultado una especie de
promedio que realmente no dice nada útil para los efectos de política económica y
tampoco permite hacer énfasis en lo que el país receptor debe hacer para aprovechar estos
flujos de IED.
Vale mencionar del estudio de Moran (ibid., pp. 34-35) su revisión de un
importante estudio (Reuber et al., 1973) sobre el impacto de la IED en las economías
anfitrionas (host economies). El equipo liderado por Reuber analizó alrededor de 80
proyectos de IED en unos 30 países en desarrollo. En 45 de estos 80 proyectos se logró
comparar los costos de producción del proyecto con los costos de su casa matriz en la
economía de origen (home market) y encontraron que en un 25% de las empresas
afiliadas (subsidiarias) situadas en los países en desarrollo, los costos de producción eran
iguales o inferiores que en la casa matriz; para el restante 75% los costos de producción
resultaron superiores.
Todos los proyectos de IED que fueron concebidos para el mercado de
exportación cayeron en el grupo de menor costo de producción, en tanto que el 93% de
los proyectos de IED cuyo objetivo era suplir el mercado doméstico del país anfitrión
cayeron en el grupo de mayores costos de producción. Esto se debe, de acuerdo con su
análisis, a la existencia de altos niveles de proteccionismo en el mercado doméstico del
país anfitrión, escalas de producción subóptimas y altos costos locales de hacer negocios
en esos países. En resumen, Reuber et al. (ibid.) concluyen que, para un amplio rango de
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tipos de cambio sombra, los proyectos de IED en mercados domésticos protegidos
generaron sustanciales costos de recursos reales a los países anfitriones.33
Algunas de las lecciones acerca del papel de los flujos de IED en los países en
desarrollo que pueden extraerse de Moran (ibid.) son las siguientes:
1. Con base en los resultados de Blonigen y Wang (2005), cuando las bases
de datos de IED están diferenciadas para países ricos y pobres, estos flujos
de IED tienen efectos significativos en el crecimiento del ingreso per
capita en los países en desarrollo, una vez que se ha sobrepasado un nivel
educativo mínimo en el país anfitrión.
2. El grado de apertura comercial del país anfitrión es clave para que los
efectos de los flujos de IED sean significativamente positivos sobre el
ingreso per capita, tal como lo indica Melitz (2003), al analizar a Blonigen
y Wang (ibid.) y a Carcovik y Levine (2005). Esto es, los efectos de la
IED en el crecimiento resultan ser positivamente significativos sólo en
tanto se controle, en el análisis econométrico de sección cruzada y panel
de países, por el grado de apertura comercial. Cuando esto no se hace, el
efecto obtenido por dichas regresiones es no significativo. En otras
palabras, la orientación hacia la apertura internacional tiende a generar
efectos positivos sobre el crecimiento del ingreso per capita en los países
anfitriones por la llegada de la IED, en tanto que el enfoque proteccionista
tiende a hacer dichos efectos negativos. De esta forma, puede decirse que
la liberalización del comercio y de las inversiones deben ir unidas para que
éstas generen crecimiento económico. También, el proteccionismo
comercial junto con la IED rompen el nexo entre IED y crecimiento del
ingreso per capita.
3. La transformación estructural en países menos desarrollados (entendida
como la producción y exportación de bienes y servicios nuevos y más
sofisticados tecnológicamente) no ocurre fácil o naturalmente. Hay una
serie de fallas de mercado e impedimentos que inhiben el proceso.
33 Estos resultados son consistentes con los encontrados por Lall y Streetan (1977) y Encarnation y Wells (1986).
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Identificar la naturaleza de estas fallas y barreras de mercado, así como
encontrar formas efectivas de superarlas, es fundamental para escalar los
peldaños del desarrollo. Los flujos de IED son instrumentos clave con un
papel central en la generación del autodescubrimiento (self discovery).34
4. La transmisión de ideas innovadoras (new ideas)
35
5. Los conceptos de autodescubrimiento y de ideas innovadoras en la
conceptualización de los impactos de la IED pueden hacer que una
economía receptora se vea encaminada por una senda de crecimiento
totalmente distinta y se le presenten fuertes cambios o saltos de rana como
consecuencia de la exportación de nuevos productos, incursión en nuevos
mercados y aplicación de nuevos procesos, todo lo cual redunda en una
productividad de los factores mucho mayor, así como en una mayor
competitividad internacional.
es otro de los factores a
considerar al analizar los flujos de IED y el proceso de desarrollo. Estas
inversiones son el mecanismo por medio del cual las nuevas ideas fluyen
hacia la economía receptora, dado que, de hecho, los países en desarrollo
no tienen que ser productores de ideas para poder usarlas en su beneficio.
Las empresas transnacionales no tendrían que transferir tecnología de
punta para uso en el país anfitrión sino que el solo hecho de que hagan las
operaciones de una forma diferente a lo que están acostumbrados las
empresas en los países receptores ya es parte de los beneficios. En otras
palabras, exponer a la sociedad del país anfitrión a las mejores prácticas
comerciales y forma de hacer negocios (know-how) puede convertirse en
un factor decisivo para generar los saltos de rana (leapfrogging) que la
economía requiere para catalizarse y moverse hacia nuevos mercados,
nuevos productos y ascender los peldaños del desarrollo.
Partiendo de este contexto, se ha planteado como objetivo general del presente
estudio generar conocimiento sobre el estado de las zonas francas en América Latina y el
Caribe, específicamente en el tema de metodologías para el análisis de costo-beneficio 34 Véase Hausmann y Rodrik (2003) y Hausmann, Hwang y Rodrik (2007). 35 Véase Romer (1994).
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del establecimiento, ajuste y operación de zonas francas nuevas o pre-existentes en la
región. Específicamente, se desea, mediante el presente documento, contar con una
metodología estándar para efectuar análisis de costo-beneficio de las zonas francas de
exportación, la cual sea aplicable en términos generales a los países de la región de ALC.
Si bien lo ideal en este tipo de análisis sería reconocer los beneficios y costos
económicos, tanto los pecuniarios (impactos económicos cuantificable monetariamente,
tales como premios salariales, impuestos pagados y exoneraciones, compras locales, entre
otros) como los no pecuniarios (impactos económicos difícilmente cuantificables
monetariamente, tales como mejoras cualitativas en la calidad del recurso humano, en los
servicios de transporte, incorporación de estándares de calidad y control que se desbordan
hacia la economía doméstica, incluso el efecto dinámico sobre el crecimiento económico
ocasionado por la IED en el país anfitrión, entre otros), en la práctica, lo más factible en
los Análisis Costo-Beneficio (ACB) es incorporar los primeros, lo cual debe reconocerse
como una limitación de este tipo de análisis.
Para ello, en la Sección II se hace una revisión de la literatura sobre las
evaluaciones de los regímenes de zonas francas de exportación en América Latina y el
Caribe (ALC); asimismo, se presenta un resumen de la revisión hecha en este tema en los
países asiáticos. En la Sección III se presenta una metodología práctica para la aplicación
de un ACB a los regímenes de zonas francas de exportación en ALC, incorpora las
múltiples dimensiones en las que impacta el régimen. Asimismo, se hace una aplicación
de la metodología previamente descrita al caso de las zonas francas de exportación en
Costa Rica. La Sección IV presenta las reflexiones finales del estudio.
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II. Revisión de literatura sobre el ACB de las Zonas Francas de Exportación
En esta sección se presenta una revisión de estudios que han analizado diversos
casos de países en ALC, así como en Asia, en relación con el impacto de las ZFE. Se
plantea, asimismo, una breve descripción de los diversos enfoques de evaluación de los
regímenes de ZFE en el mundo y se hace énfasis en el modelo de enclave como marco
teórico que servirá de apoyo para la definición de costos y beneficios para el modelo
ACB a ser presentado en la Sección III del presente documento.
A. Diversos enfoques de evaluación de ZFE
La literatura sobre ZFE abarca análisis de tres tipos: Descriptivos, Teóricos y
Costo-Beneficio. Los análisis descriptivos se enfocan en la conceptualización, objetivos,
incentivos, efectos en el desarrollo y desempeño de las ZFE. A pesar de que estos
estudios se interesan por los beneficios netos para la economía anfitriona, carecen de un
marco analítico apropiado, tal como lo ha indicado Warr (1989, p. 66). Estudios como
McCallum (2011) para Honduras, Nicaragua, China y Sudáfrica; Denker (1990) para
Malasia, PROCOMER (2009) para Costa Rica; y Blanco y Sadni (2002) para México,
presentan análisis básicamente descriptivos acerca del impacto de las ZFE en diferentes
aspectos, sin utilizar un marco de ACB estrictamente hablando.
Por su parte, los estudios teóricos, generalmente, se enfocan en el movimiento de
factores productivos y utilizan como marco conceptual el Modelo Heckscher-Ohlin
(MHO). Sin embargo, el MHO estándar supone que los factores de producción no son
internacionalmente móviles pues asumen que el capital utilizado en las zonas francas es
de origen doméstico, desplazado desde dentro de la economía anfitriona y en oferta fija.36
Investigaciones como las de Nelson (2009) presentan un modelo para explicar los
factores de éxito de la estrategia de atracción de IED no tradicional que diversas
economías anfitrionas han aplicado. Nelson analiza las experiencias de Costa Rica con la
Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE); de Río Grande do Sul en
Brasil con la Agência de Desenvolvimento Pólo; y de Chile con la Corporación de
Fomento de la Producción (CORFO), así como las lecciones que pueden extraerse para
36 Véase Caves y Jones (1985) y Jones (1980).
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ALC de las exitosas experiencias de instituciones y agencias de promoción de IED en
Irlanda con Ireland Development Authority (IDA) y Ireland Development Agency (IDA-
Ireland); así como en Singapur con el Economic Development Board (EDB). Si bien esta
es una interesante investigación, útil para extraer elementos clave en la atracción de IED
y en la promoción de estrategias de desarrollo basados en el crecimiento de las
exportaciones y atracción de inversiones, de la cual forman parte importante las ZFE, el
impacto generado en las economías domésticas (anfitrionas) no es analizado como tal.
Una de las principales investigaciones realizadas en el tema del impacto de las
ZFE para las economías anfitrionas, dentro de un marco de ACB, es la realizada por
Jayanthakumaran (2003), aplicada en la evaluación de las ZFE en algunas economías
asiáticas anfitrionas de IED. Este autor indica que los ACB convencionales capturan el
bienestar social del país anfitrión mediante la incorporación de costos y beneficios
durante toda la vida del proyecto. Los simpatizantes de este enfoque consideran que tanto
los beneficios como los costos pueden ser identificados conceptualmente y cuantificados
empíricamente (p. 51). Debe indicarse en este punto que el presente estudio adopta el
marco metodológico del ACB y se propone diseñar una metodología lo más clara y
objetiva posible con el fin de que, en la medida de su viabilidad técnica y práctica, ésta
sea utilizada para el análisis del bienestar económico atribuido a las ZFE en ALC.
B. El modelo de enclave en el ACB
Conviene anotar que Warr (1989, Gráfico 2, p. 76) ha especificado un Modelo de
Enclave que puede servir de marco conceptual para identificar los beneficios económicos
que puede estar recibiendo la sociedad del país anfitrión.
El flujo de bienes y servicios y los flujos económicos entre el país anfitrión y las
ZFE son importantes para el bienestar de la sociedad como un todo y para sus habitantes.
La economía anfitriona provee capital, infraestructura y logística, gastos administrativos,
recursos humanos, servicios públicos y algunos insumos locales. Como consecuencia de
implantar una ZFE, el país anfitrión recibe remuneraciones a sus recursos humanos,
pagos por servicios públicos, utilidades repartidas a inversionistas nacionales (si
existieran) y pagos por los insumos locales (de los cuales lo importante en términos de
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beneficio para la sociedad sería el valor agregado nacional, pues pueden tener estas
compras locales componentes importados).
Gráfico 1. Modelo de enclave para las ZFE
Fuente: Warr (1989).
Por su parte, la mano de obra empleada en las ZFE recibe beneficios no
pecuniarios, tales como el mejoramiento de sus destrezas y capacidad de desarrollo de
redes transnacionales (transnational networking), aparte de sus beneficios pecuniarios
(premio salarial respecto a las remuneraciones promedio de la economía anfitriona), entre
otros. Esta relación es muy importante para el bienestar de la sociedad y provee las bases
para el ACB convencional. En este modelo no aparecen las exenciones de impuestos a las
empresas beneficiarias que se instalen en las ZFE, lo que puede considerarse constituye
una limitación del mismo en vista de que, en el contexto latinoamericano, con
presupuestos públicos deficitarios en algunos países este tema podría ser de gran
relevancia en la actualidad. Si bien el determinar si las exenciones de impuestos para las
empresas de ZFE deben ser consideradas como un costo de oportunidad económico en un
ACB de estos regímenes no parece ser un asunto técnicamente evidente u obvio (siendo,
en este sentido, un aspecto más de carácter político), en este estudio se opta por presentar
las dos opciones: (i) una incluyendo las exoneraciones de impuestos como un costo del
régimen de ZFE y (ii) otra excluyéndolas.
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El punto central del enfoque de Warr (1989) es que los recursos financieros como la
magnitud de la IED recibida (o la repatriación de utilidades hacia el exterior) no tienen
impacto en el bienestar de la sociedad del país anfitrión. Los beneficios económicos netos
para la economía doméstica surgen sobre todo por el uso de los recursos humanos, insumos
y materias primas con Factores de Conversión (Conversion Factor - CF) inferiores a 1, así
como por el pago de impuestos, por parte de las empresas ubicadas en los esquemas de
ZFE. Estos son los flujos económicos analizados idealmente por los ACB.
Costos y beneficios en el modelo de enclave
El modelo de enclave reconoce los siguientes beneficios y costos esperados. Los
beneficios esperados son:
• La diferencia entre los salarios pagados a la mano de obra local (market
wage rate - MWR) y el salario sombra (shadow wage rate - SWR) o
salario promedio pagado fuera de las ZFE en actividades semejantes.
• La diferencia entre el pago que hace la firma por servicios públicos y
pagos de insumos nacionales (LP) y el costo de oportunidad de dichos
servicios o insumos (MSC).
• Los impuestos pagados por las firmas al Estado del país anfitrión (TAX).
• Los ingresos de dividendos distribuidos a los inversionistas locales con
participación en las empresas ubicadas en las ZFE, si los hubiere (NP).
Los costos esperados para el país anfitrión serían rubros como los siguientes:
• Costo del capital de infraestructura (CAP) por la instalación de las ZFE en
el país anfitrión.
• Gastos administrativos por la operación en ZF (ADM).
De esta forma, el beneficio económico neto para el país anfitrión en un año t se
puede expresar de la siguiente forma:
NBCt = (MWR – SWR)tLt + (LP – MSC)tQt + TAXt + NPt – CAPt – ADMt
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Aunque, por lo general, las estimaciones de ACB requieren una importante cantidad
de información por parte de las agencias (públicas o privadas) encargadas de administrar el
régimen de las ZFE, por más completa que sea ésta, hay dificultad en la estimación de los
beneficios no pecuniarios generados por estos esquemas, tales como las externalidades
asociadas a transferencia de tecnología hacia la economía anfitriona por medio del
desarrollo de suplidores locales, estándares (mejores prácticas) internacionales para hacer
negocios, mejora en las calificaciones del recurso humano empleado en las ZFE e impacto
efectivamente ocasionado en la tasa de crecimiento económico del país anfitrión.
No obstante esta limitación, los ACB son una aproximación a los beneficios
económicos netos de los esquemas de ZFE para los países anfitriones. En este sentido, los
beneficios económicos netos (NBCt) podrían ser negativos o positivos para un año
determinado. Lo importante es que, en el horizonte de análisis (15, 20 o 25 años), los
NBC sean evaluados y descontados a valor presente (mediante una tasa de descuento, no
necesariamente la tasa de interés de mercado) para determinar si el esquema de ZFE
resulta beneficioso económicamente o no para el país anfitrión.
Valor presente neto y tasa interna de retorno
De esta forma, si la suma de los beneficios económicos netos descontados es una
cifra positiva, se puede concluir que ese "proyecto de ZFE" mejora el bienestar económico
de la sociedad como un todo. Es decir, para que una ZFE sea eficiente, se requiere que el
VPN>0, donde VPN es valor presente neto de la ZFE y r es la tasa de descuento.
𝑉𝑃𝑁 = �𝑁𝐵𝐶𝑡
(1 + 𝑟)𝑡
𝑡
> 0
Además, una práctica general en evaluación de proyectos en términos
económicos, es el uso de la Tasa Interna de Retorno Económica (TIRE), (economic
internal rate or return - EIRR). El criterio es que la EIRR sea superior a la tasa de interés
de mercado aplicable a proyectos semejantes al analizado, donde la EIRR se define como
aquel parámetro que, si se utilizara como tasa de descuento en la evaluación del ACB,
haría que el VPN fuera igual a 0:
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𝑉𝑃𝑁 = �𝑁𝐵𝐶𝑡
(1 + 𝐸𝐼𝑅𝑅)𝑡= 0
𝑡
Uso de precios sombra
Cuando los precios de mercado divergen de su costo de oportunidad (esto es, el
costo para la sociedad en su mejor uso alternativo) es necesario hacer la evaluación no a
precios de mercado sino a precios sombra. Para ello, el enfoque del ACB sugiere la
aplicación de los denominados Factores de Conversión (CF), los cuales pueden ser
utilizados sea que el numerario se defina como aquella unidad de cuenta a precios
internacionales (precios frontera) o a precios locales (precios domésticos).
En el primer caso, se adopta el numerario a precios frontera, en el que el precio de
los bienes transables se toma directamente de los precios internacionales (CIF o FOB) y
el precio de los bienes y servicios no transables (valorados en moneda doméstica) son
convertidos a su equivalente a precios frontera; por lo general, se toma como base su
costo de producción marginal, pero expresado a precios frontera utilizando el CF y
aplicando el tipo de cambio de mercado para expresarlo en divisas, caso de que el
numerario sea definido a precios frontera. Para el segundo caso, cuando se define como
numerario precios domésticos, los precios de los bienes transables deben ser valorados a
sus equivalentes a precios domésticos utilizando el tipo de cambio sombra.
De esta forma, Jayanthakumaran (2003, p. 56) indica que, al adoptar el sistema de
precios internacionales, el factor de conversión (CFi) debe definirse como la razón del precio
sombra (shadow Price - SPi) y el precio del mercado doméstico (market price - MPi):
𝐶𝐹𝑖 =𝑆𝑃𝑖𝑀𝑃𝑖
En su estudio para varios países asiáticos, Jayanthakumaran (ibid., Cuadro 1)
presenta algunos de los factores de conversión utilizados en el ACB de las ZFE para
Indonesia, Corea del Sur, Malasia, Filipinas y Sri Lanka, citando las estimaciones hechas
por Warr (1989) y Chen (1993) en las que dichos autores estimaron los factores de
conversión utilizando como numerario una unidad de cuenta a precios domésticos. Dicho
análisis hace caso omiso de la distribución del ingreso al ponderar igualmente a todos los
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individuos de la economía anfitriona en cada país. Por su parte, Jayanthakumaran y Weiss
(1997) estimaron los factores de conversión sugeridos por Curry y Lucking (1991), pero
adoptando como numerario una unidad de cuenta a precios frontera.
Cuadro 2. Algunos países asiáticos: factores de conversión seleccionados Categoría Indonesiaa/ Corea del Sura/ Malasiaa/ Filipinasa/ Sri Lankab/
Mano de obra 0,75 0,91 0,83 0,64
Capacitada 0,79
No capacitada 0,72
Divisas 1,00 1,08 1,11 1,25
Materias primas domésticas 0,85 0,92 0,90 0,96 0,78
Capital doméstico 0,85 0,98 0,91 0,96 0,91
Electricidad 1,05 1,33 0,93 1,30 1,57
Fuente: a/ Warr (1989) y b/ Curry y Lucking (1991).
En términos generales, cuando los CF son inferiores a 1, eso significa que el país
anfitrión se beneficia económicamente vendiéndole a las empresas de ZFE esos recursos
o insumos para llevar a cabo sus operaciones. En el caso de que los CF sean superiores a
1, ello indica que existe en el país un subsidio en el precio al cual se le vende dichos
recursos o insumos a las empresas en las ZFE, lo cual genera un costo económico para el
país anfitrión, tal como lo sería en el caso de Indonesia, Corea del Sur, Filipinas y Sri
Lanka en relación con la tarifa de mercado a la cual le venden electricidad a sus empresas
en las ZFE.
La generación de empleo es uno de los principales objetivos de las ZFE, así el CF
de las remuneraciones del trabajo indica su costo de oportunidad, medido mediante el
precio sombra del salario. En Filipinas, el CF del trabajo es de 0,64, implicando que hay
una ganancia neta de alrededor del 36% en cada empleo generado en las ZFE. En Sri
Lanka, el CF para los trabajadores calificados y no calificados es de 0,785 y 0,722,
respectivamente; este parámetro variaría dependiendo de si el ACB asumiera, por
ejemplo, que en el país anfitrión existe desempleo masivo o no. Cuando se estima que el
costo de oportunidad de las materias primas compradas localmente por las empresas de
ZFE es menor que sus precios de mercado, ello genera un beneficio económico neto para
el país anfitrión, como sucede en el caso de Indonesia y Sri Lanka, cuyos CF son
estimados en 0,85 y 0,78, respectivamente.
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Warr (1989) utiliza el sistema de precios domésticos en su análisis de costo-
beneficio e incorpora el tipo de cambio sombra, que debe utilizarse en el caso de que el
tipo de cambio de mercado no refleje el costo de oportunidad de las divisas extranjeras.
Por su lado, Jayanthakumaran and Weiss (1997) utilizaron en su análisis, a diferencia de
Warr (ibid.), el numerario a precios frontera, donde los precios de los bienes y servicios
no transables se ajustan al multiplicarlos por el CF y expresarlos en precios frontera. Con
el análisis a precios internacionales, tal como indican Jayanthakumaran y Weiss (ibid., p.
734), los CF ya incorporan un ajuste por escasez de divisas en la economía doméstica y
cualquier aplicación separada adicional del premio que tenga el tipo de cambio sombra
sobre el tipo de cambio oficial (de mercado) sería una doble contabilidad, lo cual debe
evitarse en los ACB.
C. Evaluación de algunas ZFE en ALC y Asia
Esta sección plantea, concretamente, algunos casos encontrados en la literatura
que buscan plantear impactos de las ZFE. Se nota que en pocos de ellos se han realizado
ACB estrictamente.
Costa Rica
En esta sección se analizan 4 estudios sobre el régimen de ZFE hechos durante los
últimos 20 años en Costa Rica.
Primer estudio sobre ZFE: 1990. La primera evaluación de un programa de atracción de
inversiones a Costa Rica que buscara estimar el beneficio económico neto por medio de
un ACB es Corrales, Céspedes y Vega (1990), el cual analizó el Programa de Incremento
en las Exportaciones (PIE), a cargo de CINDE y con financiamiento de la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID). En este documento, los autores
evalúan el beneficio económico que generó el PIE que atraía empresas extranjeras a
invertir en Costa Rica bajo la modalidad del Régimen de ZFE, del Contrato de
Exportación, o bajo la condición de Empresa de Maquila. De esta forma, el Beneficio
Neto Global (BNG) se calcularía como:
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BNGt = [BNt (Zona Franca de Exportación) + BNt (Contrato de Exportación/Maquila)] – PIEt
donde BNt () se refiere al beneficio neto en el año t de atraer empresas a cada
uno de los regímenes analizados (ZFE o Contrato de Exportación/Maquila) y PIEt se
refiere a los costos en el año t asociados al programa de atracción de IED analizado. Por
su parte, el BNt atribuido al programa de atracción de IED para las ZFE se definió como:
BNt (Zona Franca de Exportación) = [LtWt +DtPDt +EtPE
t +It +Tt +Ot +Ut]
– [LtW*t +DtPDt +EtPE
t +T*t +Ot] × [FEC]
donde Lt es trabajo o empleo; Dt se refiere a compras de materias primas locales;
Et se refiere a compras de electricidad; It se refiere a amortización e intereses de deuda
contraída en el país en moneda local; Tt son impuestos pagados, incluyendo seguridad
social y otros beneficios; Ot son otras compras locales; Ut son dividendos distribuidos a
inversionistas locales. Por su parte, PDt y PE
t se refieren a los precios de mercado de las
compras locales y de la electricidad, respectivamente; W*t y T*t se refieren al salario
sombra del trabajo o empleo y las correspondientes cargas sociales, respectivamente.
Finalmente, el FEC se refiere al Factor Estándar de Conversión, utilizado para expresar
las magnitudes en el numerario seleccionado (en ese caso, colones frontera).
En el caso de programa, los resultados de dicho estudio indican que la Tasa
Interna de Retorno Económica (TIRE) esperada estaría en el orden del 16,8% (estimada
mediante una serie de simulaciones tipo Monte Carlo) para el programa en su conjunto;
mientras que, con base en la empresas de la muestra analizadas, la TIRE se estimó en
alrededor 15,4%. Así que, con ambos resultados, al compararlo con el costo de
oportunidad o tasa de descuento del 12%, el programa evaluado resultaría marginalmente
rentable en términos económicos.
Si bien este fue un primer intento de realizar una ACB para un programa de
atracción de IED al país, este resultado demuestra que era necesario, en ese entonces
(1990), aplicar las técnicas de ACB a este tipo de proyectos de país para determinar los
beneficios económicos netos para la sociedad en su conjunto.
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Segundo estudio sobre ZFE: 1999. Un segundo análisis, hecho por la Contraloría
General de la República (Cruz, 1999), trata de hacer una evaluación costo-beneficio de
las zonas francas de exportación en Costa Rica, tomando en cuenta información del
período 1994-1998, pero haciendo la evaluación costo-beneficio para 1998. Al respecto,
debe indicarse que tratar de estimar los beneficios económicos netos de esa forma para
las ZFE en Costa Rica, no parece ser el método más adecuado pues este tipo de esquemas
de incentivos requieren, al menos, un horizonte temporal de 15 años para ser
efectivamente evaluados. En este caso se está tratando de estimar el resultado neto para
un determinado año (1998) e inferir de ahí algún tipo de beneficios netos para el régimen
en su conjunto. En otras palabras, se están tratando de inferir efectos del régimen de ZFE,
que es un proyecto de largo plazo para el país, con la situación de un año particular.
Aunque la información recopilada y el análisis económico realizado son válidos
desde el punto de vista técnico y siguen un razonamiento lógico en relación con ciertos
supuestos simplificadores que permiten estimar diferentes parámetros en la práctica, este
es un ACB relativamente limitado si se piensa en que no reflejaría el desempeño del
régimen de ZFE en el largo plazo. A pesar de estas críticas, el valor económico neto de
las ZFE para 1998 resultó ser de aproximadamente 5.800 millones de colones,
equivalentes a unos US$21,35 millones.37
Tercer estudio sobre ZFE: 2005. Por otra parte, en otro estudio para evaluar el costo-
beneficio de las ZFE en Costa Rica, Monge, Rosales y Arce (2005) tratan de aplicar un
enfoque de ACB pero, desafortunadamente, no logran hacerlo y sus estimaciones sobre
beneficios económicos están seriamente sesgadas (sobrevaloradas), ya que la forma de
estimar los beneficios económicos del régimen de ZFE toma el total de las
compensaciones pagadas a los recursos humanos, no el diferencial entre lo que pagan las
empresas dentro y fuera de las ZFE como remuneraciones a sus empleados en posiciones
similares. Pensar que el 100% de las remuneraciones a los empleados de ZFE debe
Para realizar un ACB completo, por decirlo
así, debería tomarse un horizonte de 15 a 20 años y hacer proyecciones para los flujos de
beneficios y costos económicos, aplicables al esquema de ZFE, tal como se sugiere en la
Sección III del presente documento.
37 Utilizando un tipo de cambio de Cs271,65/US$1, de acuerdo con cifras del BCCR, al 31 de diciembre de 1998.
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formar parte del beneficio económico para el país equivale a decir que estos recursos
humanos estarían, en ausencia de las empresas de ZFE, en total desempleo, lo cual parece
ser una seria contradicción pues estos recursos humanos, si bien no ganan fuera de ZFE
los mismos salarios, no parece que estén sujetos a serias condiciones de desempleo en la
economía nacional, a menos que estuvieran suponiendo que las ZFE están ubicadas en
zonas de menor desarrollo, generalmente ubicadas en las zonas rurales del país, pero este
no pareciera ser el caso sobre este punto, según dicho documento.
En el caso de las compras locales, dichos autores indican haber hecho una
corrección al multiplicar el valor de las compras locales por un 70% que ellos estiman
sería el componente nacional (lo cual implicaría que el componente importado sería de un
30%). Sobre otros rubros como impuestos a las municipalidades (Cantón de Belén,
solamente), pago de dividendos a inversionistas locales y amortización y pago de
intereses por endeudamiento local por parte de las empresas de ZFE, así como el canon
pagado a PROCOMER, no parece haber mayor problema en su tratamiento, además de
que sería de esperar que estos rubros sean pequeños en términos relativos. Sin embargo,
pareciera que dejaron por fuera el pago de Impuestos sobre la Renta por parte de las
empresas de ZFE, el cual definitivamente es un beneficio económico para el país.
Si bien la determinación de los beneficios no sería la mejor en dicho estudio por
las razones señaladas previamente, también cabe preguntarse por qué no se hizo el
esfuerzo por identificar e incluir los costos económicos del régimen de ZFE aparte de los
recursos invertidos por el país en los gastos de CINDE y PROCOMER para atraer
inversiones. Por ejemplo, no se incluyen rubros como las inversiones hechas por el país
en infraestructura de parques de ZFE, así como infraestructura pública de transporte y,
quizá, atribuir algún costo por la disponibilidad de recursos humanos capacitados, por
medio de los recursos invertidos por el Estado en educación técnica; tampoco se
incluyeron las exoneraciones disfrutadas por las empresas de ZFE, las cuales deben ser
incorporadas para reconocer que, si bien las empresas del régimen de ZFE quizá no
hubieran llegado al país si no se les dan dichos incentivos (tax holidays), una vez que
llegan y se instalan para producir, estas exoneraciones son un costo económico para el
país, ocasionado por la existencia de dichos esquemas de incentivos.
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En términos de las técnicas de ACB, en su estudio, Monge, Rosales y Arce (ibid.)
no parecen haber planteado un horizonte temporal para análisis de los flujos de beneficios
y costos económicos38
Cuarto estudio sobre ZFE: 2009. Más recientemente, desde 2006, la Promotora de
Comercio Exterior (PROCOMER) periódicamente estima el impacto de las ZFE en Costa
Rica.
y por ello, al final, puede concluirse que este no es un ACB, razón
por la que en dicho estudio no es reportada una TIRE para el "proyecto" (esto es, para el
desempeño del régimen de ZFE en el largo plazo), ni es posible obtener, tal como se
esperaría en un ACB estrictamente hablando, una estimación del valor presente neto del
mismo así entendido. En síntesis, en lo referente a las técnicas de costo-beneficio, el
estudio no cumple con las técnicas para ser considerado estrictamente un ACB.
39
Cabe notar el hecho de que, en el mencionado estudio de PROCOMER, se
incluyen las compensaciones a los empleados contratados, no el diferencial entre lo
pagado por las empresas en el régimen de ZFE y lo que sería el pago correspondiente
fuera del mismo; se incluye el total de las compras locales o gasto nacional hecho por las
En el reporte disponible más reciente, PROCOMER estima el balance de las ZFE
para el período 2004-2008 (PROCOMER, 2009). En dicho documento se hace un estudio
básicamente descriptivo con base en información recopilada por esta misma institución.
Sin embargo, como tal, dicho estudio, si bien presenta cifras e indicadores útiles para
conocer la magnitud del régimen de ZFE en Costa Rica, no es estrictamente un ACB.
Básicamente, se presenta una descripción anual de las principales cifras asociadas al
régimen de ZFE en el país a nivel agregado, regional y por sector; sin embargo, no aplica
las técnicas del ACB. Aunque en este caso, el estudio hace un análisis de los flujos
financieros del régimen de ZFE en Costa Rica, dista mucho de considerarse un verdadero
ACB pues, al igual que con el análisis mencionado anteriormente, no plantea el horizonte
temporal para realizar el ACB, no hay proyecciones de flujos de beneficios ni de costos y,
por lo tanto, el análisis termina siendo más un informe descriptivo sobre el desempeño de
las ZFE en los últimos años.
38 Generalmente, 15-20 años hacia el futuro a partir de un año base, por ejemplo 2002 o 2003, dado que utilizaron datos hasta el 2002. 39 Véase PROCOMER (2006), donde estimó el balance de este régimen de ZFE para los años 1997-2005, y PROCOMER (2008), donde se estimó el balance para el período 2003-2007.
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empresas de ZFE, lo cual sobrevalora los beneficios económicos pues estos rubros tienen
un alto componente importado que no formaría parte de la estimación de los beneficios
económicos en un ACB; y también incluyen la inversión registrada por parte de las
empresas de ZFE en el país, lo cual no es realmente un beneficio para la economía
anfitriona y, de hecho, ninguno de los estudios de ACB en ZFE analizados las incluyen,
ya que, estrictamente hablando, estos son flujos financieros que no representan aumento
en la capacidad de recursos reales de la economía anfitriona. Finalmente, en la estimación
de beneficios, el estudio mencionado incluye los impuestos sobre la renta pagados y el
canon a PROCOMER, los cuales sí son beneficios económicos para Costa Rica. De esta
forma, los beneficios así calculados en dicho estudio estarían sobrevalorados de manera
importante, de acuerdo con los criterios del ACB, llegando a estimarse en US$1.627,7
millones en 2008.40
México
En su estudio, Blanco y Sadni (2002) estudian, mediante un enfoque histórico y
descriptivo, cuál ha sido el impacto de las ZFE en la economía mexicana. Su interés en
estudiar el caso de México radica en que es uno de los países de ALC con mayor difusión
de las maquilas en su economía, así como por su proximidad a Estados Unidos (EE.UU.),
lo cual permitiría la evaluación de la división internacional del trabajo (especialización) y
su posible impacto en el crecimiento económico y desarrollo de esta economía anfitriona.
Dichos autores presentan una lista de sinónimos utilizados en la literatura para denominar
a las ZFE alrededor del mundo, tal como puede observarse en el Cuadro 3.
40 Aún al deducirse como costos económicos del régimen de ZFE las exoneraciones otorgadas a estas empresas (en el orden de los US$281 millones), el beneficio neto calculado por dicho estudio, estimado así en US$1.346,7 millones, no estaría acorde con los criterios del ACB pues dicha deducción no compensaría la sobrevaloración hecha en la estimación de los beneficios económicos reportados previamente.
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Cuadro 3. Sinónimos de las Zonas Francas de Exportación (ZFE) Terms Countries
Maquiladoras/maquiladora (in-bond) enterprises Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Panamá
Free zones Costa Rica, Honduras, Ireland, Trinidad and Tobago, Turkey, United Arab Emirates, Uruguay, Venezuela
Special economic zones China
Industrial free zones Cameroon, Colombia, Ghana, Madagascar, Syrian Arab Republic and Jordan
Industrial free zones for goods and services Colombia
Free trade zones Bulgaria, Chile
Export free zones Jamaica
Free trade and industrial zones Islamic Republic of Iran
Special export processing zones Philippines
Export processing free zones Togo
Tax free factories Fiji
Bonded zone Indonesia
Free zones and special processing zones Peru
Free economic zones Russian Federation
Industrial estates Thailand
"Points francs" (special industrial free zones) Cameroon
Fuente: Blanco y Sadni (2002).
En 1942, EE.UU. reportaban una escasez de mano de obra de baja calificación por
lo que, para cubrir ese faltante de mano de obra, su gobierno dio permisos de inmigración
temporal a obreros mexicanos por medio de varios tratados bilaterales EE.UU.-México, lo
que se ha conocido como los Programas Braceros, que se extendieron por dos décadas. Sin
embargo, en 1964, dichos tratados no se renovaron más y se dejaron de extender más
permisos de trabajo a los mexicanos. Ello generó un gran desempleo en las zonas
fronterizas de México. A raíz de esa situación y con el fin de abordar el problema del
desempleo y las deficiencias en infraestructura en esa región del país, el gobierno mexicano
diseñó una estrategia focalizada en la atracción de IED estadounidense hacia las zonas
fronterizas (norte de México). Desde ese momento, la maquila se ha venido desarrollando
significativamente, de tal forma que, ahora, éstas se encuentran en todo el territorio
mexicano y su producción ya no es exclusiva para la exportación como lo había sido hasta
1988 (Blanco y Sadni, 2002). No obstante lo críticos que han sido algunos autores hacia la
industria de la maquila en México, muy pocos cuestionan su dinamismo y su papel
fundamental en reducir los efectos adversos de la crisis de 1994-19995 en ese país.
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En cuanto a los beneficios para el país por la generación de divisas, dichos autores
encuentran que éstos no han podido materializarse debido a que las exportaciones de maquila
contienen un importante componente importado y el valor agregado nacional ha sido muy
reducido. El principal beneficio generado por las maquilas para la economía anfitriona, en el
caso de México, ha sido el componente asociado a las remuneraciones de la mano de obra
local, calculado por Capdevielle (2001) en alrededor del 3%. Además, los encadenamientos
con la economía anfitriona han sido muy limitados, por lo que las externalidades (spillovers)
hacia fuera de las ZFE, en consecuencia, han sido casi inexistentes.
En relación con la atracción de IED, la experiencia mexicana con la industria de la
maquila indica que, en su mayor parte, estos flujos han venido desde EE.UU. (86%), aunque
aparecen otros países de origen con participaciones muy reducidas en el total (Japón con 4%,
Suiza con 3,2%, así como Holanda y Singapur con 1,2% y 1,3%, respectivamente).
En cuanto a la generación de empleo, la maquila ha sido muy dinámica en el
período analizado por dichos autores (1998-1988), al pasar de alrededor del 11,5% en
1988 a un 26% en 1998, con relación al empleo manufacturero total del país. Si bien esto
se debe al mayor crecimiento de la maquila en estos años, también ayuda el hecho de que
el resto de la economía mexicana se ha estancado en esos años. Ello lleva a dichos
autores a concluir que, en este aspecto, el sector de la maquila en México ha producido
un fuerte impacto, a pesar de que, en relación con el empleo total de la economía, las
maquilas representan tan sólo el 3% a 1998.
De acuerdo con los autores de dicho estudio, el mejor desempeño del sector de maquila
en relación con los demás se debe a que el primero suple la demanda externa originada
principalmente en EE.UU., mientras que los segundos suplen al mercado doméstico.
Otro de los aspectos analizados en dicho estudio es el de difusión tecnológica.
Dado que, dentro de los esquemas de ZFE, son los encadenamientos hacia atrás los
principales canales por los cuales tiende a difundirse la tecnología asociada a la IED en
una economía anfitriona, esta externalidad no se ha concretado debido, precisamente, a
que los encadenamientos han sido prácticamente nulos, principalmente por la misma
naturaleza de la industria de la maquila en México, lo cual no permite desbordar sus
beneficios tecnológicos más allá del territorio de enclave. Por su parte, en términos de
mejores capacidades experimentadas como beneficios no pecuniarios por parte de la
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fuerza de trabajo, esto ha sido prácticamente inexistente en el caso de las maquilas
debido, precisamente, a que el tipo de recursos humanos empleados no requiere ser
altamente calificados. Asimismo, el grado de sofisticación tecnológica de la producción
del sector maquila, si bien ha tendido a aumentar como consecuencia de la incursión en el
sector de ensamble para la industria electrónica, el valor agregado de este tipo de
productos sigue siendo igualmente bajo.
En síntesis, dichos autores concluyen que, en el caso de la maquila en México, este
esquema de ZFE no ha sido apto para inducir la modernización de la economía anfitriona
en su conjunto e indican que, en general, el sector de la maquila no ha parece ser para el
futuro cercano un motor de crecimiento sostenible y de cambio tecnológico para el país en
su conjunto, a pesar de que su desempeño ha sido positivo a grandes rasgos.
Honduras
McCallum (2011) plantea como objetivo comparar la experiencia de ZFE en
cuatro países (China, Honduras, Nicaragua y Sudáfrica), revisando su impacto en la
economía doméstica, en las leyes laborales y en la protección a los trabajadores. Respecto
a Honduras, McCallum indica que las ZFE se iniciaron en 1976 con la creación de la
Zona Libre de Puerto Cortés, el principal puerto del país, pero no fue sino hasta finales de
los años 1980 que Honduras empezó a beneficiarse de arreglos especiales para
producción compartida con empresas de textiles estadounidenses, los cuales incluían
entrada libre de aranceles de importación a los mercados estadounidenses para algunos
productos textiles confeccionados (ensamblados) en Honduras, con lo cual se estimuló de
manera importante el sector de las maquiladoras.
En 1987, el Congreso de Honduras privatizó las ZFE y diseñó una estrategia que
buscaba que éstas fueran explícitamente utilizadas para el crecimiento por medio de las
exportaciones, empleando para ello a la fuerza laboral local. Esto incluía, además,
beneficios fiscales para atraer inversiones, lo cual hizo que el sector de maquila se
expandiera de forma importante y muy concentrada geográficamente -hacia las ciudades
del norte del país-, con alrededor del 70% de las maquilas establecidas en San Pedro Sula,
Villanueva y Choloma.
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Algo importante de notar es que esta estrategia fue acompañada por políticas de
liberalización económica fuertes. Según indica McCallum, citando a Morley y Piñeiro
(2006), el país pasó de tener los mayores impuestos y aranceles de importación de
Centroamérica en 1990 a tener los niveles más bajos cinco años después. Aparte de las
industrias de prendas de vestir, trajes y de textiles -las cuales representan la mayor parte
del sector exportador-, las ZFE en Honduras cuentan con producción para algunos
artefactos de automóviles, así como para productos del tabaco, los cuales envían a
EE.UU. -su principal socio comercial.
Actualmente, los inversionistas en Honduras tienen alrededor de dos décadas de
realizar sus operaciones libres de impuestos y una de no pagar impuestos municipales. El
sector industrial más floreciente desde los años 1990 es la industria textil, con un 50% de
las compañías dentro de esta ZFE ubicadas en ese sector. Con el Huracán Mitch ocurrido
en 1998, Honduras completo fue declarado una ZFE, lo cual conllevó a que se
expandieran los incentivos fiscales y otros incentivos -previamente sólo disfrutados por
empresas de ZFE- a todos los inversionistas del país en general.
En cuanto los salarios, en Honduras los trabajadores que están dentro de las ZFE
ganan hasta un 50% más que los que están fuera de ellas; sin embargo, los trabajadores de
las ZFE reportan gozar de un estado de salud menor y menos tiempo libre que sus
contrapartes fuera de las ZFE, lo cual puede ser un indicador de que, a pesar de su mayor
salario, las condiciones laborales quizá sean más duras en términos de horas y más
estresante que las experimentadas por los trabajadores fuera de las ZFE.
El caso de Honduras podría revestir un alto grado de interés para un ACB del
régimen de ZFE, en vista de que, al menos en ALC, pareciera ser el único país que ha
declarado todo su territorio como una ZFE, a diferencia de los demás países
latinoamericanos que se han basado en modelos de enclave.
Con relación al desarrollo social y los encadenamientos hacia la economía
doméstica, McCallum indica que, en el caso de Honduras, su impacto es ambivalente, ya
que, por un lado, el país se ha visto beneficiado por los acuerdos especiales con las
empresas de capital estadounidense vigentes desde los años 1990 para acceder a ese
mercado libre de derechos de importación, así como por medio del Tratado de Libre
Comercio entre América Central, República Dominicana y Estados Unidos (CAFTA-
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RD). Pero, por otro, a pesar de este mejor acceso hacia los mercados de EE.UU., el reto
importante al que se enfrentan los países basados en maquila -o ZFE enfocadas en
productos de bajo valor agregado- es la creciente competencia desde la región asiática
que ha impactado a Centroamérica, especialmente al sector de ZFE hondureñas y que ha
planteado serias dudas sobre la sostenibilidad de este tipo de esquemas en el largo plazo.
Nicaragua
En relación con Nicaragua y siguiendo lo reportado por McCallum (2011), el
desarrollo de sus ZFE inició en 1991, durante la administración de Violeta Barrios, quien
revocó las acciones socialistas del Sandinismo aún existentes y reprivatizó activos del
Estado. Pero con la llegada de la paz a la región se marca una etapa de desarrollo y de
liberalización para los países. Además, el proteccionismo se debilita ante la ampliación
del Mercado Común Centroamericano.
Aunque Nicaragua ha tenido éxito en atraer IED, Honduras ha tenido mejores
resultados en la atracción a ZFE debido a su paquete de beneficios fiscales,
principalmente porque, en el primero, los incentivos han sido por 15 años mientras que,
en el segundo, han sido permanentes. Fue hasta 1998 que Nicaragua empezó a dar
exenciones a los impuestos de renta, certificados de beneficios fiscales y un cuasi-bono
que puede ser utilizado para pagar impuestos.41
Algo importante de notar sobre el caso de las ZFE en Nicaragua es que se las ha
exceptuado de la aplicación de la ley de salarios mínimos, lo cual, como indica
McCallum, ha hecho que estas ZFE se caractericen por ser de bajos salarios y de
violaciones a las leyes laborales nicaragüenses desde su inicio. En vista de ello, a
diferencia de lo que ocurre en otros países de ALC, los salarios en industrias similares
fuera de las ZFE son mayores en promedio que los salarios dentro de éstas.
De hecho, la proporción del valor
agregado de las maquilas en Nicaragua para ese año no llegaba al 11%, mientras que
países como Republica Dominicana y Panamá cuentan con 77% y 67%, respectivamente.
Aunque no se logró identificar un ACB para el caso de las ZFE en Nicaragua,
pareciera, con la información aportada por McCallum (2011), que su diseño en términos
de incentivos y aplicación de condiciones laborales se presta para que la mano de obra ahí
41 Surgido a la luz del denominado Certificado de Abono Tributario (CAT) aplicado en su momento en Costa Rica.
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empleada sea no calificada, con salarios por debajo del promedio nacional en actividades
comparables fuera de las ZFE.
Desde esta perspectiva, parece ser que las ZFE en Nicaragua podrían ser
rediseñadas para que atraigan a empresas en sectores dedicados a actividades de mayor
valor agregado que lo que actualmente ha llegado. Bajo estas condiciones, el aporte de las
ZFE a este país podría no ser significativo, dado que, al ser negativo el diferencial salarial
en ZFE respecto a fuera de ZFE, aunado a los costos fiscales del régimen, podría ser que
en este caso particular las ZFE no originen beneficios económicos al país anfitrión. Sin
embargo, para estar más seguros de este tipo de afirmaciones, lo ideal sería realizar una
ACB a las ZFE, tal como se propone más adelante en este documento.
República Dominicana
República Dominicana es uno de los países pioneros en creación de ZFE en ALC
y de mayor éxito reconocido en el Hemisferio Occidental, tal como lo indican Burgaud y
Farole (2011). Su primera ZFE se concretó en 1969, cuando el país, al igual que casi
todos los de ALC, aplicaba las políticas de desarrollo basadas en la sustitución de
importaciones. De acuerdo a Burgaud y Farole (ibid.), República Dominicana concentró
sus esfuerzos en promover IED principalmente de EE.UU. y hacia sectores de textiles y
prendas de vestir, aprovechando los beneficios de las preferencias comerciales como el
Acuerdo Multifibras (AMF)42
En consecuencia, el gobierno ha realizado reformas para mejorar el desempeño
del sector de ZFE y su competitividad. Sin embargo, con la crisis económica global de
2009, las exportaciones dominicanas desde sus ZFE han venido en franca caída.
y la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). Sin
embargo, aunque durante los años 1980 y 1990, el dinamismo de sus ZFE tuvo un ritmo
muy positivo para esta economía, fue a partir del año 2004 que se ha venido dando un
estancamiento (pérdida de dinamismo) del sector, en términos de su valor agregado como
porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) (pp. 160-61).
42 El AMF se estableció en 1974 por parte de Canadá, EE.UU. y la Unión Europea para regular el comercio global de productos textiles y de confecciones. Bajo este acuerdo, dichos países podían establecer límites cuantitativos (cuotas) sobre textiles y prendas de vestir hechos en el extranjero que podían ingresar a sus mercados de cualquier otro país productor específico. Desde ese año, se aplicaron cuotas a 73 países en el mundo, mayoritariamente asiáticos. En 1995 entró en vigencia el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la OMC, bajo el cual las cuotas fueron eliminadas en cuatro etapas durante un período de diez años y eliminadas el 31 de diciembre de 2004.
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Uno de las probables causas de esta pérdida de dinamismo se puede atribuir a la
excesiva dependencia de esta economía en las manufacturas de textiles y prendas de
vestir y en el mercado de EE.UU., y la falta de visión en sus políticas para aumentar la
diversificación productiva (tanto en productos como en destinos) de sus exportaciones.
Además, el modelo de atracción de IED basado en salarios bajos y mano de obra poco
calificada, así como la apuesta a que sus preferencias arancelarias hacia los mercados de
destino no dejarían de ser una ventaja en el futuro, hicieron que paulatinamente durante la
primera década del año 2000, República Dominicana se haya venido estancando y
perdiendo ventajas comparativas, respecto a otras zonas del mundo, como los países
asiáticos, especialmente China.
La gran lección que ponen en evidencia Burgaud y Farole (ibid.) es que falló la
estrategia de país (visión política del desarrollo) al depender en fuentes de competitividad
internacional que probablemente no fueran sostenibles en el futuro (particularmente,
salarios bajos, acceso a preferencias comerciales e incentivos fiscales). En este sentido,
argumentan los autores mencionados, República Dominicana (al igual que muchos otros
países que apostaron a las ZFE como estrategia de desarrollo en el largo plazo) falló en
construir una fuente de competitividad paralela que pudo haberse empezado a cimentar
por medio de: (a) mayores inversiones en educación y en habilidades de la fuerza laboral
y (b) desarrollo de una mayor integración de las empresas de ZFE con la economía
doméstica a través de encadenamientos productivos con las empresas locales.
Más específicamente, Burgaud y Farole (ibid.) señalan las tres grandes fallas de la
estrategia de desarrollo de República Dominicana:
• Exceso de Dependencia en las Preferencias Arancelarias, lo cual suponía
que éstas serían sostenibles en el largo plazo y no tomó en cuenta las
regulaciones de la OMC sobre acuerdos como el AMF (cuya eliminación
se dio a finales del 2004). Esta alta dependencia y el dar por un hecho los
beneficios de estas preferencias arancelarias llevaron a una complacencia
tanto en términos del mercado de destino (EE.UU.) como de no tratar de
buscar otras fuentes de competitividad sostenibles en el futuro. Así, para
República Dominicana, indican los autores (p. 177), el costo en la brecha
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de productividad es ahora demasiado amplio como para que sea cerrado
por la amplitud de las preferencias arancelarias en continua reducción.
• Falla en la Integración con la Economía Local, en vista de que el modelo
de enclave que representaron las ZFE no superó las barreras y su
incapacidad para desarrollar encadenamientos locales en la industria
doméstica no le permitió a República Dominicana beneficiarse por las
externalidades que en potencia representaban las empresas ubicadas en las
ZFE, en términos de transferencia tecnológica y estándares (mejores
prácticas) internacionales. De acuerdo con estos autores (p. 177), este ha
sido uno de los principales factores inhibidores de la falta de
diversificación y mejora tecnológica en la economía dominicana, a pesar
de que han habido reformas legales para promover este tipo de integración
productiva con el mercado doméstico. Para esta deficiencia en el
desarrollo de encadenamientos por parte de las empresas de ZFE con la
industria local, se han identificado tres principales razones:
o Los bienes de capital o intermedios requeridos por las empresas
de ZFE con frecuencia no existían localmente.
o Algunas empresas locales, con oferta potencial para las empresas
de ZFE, tenían escaso interés en ofrecerle estos bienes a ellas
debido a que se encontraban satisfechas con las operaciones y
niveles de rentabilidad (status quo) bajo los niveles de
proteccionismo actuales del mercado doméstico.
o Los productores locales generalmente no cumplían con los
requerimientos de estándares de precio, calidad y plazos de
entrega exigidos por las empresas de ZFE, aunado al hecho de que
estas últimas tenían los beneficios de importación libre de
aranceles, así como costos de transporte (hacia y desde República
Dominicana) relativamente bajos, lo cual no les ofrecía incentivos
para comprar sus insumos localmente.
• Falta de Atención al Desarrollo de las Habilidades del Recurso Humano y
Mejoras en el Desarrollo Social, al basar su estrategia de atracción de IED
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en salarios bajos y una mano de obra con escasa calificación, con poco
incentivo para escalar en la generación de un mayor valor agregado basado
en mano de obra calificada y mejores condiciones laborales. De hecho,
aunque los salarios en las ZFE dominicanas estaban cubiertos por las leyes
de salario mínimo y las empresas las cumplían, por lo general los salarios
en las ZFE eran inferiores a los promedios de la economía nacional fuera
de las ZFE.
Si se observan estas condiciones del desempeño de las ZFE en República
Dominicana y se quisiera hacer un balance preliminar de su desempeño por medio del
ACB, se podría predecir que sus resultados podrían estimarse negativos pues, como se ha
visto, uno de los principales beneficios para las economías anfitrionas reside en el premio
por los salarios de la mano de obra. Sin embargo, si dicho premio salarial es negativo (se
paga mejor fuera de las ZFE que dentro de ellas), este sería un componente negativo de la
lista de beneficios. A esto se suma, de acuerdo con los autores (p. 179), la escasa
inversión pública del Estado en gasto social -para el 2001, el gasto social fue del 7,6% del
PIB en República Dominicana, por ejemplo, comparado con un gasto social del 20% del
PIB de manera sostenible en el caso de Costa Rica.
Otros países del Caribe
Willmore (1996) en un análisis de las ZFE en algunos países del Caribe ha indicado
que Jamaica, al igual que República Dominicana y Santa Lucía, han sido exitosas en
promover zonas de procesamiento de exportación y en la generación de oportunidades de
empleo para sus ciudadanos. Esto está en contraste con Trinidad y Tobago al no haber
podido desarrollar un sector significativo de procesamiento de exportaciones.
De acuerdo con Willmore (ibid., p. 23), Jamaica y Santa Lucía no restringen la
localización de las empresas procesadoras de exportaciones a determinadas áreas
geográficas, como ocurre en República Dominicana, donde se da un enclave exportador y
no hay mayor contacto con la economía doméstica. En el caso de Santa Lucía se ha
tenido éxito en desarrollar encadenamientos hacia atrás al proveer incentivos a los
exportadores indirectos (esto es, empresas locales suplidoras de plantas procesadoras de
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exportación) así como a los exportadores directos. En contraste, Jamaica, al igual que ha
sucedido en República Dominicana, no ha logrado éxito en la generación de
encadenamientos entre las plantas procesadoras de exportación y las empresas locales,
como consecuencia de que las restricciones al procesamiento para la exportación en
Jamaica son tan fuertes como las de República Dominicana.
En síntesis, Willmore (ibid.) encuentra que de los 4 países del Caribe analizados
en su estudio, Santa Lucía es el que ha tenido el mayor éxito en la utilización de ZFE
como instrumento para el desarrollo industrial. El reto para República Dominicana es
eliminar las restricciones geográficas en la localización de plantas procesadoras de
exportaciones, de tal forma que se haga una transición de un país con ZFE a un país
procesador de exportaciones, donde su territorio completo esté habilitado para hospedar
empresas exportadoras, así como fomentar los encadenamientos hacia la industria local.
En este contexto, tanto Jamaica como República Dominicana tienen el reto de
transformarse en economías orientadas a la exportación, extendiendo a todos los
exportadores, tanto directos como indirectos, los incentivos que actualmente son
otorgados sólo a las empresas procesadoras de exportaciones en las ZFE.
Algunos países de Asia
En esta sección se revisan algunas investigaciones que buscan conocer el impacto
(sea en términos de un ACB o en términos más descriptivos) de las ZFE en algunos
países asiáticos.
Jayanthakumaran (2003, Cuadro 3, p. 61) presenta distintas medidas del impacto
en el bienestar económico ocasionado por las ZFE en los países asiáticos analizados.
Warr (1989 y 1990) realizó un amplio trabajo de diseño de metodología para ACB,
aplicándolo a Indonesia (Jakarta), Corea del Sur (Masan), Malasia (Panang) y Filipinas
(Bataan). Todas estas ZFE iniciaron sus operaciones a inicios de los años 1970,
empezando con manufactura textil como industria dominante. El ensamblaje de
electrónicos fue seguido en Corea del Sur y Filipinas. Dicho autor cubrió la mayor parte
de los beneficios estáticos, debido a que resulta sumamente difícil, si no imposible, el
estimar de una forma aceptable los beneficios dinámicos como las externalidades
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asociadas a mejoras en las capacidades de los recursos humanos y el crecimiento
económico del país anfitrión.
Las TIRE para Corea del Sur, Malasia, Indonesia, Sri Lanka y China se estimaron en
alrededor del 15%, 20%, 26% y 11%, respectivamente, las cuales son, en general, superiores
a la tasa de descuento (entre 6% y 7,5% en términos reales) aplicada en cada país. En el caso
de Filipinas, la TIRE resultó negativa, lo cual indica que hay costos económicos netos para
esta economía como consecuencia de la existencia de la ZFE analizada.
En Sri Lanka, las actividades textiles han generado rendimientos moderados. Los
dos mayores beneficios son las utilidades repartidas a los inversionistas locales y los
salarios pagados a la mano de obra local, de manera que los proyectos nuevos exceden el
costo de oportunidad.
Cuadro 4. Algunos países asiáticos: impacto de las ZFE en el bienestar (Millones de US$ de 1982, excepto China millones de US$ de 1988
y Sri Lanka millones de R)
Categoría Indonesiaa/ Corea del Sura/ Malasiaa/ Filipinasa/ Sri Lankab/ Chinac/
Empleo 39 59 4 111 894
Ingresos por Divisas 65 72 0 94
Materias Primas Domésticas 16 3 5 18 355
Equipo de Capital Doméstico 0 0 0 10 0
Impuestos y Otros Ingresos 18 11 23 10 97
Ganancias Domésticas 1122
Uso de Electricidad -13 -4 -1 -53 -271
Infraestructura y Costos Adm -85 -219 -16 -47 -764
Préstamos Domésticos 0 -147 0 0 0
Valor Presente Neto 40 -225 15 143 1433 58,6
Tasa Interna de Retorno (%) 15 -3 26 28 23 10,7
Tasa Social de Descuento (%) 7,5 7,5 7,5 7,5 6,0 7,5
Vida del Proyecto (años) 25 25 25 25 15 25
Fuente: a/ Warr (1989); b/ Jayanthakumaran y Weiss (1997) y c/ Chen (1993).
En China, los altos rendimientos atribuidos a la ZEE analizada (Shenzhen) son
afectados por los supuestos acerca del mercado laboral que se utilicen, con diferenciales
salariales entre un 56% y un 36% entre firmas dentro y fuera de las ZFE, lo cual generó
un rango para la TIRE que va desde un 7,5% (en el primer caso) hasta un 2,5% (en el
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segundo). Las mayores fuentes de beneficios fueron las remuneraciones de la mano de
obra, la generación de divisas extranjeras, los ingresos tributarios y la formación técnica
de la mano de obra; la distribución de utilidades a inversionistas locales resultó
prácticamente insignificante, excepto en Sri Lanka.43
Por su parte, McCallum (2011), haciendo un análisis descriptivo del impacto de
las ZFE, indica que éstas han jugado un papel central en el crecimiento y la liberalización
de la economía china. En los años 1980, se dio la introducción de las ZFE, no sólo con la
atracción de IED sino con la experimentación de técnicas modernas de gestión
empresarial, incluyendo la administración de recursos humanos. De acuerdo con dicho
autor, el desarrollo de las ZFE en China se da en tres olas, la primera es entre 1980 y
1990, cuando se inicia la liberalización y la introducción del capitalismo en China. Este
período se inició con cuatro Zonas Económicas Especiales (ZEE). La segunda etapa se
dio entre 1990 y 1999, se desarrollaron 58 Zonas de Desarrollo (ZD), 52 Zonas de Alta
Tecnología (ZAT) y 60 ZEE; asimismo, en esos años, el éxito generado en las ZEE hizo
que las autoridades provinciales, sin necesidad de pasar por el poder político central,
desregularan áreas en sus jurisdicciones, con el fin de facilitar el desarrollo de negocios y
la atracción de IED. La tercera etapa se inicia con en el tiempo previo a la incorporación
de China a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 2001. A partir de ese
momento, una serie de ZFE se establecieron para fomentar las exportaciones y ejecutar
una Estrategia de Desarrollo a la Occidental en China. El ingreso de China a la OMC
significó una importante entrada de IED para ese país, cuando en el resto del mundo las
tendencias de este tipo de inversiones estaban en descenso (McCallum, 2011, pp. 6-7).
Tal como sugiere McCallum (ibid.), aunque no hay suficientes datos para
respaldo, es de esperar que estos flujos masivos de IED a China hayan contribuido a su
alto crecimiento económico, lo cual sería parte de los beneficios que, para esta sociedad
anfitriona como un todo, han generado las ZEE en décadas pasadas. Otro de los
beneficios es el crecimiento del empleo, que se ha triplicado entre 1995 y 2005. No sólo
ha crecido en cantidad sino también la atracción de profesionales y trabajadores
calificados. Debe mencionarse también que los salarios en las ZEE eran inicialmente muy
43 Donde, para 1988, alrededor del 56% de las empresas de ZFE tenían capital mixto -local y extranjero-, en tanto un 12% estaba constituido por capital local y el restante 32% de las empresas era de capital extranjero, según indica Jayanthakumaran (ibid., p. 62)
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superiores a los de empleos similares fuera de ellas; sin embargo, la reducción en este
diferencial salarial es un indicador de que las reformas hacia la liberalización de la
economía han ido más allá del régimen de ZEE. En general, los salarios se han
incrementado significativamente desde 2003-2004 debido al fuerte crecimiento
económico y a la reducción en la fuerza laboral en las zonas urbanas donde están las
ZEE. En referencia al desarrollo social y los encadenamientos hacia la economía
doméstica, el autor mencionado concluye que, sin lugar a dudas, las ZEE en China han
atraído cantidades masivas de IED. Sin embargo, es válido preguntarse si éstas han
abierto (o si, por el contrario, han retrasado) el camino hacia el proceso de liberalización
de la economía, dado que, al generalizarse los incentivos a la inversión a todo tipo de
inversionista (esté o no en las ZEE) en 1991, prácticamente anulando las ventajas
relativas de competitividad que poseían las ZEE, la IED llegó al país más aceleradamente
que antes de ese cambio de políticas en los incentivos.
Otro de los países mencionados en el estudio de McCallum (ibid.) es Sudáfrica,
donde los sindicatos han retenido su poder en el gobierno y, además, han logrado mantener
a las empresas de ZFE responsables ante los empleados. Sin embargo, la estrategia para
generar ganancias importantes o para atraer suficiente IED al país ha fallado. Mientras las
maquilas en Honduras y las ZEE en China fueron diseñadas principalmente en puertos con
los máximos niveles de industrialización, en Sudáfrica se trató de usar a las Zonas de
Desarrollo Industrial (ZDI) como instrumentos para catalizar el desarrollo social en lugares
con bajos niveles de industrialización, donde, precisamente por ese nivel de desarrollo, los
inversionistas extranjeros no tendrían ningún interés de establecerse.
Por eso, un prerrequisito básico para el desarrollo social por medio de las ZFE es
que éstas logren encadenamientos al interior de la economía anfitriona, de manera que
exista cierto grado de reciprocidad entre los beneficios otorgados a los inversionistas y
los nexos o negocios que ellos desarrollen en el largo plazo. Si bien los encadenamientos
no surgen espontáneamente, se requiere, por un lado, una base industrial doméstica
mínima con la cual las empresas extranjeras puedan iniciar relaciones comerciales e
industriales en el largo plazo y se genere el descubrimiento de ideas nuevas e
innovadoras; y, por otro, aplicar políticas que apoyen el clima de inversión, sin destruir
los incentivos privados de los inversionistas en aras de generar redistribuciones sociales
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basadas en conceptos intervencionistas Keynesianos. La lógica del mercado debe ser
respetada y el caso de Sudáfrica es un ejemplo de lo que no deben hacer los gobiernos
para tratar de extraer beneficios económicos más allá de los que son razonables en este
tipo de esquemas.
En relación con los encadenamientos, como lo indica McCallum (ibid.), éstos
pueden ser desarrollados en el largo plazo y, así, la economía anfitriona podría ser
catalizada, beneficiada económicamente de una forma más integral, reduciendo el efecto
enclave de las ZFE y permitiendo mayores externalidades (spillovers) domésticamente.
Sin embargo, en la práctica eso no es fácil pues, por lo general, los gobiernos no tienen la
voluntad política (o el conocimiento) para adoptar políticas de fomento de
encadenamientos de una forma efectiva.
Sin embargo, uno podría preguntarse si el hecho de que las ZFE sean concebidas
como esquemas temporales y de excepción -que, en principio, podrían cambiar o ser
extendidas a todo el país, como sucedió en China o en Honduras- podría significar para
las empresas transnacionales ubicadas en ZFE una barrera o falta de estímulo a la
generación de encadenamientos en las empresas de la economía local, si para ello
requieren invertir importantes cantidades de recursos económicos y tiempo, buscando
elevar sus estándares de calidad y otros tipos de asuntos de gestión corporativa, los cuales
pueden perderse si en un futuro (mediano plazo) los beneficios de las ZFE cambian.
Aquí, cabe sugerir analizar las experiencias de países del sudeste asiático en cuanto a la
generación de encadenamientos productivos con empresas locales.
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III. Metodología de ACB para las ZFE en América Latina y el Caribe
En esta sección se presenta la metodología propuesta para el análisis de las ZFE a
ser aplicada en ALC para llevar a cabo los Análisis de Costo-Beneficio (ACB).
A. El análisis costo-beneficio para la valoración y evaluación de proyectos
En los ACB asociados a un proyecto de inversión, se parte de los flujos
financieros valorados a precios de mercado para llegar al ACB económico. Este ajuste de
precios de mercado a precios económicos (o precios de eficiencia) busca reflejar el valor
para la sociedad como un todo de los insumos utilizados así como de los productos
generados por el proyecto. Conviene, en este punto, aclarar el significado de este tipo de
análisis y para ello debe citarse a Campbell y Brown (2003, pp. 1-2):
"El análisis costo-beneficio social es un proceso de identificar, medir y comparar
los beneficios y costos sociales de un proyecto de inversión o programa. Un programa es
una serie de proyectos ejecutados en un período de tiempo con un objetivo particular
como visión. El proyecto o proyectos referidos pueden ser públicos -llevados a cabo por
el sector público- o privados. Ambos tipos de proyectos necesitan se valorados para
determinar si representan un uso eficiente de los recursos. Proyectos que representan un
uso eficiente de los recursos desde un punto de vista privado pueden generar costos y
beneficios a un grupo de individuos más allá del generado a sus dueños privadamente.
Por ejemplo, un proyecto privado puede pagar impuestos, proveer empleo para quienes
de otra forma estarían desempleados, así como producir contaminación. Estos efectos
son denominados costos y beneficios sociales para distinguirlos de los costos y retornos
puramente privados del proyecto. El análisis costo-beneficio social es utilizado para
valorar proyectos privados desde el punto de vista social, así como para valorar
proyectos públicos.
…
El papel del analista de costo-beneficio es proveer información al tomador de
decisiones -el oficial que realiza la valoración o evaluación del proyecto. Se utiliza la
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palabra "valorar" (to appraise) en un sentido prospectivo, refiriéndose al proceso de
decidir si, del todo, los recursos a ser asignados al proyecto deberían o no ser de hecho
asignados a ese proyecto. Se utiliza la palabra "evaluar" (to evaluate) en un sentido
retrospectivo, refiriéndose al proceso de revisar el desempeño de un proyecto o
programa. Al estar el análisis costo-beneficio principalmente enfocado en proyectos
llevados a cabo por el sector público, el tomador de decisiones normalmente será un
funcionario público actuando bajo la dirección de un ministro. Es importante entender
que el análisis costo-beneficio debe ser útil para guiar el proceso de toma de decisiones,
no para suplantarlo. El papel del analista es ofrecer información relevante al tomador de
decisiones acerca de la magnitud y distribución de beneficios y costos, así como
potencialmente contribuir a generar una opinión pública informada y debate sobre el
proyecto. El tomador de decisiones considerará los resultados del análisis, así como otra
información, en el momento de llevar el proceso hasta la decisión final. El papel del
analista es proveer una valoración (appraisal) o una evaluación (evaluation) y no
adoptar una posición a favor o en contra del proyecto en cuestión". (Traducción libre)
El ACB económico (o ACB social, como también se le conoce), requiere ajustes a
los precios de mercado de los bienes o servicios pues ellos reflejan el efecto de
distorsiones existentes y, en consecuencia, no reflejarían el costo de oportunidad de su
uso o consumo; en otras palabras, al existir distorsiones, dichos precios no reflejan el
valor de los bienes o servicios en su siguiente mejor uso alternativo para la sociedad en su
conjunto. De acuerdo con Brent (2006, p. 5), dentro de las técnicas de ACB, existen
importantes diferencias entre los análisis financieros y los económicos o sociales:
"La palabra ‘social’ es utilizada en la literatura para referirse a tres diferentes
aspectos de un ACB. Primero, es utilizada para denotar la idea de que están incluidos en
la evaluación los efectos del proyecto sobre los individuos en la sociedad, no solamente
sobre las partes involucradas (los consumidores y productores del proyecto). Por ejemplo,
todos serían afectados si el proyecto causara algún tipo de impactos ambientales. Segundo,
es utilizada para reconocer que los efectos sobre la distribución están siendo incluidos en
los efectos asociados a la eficiencia. Sin los efectos distributivos se estaría realizando una
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evaluación económica en lugar de una social. Finalmente, es utilizada para enfatizar que
los precios de mercado no siempre son buenos indicadores de la disponibilidad a pagar
por parte de los individuos. Un precio social, por tanto, significaría que el precio de
mercado está siendo ajustado para incluir los efectos que el mercado no incorpora o lo
hace solo imperfectamente". (Traducción libre)
Estos precios ajustados, con el fin de reflejar sus costos de oportunidad para la
sociedad en su conjunto, se denominan Precios Sombra. Por ejemplo, en caso existir un
salario mínimo (por encima del salario que prevalecería en ausencia de este tipo de
regulaciones), ese sería el precio del recurso humano a utilizar en un ACB privado o
financiero, pues reflejaría el costo financiero en que incurriría el inversionista
privadamente al contratar ese recurso. Sin embargo, en un ACB económico, el precio del
trabajo a ser considerado para los efectos del cálculo del costo de oportunidad sería un
salario sombra que refleje la escasez relativa de este recurso para la economía como un
todo. En el caso de que hubiera desempleo importante de la mano de obra requerida por
ese proyecto de inversión evaluado, el salario sombra sería inferior al salario de mercado
pues el primero reflejaría el salario al cual este recurso estaría en disponibilidad de ser
contratado en un mercado sin distorsiones.
En un ACB financiero o privado, se presume que el proyecto se va a dar en un
horizonte de tiempo en el futuro, para lo cual se trata de evaluar la producción esperada
del proyecto así como su utilización de insumos, esto con el fin de determinar indicadores
como el Valor Presente Neto (VPN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR), los cuales
indicarían si el proyecto es viable desde el punto de vista privado, dadas las condiciones
de mercado o de la economía en general. Por ejemplo, si un proyecto tiene un VPN
positivo, sus costos son recuperados por los ingresos futuros, descontados por medio de
una tasa de descuento. Por su parte, si la TIR del proyecto resulta ser superior a la tasa de
rentabilidad en proyectos alternativos,44
44 Normalmente, se utiliza la tasa de interés de mercado a la que el inversionista pondría sus fondos, ajustada por un nivel de riesgo similar al del proyecto analizado, como punto de referencia en este tipo de comparaciones.
el proyecto sería privadamente viable. Caso
contrario, si la TIR es inferior a esa tasa de referencia, este proyecto no sería viable en el
ámbito privado.
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Sin embargo, si en el momento de realizar el ACB económico del proyecto,
sucede que hay impactos económicos, más allá del ámbito privado estrictamente
hablando, que mejoran los beneficios económicos (o sociales) netos del proyecto, podría
darse la posibilidad de que este proyecto sea económica o socialmente deseable para la
economía o sociedad en su conjunto, aunque financieramente en lo privado no lo sea.
Bajo estas circunstancias, dependerá de la sociedad (las autoridades políticas) si se le dan
los recursos financieros como subsidios o transferencias que lo hagan financieramente
viable y este proyecto sea llevado a cabo, beneficiando a la sociedad en su conjunto.
B. Modelo simplificado para ACB
En el momento de diseñar un modelo de ACB para la evaluación de los
regímenes de zonas francas de exportación (ZFE), es necesario reconocer que estos
esquemas de producción e integración comercial generan costos y beneficios
económicos a los países anfitriones.
Descripción del modelo de ACB para las ZFE en ALC
Un modelo de ACB es una simplificación de la realidad, como todo modelo en
Economía. Dado que, en la actualidad, el régimen de ZFE en cualquier país de ALC está
en ejecución, debe hacerse un análisis contrafactual, pensando en tratar de simular los
flujos de beneficios y costos económicos, basándose en información histórica reciente,
con el propósito de estructurar dichos flujos de una forma similar a la que tendría la
implementación de un proyecto de inversión.
Selección del numerario. Los flujos de beneficios y costos deben ser expresados en una
unidad de cuenta que no se vea alterada por procesos inflacionarios (por ejemplo, en US$
constantes del año base), para lo cual se debería utilizar un índice de precios relevante a
esa unidad de cuenta seleccionada (en el caso de US$, sería, por ejemplo, el Índice de
Precios al Consumidor de EE.UU.).45
No obstante la utilización de valores en términos reales (eliminándoles el efecto
inflacionario), para hacer comparables los flujos de ingresos y costos de un proyecto, el
45 En este caso, podría ser el All Urban Consumers - (CPI-U), US City Average (2010=100), cuya fuente es ftp://ftp.bls.gov/pub/special.requests/cpi/cpiai.txt
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ACB requiere poner sus respectivos componentes en una misma unidad de medida o
numerario. El numerario a utilizar en el ACB puede ser definido de dos maneras: (a)
Moneda a Precios Domésticos o (b) Moneda a Precios Internacionales. En el primer
caso, los ajustes a los precios internacionales se hacen por medio del cociente Tipo de
Cambio Sombra (TCS) -que refleja el precio que tendría la moneda internacional en
términos de moneda doméstica si las distorsiones (impuestos y subsidios al comercio)
fueran eliminadas46
En el segundo caso, al utilizar la valoración a precios internacionales como
numerario, los precios de los bienes transables no se ajustarían, sino los de los bienes y
servicios no transables. Los precios de estos bienes y servicios se ajustarían por medio del
Factor Estándar de Conversión (FEC).
a Tipo de Cambio Oficial (TCO). En este caso, los precios de los
bienes transables se incrementarían por el factor (1+Premio FX), encareciéndolos con
respecto al valor de los bienes no transables, para reflejar las distorsiones de la economía
doméstica. Esta metodología de valoración de los ingresos y costos económicos es la
sugerida por Dasgupta et al. (1972).
47
La razón para utilizar el cociente entre el tipo de cambio sombra y el tipo de
cambio de mercado (TCS/TCO = 1+Premio FX) o, alternativamente, el FEC =
1/(1+Premio FX), requiere una breve explicación. De acuerdo con Gittinger (1982, pp.
243-247), en una economía con distorsiones al comercio internacional, los precios
frontera (internacionales en US$) de los bienes transables -si fueran convertidos a
moneda doméstica utilizando el TCO- haría que éstos fueran relativamente baratos en
relación con los bienes no transables, ocasionando una valoración incorrecta en términos
económicos pues el TCO no refleja el costo de oportunidad de las divisas. Para hacer esta
corrección en el precio relativo de los bienes transables, debe utilizarse el TCS en el
momento de trasladar estos precios de moneda internacional a moneda doméstica, con el
46 En el caso de la demanda de divisas, las restricciones a las importaciones (aranceles) la reducen, ocasionando un tipo de cambio de mercado "artificialmente" más bajo vis-a-vis el que hubiera prevalecido en una situación sin estas distorsiones. En tanto que los subsidios netos a las exportaciones hacen que la oferta de exportaciones sea mayor y, por lo tanto, la oferta de divisas sea correspondientemente más alta, ocasionando una reducción en el tipo de cambio de mercado, comparado con la situación sin estas distorsiones. De esta forma, para países con distorsiones al comercio internacional, el TCS tiende a ser mayor a su valor de de mercado. Para una revisión de la literatura sobre el TCS, se sugiere Arias y Céspedes (1989) y Gittinger (1982). 47 El FEC busca ajustar el valor de los bienes y servicios no transables, pasándolos de su valoración en moneda doméstica a su valor equivalente en moneda internacional. De acuerdo con Gittinger (ibid., p. 249), si TCS = TCO*(1+Premio FX). Así, tal como lo indican Squire van der Tak (1975, p. 93), FEC = TCO/TCS o, lo que es equivalente, FEC = 1/(1+Premio FX), donde Premio FX se refiere al premio del valor de la moneda con relación al TCO.
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propósito de que los bienes transables sean relativamente más caros (por el monto del
premio existente implícito en el TCS).48
Si, por el contrario, se define como lo que se desea es convertir los precios de los
bienes y servicios no transables en moneda doméstica, lo que debe hacerse es reducir sus
valores relativos al multiplicarlos por el FEC, equivalente a 1/(1+Premio FX), con el fin
de abaratarlos en relación con los precios internacionales de los transables.
49
Dejando de lado aspectos técnicos relacionados con las técnicas más estándar del
ACB, se procede a comentar y sugerir algunas ideas sobre los flujos de costos y beneficios.
No obstante,
en la práctica la selección del numerario no afectaría los resultados del ACB, siempre
que, en su aplicación, haya consistencia con la valoración de los flujos de beneficios y
costos al aplicar cualquiera de estas metodologías. En el presente estudio se adopta este
numerario (valores a precios internacionales) para efectos del modelo ACB.
Costos económicos. En cuanto a los costos a ser considerados en un ACB, puede
mencionarse la inversión en infraestructura realizada en las áreas o parques industriales
que albergan a una determinada ZFE. Fuera de los parques en sí mismos, las inversiones
en infraestructura pública hecha con recursos del Estado podrían ser incluidas dentro de
los costos del régimen de ZFE. Por ejemplo, si un área geográfica particular requiere la
construcción de carreteras, puertos o aeropuertos, este tipo de inversiones podría ser
asignado (mediante algún criterio de razonabilidad en su asignación) pues podría darse el
caso que no toda la inversión en este tipo de infraestructura debe ser absorbida por las
ZFE como costo económico para los efectos de un ACB. Si bien puede ser que no todo
este tipo de inversión debe ser catalogado como costos del régimen, una parte de esto sí
los beneficiaría y, por tanto, sería aconsejable el prorratear con base en un criterio como
la proporción del valor agregado de las ZFE en el PIB del país anfitrión. A esto debe
también sumarse el costo de la agencia de atracción de inversiones (sea pública o
48 Por ejemplo, si el precio de un bien transable es de 10 unidades de moneda internacional, TCO = 1, el Premio FX se estima en 0,10 y, por lo tanto, el TCS = TCO*(1+Premio FX) = 1,10; entonces, el precio de dicho bien transable en moneda doméstica sería de 11 unidades. 49 Por ejemplo, si el precio de un bien no transable es de 10 unidades de moneda doméstica, el Premio FX se estima en 0,10 y, por lo tanto, el FEC = 0,909, equivalente a 1/(1+Premio FX); entonces, el precio de dicho bien no transable en moneda internacional sería de 9,09 unidades, suponiendo un TCO = 1 y, por tanto, un TCS = 1,1.
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privada) al país anfitrión, el cual es parte de los esfuerzos del Estado para atraer este tipo
de empresas a sus ZFE.
Otro costo económico a ser asignado de esta forma para los efectos de un ACB en
las ZFE es la inversión o gasto público que hace el país anfitrión en sus instituciones
educativas, especialmente cuando las empresas en este tipo de regímenes realizan una
fuerte demanda de recursos humanos con cierto grado de calificación (media y alta). De
esta forma, por ejemplo, los gastos en la educación técnica o vocacional, así como otros
tipos de educación como la parauniversitaria (incluso la universitaria), podrían asignarse
como costos indirectos al régimen de ZFE.
Otro punto a tomar en cuenta en relación con los costos económicos de este tipo
de esquemas es el hecho de que, generalmente, las ZFE otorgan incentivos fiscales y
exoneraciones a las empresas que se instalen en el país, lo cual debe ser considerado
como un costo para el país anfitrión, pues esos son ingresos que el Estado, y la sociedad
como un todo, deja de percibir. Un argumento normalmente planteado en contra de los
incentivos fiscales y las exoneraciones otorgadas a estas empresas es que si no se les
hubiera dado este incentivo ellas no habrían llegado al país. Sin embargo, si bien ese
argumento puede tener alguna validez (dado que las empresas, además de incentivos,
buscan tener acceso a recursos productivos -incluidos los humanos-, lo que hace a un
determinado país atractivo para sus inversiones, más allá de las exoneraciones), una vez
tomada la decisión de establecerse en el país anfitrión, dichos incentivos son
efectivamente un costo económico para el país en su conjunto y, por tanto, deben ser
incorporados, en la medida de lo posible, dentro de los ACB.
Beneficios económicos. Las ZFE también generan beneficios para los países anfitriones.
Entre los principales beneficios generados por las ZFE se encuentran los premios pagados
a la mano de obra o recursos humanos contratados que, por lo general, son importantes en
términos relativos.
Otro posible beneficio es la compra, por parte de estas empresas, de insumos a
suplidoras locales ubicadas fuera del régimen de ZFE. Sobre estas compras locales, debe
indicarse que si bien dichas compras pueden ser de magnitudes importantes relativamente,
en la práctica éstas podrían estar sobrevaloradas por el hecho de que los bienes y servicios
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comprados fuera del régimen de ZFE podrían tener un alto componente importado y entre
mayor sea éste, menor será el valor agregado generado al interior de la economía nacional.
En este sentido, si bien las compras locales son un beneficio, estas cifras deberían ser
depuradas para contabilizar sólo el valor agregado nacional que ellas generan.
Otros beneficios para el país anfitrión son los impuestos pagados localmente,
dentro de los cuales, quizá, el impuesto sobre la renta sea uno de los más importantes en
ZFE con varios años de funcionamiento (por ejemplo, 10 o más) pues al inicio del
funcionamiento de estos regímenes es cuando se dan las exoneraciones de este tipo de
impuesto. Sin embargo, eventualmente, éstos empiezan a aplicarse a estas empresas y, a
partir de ahí, se generan beneficios. Asimismo, en algunos países los regímenes de ZFE
requieren que las empresas incorporadas dentro de éstos paguen un canon o tarifa por
disfrutar de ese estatus y esos pagos deben ser vistos como beneficios para el país
también. Si las empresas de ZFE generaran algún otro pago a la sociedad anfitriona (al
Estado, a las municipalidades, a las instituciones públicas), estos deberían ser
considerados beneficios económicos del régimen.
Estimación de beneficios netos. Partiendo de las consideraciones previas referentes a
Numerario, Costos Económicos y Beneficios Económicos de los regímenes de ZFE, debe
indicarse la fórmula de cálculo sugerida como modelo para la estimación de los
Beneficios Económicos Netos, de la siguiente forma:
(BNt)0 = [RemSalt *DifSal + ComprasLoct *ComponenteNac *Mult + ImpuestoZFEt + CanonZFEt]
– [ InvZFEt + (InvInfraPúbt + InvEduPúbt) * AjShareVAZFE + GastoAgIEDt] * FEC
– ExenZFEt ,
y
(BNt)1 = [RemSalt *DifSal + ComprasLoct *ComponenteNac *Mult + ImpuestoZFEt + CanonZFEt]
– [ InvZFEt + ( InvInfraPúbt + InvEduPúbt) * AjShareVAZFE + GastoAgIEDt] * FEC ,
donde
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(BNt)0: Beneficios Económicos Netos del año t, incluyendo exoneraciones de
impuestos a las ZFE como costo económico para el país anfitrión;
(BNt)1: Beneficios Económicos Netos del año t, excluyendo exoneraciones de
impuestos a las ZFE como costo económico para el país anfitrión;
RemSalt: Remuneraciones Salariales de Empresas de ZFE del año t;
DifSal: Diferencial Salarial de ZFE respecto del Mercado Fuera de ZFE;
ComprasLoct: Compras Locales de Bienes y Servicios por parte de ZFE en el año t;
ComponenteNac: Componente Nacional de las Compras Locales;
Mult: Multiplicador del Gasto para una Economía Abierta, calculado como 1/(1 –
PMC + PMI), donde PMC y PMI son, respectivamente, las propensiones marginales a
consumir (basado en el consumo privado) y a importar del país anfitrión;50
ImpuestoZFEt: Impuestos Pagados al Estado, Municipalidades,… en el año t;
CanonZFEt: Canon o Tarifa pagada por Empresas de ZFE al Estado en el año t;
InvZFEt: Inversiones en Parques de ZFE en el año t;
InvInfraPúbt: Inversiones en Infraestructura Pública en el año t;
InvEduPúbt: Inversiones en Educación Pública en el año t;
AjShareVAZFE : Ajuste por el Share del Valor Agregado de ZFE en el PIB del
País Anfitrión;
GastoAgIEDt: Gastos Totales de Agencia de Atracción de IED al País Anfitrión;
ExenZFEt: Exenciones de Impuestos Aplicados a Empresas de ZFE en el año t; y
FEC: Factor Estándar de Conversión para expresar valores en dólares a precios
internacionales (numerario es dólares frontera).
Los resultados obtenidos mediante esta fórmula de cálculo de los Beneficios
Económicos Netos implicaría que, para cada año del horizonte del proyecto (por ejemplo,
15 años) estarán en dólares constantes de 2010 (Año Base) y expresados en términos del
Numerario seleccionado (en este caso, precios frontera en moneda internacional). En
consecuencia, el Valor Presente Neto Económico (VPNE) del proyecto estará expresado
en dólares de 2010.
50 Debe tenerse presente que, si bien el multiplicador teórico es intuitivo y relativamente fácil de conceptualizar, en la práctica, puede suceder que los cálculos de las propensiones marginales no sean sencillos o que la combinación de ellas resulte en un multiplicador del gasto cercano (o incluso inferior) a 1, en caso de que dichas propensiones sean similares entre sí.
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La Tasa Interna de Retorno (TIRE) que resulte será una tasa real, corregida por
efectos de la inflación internacional (en este caso, de EE.UU.). Se sugiere aplicar una
Tasa Social de Descuento (TSD) del 12% como tasa de preferencia temporal para los
efectos del cálculo del VPN; sin embargo, otras podrían ser aplicables, dependiendo de lo
que usen diversos países para esta TSD. No obstante, si se deseara realizar análisis
comparativos entre los países de ALC, lo ideal es utilizar la misma TSD o que ésta se
encuentre en rangos razonablemente cercanos a la de los demás países.
Información histórica de las ZFE
Al aplicar un modelo de ACB como el descrito anteriormente, deben adoptarse
una serie de criterios o supuestos para hacer factible el cálculo de los flujos de beneficios
y costos asociados a un "proyecto" de ZFE como el de interés en el presente documento.
En esta sección se hará una descripción de dichos criterios sin entrar en demasiado detalle
pero dando una idea de lo que se requiere en términos de información histórica, por
ejemplo, para el período 2001-2010.
Al pensar en un ACB de los regímenes de ZFE en ALC, debe tenerse presente que
se requiere información base por parte de las entidades o instituciones encargadas de
administrar este régimen. Esta información debe ser utilizada para estimar tanto los
costos como los beneficios asociados al régimen de ZFE.
Lo ideal, en este sentido, sería tener una serie histórica con información sobre
inversiones en los parques que albergan a las ZFE (sean éstas públicas o privadas), IED
atraída al país canalizada a las ZFE, así como todas las transacciones que anualmente
hacen estas empresas con la economía anfitriona (remuneraciones y demás beneficios
pagados a los recursos humanos, compras locales, impuestos pagados, compras locales y
cánones pagados al Estado por las empresas de ZFE si los hubiere, etcétera), esto, por
ejemplo, para el período que va desde el 2001 hasta el 2009 ó 2010.
Deben estimarse las inversiones históricas acumuladas y asignarlas como si se
hubieran realizado efectivamente en el Año Base (Año 0) para efectos del modelo de
ACB. Esto debido a que, los flujos monetarios/económicos deben cumplir con la lógica
de una inversión. Para realizar un proyecto, el inversionista incurre en los costos
(inversiones) al inicio del mismo esperando recibir beneficios futuros que compensen
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tales costos. Los beneficios del proyecto no necesariamente se verán desde el inicio del
proyecto sino que estos, por lo general, ocurren en años futuros (por ejemplo, a partir del
segundo o tercer año) y se prolongan por la vida útil del proyecto. De esta forma, en el
caso del ACB de las ZFE, es válido suponer que se asignarían inversiones al proyecto al
inicio (Año Base) y se esperaría recibir los beneficios asociados con la atracción de
empresas al régimen de ZFE, por ejemplo, a partir del segundo o tercer año de ejecución
del proyecto. Podría pensarse, incluso (debido a que las agencias de atracción de IED
tienen diferentes grados de eficiencia en esta tarea) que haya casos en ALC donde los
beneficios del proyecto deberían empezar a asignarse (recibirse) a partir del tercer o
cuarto año a partir del año base. Esto depende del país específicamente, lo cual debe ser
definido sobre una base caso por caso.
Para el tratamiento de la inversión de infraestructura en parques de ZFE, es claro
que ésta es un costo económico del país anfitrión y, como tal, sus valores acumulados en
los años previos al año base deberían asignarse a este año para simular que ésta se llevó a
cabo en ese momento. Estas inversiones deben ser estimadas en caso de no tener registros
disponibles de la inversión histórica acumulada.
En lo referente a la inversión en infraestructura pública (carreteras, puertos,
aeropuertos), ésta debe ser asignada de una forma razonable y proporcional al impacto de
las ZFE en la producción interna del país anfitrión, por ejemplo, utilizando el porcentaje
que representa el valor agregado de ZFE en el PIB para el año previo a la base (por
ejemplo, a 2009, si partimos de que la base es 2010). Además, las carreteras incluidas
deberían ser aquellas que están en las cercanías de los parques y que permiten llevar su
producción desde las ZFE hasta los puertos de embarque (marítimos o aéreos). El mismo
criterio del valor agregado como porcentaje del PIB del país anfitrión debería ser
utilizado para prorratear (asignar proporcionalmente) las inversiones en los puertos
marítimos y los aeropuertos.
Un criterio similar debe ser aplicado al asignar los gastos públicos del país
anfitrión en educación pública que, razonablemente, pueden ser imputados como costos
en los que incurre la economía doméstica para tener a disponibilidad de las empresas en
las ZFE (así como las locales). En este sentido, por ejemplo, deberían estimarse los costos
del Estado en la educación pública técnica y parauniversitaria, utilizando como factor de
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imputación (prorrateo) el porcentaje del valor agregado de las ZFE en el PIB, como se
indicó previamente.
Asimismo, debe disponerse de información relacionada con los gastos de la
agencia encargadas de la atracción de IED hacia las ZFE, así como de otras instituciones
de apoyo a esta tarea, sean éstas de carácter público o privado.
Finalmente, deben conocerse los montos de las exoneraciones o exenciones de
impuestos (renta, valor agregado o ventas, municipales, etcétera) que serán vistos como
un costo económico (fiscal) para el país anfitrión por la creación de un esquema de ZFE.
Precios sombra a utilizar en el ACB de las ZFE
En los ACB se requiere utilizar algunos precios sombra para cumplir con los
estándares de la técnica de costo-beneficio económico. Uno de estos precios es el salario
sombra que refleja el costo de oportunidad para el país anfitrión de la mano de obra
empleada en las ZFE. En el tanto en que el salario sombra sea inferior al salario promedio
de mercado para el tipo de mano de obra demandado por las empresas de ZFE en el país
anfitrión, ello generará beneficios económicos para la sociedad en su conjunto pues el
país estaría vendiéndole a las empresas de ZFE fuerza laboral a un salario de mercado
que es superior al salario prevaleciente en el mercado fuera de las ZFE. En este sentido,
entre mayor sea el premio salarial (salario de mercado – salario sombra), mayores serían
los beneficios generados por las ZFE.
Otro de los parámetros a ser utilizados como precio sombra es el del premio del tipo
de cambio sombra (TCS) sobre el tipo de cambio oficial (TCO). Como se mencionó en la
Sección "Descripción del modelo de ABC…", dicho premio puede definirse como
(1+Premio FX) = TCS/TCO. Este sería utilizado en el caso de que se defina como
numerario la moneda doméstica. Sin embargo, si el numerario se define como moneda
internacional, el parámetro a utilizar sería el denominado Factor Estándar de Conversión
(FEC), definido como FEC = 1/(1+Premio FX), donde el Premio FX se refiere al monto
que representan las distorsiones de precios a lo interno de la economía doméstica con
relación a los precios internacionales.
Otro de los parámetros claves a ser utilizados es el de la Tasa Social de Descuento
(TSD), la cual refleja la tasa de preferencia temporal para la sociedad anfitriona en su
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conjunto. Aunque esta tasa de descuento podría ser estimada para cada país sobre una
base caso por caso, normalmente lo que suele hacerse es tomar una TSD de referencia y
no invertir tiempo y esfuerzo en tratar de estimarla. Por ejemplo, para el caso de Costa
Rica, esta TSD sería del 12%, según se aplica en la evaluación económica de proyectos
por parte de MIDEPLAN.51
Estimación de beneficios netos
La utilización de esta tasa se debe a que así se ha establecido
por la experiencia con organismos financieros internacionales.
Una vez definido el horizonte temporal para el proyecto de ZFE, tal como se ha
sugerido previamente en este documento, se procede a diseñar el modelo ACB, por medio
de una hoja de Excel. El objetivo de esta hoja electrónica es diseñar una matriz de
beneficios y costos económicos para cada uno de los años del horizonte temporal del
ACB, incorporando la información histórica relevante al Año Base, haciendo las
correspondientes transformación de los flujos de costos y beneficios a sus valores a
precios internacionales (numerario seleccionado), utilizando para ello los precios sombra
o el FEC (así como cualquier otro factor de conversión o precio sombra más específico
requerido para la transformación de valores de mercado a valores económicos o de
eficiencia, como lo requieren las técnicas del ACB), cuyas estimaciones que deben
hacerse sobre una base caso por caso, como se ha mencionado previamente.
Para los flujos futuros de costos y beneficios, se parte de la información histórica
existente y se deben aclarar cuáles serían los supuestos para proceder a proyectar, para los
años siguientes al Año Base y hasta el final del proyecto, las cifras de dichos costos y
beneficios. Con esto concluido, se procede, entonces, al cálculo de los principales
indicadores del ACB, como lo son el Valor Presente Neto Económico (VPNE), la Tasa
Interna de Retorno Económica (TIRE) y la Razón Beneficio-Costo (definida como el
cociente del valor presente de los beneficios y el valor presente de los costos del
proyecto), así como cualquier otro indicador de interés particular para el país anfitrión
cuyo régimen de ZFE sea analizado.
51 Véase MIDEPLAN (2010, p. 53).
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C. Aplicación al caso de las ZFE en Costa Rica
Esta metodología de análisis costo-beneficio es aplicada al régimen de las zonas
francas de exportación en Costa Rica, con el propósito de demostrar su utilidad y
factibilidad en términos prácticos.
Estimación de beneficios netos de las ZFE en Costa Rica
En el caso particular de Costa Rica, se tienen identificados los siguientes rubros
como beneficios que el régimen de ZFE le generan a la sociedad como un todo:
• Salarios, cargas sociales y otros beneficios pagados a los trabajadores:
Estas cifras se obtuvieron de PROCOMER para los años 2001-2009 y
están expresadas en US$. Una vez convertidas a US$ de 2010, se supuso
que la relación de este componente a la inversión total de las empresas en
el período 2009-2001 se mantendría igual al valor de dicho cociente para
el 2009 (18,81%), sobre la base de la atracción de IED a ZFE que se
estimó que crecería en un 5,41% anual para los años del modelo ACB
(2012-2025), que representa el promedio (geométrico) anual de
crecimiento de las inversiones en el régimen de ZFE en el período 2009-
2001.52
52 De esta forma, dado que, para el 2009, la IED en ZFE (excluyendo las inversiones de las administradoras de los parques de ZFE) fue de US$2.436 millones de 2010, se estima que para 2010 ésta sería de US$2.568 millones, de US$2.707 millones para 2011 y así sucesivamente creciendo a una tasa de 5,41% anual hasta el 2025. Sin embargo, esto debe aparecer en la hoja electrónica, para efectos del modelo ACB, a partir del 2012, dado el supuesto de que en 2010-2011 no hay atracción de inversiones. Aún así, las inversiones para el 2012 parten de un total proyectado para ese año equivalente a US$2.854 millones de 2010.
Así, para el 2012, este total de remuneraciones se estimó en
US$536,91 millones de 2010. A estos flujos de gastos (remuneración a los
recursos humanos de las empresas del régimen de ZFE) se les aplicó el
premio salarial (esto es, un 55,8%) que, de acuerdo con información de
CINDE, sería el que existe sobre el salario de mercado para calificaciones
similares en empresas fuera de ZFE. Esto hace que el beneficio económico
de las ZFE por remuneraciones de sus empleados no sea el monto total de
estas sino el 55,8%, dado que es razonable suponer que esta mano de obra
no estaría desempleada en ausencia de las empresas del régimen de ZFE.
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Estos beneficios, sin embargo, no aparecerían en este modelo ACB hasta
el tercer año del proyecto.53
• Componente Nacional de las Compras Locales de Bienes y Servicios: Las
cifras de gasto nacional (compras locales) se obtuvieron de PROCOMER
para los años 2001-2009 y están expresadas en dólares. Al igual que con
las remuneraciones, se trató de mantener constante el porcentaje que
representan las compras locales de 2009 (esto es, 12,27%) en relación con
la proyección de llegada de inversiones, según se explicó en el punto
anterior. Adicionalmente, se les hace un ajuste al multiplicarlas por el
componente nacional,
Las remuneraciones se supone que están
valoradas en el numerario (moneda a precios internacionales).
54
• Impuesto sobre la Renta Pagado al Estado: Estas cifras se obtienen de
PROCOMER para los años 2001-2009 y están expresadas en dólares.
Luego de pasarlas a dólares de 2010, se procede a hacer la proyección de
estos ingresos para la economía doméstica utilizando como base la
con el fin de extraerles el componente importado
y lo que quede (esto es, el 31,58% del total de compras locales para cada
año) sería una aproximación al valor agregado nacional en dichas
compras. Para el modelo ACB así aplicado, este beneficio no aparecería
hasta el 2012 (tercer año del proyecto, por las razones de rezago en la
llegada de empresas transnacionales al país, tal como se indicó en el punto
previo). Las compras locales ya estarían valoradas a precios
internacionales (numerario). Asimismo, el multiplicador del gasto para
una economía abierta (Mult) para el caso particular se estimó muy cercano
a 1, pues las PMC y PMI fueron de 0,3668 y 0,3279, respectivamente,
dando como resultado que en el caso particular costarricense dicho
multiplicador fuera estimado en 1,0404, por lo cual se determinó no
proceder con este ajuste y mantenerlo en su valor teórico de 1.
53 Según conversaciones con ejecutivos de CINDE, este es el promedio aproximado de tiempo que una empresa transnacional tardaría en instalarse en Costa Rica después de que se le hiciera la First Time Presentation por parte de ellos. 54 De acuerdo con datos del Área de Estadísticas de Bienes y Comercio del Banco Central de Costa Rica (BCCR), el componente nacional de las compras locales hechas por empresas de ZFE sería del 31,58% a 2009. Este porcentaje surge de revisar la cuenta de producción del Régimen de Zonas Francas, generada por el BCCR, y sacar del consumo intermedio total el consumo intermedio importado, lo cual da como resultado el consumo intermedio nacional para el Régimen de ZFE en su conjunto, para el año más reciente disponible (2009).
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proporción de dichos impuestos sobre el total de Salarios, Cargas Sociales
y Otros Beneficios que pagan las ZFE.55
• Canon pagado a PROCOMER: Las cifras de este rubro se obtuvieron de
PROCOMER para el período 2009-2001 y la proyección para los años del
horizonte temporal del ACB se hizo con base en la tasa (geométrica) anual
de crecimiento para dicho rubro estimada en dicho período. Así, para el
2012, el rubro estimado del canon sería de US$9,36 millones de 2010.
Este rubro estaría valorado ya en términos del numerario.
Así, el total de impuestos sobre la
renta pagados por estas empresas se estimó en US$16,59 millones para
2011. Este beneficio aparecería hasta el 2012. Estos impuestos estarían ya
valorados en términos del numerario seleccionado.
Por otro lado, los rubros que, para este análisis costo-beneficio particular, se
han identificado como costos económicos para la economía doméstica como un todo
son los siguientes:
• Inversión en infraestructura realizada en las instalaciones físicas de las
ZFE: En referencia a este punto, se obtuvo información en PROCOMER
sobre las inversiones acumuladas de las administradoras de los parques de
ZFE en Costa Rica y se determinó que esta podría ser una variable que
aproximaría las inversiones históricas en infraestructura hechas por el país
en este tipo de instalaciones físicas. A partir de esta información, al
acumulado de inversiones en parques de ZFE de 200956
55 Para el 2009, esta proporción se estimó en 3,09%. De esta forma, el cálculo de los impuestos sobre la renta pagados por las empresas de ZFE para la proyección durante los años 2012-2025 se realizó tomando como base las remuneraciones a la mano de obra contratada por estas empresas.
(US$332,25
millones), se sumó el promedio anual de inversiones en 2002-2009
(US$29,47 millones), para dar un total acumulado de inversiones en
parques de ZFE de US$361,73 millones de 2010 asignadas al Año Base
(2010). De ahí en adelante, se asignó el monto de US$29,47 millones
como inversión anual para los años 2011-2025 (último año del horizonte
56 A las cifras de inversión acumulada (esto es, el acervo de inversiones) a 2009 se les ajustó su valor a dólares de 2010. Luego se estimó el promedio anual de inversiones (esto es, el flujo) en 2002-2009, dando por resultado US$29,47 millones de 2010 como inversión promedio anual en parques de ZFE.
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temporal en este ACB). Estas inversiones estarían valoradas en términos
del numerario (moneda a precios internacionales), pues las
administradoras de ZFE cuentan, al igual que las empresas de ZFE, con
exoneraciones de impuestos.
• Inversiones en Infraestructura Pública Nacional: Este rubro está
compuesto por tres partes (sumando un total de US$132,09 millones de
2010 asignados al Año Base y un monto de US$13,31 millones asignados
a los años de la proyección):
o Carreteras: El cálculo es un poco complicado, pero básicamente lo
que se hizo fue estimar las inversiones acumuladas en las
carreteras General Cañas y la Radial Santa Ana-General Cañas,57
para el período 2001-2009 (esto es, US$129,54 millones de 2010).
A esto se le aplicó el porcentaje del valor agregado de las ZFE en
el PIB de Costa Rica (esto es, 42,61% a 2009) para obtener una
cifra acumulada de US$50,24 millones de 2010, los cuales se
asignarían a 2010 (Año Base). Adicionalmente, para el período de
proyección 2011-2025, se tomó la información de los costos de
mantenimiento de la red nacional de carreteras, según los nuevos
contratos aprobados por la CGR recientemente a agosto de 2011;58
57 Las estimaciones se refieren al valor de las obras de ampliación de la carretera General Cañas más el mantenimiento estimado por año de las carreteras de Heredia y Alajuela más relevantes para las ZFE (US$135,76 millones de 2010). Se incluye el mantenimiento anual de las carreteras más relevantes para las ZFE del GAM. Estas inversiones para el periodo 2001-2009, se estimaron en aproximadamente US$50,24 millones de 2010 los cuales se asignaron al Año Base (2010). Esta cifra se obtuvo de multiplicar el monto global de inversión y mantenimiento en el periodo 2001-2010 (esto es, US$143,93 millones de 2010). La fuente de los informes y anuarios revisados es la Dirección de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) y el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI).
tomando en cuenta, para ello, sólo el costo proporcional a la
superficie de carretera que más probablemente serían utilizadas por
las empresas de ZFE. Así, para 2011-2025, se estima un costo
económico de mantenimiento de US$4,22 millones de 2010. Estos
58 El monto total de estos contratos de mantenimiento de la red nacional es de US$32,61 millones de 2010 para los años 2011-2013 (tres años), por lo cual el costo promedio por año se estimaría, con base en estos datos, en US$10,87 millones de 2010. De esto, la correspondiente proporción atribuida (prorrateada) a las ZFE sería el equivalente a US$4,63 millones de 2010 por año.
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cálculos ya transformaron las cifras al numerario seleccionado
(moneda a precios internacionales) por medio del FEC.
o Aeropuertos
o
: Estas inversiones incluyen a todos los aeropuertos del
país. Sin embargo, está dominado casi en su totalidad por las
inversiones en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría (AIJS).
El monto se estimó en US$91,18 millones de 2010 en el período
2001-2009; de los cuales, haciendo prácticamente los mismos
cálculos mencionados en el caso de las carreteras, se llegó a un
monto para el Año Base de US$35,36 millones de 2010. Para el
período de proyección 2011-2025, se asignó el promedio de
inversiones del período 2009-2001 (esto es, US$3,93 millones de
2010). Estos cálculos ya transformaron las cifras al numerario
seleccionado (moneda a precios internacionales) por medio del FEC.
Puertos
• Inversión en Educación Pública: En lo referente a educación pública, en el
caso de Costa Rica, se incluyeron dos componentes como asignables al
régimen de ZFE (sumando un total de US$229,11 millones de 2010 para el
Año Base y US$45,82 millones para los años de la proyección):
: Estas inversiones incluyen a todos los puertos del país,
particularmente el de Caldera y los del Atlántico. El monto se
estimó en US$119,86 millones de 2010 en el período 2001-2009;
de los cuales, haciendo prácticamente los mismos cálculos
mencionados en el caso de carreteras, se llegó a un monto para el
Año Base de US$46,49 millones de 2010. Para el período de
proyección 2011-2025, se asignó el promedio de inversiones del
período 2009-2001 (esto es, US$5,17 millones de 2010). Estos
cálculos ya transformaron las cifras al numerario seleccionado
(moneda a precios internacionales) por medio del FEC.
o Presupuesto de los Colegios Técnicos Profesionales (CTP): Se
logró obtener información del Ministerio de Educación Pública
(MEP) para el presupuesto del III Ciclo y Educación Diversificada
Técnica (esto es, los CTP) para el período 2010-2006, los cuales
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representaron aproximadamente unos US$219,40 millones de 2010
asignados al Año Base como costo prorrateado hacia las ZFE y
ajustados al numerario seleccionado por medio del FEC. Además,
para los años de proyección, se aplicó la tasa (geométrica) de
crecimiento anual de estos gastos en términos reales entre 2010 y
2006 (esto es, 10,9% anual) partiendo de US$48,66 millones de
2010 para 2011, también ya prorrateados a ZFE y ajustados al
numerario seleccionado por medio del FEC.
o Aporte del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) a los CTP: Por
medio de la Ley 7372 el INA hace aportes de su presupuesto anual
a los CTP que le presenten proyectos de mejoras a su
infraestructura educativa. Para el período 2010-2006, estos aportes
acumulados, valorados al numerario y prorrateados a las ZFE
alcanzaron un monto de US$9,71 millones de 2010, los cuales se
asignaron al Año Base; además, para el período de proyección
(2011-2025), se asignó un monto anual con crecimiento a la tasa
(geométrica) durante 2010-2006 (esto es, 3,7% anual), partiendo de
un valor asignado en 2011 de US$2,10 millones de 2010. Estas
cifras ya están expresadas en el numerario seleccionado por medio
del FEC.
• Presupuesto de las Agencias de Promoción de Inversiones: Este rubro se
obtuvo de la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE)
y de PROCOMER, quienes comparten las labores de atracción de IED al
país. La proyección para el futuro (2011-2025) se hizo con base en la tasa
de crecimiento (geométrica) anual de la suma global de este presupuesto
para el período 2008-2001 (esto es, 1,8% anual). Se tomó 2008, y no 2009,
porque para este último año, se registró una baja muy sensible en el
presupuesto de CINDE, lo cual puede ser coyuntural y, quizá, la
estimación de la tasa de crecimiento a 2008 refleje mejor el
comportamiento de estos presupuestos al futuro. Para el Año Base, se
asignó el monto de US$1,74 millones de 2010 y para los años de
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proyección se aplicó la tasa de crecimiento del 1,8% anual. Estas cifras ya
están ajustadas al numerario seleccionado por medio del FEC.
• Exoneraciones de Impuestos a Empresas en ZFE: Esta información se
obtuvo de PROCOMER para los años 2001-2009 y se componen de los
siguientes rubros: (a) Impuesto sobre la Renta exonerado; (b) Aranceles y
Ley 6946 exonerados; (c) Impuestos de ventas por compras de bienes y
servicios exonerados; (d) Gastos de PROCOMER en la administración del
régimen. En relación con las exoneraciones, es importante indicar que
técnicamente no parece haber un criterio único para determinar si éstas
deben o no incluirse entre los costos económicos del régimen de ZFE para
el país anfitrión. En vista de ello, se realizan dos estimaciones de los
beneficios económicos netos: (i) una estimación de los indicadores del
ACB incorporando las exoneraciones de impuestos como costos
económicos (BNt0); y (ii) otra sin incorporarlas dentro de dichos costos
(BNt1). En la estimación del primer caso (i), se supuso que durante el Año
Base (2010) y el siguiente año (2011), el proyecto no debería tener
asignación de exoneraciones pues, en teoría, y siendo consistentes con los
supuestos del modelo, durante los primeros dos años del proyecto no hay
atracción de empresas a las ZFE. Bajo estos supuestos, las exoneraciones
aparecen incorporadas como costos económicos solamente a partir del año
2012. Estas cifras no necesitan ajustarse por el FEC pues están expresadas
ya en moneda internacional. En la estimación del segundo caso (ii), las
exoneraciones no aparecen en ningún año como costos a incorporar en el
ACB y, por lo tanto, los beneficios económicos netos en este escenario
serían mucho mayores que en el segundo.
Si bien se han identificado estos rubros de beneficios y costos económicos a
incorporar en el ACB, estos no incorporan algunos otros aspectos de beneficios que son
difíciles de identificar/estimar, tales como: (a) Impacto de la inversión extranjera directa
sobre el crecimiento económico del país anfitrión; (b) Impacto de la incursión en nuevas
tecnologías (como la electrónica, robótica, nanotecnología) en las mejoras del recurso
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humano vía mejoras curriculares en las universidades; (c) Impacto de la
transnacionalización de los recursos humanos sobre la generación de empresas nacionales
como consecuencia de la transferencia de conocimiento y aprovechamiento de las redes
(networking) y (d) Mejoras en los estándares de calidad de las empresas locales con
encadenamientos en empresas de ZFE. Entre posibles costos no incluidos en las
estimaciones del modelo de ACB están los impactos ambientales, especialmente en
industrias altamente intensivas en el uso de recursos naturales (sin embargo, no es el caso
de Costa Rica).
Finalmente, uno de los parámetros mencionados en esta sección es el FEC, que se
utiliza para convertir cifras a precios domésticos en montos a precios internacionales
(numerario seleccionado). El FEC se estimó siguiendo las indicaciones de Little y
Mirrlees (1974, pp. 217-219) al indicar que este factor se puede interpretar como el
cociente de la producción a precios sin impuestos y la producción a precios de mercado
(con impuestos incluidos). En este contexto, al observar la información del BCCR, se
podría aproximar este parámetro por medio del cociente entre la producción a precios
básicos y la producción a precios de mercado. Esto fue lo que se hizo y el resultado fue
que, para el año 2009, este cociente era de 0,9101.
Resultados del análisis costo-beneficio a las ZFE de Costa Rica
Llegados a este punto, el primer modelo ACB, caso (i) recién comentado, puede
ser estimado de una forma relativamente sencilla, por medio de la matriz de datos
debidamente alimentada y procesada de acuerdo con los supuestos y criterios
mencionados en las Secciones A y B de la presente sección.
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Cuadro 5. Costa Rica: ACB del régimen de ZFE, incorporando exoneraciones como Costos (Millones de US$ de 2010)
Componentes del Impacto Factores de Conversión §
Período de Análisis 2010-2025
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base
A. Beneficio Económico Bruto ZFE a Nivel Nacional - - 912,96 962,85 1.015,49 1.071,04 1.398,42 1.827,41
1. Salarios, Cargas Sociales y Otros Beneficios ZFE 0,558 - - 536,91 565,97 596,60 628,89 818,52 1.065,32
2. Compras Locales por parte de Empresas de ZFE 1,000 - - 350,10 369,04 389,02 410,07 533,72 694,65
3. Impuestos Pagados Localmente (Renta) 1,000 - - 16,59 17,49 18,44 19,43 25,29 32,92
4. Cánones Pagados por Empresas ZFE al Gobierno/Estado 1,000 - - 9,36 10,35 11,44 12,65 20,90 34,53
B. Costo Económico ZFE a Nivel Nacional 724,66 95,23 421,44 444,79 469,73 496,38 660,20 892,08
5. Inversión Acumulada en Infraestructura para Parques de ZFE 1,000 361,72 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47
6. Inversión en Infraestructura Pública Nacional 0,910 132,09 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31
6.1 Carreteras 0,910 50,24 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22
6.2 Aeropuertos 0,910 35,36 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93
6.3 Puertos 0,910 46,49 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17
7. Inversión en Educación Pública Nacional 0,910 229,11 50,68 56,06 62,02 68,62 75,94 126,29 210,51
7.1 MEP-CTPs (Incluye III Ciclo en caso de tenerlo incorporado) 0,910 219,40 48,66 53,97 59,85 66,37 73,61 123,48 207,14
7.2 INA-Inversiones en CTPs (Ley 7372) 0,910 9,71 2,01 2,09 2,17 2,25 2,33 2,80 3,37
8. Presupuesto Agencias de Promoción de Inversiones 0,910 1,74 1,77 1,80 1,83 1,87 1,90 2,08 2,27
9. Exoneraciones a Empresas de ZFE 1,000 - - 320,80 338,16 356,46 375,75 489,05 636,51
C. Beneficio Económico Neto ZFE a Nivel Nacional
10. Beneficio Económico Neto1/ - 724,66 -95,23 491,52 518,06 545,76 574,66 738,23 935,33
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Cuadro 5. Continuación
Componentes del Impacto Factores de Conversión §
Período de Análisis 2010-2025
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base
Tasa de Social de Descuento 12,00% Porcentaje
Valor Presente Neto Económico (VPNE) a 2010 (Año 0) 2.959,75 Mill, US$ 2010
Tasa Interna de Retorno Económica (TIRE) 47,20% Porcentaje
Valor Presente Beneficios (VPB) a 2010 7.101,51 Mill, US$ 2010
Valor Presente Costos (VPC) a 2010 4.141,77 Mill, US$ 2010
Razón VPB/VPC 1.7146 Unidades
PIB a Precios de Mercado 35.831,43 Mill, US$ 2010
VPNE/PIB a 2010 8,26% Porcentaje
Empleo Generado en ZFE 55.227 Unidades
Beneficio Neto/Empleo Generado en ZFE 0,0536 Mill, US$ 2010
Número de Empresas ZFE 250 Unidades
Beneficio Neto/Empresa ZFE 11,84 Mill, US$ 2010
Inversión Empresas ZFE (Excluye Administradoras) 2.568 Mill, US$ 2010
Nota: 1/ Supone que los beneficios y exoneraciones se reciben 2 años después de realizada la inversión inicial (2010 y 2011).
Fuente: Elaboración propia con base en información de diversas instituciones en Costa Rica.
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Tal como puede observarse en el Cuadro 5, el VPNE, en el escenario que
incorpora las exoneraciones como parte de los costos económicos para el país anfitrión,
resultó ser de US$2.959,75 millones de 2010, equivalente a un 8,26% del PIB de Costa
Rica para el Año Base (2010) y la Razón Beneficio-Costo resultó de 1,71. Asimismo, la
TIRE se estimó en 47,20%, el beneficio económico neto por empresa se estima, en
términos del valor presente neto al Año Base, US$11,84 millones constantes de ese año y
el beneficio neto por empleado resultó ser de aproximadamente unos US$53.600 dólares
constantes de 2010.
Por otra parte, del Cuadro 6 puede observarse que, al hacerse la estimación del
modelo ACB en un escenario en el que no se incorporan las exoneraciones de impuestos
como parte de los costos económicos del régimen de ZFE para el país anfitrión -esto es,
el caso (ii)- el VPNE resulta ser de US$5.446,80 millones de 2010, equivalente a un
15,20% del PIB costarricense para el Año Base (2010) y la Razón Beneficio-Costo se
estimó en 4,29. Así, al tenerse mayores beneficios económicos netos -en comparación
con el caso (i), donde se incorporaban las exoneraciones como costos económicos-, en el
caso (ii), la TIRE se estimó en 67,36%, el beneficio económico neto por empresa se
estima, en términos del valor presente neto al Año Base, US$21,80 millones constantes
de ese año y el beneficio neto por empleado resultó ser de aproximadamente unos
US$98.600 constantes de 2010. El comparativo de estos indicadores puede observarse en
los Gráficos 2 y 3.
En resumen, las estimaciones de los ACB para los dos escenarios mencionados
previamente indican que, en términos económicos, el "proyecto" del régimen de las zonas
francas de exportación en Costa Rica ha resultado relativamente beneficioso para la
sociedad en su conjunto. Su rentabilidad es comparable con (e incluso superior a) la
reportada por otros estudios similares para algunas economías asiáticas. Debe mencionarse
que, en vista de que estimar las externalidades y demás beneficios no pecuniarios
atribuibles a las ZFE (tales como mejora en las capacidades de los recursos humanos, así
como en la transferencia de tecnología asociado a los encadenamientos con empresas
locales) es una tarea difícil y requeriría otras investigaciones, estas estimaciones de los
beneficios del régimen de las zonas francas de exportación son aproximados.
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Cuadro 6. Costa Rica: ACB del régimen de ZFE, sin incorporar exoneraciones como costos (Millones de US$ de 2010)
Componentes del Impacto Factores de Conversión §
Período de Análisis 2010-2025
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base
A. Beneficio Económico Bruto ZFE a Nivel Nacional 1.425,94 - - 912,96 962,85 1.015,49 1.071,04 1.398,42 1.827,41
1. Salarios, Cargas Sociales y Otros Beneficios ZFE 0,558 458,39 - - 536,91 565,97 596,60 628,89 818,52 1.065,32
2. Compras Locales por parte de Empresas de ZFE 1,000 946,46 - - 350,10 369,04 389,02 410,07 533,72 694,65
3. Impuestos Pagados Localmente (Renta) 1,000 14,17 - - 16,59 17,49 18,44 19,43 25,29 32,92
4. Cánones Pagados por Empresas ZFE al Gobierno/Estado 1,000 6,92 - - 9,36 10,35 11,44 12,65 20,90 34,53
B. Costo Económico ZFE a Nivel Nacional 675,72 724,66 95,23 100,64 106,63 113,27 120,63 171,15 255,57
5. Inversión Acumulada en Infraestructura para Parques de ZFE 1,000 332,25 361,72 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47 29,47
6. Inversión en Infraestructura Pública Nacional 0,910 14,68 132,09 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31 13,31
6.1 Carreteras 0,910 5,58 50,24 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22 4,22
6.2 Aeropuertos 0,910 3,93 35,36 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93
6.3 Puertos 0,910 5,17 46,49 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17 5,17
7. Inversión en Educación Pública Nacional 0,910 53,21 229,11 50,68 56,06 62,02 68,62 75,94 126,29 210,51
7.1 MEP-CTPs (Incluye III Ciclo en caso de tenerlo incorporado) 0,910 51,01 219,40 48,66 53,97 59,85 66,37 73,61 123,48 207,14
7.2 INA-Inversiones en CTPs (Ley 7372) 0,910 2,20 9,71 2,01 2,09 2,17 2,25 2,33 2,80 3,37
8. Presupuesto Agencias de Promoción de Inversiones 0,910 1,71 1,74 1,77 1,80 1,83 1,87 1,90 2,08 2,27
9. Exoneraciones a Empresas de ZFE 1,000 273,88 - - - - - - - -
C. Beneficio Económico Neto ZFE a Nivel Nacional
10. Beneficio Económico Neto1/ 750,22 -724,66 -95,23 812,32 856,22 902,22 950,42 1,227,28 1,571,85
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Cuadro 6. Continuación
Componentes del Impacto Factores de Conversión §
Período de Análisis 2010-2025
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 2025
Base
Tasa de Social de Descuento
12,00% Porcentaje
Valor Presente Neto Económico (VPNE) a 2010 (Año 0)
5.446,80 Mill, US$ 2010
Tasa Interna de Retorno Económica (TIRE)
67,36% Porcentaje
Valor Presente Beneficios (VPB) a 2010
7.101,51 Mill, US$ 2010
Valor Presente Costos (VPC) a 2010
1.654,71 Mill, US$ 2010
Razón VPB/VPC
4,2917 Unidades
PIB a Precios de Mercado
35.831,43 Mill, US$ 2010
VPNE/PIB a 2010
15,20% Porcentaje
Valor Agregado ZFE/PIB 42,61%
Valor Agregado Nacional aplicado a Compras Locales de ZFE 31,58%
Empleo Generado en ZFE 52.344 55.227 Unidades
Beneficio Neto/Empleo Generado en ZFE 0,0143 0,0986 Mill, US$ 2010
Número de Empresas ZFE 246 250 Unidades
Beneficio Neto/Empresa ZFE 3,0497 21,80 Mill, US$ 2010
Inversión Empresas ZFE (Excluye Administradoras) 2.436 2.568 Mill, US$ 2010
Nota: 1/ Supone que los beneficios y exoneraciones se reciben 2 años después de realizada la inversión inicial (2010 y 2011).
Fuente: Elaboración propia con base en información de diversas instituciones en Costa Rica.
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Gráfico 2. Indicadores del ACB aplicado al régimen de ZFE en Costa Rica (Porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con base en información de diversas instituciones en Costa Rica.
Gráfico 3. Indicadores del ACB aplicado al régimen de ZFE en Costa Rica (Millones de US$ de 2010)
Fuente: Elaboración propia con base en información de diversas instituciones en Costa Rica.
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IV. Reflexiones finales
Las ZFE en ALC han sido relevantes para la estrategia de desarrollo de la región.
De hecho, estos regímenes iniciaron su existencia a finales de los años 1960 cuando aún
las políticas de desarrollo de la mayoría de los países de la región aplicaba un modelo
basado en sustitución de importaciones.
Es claro que la aplicación de políticas de atracción de IED debe ir acompañada de
políticas de integración comercial y eliminación de distorsiones domésticas para que las
bondades del modelo se materialicen. La IED, por medio de la transferencia de
tecnologías, mejoras en los estándares de calidad y mejoras en las capacidades de los
empleados, entre otros beneficios no pecuniarios, puede generar ganancias importantes
para los países anfitriones.
De ahí que las ZFE, si bien inician con el esquema de economía de enclave, deben
promover políticas que permitan surgir las ideas (self discovery, en el sentido de
Hausmann y Rodrik) y las innovaciones (new ideas, en el sentido de Romer) y, de esta
forma, superar el enclave donde se ubican las empresas transnacionales para generar un
desborde de conocimientos, mejoras tecnológicas, mejores prácticas internacionales,
hacia la economía doméstica, por medio de los encadenamientos (backward linkages) con
estas empresas.
Este proceso de desborde de las externalidades ocurre con más facilidad cuando los
países siguen políticas de apertura y liberalización comercial internacional, cuando hay
reformas que fomentan las políticas hacia la generación de encadenamientos hacia atrás con
las empresas domésticas y, sobre todo, cuando los recursos humanos están disponibles en
las cantidades y calidades requeridas por las empresas de ZFE, así como las domésticas.
Esto último le permitiría al país ir avanzando en los escalones del desarrollo económico al
fomentar el desarrollo de nuevos productos de exportación, diversificar los mercados de
destino y generar, de paso, un mayor valor agregado, redundando, así, en mayores
beneficios sostenibles en el largo plazo para la economía anfitriona.
De la revisión de algunos casos de países en ALC pueden extraerse algunas
lecciones relevantes para efectos de política:
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• El régimen de ZFE no necesariamente resulta exitoso sólo por efecto de
los incentivos otorgados por ley. El caso de República Dominicana resulta
ser ilustrativo. La razón es que no parece haber logrado suficientes
beneficios económicos en términos del premio salarial y las compras
locales. El caso de Santa Lucía contrasta con República Dominicana y
Jamaica, al haber creado las condiciones para la generación de
encadenamientos entre las ZFE y la economía doméstica.
• La aplicación de estrategias de atracción de IED basadas en salarios bajos
y oferta de recursos poco calificados puede resultar como una etapa inicial
en el proceso de desarrollo, pero en el mediano plazo se debe promover
atracción de IED en actividades de mayor valor agregado y contratación
de mano de obra de mayor calificación, con el fin de ir subiendo en los
peldaños de la cadena de valor. Los casos de República Dominicana y
Jamaica son evidencia de ello.
• El caso de las ZFE en Costa Rica, analizado en el presente estudio, resulta
muy rentable en términos de los beneficios económicos para el país como
un todo. La TIRE se ha estimado entre un 47,20% y un 67,36% en
términos reales y un VPN relativo entre el 8,26% y el 15,20% del PIB de
2010, para los dos escenarios mencionados (casos i y ii, respectivamente).
Los principales rubros de beneficio son originados por el premio salarial y
el componente nacional de las compras locales. Esta rentabilidad pudo
haber sido relativamente baja en los inicios del régimen de ZFE (de
acuerdo con el ACB para el programa PIE elaborado en 1990 y que
reportó una TIRE de alrededor del 16,8% en términos reales), lo cual
puede ser un indicador de que, en los últimos 20 años, las ZFE han
logrado de, cierto modo, romper las barreras del modelo de enclave y han
generado impactos por medio del desborde de sus beneficios hacia la
economía doméstica. Este grado de rentabilidad económico del régimen de
ZFE en Costa Rica es incluso comparable con el de los casos de países
asiáticos revisados en el presente documento.
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• El caso de México, al igual que el de República Dominicana, tiene la
particularidad de no haber generado importantes encadenamientos hacia la
economía doméstica. Las maquilas mexicanas cumplieron su objetivo de
dar empleo a una oferta de mano de obra poco calificada, pero no parecen
haber logrado éxito en la generación de mayor valor agregado. Parece que
aún, a pesar de un aumento en la diversificación de sus industrias de ZFE
tales como electrónica, siguen apegadas al modelo de enclave, al basarse
en la industria del ensamble de artefactos. Asimismo, la mano de obra no
parece haber mejorado su calificación, precisamente, quizá, porque la
mano de obra más demandada en las ZFE es la no calificada.
• Honduras y Nicaragua pueden estar sufriendo el mismo problema de
República Dominicana, al depender de atracción de IED en sectores
intensivos en mano de obra no calificada y con pocos encadenamientos
hacia la economía doméstica.
• En términos generales, la revisión hecha en el presente estudio indicaría
que la rentabilidad económica del régimen de ZFE en casi todos estos
países podría ser relativamente baja, dado que no generan gran aporte de
beneficios económicos por vía de premios salariales, compras locales e
impuestos; y, de seguro, sí podrían generar costos económicos importantes
para sus respectivas economías domésticas, como exoneraciones y gastos
en infraestructura. Esto es, con la excepción de Costa Rica, donde, como
se ha reportado, la razón de los beneficios económicos a sus costos están
en el orden de 1,71 (es decir, en términos del VPN, los beneficios
económicos superan a sus correspondientes costos en aproximadamente un
70% al Año Base del ACB).
• Un aspecto a mencionar, sin embargo, es que los incentivos fiscales pueden
hacerse sumamente costosos para los países anfitriones y, si bien son también
importantes para la atracción de IED, también deben tomarse en cuenta en las
posibles reformas de los regímenes de ZFE. Con ello, podría evitarse el que
éstos sean insostenibles para el país como un todo en el futuro.
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• Inversiones públicas en educación e infraestructura son importantes para
los regímenes de ZFE y no debe olvidarse (como pudo haber pasado en
República Dominicana) que un recurso humano bien calificado es una
condición necesaria para subir los peldaños hacia el desarrollo basado en
exportaciones de alto valor agregado.
Sería deseable que en los países de ALC se hicieran más estudios sobre el impacto
de las ZFE en la economía anfitriona, utilizando las técnicas de ACB. Con ello se tendría
una base de comparación (benchmark) que sería de mucha utilidad para la toma de
decisiones y plantear reformas de política en el futuro cercano.
Si bien el ACB toma en cuenta beneficios que podrían considerarse de tipo
pecuniario para las economías anfitrionas, hay otros beneficios no pecuniarios que
pueden darse en el proceso de avance de las etapas más simples de los esquemas de ZFE
hacia las más avanzadas, por ejemplo aumento en la calificación de los recursos humanos
por efectos de estar en ambientes transnacionales altamente competitivos, transferencia
tecnológica por medio de los encadenamientos productivos (backward linkages), las
nuevas ideas y el autodescubrimiento. Sin embargo, este otro tipo de beneficios requieren
mayores estudios de investigación para determinar su impacto en términos de los
beneficios para la economía anfitriona.
Finalmente, en relación con la desagregación de los análisis de costo-beneficio
por sectores, esto es una tarea pendiente y escapa al alcance del presente documento. Sin
embargo, la metodología aquí presentada es aplicable tanto para las cifras agregadas del
régimen de ZFE en general (a nivel macroeconómico) como para diversos sectores de
actividad (en el plano más microeconómico). Lo que debe tenerse presente es que, si bien
la metodología presentada en el presente documento es estándar, al tratar de aplicarla por
sector, los requerimientos de información pueden ser más difíciles de hallar y, si éstos
estuvieran disponibles de una forma razonablemente confiable, debe hacerse una
verificación de que la "suma de las partes" se aproxime razonablemente al "todo"
obtenido en el análisis agregado, como un chequeo de consistencia. Por ejemplo, si se
divide el "todo" en cuatro sectores (Agroindustria, Industria Textil, Industria Electrónica
y Avanzada y Servicios), al final el total ponderado de las cifras que rindan los análisis
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costo-beneficio deben ser similares a los totales correspondientes que surgen del análisis
agregado del ACB para el régimen de ZFE. Por lo tanto, aunque es factible aplicar esta
metodología a un ACB desagregado (por sector), deben tenerse presente estos chequeos
de consistencia y, de esta forma, extraer conclusiones y recomendaciones sobre los
sectores de actividad de las inversión extranjera directa que resulte de mayor impacto
para el país anfitrión.
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Promoción de encadenamientos productivos PyMEs-EMATs con
referencia al caso de Costa Rica
Thelmo Vargas-Madrigal59
I. Introducción
La globalización económica -estimulada por los avances en la tecnología de la
información y las comunicaciones, la liberación de las cuentas de capital y la reducción
de barreras arancelarias- ha movido las inversiones hacia los países donde los costos de
producción y las ventajas de infraestructura y políticas sean más favorables. Con ello han
ganado todas las partes, pues se han creado importantes fuentes de trabajo en muchos
países con incipiente poder para invertir, y el costo de los bienes y servicios se ha
reducido. No en vano, el crecimiento del comercio internacional ha sido, en general, más
alto que el del producto interno bruto mundial.
Con la llegada de inversión extranjera directa (IED), sobre todo la dirigida al
sector industrial, los países receptores han experimentado un cambio importante en el
nivel y la composición de sus exportaciones y también de las importaciones. La llegada
de empresas multinacionales de alta tecnología ha sido importante en muchos países,
Costa Rica entre ellos, y eso llevó a las autoridades económicas y políticas a buscar la
forma de promover encadenamientos productivos entre dichas empresas y las pequeñas
empresas locales, a efecto de aumentar el contenido local de las exportaciones.
El objetivo del presente escrito es presentar someramente la experiencia del
proyecto Costa Rica Provee, que se inició a principio de la década del 2000 con la
colaboración financiera y técnica del Fondo Multilateral de Inversiones y del Gobierno de
Costa Rica y -a la luz de la experiencia recogida luego de una década de operación-
sugerir posibilidades de mejora.
El resto del documento está organizado de la siguiente forma: la Sección II
muestra los esfuerzos de Costa Rica por pasar del modelo de sustitución de
59 Asociado, Academia de Centroamérica.
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importaciones, propio del Mercado Común Centroamericano, a uno de apertura e
integración más fuerte con el comercio mundial. La Sección III presenta las
características del Proyecto FOMIN/GdeCR para el desarrollo de vinculaciones PyMEs-
EMATs, los componentes y principales logros en dos de ellos. La Sección IV muestra los
principales logros y hallazgos de una evaluación de impacto del principal componente de
dicho proyecto, cual es, el "programa piloto de proveeduría" local para las empresas
multinacionales de alta tecnología amparadas al régimen de zona franca. La Sección V
presenta las principales enseñanzas que se han obtenido del citado proyecto de
generación de vinculaciones y deja el campo abonado a las recomendaciones normativas,
de política pública, en materia de encadenamientos, que se ofrecen en la Sección VI
"Elementos a Considerar en una Política de Vinculaciones PyMEs y EMATs".
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II. De la sustitución de importaciones a la promoción de exportaciones
Como los demás países del área, Costa Rica adoptó a principios de 1960 un
modelo de sustitución de importaciones, que mediante aranceles elevados a los productos
finales provenientes de fuera del área, y exoneración a las materias primas y bienes
intermedios, promovió la transformación de las fábricas existentes en industrias que
suplían el mercado doméstico y exportaban a los demás países miembros del Mercado
Común Centroamericano (MCCA). Inicialmente el crecimiento del comercio
intrarregional fue elevado, mientras se tomaba ventaja de la etapa "fácil" de la sustitución
de importaciones, pero luego el modelo se agotó, no solo porque el crecimiento quedaba
limitado por el poder de compra del MCCA, sino porque -dado el sesgo antiexportador60
Con el fuerte deterioro de los términos internacionales de intercambio que
experimentaron los países no productores de petróleo a mediados de la década de 1970, y
la liquidez que procuró el reciclaje de los "petrodólares", los países miembros del MCCA
comenzaron a experimentar inestabilidad macroeconómica (la aparición de los déficit
gemelos, fiscal y de cuenta corriente de balanza de pagos, alta inflación interna que forzó
devaluaciones de las monedas locales) que desembocó en lo que posteriormente se
denominó la década perdida.
del esquema- la calidad de la producción no era necesariamente la óptima y ello no
permitía incursionar mercados fuera del doméstico.
Ante esa realidad, con el apoyo técnico y financiero de entes multilaterales
(Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) Costa Rica adoptó tres programas
de ajuste estructural para modificar las reglas del juego fundamentales, en materia
financiera, fiscal y comercial básicamente, para dar más campo a la participación del
mercado y menos al dirigismo estatal del pasado. Mediante sistemáticas rebajas
arancelarias y una política de deslizamiento cambiario,61
60 El sesgo consiste en que, por la exoneración arancelaria a las materias primas/bienes intermedios y la barrera arancelaria a los productos terminados, la rentabilidad de la producción para el mercado doméstico (Costa Rica y el resto del MCCA) era considerablemente superior a la de la producción para terceros mercados. Esta ventaja también implicaba que para conservar importantes cuotas del mercado interno no era necesario optimizar la calidad de los productos.
Costa Rica comenzó a
principios de la década de 1980 a moverse hacia un modelo económico de apertura. Entre
las medidas sobresalen las siguientes:
61 Conocida como "minidevaluaciones", por la cual el tipo de cambio nominal se ajustaba periódicamente por el diferencial entre la inflación doméstica y la de los socios comerciales.
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• Ley de Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales (1981),
que creó estímulos tributarios para compensar el sesgo antiexportador del
modelo de sustitución de exportaciones.
• Creación de la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo,
CINDE (1982), entidad privada cuyo fin es coadyuvar a la atracción de
inversión extranjera directa al país.
• Fondo de Fomento a las Exportaciones, FOPEX (1984) que ponía a la
disposición de empresas exportadoras crédito en condiciones favorables de
plazo y tasa de interés para el financiamiento de exportaciones no-
tradicionales.
• Ley de Incentivos a las Exportaciones (1984), que crea los contratos de
exportación que establece los beneficios que otorga el Estado costarricense
a quienes exporten productos no tradicionales a terceros mercados.
A lo anterior, que -como se nota -lo que se proponía era básicamente compensar
por el sesgo antiexportador del modelo de MCCA, se unió la suscripción de programas de
ajuste estructural con el Banco Mundial/BID, que rebajaron aranceles proteccionistas y
promovieron un esquema menos dirigista, y tratados de libre comercio con importantes
socios comerciales (por ej., México, Chile, Canadá y, los más recientes, que son el DR-
CAFTA y el TLC con China) los cuales constituyen pasos intermedios para llegar a un
comercio libre multilateral.
Además de las reformas comerciales, se dio a partir de la década de 1980 una
serie de reformas en el área financiera y fiscal (Mesalles y Céspedes, 2007).
Costa Rica ha sido un ejemplo de país exitoso en la materia, pues con el cambio
de modelo económico, a favor de la apertura, no solo aumentó el dinamismo del
comercio internacional, sino que comenzaron a instalarse en el país más compañías
multinacionales (CMNS) y, en particular, empresas multinacionales de alta tecnología
(EMATS), cuya actividad comenzó a sobrepasar la de las empresas de capital local, que
producían fundamentalmente para el mercado interno.62
62 Y el del resto de los países socios en el MCCA.
La adopción de un régimen de
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zona franca (RZF),63
La importancia relativa de las CMNs en el comercio exterior comenzó a crecer en
la década de 1990 y en el año 2010 las exportaciones de bienes de las empresas acogidas
al régimen de zona franca ascendieron a US$5.000 millones, que equivalían a un 53% de
las exportaciones totales del país.
en el año 1990, unida a una serie de factores estructurales (por ej.,
estabilidad sociopolítica, alto índice de desarrollo humano, respeto por el estado de
derecho, desarrollo de las telecomunicaciones, cercanía a los Estados Unidos y el poseer
un recurso humano relativamente calificado) coadyuvaron al propósito.
Gráfico 1. Costa Rica: exportaciones por origen
Con el crecimiento de las exportaciones de las empresas bajo el RZF también
aumentó el valor absoluto de las importaciones, aunque no el relativo, que más bien
disminuyó. En el año 2000 las importaciones de bienes realizadas por empresas bajo el
RZF equivalían a un 28% de las totales, mientras que en el 2010 la relación fue del 25%.
Ello indica que el valor agregado nacional era importante. Sin embargo, si se hace la
distinción entre CMNs en general y EMATs, se observa que la intensidad de las 6363 Ley del Régimen de Zona Franca No. 7210, publicado en La Gaceta 238 del 14 de diciembre de 1990.
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importaciones de uno y otro grupo, por cada mil dólares de exportación promedio, difiere
sensiblemente y la de las EMATs es más elevada que las de CMNs no-EMATs.
En Costa Rica la actividad de las EMATs ha crecido, como muestra el siguiente
cuadro, y por ello conviene concentrar nuestro análisis en ellas.
Cuadro 1. Exportaciones de bienes de alta tecnología como % del total de exportaciones de bienes manufacturados
Países 1996 2003 2010
China 8% 21% 29%
Costa Rica 6% 36% 39%
Filipinas 33% 72% 66%
Irlanda 41% 47% 26%
Malasia 44% 58% 40%
México 14% 22% 19%
Singapur 50% 61% 51%
Fuente: CINDE con datos de Banco Mundial.
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III. Proyecto FOMIN/GdeCR para el desarrollo de vinculaciones PyMEs-EMATs
Ante los importantes cambios macroeconómicos comentados, las autoridades
costarricenses, con la colaboración del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN),
consideraron que era conveniente adoptar un programa oficial de estímulo a la generación
de mayores vinculaciones entre las PyMEs y las EMATs, a efectos de que los beneficios
del desarrollo pudieran ser compartidos y que las PyMEs participaran "indirectamente"
de las crecientes exportaciones. También, se consideró que las vinculaciones que
eventualmente desarrollaran con EMATs las estimularían a mejorar sus procesos
productivos y administrativos, a que su producción tuviera un contenido tecnológico
superior al del pasado, lo cual no sólo era deseable per se, sino que podría ayudarles a
incrementar sus propias exportaciones.
Cualquier esquema de promoción de vinculaciones que se adoptara debería ser
voluntario, pues en el tanto fuera compulsivo podría desestimular a las partes y hasta
alejar, en vez de atraer, a las EMATs, las que podrían temer perder ventaja comparativa si
su producción ha de incorporar contenido local de piezas que podrían no cumplir con sus
estándares de calidad. Además, los lineamientos del GATT/OMC, a los cuales Costa Rica
se había adherido en 1990, son incompatibles con esquemas compulsivos. El esquema de
promoción de vinculaciones debería ser tal que ambas partes en las transacciones que se
generen, PyMEs y EMATs, se beneficien, i.e., el esquema debe ser del tipo win-win.
Fue así como en el año 1999 el Gobierno de Costa Rica (GdeCR) y el FOMIN
suscribieron el "Proyecto para Desarrollar Suplidores para las Empresas Multinacionales
de Alta Tecnología", ATN/ME-6751-CR, (en lo sucesivo, Proyecto), cuyo objetivo
general es contribuir al aumento del valor agregado costarricense en la producción de las
empresas multinacionales de alta tecnología (EMATs) que operan bajo el régimen de
zona franca costarricense y, como consecuencia de ello, aumentar la capacidad
tecnológica y la competitividad de pequeñas y medianas empresas domésticas (PyMEs),
así como coadyuvar a que aumenten sus exportaciones. El costo aproximado del Proyecto
fue US$1,5 millón, del cual FOMIN cubrió US$900 mil y el GdeCR el resto. El período
de ejecución fue del 2002 al 2005.
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El Proyecto tuvo tres componentes:64
Componente I, Programa Piloto de Proveeduría, cuyos objetivos específicos
fueron generar, durante el periodo de ejecución del Proyecto, 45 vinculaciones de
negocios (linkages) EMATs-PyMEs, lo cual llevaría a aumentar el contenido local de las
exportaciones de las EMATs y también las exportaciones directas de PyMEs.
Componente II, Sistema Integral de Información tuvo como propósito establecer
un sistema de información sobre oferta y demanda que facilitara la materialización de las
vinculaciones. La información a suplir por el sistema sería de naturaleza pública, pero
tendría otra de uso restringido a la Unidad Ejecutora del Proyecto.
Componente III, Creación de la Oficina Nacional de Desarrollo de Proveedores,
denominada "Costa Rica Provee", con personería jurídica propia, la cual tenía el objetivo
de asegurar la continuidad del Proyecto y de sus beneficios esperados.
Un equipo evaluador del impacto del Proyecto65
Sobre el segundo componente, Sistema Integral de Información, el hallazgo es que
el sitio web que se creó (
encontró que, en efecto, se creó
en Costa Rica, bajo la figura de la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER), una
división especializada denominada Costa Rica Provee (CRProvee), que institucionalizó la
actividad, tiene apoyo financiero adecuado y que con altísima probabilidad asegura la
continuidad del Proyecto.
http://www.crprovee.com) dista mucho de lo esperado y
prácticamente la totalidad de las EMATs y PyMEs beneficiarias del Proyecto que se
entrevistaron como parte de la presente investigación dicen no haberlo utilizado. El
esquema informático de uso interno (SIProvee) tiene un uso activo pero muestra
deficiencias enmendables al compararlo con lo que se podría denominar mejores prácticas.
Por su importancia, el primer componente es objeto de análisis detallado en las
secciones que siguen.
64 Cf., Academia de Centroamérica (2010). 65 Equipo de la asociación Academia de Centroamérica, con domicilio en Costa Rica, liderado por el economista Thelmo Vargas-Madrigal. La evaluación de impacto se hizo a principios del 2010.
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IV. Programa Piloto de Proveeduría. Logros y otros hallazgos.
El Componente I, Programa Piloto de Proveeduría, constituía la esencia del
Proyecto que nos ocupa, siendo los otros dos auxiliares a este propósito. Por ello, y con el
ánimo de extraer conclusiones normativas, de política pública, se comenta un poco más
extensamente los principales logros bajo dicho componente, los factores de éxito y las
dificultades encontradas, todo lo cual sirve de base para las reflexiones que se presentan
en la Sección VI.
En la ejecución del Proyecto, CRProvee centró su atención en coadyuvar a la
generación de vinculaciones entre las PyMEs y las EMATs participantes en el programa,
sin necesariamente prestar atención al contenido tecnológico (ni, menos aún, al "valor
agregado nacional") de los productos y servicios involucrados. Si bien CRProvee
recolectó información sobre los "primeros negocios" generados entre PyMES y EMATs
bajo el Proyecto, que fueron los que consideraron fruto directo de su esfuerzo, no lo hizo
con los subsiguientes, que resultaron66
A. Logros del Proyecto
ser más importantes (en una relación 63:1) que los
primeros, y que es como el impacto ulterior del Proyecto se habría de valorar. Para los
efectos de este análisis se toman los negocios acumulados.
Número de vinculaciones
El Proyecto, bajo la dirección de CRProvee, básicamente logró el número de
vinculaciones exitosas PyMEs-EMATs previsto, que era de 45 durante el período de
ejecución (2002-2004) y a partir de allí continuaron creciendo.
66 El equipo evaluador de Academia de Centroamérica obtuvo los datos de las ventas totales -i.e., primeros más subsecentes negocios.
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Gráfico 2. Cantidad Acumulada de Primeros Negocios de PyMEs con EMATs a través de CRProvee
Fuente: Academia de Centroamérica (2010).
Intensidad de compras locales de EMATs
También se logró aumentar la intensidad de compras locales de las EMATS, que
constituía una de los objetivos fundamentales del Proyecto. La intensidad de compras se
define como la razón G/(G+M), donde G representa el valor de las compras locales de las
EMATs y M el de sus importaciones totales anuales. La intensidad de compras efectiva
es la que se muestra en el Gráfico 3, que presenta dos ratios: el ratio sin ajustar, que
utiliza todas las categorías de bienes y servicios adquiridos por las EMATs y el segundo
(ratio ajustado) que solo considera las compras de bienes y servicios objeto de comercio
internacional (i.e., tradables). Como es de esperar, la primera es superior a la segunda
pero, desafortunadamente, ambas son bajas aún, lo cual es indicativo de que existen
importantes posibilidades de mejora en esta materia, como se indica en la Sección VI.
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Gráfico 3. Compras Locales vs Compras Totales de las EMATs 2001-2008 (Porcentajes)
Notas: El ratio sin ajustar es la proporción G/(G+M) que contiene las diferentes categorías de compras locales que utiliza PROCOMER. El ratio ajustado es el mismo índice pero eliminando aquellas categorías de compras locales de bienes y servicios que no son objeto de comercio internacional (non-tradables). En uno y otro caso las compras totales se definen como compras locales más importaciones (i.e., G+M).
Fuente: Academia de Centroamérica (2010).
Vale destacar que cuando el Proyecto estaba en su etapa conceptual, la relación
G/(G+M) que se tuvo en consideración fue la de las compañías multinacionales (CMNs),
la cual era cercana al 10 % y por eso parecía factible tratar de elevarla en 5, 10 ó más
puntos porcentuales al final del período de ejecución del Proyecto. Sin embargo, esa
relación (10 % en 1998) era alta porque contiene las compras de todas las CMNs,
incluidas las que operan en el sector agrícola y agroindustrial, e incluye tanto insumos y
productos transables como no transables, sin distingo del contenido tecnológico. Cuando
la información se separa para conocer sólo las compras de transables realizadas por las
EMATs, la relación baja considerablemente, como muestra el gráfico (y, debe recalcarse,
más bajaría si eliminaran los productos de baja tecnología).
Aumento de exportaciones por parte de las PyMEs
Aunque, como se indicó, CRProvee no emprendió actividades específicas para
apoyar las exportaciones directas de las PyMEs, éstas crecieron de manera importante,
como se muestra en el Gráfico 4.
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Gráfico 4. Exportaciones de las PyMEs participantes en CRProvee (Millones de US$)
Fuente: Academia de Centroamérica (2010).
CRProvee Coadyuvó a la adopción de reformas legales pro-vinculaciones
CRProvee coadyuvó a la adopción de reformas legales que facilitarán (a futuro,
pues al momento de la evaluación de impacto ellas tenían poco tiempo de adoptadas y sus
frutos no se habían materializado aún) la generación de mayores vinculaciones. En
efecto, la Ley No. 8794, de Modificación a ley del RZF, publicada en el Diario Oficial La
Gaceta del 22 de enero del 2010, culminó un importante esfuerzo por, en lo que interesa:
a. Extender los beneficios del RZF que vencían en el 2009, lo cual
aumentaba la posibilidad de retener CMNs y EMATs que operaban en el
país y, además, atraer nuevas.
b. Modificar el art. 24 de la Ley de RZF No. 7210 a efecto de que las
empresas en dicho régimen puedan "subcontratar en el territorio
aduanero nacional… parte de su producción o de su proceso de
producción" y para que las empresas establecidas en ZF puedan introducir
en el territorio aduanero nacional, maquinaria, vehículos o equipo
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provenientes de las zonas francas, cuando se haga con el objeto de reparar,
dar mantenimiento o modificar dichos bienes sin tener que pagar los
impuestos de internación. Asimismo, cuando en el acuerdo de
otorgamiento se haya autorizado a la empresa la realización de actividades
productivas fuera del área habilitada como zona franca, las CMNs podrán
internar temporalmente al territorio aduanero nacional la maquinaria, el
equipo, las materias y las mercancías indicadas en tal acuerdo.
C. Otros importantes hallazgos bajo el Componente I.
Otros hallazgos importantes bajo el Componente I. Programa Piloto de
Proveeduría, son los siguientes:
i) En la opinión tanto de voceros de las PyMEs como las EMATs
participantes en CRProvee, el principal factor de éxito de las
vinculaciones establecidas fue el que las PyMEs estuvieran (exante)
tecnológica y gerencialmente preparadas para suplir los productos y
servicios requeridos por las EMATs.
ii) Siguió en importancia el que las EMATs tuvieran políticas, o al menos
prácticas, corporativas para búsqueda de suplidores locales.
iii) El precio de los insumos no fue importante, pero sí su calidad. Esto es
obvio, porque dado el bajo componente doméstico, un precio alto de
insumos prácticamente no elevaría el precio del producto final de la
EMAT, pero una mala calidad sí aparejaría problemas para su
competitividad mundial.
iv) Las vinculaciones efectivas muestran gran concentración a nivel de
PyMEs y, sobre todo, de EMATs. Los sectores de actividad de EMATs
que más vinculaciones generan son el sector de equipo médico y el
electrónico.
v) Una buena parte de los productos y servicios que las PyMEs suplen a las
EMATs son del tipo no transables, es decir, que éstas deben adquirir en
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Costa Rica de todas maneras y que lo harán aun cuando no existiera un
programa como CRProvee.
vi) Antes del inicio del Proyecto se habían dado vinculaciones entre PyMEs
y EMATs, pero ellas aumentaron significativamente con la puesta en
ejecución del Proyecto.
vii) Tanto EMATs como PyMEs manifestaron estar dispuestas a pagar a
CRProvee (si el precio es razonable) por servicios de información
especializada, incluyendo (en el caso de PyMEs) por capacitación. Esto
es importante, pues constituiría una fuente de financiamiento adicional, y
quizá más sostenible, a la del presupuesto de PROCOMER, que es la que
soporta los costos de CRProvee.
viii) Las vinculaciones generadas son, a juicio de EMATs y PyMEs,
sostenibles en el tiempo, pues benefician a ambas partes en la
transacción.
ix) Tanto EMATs como PyMEs reconocieron el importante rol de CRProvee
en coadyuvar a la generación de vinculaciones. También, su iniciativa en
pro de reformas legales que facilitaron dichos vínculos.
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V. Enseñanzas del Proyecto
El Proyecto para Desarrollar Suplidores para las Empresas Multinacionales de
Alta Tecnología deja muchas enseñanzas a tener presentes para efectos de política
pública. Se destacan las principales a juicio del autor:
La definición de línea base, tratamientos y productos esperados no es sencilla. En el
Proyecto no es fácil definir la base, tratamientos ni productos esperados. ¿Cómo se
definen los tratamientos? ¿100 PyMEs son referidas a 50 EMATs? ¿Media algún examen
de admisión,67
Respecto al producto esperado bajo el Proyecto (output), existe la tentación de
expresarlo como "Nuevo negocio suscrito entre PyME y EMAT" sin considerar si la
relación se sostiene en el tiempo (¿en cuyo caso: por cuánto tiempo?); o como
"Incremento del valor agregado nacional en las exportaciones de EMATs", lo cual es un
tanto difícil de verificar porque habría que adentrarse mucho en las cadenas de valor de
las producciones de las diferentes PyMEs -una que venda materia prima (por ej., naranja
para jugo) tiene mayor valor agregado que otra que produce empaques plásticos, donde la
resina y la maquinaria utilizada en su producción es importada. Si el deseo fuera
concentrar las vinculaciones en bienes transables, es necesario calificarlos de previo a
reportar logros. Del mismo modo, si se desea estimular vinculaciones de productos de
mediana y alta tecnología.
atendiendo a grado de formalidad, calidad gerencial aparente, etc., y sólo
las que obtengan un puntaje mínimo son las referidas? ¿Media capacitación para subsanar
las debilidades detectadas? ¿De qué tipo?, ¿Incluye el tratamiento dar capacitación
específica en las áreas que muestren debilidad la PyME, y asegurar que es asimilada por
los participantes?
Pero no por ser difícil ha de renunciarse al esfuerzo de ensayar una definición
operativa de tratamientos, línea base y productos esperados, pues si se renuncia el
proyecto perderá, para todo efecto práctico, su brújula.
67 CRProvee realiza una calificación de ingreso al Programa y en el estudio de impacto se evidenció que ella no tenía capacidad predictiva de de vinculaciones
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No todos los objetivos son justificables como política pública. Cerca del final de su
período de ejecución del Proyecto, y atendiendo una recomendación del profesional que
realizó la evaluación de medio período, CRProvee modificó el objetivo inicial de aquél,
el contenido en el Marco Lógico, de promover vinculaciones, idealmente de mediano y
alto contenido tecnológico, PyMEs-EMATs, para llevarlo a vinculaciones de PyMEs con
CMNs en general; sin distinguir por tecnología de los bienes y servicios involucrados.
Con ese cambio, aparentemente simple, podrían triplicarse y hasta cuadruplicarse los
logros reportados. Sin embargo, al respecto cabe plantearse una interrogante: ¿Debe el
Estado, utilizando recursos públicos, coadyuvar a las funciones de proveeduría normales
de las CMNs, o sólo debería hacerlo cuando medie alguna "falla del mercado" probada,
que justifique, en razón de externalidades positivas de su actuar, esas erogaciones?
Difícil establecer "atribución". Si el tratamiento no se define de manera precisa,
unívoca, entonces es difícil establecer si los logros se deben al tratamiento dado bajo el
Proyecto, o si ellos se dieron independientemente de éste. En otras palabras, va a ser
igualmente difícil definir un grupo control de PyMEs (o, para el caso, EMATs) de
características idénticas a las que participaron en CRProvee pero que no recibieron su
tratamiento, como para inferir posible causalidad. Así las cosas, se corre el riesgo de
atribuir a CRProvee logros que de todas manera se habrían dado sin su participación.
Difícil establecer la eficacia del Proyecto. Si no se puede establecer atribución, tampoco
se va a poder conocer la eficacia (relación beneficio/costo) del Proyecto, aun cuando se
tuviera información de su costo total. Difícil será justificar la asignación de recursos
financieros y de otro tipo al Proyecto que, por la restricción presupuestaria con que opera
el Estado en países como los centroamericanos, compiten en el sector público por muchos
otros usos.
Datos agregados ocultan mucha información. La evaluación del Proyecto objeto de
estudio refleja que los datos agregados ocultan mucha información. Por ej., de siete u
ocho áreas de actividad de las EMATs (e.g., electrónica, equipo médico, agroindustria,
servicios …) dos agrupaban la mayor cantidad de vinculaciones generadas, y dentro de
ellas pocas empresas dominaban la relación. Lo mismo se observa desde el lado de las
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PyMEs. Eso es indicativo de que hay factores micro (por ej., como se citó, el que las
empresas tuvieran políticas o al menos prácticas internas de generar vinculaciones con
empresas locales) que tenían gran peso. También parece haber contado el nivel
tecnológico de las respectivas EMATs, pues conforme más él se elevaba, más difícil
resulta a PyMEs costarricenses ponerse a la altura de sus estándares de calidad.
Necesidad de producir un modelo ad hoc para valorar el Proyecto. Todo lo anterior
lleva a que es necesario producir un modelo ad hoc para evaluar la eficacia de un
proyecto como CRProvee, utilizando la mayor formalización del caso, pero siendo
consciente de que no todo podrá expresarse de manera cuantitativa y que, en cierto
sentido, habrá que echar mano a criterio de expertos y, sobre todo, al sentido común. Las
recomendaciones que presentan en la Sección VI se ajustan a ésto.
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VI. Elementos a considerar en una política de promoción de vinculaciones68
El Proyecto GdeCR-FOMIN, cuya continuación es CRProvee, tenía (como su
nombre oficial indicó) características de plan "piloto". Sus años de operación han
dejado, como se comentó, muchas enseñanzas y una base de datos que puede ser
utilizada para su redefinición.
PyMEs y EMATs
Excepto para productos y servicios de bajo contenido tecnológico, la generación de
vinculaciones PyMEs-EMATs no es sencilla. Como se muestra en el Anexo, que se refiere
a requisitos de la CMN Xerox para las PyMEs que en México aspiraran a convertirse en
suplidoras de piezas, el merecer tal status requiere tanta formalidad que más probablemente
pueda ser satisfecha por otras CMNs, que por PyMEs. Requisitos como tener en operación
esquemas de entrega "justo a tiempo", incurrir en el costo de mantener posiblemente altos
niveles de inventario, aceptar responsabilidad total por el desempeño de las partes, adoptar
metodologías de mejora continua, etc., y -muy importante también, pero que quizás las
reglas dan por un hecho -tener que invertir en equipo especializado de alto valor para
producir piezas especializadas que sólo una CMN demanda, muy probablemente alejen a la
mayoría de las PyMEs locales de ese nicho de mercado.
A nuestro juicio, un proyecto oficial para la promoción de encadenamientos
PyMEs-EMATs debería tener los elementos que se presentan en esta Sección.
Voluntariedad del esquema. En teoría, los esquemas y políticas como el que nos ocupa
pueden ubicarse en alguna de las siguientes categorías:
a) Minimalistas, en los cuales lo que se busca es crear un entorno amistoso a
la inversión, sin mayores distorsiones, que favorezca los derechos de
propiedad, el cumplimiento de contratos, trato no discriminatorio a
extranjeros y locales, etc.
b) Políticas generales, no discriminadoras, pro-encadenamientos que
básicamente compensan fallas de mercado en materia de información.
68 Se refiere a vinculaciones verticales hacia atrás, mediante las cuales PyMEs suplen insumos a EMATs.
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c) Políticas selectivas (es decir, con mayor grado de intervención estatal)
que, identificando los principales factores de éxito y de problemas para la
generación de vinculaciones, se proponen estimular los primeros69
d) Políticas restrictivas, con requerimientos forzados de contenido local, que
piden a las afiliadas de las CMNs que se instalen en el territorio nacional
compartir tecnología, cuotas de empleo gerencial, y hasta la propiedad de
la empresa con accionistas locales.
y
mitigar los segundos. Y, por último,
A nuestro juicio las políticas del tipo (a) son muy poco ambiciosas. Las del tipo
(d) lo que hacen es alejar, en vez de atraer y retener CMNs70
La promoción de encadenamientos productivos entre PyMEs locales y empresas
acogidas al RZF debe ser atractiva a ambas partes en la transacción, pues se espera que
unas y otras deriven utilidad de él. Relaciones mutuamente provechosas terminan creando
compromisos de mediano y largo plazo que generan importantes externalidades.
y, además, aparejan serios
problemas de estéril búsquedas de renta (rent seeking). Por ello, favorecemos políticas
del tipo (c) que, según se les vea, contienen las cualidades de las políticas minimalistas y
las complementan de manera selectiva con otras acciones.
Debe llenar un claro propósito de política pública. Corolario de lo anterior es que si un
país aspira a salir de la competencia a base de salarios bajos, de procesos intensivos en
mano de obra no calificada y venta de insumos primarios, el esquema de promoción de
vinculaciones debería llenar claros propósitos de política pública, como son:
a. Coadyuvar a la generación de vinculaciones entre Empresas
Multinacionales de Alta Tecnología (EMATs), no de compañías
multinacionales en general, y PyMEs locales.
b. Los bienes y servicios objeto de las vinculaciones han de ser de al menos
de tecnología media -lo cual la respectiva Unidad Ejecutora, por ej.,
69 i.e., se trata de actuar sobre actores ganadores (pick winners). 70 Cf., UNCTAD (2006b).
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CRProvee, tendrá que definir operativamente- para que el "efecto
derrame" de externalidades positivas sea elevado.
c. Remover asimetrías de información, mediante el suministro generalizado
de información a unas y otras partes, PyMEs y EMATs, tanto participantes
activas en el programa como potenciales, sobre posibilidades de negocio
útiles al desarrollo de vinculaciones y
d. Debe incorporarse como un objetivo prioritario no solo de la promoción de
"exportaciones indirectas" de PyMEs, sino de exportaciones directas de
ellas de bienes con independencia de la tecnología involucrada. La razón
para eliminar la restricción tecnológica en la promoción de exportaciones
directas por parte de PyMEs es que el acceso a mercados extranjeros
representa un reto elevado para ellas y el vencer los obstáculos apareja
externalidades positivas importantes, pues las obliga a mejorar su
organización.
La Unidad Ejecutora debe operar conforme a un marco lógico. La definición de
objetivos a alcanzar en el tiempo, de las acciones a emprender ("tratamientos"), los plazos
involucrados, los responsables de esas acciones, los resultados esperados y los medios de
verificación de las acciones emprendidas y los resultados objetivos deben quedar
claramente establecidos y aceptados por los interesados.
El marco lógico será la base para la elaboración del Plan Anual de Trabajo (PAO)
que para ejercicio rija el actuar de la Unidad Ejecutora. El PAO incorporará todos los
costos relevantes de las acciones a efecto de poder establecer donde el impacto del peso o
dólar invertido es mayor, y dirigir los esfuerzos a ellos.
La Unidad Ejecutora contará con una Unidad de Análisis de Encadenamientos que se
encargue de recoger información útil a los efectos del marco lógico, utilizando
nomenclatura estandarizada71
71 Por ejemplo, respecto a la nomenclatura de sectores de actividad económica, cadenas de valor, etc.
para facilitar la obtención de datos adicionales y las
comparaciones, y (entre otras) levantará información que le permita conocer los
principales factores de éxito y los factores que obstaculizan la formación de
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encadenamientos productivos, a efecto de potenciar los primeros y mitigar los
segundos. También tendrá a su cargo el análisis de la información y el dar
recomendaciones a la Dirección de la Unidad Ejecutora sobre políticas o acciones
concretas que ayuden a los objetivos de ésta. Aquí debe darse respuesta a preguntas como
las siguientes:
• ¿Por qué ciertos sectores de actividad industrial generan más
vinculaciones, por cada 100 EMATs, que otros?
• ¿A qué se debe la alta concentración de las vinculaciones (e.g., la regla 80-
20) en determinadas EMATs y PyMEs? ¿Qué caracteriza a unas y otras?
¿Qué caracteriza a los productos (bienes y servicios) objeto de
encadenamiento?
• ¿A qué se debe que determinadas EMATs tengan tan bajo coeficiente
(e.g., menor al 1%) de intensidad de compras locales?
La Unidad Ejecutora tendrá como uno de sus objetivos el coadyuvar a la remoción, o
mitigación, de factores que impiden la formación de vinculaciones. Para esto realizará
diagnósticos periódicos utilizando, entre otra, la información que se indica en "La Unidad
Ejecutora contará con una Unidad de Análisis". La reforma a la Ley de Zonas Francas en
Costa Rica, para facilitar la internación temporal, sin el pago de impuestos, de equipo al
territorio nacional para reparación y para uso por parte de PyMEs suplidoras locales, es un
ejemplo de remoción de obstáculos a la generación de vinculaciones. También lo es el
permitir que para efectos del cálculo de la renta imponible (en aquellas CMNs que estén
sujetas al impuesto sobre la renta) se deduzcan las erogaciones en capacitación de PyMEs.
La Unidad Ejecutora tendrá un sitio web avanzado que supla a las partes interesadas
en su actuar, en particular a PyMEs y EMATs, participantes y candidatas a participar
en el esquema, la mayor cantidad de información útil al propósito, sin violentar la
necesaria confidencialidad que media en la materia, en particular relativa a la
producción de las EMATs.
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La Unidad Ejecutora se financiará, al menos parcialmente (e idealmente de manera
creciente) con recursos de los beneficiarios de su actuar. A efecto de reducir la
posibilidad de que la Unidad Ejecutora actúe guiada por su propia definición de
prioridades (i.e., supply driven) y que tome en cuenta las necesidades de sus clientes,
conviene que su financiamiento no sea de tipo automático y con cargo al presupuesto
público. Tiene que pasar la prueba del mercado, y provenir en mucho del servicio que den
a sus clientes. Sólo serán subsidiados los servicios de altas externalidades o que
constituyan bienes meritorios, como es el apoyo a PyMEs muy pequeñas que necesitan
un impulso estatal.
La Unidad Ejecutora tendrá entre sus objetivos el facilitar el proceso de aprendizaje y
de transferencia de tecnología, voluntario, de EMATs a PyMEs locales. Dado que los
bienes y servicios cuya vinculación se desea promover tienen alto contenido tecnológico
y de formalización (administrativa y técnica) de las PyMEs, y que al abanico tecnológico
es muy amplio, demasiado amplio como para que una unidad ejecutora pueda siquiera
conocerlo y, menos aún, dar capacitación sobre él, la mejor opción es que las propias
EMATs den capacitación a PyMEs libremente seleccionadas por ellas, que sean
candidatas a suplir insumos conforme a sus estándares de calidad.
• EMATs facilitan el acceso a PyMEs locales selectas acceso a sus centros
de innovación.
• EMATs asignan personal técnico, incluyendo ingenieros y consultores en
materia gerencial, a las PyMEs.
• EMATs dan acceso a personal especialmente designado de PyMEs locales
selectas a equipos, laboratorios y software y capacitan en su uso.
• EMATs dan en préstamo a PyMEs que califiquen como proveedores
equipos especializados para la producción de sus partes e insumos. Esto,
que es posible conforme a la nueva legislación costarricense, soluciona
una importante limitación que enfrentan prácticamente todas las PyMEs,
cual es, la insuficiencia de recursos financieros para invertir en equipo
especializado de alto valor, cuya producción tiene pocos clientes.
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La Unidad Ejecutora también debería tener entre sus objetivos el facilitar una mayor
integración EMATs-Academia (e.g., universidades locales, institutos tecnológicos)
para el beneficio mutuo. Es un hecho que producción de las EMATs es intensiva en
conocimiento, y que ellas en mucho han escogido ubicarse en países (como Costa Rica, la
India, Malasia) que disponen de un recurso humano relativamente educado, que con poco
esfuerzo adicional puede emprender las actividades productivas de su interés. Sin
embargo, es también un hecho que la brecha entre la educación formal en la mayoría de
los países en vías de desarrollo y los conocimientos requeridos para la producción
globalizada es muy grande.
Es necesario estimular conscientemente el aprendizaje mediante la acción (on-the-
job training), como se indicó en el punto anterior, a efecto de que nacionales de los países
anfitriones de EMATs conozcan más tecnología de punta; que puedan adaptarla y, en una
etapa posterior, más avanzada, que hasta desarrollen tecnologías propias. Si bien lo
último podría ser demasiado ambicioso en el corto plazo, es prudente tenerlo como norte.
Además, es muy necesario institucionalizar el conocimiento que a países en vías
de desarrollo pueden dejar las EMATs. Por supuesto que esta acción será voluntaria, del
tipo win-win que ha de caracterizar al esquema de promoción de vinculaciones. Por tanto,
la información "propietaria" de las EMATs no será objeto de divulgación.
Un mecanismo adecuado en este sentido es la creación de alianzas estratégicas
entre universidades selectas del país anfitrión y un conjunto de EMATs. El propósito de
estas alianzas será el llenar la brecha entre el conocimiento formal promedio en el país y
el conocimiento aplicado que requieren las EMATs. Para ello será necesario revisar
curricula e incorporar nuevas materias de estudio (en áreas como las ingenierías, la
química y la administración de empresas), o complementar el contenido de otras, para
elevar el rigor científico de las materias y "aterrizarlo", de modo que pueda ser utilizado
en la producción exportable. Para estos fines conviene incorporar como profesores de las
universidades locales a profesionales de EMATs y permitir que profesores de éstas hagan
pasantías en EMATs. Una Comisión de alto nivel EMATs-Universidades-Gobierno
definirá los alcances específicos de esta cooperación.
Lo anterior no debe significar una renuncia por parte del país a dotar de contenido
humanístico a la educación superior; lo que se busca es que de la puesta en contacto de la
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academia con la empresa (concretamente, con las EMATs) ambas partes ganen -pues el
contenido académico de los cursos se reforzará y porque las EMATs tendrán a su
disposición un "pool" de recurso humano que con más facilidad podrá emplear.
Además de enseñanza de alto nivel, las alianzas tendrán un componente de
Investigación y Desarrollo (I&D). Uno y otro componentes, educación e I&D, pueden ser
objeto de ventaja tributaria en el país anfitrión, pues son creadores de externalidades positivas
que caen bajo las funciones tradicionales del Estado, como es el caso en Costa Rica.
Claro sistema de rendición de cuentas por parte de la Dirección de la Unidad Ejecutora.
La Unidad Ejecutora deberá responder a un superior, que podría ser el/la Ministro(a) de
Comercio Exterior o a un Comité Director, representantes de los interesados de su actuar, y
que tengan la disponibilidad de tiempo que dicha función requiere, que se reunirá
periódicamente (e.g., con una frecuencia no inferior a una vez cada tres meses) a aprobar el
Marco Lógico y los PAOs, la ejecutoria y las modificaciones que las circunstancias exijan
introducir a los PAOs. De las sesiones del Comité Director se levantarán actas que
contengan información de los asistentes, los asuntos tratados, los acuerdos tomados y el
seguimiento que se dé a los pendientes de ejecución.
La Unidad Ejecutora publicará un Informe Anual (por escrito y/o en su sitio web),
con una sección analítica y un anexo estadístico, con el mayor detalle sobre su gestión,
que permita a terceros evaluarla. Los presupuestos anuales de la Unidad Ejecutora serán
"por programas" y serán objeto de aprobación año con año.
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Anexo
Requisitos Xerox
para
que PyMEs sean suplidoras de partes
Las PyMEs que aspiren a convertirse en suplidoras de piezas para una afiliada de
Xerox deben cumplir los siguientes requisitos:
• Aceptar las guías de Xerox respecto a calidad, costo y entrega.
• Poner un práctica un sistema de entrega justo a tiempo.
• Aceptar que los inventarios pertenecen al suplidor.
• Aceptar que el pago es después del uso.
• Aceptar responsabilidad 100% por las piezas y aceptar multas por mal
desempeño de ellas.
• Desarrollar una metodología para la mejora continúa.
• Aceptar que personal técnico de de Xerox analice (entre otras cosas) su
organización interna, condiciones de la planta, calidad de la gerencia,
productos, equipo, recursos técnicos, insumos que utiliza, estrategia de
compras, costos de producción, otras actividad, evaluación de su
desempeño por parte de clientes y papel de los sindicatos en ella.
• Promesa de resolver los problemas que se le presenten.
• Establecer comunicación electrónica con el cliente.
• Desarrollar estrategias y acciones conjuntamente con Xerox.
• Aplicar los mismos principios enunciados arriba a sus propios contratistas
y suplidores de productos.
Fuente: UNCTAD (2005), pág. 35.
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El potencial de las zonas francas agrícolas en Centroamérica
Roger D. Norton72
I. Antecedentes
El concepto de área económica o comercial de territorio delimitado y dedicada a
la producción y comercio se remonta hace siglos, por lo menos hasta los puertos de la
Liga Hanseática del Mar Báltico. En dichas áreas las reglas que condicionan las
actividades económicas y las facilidades que las apoyan siempre han sido diferentes a las
del resto del país y más amigables a la producción y el comercio.
Diversos tipos de zonas económicas existen conforme a los objetivos y los
instrumentos de apoyo utilizados, y ellas llevan varios nombres. Ya que la mayoría de
dichas zonas están orientadas a la producción para la exportación, un nombre comúnmente
utilizado es el de Zonas de Procesamiento para las Exportaciones (ZPE) (Export Processing
Zones - EPZ). Las calificaciones más generales son Zonas Económicas Especiales (ZEE)
(Special Economic Zones - SEZ) o zonas francas. En el presente documento se va a utilizar
esta última denominación para toda clase de zona especial.
La primera zona franca de la época moderna fue creada en Shannon, Irlanda, en
1959. Al inicio, este modelo experimentó un arranque lento a nivel internacional. A
finales de la década de 1960 había solamente 10 zonas francas en el mundo pero desde
aquel tiempo se han multiplicado a una tasa vertiginosa, hasta que hoy día existen más de
3.000 a lo largo del planeta (González García y Meza Lora, 2009, p. 106). Las zonas
francas han sido creadas en por lo menos 18 países de América Latina y han jugado un
papel destacado en el desarrollo de los sectores exportadores de varios países,
especialmente en República Dominicana, Costa Rica, Honduras y El Salvador (Granados,
2005, p. 84).
Las zonas francas representan una respuesta a varias circunstancias: (1) la
movilidad internacional de capital junto con la inmovilidad de mano de obra; (2)
72 Director Ejecutivo, Oficina de Iniciativas para las Américas y Profesor Investigador de Economía Agrícola, Texas A&M University.
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variaciones de ventaja comparativa entre países para determinadas líneas de producción;
y (3) debilidades del acervo de políticas y reglamentario y otros obstáculos al desarrollo
de un ambiente de negocios adecuado en el país. Los dos primeros factores explican por
qué la inversión directa extranjera se dirige a países en vías de desarrollo. El tercer factor
explica por qué se establecen regímenes económicos especiales en determinadas
localidades de esos países.
Más allá de estos factores, los acuerdos regionales de comercio que otorgan un
acceso especial a las exportaciones provenientes de países de bajos ingresos, a los
mercados de los más desarrollados, aumentan los incentivos para que el capital fluya a los
países en vías de desarrollo.73
73 Por ejemplo, los esquemas de acceso preferencial a los mercados de la Unión Europea (UE) y Estados Unidos (EE.UU.) han sido uno de los factores claves en el éxito de las zonas francas de Madagascar. Ver Clink, Razafindrakoto y Roubaud (2005), p. 798.
Los regímenes de incentivos fiscales especiales en estos
países y las inversiones de infraestructura concentradas en ciertas áreas dan aliento a que
las inversiones no vayan a cualquier lado en el territorio nacional sino que se ubiquen
dentro de las zonas francas.
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II. Objetivos de las zonas francas
La gama de variedades de zonas francas es bastante amplia, desde las que están
dedicadas a la creación de empleo mediante la industria de maquila (República Dominicana)
a las que son grandes facilidades de logística y transbordo (Panamá) y hasta las que se han
dedicado a fomentar una transformación tecnológica de la producción (China).
Luego de revisar varias experiencias con las zonas francas, Farole y Akinci (2011,
pp 3-4) sugieren que las mismas típicamente están concebidas para cumplir con uno o
más de los siguientes objetivos:
1. Atraer inversión directa extranjera (IED).
2. Generar empleo.
3. Fomentar exportaciones como parte de una estrategia de desarrollo más
amplia.
4. Hacer el papel de laboratorios para ensayar nuevas políticas económicas
antes de que ellas se apliquen al resto de la economía.
Otro objetivo común, aunque no se logra frecuentemente, es la atracción de
procesos de manufactura que son más sofisticados tecnológicamente que los que existen
en el país. Aggarwal (2005, p. 2) expresa los objetivos de las zonas francas de manera parecida y
concluye que la promoción de las exportaciones y la atracción de la IED normalmente son los
objetivos dominantes:
"Si bien las zonas de procesamiento de exportaciones en países en vías de
desarrollo tienen un amplio rango de objetivos (Madani 1999) incluyendo atracción de
IED, promoción de la captación de divisas, aumento del empleo, creación de vínculos con
la economía nacional, transmisión de nuevas tecnologías y mejora en la adquisición de
destrezas por la fuerza de trabajo nacional, etc., propondremos que (ver también, Kumar
1989) la promoción de las exportaciones y la atracción de IED son los dos objetivos
principales de las zonas de procesamiento de exportaciones". (Traducción libre)
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Un objetivo que a veces se expresa de manera explícita es maximizar los vínculos
hacia atrás, ligando las empresas de la zona franca a las actividades productivas en otras
regiones del país. El logro exitoso de ésto contribuye a maximizar el aporte de la zona al
crecimiento nacional. En el caso agrícola podría inclusive brindar beneficios importantes
a los pequeños productores.
En un marco de jerarquía de metas u objetivos, la IED puede ser vista con una vía
o medio para alcanzar los objetivos más abarcadores. De hecho, el mismo crecimiento de
exportaciones es un camino para generar crecimiento económico global en el país. Esta
lógica apunta a que el objetivo de las zonas francas podría ser postulado como generar
valor agregado adicional (crecimiento económico más fuerte) a través de un mejor
cumplimiento con las ventajas comparativas del país, impulsado por la creación de un
ambiente de negocios más propicio que el del resto del país.
Esto puede representar el objetivo de largo plazo de una zona franca sostenible. En el
corto plazo, un uso extenso de incentivos fiscales podría generar una trayectoria de
crecimiento que desvía del patrón indicado por la ventaja comparativa del país, empero,
posiblemente ello no sería sostenible, tanto por la carga sobre las finanzas públicas como por
las restricciones cada vez mayores sobre las políticas nacionales que son pactadas en los
acuerdos internacionales de comercio.74
Por lo tanto, la presente exposición se va a concentrar en el concepto de una zona
franca agroindustrial sin subsidios implícitos o explícitos o, si los hay, que sean
transitorios con el fin de ayudar al arranque de la zona o una actividad empresarial dentro
de la zona. Un gobierno podría instrumentarlos si piensa que son esenciales pero con la
reserva de que una vez otorgado un subsidio es muy difícil eliminarlo y el gobierno
podría enfrentar complicaciones en el ámbito de las reglas de comercio internacional.
El sector agrícola "es uno de los de mayor importancia para Centroamérica,
debido tanto a su dinamismo comercial con el resto del mundo, como a su importancia
socio-productiva. Durante 2005, el valor total de las exportaciones agrícolas significó un
aporte cercano al 21,5% del total del Producto Interno Bruto (PIB) regional para ese
año. Por otra parte, al menos un 30% de la población regional ocupada se encuentra en
74 "El caso de Bangladesh enfatiza la importancia de posicionar el programa de la zona de manera que apalanca la ventaja comparativa del país". Farole y Akinci (2011), p. 9.
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el sector de ‘agricultura y pesca’, de la cual un 82% se refiere al empleo generado por la
agricultura en pequeña escala o tradicional. Además, las zonas rurales regionales
concentran alrededor de la mitad de la población centroamericana" (Trejos, 2006).
Estas cifras sobre la importancia de la agricultura serían aún más altas si se
tuviera en cuenta el papel económico de los sectores agroindustrial y de servicios a la
producción agrícola.
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III. Beneficios y preocupaciones sobre las zonas francas
Las preguntas de fondo son: ¿Tiene razón de ser una zona franca, sin incentivos
fiscales? ¿Puede ser exitosa en cumplir con el objetivo de hacer aportes al crecimiento
nacional sin aquellos subsidios? Si las respuestas son positivas, entonces habría que
precisar cuáles son los instrumentos de política para crear una zona franca y los requisitos
para su éxito, con énfasis aquí en el caso agrícola y agroindustrial, que presenta
oportunidades y retos propios para el diseño de una zona franca.
Para responder preliminarmente a estas preguntas, cabe subrayar que el apoyo de
un gobierno a una zona franca consiste en mucho más que exoneraciones de impuestos y
aranceles. La buena infraestructura y la simplificación de procedimientos reglamentarios,
entre otros factores, contribuyen de manera muy significativa a la creación de un
ambiente propicio de negocios. En el inicio del auge de las zonas francas se pensó que
gran parte de su razón de ser consistía en compensar el sesgo anti-exportador que se dio
como consecuencia de las estrategias de sustitución de las importaciones. Por eso, se hizo
hincapié en la exoneración de aranceles para insumos importados y de impuestos para
productos destinados a la exportación. Sin embargo, la experiencia de las zonas francas
ha mostrado la importancia de los factores de índole institucional: los de gobernabilidad y
de eficiencia administrativa (Aggarwal, 2005, p. 5). Hoy en día, este aspecto de servicios
de las zonas francas es considerado vital para su éxito.
Las experiencias mundiales con zonas francas han sido mucho más extensas para las
industrias de manufactura y de montaje que las agroindustrias. Los sectores agrícola y
agroindustrial poseen características particulares que conllevan a consideraciones especiales
para el desarrollo de una zona franca, pero no son insuperables. Esta presentación analiza
dichas características y en función de eso, trata de derivar algunas recomendaciones para el
éxito de una zona franca agroindustrial. India es uno de los pocos países con experiencia
extensa en zonas de agro-exportación y algunas de las conclusiones de esta ponencia se
derivan de los éxitos y fracasos de dichas zonas en ese país.
No hay duda de que hay beneficios para las empresas ubicadas en las zonas
francas porque la actividad sigue creciendo a nivel global, aunque también ha habido
casos de fracasos de las zonas. La pregunta más importante es si hay beneficios netos
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para toda la economía una vez tomado en cuenta el costo al fisco nacional y quizás el
desvío de inversiones desde otras partes del país hacia las zonas.
Kankesu Jayanthakumaran (2003, p. 63) ha llevado a cabo un análisis costo-
beneficio de varias zonas de procesamiento para las exportaciones en Asia, tomando en
cuenta el costo de oportunidad de los recursos y haciendo ajustes por los subsidios. Este
autor concluye que:
"...sin ambigüedad resulta [del análisis] que la zonas en Corea del Sur, Malasia,
Sri Lanka, China e Indonesia son económicamente eficientes y generan retornos
significativamente por encima de los costos de oportunidad de los países respectivos. Las
zonas han sido una fuente importante de empleo en todos los casos y han promocionado
empresarios nacionales en los casos de Corea del Sur e Indonesia. La carga pesada de
los costos de infraestructura requeridos para establecer la zona en Filipinas dio lugar a
un valor presente negativo". (Traducción libre)
Jayanthakumaran (Ibid) agrega que:
"Los resultados sí sugieren que es poco probable que una fuerte dependencia en
los inversionistas extranjeros maximice el bienestar de los ciudadanos y que debería
haber un balance entre inversión nacional y extranjera.
La utilización eficaz de las ZPE como instrumentos de industrialización requiere
la disponibilidad de vínculos con el resto de la economía. En la etapa inicial de
desarrollo, por lo menos, el empleo y las ganancias para la mano de obra parecen ser
beneficios importantes, debido a que los salarios en las ZPE generalmente superan los
costos de oportunidad. ... Sin embargo, en la medida que procede la industrialización, la
expectativa es que la brecha entre costos de mercado y de oportunidad viene
estrechándose y el interés nacional en tener una ZPE desaparecería. El interés nacional
podría seguir solamente si las zonas generan ganancias para los accionistas nacionales
[de las zonas mismas]". (Traducción libre)
Estas conclusiones apuntan a algunos factores clave para el éxito de largo plazo
de las zonas. Los vínculos con la economía nacional son importantes. Y ya que los
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empresarios del sector privado son los dueños de la mayoría de las zonas francas en
América Latina, un criterio de sostenibilidad es que ellos tienen que percibir ganancias.
La conclusión general es que las zonas francas pueden ser exitosas y beneficiosas para la
economía como un todo pero no siempre lo son. Por ejemplo, la experiencia de Trinidad
y Tobago ha sido un fracaso.
A estas alturas no cabe duda de que las zonas francas han sido elementos
dinámicos de muchas economías, desde China hasta Centroamérica. Han hecho aportes
sustanciales a la creación de empleo, al crecimiento de exportaciones y valor agregado
nacional y a la atracción de inversión extranjera. No obstante ello, a lo largo de los años
han surgido varias clases de asuntos y dudas sobre las zonas. Las preocupaciones
principales, algunas de las cuales han sido mencionadas, son las siguientes:
• ¿Están destinadas las zonas francas a permanecer como enclaves dentro de
la economía o pueden desarrollar vínculos hacia atrás con el resto de la
economía, difundiendo así los beneficios más ampliamente?
• ¿Son congruentes con los beneficios generados por las zonas, los costos
implícitos y explícitos de los incentivos fiscales?
• ¿Generan las zonas incrementos netos de la inversión extranjera y
nacional, o simplemente desvían estas inversiones hacia adentro de las
zonas?
• ¿Son justos los regímenes de mano de obra de las zonas?
• ¿Son aceptables los efectos ambientales de las zonas?
No parecen existir respuestas generales a estas preocupaciones, aplicables en
todos los casos, sino que parece que algunas preguntas pueden ser contestadas
afirmativamente para algunas zonas y negativamente para otras. Por ejemplo, para
Bangladesh, "las ZPE han sido ampliamente criticadas por su tratamiento de los obreros
y por sus fracasos ambientales. Aunque de hecho la situación al respecto de ambas
preocupaciones está mejor dentro de las zonas que fuera de ellas, es cierto que las ZPE
aún no han cumplido con su potencial como influencias modernizantes para el sistema
industrial de Bangladesh" (Shakir y Farole, 2011, p. 44). (Traducción libre)
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De nuevo, una preocupación primordial ha surgido en forma de los acuerdos de
comercio regionales y globales que limitan el uso de incentivos fiscales, especialmente los
que están orientados a la exportación. Puesto que dichos incentivos han sido uno de los
atractivos principales de las zonas francas para los inversionistas, su reducción parecería
poner en entredicho la viabilidad de las zonas. La situación ha sido resumida por Granados
de la siguiente manera:
"Las disciplinas multilaterales y regionales imponen presiones fuertes sobre el
régimen legal actual de las ZFEs, limitando la posibilidad de conceder varios de los
incentivos esenciales del régimen. En última instancia, se espera que estas disciplinas
funcionen como un elemento catalítico de la apertura económica, la reforma regulatoria
y el mejoramiento infraestructural en ALC. En el futuro inmediato, las ZFEs deberán
iniciar una transición hacia un régimen con incentivos más suaves. Si los países quieren
mantener y mejorar los niveles de exportación y atracción de inversiones, probablemente
no puedan contar con las ZFEs en el futuro como lo han hecho hasta hoy. Esto pondrá
presión a los países precisamente por adoptar reformas estructurales de alcance
nacional que, a su vez, harán que las ZFEs puedan llegar a tener menos relevancia en el
largo plazo" (Granados, 2005, p. 99).
Recientemente el Centro para el Comercio y Desarrollo Sostenible (International
Centre for Trade and Sustainable Development - ICTSD) advirtió que El Salvador ya
tiene que empezar a implementar estos cambios:
Al finalizar este año, la nación centroamericana deberá presentar ante la OMC
un "plan de acción" que indique la ruta hacia el desmantelamiento de los beneficios de
las empresas instaladas en esas zonas (ICTSD, 2010).
Por estas razones las conversaciones sobre las zonas francas giran cada vez más
en torno al tema de los servicios que éstas puedan ofrecer y a la pregunta de las posibles
ventajas de agrupar tales servicios en una sola localidad.
En el Hemisferio Occidental hay pocas o nulas experiencias con zonas francas
que sean completamente agroindustriales. Más bien unas cuantas agroindustrias se han
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establecido en zonas francas industriales. Pero en varios aspectos las necesidades de una
zona franca agrícola o agroindustrial son distintas de las de zonas industriales de
manufacturas y asimismo los posibles servicios y apoyos son algo diferentes en el caso
agroindustrial. La exploración de estas diferencias y la viabilidad de una zona netamente
agrícola o agroindustrial constituye el tema principal de esta ponencia.
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IV. Las cadenas de valor agrícolas y el factor espacio
Algunas industrias iniciaron su vida con restricciones derivadas de la naturaleza
sobre su ubicación en el territorio. Por ejemplo, las acereras solían erigir sus gigantescas
fundiciones cerca de las fuentes de carbón o de cuerpos de agua sobre los cuales fue fácil
transportar el carbón a bajo costo (el Valle del Ruhr en Alemania, Chicago y Pittsburgh
en Estados Unidos). También las primeras fábricas de textiles se construyeron a la orilla
de ríos y riachuelos para poder generar la energía requerida para impulsar los telares.
Pero en nuestra época, en la mayoría de los casos la industria está libre para ubicarse
donde quiera y, crecientemente esto quiere decir, donde está la mejor infraestructura
construida, donde está la fuerza de trabajo más educada en relación a su costo, y cerca de
los mercados principales para los productos. En la medida que los productos sean más
intensivos en conocimientos, más libertad de elección del lugar de producción hay, por
ejemplo el caso de la industria mundial de electrónica. O por lo menos el cálculo de los
costos asociados con cada alternativa de ubicación es diferente a como era antes, debido a
que ya no hay tanto condicionamiento por los factores naturales.
Obviamente esta situación es muy diferente para la producción primaria: la pesca, la
extracción de madera de los bosques y la agricultura. La agricultura (incluyendo actividades
ganaderas) está caracterizada por estar dispersa en el territorio y tiene que buscar suelos y
climas aptos para cada rubro. El desenvolvimiento espacial de la agro-industria está
fuertemente influenciado por el hecho de que, para muchos rubros, es preferible que las
actividades de seleccionar y empacar productos y de procesarlos estén ubicadas cerca de las
áreas de producción en el campo. Cuando se tiene que llevar los productos por distancias
significativas desde la finca hasta las plantas empacadoras o de procesamiento, se incurre en
costos adicionales considerables de transporte (ya que el producto primario tiene menos valor
en relación al costo) y más mermas de los productos en camino.
Un ejemplo clásico es que las fábricas de té tienen que encontrarse cerca de las
plantaciones de té, puesto que las hojas necesitan ser muy frescas cuando estén procesadas.
Los ingenios de azúcar y los molinos de arroz siempre están cerca de los cañaverales y los
campos de arroz, así como las plantas de papas fritas de Colombia están cerca de los
campos de producción del tubérculo, por el costo de transporte del producto no procesado.
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Sin embargo, en algunos casos las consideraciones de economías de escala
ensombrecen cuestiones de costos de transporte. Por ejemplo, las fábricas de concentrados,
almidones y pegamentos no necesariamente se hallan muy cerca de las zonas de producción
de maíz y sorgo. De igual manera los mataderos siempre han estado ubicados en áreas
centrales entre zonas muy dispersas de producción o cerca de los mercados, v.g., los
corrales y mataderos de Fort Worth, Texas, en épocas anteriores y el caso de Chicago de
antaño cuando fue conocida como "el carnicero de cerdo para el mundo".
A pesar de estas excepciones, la regla general para la agricultura es producción e
industrialización bastante repartidas a lo largo del país. Empero, eventualmente los
productos en su mayoría fluyen por las cadenas de comercio y procesamiento hasta
converger en unos cuantos puntos en el espacio: las ciudades grandes y los puertos para la
exportación. Una pregunta básica aquí es, aparte de los puertos y mercados finales,
¿existen otros "nodos" en las cadenas de valor donde tienden a coincidir en el espacio
varios rubros distintos? La existencia de tales nodos de plano sentaría las bases para
zonas francas agrícolas. Si no existen, entonces habría que preguntar si podría ser visto
como conveniente que determinados eslabones de varias cadenas de valor se junten en un
solo lugar, o sea, si tal modelo podría brindar suficientes beneficios a las empresas y
productores para que les sea atractivo. En otras palabras, ¿habría sinergias entre rubros,
asociados con una ubicación común?
Desde inicios de la década de 1980, las cadenas internacionales de valor agrícolas
han sufrido marcadas transformaciones, sobre todo para los productos no tradicionales. Las
mismas compañías multinacionales agrícolas han sido reestructuradas en gran medida y los
sistemas de obtención de productos han sido modernizados, aunque el ritmo de cambio ha
variado entre empresas y rubros. Ahora los estándares de calidad, higiene e inocuidad
alimentaria más estrictos frecuentemente son privados en vez de públicos; ha habido una
integración vertical de las cadenas y las ventas ya no se basan tanto en el precio vigente, en
un dado momento, sino un precio fijado con anticipación en contratos. Para aprovisionar un
mercado se obtiene producto indistintamente de varios países o regiones en vez del
mercado local (Reardon, Barrett, Berdegué y Swinnen, 2009).
El papel de las grandes empresas multinacionales ha crecido en importancia aunque
hay bastantes excepciones según el rubro. Estas empresas grandes han influenciado las
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cadenas porque prefieren obtener el producto de agricultores de gran escala o de
cooperativas de productores cuando sea posible. Sin embargo, cuando las dotaciones de
tierra favorezcan a los pequeños productores de los rubros de interés, entonces las empresas
trabajan con ellos. Prefieren girar contratos con pequeños productores que estén dotados de
riego y equipos y estén organizados, y que tengan acceso a una red vial adecuada. Cuando
dichos productores necesitaran crédito, insumos o asesoría técnica, entonces las empresas
estarían dispuestas a celebrar contratos con ellos que incluyen la provisión de estos
elementos. De igual manera, los gobiernos podrían suministrar a los pequeños productores
algunos de los activos necesarios a excepción de la tierra misma (Ibid.).
Ejemplos de relaciones contractuales para la producción de rubros no
tradicionales de exportación abundan. Entre muchos basta mencionar solamente el melón
en Honduras, la piña en Costa Rica y Panamá, y el ají y achiote en Panamá. Este modelo
de producción para la exportación no necesariamente podría ser adaptado a la modalidad
de las zonas francas, por la razón mencionada de que conviene al procesador o
empacador ubicarse cerca de la producción. Además, en algunos casos las grandes
multinacionales agrícolas tienen capacidades propias para llevar a cabo varias de las
funciones que haría una zona franca, desde la investigación hasta la tramitación de
permisos y la identificación de mercados. Sin embargo, hay otros casos en los cuales esas
empresas no tienen dichas capacidades y el modelo de integración vertical y contratos
para productores ilustra la naturaleza de las relaciones entre eslabones de la cadena de
valor agrícola y, por ende, el tipo de servicios que una zona franca agrícola
potencialmente podría suministrar a sus clientes.
Ante estas realidades de las cadenas agrícolas, se tiene que replantear la pregunta,
¿existen nodos o eslabones que convergen o que pueden converger en el espacio, para
varios rubros? Se puede mencionar algunas posibilidades:
• Cercanía a un puerto o aeropuerto principal.
• Facilidades de almacenamiento de productos agrícolas, especialmente
cuartos fríos, frecuentemente se encuentran en los puertos y aeropuertos.
• Inspecciones. Es más eficiente hacer las inspecciones sanitarias y
fitosanitarias en un lugar central que cuente con laboratorios.
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• Tramitación de licencias y permisos mediante la modalidad de "ventanilla
única".
• Investigación para mejorar técnicas de procesamiento y desarrollar nuevos
productos procesados.
• Capacitación. Se podría hacer la capacitación en varias localidades pero
dependiendo del tipo puede ser más eficiente hacerla en un lugar
centralizado (v.g., elementos de microbiología para agro-procesadores).
• Ensayos de selección de variedades, juntado criterio de productores y
compradores.75
• Sistemas de irrigación.
• Servicios de mercadeo para grupos afines de productos.
Esta lista se verá ampliada en la siguiente sección. Una lección de las cadenas de
valor es que "el procesamiento intermedio aún es una etapa tecnológicamente irreducible
de muchas cadenas de bienes primarios" (Gibbon, 2001). Por eso, las zonas francas del
agro tienen que concentrarse en la agroindustrialización -la cual puede incluir formas
apropiadas de conservación y empaquetado de productos primarios amén de
transformaciones físicas y químicas del producto.
75 En Panamá, por ejemplo, una misión técnica de Taiwán puso a prueba hasta una docena de variedades para cada fruta tropical que fue investigada, antes de soltar las variedades para la siembra por los productores. Estos últimos participaron en la selección de las variedades.
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V. Los aportes de una zona franca agroindustrial
Los expertos que han analizado las zonas francas coinciden en que los beneficios
a la economía son mayores en la medida que haya vínculos numerosos y fuertes hacia
atrás con el resto de la economía. Estos vínculos también ayudan a asegurar la
sostenibilidad de la zona. En las palabras de Ma y Bai (Hanwu y Ke, 2010, p. 580), las
zonas que están fuertemente enlazadas con empresas y productores fuera de la zona
poseen más "raíces" en la economía nacional y eso les confiere una mayor estabilidad a la
larga. Normalmente estas raíces serán más fuertes en zonas francas agrícolas que en las
industriales, porque cuesta más importar productos primarios agrícolas que insumos
industriales, sobre todo productos agrícolas perecederos.
También los análisis revelan que la calidad de los servicios e infraestructura de una
zona franca ahora pesan más en el desempeño de las zonas francas que los mismos incentivos.
Farole (2011) encontró que la confiabilidad de la infraestructura tiene un efecto significativo en
el éxito de zonas francas mientras que los incentivos "no tienen un efecto perceptible".
De hecho, los posibles servicios y otros aportes de zonas francas son numerosos. El
Cuadro 1 presenta una lista preliminar, para la discusión, de algunos servicios y aportes.
Están clasificados según los siguientes criterios: compensan fallas o deficiencias en los
servicios públicos, están ofrecidos en adición a los servicios públicos o amplían sus
alcances, y si sea ventajoso (pero no necesariamente requerido) que el servicio se hiciera en
una sola localidad. Puede haber respuestas diferentes y múltiples dependiendo del país.
Algunas, pero no todas estas funciones, podrían ser dispersadas en el territorio y
proporcionadas a agrupaciones de productores o productores individuales, bajo la
conocida figura de "zonas francas individuales". La infraestructura crítica también podría
ser suministrada a estas zonas de grupos o de individuales, incluyendo no sólo cadenas
frías sino también invernaderos, infraestructura de riego y los servicios asociados.
Entonces las zonas francas individuales pueden representar una opción para la
agricultura. El factor limitante a su desarrollo sería el costo de administración y
supervisión de localidades esparcidas. Además, sería demasiado costoso ofrecer todos los
servicios y aportes en esa forma descentralizada.
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Cuadro 1. Potenciales servicios y aportes de Zonas Francas Agrícolas
Servicio o aporte de la zona franca Compensa fallas de servicios públicos
En adición a servicios públicos o los amplía
Ventajoso que se ofrezca en un lugar
Infraestructura
Energía eléctrica X X
Agua X X
Telecomunicaciones X X
Conexiones viales X X
Bodegas X
Cuartos fríos X
Sistemas de irrigación X X
Invernaderos X X
Facilidades de procesamiento X
Infraestructura social (vivienda, escuelas, clínicas) X X
Servicios reglamentarios
Servicios de aduanaa/ X X
Inspecciones sanitarias, fitosanitarias X X
"Pre-clearance" (aceptación antes del embarque) por oficiales sanitarios en países de importación
X X
Facilitación del registro de empresas y productos y otros servicios legales
X X
Tratamientos sanitarios de productos (v.g., irradiación, baños térmicos) X X
Servicios empresariales
Buscar grupos de productores pequeños que podrían ser socios de una empresa procesadora o exportadora y facilitar la relación
X
Juntar embarques para llegar a mayor volumen X X
Atracción de IED X X
Selección de productos según calidad X
Capacitación para la agroindustria en materia de tecnología, higiene y estándares de calidad
X X
Servicios de etiquetado y códigos de barra X X
Asesoría para el mercadeo X X
Capacitación a los agricultores en asuntos de calidad de producción X X
Asesoría para cumplir con estándares ambientales en la producción X
Capacitación a la fuerza de trabajo X X
Investigación para nuevos productos, embalaje y envasado, técnicas de procesamiento
X X
Servicios financieros especializados (v.g., crédito para exportaciones) X
Suplidores de insumos en la misma zona X X
Parcelas para ensayos de selección de variedades X X
Nota: a/ Empresas en las zonas francas de Honduras gozan de procedimientos aduaneros simplificados y rápidos (Engman, 2011, p. 57).
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Entre los servicios, la investigación agroindustrial reviste de mucha importancia.
Mientras que en el sector industrial la investigación busca saltos tecnológicos, en la
agroindustria ella busca formas de mejorar y asegurar la calidad, maneras de aumentar el
valor agregado y vías para mejorar el empaquetado, presentación y mercadeo de los
productos. También se concentra en la búsqueda de nuevos productos procesados que
estén basados en cultivos o animales que tienen sabores y otras características especiales
que dependen de su origen. Por ejemplo, desde los años 1930, el cacao de Nicaragua ha
sido muy cotizado en Europa por su sabor fino. De igual manera, los suelos y climas de
Costa Rica y Panamá rinden una piña de variedad MD2 que tiene un sabor excepcional y
también tiene buen mercado en Europa.
En los años recientes, ha habido ensayos de muchas nuevas formas de ensaladas y
comidas pre-preparadas, jugos y pulpas y pastas basadas en frutas tropicales poco
conocidas, formas de procesamiento de nuevos colorantes y endulzantes (v.g. stevia,
achiote), nuevas formas de empacar productos de manera estéril y en vacío, etc.
Centroamérica posee bastantes frutas y verduras que han sido poco explotadas para la
exportación en varias formas incluyendo como ingredientes para comidas preparadas, a
saber: pitahaya, zapote, sapodilla, jocote, loroco, zapoyol y muchas otras.76
En lo que se refiere a las facilidades de procesamiento, a veces se requieren
procesos especiales para los mercados de exportación. Por ejemplo, en el caso de carne
de res, los mataderos tradicionales no están acostumbrados a producir los cortes
preferidos en los mercados de exportación y aunque estén capacitados en eso, el
constante cambio entre líneas para el mercado nacional y líneas para la exportación afecta
la calidad de éstas últimas. Si un país va a tener un solo matadero especializado en los
mercados de exportación, una zona franca agrícola sería la ubicación idónea.
Como fue mencionado anteriormente, el procesamiento industrial de una zona
agroindustrial casi siempre se haría con base en los productos de las cosechas y hatos
nacionales, en vez de utilizar materia prima importada. Desde el punto de vista del
desarrollo nacional, este aspecto confiere una ventaja a las zonas agroindustriales vs. las
76 PRONICARAGUA es una de las entidades de la región dedicadas a abrir camino a una mayor comercialización de estos tipos de productos.
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industriales, en el sentido de que las del agro serían menos propensas a irse a otro país
cuando las condiciones económicas cambiasen ligeramente. Serían menos fugaces.
La zona quedaría aún más arraigada cuando cuente con empresas nacionales entre
sus clientes. Varios comentarios han enfatizado la importancia de que una zona franca
reciba no solamente inversión extranjera sino también nacional. Esto ha sido comentado
para los casos de Honduras y Bangladesh, por ejemplo (Farole y Akinci, 2011, p. 10).
Asimismo, es importante que el reglamento de la zona permita ventas al mercado
nacional, para fortalecer los vínculos con la economía nacional.
La consideración fundamental es que una buena oferta de servicios, incluyendo
tanto los de tramitación como los de asesoría en estrategias de empresas (aunque sean
solamente algunos de los del Cuadro 1), haría atractiva una zona franca para las
agroindustrias. En términos de economía, la tarea primordial de las zonas francas es
reducir los costos de transacción para las empresas privadas. Esto nos lleva al tema de la
administración y marco legal de las zonas.
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VI. Gobernabilidad y enfoques de las zonas francas
Varios análisis de las zonas francas aducen que ellas son más necesarias, y por
ende más productivas, cuando el ambiente económico nacional no sea muy favorable para
los negocios. Las zonas están vistas como instrumentos de compensación por un
ambiente de negocios débil. La experiencia de Honduras es ilustrativa al respecto. El
estudio de Engman (2011, pp. 59-60) dice:
"Cuanto más deficiente el ambiente de negocios en un país, más importante es el
papel del operador de la zona y la calidad de servicios que proporciona. El operador de
la zona ofrece un amortiguador de seguridad ante un ambiente externo de negocios que a
veces es turbulento, tanto como una gama de servicios de apoyo y facilitación que están
adaptados a las necesidades del cliente. Este definitivamente ha sido el caso de
Honduras, que está clasificado en peldaño número 141 de 183 países en el índice Doing
Business del Banco Mundial (2009), detrás de todos los países de América Latina y el
Caribe excepto Bolivia, Haití, Surinam y la República Bolivariana de Venezuela.
En este contexto, los operadores de zonas hondureñas también han jugado un
papel importante al armar un ambiente que permite que los manufactureros se
concentren en sus operaciones sin las distracciones mayores que provienen de los retos
que afectan a los empresarios fuera de las zonas. Tal y como lo expresó un operador de
zona, ‘un cliente [inversionista extranjero] que se expone a la corrupción relacionada
con el gobierno y otros problemas se asusta y quiere salir. La operadora de una maquila
funciona como la interfaz que arregla todos los asuntos detrás de bambalinas, dejando
que las compañías hagan lo que mejor hacen: manufacturas’". (Traducción libre)
Este mensaje ha sido reforzado en un estudio que evaluó zonas francas en
Bangladesh, India y Sri Lanka:
"...las firmas entrevistadas en Bangladesh registraron el nivel más alto de
satisfacción total con la calidad de los paquetes existentes de ZEE. Esta observación
coincide con el hecho de que Bangladesh recibe las clasificaciones menos favorables de
los tres países en las evaluaciones a nivel global de los países para el sistema fiscal, la
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infraestructura física y gobernabilidad y corrupción, tal y como fueron medidos por las
evaluaciones del clima de inversión del Banco Mundial, las encuestas de Doing Business
e indicadores de gobernabilidad" (Aggarwal, Hoppe y Walkenhorst, 2009, p. 234).
(Traducción libre)
Por consiguiente, ha habido una tendencia hacia un control del sector privado de
las zonas y de hecho la vasta mayoría de las zonas hoy se encuentran en manos de
empresarios privados. Para el caso de Honduras, Engman (2011, p. 65) observó que:
"El Gobierno de Honduras se dio cuenta temprano de la necesidad de
participación del sector privado en el establecimiento de las zonas libres. No fue sino
hasta la aprobación de la Ley de las ZPE en 1987 y la consecuente eliminación de la
discriminación del gobierno entre manufactureros nacionales y extranjeros que la
inversión en las zonas libres cogió impulso. La inversión de la industria nacional en
infraestructura y el establecimiento de compañías de manufactura catalizaron la IED.
Hoy en día la industria de zonas libres consiste casi enteramente de operadores de zonas
privadas y compañías privadas".
Por otro lado, habría que tener presente el hecho que el período de gestación o
incubación de las zonas francas puede ser largo. Farole y Akinci calculan que cuesta en
promedio unos 5 a 10 años para que una zona llegue a la etapa de pleno
funcionamiento.77
Cuando el gobierno es dueño y administrador de una zona franca, es importante
que la administración tenga autonomía. "...el arreglo administrativo de las ZPE en
Bangladesh y Sri Lanka es más o menos similar. En ambos casos, las ZPE están
administradas por autoridades autónomas, las cuales han sido constituidas bajo leyes
específicas y la responsabilidad de las zonas ha sido asignada a ellas" (Aggarwal et al.,
2009, p. 21).
Esto pondría una presión sobre inversionistas privados en las zonas,
quienes a menudo quieren ver retornos rápidos.
77 Farole y Akinci (2011), p. 9, mencionando los casos de China, Malaysia, Bangladesh y Honduras.
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Otro aspecto central del asunto de gobernabilidad de las zonas es la coordinación con
entidades del gobierno en lo que se refiere a los aspectos reglamentarios. Ya sea una zona
privada o una autónoma del sector público, es vital que las instancias encargadas de los
reglamentos respondan rápido y con claridad cuando la administración de la zona presente
solicitudes para el registro de firmas y productos y otras gestiones que tienen que ser
tramitadas por el gobierno. Para asegurar una coordinación eficaz y suave en este sentido es
esencial contar con un marco legal bien definido para la administración de la zona.
La coordinación no siempre sería fácil. Por ejemplo, cuando la energía eléctrica
fuera muy cara en comparación con la de países vecinos, ya sea por monopolios o por
ineficiencia de las empresas nacionales, una zona tendría que negociar el derecho de
generar su propia energía o conseguir tarifas subvencionadas para compensar la
ineficiencia del suministro de ese insumo importante. Esta cuestión ejemplifica la opinión
de muchos observadores de que los marcos de políticas de las zonas y del resto del país
tienen que mostrar una convergencia a la larga. Sin embargo, esto no necesariamente
significa que las zonas tendrían que desaparecer, sino que tendrían que concentrarse más
en los servicios que se ofrecen en adición a los servicios normales del gobierno (columna
3 en el Cuadro 1) en vez de los que compensan fallas del marco de políticas y
reglamentos del gobierno (columna 2 en el cuadro).
Concretamente esta conclusión subraya la importancia de que las zonas ofrezcan
servicios como investigación, tramitación aduanera, asesoría sobre los requisitos
sanitarios y de calidad, pre-inspecciones sanitarias, servicios de etiquetado y de códigos
de barra, asesoría de mercadeo y servicios financieros especializados.78
Las fluctuaciones de los precios constituyen una amenaza permanente para el agro
y, en casos extremos, pueden poner presión sobre la gobernabilidad de una zona franca
agroindustrial. Es un asunto que debería de ser previsto en los acuerdos legales para
establecer la zona y para recibir a los clientes. Algunos posibles enfoques para mitigar las
eventualidades de vaivenes bruscos de los precios incluyen:
Ante las
exigencias de la competencia internacional hoy en día, una zona que brinda estos
servicios y otros a sus clientes tendrá una vida larga asegurada.
78 En algunos países de la región, sorpresivamente la banca no ofrece créditos de 60 ó 90 días para la exportación.
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• Promover una diversificación de productos (de la misma empresa y de la
zona).
• Enfatizar actividades de valor agregado.
• Promover que las empresas partícipes en la zona celebren contratos con
los agricultores en los cuales el precio pagado a ellos fluctúa parcialmente
en función de los cambios de precios internacionales. Este abordaje ha
sido instrumentado para cooperativas de cafeteros en Ruanda, por ejemplo,
con éxito.
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VII. ¿Una zona agroindustrial concentrada, descentralizada o virtual?
Un repaso de temas de agroindustrialización en India llegó la siguiente conclusión:
"La exigencia del día es la necesidad de analizar, evaluar y valorar y luego
establecer parques alimentarios, centros de agro-procesamiento y zonas de agro-
exportación. Éstos deberían concentrarse en minimizar las pérdidas, repito minimizar las
pérdidas, crear economías de escala, mejorar la calidad del producto a lo largo del sistema
de procesamiento, es decir, desde el productor al procesador hasta el consumidor, lo cual es
[también] la necesidad del día. Adicionalmente, tiene que ser orientado y dirigido al
mejoramiento de la eficiencia de la producción y procesamiento y generación de empleo e
ingresos. Las restricciones financieras tienen que ser adecuadamente y apropiadamente
enfrentadas. Hay una necesidad de impartir educación y crear empresarios de agro-
procesamiento. El énfasis en la calidad permaneció como el foco de toda la discusión para
poder cumplir con los requisitos de los sistemas sanitarios y fitosanitarios en el contexto de
la competencia de los mercados de exportación" (Singh, 2004, p. 53). (Traducción libre)
Hay demanda para estas zonas y se ha visto que hay funciones importantes que una
zona podría llevar a cabo. Una pregunta importante que queda es la forma espacial de tales
zonas a la luz de la dimensión territorial de la actividad agrícola. Una zona franca
establecida en una sola ubicación (una zona concentrada) ofrecería las mejores
posibilidades de brindar una amplia gama de los servicios citados. Sin embargo, fue
mencionado que algunos exportadores, sobre todo las empresas multi-nacionales, y
comerciantes en el mercado nacional ya tiene sus fuertes vínculos hasta contratos con
productores en las zonas más aptas para cada producto y a veces establecen sus plantas de
acopio, empaque y procesamiento en esas zonas. Por lo tanto, también fue mencionada la
opción de recurrir a la figura de las llamadas zonas francas individuales (que realmente
podrían tratar de grupos también). Una administración única de un conjunto o red de "zonas
individuales" podría gestionar los servicios requeridos a través de visitas a los lugares de
estas zonas o podría programar actividades para visitas de los gerentes de las empresas en
localidades dispersas, para que reciban la misma facilitación y asesoría que recibirían las de
la "zona madre". Podría haber inspecciones sanitarias rodantes, para productos listos para
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los embarques. Igualmente algunos de los servicios podrían ser ofrecidos a distancia por
medios electrónicos. Claro, este modelo de una red de zonas sería un poco más caro en su
ejecución pero si los servicios fuesen bien definidos y la administración eficiente, la red de
zonas (una zona descentralizada) sería una alternativa factible.
Después de una zona concentrada y una zona descentralizada, la tercera opción
consiste en una zona virtual donde casi todos los servicios estén brindados a distancia,
mediante videoconferencias y el uso de Internet. Desde luego, tendría la desventaja de
que no se podría ofrecer todos los mismos servicios; almacenamiento, inspecciones
sanitarias otros no sería factibles. Además se podrían perder las relaciones de confianza
que se generan a través de contactos directos y muy seguidos. Más bien, la opción virtual
podría ser vista como elemento de las otras dos opciones, para hacer más eficientes
algunos de sus servicios.
Cuando la zona tenga la forma concentrada, o tenga una "zona madre" de la red
que sea grande, una respuesta a la dimensión territorial del agro es iniciar operaciones
con los rubros que más puedan ubicar sus facilidades de procesamiento lejos de los
campos de producción primaria. Estos son los rubros donde los requisitos de volumen y
economías de escala a veces apuntan hacia una centralización del procesamiento , v.g., en
carnes, productos lácteos, achiote y otros colorantes, plantas de concentrados, fábricas de
comidas preparadas, entre otros.
Con las cautelas mencionadas en este documento y bajo estas opciones de
estructura, pareciera que hay un futuro para las zonas francas agroindustriales. Sin
embargo, para concluir, habría que prestar atención a las experiencias de India con las
zonas especiales de agro-exportación, las cuales han sido muy variadas y a veces
decepcionantes. En el caso de India, se han decretado zonas especiales de agro-
exportación en ubicaciones muy dispersas y, en la mayoría de casos, son zonas dedicadas
a un solo rubro de producción, sobre todo en los ramos de verduras, frutas y flores.
Segundo, en India la administración de las zonas es gubernamental y para América Latina
se recomienda más bien una administración privada bajo convenios y entendimientos con
las entidades relevantes del gobierno.
Lo más relevante de las conclusiones derivadas de las experiencias de India quizás
es lo siguiente: "Las Zonas de agro exportación no pueden prosperar si no hay productos
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de calidad adecuada para la exportación. Esto dará lugar a la necesidad de inversiones en
riego, transporte, electrificación rural y conectividad rural de telecomunicaciones, aparte
de otras actividades de pre- y pos-cosecha. ...[y se necesitan] acuerdos tripartitas entre
agricultor, banquero y exportador, asegurando así un mercado listo para el agricultor, la
disponibilidad de productos exportables para el exportador y financiamiento adecuado
para ambas partes. ...Es imperativo enfrentar todos aspectos de la cadena de valor
adecuadamente para poder hacer más productivas las inversiones, tanto las del pasado
como las del futuro. ...[y] estrategias de mercadeo en los países desarrollados son
necesarias" (The Associated Chambers of Commerce of India, 2007, pp. 22-24).
(Traducción libre)
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Oportunidades y desafíos que el offshoring y outsourcing ofrecen a
Centroamérica: el rol de las zonas francas
Michael D. Johnson,79 Daniel Jornada80
Resumen
y V. Jorge León79, 80
Las Zonas Francas (ZF) son áreas específicas que proporcionan ciertos beneficios financieros, administrativos y, frecuentemente, de infraestructura para las compañías que se ubican en esas zonas. Los beneficios incluyen, pero no se limitan a, importación libre de impuestos, reducción significativa o exención del impuesto sobre la renta y reducción en los trámites aduaneros y otros procedimientos administrativos gubernamentales. Este trabajo examina las oportunidades y desafíos que las ZFs ubicadas en la región Centroamericana (CA) ofrecen a las industrias que buscan el outsourcing y el offshoring de actividades de manufactura, ensamblaje y servicios para los mercados del Norte, Sur y Centroamérica. Las oportunidades se dividen en tres categorías: reducción de costos, aumento en la generación de ingresos y beneficios estratégicos y oportunidades relacionadas a activos. Los principales beneficios relacionados a costos son las reducciones de costos de transporte y de requerimiento de inventario. Los beneficios relacionados a ingresos se originan de la capacidad de las firmas ubicadas en ZFs de CA de buscar estrategias basadas en el tiempo (time-based strategies) para rápidamente responder a cambios en el mercado, así como la personalización en masa y el postponement. Por último, oportunidades estratégicas y de activos están vinculadas a la menor necesidad de inventario inmovilizado y a aranceles, flexibilidad general estratégica y a la capacidad de ser parte de parques industriales ecológicos. Desafíos generales a las industrias de offshoring y outsourcing en la región están relacionados a la capacitación de la fuerza de trabajo y a la incertidumbre política. Esto es especialmente cierto considerando restricciones impuestas por nuevos Tratados de Libre Comercio (TLC). Una fuerza de trabajo capacitada es requerida para aprovechar muchas de las oportunidades relacionadas a la competencia basada en el tiempo y la utilización de flexibilidad estratégica para responder rápidamente a las necesidades de los clientes.
79 Departmento de Tecnología en Ingeniería y Distribución Industrial, Texas A&M University, College Station, TX, EE.UU. 80 Departamento de Ingeniería de Sistemas e Industrial, Texas A&M University, College Station, TX, EE.UU.
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I. Introducción
Las Zonas Francas (ZF) se definen como áreas especiales de zonas geográficas
limitadas que proporcionan, en cierta medida, acceso libre de aranceles a las importaciones
para las empresas que trabajan en la zona y que exportan desde ellas (Granados, 2005).
Existen diferentes términos que se refieren a las zonas francas, que incluyen: Zonas
Francas, Zonas Económicas Especiales y Maquiladoras. La legislación también puede
variar según el país, pero en general, una ZF ofrece a sus industrias la exención de
impuestos exportación/importación, la exención de impuesto sobre la renta y la total
repatriación de ganancias para las empresas extranjeras, entre otros beneficios (Brenes et
al., 1997; Feng y Wu, 2009; Milberg y Amengual, 2008; Papadopoulos y Malhotra, 2007).
Además, los países pueden tener normas distintas con respecto a la operación de sus
ZFs. La mayor parte de las ZFs están orientadas a la exportación, donde toda la producción
necesita ser vendida al mercado extranjero. Este es el caso de los países en desarrollo,
donde las ZFs tienen una relevante contribución hacia el total de las exportaciones. Por
ejemplo, las ZFs en Costa Rica son responsables por más del 50% del total de las
exportaciones de bienes y en Nicaragua representan más del 60% (CETREX, 2011; CNZF,
2010; PROCOMER, 2011). Sin embargo, en algunas economías desarrolladas (por
ejemplo, en EE.UU.), las ZFs pueden tener un carácter orientado a la importación. El
objetivo de este estudio serán las ZFs orientadas a la exportación de bienes.
Muchos gobiernos de economías en desarrollo han adoptado una estrategia de
industrialización impulsada por las exportaciones para desarrollar la economía de su país,
lo que llevó a un aumento considerable en el número de ZFs en todo el mundo. Las
primeras ZFs en América Latina remontan a la década de 1920 y un estudio reciente
elaborado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) mostró que 130 naciones
poseen ZFs y el número total de zonas francas en todo el mundo supera los 3.500, con un
total de 66 millones de trabajadores (Milberg y Amengual, 2008). Se ha demostrado que las
ZFs impulsan las exportaciones de los productores que están fuera de la zona franca a
través de un "efecto catalizador", como en el caso de Malasia (Johansson y Nilsson, 1997).
Un tema que ha ganado importancia en los últimos 20 años es el concepto de los
Tratados de Libre Comercio (TLC). Actualmente, existen varios acuerdos de libre
comercio adoptados o sometidos a negociación en las Américas, que incluyen el Tratado
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de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) y el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana,
Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR). Aunque los TLCs suelen ser un tema
complejo, con múltiples implicaciones, este estudio se va a enfocar en algunos de sus
efectos en las zonas francas. El principal objetivo de un acuerdo de libre comercio es la
eliminación de las barreras arancelarias entre sus países miembros. Como discutido en
Granados (2003), sólo los bienes que se producen en un país miembro pueden
beneficiarse del trato preferencial de exención de impuestos. Con esta finalidad, dos
estrategias son generalmente empleadas. La primera se conoce como reglas de origen, lo
que garantiza que el bien sea producido originalmente (o en su mayor parte) por un país
miembro del TLC. Esto evita una deformación comercial, en la que un productor, que no
esté ubicado en la región del TLC, usa un país miembro para entrar en la región y luego
acceda a otros países en la región libre de impuestos (Granados, 2003). La otra estrategia
utilizada en los TLCs, como se detalla Granados (2003), es la eliminación (o reducción)
de los beneficios vinculados a aranceles de importación otorgados a países externos a la
región del tratado. Esto se complementa con las reglas de origen, mencionadas
previamente, en el sentido de que solamente un país miembro puede beneficiarse del
tratamiento arancelario preferencial del TLC.
Estas dos estrategias tienen consecuencias sobre el funcionamiento de las ZFs, una
vez que este tipo de régimen permite la exención de aranceles de importación/exportación
de mercancías. Aunque cada TLC tenga su propia legislación, en general, un acuerdo de
libre comercio no permitirá que las mercancías procedentes de una ZF sean
comercializadas en la región libres de impuestos (Granados, 2003). Algunos de los TLCs
son más restrictivos con respecto a este tema y otros son menos. En el caso del tratado
CAFTA-DR con EE.UU., se permite el libre comercio de bienes producidos en las zonas
francas de sus países miembros, mientras que se cumplan las reglas de origen y los
compromisos con la Organización Mundial de Comercio (OMC) con respecto a
subvenciones (Jaramillo y Lederman, 2006). Por ejemplo, en Costa Rica, el 90% de las
exportaciones de bienes manufacturados se encuentran bajo un TLC. Esto incluye el tratado
del CAFTA-DR con EE.UU., el tratado del CARICOM con la Comunidad del Caribe, así
como acuerdos bilaterales con Chile, Panamá, Canadá y México (CINDE, 2010b).
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Por otro lado, los tratados del TLCAN y MERCOSUR siguen un enfoque más
restrictivo, en que todos los bienes procedentes de una ZF están sujetos al pago del arancel
externo común o a la tarifa aduanera del país. Las excepciones son las de las ZFs de Manaos
y de Tierra del Fuego, debido a sus remotas ubicaciones geográficas (Granados, 2003).
Como indicado por Granados (2003), las consecuencias de estos acuerdos de libre
comercio todavía no se conocen completamente, pero es probable que ejerzan presión para
cambios en el funcionamiento de ZFs. Sin embargo, es importante mencionar que estos
cambios están lejos de amenazar a las economías locales, especialmente en la región
Centroamericana. En realidad, los TLCs ofrecerán oportunidades para promover más
negocios en la región, aumentando el acceso al mercado para sus empresas miembros.
En este sentido, también es pertinente recordar que la teoría del comercio actual
afirma que mediante el acceso a los mercados más grandes, las empresas se pueden
beneficiar de las economías de escala crecientes. Este acceso a los mercados más grandes
podría ser de especial relevancia para las economías Centroamericanas, cuyo pequeños
mercados internos individuales no pueden proporcionar el bajo costo por unidad asociado
con la producción a gran escala (Padilla-Pérez y Hernández, 2010). En el caso del
acuerdo del CAFTA-DR, puede haber una importante oportunidad para las empresas del
sector de confección de ropas. Este tipo de industria es sensible a la capacidad de
respuesta (Doeringer y Crean, 2006), por lo que la proximidad de la producción con el
mercado de destino es beneficioso. Por lo tanto, una empresa del sector de confección
ubicada en una ZF de la región de Centroamérica puede beneficiarse no sólo por su
proximidad con el mercado de destino, sino también por la exención de aranceles de
importación a través de la ZF para entonces acceder al mercado de destino en EE.UU.
beneficiándose del trato preferencial otorgado por el TLC.
Ya se sabe que las ZFs tiene un importante rol en muchas economías en
desarrollo, sobre todo para la atracción de Inversión Extranjera Directa (IED), la
generación de divisas mediante las exportaciones y para aliviar el desempleo (Farole y
Akinci, 2011; Klak, 1996). Por ejemplo, las ZFs fueron responsables por la generación de
más de 100.000 puestos de trabajo en República Dominicana, disminuyendo la
dependencia del país en la agricultura (Farole y Akinci, 2011). Sin embargo, las reglas de
las ZFs están siendo objeto de reforma, debido a los requisitos mencionados
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anteriormente, acordados en la OMC, para eliminar los subsidios a la exportación. En
particular, el acuerdo prohíbe ciertos tipos de subvenciones, que incluyen la concesión de
exención del impuesto sobre la renta (Granados, 2003).
Como frecuentemente se menciona, una de las razones más importantes para que
una empresa invierta en una ZF es justamente la exención de aranceles. Ante este nuevo
escenario, algunos países ya comenzaron a revisar su legislación de las ZFs y a
desarrollar nuevas políticas que puedan cumplir con los acuerdos de la OMC y, al mismo
tiempo, seguir atrayendo industrias a sus parques. En este sentido, las ZFs están pasando
de ser un simple instrumento de exención de impuestos a otro mecanismo más sofisticado
de desarrollo de sectores estratégicos de la economía y de zonas menos desarrolladas del
país. Por ejemplo, el gobierno de Costa Rica está llevando a cabo una serie de reformas
que aún permitirán la concesión de beneficios hasta doce años de duración y
proporcionen desarrollo económico local. Además, en caso de grandes proyectos
empresariales, el gobierno de Costa Rica puede conceder diez años de diferimiento de
impuestos. Estos beneficios pueden variar según el tamaño de la empresa, su ubicación
geográfica en el país y el sector empresarial. Si la empresa está ubicada en una zona
menos desarrollada de Costa Rica y que pertenece a un sector estratégico de la economía,
los incentivos son mayores (Gaceta, 2010). Los sectores estratégicos de la economía de
este país incluyen la electrónica avanzada, dispositivos médicos e implantes y
componentes de alta precisión (Gaceta, 2010). Este artículo explora e ilustra las
oportunidades de las ZFs para proporcionar importantes beneficios para las industrias
localizadas en ellas, a pesar de los recientes compromisos firmados en la OMC.
También es importante mencionar un fenómeno económico que viene ganando
importancia últimamente. La regionalización puede ser interpretada como la tendencia a
reordenar las cadenas de producción de valor para servir a los mercados regionales, o sea
trayendo la fabricación más cerca del mercado consumidor (Lawrence, 2011). La
proximidad geográfica y cultural de la regionalización puede influir en el éxito de
relaciones de negocios de diversas maneras interconectadas (Carmel y Abbott, 2007). La
regionalización puede ser vista como una forma de competencia basada en tiempo; es una
estrategia que permite a las empresas una mayor capacidad de respuesta para atender y
responder a las necesidades de los clientes. Los países de CA son ideales para servir a
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mercados tanto en países altamente desarrollados (por ejemplo, EE.UU. y Canadá), así
como emergentes de rápido crecimiento económico (por ejemplo, Perú y Brasil). La
regionalización proporciona muchas oportunidades para aumentar el comercio entre los
países Centroamericanos. Para que se pueda ser competitivo en estrategias de producción
modernas, se requiere una mayor regionalización y consolidación de actividades (Holl et
al., 2010). Si analizamos los distintos países de la región de Centroamérica, también
podemos ver que los beneficios adicionales para las empresas se encuentran en estas ZFs.
Por ejemplo, Panamá es conocida por su infraestructura bien establecida de logística
multimodal, mientras que Costa Rica tiene un importante parque de alta tecnología y un
buen nivel de la educación relativo a la región. Estos factores representan una oportunidad
para las ZFs de la región para aprovechar la competencia basada en tiempo, con su
proximidad y capacidad para servir a los mercados del Norte, Sur y Centroamérica.
El propósito de este estudio es analizar las oportunidades y desafíos para el
offshoring y outsourcing en la región de CA y el valor de las ZFs para atraer a la
industria. Drezner (2004) define el outsourcing como la subcontratación de "una función
del negocio con un proveedor externo". El offshoring ocurre cuando el proveedor externo
está en un país diferente del subcontratante. Con la finalidad de mantener la trazabilidad
con el tema, las siguientes suposiciones clave fueron hechas en este estudio: (1) el papel
de las ZFs en la región de CA será analizado para servir a los mercados del Norte, Sur y
Centroamérica; (2) las oportunidades y los desafíos serán analizados considerando
ubicaciones alternativas que están más lejos del mercado de destino (es decir, el sudeste
asiático) o al status quo ante; y (3) el enfoque de este trabajo será en bienes de alto valor
añadido, productos distintos de las commodities o los servicios.
La Sección II presenta los beneficios relacionados con la reducción de los costos
derivados de las ZFs en CA. La Sección III detalla los beneficios relacionados con los
posibles ingresos que surgen por la adopción de la competencia basada en el tiempo y por la
proximidad al mercado consumidor. Enseguida, se examinan los beneficios estratégicos y
relacionados a activos, así como otras ventajas intangibles. Finalmente, se discute la relación
entre los factores descritos, los desafíos para alcanzar los beneficios propuestos y las posibles
consecuencias futuras de los tratados de libre comercio.
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II. Beneficios relacionados con el costo
Los beneficios relacionados con el costo son las ventajas más conocidas de las
ZFs. En la región de CA, las ZFs pueden proporcionar varios beneficios relacionados con
ahorros de costos a las industrias de offshoring y outsourcing. Situando sus operaciones
en una ZF Centroamericana, la empresa reduce sus impuestos y permite el acceso rápido
a los mercados del Norte, Sur y Centroamérica. Por ejemplo, en Costa Rica, las empresas
ubicadas en una ZF pueden obtener ocho años de exención del impuesto sobre la renta, lo
que normalmente sería 30%, además de otros cuatro años de reducción del 15% en el
impuesto sobre la renta y 10% de créditos de impuesto sobre la renta, así como el
diferimiento de impuestos para proyectos más grandes que puede alcanzar hasta diez
años. Algunos beneficios fiscales adicionales incluyen la exención de aranceles de
importación y exportación y de impuestos para remesas de repatriación (CINDE, 2010a).
La oportunidad de repatriar totalmente las ganancias, como señalado por Papadopoulos y
Malhotra (2007), puede ser un beneficio importante para las empresas multinacionales,
sobre todo si se tiene en cuenta que, en general, este tipo de transacción, cuando está
fuera de la ZF, frecuentemente está intensamente regulada por los gobiernos. Los
principales beneficios de las ZFs de CA relacionados con el costo derivan de: impuestos
reducidos, importación libre de aranceles, burocracia reducida y proximidad geográfica y
cultural. Estos beneficios pueden tanto generar ahorros directos como permitir estrategias
y oportunidades que lleven a reducción de costos. Un resumen de estos beneficios se
encuentra en el Gráfico 1.
Otro beneficio clave de las ZFs es la capacidad de importar productos libres de
impuestos. Esto elimina la necesidad de pagar aranceles y luego esperar a que estos
aranceles sean devueltos; eso también elimina el costo de oportunidad asociado con el
hecho de que esos fondos no estén disponibles para uso productivo por la empresa. Por
ejemplo, una empresa con un costo de capital de 15%, al importar materias primas o
componentes pagando aranceles de 15%, tras la entrada de estos materiales en el país,
pagarán 0,2% de los costos de los componentes de cada mes, entre el momento de la
importación y posterior exportación de los productos terminados y el momento de la
devolución de los pagos por la entidad gubernamental.
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Gráfico 1. Implicaciones de costo provenientes de los beneficios de las ZFs de CA
Un beneficio adicional de las ZFs está relacionado con la reducción de la
burocracia y de trámites administrativos, como en las leyes laborales, en la protección de
la inversión, en las remesas internacionales y en las regulaciones bancarias (Hakimian,
2009). Un ejemplo de burocracia reducida es el caso de las ZFs de Costa Rica, donde la
propia empresa puede procesar toda la documentación, sin la necesidad de contratar a una
agencia de aduanas. Una compañía citó que la capacidad de la aduana de estar en el sitio
de la empresa les permite reducir el inventario y la implementación de sistemas JIT
(Brenes et al., 1997). Otros ejemplos pueden incluir reducción de burocracia para la
creación de la empresa, exención de visa para los extranjeros que trabajen en la zona y la
simplificación de las normas laborales (Hakimian, 2009). Muchos países en desarrollo en
la región de CA tienen economías fuertemente reguladas, pero en sus ZFs, al contrario, se
han simplificado la burocracia que, por lo tanto, representa una importante ventaja
competitiva para las empresas que allí se ubiquen.
Los costos reducidos asociados con los beneficios de las ZFs de CA pueden
ayudar a localidades poco competitivas que tengan bajos costos laborales. También es
importante recordar que los costos laborales reducidos, tal como ocurre en países como
China, no siempre garantizan un menor costo para la cadena de suministro (Kumar y
Kopitzke, 2008; Kumar y Wilson, 2009). De hecho, los costos de fabricación en China, a
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excepción de los costos laborales, a menudo son similares con los de la región de CA. Sin
embargo, se ha subestimado a los gastos de capacitación y entrenamiento de la mano de
obra china (Lawrence, 2011). Además, cuando las empresas evalúan el costo de
trasladarse a China, el costo de supervisión puede no haber sido examinado
cuidadosamente y puede ser especialmente significativo con la tercerización o en el inicio
de las operaciones de fabricación. La región Centroamericana ofrece un costo de
supervisión más bajo, sobre todo teniendo en cuenta su proximidad geográfica y cultural
con el mercado norteamericano (Colakoglu y Caligiuri, 2008). La región de CA también
ofrece una fuerza de trabajo a nivel de gestión que suele ser proficiente en inglés y/o
español, lo que, en general, no sucede en el caso del sudeste asiático. Un lenguaje común
o un lenguaje que se puede traducir con facilidad, crea confianza y puede mejorar el
comercio (Guiso et al., 2009; Melitz, 2008).
Los costos de transporte fueron generalmente evaluados con precisión cuando las
empresas evaluaron la oportunidad de moverse al sureste de Asia, pero no se tuvo en
cuenta la escasez de la capacidad logística ni se predijo la tendencia actual de los precios
del petróleo (Rubin y Tal, 2008). Además, los costos de expedición a menudo no se
evaluaron (Lawrence, 2011) que, en general, necesarios para garantizar la producción
continua (Canbolat et al., 2008; Childs y McClellan, 1996). Los gastos de envío se
reducen con la producción en la región de CA, ya que está más cerca del mercado de
destino, lo que se traduce directamente en los tiempos de entrega (lead time) más cortos.
Por ejemplo, los vendedores en Estados Unidos pueden tener que esperar hasta diez
semanas en promedio para recibir mercancías pedidas desde China, pero ésto puede ser
reducido en gran medida cuando se compara con países de Centroamérica (Milberg y
Amengual, 2008).
Debido a su proximidad con los mercados del Norte, Sur, y Centroamérica, las
empresas ubicadas en la región de CA pueden beneficiarse de la aplicación de los
principios de postergación (postponement). En general, el postponement es definido como
el aplazamiento de la diferenciación de un producto hasta que este producto sea solicitado
por el cliente. En la industria manufacturera, esto se traduce en ahorro de costos y
oportunidades de ingresos a través de una mayor flexibilidad para satisfacer a las
necesidades del cliente. Algunos también han teorizado maneras de aplicar el
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postponement en la provisión de servicios (Yang et al., 2010). En general, el
postponement se basa en el retraso de la diferenciación de un producto hasta el momento
que haya una demanda del cliente. Este retraso puede cubrir el diseño, producción o
montaje de un producto; el postponement de la logística o del tiempo y lugar se refiere a
la postergación del movimiento de los bienes (Van Hoek et al., 1998). Varios estudios
presentan beneficios detallados del postponement (Kumar y Wilson, 2009; Wong y Naim,
2011). La reducción de los costos de manejo de inventario es uno de los principales
beneficios del postponement en el sector manufacturero. Dado que el producto se
mantendrá como materia prima o en forma componente genérico (en lugar de un producto
acabado), se obtiene un inventario más barato y más flexible con la aplicación del
postponement. Adicionalmente, la postergación del acabado y personalización del
producto hasta el último momento posible mejora los pronósticos y por lo tanto reduce la
necesidad de inventario (Brown et al., 2000; Kumar y Wilson, 2009; Pagh y Cooper,
1998; Van Hoek et al., 1998). En este sentido, una versión básica estandarizada de los
bienes puede se producida a un gran volumen (incluyendo proveedores del sudeste de
Asia), luego los envían a una empresa en la región de CA para añadir valor y para la
personalización. Los mayores tiempos de envío y distancias requieren más inventario.
Canbolat et al. (2008) citan un ejemplo de un componente que viene desde un proveedor
en China y recomienda un stock de seguridad de 25 días. Geográficamente los lugares
próximos son más propensos a ser susceptibles de una estrategia JIT, con la reducción de
requisitos de inventario (Atkinson, 2005). A medida que más fabricantes originales de
equipos (original equipment manufacturer - OEM) adopten técnicas esbeltas y de JIT y,
al mismo tiempo, trasladen sus inventarios a sus proveedores (Wadhwa et al., 2008), las
ZFs de CA ofrecen una oportunidad única para que estos proveedores reduzcan sus
riesgos y permanezcan flexibles a través de estrategias de postponement.
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III. Beneficios relacionados a ingresos
Las ZFs pueden traer beneficios con respecto a los ingresos de las empresas que
busquen el offshore y el outsource de servicios, manufactura y operaciones de ensamblaje
que operan adentro de la zona para servir a los mercados del Norte, Sur y Centroamérica.
Mientras que estos beneficios no son tan extensos como los relacionados con ahorro de
costos, ellos pueden ser significativos y representan una de las principales ventajas para
el outsouring y offshoring en la región de Centroamericana. La fuente de estos beneficios
relacionados con los ingresos proviene principalmente de la burocracia normalmente
reducida de las ZFs, de la infraestructura mejorada y actualizada y de la proximidad
geográfica y cultural de CA con estos mercados, así como los beneficios de la
competencia basada en el tiempo que este ofrece. Estos beneficios están resumidos en el
Gráfico 2. La competencia basada en el tiempo puede ser definida en términos
generales como el desarrollo, fabricación y distribución de productos de forma rápida
para satisfacer y responder a las necesidades del cliente. Aunque haya sido identificada
como una ventaja competitiva hace más de dos décadas atrás (Stalk Jr, 1988), las ZFs en
la región de CA tienen beneficios únicos que pueden ser explotados para la competencia
basada en el tiempo.
Gráfico 2. Implicaciones de los beneficios de las ZFs de CA en los ingresos
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La competencia basada en el tiempo se enfoca en la capacidad de respuesta de los
proveedores para ofrecer de manera rápida productos nuevos, de alta calidad y de bajo
costo a los clientes (Hum y Sim, 1996). Los beneficios específicos de la estrategia basada
en el tiempo proporcionados por las ZFs de CA con respecto a los mercados del Norte,
Sur y Centroamérica incluyen, según la definición de Papadopoulos y Malhotra (2007):
una ubicación cercana a los principales mercados, menos burocracia y flexibilidad debido
al estatus de zona libre de aranceles. Mientras que actualmente el costo y la calidad se
ven a menudo como determinados por el mercado, la flexibilidad es un tema clave
relacionado con la competencia basada en el tiempo (Spanner et al., 1995). Heikkilä
(2002) señala, en el caso de Nokia Networks, que los flujos de información confiable y la
capacidad de adaptación llevan a mejorar el servicio al cliente. La burocracia reducida y
la proximidad geográfica de las ZFs de CA permiten una entrega más eficiente y más
rápida del producto al mercado; esto permite ofrecer los mismos bienes a precios más
altos y una mayor participación de la empresa en el mercado (Sapkauskiene y Leitoniene,
2010). Otra forma de competencia basada en tiempo incluye la provisión de garantías
para asegurar a los clientes que los productos serán entregados en un plazo determinado
(Urban, 2009); la reducción de la congestión (a través de la reducción de la burocracia) y
la proximidad geográfica permiten a las industrias en ZFs de CA proporcionar estos
servicios a costos reducidos. La capacidad de los proveedores de ofrecer garantías de
tiempo de entrega es crítica para los clientes que operan en un ambiente JIT o de
manufactura esbelta.
En adición a la entrega puntual, un producto de calidad también es de suprema
importancia a los clientes. Los tiempos de entrega reducidos proporcionados por la
proximidad geográfica y la burocracia reducida permiten menores tamaños de lotes, lo
que está asociado con una mejor calidad del producto. Además del costo decreciente de
las devoluciones (a través de un número menor de partes defectuosas siendo devueltas),
estos lotes reducidos también permiten un feedback más frecuente y oportuno de los
clientes; esto puede llevar a una mayor participación en el mercado. Si bien la entrega
rápida de productos con calidad ofrece muchos beneficios a las empresas, los recursos
necesarios para aprovechar estos beneficios deben estar en su lugar.
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Dada la importancia de los costos y de la calidad en el entorno operativo actual,
las ZFs de CA deben asegurarse de que los costos laborales e inmobiliarios no
contrarresten la ventaja de la proximidad que permite una estrategia basada en el tiempo.
Además, para que se pueda aprovechar una estrategia basada en el tiempo se requiere un
sistema basado en el grupo, con un alto nivel de participación del usuario final y
profesionales de sistemas de información bien entrenados (Rondeau et al., 2002).
Tammela et al., (2008) también señalan la importancia de la Tecnología de Información
(TI) y el conocimiento técnico; los autores mencionan un ejemplo de la industria de
muebles de Brasil para destacar los desafíos que surgen cuando se sigue una estrategia
basada en el tiempo sin los recursos adecuados y el conocimiento.
Se ha demostrado empíricamente que llegar al mercado rápidamente aumenta el
éxito del producto (Afonso et al., 2008). En particular, los que primero llegan al mercado
son recompensados con mayores cuotas de participación (Kalyanaram y Urban, 1992).
Este beneficio se ve reforzado por el papel de aprender a usar un nuevo producto que
tiene un costo similar a los costos de reemplazo (Gabszewicz et al., 1992). Las personas
también son más propensas a recordar más sobre las características del primer producto
en el mercado que lo de los productos que lo sucedieron (Kardes y Kalyanaram, 1992). El
tiempo en llegar al mercado (time-to-market) es muy importante en las industrias de
rápidos cambios (Datar et al., 1997); estos son los tipos de industrias que más se
beneficiarían de las ZFs de CA (por ejemplo, la industria electrónica). La proximidad y
los trámites de procesamiento administrativos reducidos que ofrecen las ZFs de CA
permiten llegar primero al mercado, lo que tiene una relación positiva significativa con
las ventas (Langerak et al., 2008). Por ejemplo, el tiempo de tránsito desde Shanghai
hacia Los Ángeles es de 11 días y otros 8 días tardan las mercancías en llegar a Atlanta.
Esto no incluye los posibles retrasos significativos; un navío puede tener que esperar casi
14 días en alta mar durante los meses de temporada alta de julio a diciembre (2005). Una
empresa que opera en Shanghai no sería capaz de responder rápidamente a las
necesidades de los clientes o modificar de forma flexible su oferta de productos; eso
contrasta con lo que pasa en una empresa que opera en una ZFs de CA, que tiene acceso
directo a puertos alternativos y tiempos de viaje mucho más cortos. Este tipo de
flexibilidad puede ser muy importante cuando se trata de cumplir con las exigentes
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ventanas de tiempo, tales como los períodos siguientes a ferias y durante el
restablecimiento del estante del minorista.
Otra área en la que la flexibilidad y la proximidad geográfica con los mercados
del Norte, Sur y Centroamérica puede ser utilizada para mejorar las oportunidades de las
ZFs de CA es a través de la personalización en masa y el postponement. La
personalización en masa se centra en la capacidad de los proveedores a ofrecer una
variedad de productos a sus clientes a un costo razonable. La idea de la personalización
en masa está basada en la cantidad cada vez más variada de productos que demandados
por los clientes (Kotler, 1989; Pine, 1993; Zipkin, 2001). Los componentes comunes y el
postponement son maneras de proveer la personalización en masa. Ma et al. (2002)
destacan la interacción entre estas estrategias y los costos de los componentes y el tiempo
de entrega de las compras: dos áreas en las que las ZFs pueden proporcionar beneficios a
través de los beneficios fiscales y aduaneros y de la burocracia reducida.
Mientras que la burocracia reducida y la proximidad geográfica proporcionan
muchas oportunidades para el offshoring y el outsourcing de la manufactura y de
procesos de ensamblaje, estos beneficios de las ZFs de CA también pueden facilitar el
offshoring y el outsourcing de servicios. La proximidad geográfica y cultural,
infraestructura y huso horario próximos son vistos como claves para el éxito del
offshoring de servicios (Gonzalez et al., 2006; Liu et al., 2011; Rao, 2004). La
infraestructura adecuada y actualizada son beneficios claves de las ZFs (Papadopoulos y
Malhotra, 2007). Sólo hay cuatro horas de diferencia entre el este de Brasil y el oeste de
Canadá; los dos husos horarios de Centroamérica están entre estos dos extremos de sus
mercados de interés. Otro beneficio clave de las ZFs de CA es su proximidad cultural con
los mercados del Norte, Sur y Centroamérica. La distancia cultural (o proximidad) es
una medida de qué tan diferente o similar son dos culturas; es una medida ampliamente
utilizada en negocios internacionales para determinar como se comportará una
organización formada por dos culturas (Shenkar, 2001). En una revisión de la literatura
de nearshoring, Carmel y Abbot (2007) observan que la proximidad cultural puede
influenciar de forma sutil el éxito de una relación de negocios. La proximidad cultural
puede tener un rol más amplio para facilitar la comunicación que el lenguaje (Gonzalez et
al., 2006). Acosta et al., (2010) describen cómo la cultura influenció en las decisiones
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técnicas de ocho diferentes industrias de los sectores automotriz, semiconductores y
energético. Ellos también propusieron un modelo para incorporar cultura y otros
elementos intangibles en una metodología de toma de decisiones aplicada a proyectos
globales. Cho y Kang (2001) investigaron innúmeras empresas del sector de confección
de ropas y observaron que las diferencias culturales están entre los desafíos más
importantes con respecto a la localización de empresas de EE.UU. en Asia. La
proximidad cultural de países del este y centro europeo (Central and Eastern Europe -
CEE) con clientes del oeste europeo hizo con que estos países se volviesen el destino para
el outsourcing de servicios aunque existieran proveedores con costos laborales más bajos;
los países del CEE vieron un aumento significativo del outsourcing de servicios entre
2000 y 2004 (Stare y Rubalcaba, 2009). Las distancias culturales pequeñas han
demostrado facilitar un mayor intercambio comercial (Disdier y Mayer, 2007; Guiso et
al., 2009; Jiménez et al., 2011). En algunos casos, la distancia cultural ha demostrado ser
el factor decisivo en la decisión de localización (Procher, 2009); también ha demostrado
ser (junto con la proximidad geográfica) un importante factor para contrarrestar la
corrupción y la falta de libertad económica, a la hora de seleccionar la ubicación de la
empresa tercerizada (Jiménez et al., 2011). La importancia del español en toda la región,
y la posibilidad de utilizarlo como un lenguaje común también puede beneficiar el
comercio (Melitz, 2008). Las ZFs de CA ofrecen oportunidades duales para las empresas
que buscan el outsourcing: para los que están afuera de la región para servir a Norte, Sur
y Centroamérica desde un lugar con una menor distancia cultural con estos mercados y
para las empresas que están adentro de la región para servir a otros lugares mientras se
benefician con los ahorros de costos y otras ventajas asociadas con una ZF.
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IV. Beneficios estratégicos y oportunidades
Aparte de la reducción directa de costos y la oportunidad de aumento en los
ingresos que las ZFs de CA pueden proporcionar, hay también beneficios estratégicos y
los que están relacionados a activos, ambos tangibles e intangibles. Estos beneficios están
resumidos en el Gráfico 3. La proximidad geográfica de las ZFs de ALC permite un
tiempo de envío reducido en comparación con ubicaciones alternativas en Asia. Producir
para mantener en stock en comparación con producir por orden genera un aumento de
inventario; mientras que el costo de cargar dicho inventario incrementa los costos
directos, la necesidad de tener las partes en stock inmoviliza los recursos y empeora el
retorno sobre la inversión (ROI) de una empresa. El inventario reducido permitido a
través de las ZFs de CA representa una oportunidad importante en el caso de productos
con perfiles de alto valor (su valor ha aumentado significativamente a través de la
fabricación (Pagh y Cooper, 1998). Esto podría incluir componentes electrónicos o
artículos de moda. Otro beneficio de las ZFs relacionado a activos, en general, es la
capacidad de importar componentes y materiales libres de aranceles. En el caso de una
empresa que no esté ubicada en una ZF, estos impuestos tendrían que primero ser
pagados para que, después de que los bienes hayan sido exportados, se pida el valor
correspondiente de reembolso.
Gráfico 3. Implicaciones estratégicas de los beneficios de las ZFs de CA
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Para cuantificar la oportunidad de reducir los activos requeridos debido a la
proximidad geográfica y la capacidad de importar libre de aranceles en ZFs de CA, se
presentan los dos casos siguientes:
• Asumiendo un modelo con nivel de servicio de 95% con una demanda x
por semana y desviación estándar de la demanda de 0,2x, y asumiendo
apenas un tiempo de entrega relacionado al transporte, un tiempo de
entrega de tres semanas requiere 2,7 veces más cantidad de inventario de
lo que sería necesario para un tiempo de entrega de una semana. Esto sería
análogo al envío desde el sudeste asiático en comparación con envío desde
Centroamérica.
• Suponiendo aranceles de 14% en un envío de componentes importados (por
ejemplo, portalámparas que se importen en Costa Rica) o de materiales al
valor de US$1 millón, la empresa tendría que pagar un arancel de
US$140.000. Dependiendo de las reglas que rigen la devolución de
aranceles, la empresa no tendría dichos activos disponibles durante todo el
tiempo necesario para producir, exportar el producto y recibir el reembolso
de los aranceles pagados al gobierno. En lugares con impuesto sobre las
ventas o impuesto sobre el valor agregado, los procesos similares de pago y
solicitud de reembolso inmovilizan capitales esenciales.
Como se puede observar en los dos ejemplos anteriores, las ZFs en general, y en
particular aquellas en la región de CA, representan una importante oportunidad para las
empresas a reducir su base de activos.
Junto con las oportunidades tangibles cuantificadas anteriormente que ofrecen las
ZFs de CA, también están disponibles beneficios intangibles relacionados con la
proximidad cultural y oportunidades estratégicas. Para las empresas que buscan
tercerizar, una mayor distancia cultural puede requerir un número mayor de expatriados
trasladados a la ubicación de la empresa tercerizada (Colakoglu y Caligiuri, 2008); aparte
del costo significativo de la reubicación de un expatriado, esto inmoviliza personal
corporativo para supervisar o ayudar a la empresa tercerizada.
Las ZFs en la región de CA también pueden proporcionar ventajas estratégicas
generales. Como se mencionó anteriormente, la proximidad y la burocracia reducida que
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ofrecen las ZFs de CA permiten a las empresas ubicadas en estas zonas que permanezcan
cerca de sus clientes, ofreciendo soluciones flexibles y confiables para sus necesidades.
Esto se vuelve especialmente importante con el creciente interés en la manufactura esbelta
y el JIT (Doeringer y Crean, 2006; Meredith Smith, 1999; Wadhwa et al., 2008). Esta
flexibilidad puede tener un importante valor estratégico para una empresa (de Treville y
Trigeorgis, 2010). Brenes et al., (1997) destacan un caso de mejora de aduanas, servicios
públicos, contratación de personal, y facilidad de manejo de divisas; estos beneficios fueron
utilizados como justificación por la renta pagada en una ZF privada. Papadopoulos y
Malhotra (2007) señalan los beneficios clave de las ZFs industriales que incluyen: la
mejora continua de las instalaciones, la mayor seguridad, la infraestructura y la capacidad
de ser dueño de las instalaciones por completo. Las empresas eligen el offshoring en ZFs de
CA también pueden beneficiarse por la proximidad a los clientes para mejorar la capacidad
de respuesta y estimular la innovación (Beise-Zee y Rammer, 2006).
Otra oportunidad estratégica que se le presenta a las ZFs de CA es servir como
parques industriales ecológicos. Los parques industriales ecológicos son parecerías
entre empresas y comunidades que reducen el costo económico y el impacto ambiental a
través del uso optimizado de recursos (Haskins, 2006). Esta optimización de recursos
puede tomar forma como un inquilino utilizando el calor residual de un proceso de otro
inquilino para hacer un proceso en su propio sistema productivo. Los costos y el impacto
ambiental de una planta pueden ser reducidos a través de una red de utilidades optimizada
del complejo industrial (Kim et al., 2010); las ZFs de CA pueden facilitar esta
optimización dada sus naturalezas cerradas, infraestructura adecuada y a través de la
continua mejora de las instalaciones. Es importante tener una agencia de coordinación
para el éxito de los parques industriales ecológicos (Zhang et al., 2010). Las ZFs de CA
están en la posición para proporcionar esta coordinación junto con los incentivos que
Sakr et al. (2011) observan como necesarios para la participación en estos parques. En
total, hay muchas oportunidades que se presentan en las ZFs de CA a las industrias que
buscan el offshoring o outsourcing de la producción, ensamblaje o servicios. En las
conclusiones se discuten las relaciones entre estos factores así como los desafíos
generales que enfrentan las ZFs de CA.
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V. Conclusiones
Como fuera discutido en las secciones anteriores, las ZFs de CA proporcionan
numerosas oportunidades para reducir costos, aumentar los ingresos, mejor utilizar los
activos y mejorar la estrategia de las empresas que se ubiquen dentro de ellas. Este
trabajo evaluó las oportunidades que ofrecen las ZFs de CA para servir a los mercados
del Norte, Sur y Centroamérica, en comparación a servir a estos mercados desde del
sudeste asiático. Los principales beneficios que ofrecen las ZF de CA son: la proximidad
geográfica y cultural, la burocracia reducida, la infraestructura mejorada, y la importación
libre de aranceles. La proximidad geográfica puede estimular el comercio intrarregional
como la práctica de compañías de EE.UU. de hacer el outsourcing de servicios con
Canadá (Gonzalez et al., 2006).
La proximidad geográfica permite a las empresas de las ZFs de CA reducir los
costos de transporte y el tiempo de espera, que si es reducido conduce directamente a
mejorar la calidad y a la reducción de las necesidades de inventario. Los costos con
transportes de largas distancias pueden ser muy volátiles y están altamente
correlacionados con los precios de los combustibles. Además de la reducción de costos y
de tiempos de entrega, las ZFs de CA tienen un acceso más fácil a puertos alternativos
menos propensos a experimentar trastornos significativos asociados con los puertos de la
Costa Oeste de EE.UU. durante los tiempos pico de envío (2005). Como fuera detallado
en el ejemplo anterior, la reducción de tiempo de envío por dos semanas puede tener un
efecto significativo en los requerimientos de inventario.
La proximidad cultural entre la región de CA y los mercados del Norte, Sur,
Centroamérica permite la reducción de los costos asociados con expatriados y no requiere
que personal reasignado a la supervisión de las actividades de outsourcing. El uso común
de inglés y español en la región permite una mejor comunicación; el uso de un lenguaje
común o un lenguaje común que puede ser traducido, como se ha demostrado, promueve el
comercio de bienes (Melitz, 2008). Además de beneficiar a las industrias ya ubicadas en el
continente americano, las ZFs de CA también pueden ser utilizadas por empresas situadas
afuera de esta región, como fuente de acceso a estos mercados. Esta proximidad cultural, en
conjunto con la proximidad geográfica, pueden ser vistas como muy favorables para el
outsourcing de servicios (Carmel y Abbott, 2007; Liu et al., 2011; Rao, 2004; Stare y
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Rubalcaba, 2009). Sin embargo, las firmas deben tener cuidado para no ver a todos los
países de la región como iguales. Metters examinó el outsourcing de actividades internas de
oficinas en dos países del Caribe; en un caso el outsourcing fue exitoso, en el otro fue un
fracaso (Metters, 2008). Mientras que los países en la región sean culturalmente próximos,
todavía se debe examinar individualmente a fondo estos países.
La menor burocracia y una infraestructura mejorada representan una importante
oportunidad para las empresas ubicadas en ZFs de CA. La capacidad de reducir el tiempo
necesario para procesar los pedidos permite la utilización de estrategias de JIT y, por lo
general, permite una reducción del inventario y de los costos asociados (Brenes et al.,
1997). La infraestructura y seguridad mejoradas constituyen beneficios intangibles que
permiten a las empresas operar en un entorno más estable y de riesgo reducido. Esta
infraestructura mejorada y el ambiente de riesgo reducido pueden facilitar las condiciones
requeridas para proporcionar oportunidades para parques industriales ecológicos exitosos
(Elabras Veiga y Magrini, 2009). La capacidad de importar bienes libres de aranceles
permite la reducción del costo de oportunidad de capital.
La combinación de la proximidad geográfica con la burocracia reducida permite
que las empresas ubicadas en las ZFs de CA aborden diversas formas de la competencia
basada en el tiempo; esto se debe a la flexibilidad proporcionada por estos dos factores.
Las empresas que buscan el outsourcing en ZFs de CA pueden aplazar la diferenciación
de los productos y ofrecer a sus clientes productos personalizados, de forma rápida y
económica. Aparte del postponement y de la personalización en masa, las empresas que
utilizan las ZFs de CA tienen la oportunidad de proveer los OEMs de una manera
económica; como el JIT y la manufactura esbelta fuerzan más los proveedores a mantener
mayores inventarios (Wadhwa et al., 2008), aquellas empresas que buscan el outsourcing
en ZFs de CA tienen la flexibilidad de proveer a estos clientes a un riesgo reducido. Las
empresas establecidas en las ZFs de CA también pueden ofrecer garantías de entrega a un
precio reducido a comparación de sus competidores más lejanos; esto proporciona una
oportunidad para ganar negocios adicionales de sus competidores. Un beneficio adicional
de la flexibilidad que ofrece las ZFs de CA es la capacidad de adaptarse rápidamente a
medida que más información esté disponible; esta capacidad de opción real representa un
valor significativo para una empresa.
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Mientras que este trabajo ha enfocado explícitamente la atención en productos
distintos de los básicos (non-commodity) y los servicios, existen ciertas sub-categorías de
servicios y de productos de alto valor que ofrecen una gran oportunidad para las empresas
de outsourcing para utilizar las características únicas de las ZFs de CA. Esto incluye los
productos que tienen un alto índice de deterioro (Thangam y Uthayakumar, 2008). Los
productos de alto valor o productos en los que se añade una cantidad significativa del valor
del producto acabado durante su fabricación también se benefician de la proximidad y la
burocracia reducida. Esto incluye productos de moda, electrónica, médica y todos los que
se encuadran en esta categoría. Las ZFs de CA pueden utilizar la proximidad geográfica y
cultural para atraer a servicios más complejos e interactivos (Liu et al., 2011).
Existen desafíos que podrían impedir que empresas del offshoring en ZFs de CA
se beneficien plenamente de las oportunidades generales de las ZFs y de los beneficios
específicos ofrecidos por una estrategia basada en el tiempo. Uno de los principales
desafíos para las ZFs, en general, es el establecimiento de tratados de libre comercio más
restrictivos y de gran alcance. Como fuera explicado anteriormente, en la mayoría de los
casos, los bienes provenientes de una ZF no pueden ingresar en un Área de Libre
Comercio sin el pago de aranceles. A medida que más TLCs cubran partes más
importantes de los mercados del Norte, Sur, y Centroamérica, las oportunidades que
ofrecen las ZFs de CA se reducirán. Otro desafío para CA es la falta de capacidad de
utilizar las ZFs para promover de manera amplia el desarrollo y la competitividad de la
economía local (Farole y Akinci, 2011). El diferencial de competencia dinámica citado
por Papadopoulos y Malhotra (2007) se vuelve más costoso y difícil de justificar si una
competitividad más amplia no se está incrementando. Utilizando las lecciones aprendidas
en las ZFs de CA para promover la burocracia reducida en la economía en general
proporcionaría un beneficio significativo. Si bien hay algunos casos de éxito de las ZFs
en la mejora de la economía local (por ejemplo, Johansson y Nilsson (1997)), esto no
siempre es el caso (por ejemplo, Klak (1996)). Todos los riesgos políticos asociados con
los beneficios percibidos de las ZFs de CA representan un desafío para las empresas que
buscan instalarse en estas zonas.
Por último, para que las empresas adopten de manera adecuada la competencia
basada en el tiempo, se requiere que el personal esté bien entrenado, profesionales de
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sistemas de información y sistemas y personas que interactúan bien con los usuarios finales
(Rondeau et al., 2002). El conocimiento técnico y el expertise adecuados de TI también
deben estar disponibles para las empresas a fin de explotar las oportunidades que ofrecen
las ZFs de CA (Tammela et al., 2008). El desafío clave para asegurar que las oportunidades
de las ZFs de CA estén disponibles es una mano de obra calificada y comprometida.
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Legalidad y mérito del uso de zonas francas para la promoción
de los servicios deslocalizados en los países del Cono Sur81
Gabriel Gari
82
I. Introducción
La revolución de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TICs)
contribuyó, entre otros logros, a incrementar la capacidad de las empresas para
subcontratar tareas, dentro o fuera del territorio nacional, en aras de maximizar su
productividad, provocando el desarrollo de la industria de los llamados "servicios
deslocalizados". Aunque no existe consenso al respecto, el término "deslocalización" se
utiliza habitualmente para referirse a "la acción de transferir a proveedores externos,
mediante un contrato, algunas de las actividades que realiza regularmente una empresa y
los derechos de esa empresa de tomar decisiones al respecto" (en inglés outsourcing u
offshoring cuando se subcontratan proveedores localizados fuera del territorio nacional)
(Greaver, 1999, p. 266). Desde una perspectiva internacional, hay dos formas de
subcontratación de empresas ubicadas en el exterior que son particularmente relevantes,
la "deslocalización cautiva" cuando para la realización de tareas se subcontrata a una
filial y la "deslocalización no cautiva" cuando se subcontrata a una empresa que no es una
filial de la casa matriz (OMC, 2005, p. 295).
La deslocalización de servicios permite a las corporaciones crear un modelo de
producción a escala global destinado a maximizar la eficiencia y eficacia de los procesos
internos sin desmedro de la calidad del producto o servicio final. Dicho fenómeno
comenzó con la deslocalización de servicios de informática y servicios conexos de
corporaciones localizadas en Estados Unidos, que fueron transferidos a proveedores
localizados en la India. En la actualidad los servicios deslocalizados incluyen una variada
gama de tareas como los servicios asociados a los Procesos de Negocios (Business
81 Este trabajo es una versión resumida y traducida al español del documento de Gari (2011b). 82 Profesor de Leyes en Economía Internacional, Queen Mary, Universidad de Londres. E-mail: [email protected].
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Process Outsourcing - BPO)83 y servicios de mayor valor agregado asociados a los
Procesos de Conocimiento (Knowledge Process Outsourcing - KPO).84 El mercado
global de servicios deslocalizados alcanzó una cifra cercana a US$90 mil millones en
2008, de los cuales el 60% correspondió a la deslocalización de servicios de informática y
servicios conexos (UNCTAD, 2009). Originalmente, el mercado de los servicios
deslocalizados estuvo concentrado en un número reducido de países,85
El desarrollo de la industria de los servicios deslocalizados está asociado a una
serie de beneficios incluyendo entre otros, la diversificación de la estructura productiva,
el aumento de las exportaciones, la creación de puestos de trabajo y la transferencia de
tecnología.
pero
progresivamente se observa una creciente diversificación geográfica (UNCTAD, 2009).
La región de América Latina y el Caribe aparece como un destino cada vez más
importante para los servicios deslocalizados (UNCTAD, 2009).
86
En los países del cono sur,
No es de sorprender entonces, la creciente competencia entre los países en
desarrollo para convertirse en el destino elegido por las corporaciones multinacionales
para exportar servicios deslocalizados. La clave del éxito radica, por un lado, en
identificar cuáles son los atributos relevantes para éstas al momento de elegir un país de
destino hacia el cual transferir algunas de las actividades que realizan regularmente y, por
otro lado, en implementar las políticas adecuadas para el desarrollo de dichos atributos. 87 uno de los instrumentos de política comercial que
está siendo utilizado para fomentar el desarrollo de la industria de los servicios
deslocalizados es el régimen de zonas francas. La Convención de Kioto define a las zonas
francas como "una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancías
allí introducidas se considerarán generalmente como si no estuviesen dentro del territorio
aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la importación".88
83 Por ejemplo, servicios relacionados con el manejo de recursos empresariales, recursos humanos y de relaciones con el cliente.
El origen
de las zonas francas está claramente relacionado con el comercio de bienes y servicios
84 Por ejemplo, servicios de investigación y desarrollo, ingeniería, diseño arquitectónico, educación a distancia, y telemedicina. 85 Según el informe de UNCTAD, en 2004, cinco países -Canadá, China, India, Irlanda y Filipinas- concentraban casi un 95% del mercado total de los servicios asociados a los Procesos de Negocios. (UNCTAD, 2009). 86 Sobre externalidades positivas de la industria de los servicios deslocalizados, ver: ITC (2009). 87 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. 88 Convención Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros, Convención de Kioto Revisada, Anexo D, Capítulo 2.
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asociados al primero tales como servicios logísticos y de almacenamiento. En la segunda
mitad del siglo XX, algunos países comenzaron a utilizar las zonas francas para promover
el desarrollo de la industria manufacturera de exportación, ofreciendo además de
exenciones arancelarias, exoneraciones sobre otros impuestos indirectos que gravan los
insumos utilizados para la producción de los bienes de exportación, exenciones de
impuestos directos para los usuarios de zonas francas, suministro de servicios públicos a
tasas preferenciales, un marco regulatorio más liberal y una infraestructura moderna. La
ampliación de la gama de incentivos fiscales, regulatorios y demás ventajas ofrecidas por
las zonas francas las transformó en un polo de atracción para empresas nacionales y
extranjeras de todos los sectores de actividad. De hecho, en los últimos años, las zonas
francas han comenzado a atraer proveedores de servicios deslocalizados en sectores como
el procesamiento de datos, servicios de tecnología, servicios audiovisuales, servicios de
salud y veterinaria, servicios financieros y seguros, servicios profesionales y ventas al por
menor (Abugattas Majluf, 2005, p 22).
A pesar de su creciente uso como instrumento de promoción industrial y
comercial,89 en la literatura especializada no existe un consenso respecto de la relación
costo-beneficio de las zonas francas.90 También hay incertidumbre respecto de la eficacia
de los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas para atraer corporaciones
multinacionales en busca de un destino desde donde realizar algunas de sus actividades. Por
otra parte, la discrecionalidad de un Estado para otorgar incentivos fiscales o financieros
está limitada por acuerdos comerciales multilaterales y regionales. Cuando los incentivos
fiscales o financieros no se ajustan a las normas que regulan el comercio internacional,
pueden ser recurridos ante tribunales internacionales que tienen la autoridad suficiente para
ordenar, si correspondiere, su remoción. A pesar de la importancia de este asunto, la
conformidad de los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas con las normas de la
Organización Mundial de Comercio (OMC), y las implicaciones que esto podría tener para
los proveedores de servicios deslocalizados que operan dentro de dichas zonas, ha sido
analizada apenas en contadas ocasiones.91
89 De acuerdo con la OIT, en el 2006 había 3.500 Zonas de Procesamiento de Exportación o regímenes similares distribuidas en 130 países y empleando a 66 millones de personas. Ver: Singa Boyenge (2007).
Más aún, a pesar del creciente número de
90 Ver Akinci y Crittler (2008); Madani (1999); Engman, Onodera y Pinali (2007). 91 Ver Gari (2011a); Torres (2007); Granados (2003); Akinci y Crittler (2008); Creskoff y Walkerhorst (2009); Engaman, Onodera, Pinali (2007).
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usuarios de zonas francas que son proveedores de servicios, los estudios publicados hasta la
fecha se focalizan en examinar los incentivos fiscales a la luz del Acuerdo Sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC), sin prestar particular atención al
Acuerdo General Sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
El propósito de este trabajo consiste en examinar la legalidad de los incentivos
fiscales otorgados por los regímenes de zonas francas de los países del cono sur desde la
perspectiva de las normas multilaterales de la OMC,92
92 Los regímenes de zonas francas considerados en este trabajo son los siguientes: Ley Argentina de Zonas Francas N° 24331/1994, Ley Brasilera de Zonas de Procesamiento de Exportación N° 11508/2007 actualizada por la Ley N° 11732/2008 , Ley Paraguaya de Zonas Francas N° 523/1995 y Ley Uruguaya de Zonas Francas N° 15921/1987.
que se presenta en la Sección II;
así como evaluar la conveniencia u oportunidad de utilizar este tipo de instrumento de
política comercial e industrial para apoyar el desarrollo de la actividad de los servicios
deslocalizados, análisis que se realiza en la Sección III. En la Sección IV se resumen las
principales conclusiones.
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II. Las zonas francas y las normas de la OMC
A Las zonas francas y el acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias
El Acuerdo Sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
Los acuerdos de la OMC no se refieren expresamente a las zonas francas, pero
incluyen normas que regulan el derecho de los Miembros a otorgar incentivos fiscales o
financieros que discriminen contra productos o servicios extranjeros o que generen
distorsiones al comercio de bienes o servicios. En particular, el Acuerdo Sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) regula las subvenciones que pueden
distorsionar el comercio de bienes. Si bien sus normas no se aplican al comercio de
servicios, hay razones importantes para considerar al ASMC en un estudio relacionado
con la prestación de servicios deslocalizados. En primer lugar, una inconsistencia entre
un incentivo fiscal otorgado por una zona franca y el ASMC podría requerir la
eliminación del primero afectando a todos los usuarios de zonas francas, sean estos
industrias manufactureras o proveedores de servicios. En segundo lugar, las subvenciones
reguladas por el ASMC incluyen disposiciones que alcanzan a la provisión de servicios
para la producción de mercancías.93 Finalmente, el ASMC ha sido tomado como modelo
de referencia para negociar un régimen de subvenciones para el comercio de servicios,94
De acuerdo con el ASMC, se considera que existe una subvención cuando el
gobierno otorga una contribución financiera o existe alguna forma de sostenimiento de
los ingresos o de los precios, que confiere un beneficio, a un beneficiario específico.
en virtud de lo cual, la identificación de inconsistencias con el ASMC permitiría anticipar
qué tipo de incentivos serían ilegales en un eventual acuerdo de subvenciones aplicable al
comercio de servicios.
95
93 ASMC, Anexo I, literales (c), (d) y (h).
El
Acuerdo distingue entre contribuciones financieras directas (por ejemplo, donaciones,
préstamos y aportaciones de capital) e indirectas (por ejemplo, cuando el gobierno realiza
pagos a un mecanismo de financiación o a través de una entidad privada). Para calificar
como subvención, en primer lugar, la contribución financiera debe conferir un beneficio,
94 Ver, por ejemplo, la propuesta de la delegación de Taipei China WTO Room document, JOB(04)/78 presentado durante la reunión del 23 de junio del 2004: Documento de la OMC (S/WPGR/M/48) y la propuesta de las delegaciones de Chile, Hong Kong, Taipei China, México, Perú y Suiza - WTO Room document, JOB(05)/96. 95 ASMC, Artículo 1.
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esto es, una ventaja que no sería posible obtener en el mercado (OMC, 2000c, par. 67).
En segundo lugar, la contribución financiera debe ser conferida a un beneficiario
específico.96 La especificidad puede ser de iure,97 cuando la autoridad otorgante limita
explícitamente el acceso a la subvención a ciertas empresas, o de facto, cuando hay una
apariencia de no especificidad, pero al considerarse ciertos factores como el número de
empresas con derecho a subvención, el monto de la subvención y la manera en que la
autoridad otorgante ejerza su discreción para otorgar la subvención, resulta que en
realidad la subvención es específica.98 Por el contrario, si el derecho a obtener la
subvención y su cuantía están sujetos a criterios o condiciones objetivos, tales como el
número de empleados o tamaño de la empresa, la misma debe ser considerada no
específica y por ende no queda sujeta a las disciplinas del ASMC.99 Finalmente, el
ASMC considera que son específicas todas las subvenciones que se limiten a ciertas
empresas ubicadas dentro de una región geográfica designada dentro de la jurisdicción de
la autoridad otorgante;100 las subvenciones supeditadas al empleo de productos
nacionales; y las subvenciones sujetas a los resultados de exportación.101
El ASMC distingue entre subvenciones prohibidas (aquellas que están
condicionadas al logro de determinados objetivos de exportación o a la utilización de
productos nacionales en vez de productos importados) y recurribles (aquellas que no
están prohibidas, pero que pueden ser recurridas por cualquier Miembro que demuestre
que las mismas generan perjuicio para sus intereses).
El anexo I del ASMC incluye una lista ilustrativa de subvenciones a la
exportación. Aquellas incluidas en dicha lista están prohibidas ipso facto (OMC, 2000a) y
las no mencionadas, solo pueden ser catalogadas como subvenciones a la exportación si
se demuestra que su concesión está supeditada, de iure o de facto, a los resultados de
exportación. El Acuerdo estipula que la subvención está supeditada de facto a los
resultados de la exportación "… cuando los hechos demuestran que la concesión de una
subvención, aun sin haberse supeditado de iure a los resultados de exportación, está de
96 ASMC, Artículos 1.2 y 2. 97 Ibid., Artículo 2.1(a). 98 Ibid., Artículo 2(1)(c). 99 Ibid., Artículo 2.1(b). 100 Ibid., Artículo 2(2). 101 Ibid., Artículo 2(3).
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hecho vinculada a las exportaciones o los ingresos de exportación reales o previstos".102
Sin embargo, se aclara que "El mero hecho de que una subvención sea otorgada a
empresas que exporten no será razón suficiente para considerarla subvención a la
exportación…".103
La prohibición de otorgar subvenciones a la exportación no alcanza a los
siguientes Estados Miembros:
104
a. Los países menos adelantados, designados como tales por las Naciones
Unidas, que sean Miembros de la OMC.
b. Países en desarrollo listados en el anexo VII (b) hasta que su PIB per
capita alcance US$1.000 constantes de 1990 durante tres años
consecutivos.
Los demás países en desarrollo contaron con un plazo de ocho años a partir de la
entrada en vigor del Acuerdo para eliminar las subvenciones a la exportación.105 Dicho
plazo venció el 31 de diciembre de 2002. Sin embargo, el ASMC estipula un mecanismo
mediante el cual el país en desarrollo que lo considere necesario puede solicitar al Comité
de Subvenciones y Medidas Compensatorias una extensión más allá del período de ocho
años para continuar otorgando subvenciones a la exportación.106
102 ASMC, Artículo 3(1)(a), pie de página 4.
Asimismo, en 2001 se
creó un procedimiento adicional para contemplar los intereses de los países en desarrollo
de menor tamaño (OMC, 2001a, párrafo 10.6, y 2001b). Dicho procedimiento autoriza el
otorgamiento de cierto tipo de subvenciones a la exportación, que cumplan con
determinados requisitos, por un plazo adicional de cinco años. El Consejo General de la
OMC aprobó una extensión de este procedimiento hasta el 31 de diciembre de 2013, con
el periodo final de eliminación, de dos años, terminando no más allá del 31 de diciembre
de 2015 (OMC, 2007). Ante la decisión de julio de 2007, los miembros que recibieron
extensiones acordaron no buscar prórrogas adicionales después del final de 2015 y
eliminar sus subvenciones de exportación a más tardar en esta fecha.
103 Ibid. 104 ASMC, Artículo 27.2. 105 ASMC, Artículos 27.2 y 27.4. 106 Ibid., Artículo 27.4.
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Es interesante destacar que un número significativo de los programas notificados
al amparo del Artículo 27.4 están relacionados con zonas francas.107 Según el Artículo
25.7, los Miembros reconocen que la notificación de una medida no prejuzga la condición
jurídica de la misma. Sin embargo, el hecho de que un número significativo de Miembros
que recurrieron al Artículo 27.4 para solicitar un tiempo adicional para mantener en vigor
sus regímenes de zonas francas sugiere, como mínimo, cierto grado de preocupación
respecto de la conformidad de los incentivos a las exportaciones que ofrecen dichos
regímenes con las disciplinas del ASMC. Sin embargo, ninguno de los países del cono
sur ha recurrido al Artículo 27.4 o a los procedimientos de 2001 a los efectos de solicitar
un tiempo adicional para eliminar su legislación de zona franca.108 De hecho, solamente
Argentina ha notificado su Ley de Zonas Francas al Comité de Subvenciones y Medidas
Compensatorias en cumplimiento de los Artículos XVI GATT 1994 y 25.2 ASMC.109
Brasil,110 Paraguay111 y Uruguay112
Las subvenciones recurribles incluyen cualquier incentivo que cumpla con los tres
requisitos necesarios para constituir una "subvención" dentro del significado del ASMC y
que no se trate de una subvención prohibida. Las subvenciones recurribles pueden
mantenerse, en tanto y en cuanto no causen efectos adversos a los intereses de otros
Miembros.
no lo han hecho.
113 Cualquier Miembro de la OMC que se considere afectado negativamente
por una subvención recurrible puede requerir consultas con el Miembro que la mantiene y
eventualmente podría referir el caso al Organismo de Solución de Diferencias.114
107 Entre 30 y 40 requerimientos fueron presentados para solicitar una extensión de la vigencia de regímenes de zonas francas. Ver, por ejemplo, solicitudes de Belice, Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Fiji, Islas Mauricio, Panamá y Santa Lucia. 108 Uruguay recurrió al Artículo 27.4, a los efectos de solicitar una extensión del periodo transicional para eliminar su esquema de incentivos de exportación para la industria automotriz, conocido como el Régimen Promocional de Exportación para la Industria Automotriz. Ver documento de la OMC (G/SCM/N/74/URY) del 10 de enero del 2002. Esta extensión ha sido otorgada a Uruguay anualmente desde el 22 de noviembre del 2002; Su última extensión fue hasta el 31 de diciembre del 2009, documento de la OMC (G/SCM/N/192/URY) (8 de Julio del 2009). 109 Ver documento de la OMC (G/SCM/N/186/ARG), 28 de septiembre del 2009. 110 Ver documento de la OMC (G/SCM/N/155/BRA), 11 de octubre del 2007. 111 Ver documento de la OMC (G/SCM/N/155/PRY), 28 de abril del 2008. 112 Para la última notificación bajo el Artículo 25.2, ver documento de la OMC (G/SCM/N/95/URY), 6 de agosto del 2003. 113 ASMC, Artículo 5. 114 Ibid., Artículo 7.
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Los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas
Los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas de los países del cono sur
cumplen con los tres requisitos necesarios para constituir una "subvención" de acuerdo
con el significado del ASMC. En primer lugar, en todos los casos se trata de una
contribución financiera de origen gubernamental que consiste en condonar o no recaudar
ingresos públicos que en otro caso se percibirían.115 Por definición, únicamente los
gobiernos pueden condonar el pago de impuestos y, aun cuando la zona franca sea
operada por una entidad privada, los incentivos fiscales otorgados a los usuarios de la
zona franca constituyen medidas gubernamentales. En segundo lugar, los incentivos
fiscales conceden un "beneficio", ya que se exonera a los usuarios de zona franca del
pago de impuestos que de otra manera deberían abonar, otorgándoles una ventaja en
comparación con empresas similares que operan dentro del territorio aduanero
nacional.116 Finalmente, los incentivos fiscales son "específicos" en la medida que se
otorgan a un número limitado de empresas ubicadas dentro de una región geográfica
determinada.117 La especificidad también se desprende del grado de discrecionalidad de
la administración para autorizar el establecimiento y la operación de las zonas francas.118
Sin embargo, el ASMC contiene disposiciones que excluyen, a título expreso, de
la definición de "subvención" a varios tipos de incentivos fiscales comúnmente otorgados
por zonas francas. En su primera nota a pie de página, el Acuerdo estipula que "…no se
considerarán subvenciones la exoneración en favor de un producto exportado, de los
derechos o impuestos que graven el producto similar cuando éste se destine al consumo
interno, ni la remisión de estos derechos o impuestos en cuantías que no excedan de los
totales adeudados o abonados". Los Anexos I y II proveen detalles adicionales sobre el
tipo de impuestos y las condiciones bajo las cuales tales incentivos quedan excluidos de
la definición de "subvención", por ejemplo:
115 ASMC, Artículo 1(a)(1)ii. 116 Ibid., Artículo 1(a)(2). 117 Ibid., Artículo 2.2. Todas las leyes de zona franca examinadas estipulan que dichas zonas son áreas específicamente designadas para dicho propósito. 118 El derecho a operar una zona franca está lejos de ser automático. Las aplicaciones son consideradas caso por caso, teniendo en cuenta, entre otros factores, el proyecto de inversión propuesto por el solicitante. Ver Ley 15921/1987, Artículos 7 y 10, y Decreto 454/1988, Artículos 13 al 16.
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a. exención o remisión de impuestos indirectos sobre la producción y
distribución de productos exportados, por una cuantía que no exceda la de
los impuestos percibidos sobre la producción y distribución de productos
similares cuando se venden en el mercado interno;119
b. exención, remisión o aplazamiento de impuestos indirectos en cascada que
recaigan en insumos (bienes o servicios) "consumidos"
120 en la
producción del producto exportado; 121
c. remisión o devolución de las cargas a la importación percibidas sobre
insumos consumidos en la producción del producto exportado.
122
Sin perjuicio de lo expuesto, los siguientes incentivos fiscales otorgados por
los regímenes de zona franca de los países del cono sur confieren beneficios
específicos que no están amparados por las exclusiones del Acuerdo, y por lo tanto,
constituyen una "subvención":
123
Ley de Zonas de Procesamiento de Exportación (ZPE) brasilera:
• Dispone, a beneficio de las empresas autorizadas a operar en las ZPE, la
suspensión del cobro de impuestos indirectos y cargas de importación que gravan
las adquisiciones en el mercado interno y las importaciones de máquinas, equipos
e instrumentos, nuevos o usados, materias primas, productos intermedios y
materiales de embalaje que sean necesarios para la instalación industrial o
destinados a integrar el proceso productivo.124
119 ASMC pie de página 1 y Anexo I (g).
Por su parte, la exclusión de la
definición de subvención prevista en el ASMC solamente alcanza a aquellos
120 Ver Anexo II y la nota a pie de página 61. 121 Anexo I (h). 122 Anexo II.1. 123 Vale la pena destacar que el alcance de los incentivos fiscales que no quedan amparados por las exclusiones a la definición de subvención previstas por el ASMC es debatido a nivel doctrinario. Stephen Creskoff y Peter Walkenhorst, sostienen que las exclusiones previstas por el ASMC incluyen a los impuestos indirectos y los aranceles a la importación de bienes de capital y equipos de producción (Creskoff y Walkenhorst, 2009, nota a pie de página 17). Raúl Torres, por el contrario, considera que dichos incentivos fiscales no quedan amparados por las exclusiones previstas por el ASMC invocando, entre otras razones, que los bienes de capital y equipos de producción no son "consumidos" durante el proceso de producción porque no están "físicamente incorporados al producto de exportación" y señala que hay un consenso entre los Miembros del Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias respecto esta interpretación. (Ver Torres, 2007, nota a pie de página 16). En el mismo sentido ver Engman, Onodera y Pinali (2007), nota a pie de página 17, p. 46. 124 Ley 11508/2007, Artículos 6-A, 12.II, y 13.
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impuestos indirectos y cargas a la importación que gravan insumos "consumidos"
en el proceso de producción del producto exportado.125
• Dispone, a beneficio de las empresas autorizadas a operar en las ZPE, la
suspensión del cobro de contribuciones para el financiamiento de la seguridad
social.
El beneficio fiscal
concedido por la ley brasilera se extiende a la adquisición en el mercado interno o
importación de bienes de capital que no pueden ser "consumidos" en el proceso de
producción y por ende, constituyen una "subvención" en el sentido definido (y no
excluido) por el ASMC.
126 Por su parte, el ASMC establece que la exención, remisión o
aplazamiento total o parcial, relacionados específicamente con las exportaciones,
de las cargas de seguridad social que paguen o deban pagar las empresas
industriales y comerciales, constituye una subvención a la exportación. 127
• Permite la acumulación de incentivos otorgados por el régimen de ZPE con
beneficios fiscales dispuestos por otras normas.
128 Por ejemplo, los programas de
la Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) y la
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) ofrecen una
reducción del 75% del impuesto a los ingresos por un período de 10 años.129 Por
lo tanto, a los usuarios que operan desde ZPEs ubicadas en las áreas
SUDAM/SUDENE, les corresponde, además de los incentivos fiscales previstos
en la ley de ZPE, una exención parcial de impuestos directos lo cual, de acuerdo
con el ASCM, constituye una subvención a la exportación. 130
Ley de Zonas Francas paraguaya:
• Exime a las actividades realizadas en Zonas Francas y a los resultados
obtenidos por los usuarios que allí operan de todo tributo nacional,
departamental o municipal, con excepción del impuesto único a la Zona
Franca.131
125 ASMC, Anexo II.
El alcance de la exoneración tributaria es extremadamente
126 Ley 11508/2007, Artículo 6-A, II y III. 127 ASMC, Anexo I, literal (e). 128 Ley 11508/2007, Artículo 18, §4.II. 129 Ver Lei Complementar N 124, del 3 de enero de 2007 y Lei Complementar N 125, del 3 de enero de 2007. 130 ASMC, Anexo I, literal (e). 131 Ley 523/1995, Artículo 13.
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amplio, incluyendo inter alia, impuestos directos que gravan los ingresos
generados por usuarios de zona franca; impuestos que gravan el pago de
regalías, comisiones, honorarios e intereses y toda otra remuneración por
servicios, asistencia técnica, transferencia de tecnología, alquiler de
equipos y todo otro servicio prestado desde terceros países a los usuarios
de Zonas Francas. 132
• Exime la introducción de bienes a las Zonas Francas, sea de terceros
países o del territorio aduanero nacional, de todo tributo de internación
nacional, departamental o municipal, salvo las tasas por servicios
efectivamente prestados.
Se trata de un beneficio específico que debido a su
alcance, incluye incentivos fiscales que no quedan amparados por las
exclusiones a la definición de subvención previstas por el acuerdo.
133
La ley de Zonas Francas uruguaya:
La exoneración alcanza la importación de todo
tipo de bienes y no está condicionada a que los bienes sean "consumidos"
en el proceso de producción de mercancías de exportación. De manera que
se trata de un incentivo fiscal que tampoco queda amparado por las
exclusiones a la definición de subvención previstas por el Acuerdo.
• Exime a los usuarios de zonas francas de todo tributo nacional, creado o a
crearse, respecto de las actividades que desarrollen en la misma,134
incluidos, entre otros, a los impuestos directos que gravan la renta
generada por los usuarios.135
• Exime a la introducción de bienes, servicios, mercaderías y materias
primas, cualquiera sea su origen, de todo tributo o cualquier otro
instrumento de efecto equivalente sobre la importación.
La exoneración de impuestos directos
tampoco queda amparada por las exclusiones a la definición de
subvención previstas por el ASMC.
136
132 Ibid.
Dicha exención
133 Ibid., Artículo 23. 134 Ley 15921/1987, Artículo 19. 135 Por ejemplo, el Decreto 454/1988, Artículo 35, plantea que los usuarios de zonas francas son eximidos de IRAE (previamente conocido como IRIC) con respecto a las actividades realizadas en la zona franca. 136 Ley 15921/1987, Artículo 21.
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se formula en términos amplios, extendiéndose a todo tipo de bienes,137
• Faculta a los organismos públicos que suministren insumos o servicios a
los usuarios de las Zonas Francas a establecer para estas tarifas
promocionales especiales.
sin requerir que los mismos sean consumidos en el proceso de producción
de la mercancía de exportación. Al alcanzar bienes que no pueden ser
"consumidos" en el proceso de producción, constituyen una "subvención"
en el sentido definido (y no excluido) por el ASMC.
138 El ASMC prohíbe el suministro por el
gobierno o por organismos públicos, de productos o servicios para uso en
la producción de mercancías exportadas, en condiciones más favorables
que las aplicadas al suministro de productos o servicios similares para uso
en la producción de mercancías destinadas al consumo interno.139
La Ley de Zonas Francas Argentina solamente otorga incentivos fiscales que están
amparados por las exclusiones de la definición de "subvención" dispuestas por el ASMC.
Las condiciones para acceder a los incentivos fiscales otorgados por las zonas francas
La ley de ZPE brasilera condiciona expresamente el otorgamiento de incentivos
fiscales a los resultados de la exportación. Para acceder a dichos incentivos, las
compañías localizadas en las ZPE deben exportar por lo menos el 80% del volumen de
negocios generados por ventas de bienes y servicios.140
La Ley de Zonas Francas paraguaya no prohíbe a los usuarios vender bienes o
servicios en el mercado interno. Sin embargo, la manera en que se estructuran los
incentivos fiscales supedita, de hecho, el otorgamiento de los mismos a los resultados de
exportación ya que los incentivos fiscales alcanzan su máximo valor cuando el usuario de
Dichas compañías pueden
generar hasta un 20% del volumen de negocios mediante ventas al mercado interno pero
tal porcentaje no goza de las exenciones fiscales que se conceden al volumen exportado.
137 La página web del Parque La Aguada incluye en la lista de incentivos otorgados por la Ley de Zonas Francas la "posibilidad de adquirir equipos y materiales (nuevos y usados) sin tener que pagar ningún tipo de impuesto o aranceles. (Visitada el 12/04/10). 138 Ley 15921/1987, Artículo 24. 139 ASMC, Anexo I, literal (d). 140 Ley 11508/2007, Artículo 18.
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la zona franca destina todas sus ventas o por lo menos el 90% de ellas a terceros
países.141
La Ley de Zonas Francas uruguaya tampoco incluye una provisión expresa que
supedite el otorgamiento de los incentivos fiscales a los resultados de exportación. Sin
embargo, la ley estipula que la introducción de bienes, servicios, mercancías y materias
primas al territorio nacional no franco se considerarán importaciones a todos sus efectos y,
por ende, quedan sujetas al pago de todas las cargas aduaneras y fiscales que gravan las
importaciones.
142 Se podría argumentar entonces que en la medida en que los incentivos
fiscales se pierden cuando el destino de los bienes y servicios producidos en la zona franca
se destinan al mercado interno, el régimen de zonas francas uruguayo, también supedita, de
hecho, el otorgamiento de los incentivos fiscales a los resultados de la exportación.143
En suma, algunos de los incentivos fiscales otorgados por los regímenes de zona
francas en Brasil, Paraguay y Uruguay constituyen una "subvención" de acuerdo con el
significado dado por el ASMC, y el acceso a los mismos está supeditado, en algunos
casos de iure y en otros de facto, a los resultados de la exportación, lo cual está prohibido
por el ASMC. Aun cuando el argumento que sugiere la existencia de un
condicionamiento de facto a los resultados de la exportación no fuese aceptado, dichos
incentivos fiscales constituyen una subvención recurrible dentro del significado del
ASMC.
144 Ello significa que cualquier Miembro de la OMC que considere que sus
intereses están siendo afectados por dichos incentivos puede requerir consultas con el
Miembro que los mantiene y eventualmente podría referir el caso al Organismo de
Solución de Diferencias de la OMC.145
Una forma de eliminar el riesgo de que los incentivos fiscales otorgados por las
zonas francas puedan ser recurridos es remover su carácter específico. Esto podría
lograrse extendiendo los incentivos a empresas que no operan dentro de las zonas francas
y estableciendo criterios o condiciones objetivas que rijan el derecho a obtener los
141 Ley 523/1995, Artículos 14 y 16. 142 Ley 15921/1987, Artículo 22, párrafo segundo. 143 Esta línea de argumentación es compartida por Torres (2007), nota a pie de página 17, p. 219. Es importante aclarar que se trata de una interpretación doctrinal. Como en cualquier análisis legal, existe la posibilidad de distintas interpretaciones, y la decisión final sobre la legalidad de una medida particular corresponde a los organismos estipulados por los acuerdos de la OMC. 144 ASMC, Artículo 5. 145 Ibid., Artículo 7.
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mismos. Otra opción, de carácter más radical, podría consistir en la eliminación de los
incentivos fiscales que son considerados una subvención de acuerdo con el ASMC. Pero
esta opción encierra un riesgo de reclamos por parte los usuarios de zonas francas que
están siendo beneficiados por dichos incentivos al momento de su eliminación.146
En todo caso, antes de iniciar un proceso de reforma legal dirigido a alinear los
regímenes de zonas francas con los compromisos derivados del ASMC, corresponde
sopesar el riesgo de reclamos ante la OMC por este tipo de inconsistencias. En primer
lugar, no existen antecedentes previos de reclamos relacionados con incentivos otorgados
por zonas francas. La ausencia de reclamos no garantiza la legalidad de estos incentivos,
pero por lo menos indica un cierto nivel de tolerancia entre los Miembros de la OMC
respecto de su utilización. En segundo lugar, el ASMC contiene disposiciones que
confieren un trato especial y diferenciado para países en desarrollo miembros que tornan
más dificultoso el cuestionamiento por parte de otros Miembros de la inconsistencia de
dichos incentivos con el ASMC.
147
B. Las zonas francas y el acuerdo general sobre el comercio de servicios
Finalmente, la Decisión de la Conferencia Ministerial
sobre Cuestiones y Preocupaciones Relativas a la Aplicación insta a los Miembros de la
OMC a actuar con la debida moderación en cuanto a la impugnación de medidas
implementadas por países en vía de desarrollo con miras a lograr objetivos legítimos de
desarrollo como el crecimiento regional, la financiación de la investigación y el
desarrollo tecnológicos (OMC, 2001, párrafo 10.2). Todo lo cual hace suponer que el
riesgo de reclamos es considerablemente bajo.
Existe una percepción equivocada sobre el AGCS que asocia la ausencia de
disciplinas en materia de subvenciones con la discrecionalidad irrestricta de los
Miembros para otorgar incentivos fiscales o financieros para la prestación o el consumo
de servicios. Sin embargo, el AGCS incluye una serie de disciplinas tales como el trato
nacional (TN) y el trato de la nación más favorecida (NMF) que limitan la
146 Por ejemplo, la Ley de Zonas Francas uruguaya impone al el Estado, bajo responsabilidad de daños y perjuicios, la obligación de asegurar al usuario, durante la vigencia de su contrato, las exoneraciones tributarias, beneficios y derechos que acuerda la ley (Art 25). 147 Ver, por ejemplo, ASMC, Artículo 27, párrafos 8 a 10.
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discrecionalidad de los Miembros para otorgar medidas que afecten el comercio de
servicios, incluidos los incentivos fiscales y financieros.
El TN obliga a cada Miembro a otorgar a los servicios y prestadores de éstos,
provenientes de cualquier otro Miembro, un trato no menos favorable que el que dispense
a sus propios servicios similares o proveedores de éstos similares respecto de "… todas
las medidas que afecten al suministro de servicios…".148
Ninguno de los regímenes de zonas francas examinados restringe el acceso de los
usuarios en función de su origen nacional o extranjero. Sin embargo, hay ciertas
provisiones que vale la pena considerar en detalle. Por ejemplo, la Ley de Zonas Francas
argentina estipula que las mismas "… deberán constituirse en polos de desarrollo de las
regiones donde se establezcan mediante la utilización de los recursos humanos y
materiales disponibles en la misma, dentro de las condiciones fijadas en la presente ley y
en los decretos que la reglamenten".
La obligación de conferir el TN
tiene implicaciones directas para los regímenes de zonas francas. En primer lugar, el
acceso a las zonas francas no debe restringirse en función del origen del prestador de
servicios. Limitar el acceso a los prestadores de servicios nacionales implica un
incumplimiento a la obligación de TN respecto de los prestadores de servicios similares
de origen extranjero. En segundo lugar, autorizar a usuarios de zonas francas a
suministrar servicios a consumidores ubicados en el territorio aduanero nacional en
condiciones de competencia más beneficiosas en comparación con los prestadores de
servicios similares de origen extranjero ubicados fuera de la zona franca, también podría
encerrar un riesgo de violación de la cláusula del TN.
149
La Ley de Zonas Francas uruguaya, autoriza directamente o a través de la vía
reglamentaria a los usuarios de zonas francas a suministrar cierto tipo de servicios desde
la zona franca al territorio nacional no franco
Esta disposición abre las puertas para introducir a
nivel reglamentario disposiciones violatorias del TN, por ejemplo, la imposición a los
usuarios de zonas francas de utilizar proveedores de servicios locales disponibles en el
área donde la zona franca está ubicada.
150
148 AGCS, Artículo XVII.
tales como servicios de desarrollo de
software, servicios de consultoría en computación y servicios de capacitación en
149 Artículo 5, Ley 24331. 150 Ley 15921/1987, Artículo 2, literal c.
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computación. En la medida en que las exenciones fiscales no se extienden al suministro
de servicios desde la zona franca al territorio nacional no franco,151
Finalmente, la ley paraguaya de zonas francas también permite que los usuarios
que realicen actividades de servicios vendan parte de los mismos a consumidores
ubicados en el territorio aduanero.
no hay riesgos de
inconsistencias con las obligaciones de trato nacional derivadas del AGCS. No obstante,
teniendo en cuenta que Uruguay ha asumido compromisos específicos de TN en servicios
de informática en los modos 1, 2 y 3, es importante subrayar que si se permitiese a los
usuarios de zonas francas la provisión de servicios a consumidores en el territorio
nacional no franco en condiciones de competencia más beneficiosas en comparación con
los prestadores de servicios similares de origen extranjero ubicados fuera de la zona
franca, podría configurarse una violación de la cláusula del TN.
152 Más aún, en este caso la ley dispone que los
usuarios tributen el impuesto único de zona franca por las ventas al territorio aduanero
siempre y cuando los ingresos brutos por dichas ventas, dentro del ejercicio fiscal
correspondiente, no excedan del 10% con respecto al total de los ingresos brutos por
ventas de la empresa.153
Por su parte, el trato de NMF obliga a otorgar a los servicios y prestadores de
servicios provenientes de cada Miembro un trato no menos favorable que el que se otorga
a los servicios similares y a los proveedores de servicios similares de cualquier otro país,
respecto de "… toda medida abarcada por el presente Acuerdo…".
En este caso, sí se permite que los usuarios de zonas francas
provean servicios a consumidores en el territorio nacional no franco en condiciones de
competencia más beneficiosas en comparación con los prestadores de servicios similares
de origen extranjero ubicados fuera de la zona franca. Esto podría dar lugar a una
violación de la cláusula del TN. Pero en la práctica ello no sucede debido a que, por el
momento, los compromisos específicos asumidos por Paraguay en el marco del AGCS
son mínimos.
154
151 El Decreto 84/2006 estipula que las exenciones fiscales otorgadas por la Ley de Zonas Francas uruguaya no será extendida al suministro de servicios por usuarios de la zona franca en territorio nacional.
En tanto y en
cuanto los incentivos fiscales o financieros pueden afectar el comercio de servicios y, por
ende, constituir una "medida" abarcada por el AGCS, el otorgamiento de los mismos está
152 Ley 523/1995 Artículos 14 a 17. 153 Ibid., Artículo 16. 154 AGCS, Artículo II.
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sujeto a lo dispuesto por el trato de la NMF, esto es, un Miembro no puede otorgar
incentivos fiscales o financieros a un prestador de servicios de un país, y negarse a
otorgarlos a prestadores de servicios similares de otro país Miembro de la OMC. A
diferencia del TN, el trato de la NMF se aplica en todos los sectores y modalidades de
suministro, independientemente de los compromisos específicos de los Miembros.155
La obligación de conferir el trato NMF también tiene implicaciones directas para
los regímenes de zonas francas. En primer lugar, las zonas francas que albergan a
prestadores de servicios deben encontrarse abiertas a cualquier prestador de servicios con
presencia en el territorio del Miembro en el que se encuentra la zona franca,
independientemente de su origen. En segundo lugar, las exenciones arancelarias
otorgadas por regímenes de zonas francas para la importación de bienes necesarios para
la prestación de servicios constituyen "medidas" que afectan el comercio de servicios
(OMC, 2000b, párrafo 164-167), y por tanto, deben extenderse a bienes provenientes de
cualquier Miembro de la OMC.
Finalmente, el AGCS no incluye disciplinas sobre subvenciones pero encomienda
a los Miembros de la OMC a negociarlas.156 Dichas negociaciones se vienen llevando a
cabo por el Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS (GTN) desde el 30 de marzo
de 1995. Es importante destacar propuestas por parte de algunos Miembros para definir y
clasificar las subvenciones en servicios que están inspiradas en el ASMC para el
comercio de bienes.157
155 AGCS Artículo II.2.
Si dichas propuestas prosperasen, adoptándose un marco
normativo para subvenciones en servicios similar al de bienes, muchos de los incentivos
fiscales que hoy se ofrecen por los regímenes de zonas francas pasarían a ser ilegales. Sin
embargo, luego de más de 17 años de trabajo no se han logrado avances significativos en
las negociaciones y no hay elementos que permitan anticipar un acuerdo al respecto en el
corto o mediano plazo. Uno de los principales obstáculos para avanzar en las
negociaciones es la falta de conocimiento específico sobre el alcance de las medidas
gubernamentales de apoyo al sector servicios provistas por los Miembros y el grado de
impacto de las mismas en el comercio de servicios (Abugattas Majluf, 2005).
156 AGCS, Artículo XV. 157 Ver nota a pie de página 20.
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En suma, por el momento no se constataron inconsistencias concretas entre los
regímenes de zonas francas de los países del cono sur con las disciplinas AGCS. Sin
embargo, hay dos elementos que vale la pena destacar. En primer lugar, los Miembros del
AGCS no tienen una discrecionalidad ilimitada para otorgar incentivos fiscales y
financieros. Los mismos constituyen medidas que pueden afectar el comercio de
servicios, y como tales, están sujetos a las disciplinas del AGCS tales como el TN o el
trato de la NMF. Si bien el ámbito de aplicación de estas disciplinas es muy reducido
debido al bajo nivel de compromisos específicos asumidos por estos países, nada impide
que en el futuro la situación se modifique. En segundo lugar, los Miembros están
negociando disciplinas en materia de subvenciones que por el momento no han avanzado
y nada hace prever grandes cambios para el corto o mediano plazo. Pero el hecho de que
el AGCS tiene un mandato específico para adoptar disciplinas en materia de
subvenciones y que se ha tomado el ASMC como modelo para las negociaciones no se
debe soslayar. Si en algún momento se llegase a acordar para servicios un acuerdo con
características similares al ASMC, varios de los incentivos fiscales que hoy reciben
usuarios de zonas francas que proveen servicios devendrían ilegales.
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III. Las zonas francas como instrumento de promoción de los servicios deslocalizados
Los regímenes de zonas francas de los países del cono sur ofrecen una serie de
beneficios atractivos para cualquier tipo de inversor, tales como exenciones fiscales,
ventajas regulatorias y acceso a infraestructura y servicios de punta. Asimismo, la creación
de un hub corporativo que alberga compañías líderes en su sector en un espacio geográfico
reducido facilita las relaciones de negocios e impulsa sinergias positivas. Sin embargo, una
mirada más cercana a las necesidades particulares de las corporaciones multinacionales en
busca de destinos idóneos hacia donde transferir algunas de las actividades que realizan
regularmente, plantea una serie de cuestionamientos respecto de la eficacia de las zonas
francas como instrumento para la promoción de los servicios deslocalizados. El boom de
los servicios deslocalizados no puede explicarse simplemente por una necesidad de reducir
costos operativos. Más bien se trata de una estrategia corporativa que busca, mediante el
desarrollo de un modelo de producción a escala global, generar eficiencias en los procesos
internos sin comprometer la calidad del producto o servicio final. Por lo tanto, además de
los costos, existe una variedad de factores que son tenidos en cuenta por las corporaciones
multinacionales al momento de elegir el destino para sub contratar servicios deslocalizados,
tales como la infraestructura en TICs, la cantidad y calidad de recursos humanos
disponibles, afinidades culturales, uso horario, el marco regulatorio y el clima de negocios
(Kearney, 2007 y The Economist, 2007).
La variedad de factores en juego cuestiona la racionalidad de diseñar una política
de apoyo a la industria de los servicios deslocalizados basada única o principalmente en
la utilización de zonas francas y sus correspondientes incentivos fiscales. En primer
lugar, las zonas francas son un instrumento de política comercial que originalmente fue
diseñado para promover la industria manufacturera y el comercio de bienes sin tener en
cuenta las necesidades particulares de los proveedores de servicios. Prueba de ello es que
varios de los incentivos fiscales y regulatorios típicamente otorgados por las zonas
francas, tales como las exenciones arancelarias a la importación de insumos para
manufacturar bienes de exportación y la simplificación de los procedimientos aduaneros
de importación y exportación no son relevantes para el comercio de servicios (UNCTAD,
2004, p. 200).
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En segundo lugar, no hay certeza en cuanto a la eficacia que tienen los incentivos
fiscales -por sí solos- para atraer inversión extranjera directa (IED) (UNCTAD, 2000). En
una situación de igualdad con respecto a otros factores, los incentivos fiscales podrían
inclinar la preferencia de un inversor extranjero por una ubicación particular en lugar de
otra. Pero incluso en este tipo de situaciones, el uso inapropiado de dichos incentivos
puede crear distorsiones no deseadas en el mercado, por ejemplo, favorecer a grandes
compañías con mayor poder de negociación en perjuicio de medianas y pequeñas
empresas o compañías extranjeras en perjuicio de compañías locales (Bartels y Lederer,
2009, p. 34).
En tercer lugar, tampoco hay en la literatura especializada un consenso respecto a
la relación costo-beneficio de los incentivos fiscales otorgados por los regímenes de
zonas francas.158 Una de las principales preocupaciones tiene que ver con los vínculos
entre las zonas francas y el resto de la economía local en la medida en que la zona franca
puede llegar a convertirse en un enclave en una zona geográfica determinada que no
genere vínculos o que éstos sean muy débiles con el resto de la economía local.159
En función de lo expuesto, para fortalecer las ventajas comparativas de un país
como receptor de la industria de los servicios deslocalizados, parece razonable optar por
En el
sector de servicios, se ha sugerido que el potencial de la vinculación con la economía
local difiere por sector (UNCTAD, 2004, p. 208). Por ejemplo, en el área de la
investigación y desarrollo, los socios extranjeros pueden participar en proyectos
cooperativos con compañías locales, universidades o instituciones tecnológicas, mientras
que en el sector del desarrollo de software los socios extranjeros derivan la mayor parte
de sus ingresos de exportaciones a sus compañías matrices, generando poca transferencia
de conocimiento para la economía local (UNCTAD, 2004, p. 208). Por otra parte, la IED
en la industria de los servicios deslocalizados tiene un carácter más bien móvil, es decir,
no está atada a altos costos de transacción en la eventualidad de que el inversor decida
cambiar de ubicación, lo cual compromete aún más la eficacia de los incentivos fiscales,
particularmente si se otorgan por un período de tiempo determinado.
158 Ver Akinci, y Crittle (2008); Madani (1999); Engman, Onodera y Pinali (2007) nota a pie de página 17. 159 En el sector manufacturero, La OIT ha encontrado que los vínculos de las zonas francas con la economía local son mínimos, con sólo de 3% a 9% de beneficios para el mercado nacional debido a una inhabilidad local de producción que alcance los estándares mundiales de precios, calidad y términos de entrega (OIT, 2008).
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una estrategia más amplia que, sin descartar el uso puntual de los incentivos fiscales,
abarque una serie de acciones en distintas áreas dirigidas a fortalecer todos aquellos
factores estructurales que influyen significativamente en las corporaciones
multinacionales al momento de elegir el lugar hacia donde transferir algunas de las
actividades que realizan regularmente.
En primer lugar, el suministro transfronterizo de servicios por medios digitales
requiere de una infraestructura en TICs de bajo costo, alto rendimiento y con niveles
aceptables de seguridad electrónica que permitan la transmisión de datos en forma rápida
y segura. Dada su importancia estratégica, no sólo para la industria extranjera sino
también para la competitividad de la economía local en su conjunto, existen razones
significativas para la intervención gubernamental en esta materia, sea a través de la
inversión pública o el incentivo de la inversión privada.
En segundo lugar, si se considera la vertiginosa tasa de crecimiento de los
servicios deslocalizados, uno de los desafíos más grandes para garantizar la
competitividad del sector consiste en asegurar una oferta sustentable en cantidad y
calidad de recursos humanos. Teniendo en cuenta que los tipos de habilidades requeridas
pueden cambiar rápidamente, es importante que los sistemas educativos y de capacitación
profesional sean lo suficientemente flexibles como para poder adaptarse a las necesidades
de un mercado cambiante en forma rápida y efectiva. Un elemento clave para el éxito en
este aspecto es el nivel de coordinación entre el Estado, las instituciones de educación
superior y el sector privado. En la India, por ejemplo, el gobierno central y estatal, junto
con el sector privado, han establecido una red de universidades especializadas en
tecnología: el Instituto de Tecnología de la India (Indian Institutes of Technology - IIT) y
los Institutos de Información y Tecnología de la India (Indian Institutes of Information
Technology - IIIT). El Consejo de Educación Técnica de India (All India Council of
Technical Education) es responsable de fomentar la colaboración entre instituciones
educativas y asociaciones de la industria con el propósito de evaluar el currículo para
asegurar su calidad y relevancia para la industria.160
160 Impulsados por la Asociación Nacional de Compañías de Software y Servicios (National Association of Software and Services Companies - ASSCOM), en el 2008, el gobierno de la India acordó crear 20 IIITs en un Reporte de Proyecto Detallado. Estos institutos deben estar organizados a través de Asociaciones Público-Privadas. Cada IIIT será completamente autónoma, contando con fondos importantes de instituciones privadas, las cuales también mandarán a sus empleados con experiencia como miembros de facultad invitados. Ver Mohan (2008).
El gobierno indio también provee
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apoyo para instituciones de entrenamiento manejadas por firmas privadas (conocidas en
inglés como finishing schools) dirigidas a desarrollar habilidades transversales como
comunicación, resolución de problemas y pensamiento crítico, que son fundamentales
para trabajar en la industria de los servicios deslocalizados pero muchas veces no son
adquiridas en las instituciones de educación superior tradicionales.161
En tercer lugar, para mejorar la competitividad de los servicios deslocalizados de
mayor valor agregado tales como servicios de análisis financiero, ingeniería, diseño
arquitectónico, educación a distancia o telemedicina, el apoyo del Estado a la
investigación y desarrollo es fundamental, ya sea a través de la inversión pública en la
educación superior y/o mediante el fomento de los vínculos entre el sistema universitario
y el sector privado.
162 En los países del cono sur, hay mucho por hacer en esta materia,
aunque ya existen iniciativas prometedoras tales como el acuerdo entre la zona franca de
la provincia de Córdoba, Argentina (ZOFRACOR SA) y la Universidad Nacional de
Córdoba para el suministro de servicios profesionales altamente especializados en áreas
como la electrónica, ingeniería, hidráulica y transporte.163 Los incentivos fiscales también
pueden ser utilizados para fomentar la investigación y el desarrollo.164
En cuarto lugar, es necesario modernizar el marco legal a los efectos de atender
las necesidades jurídicas que demanda la industria de los servicios deslocalizados. En este
sentido, las prioridades para modernizar el marco regulatorio deberían focalizarse en la
161 En la India se gradúan, en promedio, 2,5 millones de nuevos estudiantes por año, 200.000 de ellos en ingeniería. Sin embargo, según Kiran Karnik, ex presidente de NASSCOM, solamente el 30% de estos graduados son empleables en la industria de las TI ya que debido a rígidos métodos enseñanza empleados, no se fomenta el pensamiento crítico y los graduados no tienen capacidad de hacer presentaciones, comunicarse con los clientes o generar nuevas ideas. The Economist (2007), nota a pie página 91, p. 14. 162 Por ejemplo, en Egipto, la Agencia del Desarrollo de las Tecnologías de Información (Information Technology Industry Development Agency - ITIDA) estableció la Academia de Colaboración de Tecnologías de Información (Information Technology Academia Collaboration - ITAC), iniciativa que ejecuta programas dirigidos a vincular la investigación académica con las necesidades de la industria y el mercado. Los Proyectos de Producción de Desarrollo (Product Development Projects - PDPs) y los Proyectos de Investigación Avanzada (Advanced Research Projects - ARPs) ofrecen fondos para la investigación para sociedades entre instituciones de investigación y socios privados del sector de TICs. 163 Fuente: Zofacor. 164 En Brasil, por ejemplo, la Ley de Desarrollo de Capacidades y el Realce de Competitividad en Tecnologías de Información ofrece una variedad de incentivos fiscales para incentivar a las compañías del sector TICs a invertir en investigación y desarrollo, crear nuevos productos y mejorar la competitividad del sector, con iniciativas como la reducción en el Impuesto de Productos Industrializados (IPI) recaudados sobre compras nacionales e importaciones de equipos de investigación y desarrollo y materiales de software. Fuente 8248/1991 enmendado por la Ley 10176/2001 y la Ley11077/2004. Por su parte, el Estado Chileno ofrece incentivos fiscales para la investigación y desarrollo a los contribuyentes que tienen contratos de investigación y desarrollo por más de 100 UTM (unidades de impuesto mensual) con centros de investigación registrados con la Corporación de Fomento de la Producción de Chile (CORFO). La exención de impuestos es equivalente a 35% del total pagado por contratos de investigación y desarrollo certificados por la CORFO. Fuente: Comité de Inversiones Extranjeras.
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legislación en materia de protección de la propiedad intelectual, protección de datos
personales, comercio electrónico y actividad criminal en el ciberespacio.
Por último, el Estado puede apoyar el desarrollo de la capacidad exportadora de los
proveedores locales de servicios deslocalizados de diferentes maneras. Por ejemplo, el
Departamento de Información y Tecnología de la India estableció un centro para la
acreditación y reconocimiento llamado la Dirección de Certificado y Evaluación de
Estándares para apoyar a firmas locales a obtener los certificados de calidad necesarios para
poder entrar en los mercados extranjeros. Las agencias gubernamentales también pueden
ofrecer asistencia para promocionar los proveedores locales de servicios deslocalizados en
el exterior. El gobierno de la India tiene una agencia especial- el Consejo de Promoción de
Exportaciones de Software de la India- que está expresamente dedicado a ayudar a la
industria local de informática y servicios conexos a aumentar sus exportaciones.165
En resumen, las estrategias diseñadas para promocionar la industria de los
servicios globales deslocalizados deberían ir más allá del otorgamiento de incentivos
fiscales a través de regímenes de zonas francas. El Estado está llamado a jugar un rol
protagónico apoyando el mejoramiento de la infraestructura en TICs, capacitación de
recursos humanos, fomento de la investigación y desarrollo, modernización del marco
legal y el aseguramiento de un buen clima de negocios. En el caso de optar por el
otorgamiento de incentivos fiscales y financieros a beneficiarios específicos, se debería
optar por aquellos incentivos que generen el mejor retorno en cuanto a los resultados
esperados para la economía local y siempre como parte de una estrategia más amplia
dirigida a establecer las condiciones que permiten el crecimiento de los servicios globales
de exportación.
165 Fuente: ESC India.
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IV. Conclusiones
El propósito de este trabajo consistió en examinar la legalidad de los incentivos
fiscales otorgados por las zonas francas de los países del cono sur desde la perspectiva de
las normas multilaterales de la OMC y evaluar el mérito de utilizar este tipo de instrumento
de política comercial para promocionar la industria de los servicios deslocalizados.
Algunos de los incentivos otorgados por los regímenes de zonas francas de los
países del cono sur son inconsistentes con el ASMC. Los más controversiales son la
exención de impuestos directos, exención de aranceles a la importación de bienes de
capital u otros insumos que no son consumidos en el proceso de producción de bienes
exportables, exención de tributos en materia de seguridad social y la posibilidad de
suministrar bienes o servicios a usuarios de zonas francas a tasas promocionales. El
ASMC se aplica al comercio de bienes de manera que sus disposiciones no alcanzan a los
incentivos fiscales otorgados a los proveedores de servicios. Sin embargo, un reclamo por
inconsistencias de un incentivo fiscal con las normas del ASMC podría derivar en la
necesidad de abolirlos, afectando a los proveedores de servicios que operen dentro de la
zona franca. No obstante, cabe aclarar que el riesgo de reclamos por este motivo es
considerablemente bajo.
Por el contrario, no se han encontrado inconsistencias significativas entre los
incentivos otorgados por los regímenes de zonas francas estudiados y el AGCS. En todo
caso, es importante destacar que el AGCS contiene disciplinas como el TN y el trato de
NMF que limitan la discreción de los Miembros para otorgar incentivos fiscales y
financieros. Si bien el ámbito de aplicación de estas disciplinas para los países del cono
sur es muy reducido debido al bajo nivel de compromisos específicos asumidos, nada
impide que la situación pueda modificarse en el futuro. Asimismo, se están negociando
disciplinas en materia de subvenciones a los servicios. Aunque no es razonable esperar
avances significativos de dichas negociaciones para el corto o mediano plazo, es
importante destacar el hecho de que algunos Miembros han propuesto tomar al ASMC
como modelo para disciplinar las subvenciones en el sector servicios. De prosperar dicha
propuesta, algunos de los incentivos fiscales otorgados por los regímenes de zonas
francas estudiados pasarían a ser incompatibles con el AGCS.
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Con respecto al mérito de utilizar los regímenes de zonas francas como instrumentos
para la promoción de los servicios deslocalizados, la principal conclusión a la que se arribó es
que las zonas francas, y en particular los incentivos fiscales que éstas otorgan a sus usuarios
no parecen ser, por sí solos, el instrumento más efectivo para promocionar el desarrollo de
este sector de actividad. Teniendo en cuenta la gama de factores que condiciona la elección
por parte de las corporaciones multinacionales del destino desde el cual realizar algunas de
sus actividades internas recurrentes, la eficacia relativa de los incentivos fiscales para atraer
IED y la relación de costo-beneficio de los mismos para el Estado que los ofrece parece
razonable optar por una estrategia de apoyo más amplia orientada a fortalecer las ventajas
comparativas de un país en aquellas áreas que son determinantes para la industria de los
servicios deslocalizados tales como la infraestructura en TICs, capacitación de recursos
humanos, promoción de la inversión y desarrollo y modernización del marco legal para
atender las necesidades específicas del sector.
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Zonas francas y gestión medioambiental en
América Latina y el Caribe
Carolina Mauri166 y Lawrence Pratt167
I. Antecedentes
El presente estudio refleja el interés del Banco Interamericano de Desarrollo en
explorar nuevas tendencias para la atracción de inversión extranjera después de que
finalice, en el 2015, el régimen de zonas francas establecido en los acuerdos comerciales
internacionales. Este documento analiza los diferentes enfoques de gestión ambiental
como estrategias para fortalecer la atracción de inversiones en la región de América
Latina y el Caribe. El enfoque de gestión ambiental podría ser una ventaja competitiva
para diferenciar a las zonas de exportación y hacer más atractivos los países que
incorporan regulaciones y buenas prácticas ambientales y sostenibilidad para hacer más
rentable su negocio, ya sea mediante sistemas de gestión ambiental, ahorro energético o
certificaciones de carbono neutralidad, entre otras opciones.
El régimen de zonas francas fue concebido como un instrumento para promover la
inserción de los países de América Latina y El Caribe (ALC) en la economía
internacional ante la presencia de un fuerte sesgo anti-exportador. El régimen típicamente
ha concedido importantes incentivos a la inversión y a la exportación. Su proliferación ha
sido una muestra clara de su éxito.
El impacto de la actividad económica de las zonas francas sobre el comercio, el
empleo y la inversión extranjera es muy importante. En algunos casos, tales como la
República Dominicana, Costa Rica, Honduras, El Salvador y Colombia, las zonas francas
han sido esenciales para promover y diversificar exportaciones y generar empleo. Para
estos países, por ejemplo, las exportaciones desde las zonas francas representan entre un
40% a un 80% de las exportaciones totales en el año 2009.
166 Analista Política y Legal de la firma consultora EcoConsulta. 167 Director del Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible (CLACDS) del Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE).
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La inserción de la economía internacional continúa a un ritmo veloz en ALC. Los
países han sido proactivos en la participación en negociaciones comerciales tendientes a
profundizar su nivel de compromiso con esa inserción. Sin embargo, a pesar del rol tan
importante que han cumplido las zonas francas en este proceso, estas mismas disciplinas
multilaterales y regionales han impuesto presiones fuertes sobre el régimen legal actual
de las zonas francas, limitando la posibilidad de conceder varios de los incentivos del
régimen. Por esta razón, las zonas francas han tenido que ir adaptándose y transitando
hacia un régimen con incentivos más suaves.
Por ello, resulta relevante analizar hoy en detalle el papel actual y futuro de las
zonas francas en ALC. Esto implica una investigación más a fondo sobre el panorama y
nuevas dimensiones que rigen las zonas francas en la actualidad, particularmente sobre su
capacidad de continuar generando exportaciones de alto valor agregado, exportaciones de
servicios (offshoring) y promoción de zonas de menor desarrollo relativo.
El objetivo general de este estudio es generar conocimiento sobre el estado de las
zonas francas de América Latina y el Caribe, específicamente en el tema de Prácticas de
Gestión Medioambiental en las Zonas Francas.
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II. Introducción
En el presente estudio se hace una revisión de la literatura disponible para realizar
un diagnóstico de desarrollo, definición legal y regulatoria, procedimientos y mecanismos
(en lo relativo a alcance, definición y requerimientos de las zonas francas), principales
actividades y potenciales impactos ambientales. Este análisis tiene como base una
muestra representativa de los países de la región y un análisis particular de República
Dominicana, Costa Rica, Honduras, El Salvador y Colombia.
En América Latina y el Caribe las zonas francas han contribuido en aumentar la
atracción de inversión extranjera, generar nuevas fuentes de empleo y representar un
importante porcentaje de las exportaciones al exterior. Las zonas francas tienen como su
principal objetivo fomentar la competitividad, generar fuentes de empleo, promover la
difusión de tecnología y contribuir al desarrollo sectorial y nacional. Este objetivo se
busca alcanzar mediante mecanismos que favorezcan actividades comerciales,
procedimientos aduaneros simplificados, incentivos tributarios a nivel nacional
nacionales compatibles con las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Inicialmente las zonas francas albergaron empresas dedicadas principalmente a la
maquila de textiles y curtidoras de cuero. Sin embargo en años recientes, estas zonas han
experimentado un auge y se han incorporado otras industrias, de más alta tecnología,168
Estas nuevas actividades conllevan una nueva problemática ambiental
adicionalmente a las actividades que ya se generan en estas zonas, con lo cual hay un
como la electrónica avanzada, elaboración de dispositivos, equipos, implantes e insumos
médicos, industria aeroespacial y aeronáutica, industria farmacéutica y biotecnología;
energías renovables (tales como celdas fotovoltaicas/solares, componentes de turbinas
eólicas y/o hidroeléctricas) y materiales avanzados como polímeros o biopolímeros, super
conductores, compuestos de alta resistencia, pigmentos, nanopartículas y sus
formulaciones, entre otros.
168 La alta tecnología involucra una rápida renovación de conocimientos que exige investigación y avance tecnológico. Su definición es cambiante en el tiempo: la alta tecnología será la más avanzada del momento, pero será tecnología tradicional en el futuro. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Organisation For Economic Co-Operation and Development - OECD), se incluye como alta tecnología: Tecnología aérea y espacial, farmacéutica, equipamiento de telecomunicaciones, equipamiento médico e instrumentos ópticos. En el contexto de América Latina, la alta tecnología por lo general se refiere a los dispositivos electrónicos y electromecánicos, que requieren de niveles tecnológicos más altos que las labores de ensamble de textiles tradicionales que normalmente se realizan en las zonas francas.
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incremento de los riesgos e impactos en el ambiente por el manejo de residuos sólidos y
residuos electrónicos, consumo y disposición de aguas residuales, manejo y disposición
de sustancias químicas y peligrosas.
Algunos de estos sectores no están incorporados explícitamente en las
legislaciones de los países de Latinoamérica y el Caribe, lo cual presenta un reto
adicional al análisis de las prácticas y las implicaciones de las actividades que se
desarrollan en la Zonas Francas. Por ejemplo, en Costa Rica, la Ley de zonas francas y
sus reglamentos define que para que una empresa se instale bajo ese régimen debe
realizar un Estudio de Impacto Ambiental y ser aprobado por la Secretaría Técnica
Ambiental del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. También la
reglamentación establece la forma de manejar los desechos que se generen en la actividad
y el lugar donde se instale la zona. Así, el artículo l6 de la Ley 7210 dice que "la
propiedad de las mermas, los subproductos y desperdicios que desechen las empresas
acogidas al Régimen de Zonas Francas, corresponderá prioritariamente a la
municipalidad del cantón donde dichas empresas se ubiquen...".
Además de los marcos regulatorios de cada país, es importante analizar la
existencia y el alcance de programas de gestión ambiental para la disposición adecuada
de los residuos de todo tipo, la reducción del consumo de agua y de energía, así como la
aplicación de buenas prácticas ambientales. Por ejemplo la Copropiedad de Zona Franca
de Bogotá, implementa un programa de gestión ambiental para el "desarrollo de
actividades para el cumplimiento legal y la implementación de planes, programas y
sistemas que encaminan dicha gestión a cumplir con altos estándares de calidad desde la
parte ambiental". Algunas de las actividades incluyen el manejo integral de residuos al
interior del parque, garantizando la disminución en el impacto negativo en términos
sociales, ambientales y de seguridad; conservación de especies nativas del entorno,
mediante reforestación y manejo de aguas, así como tratamiento de aguas residuales.
Asimismo se analizarán las tendencias globales en materia de especialización de
zonas francas en temas de buena protección ambiental, por ejemplo zonas carbono-
neutrales, incentivos para el establecimiento de industrias verdes y las posibilidades de
replicar modelos semejantes en las zonas de América Latina y el Caribe.
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III. Justificación
Los mercados internacionales actuales están enfocándose cada vez más hacia la
exigencia de requisitos de sostenibilidad ambiental, certificaciones ambientales y
medidas para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, lo cual debe ser
considerado en las actividades que se desarrollan en las zonas francas. La IED no es un
fin sino un medio para alcanzar un desarrollo sostenible. La simple atracción de la IED
no es suficiente para generar crecimiento económico de una manera sostenible, sino que
tiene que ser concebida como parte integral de una estrategia de desarrollo nacional
destinada a mejorar los estándares de vida de la población con el menor impacto negativo
al ambiente. (Gallagher et al., 2004).
Entre los principales objetivos para el establecimiento de zonas francas se
incluyen la atracción de inversiones, creación de fuentes de trabajo y generación de
divisas por exportaciones. Sin embargo cada vez más, las zonas francas contribuyen a
promover la transferencia de tecnología, promover el desarrollo de determinadas regiones
y mejorar la calidad de mano de obra. Asimismo, en varias regiones del mundo
principalmente en Asia, estas zonas están avanzando hacia modelos que fomentan una
mejor gestión ambiental de manera que se maximice el uso de recursos como agua y
energía mientras se reducen los impactos de sus actividades con la reutilización, reciclaje
o tratamiento de los residuos. Estas tendencias deben ser analizadas a nivel de los países
de ALC para adoptarlas en sus modelos de atracción de inversiones.
El presente estudio se enfoca en las experiencias de República Dominicana, Costa
Rica, Honduras, El Salvador y Colombia, que se seleccionaron porque han logrado un
desarrollo importante de zonas francas, que contribuyen de manera importante a la
generación de empleos, y a representan un porcentaje importante de sus exportaciones.
Además, son representativos de las nuevas tendencias para crear mayor valor agregado a las
zonas francas como estrategias para promover un mayor crecimiento global de la economía
de manera sostenible junto con otras ventajas comparativas que ofrecen estos países.
A continuación se presenta un cuadro que resume las características de las zonas
francas en estos países (número de zonas, número de empresas, actividades/industrias
prioritarias) así como su contribución a la economía (Producto Interno Bruto - PIB,
exportaciones, empleo).
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Cuadro 1. Características de zonas francas de países incluidos en este estudio
País Número de zonas francas
Número de empresas Actividades/Servicios
Exportaciones (en millones
de US$)
Porcentaje de exportaciones
del país
Generación de empleo
República Dominicana 57 556
Textil, juguetes, químicos, procesamiento de alimentos, farmacéutica, electrónicos, metales, minería y servicios
4.734,70 80% 154.781
Costa Rica 12 196 Maquinaria (mecánica, electrónica y eléctrica), farmacéutica, textil y plástico
373 54% 36.000
Honduras 24 204 Textil, calzado, servicios, ensamble de equipo electrónico, procesamiento de alimentos
2.800 60.52% 353.624
El Salvador 16 200 Textil, maquinaria, productos médicos, papel y pesca 3.264 62% 76.134
Colombia 12 368
Textil, servicios, reparación de automóviles, agroindustria, petroquímica, alimentos, químicos, combustibles
3.843 40% 93.000
Fuente: OIT (2007).
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IV. Principales aspectos ambientales en zonas francas
En esta sección se analizan los principales temas ambientales que afrontan las
zonas francas en general y específicamente en la región de América Latina y el Caribe,
incluyendo algunas de las preocupaciones, acciones y respuestas en cuanto al uso de
recursos naturales y la disposición de residuos.
A. Marco legal para la gestión ambiental en zonas francas
En términos generales y por regulaciones internacionales, son los países en
desarrollo los que pueden albergar zonas francas en su territorio. Estas zonas son parte de
las estrategias nacionales de atracción de inversión extranjera directa por lo que generan
industrias y actividades que no integraban la economía local, lo cual implica que en
general, los países no cuentan con las estructuras adecuadas para afrontar los impactos
ambientales que se generan en algunas actividades industriales.
Los países de ALC por su tradición política, legal e institucional carecen de los
mecanismos adecuados e incentivos específicos para promover buenas prácticas de gestión
ambiental en las zonas francas. La legislación ambiental viene a regular actividades de
naturaleza cada vez más compleja, tanto por la diversidad de temas como por la
complejidad de los impactos que generan. La evolución de la normativa ambiental no
avanza al mismo ritmo que los nuevos retos que plantean el crecimiento económico,
desarrollo tecnológico e industrial por lo que el marco legal debe estar complementado por
una política nacional ambiental y de los instrumentos para su aplicación como la gestión
ambiental integrada, normas técnicas, parámetros ambientales e instrumentos económicos.
Por ejemplo, la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN) entre México, Estados Unidos y Canadá en un inicio causó
preocupación por la posibilidad de que los costos ambientales no se internalizaran y
ciertas industrias reubicaran sus operaciones en México por tener estándares ambientales
menos exigentes que sus socios comerciales. En los primeros años de vigencia del
Tratado aumentó la contaminación transfronteriza, tales como descarga de aguas
residuales que contaminaban la costa suroeste de los Estados Unidos y emisiones de
gases como dióxido de carbono (Markel y Knox, 2003) causada principalmente por el
creciente número de maquilas que se ubicaron en estas áreas. De 1994 a 1998, se
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establecieron en México 463 firmas extranjeras de textiles y confección, de las cuales el
71% eran de Estados Unidos. (Salmon, 1999) Para afrontar esta situación, México debió
fortalecer sus instituciones ambientales e introducir cambios en su legislación ambiental
para modernizarla y hacerla más aplicable. (Shatan y Muñoz, 2005) En términos
económicos, a México le favoreció su adhesión al TLCAN con lo cual recibió grandes
flujos de inversión extranjera en el sector tecnológico ya que tuvo acceso a mercados
externos prácticamente garantizados. (Shatan, 2001)
La experiencia de México a raíz de la firma del TLCAN garantizó mejores
condiciones de acceso al mercado de Estados Unidos para atraer incluso industrias de alta
tecnología pero no fue suficiente para contribuir al fortalecimiento de la industria local y
de las capacidades tecnológicas nacionales ya que el TLCAN no ha impulsado el
desarrollo sostenible, ni una mayor competitividad además de que no todos los sectores
de la economía se beneficiaron de igual manera en cuanto a acceso a empleo y calidad de
salarios. (Godinez y Mattar, 2009).
Esto sugiere que los países de la región deben valorar el tipo de desarrollo y
atracción de inversiones que desean fomentar para buscar un balance entre los beneficios
económicos, sociales y tecnológicos y la protección de los recursos naturales y el
ambiente. Asimismo, al igual que la experiencia de México, es importante el
fortalecimiento de los marcos legales y mecanismos de gestión ambiental para garantizar
que estas actividades contribuyan al desarrollo sostenible con un bajo impacto ambiental.
Los regímenes legales que regulan las zonas francas ofrecen una serie de
incentivos principalmente de tipo fiscal a las empresas (exenciones a los impuestos sobre
las sociedades y de renta) con el fin de promover la generación de empleo y aumento de
las exportaciones. El otorgamiento de estos incentivos es de tipo automático y su alcance
es general lo que indica la falta de focalización en su entrega y la ausencia de
especificidad en función del tipo de inversión que recibe (CEPAL, 2006). En el caso de
Costa Rica, la estrategia parar atraer inversión extranjera directa (IED) en alta tecnología
fue la creación de Zonas Francas, que ofrecían a los productores, importaciones libres de
impuestos y amplios incentivos fiscales: 100% durante ocho años y 50% por otros cuatro
años. (Cordero y Paus, 2004) Esta política de promoción del sector electrónico y los
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incentivos derivados del sistema de zonas francas fue clave para que la empresa INTEL
decidiera instalarse en este país.
Las zonas francas deben cumplir con toda la legislación ambiental nacional que
rige en cada uno de los países. Sin embargo, los países estudiados abordan los temas
ambientales en las zonas francas de manera limitada y establecen únicamente algunas
disposiciones de alcance general. En las estrategias nacionales para la atracción de
empresas a establecerse en zonas francas los aspectos ambientales no tienen una
relevancia particular, por lo que no se valora si los países tienen el marco legal adecuado
para prevenir impactos ambientales de cierto tipo de actividades que no están reguladas.
Dentro de la estructura legal de estos países no existe diferenciación con los estándares
aplicables en la legislación nacional para las empresas locales y aquellos que se aplican
en las zonas francas. Adicionalmente, no se aplican mecanismos específicos para el
monitoreo, verificación y aplicación de la normativa ambiental en las zonas francas.
Colombia
En Colombia el régimen de zonas francas tuvo sus inicios en 1958, con la
creación de la Zona Franca de Barranquilla, mediante la Ley 105 del mismo año. En la
década de los años setenta, comenzaron operaciones otras cinco Zonas Francas:
Cartagena, Santa Marta, Cúcuta, Palmaseca y Buenaventura. El proceso de globalización
de la economía y de las tendencias del comercio en el ámbito mundial motivó la
modificación del régimen de Zona Franca en Colombia. La normativa vigente169
El marco regulatorio para el funcionamiento de las zonas francas contiene algunas
disposiciones ambientales específicas relacionadas con los requisitos para su
permite
la instalación de empresas prestadoras de servicios a los mercados externos, además de
aquellas dedicadas a la producción o transformación de bienes para exportación. La
normativa colombiana promueve el establecimiento de empresas que desarrollan procesos
industriales altamente productivos y competitivos, bajo los conceptos de seguridad,
transparencia, tecnología, producción limpia, y buenas prácticas empresariales. Además,
establece limitaciones para la exploración, explotación o extracción de los recursos
naturales no renovables definidos en el Código de Minas y Petróleos.
169 Decretos 2131 de 1991 y 2233 de 1996.
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establecimiento. Para obtener la declaratoria de la zona franca se deben cumplir todas las
regulaciones ambientales y se debe dar una garantía por tres años a favor del Ministerio del
Medio Ambiente, para garantizar la protección ambiental y el cumplimiento de las normas
vigentes en la materia, por valor de cinco mil (5.000) salarios mínimos legales
mensuales.170
Los principales mecanismos que establece la normativa ambiental colombiana
incluyen la licencia ambiental, el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) y el
Estudio de Impacto Ambiental (EIA).
171
Para el Diagnóstico Ambiental de Alternativas el peticionario debe suministrar la
información para evaluar y comparar las diferentes opciones bajo las cuales sea posible
desarrollar un proyecto, obra o actividad. Son elementos básicos mínimos del DAA, la
determinación del objetivo, descripción y alcance del proyecto, obra o actividad, la
descripción general de las alternativas de localización del proyecto, obra o actividad
Para la evaluación de los estudios ambientales,
el solicitante debe cumplir con los criterios generales definidos en el manual de
evaluación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El EIA es el
instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades
que requieren licencia ambiental. Este estudio deberá incluir la delimitación del área de
influencia directa e indirecta del proyecto, obra o actividad, la descripción del proyecto,
obra o actividad, residuos, emisiones, vertimientos y riesgos inherentes a la tecnología a
utilizar, sus fuentes y sistemas de control. Así como información sobre la compatibilidad
del proyecto con los usos del suelo, los recursos naturales renovables que se pretenden
usar, aprovechar o afectar para el desarrollo del proyecto, obra o actividad, la descripción,
caracterización y análisis del medio biótico, abiótico, socioeconómico en el cual se
pretende desarrollar el proyecto, obra o actividad, la identificación y evaluación de los
impactos ambientales que puedan ocasionar el proyecto, obra o actividad, indicando
cuáles pueden prevenirse, mitigarse, corregirse o compensarse. La propuesta de Plan de
manejo ambiental del proyecto, obra o actividad que deberá contener las medidas de
prevención, mitigación, corrección y compensación de los impactos ambientales
negativos, el programa de monitoreo y verificación; y el plan de contingencia.
170 Colombia. Decreto 2233 de 1996. 171 Reguladas en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1220 de 2005.
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caracterizando ambientalmente el área de interés e identificando las áreas de manejo especial,
así como también las características del entorno social y económico para cada alternativa
presentada, la información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo
establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, la identificación y análisis comparativo
de los potenciales riesgos y efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales
renovables para las diferentes alternativas estudiadas, la identificación de las comunidades y
de los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto, obra o actividad.
Cuadro 2. Principales disposiciones ambientales en Colombia Ley/Decreto y fecha Descripción
Constitución Nacional de 1991 El Estado debe proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación (art. 79), el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones y exigir la reparación de los daños causados (art. 80); son deberes de la persona y el ciudadano proteger los recursos naturales y culturales del país y velar por la conservación del ambiente sano (art. 95, 8).
Decreto ley 2811 de 1974 Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y no Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Establece que el ambiente es patrimonio común, el Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo. Regula el manejo de los recursos naturales renovables y la defensa del ambiente.
Decreto 1594 de 1984 Reglamenta el uso del agua y residuos líquidos, define los elementos contaminantes del agua y los niveles de toxicidad y clasifica los usos del agua en: consumo humano y doméstico; preservación de flora y fauna; agrícola; pecuario; recreativo; industrial; y transporte.
Ley 373 de 1997 Establece el Programa para el uso eficiente y ahorro de agua.
Ley 902 de 1997 Establece tasas retributivas por vertimientos líquidos puntuales a cuerpos de agua.
Ley 430 de 1998 Establece la Ley de Residuos Peligrosos, mediante la cual se prohíbe el tráfico ilícito de residuos peligrosos; presenta las obligaciones de los generadores y permite el uso de aceites usados para la generación de energía.
Decreto 948 de 5 de junio de 1995a/ Reglamenta la protección, prevención y control de la contaminación del aire generada por fuentes contaminantes fijas y móviles. Incluye normas o estándar es de calidad del aire o nivel de inmisión; de emisión o descarga de contaminantes al aire; de emisión de ruido; de ruido ambiental, y de evaluación y emisión de olores ofensivos.
Ley 607 de 2001 Fomenta el uso racional y eficiente de la energía, y se promueve la utilización de energías alternativas.
Resolución 1045 de 2003 Creó el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) que establece los parámetros para un eficiente aprovechamiento de los residuos sólidos.
Decreto 1220 de 2005 Reglamenta la licencia ambiental y otros permisos. Define los casos en que se debe presentar Diagnóstico Ambiental de Alternativas, Plan de Manejo Ambiental y Estudio de Impacto Ambiental.
Decreto 4741 de 2005 Busca prevenir la generación de residuos o desechos peligrosos, así como regular el manejo de los residuos o desechos generados, con el fin de proteger la salud humana y el ambiente.
Notas: a/ Modificado mediante Decreto 2107 de 1995, Decreto 1697 de 1997 y Decreto 2622 de 2000.
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia.
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República Dominicana
Las zonas francas en República Dominicana están reguladas por la Ley N° 8-90
de fecha 15 de enero de 1990, que procura promover su establecimiento y desarrollo. El
sistema de zonas francas inició su desarrollo desde el año 1969. El principal incentivo
que se ofrece a las empresas es la exoneración de impuestos aduaneros, impuesto sobre la
renta y demás obligaciones fiscales. Asimismo ofrece financiamiento de instituciones
locales o extranjeras, la facilidad para repatriar libremente los beneficios en moneda
extranjera, y mano de obra eficiente a bajo costo.
En República Dominicana, la legislación sobre zonas francas no contiene
disposiciones específicas en materia ambiental por lo que se aplica la legislación
ambiental a todas las empresas que operen fuera o dentro del régimen de zonas francas.
De esta manera, las empresas que operan en zonas francas deben cumplir con el trámite
del permisos y licencias ambientales cuando se trata de cualquier obra de infraestructura,
industria, o cualquier otra actividad, tanto privada como del Estado, que por sus
características pueda afectar, de una manera u otra, los recursos naturales, la calidad
ambiental y la salud de los ciudadanos, incluyendo sus bienestar psíquico y moral.172
El marco político dominicano establece una "Política Nacional de Consumo y
Producción Sostenible" que promueve acciones específicas para reducir contaminación, y
llevar a cabo eficientes sistemas productivos y disminuir el consumo de recursos. Esta
estrategia tiene como objetivo inducir el consumo y la producción sostenible como una de
las acciones prioritarias para la gestión ambiental y a la vez mejorar las condiciones de
vida de la población y garantizar un crecimiento económico sostenido.
173
La Ley de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
174
172
es el principal instrumento
jurídico ambiental que regula todos los aspectos medioambientales en este país. Por lo
tanto, las empresas que operan en las zonas francas están sujetas al cumplimiento de las
disposiciones establecidas en este marco legal. Los requisitos ambientales para la
operación de empresas de zona franca, dependerán de la actividad específica que vaya a
ser desarrollada por cada empresa.
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de República Dominicana. 173 Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Política Nacional de Consumo y Producción Sostenible en República Dominicana. 2011. 174 Ley N° 64 de 2000.
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Esta Ley regula la contaminación de los suelos, las aguas, el aire, los productos
peligrosos, los residuos municipales y domésticos, los asentamientos humanos, la
contaminación sónica, igual que el uso y la conservación de los recursos naturales.
Asimismo, establece que toda actividad industrial emprendida en el país deberá ser
provista de una licencia ambiental, la cual deberá certificar que se ha realizado la
correspondiente evaluación de impacto ambiental y que la actividad, obra o proyecto se
puede llevar a cabo bajo las condiciones fijadas en el programa de manejo ambiental
establecido en la misma. El proceso de evaluación ambiental cuenta con los siguientes
instrumentos: declaración de impacto ambiental, evaluación ambiental estratégica,
estudio de impacto ambiental, informe ambiental, licencia ambiental, permiso ambiental,
auditorías ambientales y consulta pública.
El Reglamento del Sistema de Permisos y Licencias Ambientales,175
Otra norma importante es la Ley de Incentivos a las Energías Renovables y
Regímenes Especiales,
la
Nomenclatura Explicativa de Obras, Actividades y Proyectos y Establece los
Procedimientos para la Tramitación del Permiso Ambiental de Instalaciones Existentes y
de Evaluación de Impacto Ambiental.
176 que otorga importantes incentivos fiscales a las empresas que
desarrollen proyectos que produzcan energía eléctrica a través del uso de los recursos
renovables o de fuentes alternas de energía,177 centrales eléctricas a partir de biomasa
primaria, plantas de producción de biocombustibles, fincas energéticas, plantaciones e
infraestructuras agropecuarias o agroindustriales para la producción de biomasa con el fin
de generar energía,178 e instalaciones de explotación de energías oceánicas.179
La Ley N° 57-07 otorga son los siguientes beneficios fiscales:
• Exención de todo tipo de impuestos de importación a los equipos,
maquinarias y accesorios importados por las empresas o personas
individuales, la exención será del 100% de dichos impuestos.
175 Ley N° 05 de 2002. 176 Ley N° 57 de 2007. 177 Como lo son: parques eólicos, instalaciones hidroeléctricas, instalaciones electro-solares. 178 De aceites vegetales o de presión para fabricación de biodiesel, así como plantas hidrolizadoras productoras de licores de azúcares (glucosas, xilosas y otros) para fabricación de etanol carburante y/o para energía y/o bio-combustibles. 179 Ya sea de las olas, las corrientes marinas, las diferencias térmicas de aguas oceánicas etc., de cualquier magnitud.
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• Exención del Impuesto sobre la Renta: por un período de diez (10) años a
partir del inicio de sus operaciones, y con vigencia máxima hasta el año
2020.
• Reducción de impuestos al financiamiento externo. Se reduce a 5% el
impuesto por concepto de pago de intereses por financiamiento externo.
• Certificados y/o bonos por reducción de emisiones contaminantes. Los
certificados o bonos por reducción de emisiones (secuestro de carbono)
canjeables según el "Protocolo de Kyoto" y que puedan derivarse de los
proyectos de energía renovables, pertenecerán a los propietarios de dichos
proyectos para beneficio comercial de los mismos.
Estos beneficios de la Ley N° 57-07 son de gran relevancia ya que podrían ser la
base para la atracción de inversiones en el campo de las energías renovables una vez que
finalicen los incentivos otorgados a las zonas francas. De esta manera el país podría
avanzar hacia una transición en el tipo de actividades e inversiones extranjeras que se
desarrollen que brindarán grandes beneficios ambientales, un posicionamiento estratégico
y una ventaja competitiva en la región.
Otras leyes ambientales importantes incluyen:
• Ley N 83 de 1989: que prohíbe la descarga de desechos sólidos
provenientes de la construcción, con la excepción de aquellas áreas en las
que se desee hacer rellenos, para lo cual, lo único necesario será contar
con la autorización del propietario.
• Ley N 202-04: Ley Sectorial de Áreas Protegidas, que tiene como
objetivo garantizar la conservación y preservación de ecosistemas y del
patrimonio natural y cultural para asegurar la permanencia y optimización
de los servicios ambientales y económicos que estos ecosistemas ofrecen.
• Ley N 287-04: sobre Prevención, Supresión y Limitación de Ruidos
Nocivos y molestos que producen contaminación sonora.
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Costa Rica
El régimen de Zonas Francas (RZF) en Costa Rica está regulado por la Ley de
Zonas Francas.180
Las compañías que pueden beneficiarse de este régimen deben estar incluidas en
una o varias de las categorías como procesamiento, manufactura, producción, reparación
y mantenimiento de bienes, reempaque y redistribución de mercaderías, y provisión de
servicios para la exportación o la reexportación. Estas compañías deben cumplir con la
legislación ambiental nacional e internacional.
Este régimen establece beneficios e incentivos con una duración
limitada pues la idea es promocionar nuevas inversiones en vez de proveer a ciertas
compañías ventajas comerciales a lo largo del tiempo. Las compañías que se benefician
de este régimen establecen sus operaciones en los Parques Industriales, los cuales son
áreas específicas, estrictamente destinadas a este tipo de industrias y empresas.
Para la creación de una nueva zona franca se parte del procedimiento lógico de
realizar una evaluación ambiental integral para toda la fase de desarrollo de los módulos
industriales y su construcción. A nivel de cada empresa en particular y según cada
actividad productiva se debe realizar una evaluación de impacto ambiental para su
operación, según su naturaleza.
La Ley General del Ambiente181
Para esto, existe una Guía Ambiental Centroamericana para el Desarrollo de
Infraestructura Urbana, como un instrumento técnico de índole ambiental y social, que
orienta a los diversos usuarios del sector de infraestructura urbana en la aplicación de
lineamientos y medidas ambientales y sociales, con el fin de prevenir o mitigar efectos
negativos en el ambiente que puedan generarse del desarrollo de sus actividades. De esta
manera, se facilita el proceso de evaluación de impacto ambiental, por medio de una
establece que el ambiente es patrimonio común
de todos los habitantes de la Nación y que todos tienen derecho a disfrutar de un
ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como el deber de
conservarlo. Establece la Evaluación de Impacto Ambiental para las actividades humanas
que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o
peligrosos.
180 Ley N° 7210 de 1990, publicada en la Gaceta N° 238 del 14 de diciembre de 1990 y su reglamento que incluye reformas de la Ley N° 7830 del 22 de setiembre de 1998. 181 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 1996.
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herramienta técnica (Astorga, 2006) En el caso de Costa Rica y el resto de los países
centroamericanos todavía no se han desarrollado guías ambientales específicas por
sectores productivos, lo cual podría ser un esfuerzo importante para avanzar en una
mayor prevención de los impactos ambientales que generan ciertas actividades.
Recientemente se creó en Costa Rica una Comisión interministerial que definió
cuáles son los sectores estratégicos y emitió directrices para otorgar los incentivos del
régimen de zona franca a las empresas que promuevan alto desarrollo social y que generen
empleo de calidad, incorporen tecnologías que contribuyan efectivamente a la modernización
productiva del país, desarrollen actividades de investigación y desarrollo, promuevan
innovación y transferencia tecnológica o promuevan la incorporación de tecnologías limpias,
gestión integral de desechos, ahorro energético y gestión eficiente de aguas.182
La Ley Orgánica del Ambiente define el aire como patrimonio común y el agua
como recurso de dominio público, por lo que su conservación y uso sostenible son de
interés social. Con el fin de prevenir la contaminación del ambiente, el Estado, las
Municipalidades y las demás instituciones públicas, darán prioridad entre otros, al
establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales de la salud
ambiental. Además, la Ley requiere que las aguas residuales de cualquier origen deberán
recibir tratamiento antes de ser descargadas en ríos, lagos, mares y demás cuerpos de
agua; además, deberán alcanzar la calidad establecida para el cuerpo receptor, según su
uso actual y potencial y para su utilización futura en otras actividades.
En el manejo y aprovechamiento de los suelos, debe controlarse la disposición de
los residuos que constituyan fuente de contaminación. Las actividades productivas evitarán
descargas, depósitos o infiltración de sustancias o materiales contaminantes en el suelo.
A pesar de que en Costa Rica existe un amplio marco de leyes ambientales hay un
vacío importante en la regulación de áreas prioritarias como sustancias químicas, residuos
peligrosos y desechos electrónicos, además de la falta de la legislación para una
apropiada valoración del daño ambiental.
182 Ley N° 8794 del 22 de enero del 2010. Reformas a la Ley del Régimen de Zonas Francas N° 7210.
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Cuadro 3. Principales Leyes Ambientales de Costa Rica Ley/Reglamento y fecha Descripción
Constitución Política Establece limitaciones a la propiedad privada al amparo del interés colectivo. El Artículo 50 señala que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza y que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
Ley General de Salud, N° 5395 de 1973
Las municipalidades tienen a su cargo el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras, así como la limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías y parajes públicos. Se prohíbe el funcionamiento de toda fábrica o establecimiento comercial o industrial, en edificios que no dispongan de los elementos o sistemas necesarios para evitar que las descargas, emisiones, emanaciones o sonidos producto de tales actividades industriales o comerciales, causen o contribuyan a la contaminación atmosférica (…).
Reglamento de Creación del Canon Ambiental por Vertidos, N° 31176-MINAE del 22 de abril del 2003
Tiene por objeto la regulación del canon por uso del recurso hídrico para verter sustancias contaminantes. La fijación de los límites máximos permisibles de vertidos de sustancias contaminantes se regirá por lo dispuesto en el reglamento que regula la materia de vertido y uso de aguas residuales.
Reglamento de Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas, Decreto N° 32868 del 24 de agosto del 2005
El canon por aprovechamiento del agua debe utilizarse como instrumento económico para la regulación del aprovechamiento y administración del agua, que permita la disponibilidad hídrica para el abastecimiento confiable en el consumo humano y el desarrollo socioeconómico del país.
Reglamento de Vertido y Reuso de Aguas Residuales N° 33601-MINAE-S del 20 de marzo del 2007
Todo ente generador deberá dar tratamiento a sus aguas residuales para evitar así perjuicios al ambiente, a la salud, o al bienestar humano. En todas las aguas residuales de tipo ordinario se deberán analizar los siguientes parámetros universales: (a) Caudal, (b) DBO, (c) DQO, (d) pH, (e) Grasas y aceites, (f) Sólidos sedimentables, (g) Sólidos suspendidos totales, h) Sustancias activas al azul de metileno, (i) Temperatura.
Ley de Planificación Urbana N° 4240
Otorga a las municipalidades la facultad de establecer el reglamento de Zonificación y uso del suelo dentro de los planes reguladores con la posibilidad de limitar el uso de los inmuebles.
Reglamento sobre Inmisiones de Contaminantes Atmosféricos Decreto 30221–S. De marzo del 2002
Define los correspondientes niveles máximos permitidos de Inmisión (calidad del aire), que le permitan a las autoridades sanitarias y de otras instituciones conocer, controlar, vigilar y tomar las medidas correctivas y preventivas correspondientes en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554, tendientes a proteger la salud pública y el ambiente.
Reglamento Sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas (Decreto 30222 - S - MINAE) de marzo del 2002
Establece la adopción de medidas de vigilancia y control más estrictas sobre la calidad del aire, niveles de emisión de sustancias contaminantes, calidad de combustibles y carburantes utilizados, fabricación, reparación y homologación de motores, transformación de energía y otras fuentes fijas y móviles de emisión de contaminantes.
Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos Tipo Indirecto. Del 2000
Establece valores máximos de emisión para las calderas y hornos de tipo indirecto que queman combustibles fósiles y biomásicos, en:
a) Partículas totales en suspensión b) Dióxido de azufre c) Óxidos de nitrógeno (NOx)
Decreto Nº 35993-S. Reglamento para la Gestión Integral de los Residuos Electrónicos de Costa Rica. 2010
Entre sus objetivos se encuentran minimizar la cantidad de residuos electrónicos generados, tanto en peso como en volumen, así como en relación a su potencial contaminante, mediante la recolección selectiva, recuperación, el reuso y reciclaje de materiales residuales.
Ley N° 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos de Julio 2010
Tiene por objeto regular la gestión integral de residuos y el uso eficiente de los recursos, mediante la planificación y ejecución de acciones regulatorias, operativas, financieras, administrativas, educativas, ambientales y saludables de monitoreo y evaluación.
Fuente: Elaboración propia.
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Recuadro 1. Exportación de desechos peligrosos
En 1997, Costa Rica suscribió con los Estados Unidos un Acuerdo General para el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos, debido a que Estados Unidos no ratificó la Convención de Basilea. Con base en este acuerdo, si Costa Rica requiere exportar desechos peligrosos a Estados Unidos, se aplican las reglas de manejo racional de desechos y Costa Rica debe cumplir con las obligaciones de la Convención de Basilea. Sin embargo, el Gobierno de los Estados Unidos sólo autoriza importaciones de desechos peligrosos por parte de empresas de capital estadounidense. Una de estas autorizaciones es para la empresa INTEL que gestionó los orígenes de este acuerdo tras su instalación en el país y con este fin re-exporta hacia los Estados Unidos los desechos generados por sus operaciones en Costa Rica.
Según el Acuerdo, la autoridad competente en Costa Rica para efectuar los trámites de notificación es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), mientras que por parte de Estados Unidos es la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency - EPA).
Este trámite implica los siguientes procedimientos:
* La empresa exportadora de los desechos peligrosos debe enviar una solicitud a la SETENA informando sobre la intención de realizar tal exportación y explicando el tipo de desecho que planea exportar.
* La nota debe ser elaborada en inglés, ya que la SETENA debe notificar a la EPA en este idioma. Además debe completarse la información requerida bajo la Convención de Basilea de la OCDE, según lo exige el Gobierno de Estados Unidos.
* Una vez que la EPA recibe la notificación tiene un mes para revisar la solicitud y emitir una decisión.
* La EPA envía una nota a SETENA informando sobre su decisión que en caso de que sea afirmativa viene acompañada de un permiso para exportar desechos peligrosos por un año.
* Durante el transporte, se debe portar el manifiesto de transporte e información sobre la naturaleza de los desechos peligrosos y demás datos indicados en la Convención de Basilea.
* Una vez que se realiza la exportación se reciben los formularios enviados con los productos exportados recibidos por la EPA. Posteriormente, se debe enviar una nota al Ministerio de Salud informando sobre la exportación para que lo notifique a la Secretaría de la Convención.
Fuente: Acuerdo sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de Estados Unidos (Acuerdo Decreto Nº 30766-RE tomado mediante canje de notas de CR y EU).
El Salvador
La Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización,183
183 Decreto N°405, Diario Oficial N° 176 del 23 de septiembre de 1998.
define que
podrán establecerse y funcionar en Zona Franca empresas nacionales o extranjeras, que se
dediquen a la producción, ensamble o maquila, manufactura, procesamiento,
transformación o comercialización de bienes. Dichos bienes podrán ser destinados a la
exportación directa o indirecta al área centroamericana o fuera de ésta, o para su posterior
nacionalización siempre y cuando las empresas interesadas presenten a la autoridad
aduanera las respectivas solvencias de pago al Instituto Salvadoreño del Seguro Social y a
las diferentes Administradoras de Fondos de Pensiones, de las cotizaciones
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correspondientes a los treinta días anteriores a aquél en el que se lleve a cabo la
exportación de los productos.
Esta Ley también establece que "no gozarán de los beneficios e incentivos fiscales
de esta Ley, las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que se dediquen
entre otras, a la producción o almacenamiento de mercancías que causen contaminación,
daños a la salud o al medio ambiente".
De esta manera, la Evaluación Ambiental es considerada como el principal
instrumento de política ambiental para minimizar las implicaciones ambientales de las
inversiones y actividades de desarrollo que se realicen en el país, incluyendo a las zonas
francas. De conformidad con el artículo 16 del Decreto N° 233, se consideran los
siguientes instrumentos de gestión ambiental: Evaluación Ambiental Estratégica,
Evaluación de Impacto Ambiental, Programa Ambiental, Permiso Ambiental,
Diagnósticos Ambientales, Auditorías Ambientales y Consulta Pública.184
La Ley del Medio Ambiente,
185
El Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente
establece el permiso ambiental, para el inicio y
operación, de las actividades, obras o proyectos de la administración pública, que deberá
acompañarse de una Evaluación de Impacto Ambiental para el desarrollo de las mismas. 186
En cuanto a los reglamentos especiales conexos a la Ley del Medio Ambiente se
destacan los siguientes:
establece los objetivos
del Estudio de Impacto Ambiental, que incluye identificar los impactos ambientales y los
riesgos que determinada actividad, obra o proyecto pueda ocasionar sobre el medio
ambiente y la población; determinar las medidas necesarias para prevenir, atenuar,
controlar y compensar los impactos negativos e incentivar los impactos positivos,
seleccionando la alternativa que mejor garantice la protección del medio ambiente y la
conservación de los recursos naturales; determinar la viabilidad ambiental de la ejecución
de una actividad, obra o proyecto; y generar los mecanismos necesarios para implementar
el programa de manejo ambiental.
184 El sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Salvadoreño se basa en la Ley de Medio Ambiente, Decreto N° 233 de 1998 y en su Reglamento General de la Ley de Medio Ambiente, Decreto N° 17 del 21 de marzo de 2000. 185 Decreto Legislativo N° 233 de 1998. 186 Decreto N° 17 de 2000 y Reformas de 2007.
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• Reglamento Especial de Aguas Residuales187
• Reglamento de Normas Técnicas de Calidad Ambiental
que tiene como objetivo que
las aguas residuales no alteren la calidad de los medios receptores, para
contribuir a la recuperación, protección y aprovechamiento sostenibles de
los recursos hídricos respecto de los efectos de la contaminación. 188
• Reglamento Especial en Materia de Sustancias, Residuos y Desechos
Peligrosos,
cuyo objeto es
determinar los lineamientos o directrices para el establecimiento de las
normas técnicas de calidad ambiental en los medios receptores, y los
mecanismos de aplicación de dichas normas, relativo a la protección de la
atmósfera, el agua, el suelo y la biodiversidad.
189
Adicionalmente, el Código Municipal de 1986, señala que una de las obligaciones
de las municipalidades, será la promoción y desarrollo de programas de salud,
saneamiento ambiental y otros. En lo atinente a legislación municipal, los Consejos
Municipales podrán regular lo relativo al incremento y protección de los recursos
naturales renovables y no renovables.
que tiene como principal objetivo es la reglamentación de
las actividades relacionadas con sustancias, residuos y desechos
peligrosos.
El Salvador ha tenido un progreso significativo en la elaboración de leyes
ambientales aunque todavía tiene deficiencias en la legislación ambiental en temas como
descarga de las aguas residuales, la contaminación ambiental y el manejo de residuos sólidos.
Honduras
En Honduras la Ley de Zona Libre190
187 Decreto N° 39 de 2000.
establece que el régimen bajo el cual podrán
establecerse y funcionar empresas comerciales e industriales, básicamente de exportación
y de actividades conexas o complementarias, nacionales y extranjeras. La mayoría de
188 Decreto N° 40 de 2000. 189 Decreto N° 41 de 2001. 190 Creada mediante Decreto N° 356-76, 19 de julio de 1976, como Zona Libre de Puerto Cortes, siendo modificado mediante Decreto N° 131-98 mediante el cual se establece todo el territorio nacional para el establecimiento y operación de las zonas libres.
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estas empresas se dedican a la confección de ropa, fabricación de artículos deportivos,
ensamblaje electrónico, automotriz, industria textil, agroindustria, entre otros. Gran parte
las empresas extranjeras están ubicadas en estas zonas y en Zonas Industriales de
Procesamiento para la Exportación, que desde su aprobación en 1987, ofrecen los mismos
beneficios que las Zonas Libres.
Las empresas ubicadas dentro de estas zonas gozan de los siguientes beneficios:
• Conversión de moneda sin restricciones.
• Importación libre de toda la maquinaria, materia prima y suministros y
todo lo que requieran en la operación de la planta.
• Despacho de embarques entrantes y salientes en menos de un día con
mínima documentación.
• Permiso de propiedad extranjera en un 100%.
• Exención de impuestos sobre ventas, corporativo e impuesto sobre la renta.
• Repatriación irrestricta de ganancias y capital en cualquier momento.
El Reglamento Ley de Zonas Libres191
La Ley General del Ambiente,
establece que las usuarias que realicen
dentro del área restringida, operaciones de manipulación, mezcla, empaque o cualquiera
de las señaladas en el artículo 10 de la Ley, deben cumplir con las regulaciones de
sanidad, ambiente y demás aplicables. En caso contrario, la operadora podrá ordenar la
suspensión de labores hasta tanto las deficiencias no sean corregidas. De esta manera, las
zonas libres y las zonas industriales de exportación deben cumplir con la legislación
nacional ambiental, de la cual se presenta un breve análisis de las principales normas. 192
191 Acuerdo N° 43-2009 (Publicado en la Gaceta N° 32,123 de fecha 26 de enero de 2010).
es la principal norma en materia ambiental, así
como una vasta normativa a nivel de Reglamentos Generales y Especiales, que de una
forma directa regulan aspectos ambientales. Esta Ley regula la evaluación ambiental como
una herramienta preventiva que evalúa los proyectos, instalaciones industriales o cualquier
otro tipo de actividad pública o privada, susceptible de contaminar o degradar el ambiente,
los recursos naturales o el patrimonio histórico cultural de la nación. Un año después se
192 Decreto N° 104-93, La Gaceta del 30 de junio de 1993.
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emitió el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, en el que
se desarrolló el procedimiento para la obtención de la licencia ambiental.
El Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
(SINEIA)193
Otras normas relevantes incluyen:
tiene como objetivo organizar, coordinar y regular el Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental estableciendo los nexos entre la Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente y las entidades de los sectores públicos, privados e internacionales,
así como asegurar que los planes, políticas, programas y proyectos, instalaciones
industriales o cualquier otra actividad pública o privada susceptibles de contaminar o
degradar el ambiente, sean sometidos a una evaluación de impacto ambiental a fin de
evitar daños significativos y/o irreversibles al ambiente.
• Reglamento de Auditorías Ambientales194
• Reglamento para las Emisiones Atmosféricas por Fuentes Fijas
que regula las auditorías
ambientales, derivadas del proceso de licenciamiento y control ambiental,
en sus diversas modalidades, con el propósito de crear un mecanismo de
control y seguimiento ambiental eficiente en el país. Además, establece un
nuevo mecanismo de control basado en la autorregulación de las empresas
mediante la realización de auditorías de cumplimiento efectuadas por
auditores ambientales certificados. 195
• Reglamento para el manejo integral de Residuos Sólidos
establece un registro y control de las empresas que generan emisiones a la
atmósfera y la necesidad de un monitoreo periódico de dichas emisiones y
establece un Sistema Nacional de Prevención y Control de Emisiones. 196
193 Acuerdo Ejecutivo N° 189-2009.
que regula la
gestión integral de los residuos sólidos, que incluye las operaciones de
prevención, reducción, almacenamiento y acondicionamiento, transporte,
tratamiento y disposición final, fomentando su aprovechamiento con el fin
de evitar riesgos a la salud y al ambiente.
194 Acuerdo Ejecutivo N° 887-2009. 195 Acuerdo Ejecutivo N° 1566-2010. 196 Acuerdo Ejecutivo N° 1567-2010.
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Cuadro 4. Disposiciones ambientales en normativa sobre zonas francas País Marco legal sobre ZF Disposiciones ambientales
Costa Rica Ley Nº 7210 Régimen de Zona Franca de Costa Rica. Artículo 1 Ley Nº 8794 Reforma a la Zonas Francas Procesadoras de Exportación. Enero 2010 Decreto N° 34739-COMEX-H, 29 Agosto, 2008
"Las empresas que califiquen en el Régimen de Zonas Francas tendrán que cumplir todas las normas de protección del medio ambiente que la legislación costarricense y la internacional disponen para el desarrollo sostenible de las actividades económicas". Exención de todo tipo de tributo a los materiales de empaque, embalaje y envase, así como a los desechos de equipo de cómputo, electrónicos y otros desechos derivados de las actividades de las empresas de zonas francas siempre que estén destinados al reciclaje o reutilización. II. Información para el otorgamiento del Régimen a) Información detallada sobre la contaminación que producirá el proceso productivo y sus desechos, o bien, copia del formulario presentado ante la instancia respectiva del Ministerio de Ambiente y Energía en relación con el estudio de impacto ambiental, cuando corresponda, según las leyes y reglamentos aplicables.
El Salvador Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización, Artículo 6 Decreto N° 405Diario Oficial N° 176 23/09/98
"No gozarán de los beneficios e incentivos fiscales de esta Ley, las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que se dediquen entre otras, a las actividades siguientes: j) La producción o almacenamiento de mercancías que causen contaminación, daños a la salud o al medio ambiente".
Honduras Artículo 13 del Reglamento Ley de Zonas Libres de Honduras. Acuerdo N° 43-2009
"Las usuarias que realicen dentro del área restringida, operaciones de manipulación, mezcla, empaque o cualquiera de las señaladas en el artículo 10 de la Ley deben cumplir con las regulaciones de sanidad y medio ambiente. En caso contrario, la operadora podrá ordenar la suspensión de labores hasta tanto las deficiencias no sean corregidas. La operadora comunicará del incumplimiento de esta disposición a las respectivas Secretarías de Estado para subsanar los problemas y para la aplicación de las sanciones correspondientes"
Colombia Ley N° 1004 de 2005 Decreto N° 0971 Artículo 25 Decreto N° 2233 Artículos 8 y 18
Como finalidad para el establecimiento de Zonas Francas se incluye: Desarrollar procesos industriales altamente productivos y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia, y buenas prácticas empresariales. Una vez obtenida la declaratoria de Zona Franca, el solicitante se compromete a allegar a la entidad ambiental competente una carta de compromiso de realización del estudio ecológico y ambiental del proyecto, en los términos que establezca la entidad para ello y a obtener la licencia ambiental. Quienes pretendan ser calificados como Usuarios Industriales de Bienes, de Servicios y Comerciales deben presentar solicitud escrita de instalación ante el Usuario Operador, la que deberá contener la siguiente información: 5. Cuando sea del caso, concepto favorable de la entidad competente sobre el impacto ambiental del proyecto, de acuerdo con las normas ambientales vigentes". Obligación del usuario operador de constituir garantía a favor del Ministerio del Medio Ambiente, para garantizar la protección ambiental y el cumplimiento de las normas vigentes en la materia, por valor de cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales".
República Dominicana
Ley N° 8-90 Zonas Francas República de 15 de enero del 1990
La Ley N° 8-90 de Zonas Francas de República Dominicana no menciona temas relacionados al medio ambiente
Fuentes: Elaboración Propia, basado en PROCOMER (Costa Rica), Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización; Cámara de la Industria Textil, Confección y Zonas Francas (El Salvador), Reglamento a la Ley de Zonas Libres (Honduras), Informe Estadístico 2010 Sector Zonas Francas (República Dominicana) y Comité de Zonas Francas de las Américas.
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En el Cuadro 4 se resumen las disposiciones ambientales contenidas en las leyes
específicas que regulan las zonas francas en los países en estudio. Es importante resaltar
que la legislación ambiental aplicable en las zonas francas es la misma que regula
cualquier otra actividad a nivel de cada uno de los países. Sin embargo, las zonas francas
están buscando atraer empresas novedosas e innovadoras de alta tecnología,
biotecnología, medicina, aeronáutica, entre otras, que son actividades comúnmente no
desarrolladas en estos países lo cual implica un desafío según el tipo de impactos
ambientales que puedan generar.
B. Utilización de recursos e impacto ambiental en zonas francas
En esta sección se analizan los sectores de interés y los problemas ambientales
específicos relacionados con las actividades que se desarrollan en las zonas francas.
Se entiende por impacto ambiental la alteración significativa de los sistemas
naturales y transformados y de sus recursos, provocada por acciones humanas que se
manifiestan a partir de diversas actividades y se expresan tanto en ambientes naturales
como en aquellos que resultan de la intervención y creación humana. (Espinoza, 2002)
Con el fin de prevenir daños al ambiente y los recursos naturales, por lo general las zonas
francas cuentan al menos con plantas de tratamiento de sus aguas residuales y cumplen
con la normativa de sus países que exigen el cumplimiento de la evaluación de impacto
ambiental y licencias ambientales para su establecimiento.
En sus inicios, las zonas francas en América Latina y El Caribe fueron atractivas
para la instalación de maquilas (principalmente de prendas) debido a la mano de obra de
bajo valor y la cercanía de estos países para exportar sus productos hacia los Estados
Unidos. En la actualidad, la Inversión Extranjera Directa (IED) hacia América Latina ha
puesto un énfasis en el sector servicios, el sector energético, electrónicos y
telecomunicaciones. Los impactos ambientales asociados a estas nuevas actividades
generan preocupaciones debido a que las zonas francas en general no disponen de
rigurosas normas ambientales, o elevados estándares ambientales, y no cuentan con
normativa sobre ordenamiento territorial o planificación.
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Actividades de manufactura textil
Estos procesos implican altos consumos de agua (para lavado y teñido de prendas)
y energía para su proceso de elaboración. El uso o exposición de productos químicos a
corto y muchas veces a largo plazo, tiene efectos irremediables para la salud de los
empleados y el medio ambiente. En el caso de la industria textil en Honduras, se han
identificado diversos impactos ambientales que preocupan a esta industria, que incluyen
(Pratt y Rojas, 2005):
• Contaminación del aire por emisión de gases o partículas en suspensión
(transporte de mercancía, secado de prendas, ventilación en general).
• Contaminación de los ríos por vertido de residuos líquidos.197
• Contaminación de suelos por disposición de sustancias tóxicas y desechos
sólidos. (PVC, cajas, plásticos, ganchos, envases).
• Manejo y utilización de productos químicos dañinos a la salud y el
ambiente.
• Residuos sólidos (restos de tela, conos plásticos o de cartón, cintas rígidas
y elásticas e hilo).
En El Salvador, a partir de 1990, se registra una expansión acelerada de la
industria maquiladora, que le permite a cualquier empresa de la industria manufacturera
tradicional convertirse en maquiladora y gozar de las exenciones fiscales que ofrece la
ley. El proceso productivo de las maquilas adquiere insumos del mercado interno,
especialmente servicios relacionados transporte y almacenamiento, así como consumo de
electricidad y agua. Esta actividad requiere un alto consumo de energía y agua, lo cual
genera emisiones de dióxido de carbono y descargas de aguas residuales.
Actividades de telecomunicaciones
El principal tipo de impactos que generan estas actividades es la disposición de los
residuos que pueden tener compuestos tóxicos, tales como mercurio, plomo, litio, cadmio y
níquel. Estos desechos se deben manejar de manera especial como un residuo peligroso con 197 Descargas de detergentes, emulsionantes, antiespumantes, solventes, suavizantes, productos engomantes, colorantes, solventes, blanqueadores ópticos, emulsionantes, peróxidos y ácidos, resinas, catalizadores e impermeabilizantes.
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el fin de evitar que sean dispuestos en los rellenos municipales, ríos o sean almacenados en
condiciones no apropiadas ocasionando graves problemas de contaminación.
En el caso de República Dominicana, realiza esfuerzos para atraer cuantiosos
ingresos de IED de empresas que operan en zonas francas para la exportación o producen
bienes y servicios para el mercado interno. El país ha implementado importantes reformas
en los sectores de las telecomunicaciones y la energía con lo cual ha logrado atraer
industrias de sectores como minería, turismo, negocios inmobiliarios, servicios
empresariales a distancia, dispositivos médicos y telecomunicaciones con lo cual ha
mejorado su desempeño macroeconómico (Miranda, 2002). Además realizan esfuerzos
para reorientar sus actividades de zona franca, adecuándolas a las nuevas condiciones del
mercado, especialmente en lo que se refiere al aprovechamiento de las ventajas que se
derivan de los acuerdos de libre comercio que ha ido suscribiendo en los últimos años. De
modo especial, está poniendo un particular interés en el desarrollo de productos de base
tecnológica. Los principales impactos ambientales de estas nuevas actividades son la
generación de residuos de tipo peligroso que requieren de una adecuada disposición para
prevenir impactos negativos en el ambiente y la salud humana.
Actividades de minería
El impacto ambiental más significativo de un proyecto minero es el efecto en la
calidad y disponibilidad de los recursos hídricos en la zona del proyecto, el drenaje de
ácido de mina y lixiviados contaminantes, erosión de suelos y sedimentos, impactos en la
calidad del agua por los relaves, rocas de desecho, pilas de lixiviación y lixiviación,
contaminación del agua subterránea que está debajo de estas instalaciones y en las aguas
superficiales que reciben sus descargas. Las sustancias tóxicas pueden lixiviarse de estas
instalaciones, filtrarse a través del suelo y contaminar las aguas subterráneas,
especialmente si el fondo de estas instalaciones no ha sido adecuadamente protegido con
una membrana impermeabilizante (Elaw, 2010).
En el caso de República Dominicana se promueve el desarrollo del sector minero,
ya que posee un excelente perfil geológico y una variada gama de recursos mineros como
el oro, bauxita, ferroníquel, plata, mármol, yeso y sal. Las refinerías de minerales y las
fundiciones están exoneradas del pago de las regalías o royalties, pudiendo deducir las
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mismas de impuesto a pagar por las utilidades generadas durante el año fiscal. A este
respecto, el proyecto minero Pueblo Viejo de Barrick Gold Corporation, que en 2006
reactivó un contrato Especial de Derechos Mineros con una inversión de más de US$
3.000 millones, para explotar reservas probables de 20,4 millones de onzas de oro, 455
millones de libras de cobre y 131,3 millones de onzas de plata contenidas dentro de las
reservas de oro reportadas. Este proyecto ha despertado seria preocupación por sus
posibles impactos medioambientales y sociales a pesar del establecimiento de un fondo
de US$ 37,5 millones para remediar los problemas ambientales causados por la empresa
titular del contrato anterior. (CEPAL, 2010).
Actividades de media y alta tecnología
El nuevo tipo de actividades industriales, electrónicos, biotecnología entre otros,
generan desechos de tipo peligroso que por su toxicidad, explosividad, corrosividad,
inflamabilidad, volatilidad y otras características químicas que pueden causar daños a la
salud humana y al ambiente. Para el tratamiento de esos desechos existen muchas
tecnologías, cuyo propósito es modificar las propiedades químicas y físicas de aquéllos
para reducir su toxicidad o neutralizar sus compuestos. En Costa Rica se está reciclando
una parte de los desechos peligrosos, usándolos como fuente de energía: solventes,
combustibles y lubricantes se están utilizando en los hornos de las cementeras -pero esto
representa un porcentaje muy pequeño de la generación total de desechos peligrosos. Sin
embargo, frecuentemente, muchos de éstos -como metales pesados, carcinógenos
biodegradables, compuestos químicos y plaguicidas- se envían a los rellenos sanitarios
como si fueran desechos ordinarios, representando una amenaza para las reservas de agua
y los suelos y ocasionando muchas veces daños ambientales y sanitarios irreversibles
(Ortiz, 2003).
En Costa Rica, las políticas de promoción de inversiones lograron incentivar la
creación de capacidades locales y una mayor atracción de empresas transnacionales en
sectores de media y alta tecnología. El país se encuentra en una fase de afianzamiento y
expansión de sectores como la electrónica, los dispositivos médicos, la industria
aeroespacial y el turismo, con una consolidación de las zonas francas (CEPAL, 2006).
Los sectores estratégicos que pueden optar el régimen de zonas francas incluyen:
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electrónica avanzada;198 componentes eléctricos avanzados; dispositivos, equipos,
implantes e insumos médicos199 y sus empaques o envases altamente especializados;
industria automotriz;200 piezas y componentes maquinados de alta precisión; industria
aeroespacial y aeronáutica; industria farmacéutica y biotecnología; energías
renovables;201 automatización y sistemas de manufactura flexibles202 y materiales
avanzados.203
Recuadro 2. El Sector Electrónico en Costa Rica: un ejemplo de retos en el manejo de desechos
En el país la industria de componentes se desarrolló mediante procesos de maquila electrónica. Desde inicios de los años ochenta varias empresas se instalaron en el país entre ellas Motorola y Trimpot, componentes para equipo de telecomunicaciones y para finales de los años noventa la mayor parte de las empresas del ramo micro-electrónico en zonas francas, como INTEL, Photocircuits y Hewlett Packard.
Uno de los casos principales de la correlación regulación ambiental versus legislación de zonas francas inicia con la implementación del Reglamento para Manejo de Residuos Electrónicos (Decreto 35933-S). El decreto establece la aplicación del principio de responsabilidad extendida del productor para todos los equipos y dispositivos indicados que sean importados, ensamblados o fabricados en el territorio nacional.a/ Entendiéndose como productor toda persona física o jurídica que fabrique, importe o distribuya con fines comerciales dichos equipos. Este Reglamento abre la necesidad de interpretar su aplicación a las empresas que manufacturan equipo electrónico y el mismo es donado en el país, siendo que la falta de "fin comercial" dentro de dicha definición conllevaría que empresas instaladas bajo el régimen de zona francab/ no les sea aplicable el Reglamento de Manejo de Residuos Electrónicos.
En el caso de Hewlett Packard Costa Rica, el mismo bajo sus operaciones nacionales ha formado una parte activa en el cumplimiento del Reglamento y ha conformado una Unidad de Cumplimiento para todos aquellos equipos que son comercializados en el país. En el caso de Componentes INTEL se abre el vacío y necesitará determinarse si la empresa debe constituirse como una Unidad de Cumplimiento dado que realizan actividades de manufactura en el país pero los equipos no son comercializados en país sino directamente exportados y aquellos que la Ley y Reglamento de Zonas Francas establece que son donados a nivel local y deben gestionarse bajo las medidas que establece el Reglamento de Residuos Electrónicos.
Nota: a/ Decreto N° 35933-S Ministerio de Salud. Reglamento para Manejo de Residuos Electrónicos. b/ Reglamento a la Ley de Régimen de Zonas Francas. Decreto Ejecutivo N° 29606-H-COMEX de 18 de junio del 2001 Publicado en La Gaceta N° 121 de 25 de junio del 2001.
198 Tales como equipo de cómputo e impresión, microprocesadores, equipo de comunicación, circuitos integrados, tubos catódicos, conectores avanzados, equipo de sonido y video digital. 199 Incluidos ortopedia, ortodoncia, dental y optometría. 200 Dispositivos e insumos. 201 Tales como celdas fotovoltaicas/solares, baterías de polímero u otros materiales avanzados, pilas de combustible, partes y componentes de turbinas eólicas y/o hidroeléctricas. 202 Tales como equipos de control de proceso computarizado, instrumentación de procesos, equipos robóticos, equipos mecanizados de control numérico computarizado. 203 Tales como polímeros o biopolímeros, super conductores, cerámicas finas o avanzadas, compuestos de alta resistencia, pigmentos, nanopartículas y sus formulaciones.
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Puesto que en Costa Rica no existe una planta de tratamiento de desechos
especiales ni rellenos de seguridad, es necesaria la creación de rellenos sanitarios para
este tipo de desechos. Otra posibilidad para las zonas francas, sería la aplicación de
alguna de las tecnologías disponibles para el tratamiento de desechos peligrosos, entre las
que destaca descomposición térmica, fusión en plasma, inmovilización y relleno sanitario
controlado. (Vargas y Romero, 2006).
Actividades de industria alimentaria y bebidas
La industria alimentaria y bebidas tiene un impacto considerable sobre el medio
ambiente, debido a sus procesos productivos y la cantidad de residuos que genera. Por
ejemplo, el procesamiento de frutas y vegetales genera grandes cantidades de aguas
residuales (que contienen sólidos suspendidos, azúcares, harinas, y hasta residuos de
pesticidas) y residuos sólidos (como cáscaras, semillas, hojas, tallos y cáscaras).
Actividades agropecuarias y acuícolas
Las actividades agrícolas y de ganadería generan contaminación ambiental. Por un
lado, el uso de fertilizantes y agroquímicos para aumentar la cantidad de nutrientes al
suelo para aumentar la productividad causan sedimentos y contaminación del suelo y de
las fuentes de agua. Las actividades de ganadería causan alteración de los suelos y crean
contaminación de las aguas.
En el caso de las actividades acuícolas, por ejemplo en Honduras se generan
residuos sólidos orgánicos provenientes de la planta procesadora que se pueden utilizar
como material para otros procesos alimentarios o producir harina de pescado. Los
principales vertidos líquidos provienen de la planta de procesamiento donde se una gran
cantidad de agua en la limpieza de pisos y equipo. Así como emisiones atmosféricas en la
producción de biodiesel a partir de aceite del pescado y en la fabricación de harinas
(Centro Producción más Limpia, 2009).
Actividades de biotecnología
La biotecnología moderna está compuesta por una variedad de técnicas derivadas
de la investigación en biología celular y molecular, las cuales pueden ser utilizadas en
cualquier industria que utilice microorganismos o células vegetales o animales. Es la
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aplicación comercial de organismos vivos o sus productos, la cual involucra la
manipulación deliberada de sus moléculas de DNA. Los principales impactos que genera
esta actividad son la generación de residuos peligrosos, descarga de aguas residuales,
emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, las aplicaciones de la
biotecnología orientadas a los sectores agrícola y ambiental pueden tener impactos
positivos considerando las reducciones del uso de agroquímicos, agua, utilización de
combustibles, menores emisiones de carbono y de pérdida de suelo, así como también por
el ahorro en área de cultivos mediante el aumento de la productividad.
Actividades de la industria automotriz y aeronáutica
Son procesos industriales que tienen una gran demanda de ciertos insumos: desde
acero, vidrio y partes eléctricas y de plástico hasta gasolina, diesel, carbón y los nuevos
biocombustibles. Asimismo se utilizan importantes cantidades de energía, agua, pintura y
diversas sustancias químicas. Este proceso genera desechos sólidos y peligrosos, descarga
de aguas residuales y emisiones de dióxido de carbono.
Cuadro 5. Utilización de recursos e impacto ambiental según actividades en zonas francas
Tipo de actividad Utilización de recursos naturales Potencial impacto ambiental
Actividades agropecuarias: Pecuario y pesca
Agua, suelo, manglares, biodiversidad Contaminación de aguas por agroquímicos, erosión de suelos, deterioro de humedales, emisiones de metano y Oxido Nitroso, Desechos sólidos Conversión del uso del suelo.
Actividades de manufactura: textil, cuero
Energía, agua Generación de residuos, descarga de aguas residuales, emisiones de CO2, contaminación del aire.
Industria alimentaria, bebidas
Energía, agua Generación de residuos, descarga de aguas residuales, emisiones de CO2.
Biotecnología, Productos químicos, médicos y farmacéuticos
Energía, agua, biodiversidad Generación de residuos peligrosos, descarga de aguas residuales, emisiones de CO2.
Electrónica avanzada, metalmecánica
Energía, agua, metales pesados Generación de desechos peligrosos, descarga de aguas residuales, emisiones de CO2.
Tecnología aeroespacial, Automotriz, Reparación de aeronaves
Energía, agua, metales pesados Generación de desechos peligrosos, descarga de aguas residuales, emisiones de CO2.
Servicios (call centers) Energía Emisiones de CO2.
Logística y transporte Energía, combustible Emisiones de CO2.
Tecnologías Limpias, Energías renovables
Energía, agua, materias primas Generación de desechos peligrosos, descarga de aguas residuales, emisiones de CO2.
Turismo Áreas Protegidas, energía Impacto en ecosistemas si se excede su capacidad de carga, Emisiones CO2.
Fuente: Elaboración propia.
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C. Buenas prácticas ambientales en zonas francas de ALC
La mejora del desempeño ambiental en las diferentes actividades que albergan las
zonas francas debe partir desde un mejor aprovechamiento de sus insumos, materias
primas y uso de recursos mediante la maximización de los procesos productivos; el uso
de nuevas tecnologías menos contaminantes y sistemas de gestión ambiental que
coadyuven a disminuir los impactos ambientales. Por un lado este mejor desempeño
ambiental requiere de inversión en infraestructura para el tratamiento los residuos de
cualquier tipo y el fomento de actividades que utilicen tecnologías limpias. Los
regímenes actuales de incentivos en las zonas francas ofrecen limitadas ventajas para
favorecer sistemas de gestión ambiental y altos índices de desempeño ambiental, por lo
que el tema ambiental es más un costo que un valor agregado. Cualquier esfuerzo de
gestión ambiental de las empresas se deriva directamente de sus aspiraciones para
aumentar su competitividad mediante el ahorro de energía, agua y disposición adecuada
de sus residuos.
En el caso de Colombia, la Zona Franca de Bogotá ha desarrollado acciones de
responsabilidad social, concentradas principalmente en temas ambientales mediante la
creación de un Comité de Gestión Ambiental en el año 2008. Su objetivo es dar el
seguimiento y realizar la evaluación de los impactos ambientales de las empresas
certificadas mediante:
• Aprovechamiento de residuos sólidos y reciclaje;
• Conservación de especies nativas del entorno y preservación de la franja
del Meandro Say (Humedal formado por cauce cerrado del río Bogotá);
• Siembra de árboles al interior del parque empresarial;
• Planta de tratamiento de aguas residuales, debidamente autorizada por la
autoridad ambiental, contenida en la Licencia Ambiental para la Zona
Franca de Bogotá.
• Disminución en el consumo de agua al interior del parque empresarial por
campañas de ahorro del recurso.
• Disminución en el consumo de energía eléctrica debido a la conservación
y a la mejora en la eficiencia energética (Zona Franca de Bogotá, 2009).
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En Honduras se está implementando una nueva estrategia de atracción de
inversiones mediante la creación de "ciudades modelo" a partir de la experiencia de Hong
Kong (Región Administrativa Especial de China) mediante la creación de las "regiones
especiales de desarrollo" (RED). (CEPAL, 2010) Las zonas francas en Honduras
incluyen sofisticadas plantas de tratamiento de aguas compartidas e incluso las oficinas
de las empresas internacionales de auditoría para monitorear el desempeño laboral y
ambiental dentro de estas zonas.
El Parque Empresarial y Zona Franca El Coyol en Costa Rica implementan
prácticas ambientales para disminuir el consumo de agua potable mediante la
reutilización de aguas servidas, así como la utilización de paneles solares para reducir el
uso de la energía eléctrica. Asimismo, el Parque Empresarial está innovando en la
construcción sostenible y ambiental, utilizando materiales energéticamente más
eficientes. Algunas de las empresas, como por ejemplo St. Jude Medical, han
implementado medidas para el uso racional del agua mediante un sistema de reutilización
de aguas y la reducción del consumo eléctrico con la instalación de paneles solares y la
utilización de techos con aislamiento térmico que impiden el calentamiento de los
edificios. Asimismo, se está trabajando en la construcción de un nuevo edificio que busca
obtener la certificación LEED (Leadership in Energy & Environmental Design),204
Otra iniciativa importante que se está empezando a desarrollar en Costa Rica es
un Plan Piloto en la Zona Franca Zeta en Cartago en el que participan 10 empresas
voluntarias para convertirse en carbono neutrales. Este plan promueve que las empresas
elaboren una auditoría inicial sobre las emisiones de gases de efecto invernadero que
generan sus actividades de manera que puedan desarrollar una estrategia de eficiencia
energética para reducir su consumo de energía, así como un manejo sostenible de sus
otorgado por el Green Building Council de Estados Unidos. Algunos de los
procedimientos especiales que implementa esta zona franca incluyen: lavado de
vagonetas, clasificación de los desechos y planta de tratamiento de aguas residuales.
204 LEED es un sistema de certificación de edificios sostenibles, desarrollado por el Consejo de la Construcción Verde de Estados Unidos (US Green Building Council). Consiste en un conjunto de normas sobre la utilización de estrategias encaminadas a la sostenibilidad en edificios de todo tipo. Se basa en la incorporación en el proyecto de aspectos relacionados con la eficiencia energética, el uso de fuentes de energía renovable, la mejora de la calidad ambiental interior, la eficiencia en el consumo de agua, el desarrollo sostenible de los espacios libres y la selección de materiales sostenibles.
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residuos. La administración ofrece como incentivo a estas empresas una reducción en la
cuota administrativa de la zona franca.205
Es importante que las diversas empresas que operan en las zonas francas logren
internalizar el costo ambiental en sus costos de producción, sin que esto comprometa sus
niveles de competitividad y sus ingresos netos. De otra manera, deberán redefinir sus
estrategias de negocios para incorporar medidas de gestión en sus actividades.
La entrada en vigor en 2015 de los compromisos adquiridos en la OMC terminaría
con el trato diferenciado a las zonas francas; ante el poco desarrollo de ventajas
comparativas dinámicas, se observaría el cierre de empresas que buscaban principalmente
los incentivos fiscales. La incorporación de aspectos ambientales en las políticas de
inversiones debe incluir incentivos adecuados para acelerar estos procesos y estimular a
los inversionistas. Esto a la vez facilitaría el acceso preferencial a mercados que
reconocen la diferenciación de nuevos productos o tecnologías con mayor valor agregado
y amigables con el ambiente. El tema ambiental debe incorporarse a la agenda de IED y a
la búsqueda de nuevas oportunidades de inversión en la región (Gitli y Murillo, 2001).
Uno de los retos de las zonas francas es avanzar hacia los sectores de mayor
especialización y valor agregado como los sectores de productos médicos, electrónica,
biotecnología que deben ir acompañadas del recurso humano capacitado y la normativa
ambiental y la infraestructura adecuada para la gestión ambiental de este tipo de actividades.
Este panorama sugiere que los países latinoamericanos deben revisar sus esquemas
de incentivos para atraer inversiones y promover exportaciones antes del 2016 cuando
culmine el régimen internacional de zonas francas. Cuando sean eliminados los incentivos
actuales, el tipo de inversiones ubicadas en las zonas francas va a requerir de otros
incentivos que la región debe potencializar incluyendo normas y estándares ambientales
consolidadas, así como los encadenamientos en las industrias de alta tecnología en las
economías locales para producir insumos para las empresas multinacionales.
Algunas opciones de encadenamientos para promover mejores prácticas
ambientales podrían incluir:
205 Comunicación Personal. Alvaro Valverde, Director Ejecutivo de la Asociación de Empresas de Zonas Francas de Costa Rica. 25 de agosto de 2011.
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• Producción de insumos y materia prima que cuente con certificaciones
ambientales.
• Reciclaje de residuos (papel, cartón, aluminio, plástico) que abarque estos
materiales en las zonas francas.
• Rellenos sanitarios especiales para residuos electrónicos, industriales,
peligrosos y tóxicos.
• Plantas de tratamiento de aguas residuales para las empresas de las zonas
francas que brinden servicio de tratamiento de aguas de la comunidad.
Esto va a abrir la oportunidad de orientar su política de fomento a los sectores
productivos con visión de largo plazo, y bajo una estrategia de desarrollo sostenible que
incorpore mayor competitividad, productividad, innovación tecnológica, desarrollo
científico y mejor desempeño ambiental para diferenciar los productos locales y en
función de una proactiva inserción en la mercado internacional. Para esto, se deben
fortalecer las estructuras regulatorias e institucionales que promuevan encadenamientos
productivos, integración con la economía local y la implementación de sistemas de
gestión ambiental que reduzcan las externalidades ambientales.
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V. Tendencias globales en la especialización de zonas francas
En este capítulo se resumen las propuestas y experiencias exitosas a nivel mundial
descritas en el libro Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future
Directions recientemente publicado por el Banco Mundial. Algunas de estas opciones
podrían resultar modelos interesantes para adaptar en América Latina y el Caribe.
A. ¿Qué son Zonas Francas Carbono Neutral?
La Zona Franca de Carbono Neutral es el concepto más completo y avanzado en
términos de sostenibilidad ambiental. Algunos elementos importantes para estas zonas son
el medio ambiente y el control de la contaminación, así como la reutilización y el reciclado
de recursos en términos de simbiosis industrial. Sin embargo, este concepto va más allá
para poder administrar activamente la huella de carbono. En general se define como Zona
Franca de Carbono Neutral a una zona diseñada, desarrollada y operada con un nivel bajo
de carbono, de una manera sostenible y que por lo tanto reduce la huella de carbono y
avanza en dirección a la mitigación del cambio climático en los procesos económicos e
industriales de las Zonas Económicas Especiales. Algunos de los principales atributos de la
Zona Franca de Carbono Neutral incluyen, pero no se limitan a: suministros de energía
renovable, medidas de eficiencia energética, métodos de producción para las industrias,
construcción de edificios y fábricas utilizando "códigos de construcción verde",
reutilización de residuos y sistemas de reciclaje dentro y fuera de la zona, promoción de la
inversión de ambiente y tecnologías limpias en la zona, mecanismos de financiamiento del
carbono que pueden utilizarse para construir la zona, entre otros.
B. ¿Qué son Parques o Zonas Eco-industriales?
Las Zonas Eco-industriales o Eco Parques van más allá de la simple
administración ambiental para reducir el impacto negativo de la contaminación. Es un
concepto avanzado en términos de sostenibilidad ambiental. Su propósito es administrar
la energía y el impacto ambiental de una manera integrada. El Manual Eco Industrial
Park Handbook (Ernest, 2001) desarrollado por los Estados del Banco Asiático de
Desarrollo define un eco-parque industrial como comunidades de fabricación y empresas
de servicios que se encuentran juntos en una propiedad común. Sus miembros buscan
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mejorar el rendimiento ambiental, económico y social a través de la colaboración en la
gestión ambiental y problemas de recursos. Por lo tanto, las zonas ecoindustriales
reutilizan y reciclan recursos dentro de las zonas industriales y agrupaciones de industrias
o clusters para que se distribuyan plenamente en el sistema de producción local. También
se le conoce como simbiosis industrial, una zona donde se establecen redes entre
empresas que intercambian desechos entre ellas para ser reutilizados en los procesos de
producción de otras empresas.
En ALC no funciona todavía ningún eco parque industrial pero en la Ciudad de
Córdoba, Argentina, se está iniciando el desarrollo del "Eco Parque Industrial Córdoba"
que tiene el objetivo de albergar industrias comprometidas con el medio ambiente y se
espera esté construido para fines de 2012 o principios de 2013.
Este Eco Parque Industrial pretende atraer empresas comprometidas con la
protección del ambiente, mediante la eficiencia energética, mejor aprovechamiento de las
materias primas, de los servicios y de los residuos que producen.
El proyecto prevé 220 lotes de 2.500 metros cuadrados cada uno, con los servicios
como tratamiento de efluentes y sistemas de reciclado de basura. El Eco Parque contará
con gas natural, electricidad para demanda industrial, agua corriente, sistema de cloacas,
conectividad y planta para el tratamiento y saneamiento de efluentes, entre otros
servicios. Además esta iniciativa pretende vincular e integrar sus procesos productivos
para reducir el consumo de materias primas e insumos, los servicios e inclusive los
desechos, para que otras empresas del predio puedan reutilizarlos, lo que permite reducir
la polución y las emisiones, y mejorar la escala de costos.206
C. ¿Zonas de cumplimiento ambiental o de control de la contaminación?
La zona de cumplimiento ambiental o zona de control de la contaminación tiene
como principal énfasis la aplicación de medidas eficaces para controlar la contaminación
y el cumplimiento de normas ambientales, tales como el control de la contaminación del
aire, tratamiento de aguas residuales y alcantarillado, recolección y eliminación de
residuos peligrosos y el desarrollo de programas de capacitación ambiental para los
directores de las zonas y para las operaciones de la empresa. La aplicación de
206 Información contenida en Comunica RSE.
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herramientas de gestión ambiental tales como la ISO 14001y sistemas de gestión
ambiental (EMS) pueden ser programas sistemáticos para tener en cuenta en estas zonas.
Cuadro 6. Funcionamiento de zonas carbono neutral Mecanismo Descripción
Marco de Políticas La promoción del libre comercio y la inversión se debe dar dentro de un marco normativo básico. Las Zonas Francas de Carbono Neutral deben aplicar el principio de extraterritorialidad, es decir, deben ser tratados como fuera del territorio aduanero nacional, pero elegibles para certificados nacionales de origen y a participar en el comercio y en acuerdos de acceso a mercados. Para facilitar la creación de capacidad local y transferencia de tecnología, un régimen débil de derechos de propiedad intelectual puede ser un obstáculo para los países de ingresos medios. Si la aplicación de los derechos de propiedad intelectual es débil, esto desalienta a las filiales extranjeras de aumentar la escala de sus actividades de I+D extranjeras y la inversión de capital de riesgo en empresas nacionales (Branstetter, Fisman y Foley, 2005). Las Zonas Francas de Carbono Neutral podrían absorber tecnologías extranjeras y facilitar la cooperación tecnológica con empresas extranjeras proporcionando un entorno de derechos de propiedad intelectual previsible y estable.
Marco Legal El desarrollo de un marco jurídico propicio es fundamental para garantizar un entorno de negocios transparente y predecible, así como para la mitigación del cambio climático. Actualmente, la mayoría de los países con programas de Zonas Francas, tienen legislaciones activas, y muchos países en desarrollo han completado o están legislando leyes de cambio climático. Además, muchos países han establecido leyes de energía renovable o eficiencia energética (por ejemplo, Brasil, China, India). Estas leyes buscan institucionalizar incentivos y regulaciones para promover programas de energía renovables o eficiencia energética. La cuestión clave es cómo incorporar componentes de carbono neutral al actual marco jurídico. Cada país puede tener diferentes soluciones. Una solución es incorporar aspectos de carbono neutral en las leyes de Zonas Francas, otra solución es incluir aspectos de carbono neutral en la legislación del cambio climático en general. El contenido de la legislación de cambio climático varía dependiendo del país, pero algunos establecen una base para el desarrollo de clusters industriales de carbono neutral. Aún más importante, los países tienen que definir legalmente el significado de "carbono neutral" para evitar confusiones o sobre expansión. Estos términos pueden utilizarse frecuentemente para determinar los beneficiarios de diversos incentivos o reglamentos.
Sistema Regulatorio Las normas ambientales podrían contribuir a la creación de mercados y la promoción de la innovación tecnológica. Por ejemplo, el estado de California, conocido por su liderazgo superior en desempeño ambiental y eficiencia energética, ha sido pionero creando uno de los reglamentos más fuertes en su entorno, antes que otros estados en los Estados Unidos. Por supuesto, este reglamento sólo no puede reclamar todo el crédito, porque los reglamentos deben ser complementados con incentivos para los consumidores y los productores. Algunas prácticas que pueden aplicarse en las Zonas Francas de Carbono Neutral incluyen: estándares de eficacia energética para sectores, códigos de construcción verde, evaluación de impacto climático y RPS. RPS significa que parte de la fuente de alimentación debe provenir de fuentes renovables. La autoridad de la ZES puede exigir que los inversores revelen su estimación de emisiones de gases de efecto invernadero para proyectos de inversión por encima de cierto nivel y que las empresas monitoreen y reporten datos de emisiones anuales de gases de efecto invernadero. En países donde las medidas de mitigación del cambio climático global ya se están adoptando, las Zonas Francas de Carbono Neutral podrían seguir el ejemplo, pero podrían apuntar más alto que el promedio nacional.
Sistema de Incentivos En muchos países, las Zonas Económicas Especiales tienen diversos sistemas de incentivos incluyendo las reducciones o exenciones de impuestos corporativos, la importación de materia prima libre de impuestos, bienes de capital e insumos intermedios, no hay restricciones o impuestos sobre la repatriación de capitales y utilidades, exención de impuestos para los trabajadores y ejecutivos extranjeros, y así sucesivamente. Además, en muchos países estos incentivos funcionan para fomentar la inversión en industrias verdes, como las energías renovables y eficiencia energética. Por lo tanto, para promover la inversión y las acciones de carbono neutral en las Zonas Económicas Especiales es necesario incorporar diversos incentivos desarrollados para diferentes propósitos. Cuando los inversionistas extranjeros traen bienes de capital de alta tecnología verde, partes intermedias o materiales, entonces estos podrían estar exentos de aranceles aduaneros y fiscales. Indonesia presentó iniciativas verdes en abril del 2010, indicando reducir la base imponible neta en un 5 por ciento anualmente durante los próximos seis años del total de inversión en energías renovables. Los inversores extranjeros recibirían una tasa más baja de impuestos en todos los pagos de dividendos y a las empresas involucradas en la construcción no se les cobraría un valor añadido de impuestos. Para las energías renovables y eficiencia energética, en las cuales es difícil hacer un análisis de rentabilidad en la ausencia de incentivos del Gobierno, las tarifas para la inversión de energía renovable y los créditos de impuestos para inversiones en eficiencia energética son críticos. Algunos incentivos financieros a considerar incluyen: la reducción de capital inicial de costos a través de subvenciones, reducción de capital y costos a través de créditos operativos de impuestos de inversión o producción; mejorar los flujos de ingresos con créditos de carbono, apoyo financiero a través de préstamos y garantías concesionarias, dar prioridad a fondos de Investigación y Desarrollo para proyectos de carbono neutral y adquisiciones masivas de productos de eficiencia verde.
Marco Institucional Es esencial un líder institucional, como una agencia dedicada a cambiar las políticas climáticas, para poder coordinar las múltiples partes interesadas y promover y gestionar las cuestiones normativas pertinentes. En una Zona Franca de Carbono Neutral un departamento dedicado a las iniciativas de carbono neutral debe ser establecido dentro de la autoridad de Zona Franca Especial. Tomando en cuenta que debe ser un equipo multidisciplinario, trabajando con energía, medio ambiente, edificios, transporte, tal departamento debe establecerse como una torre de control con vistas a todas las funciones pertinentes. Su principal misión será hacer un plan maestro de carbono neutral, dirigir el proceso de aplicación y coordinar entre los diferentes departamentos.
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D. Análisis comparativo de modelos de zonas carbono neutral
El siguiente cuadro resume diferentes modelos de zonas industriales que han
adoptado distintas medidas de sostenibilidad y carbono neutralidad en sus operaciones.
Cuadro 7: Modelos de zonas industriales y zonas francas en el mundo País Iniciativa Alcance (tipo de regulaciones, ubicación)
Dinamarca La simbiosis industrial Kalundborg se inició para buscar cómo generar ingresos por medio del uso de los productos residuales. Este modelo EIP se desarrolló gradualmente durante décadas, convirtiéndose en una compleja red de interacciones simbióticas.a/
En Kalundborg las empresas han ahorrado US$ 160 millones en el 2001 (US$ 15 millones en ahorros anuales), con un retorno de la inversión total que alcanza los US$ 75 millones en 18 proyectos establecidos hasta finales de 1998; por lo tanto, el tiempo promedio de recuperación para todos los proyectos fue de menos de cinco años (Sakr, Baas, El-Haggar, y Huisingh 2011). En el 2001, al menos 40 proyectos similares en los Estados Unidos y 60 en Asia, Europa, Argentina, Australia y Sudáfrica se han iniciado.
China Las Zonas Económicas Especiales también han demostrado ser un modelo exitoso para China que iniciaron estos esfuerzos desde el 2010. Las Zonas de Carbono Neutral igualmente están ganando mucha atención política como proyectos pilotos en crecimiento. Un proyecto para transformar la ciudad de Jilin en el nordeste de China en la primera zona de carbono neutral está en marcha en una asociación entre la Unión Europea y China, con las instituciones participantes del Reino Unido Chatham House, E3G, la Academia China de ciencias sociales, el Instituto de investigación de energía y la Universidad de Jilin.
De acuerdo con la Washington Post en China se han declarado 13 provincias y ciudades piloto "carbono neutral" para ayudar a alcanzar el objetivo del país, que se espera fuertemente en el XII Plan de cinco años (2011–2015). Hangzhou, capital de la provincia de Zhejiang de China Oriental, por ejemplo, tiene como objetivo reducir la producción de carbono por alrededor del 35 por ciento para el 2015 y 50 por ciento para el año 2020.
India La India también ha sido muy activa en la implementación de sus Zonas Económicas Especiales e iniciativas verdes. El Ministerio de comercio de la India propuso directrices para la conservación de la energía en las SEZ en octubre de 2010, que abarca una amplia gama de medidas para impulsar la eficiencia energética, el uso de energías renovables y la gestión del medio ambiente.b/
Las principales medidas incluyen: • Eficiencia energética en la construcción de edificios que tengan el 50% del techo con cobertura vegetal o material solar reflectivo, utilizar sistema solar de calentamiento de agua, utilizar estándares de ventilación y uso de luz natural. • Utilizar desechos como fuente de energía, uso de energía solar, uso de lámparas de bajo consumo energético. • Utilizar prácticas para recolecta y reutilización de agua, instalar planta de tratamiento de aguas residuales, reutilización de aguas tratadas. • Manejo de residuos mediante reciclaje y separación de desechos.
Corea La República de Corea también está preparando su programa de crecimiento verde a través de ciudades carbono neutrales y de iniciativas de carbono neutral. El diseño se inició desde el 2010 y están previstas para finalizar su construcción entre el 2012 y 2015.
Por ejemplo, la zona libre económica de Incheon (IFEZ de Corea) establece una nueva visión verde con su plan "IFEZ 30" que tiene como objetivo la mitigación de gases de efecto invernadero, la reducción de 30% en comparación con BAU 2020 (reducción de 15% en comparación con BAU 2014). IFEZ hizo un plan maestro de carbono neutral en diciembre del 2009 y organizó un "TF de mitigación de gases de efecto invernadero" a punta de lanza de su estrategia de baja emisión de carbono.
Notas: a/ El parque eco-industrial se empezó a desarrollar desde 1960 en la ciudad de Kalundborg basado en el principio de la innovación ecológica que consiste en controlar la complejidad de las actividades industriales de la región ordenando las empresas en una estructura similar a la de una cadena alimenticia. El pilar del parque eco industrial es una planta termoeléctrica a carbón que genera electricidad para las industrias del parque y para los alrededores. Esta planta tiene como principal desecho calor de residuo del ciclo de potencia de vapor empleado; este calor de residuo es transferido en forma de vapor a varias de las empresas aledañas y además sirve para calentar las casas de Kalundborg y algunos invernaderos. Las cenizas de la combustión del carbón son empleadas por la fábrica de cemento; los óxidos de azufre son recuperados de los gases de combustión en forma de sulfato de calcio, mediante un sistema de recuperación con hidróxido de calcio, y son enviados a una fábrica de preformados de yeso. En la refinería de petróleo, los excedentes de gas, que normalmente son quemados sin aprovechamiento alguno, son en este caso utilizados por la planta termoeléctrica y por la fábrica de preformados de yeso. El azufre producido en la refinación del petróleo es utilizado por una fábrica de ácido sulfúrico. Los lodos orgánicos producidos por la granja de peces y la planta farmacéutica son empleados en las granjas agrícolas en forma de abono. (Pinzón, 2009). b/ Ministry of Commerce. Government of India (2010).
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VI. Conclusiones
Las zonas francas han tenido como objetivo principalmente el aumento de las
inversiones mediante el otorgamiento de incentivos y la generación de empleo e infraestructura.
En este estudio se han identificado varias iniciativas y modelos que se han
adoptado en zonas francas y zonas industriales en diferentes países. En cada uno de los
países de la región se deben valorar las condiciones existentes y las posibilidades de
incorporar cambios realistas para maximizar la productividad y competitividad mediante
prácticas sostenibles y gestión ambiental.
Existen modelos y estrategias dentro y fuera de la región que pueden ser
fácilmente adaptados y replicados en ALC. Algunos se enfocan en asegurar el
cumplimiento con la legislación nacional y estándares internacionales de sectores
industriales específicos, ofreciendo más transparencia y seguridad para clientes
internacionales. Otros modelos dan propuestas interesantes para ir más allá de
cumplimiento, posicionando a la zona franca (y al país) como plataforma de
exportaciones más sostenibles. Ambas orientaciones ofrecerían beneficios importantes a
los países, los desarrolladores de las zonas francas y sus clientes.
Es importante resaltar algunos de los aspectos más relevantes que fueron
analizados y se resumen a continuación:
• Desarrollar un marco legal coherente entre las actividades que se
desarrollan en las zonas francas y la legislación ambiental nacional para
garantizar un clima de negocios transparente y predecible, así como
medidas de protección ambiental y mitigación del cambio climático.
• Incorporar incentivos para las empresas que adoptan prácticas ambientales
o medidas de eficiencia energética (como el caso de la legislación en
República Dominicana que brinda incentivos fiscales por el uso de estas
medidas).
• Establecer zonas eco-industriales en las que existan sinergias entre todas
las actividades que se desarrollan, se utilicen los recursos y materias
primas de forma sostenible y se reciclen y reúsen los residuos producidos.
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• Adoptar lineamientos sostenibles para zonas francas que promuevan el uso
de energías renovables mediante incentivos fiscales así como promuevan
prácticas ambientales para disminuir el consumo de agua, realizar una
apropiada gestión de residuos sólidos y peligrosos, disposición adecuada
de aguas residuales, y la construcción de edificios con materiales y diseños
sostenibles.
• Otorgar incentivos a las zonas francas que obtienen certificaciones de
desempeño ambiental o que desarrollan estrategias de carbono neutralidad.
• Se deben incorporar en las estrategias nacionales de atracción de
inversiones las ventajas competitivas que ofrece ubicar sus operaciones en
una zona franca más sostenible.
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El rol del postponement en las zonas francas
Esther Rodriguez Silva,207 Daniel Jornada208 y F. Barry Lawrence209
Resumen
Este documento explora y da una visión global del rol del postponement en las Zonas Francas (ZFs) para la promoción de inversiones y su impacto en el desarrollo económico regional. El desarrollo de las ZFs tiene varias repercusiones en la estructura del comercio de un país. En los países centroamericanos se ha demostrado la necesidad de evaluar la forma en que las ZFs deben evolucionar y cómo se debe modificar su papel para reforzar su participación en el comercio. Las ZFs tienen muchas oportunidades de desempeñar un papel clave en la integración de la industria, y de tener más influencia en la definición del desarrollo de los componentes críticos en la producción y en los servicios de valor agregado que las mismas ZFs poseen. Las ZFs han cambiado sus procesos para aumentar la competencia, crear cadenas de logística integrada, involucrar a los operadores de comercio y atraer el poder financiero y las capacidades técnicas a estas zonas especiales.
I. Introducción
Las Zonas Francas (ZFs) han desempeñado un papel especial en las economías de
los países en desarrollo, principalmente en términos del aumento de la Inversión Extranjera
Directa (IED) y en la creación de oportunidades de empleo. Más recientemente, su
funcionamiento ha estado sujeto a cambios debido a los compromisos de la Organización
Mundial de Comercio (OMC) para eliminar los subsidios a la exportación. El Acuerdo
sobre Subsidios en la OMC cita tipos de subsidios prohibidos que incluyen entre otros, la
concesión de exenciones de impuestos de ingreso. (Granados, 2003).
207 Ph.D, CGBP. Administrador de Proyectos, Iniciativas para Latinoamérica, Laboratorio de Cadenas de Suministro Globales, Departamento de Ingeniería, Tecnología y Distribución Industrial, Universidad de Texas A&M. 208 Candidato a Doctor en el Departamento de Ingeniería Industrial y de Sistemas. Universidad de Texas A&M. 209 Ph.D. Director del Programa de Distribución Industrial y Profesor de Distribución Industrial (ID) Director del Laboratorio de Cadenas de Suministro, Director del Thomas & Joan Read Center para la Investigación y Educación en Distribución. Consejero del Comité Leonard y Valerie Bruce, Universidad de Texas A&M.
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Sin embargo, hasta ahora una de las razones más importantes para que una
compañía decida ubicar sus instalaciones en una ZF es justamente la exención de
impuestos. De este modo, el nuevo papel de las ZFs y la forma en que pueden contribuir
aún más a mejorar la economía del país debe analizarse en detalle. Particularmente, en
algunas naciones centroamericanas las ZFs generan una contribución significativa a las
exportaciones. Por ejemplo, en 2010, las ZFs en Costa Rica fueron responsables de más
del 50% de las exportaciones totales y en Nicaragua esa contribución representó más del
60% (PROCOMER, 2011a; CNZF, 2011; CETREX, 2011). No obstante, algunos
estudios como Blanco de Armas y Sadni-Jallab (2002), pusieron de manifiesto las
deficiencias recurrentes en la implementación de las ZFs, principalmente la falta de
vinculación con la economía local. Otras deficiencias atribuidas a las ZFs están
relacionadas con problemas laborales y medioambientales y con la incapacidad para
diversificar y promover plenamente las actividades de valor agregado.
Por otro lado, la creciente presión de los acuerdos regionales y los compromisos
en la OMC para eliminar los subsidios a la exportación permiten plantear la siguiente
pregunta: ¿Cómo pueden sobrevivir las ZFs en los escenarios del futuro? Este desafío
complejo y dinámico exigirá a los gobiernos que empiecen a pensar en nuevas maneras
para operar las Zonas Francas.
Una importante estrategia que ha recibido atención por parte de la industria
últimamente gira en torno al concepto de postponement. El postponement implica
demorar los pasos finales en la manufactura de ciertos productos para acercarlos al
mercado y al momento de consumo, con la consiguiente posibilidad de diferenciación.
La proximidad geográfica con los mercados de Norte, Centro y Sudamérica
permite a las compañías específicamente ubicadas en Centroamérica a aplicar esta valiosa
estrategia. Las firmas que operan en ZFs de esta región pueden beneficiarse aún más y
adquirir una ventaja competitiva para operar en estos mercados.
El propósito de este documento es discutir el rol de estrategias de postponement en
las ZFs y algunos instrumentos y mejores prácticas internacionales que podrían usarse para
reforzar la contribución de las ZFs a la economía de un país. El enfoque principal será la
región centroamericana, sirviendo a los mercados de Norte, Centro y Sudamérica. También
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se presentará con más detalle un estudio del caso de Costa Rica donde las ZFs tienen una
importancia crítica para el fomento a la inversión y el estímulo de la industria local.
Como limitantes, este documento no se referirá a la legislación específica de las
ZFs en los países centroamericanos, ni en el impacto sobre cuestiones tributarias y en
cambio presenta una visión general del caso de Costa Rica. El propósito de este ensayo
tampoco es realizar un análisis general de los Tratados de Libre Comercio o de
legislaciones específicas.
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II. Zonas Francas: una visión general
Las ZFs son áreas especiales geográficamente circunscritas que proporcionan
acceso libre de aranceles a las importaciones de las empresas que operan en la zona y a
las exportaciones de las mismas (Granados, 2005). Los países utilizan diferentes términos
para llamarlas: Zonas Francas en países como Costa Rica y Honduras, Zonas Francas
Industriales en Colombia, Zonas Francas de Exportación en Jamaica y Zonas Libres y
Zonas Especiales en Perú. También, los países pueden tener reglas diferentes. Por
ejemplo, algunas naciones permiten a las compañías que operan en una ZF vender sus
productos en el mercado doméstico, como es el caso de la Zona Franca de Manaus en
Brasil (Blanco del Armas y Sadni-Jallab, 2002).
En la literatura existente sobre el tema se señalan diversas ventajas potenciales que
se derivan de las ZFs, particularmente cuando se establecen en un área subdesarrollada o en
vías de desarrollo. Los beneficios pueden incluir la diversificación de la base de las
exportaciones, las oportunidades de trabajo para aliviar el desempleo o el subempleo, la
atracción de inversión extranjera directa, la promoción de transferencia de tecnología y del
conocimiento (Granados, 2005; Blanco del Armas y Sadni-Jallab, 2002).
En las economías menos desarrolladas, las ZFs han sido sobre todo importantes
para la generación de exportaciones, mientras que en las naciones desarrolladas las ZFs
pueden desempeñar un rol diferente. Por ejemplo, en Estados Unidos (EE.UU.) las ZFs
pueden servir como una zona importadora para el mercado interno (Blanco del Armas y
Sadni-Jallab, 2002). En ese caso, las mercancías que entren pueden recibir un estatus
privilegiado (pagan la proporción de impuestos bajo las condiciones en las que están
cuando entran en la ZF), o puede recibir un estatus no privilegiado (pagar la proporción de
impuestos en su condición en el momento de entrada para el consumo) o puede estar en una
zona restringida con el sólo propósito de exportación, destrucción o almacenamiento.
Como se ha señalado, una de las críticas recurrentes hacia las ZFs es que tienen
pocos vínculos con la economía doméstica, lo que implica un bajo nivel de transferencia
de tecnología. Esto puede deberse al hecho de que tradicionalmente las ZFs han requerido
a menudo una fuerza laboral poco calificada y un alto nivel de componentes de
importación (Blanco del Armas y Sadni-Jallab, 2002).
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III. Instrumentos para fortalecer el rol de las Zonas Francas
En las siguientes secciones, discutiremos dos instrumentos para aumentar la
contribución de las ZFs a desarrollo de las economías locales. Estos instrumentos se
enfocan en: (a) la integración de las industrias en clusters y sus beneficios, y (b) la
creación de la base de proveedores locales para apoyar a las industrias.
A. Beneficios de la integración de clusters
Con el fin de beneficiarse de las ZFs en un horizonte a largo plazo y para
desarrollar los vínculos con la economía local, el país anfitrión donde se ubica la ZF debe
proporcionar las condiciones necesarias para el funcionamiento eficiente de las mismas.
Una de las ventajas principales es que la transferencia de tecnología se puede reforzar si
las industrias locales se integran en clusters.
Un cluster puede definirse como una aglomeración geográfica de empresas
interconectadas, proveedores especializados, proveedores de servicios, empresas de
sectores afines, e instituciones asociadas en un campo particular que están compitiendo
en el mercado pero también cooperan (Porter, 2000). Uno de los casos más citados de
éxito es el cluster de alta tecnología de Silicon Valley en California, EE.UU.
La integración de un cluster en la industria, como señaló Porter (2000), puede
afectar a la competencia de tres maneras. En primer lugar, aumenta la productividad de
las empresas que lo conforman de distintas maneras. Por ejemplo, la ubicación dentro de
un cluster puede reducir los costos para acceder a insumos especializados, como
componentes, maquinaria y servicios de apoyo. Sin un cluster, la empresa se vería
obligada a integrarse verticalmente (asumiendo más responsabilidades en la cadena de
suministro) o a acceder a productos de los proveedores distantes (incrementando los
costos en la cadena de suministro). El primer proceso ubica a la empresa fuera de sus
competencias básicas y el segundo aumenta los costos en la cadena de suministro
reduciendo su posición competitiva.
En segundo lugar, aumenta la capacidad de sus miembros para innovar. Las
empresas de un cluster son más propensas a responder más rápidamente a las necesidades
de los clientes nuevos ya que el conocimiento colectivo del cluster estimula la creatividad
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y la fertilización cruzada de ideas a través del apoyo de las instituciones educativas y de
la creación de centros de investigación y desarrollo.
En tercer lugar, estimula la formación de nuevos negocios que favorecen la
innovación. Estas nuevas empresas se forman con mayor frecuencia en un área del cluster
que en casos aislados. Porter (2000) enumera varias razones para ello pero todo indica
que dentro del cluster hay una mejor información sobre las oportunidades de negocio.
Eso significa que una empresa ubicada en un área del cluster es más probable que tenga
la visión sobre las brechas que pueden existir en productos o servicios.
En un cluster, los bienes finales se producen normalmente por las empresas más
grandes, mientras que los productos intermedios se producen a menudo por las Pequeñas
y Medianas Empresas (PyMEs). Las ZFs designadas a desarrollar clusters específicos
impulsan al mismo tiempo la integración con las industrias secundarias y por
consiguiente, los beneficios de desarrollo del cluster serán notables no sólo para el país
donde se ubica la ZF, sino también para las economías que integran las industrias
secundarias que sirven a ese cluster.
La mayoría de los productos son fabricados por una red de empresas
interconectadas que se denomina cadena de suministro. Al extremo de la cadena está el
Fabricante de Equipo Original (Original Equipment Manufacturer - OEM) que vende sus
productos al consumidor. Ejemplos de OEM son las grandes corporaciones como Ford,
3M, Exxon Mobil, General Electric, Boeing y Hewlett- Packard, entre otros muchos
nombres conocidos. Estas empresas adquieren sus componentes de otras, también grandes,
conocidas como Tier 1 (Nivel 1). Ejemplos de compañías Nivel 1 son: Bosch, Magna,
Johnson Controls, TRW, Valeo, Visteon, ZF, por nombrar algunas. Estas empresas de
Nivel 1 son más especializadas, y producen componentes como motores, transmisiones,
sistemas electrónicos, la instrumentación, armaduras, etc. A su vez, las empresas Tier 2
(Nivel 2) que a menudo son las pequeñas y medianas empresas (PyMEs), abastecen a las
empresas del Nivel 1 con materias primas y componentes más elementales.
Varios estudios confirman que las PyMEs requieren una atención especial por
parte del gobierno, las instituciones financieras y de educación para aumentar su nivel de
productividad y competitividad. Generalmente, las PyMEs carecen de los recursos
necesarios para capacitación, investigación y desarrollo (I + D), y algunas de necesidades
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de infraestructura básica. A menudo el gobierno y comunidad deben ayudar a estas
empresas con mano de obra mejor calificada y con la implementación de programas
económicos que incentiven su desarrollo.
También es importante mencionar que en realidad la perfecta integración en
clusters es un concepto general. En la práctica, diferentes clusters pueden tener niveles
distintos de integración y este es un proceso de adaptación paulatino. Como se muestra en
el Gráfico 1, un cluster se forma típicamente por muchos elementos que requieren una
amplia variedad de servicios de apoyo, como de logística, transporte, mantenimiento,
contabilidad, asesoría legal y servicios financieros, entre otros. Todos éstos pueden
beneficiar a las PyMEs y no necesariamente deben estar localizados en la misma
ubicación geográfica como las industrias primarias y secundarias, lo que significa que los
clusters pueden tener proveedores de diferentes países.
Gráfico 1. Elementos en un cluster
Fuente: Adaptado de Moya Dávila et al. (2009).
Hay varios requisitos de infraestructura que influyen en la competitividad de un
cluster y principalmente incluyen los recursos financieros y humanos (Moya Dávila et
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al., 2009). Los recursos humanos requieren la disponibilidad de universidades, institutos
tecnológicos, centros de formación y desarrollo de las competencias laborales. Los
recursos financieros pueden traducirse en la disponibilidad de fondos para promover las
inversiones y la innovación. Por tanto, la contribución potencial de las políticas
gubernamentales, así como de los organismos no gubernamentales, son primordiales en la
promoción de las condiciones necesarias para el desarrollo de clusters.
En esencia, la integración de clusters en una ZF no reforzará únicamente la
economía local, sino que se constituye como una de las mejores prácticas internacionales
para el desarrollo regional. Por lo que se refiere a la generación de oportunidades de
desarrollo económico, los países centroamericanos deben continuar el desarrollo de clusters
en industrias clave donde las ventajas competitivas representan fortalezas, pero también
deben buscar los beneficios a través del comercio regional que enriquece a esos clusters.
B. El Desarrollo de la Base de Proveedores Locales
Otro instrumento fundamental para reforzar el papel de las ZFs es el desarrollo de
una base de proveedores locales. Según lo sugerido por Blanco del Armas y Sadni-Jallab
(2002), para intensificar el impacto de una ZF en la economía local es importante incentivar
los niveles de producción llevados a cabo en el país anfitrión donde se ubica la ZF.
La creación de una base de proveedores es crítica para la atracción de inversión
extranjera directa. Cuando una compañía está en el proceso de decisión para ubicar una
nueva planta, hay varios aspectos a considerar. Hay necesidad de evaluar las condiciones
de infraestructura, sobre todo con respecto a la logística y el transporte. También es
importante calcular los costos de operación e identificar posibles proveedores locales y
regionales. Las competencias de estos proveedores potenciales se analizan y como
resultado, puede ser necesario implementar programas de desarrollo de proveedores para
actualizar y/o elevar su nivel tecnológico. Sin embargo, es común para algunas
compañías trabajar con proveedores de otros países en una región específica o con
proveedores globales.
Para producir, es necesario diferenciar el nivel de capacidad industrial del nivel de
competencia industrial. El primero es la habilidad de responder a un nivel de demanda
dado, mientras que el segundo es la habilidad de dominar una tecnología particular. Por
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ejemplo, una gran empresa podría estar interesada en la subcontratación de 10.000 piezas
al año de un eje de titanio determinado. El requisito de capacidad industrial es de 10.000
unidades por año y el requisito de competencia industrial recae en la tecnología de ese
titanio perfeccionado. Puede decirse entonces que una PyME que puede satisfacer estos
requisitos tiene la capacidad y la competencia para responder a la demanda.
Desafortunadamente, varios estudios demuestran claramente que la mayoría de las
PyMEs no tienen la capacidad para responder a la demanda de una corporación grande y
atender los requerimientos de producción. Como resultado, muchas PyMEs no toman
ventaja y pierden las oportunidades de negocio que se esperan y que pudieran tener un
impacto significativo en la región.
El proceso de crear una base de proveedores puede ilustrarse gráficamente. Como
se muestra en el Gráfico 2, un proveedor puede tener un nivel de capacidad alto, pero de
un nivel de competencia bajo. Esto representa una oportunidad potencial de negocio si se
toman acciones para elevar la educación, la tecnología o para mejorar la gestión. Del
mismo modo, podría haber un proveedor con un nivel de competencia alto pero con un
nivel de capacidad bajo. Esto sería una oportunidad de crecimiento para la empresa si el
nivel de inversión es correcto y/o se incrementa. Por último, podría haber empresas con
baja capacidad y bajo nivel de competencia. En este caso se requiere inversión en
desarrollo de tecnología, entrenamiento y capacitación y mejoras en la gestión.
Tomemos por ejemplo un caso donde el OEM y las empresas de Nivel 1 se
encuentran en Estados Unidos. Por otro lado, las empresas de Nivel 2 (PyMEs) se
localizan en otro país (por ejemplo, México o Centroamérica). Digamos que para
satisfacer la demanda de los fabricantes de equipos originales se están usando
proveedores chinos porque los proveedores centroamericanos no tienen la capacidad de
producción requerida o el nivel de competencia para competir en esa industria específica.
Elevar la productividad de las PyMEs en la región les permitirá aprovechar esas
oportunidades de negocio. Por otra parte, las empresas OEM y Tier 1 serán más
competitivas si integran una cadena de suministro más eficiente.
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Gráfico 2. Desarrollo de la base de proveedores
Fuente: Leon et al. (2011).
El desarrollo de una base de proveedores tiene importantes implicaciones para la
economía de la región. Como se señaló anteriormente, las industrias locales y regionales
integradas en un cluster elevan la competitividad y además una base de proveedores
fuerte tiende a aumentar la calidad y la transferencia de tecnología e innovación.
El sector público y los organismos no gubernamentales desempeñan un rol
importante para mantener las condiciones adecuadas para la creación de la base de
proveedores, ofreciendo la infraestructura necesaria, las condiciones económicas y
financieras, y promoviendo programas de apoyo a los proveedores, capacitación e
iniciativas de I + D.
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IV. El valor del postponement
La creciente competencia a nivel global ha hecho que muchas compañías busquen
expandir su gama de productos como forma de captar nuevos mercados. Sin embargo, la
ampliación de la línea de productos ha dificultado la obtención de pronósticos de
demanda precisos. Este hecho, combinado con la necesidad de mantener niveles de
servicio elevados ha resultado en mayores inventarios en las empresas, lo que implica
costos de operación más elevados (Garg y Tang, 1997).
Una estrategia para abordar este problema, conocida como postponement, ha
ganado significativa importancia en los últimos años. El concepto de postponement en
manufactura fue introducido en la literatura en los años cincuenta por Alderson (2006),
con la idea de aplazamiento de la personalización del producto y del movimiento de
inventario hasta el último momento posible, cuando la demanda está bien establecida. La
estrategia más eficiente es mantener el producto por el mayor tiempo posible en un estado
de sub- ensamblaje, como una versión no personalizada (Lawrence, 2011; Battezzati y
Baroncelli, 2006).
Los beneficios del postponement en la manufactura incluyen el aumento de la
flexibilidad para atender a las demandas específicas de los clientes, tiempos de respuestas
más rápidos yla reducción de la variedad de componentes y procesos en el sistema (Garg
y Tang, 1997; Yang et al., 2004a).
El postponement reduce el costo de la cadena de suministro ya que el producto se
mantiene como materia prima o componente genérico (inventario menos costoso y más
flexible) hasta justo antes de que el cliente lo demande. El mercado está cambiando
constantemente, así que posponiendo poner el producto final días antes (en lugar de
meses) delante del cliente mejora los pronósticos y reduce la necesidad de inventario en
la cadena. En este caso, el producto en un estado de sub-ensamblaje o en una versión
básica estandarizada puede producirse a gran volumen, y luego puede enviarse a otro país
o región para agregarle valor y entonces éste se personaliza en su mercado de destino. En
cada lugar el producto ganará valor.
Las ventajas del postponement son tangibles. Por un lado, como se ha
mencionado, el costo total de mantener el inventario disminuirá en la cadena de
suministro, ya que los productos permanecen como materia prima o componentes básicos
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hasta que existe una demanda suficiente de los clientes (Gráfico 3). Por otra parte, como
se mencionó anteriormente, el postponement permite calcular mejores pronósticos, lo que
también da lugar a reducir los inventarios y por consiguiente, hay reducción de costos
(Lawrence, 2011). El proceso además permite apoyar a los equipos de gestión en los
mercados locales ya que se mejora la capacidad de cumplir con los estándares de calidad,
reduce dramáticamente los envíos expeditos, y por ende disminuye los costos, puesto que
la producción está más cerca del mercado.
Gráfico 3. Beneficios del postponement
Fuente: Adaptado de Nepal, Lawrence y Rodríguez Silva (2010).
También es importante mencionar que dentro de la gama de productos de una
empresa, es común ver múltiples productos que pertenecen a una familia en particular. De
acuerdo a Garg y Tang (1997), los productos que pertenecen a una misma familia
normalmente comparten las mismas etapas iniciales de producción. O sea, al principio,
estos productos son todos similares (se encuentran en forma genérica), y van sufriendo
diferenciaciones sucesivas a medida que el proceso productivo avanza, conocidas como
puntos de diferenciación del producto (Garg y Tang, 1997).
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Garg y Tang (1997) cuantifican los impactos de estrategias de postponement
anticipado y de postponement tardío para productos con múltiples puntos de
diferenciación considerando escenarios diversos, incluyendo modelos centralizados y
descentralizados de control de etapas en los procesos de producción e inventarios. Los
autores se refieren al caso del postponement anticipado como el aplazamiento en el punto
inicial de diferenciación de familias de productos. El caso del postponement tardío se
refiere al aplazamiento en la diferenciación del producto final.
Yang et al. (2004a) describen las precondiciones necesarias para una aplicación
exitosa del postponement. Primero, la empresa necesita entender el mercado y los
clientes. En este sentido, la estrategia de postponement trae beneficios cuando hay un alto
grado de incertidumbre inherente a mercados dinámicos. En general, cuando se trata de
un ambiente fácilmente predecible, los beneficios de la aplicación del postponement son
más bajos. Otro aspecto importante a observar es que el postponement en la manufactura
está basado en la idea de aplazar la producción hasta el último instante posible para que
se obtenga un pronóstico de demanda más preciso. Por lo tanto, una precondición es que
más información de demanda esté disponible durante el periodo de aplazamiento para que
el pronóstico sea refinado (Yang et al., 2004a). En caso contrario, el aplazamiento no
resultará en beneficios para la empresa.
También es importante reconocer los diferentes tipos de postponement y como
ellos pueden ser utilizados. Para hacer frente a niveles elevados de incertidumbre del
mercado, el postponement de compra y el postponement de desarrollo de producto pueden
ser utilizados, mientras que en escenarios con niveles más bajos de incertidumbre el
postponement de logística o el de manufactura pueden ser empleados. El postponement de
logística se refiere al aplazamiento en tiempo y lugar, o sea es la postergación del
movimiento hacia adelante en el manejo del inventario, realizándose de forma
centralizada (Yang et al., 2004b).
El concepto aplicado a manufactura se distingue del de compras en el sentido que
el primero requiere que toda la materia prima y componentes hayan sido adquiridos de
forma anticipada para iniciar la producción. De esta manera, a comparación del
postponement de compras, el de manufactura no reduce de forma tan acentuada el riesgo
de inventario obsoleto (Yang et al., 2004b). Estos tipos de postponement se muestran
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claramente en el Gráfico 4 donde se ilustra el nivel de administración de incertidumbre y
modularidad, entendiéndose esta última como la construcción de procesos y productos
complejos desde subsistemas pequeños y diseñados de manera independiente (Baldwin y
Clark, 1997). En la sección siguiente, se discuten y se ejemplifican aplicaciones del
postponement, con un enfoque principal en el área de manufactura.
Gráfico 4. Modelo para la administración de incertidumbre a través del postponement
Fuente: Adaptado de Baldwin y Clark (1997).
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V. Aplicación del postponement
De acuerdo a Van Hoek (2001) el postponement puede ser utilizado por toda la
cadena de suministro, desde el proveedor hasta el distribuidor. El Gráfico 5 relaciona los
grados de aplicación del postponement y los diferentes niveles de la cadena de suministro
en que puede ser utilizado.
Gráfico 5. Grados de aplicación del postponement
Fuente: Adaptado de Van Hoek (2001).
El concepto puede ser aplicado ampliamente por la cadena de suministro o en
etapas puntuales, incluyendo diversos segmentos de mercado, como en lo ilustrado por
Van Hoek (2001) en el Gráfico anterior. Por ejemplo, la empresa Mars del sector
alimenticio, practica el postponement en el empaque y distribución de productos
especiales para la temporada de navidad. Su nivel de aplicación es bajo una vez que se
restringe a una pequeña porción de las actividades de empaque y distribución de la
compañía. Por lo tanto, se encuentra en el cuadrante IV del Gráfico 5. Un ejemplo clásico
de aplicación del concepto es el caso de Dell, que lo utiliza en prácticamente todas sus
operaciones en su cadena de suministro. Por lo tanto, es un ejemplo que se encuentra en
el cuadrante I. De hecho, Dell tiene el postponement como base de su estrategia de
personalización al mercado y entrega directa. Otros ejemplos de aplicación de
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postponement mencionados por Van Hoek (2001) incluyen empresas del sector
farmacéutico, automotriz, químico y de bebidas.
En el caso de Dell, los beneficios del postponement son esenciales para su
estrategia de negocio. Dell tiene prácticamente toda su cadena de suministro trabajando
interconectada bajo este principio. Por ejemplo, la empresa ya no recibe entrega de
monitores de sus proveedores para sus PCs. Cuando una computadora está lista para ser
enviada al cliente, la empresa manda un e-mail a su transportadora, la cual saca un
monitor del stock del proveedor y programa su entrega junto con la computadora. Con
eso, Dell ahorra en envíos e inventarios, logrando una operación más flexible y eficiente.
El corto tiempo de respuesta a demandas del mercado y el bajo nivel de inventario
permiten que la empresa ofrezca productos a un precio entre 10% a 15% más bajo que
sus principales competidores (Mcwilliams, 1997).
En otro ejemplo exitoso, Hewlett-Packard (HP) ha reportado ahorros de dos dígitos
en los costos de su cadena de suministro (Van Hoek, 2001). Para la personalización de sus
impresoras Deskjet para los mercados europeos y asiático, HP rediseñó su producto y
procesos y optó por utilizar sus centros de distribución locales, en vez de sus fábricas, como
punto de aplicación del postponement. Estos centros están más cerca al mercado
consumidor y pueden adaptarse mejor a los cambios de la demanda. El costo total de
manufactura, transporte e inventario se redujo 25% (Feitzinger y Lee, 1997).
Otro caso clásico de aplicación de postponement es el de la empresa Benetton, en
la industria de moda. Antes que haya una demanda real, Benetton ordena y teje hilos sin
color según un pronóstico agregado. El pronóstico agregado considera la demanda total
por todos los productos. La información detallada de la demanda por cada producto se
obtiene en el periodo de aplazamiento. Con el postponement, la empresa primero teje la
ropa utilizando hilos blancos y aplaza el teñido hasta cuando recibe una orden o cuando
tiene una mejor idea de los colores populares de la temporada. Este cambio en el proceso
llevó a una reducción de inventario y de pérdidas (Yang, 2003).
De esta forma hay una tendencia a mayor utilización de esta estrategia. Sin
embargo, la implementación del postponement requiere el rediseño de los productos y
procesos productivos para que los puntos de diferenciación sean aplazados, así como la
re- evaluación de la estrategia de entrega de esos productos y la configuración de toda la
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cadena de suministro (Garg y Targ, 1997; Feitzinger y Lee, 1997). Un factor que puede
facilitar la aplicación del postponement es el rediseño del producto en forma modular
permitiendo diferentes formas de ensamblajes. De igual manera, los procesos también
tienen que consistir de diferentes módulos, de tal forma que puedan ser fácilmente
modificados para que se adapten a diferentes demandas (Feitzinger y Lee, 1997).
Otra aplicación del postponement es en el área de logística y es uno de los
enfoques más prominentes en este tema (Yang et al., 2004a). Sin embargo, la aplicación
del concepto en el área logística requiere un rápido y adecuado sistema de transporte y su
uso está restringido por ventanas de tiempo especificadas por el mercado. Así, su máximo
beneficio se obtiene cuando la distribución no se restringe solamente al transporte físico
de las mercancías, sino cuando también involucra la personalización del producto (Yang
et al., 2004a). A pesar de que existen muchas aplicaciones exitosas del postponement,
algunas cadenas de suministro todavía envían los productos a través del Océano Pacífico.
Los largos plazos de entregas dan por resultado que el producto llega al lugar en el
momento equivocado. Una estrategia más lógica es crear "plataformas de valor
agregado", utilizando las Zonas Francas de Centroamérica, dónde la manufactura en su
última etapa puede tener lugar antes de que el producto se envíe a e a su destino final.
Para cada fabricante crear múltiples operaciones de la fase final implicaría un gasto
irrazonable. Lo más probable es que los fabricantes puedan utilizar sus redes de
distribución y centros logísticos para añadir valor en el proceso de fabricación. Muchos
proveedores de logística y distribuidores están ofreciendo los servicios de manufactura
ligera junto con las operaciones de distribución. La tendencia indica que las principales
plataformas logísticas se convertirán en los principales centros de manufactura en los
próximos años. Los proveedores de logística extenderán sus capacidades y operaciones de
distribución a los parques industriales y a las Zonas Francas asociadas con las plataformas.
Debido a su proximidad geográfica los países centroamericanos podrían maximizar
el rol de las ZFs, beneficiarse de la aplicación del postponement y convertirse en
plataformas importantes para las Américas. La mayoría de los países centroamericanos
tienen puertos en el Pacífico y el Atlántico lo que los ubica como lugares óptimos para
atraer productos en su etapa inicial (en un estado de sub-ensamblaje o en una versión básica
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estandarizada), por ejemplo a un puerto del Pacífico, y más adelante agregarles valor en
una ZF, enviándolos por el Atlántico sin que el fabricante tenga que pagar tarifas.
La proximidad a los principales mercados de América del Norte hace a esta
estrategia viable. Varios países centroamericanos han apoyado el concepto de "canales
secos". El problema con esta estrategia es el tiempo de demora y el costo de las
transferencias intermodales. La posibilidad de que los canales secos podrían competir con
el Canal de Panamá está todavía por demostrarse.
El postponement sin embargo, es una estrategia viable ya que el proceso de añadir
valor justifica los procesos intermodales. Retrasar la fabricación hasta la etapa final o del
intermedio también justifica el tiempo adicional. Centroamérica tiene una posición única
para tomar ventaja de esta estrategia de fabricación. El tamaño de la oportunidad
dependerá sin embargo, de la habilidad y capacidad de los países de Centroamérica para
explicar y ofrecer esta visión a la comunidad industrial.
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VI. Un estudio de caso en Centroamérica: las ZFs en Costa Rica
Un caso relevante de desarrollo económico en Centroamérica es el de las zonas
francas en Costa Rica. Costa Rica es un país bien posicionado en lo que se refiere a la
fabricación de productos de alta tecnología y de recursos para la educación. La economía
de Costa Rica está basada en forma importante en los servicios y en la industria de
tecnología avanzada.
La legislación acerca de las ZFs en Costa Rica ha experimentado cambios
importantes en los últimos años. La Ley 7210 (1990) que estableció las zonas francas en
el país se modificó recientemente por la Ley 8794 (2010) con el fin de cumplir con los
acuerdos de la OMC que requieren enmarcar a las ZFs como mecanismos de promoción
de inversiones en lugar de instrumentos de exención de impuestos.
Según la Ley 8794 (2010), junto con la exención de impuestos de importación, las
empresas que operan en una ZF tendrán un período de cuatro a doce años de exenciones
de impuestos y tasas reducidas que pueden variar según varios factores tales como el
tamaño de la empresa, la ubicación geográfica en el país y el sector industrial. Cuando la
empresa se localiza en un área menos desarrollada (fuera de la Gran Área Metropolitana),
y cuando pertenece a un sector estratégico, los incentivos son mayores. Los sectores
incluyen la electrónica avanzada (equipos de computadora, microprocesadores, equipos
de comunicación, etc.), los dispositivos médicos e implantes, los componentes de alta
precisión, la energía renovable y los proyectos que promueven iniciativas de innovación o
programas de transferencia de tecnología (La Gaceta, 2010). Para los proyectos de mayor
envergadura, el gobierno permite una postergación de los impuesto de diez años (Ley
8794, 2010).
A pesar de su tamaño pequeño relativo , Costa Rica alberga importantes industrias
y empresas y hay 282 compañías activas que operan actualmente en sus ZFs
(PROCOMER, 2011a). En los últimos años, el cluster de alta tecnología liderado por
Intel ha desempeñado un papel importante en el desarrollo de la economía local y su
participación en el comercio se ha incrementado. En un estudio se identificó que este
cluster comprendía 55 industrias, empleando a más de 12.000 trabajadores en Costa Rica
(MIGA, 2006), siendo responsable de casi 5% del PIB y 20% de las exportaciones del
país (World Bank Group, 2006). El sector médico también tiene una importancia
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relevante en la economía ya que contribuye en 9% de las exportaciones totales del país,
que incluyen implantes médicos, medicamentos y dispositivos médicos (Barahona, 2011).
Costa Rica tiene las ventajas geográficas de los puertos en el Atlántico y Pacífico
y de la cercanía del mercado estadounidense, pero hay algunos otros aspectos
fundamentales que deben ser tomados en cuenta en el desarrollo de sus ZFs. Las
empresas eligen Costa Rica debido a su estabilidad política, mano de obra bien educada,
bajo nivel de conflictos partidistas, protección a los derechos intelectuales de propiedad,
entre otros factores (Nelson, 2009). Además, Costa Rica tiene una política de comercio
notablemente abierta, con más del 90% de productos que se exportan en virtud de
Acuerdos de Libre Comercio.
La organización gubernamental de promoción a las exportaciones de Costa Rica,
PROCOMER, tiene una red especializada de oficinas en el extranjero para apoyar a las
empresas exportadoras. PROCOMER tiene un papel esencial ayudando a las PyMEs para
promover las exportaciones y los encadenamientos productivos en la industria (Jordana et
al., 2010). Actualmente, Costa Rica ofrece una base de proveedores bien calificados y
ocupa el lugar 28 en el mundo en términos de calidad y número uno en Centroamérica y
está clasificado en el sitio 44 en términos de cantidad de proveedores a nivel
internacional (PROCOMER, 2011c).
La base de proveedores en los sectores de manufactura avanzada incluye
empresas en varias áreas como automotrices, de procesos mecanizados de precisión,
inyección plástica, envases, gomas, acabados, fabricantes por contrato y diseño de
ingeniería. En el sector de dispositivos médicos, la base de proveedores de Costa Rica
sirve a las empresas multinacionales de alta tecnología en áreas como esterilización por
haz de electrones, placas, molduras de plástico, maquinaria de precisión, entre otros
(CINDE, 2010, CINDE, 2009).
A pesar de su nivel de calidad, la base de proveedores de Costa Rica todavía
necesita crecer para satisfacer la demanda global como se indica en el Informe de
Competitividad Global 2009-2010 (World Economic Forum, 2010).
Otra organización clave en Costa Rica es la Agencia de Promoción de Inversiones
conocida como CINDE, que ha contribuido de forma importante al desarrollo económico
local. CINDE es una organización no gubernamental que trabaja en colaboración con los
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gobiernos locales y las industrias. Cuando Intel estaba evaluando en qué país podía ubicar
sus nuevas instalaciones (mediados de los año 1990), CINDE contribuyó en la decisión
de la compañía para elegir la zona franca en Costa Rica lo que se tradujo en una inversión
directa de US$300 millones. En ese momento, la compañía se mostró satisfecha de cómo
CINDE entendió sus necesidades. Durante los años siguientes, las exportaciones de Intel
rápidamente superaron las exportaciones tradicionales de Costa Rica de plátanos y café
(Nelson, 2009).
Con la llegada de Intel, el cluster de alta tecnología ha crecido en Costa Rica.
Aunque gran parte de los proveedores claves de la compañía todavía sean subcontratados
a nivel global, muchas empresas locales tuvieron la oportunidad de actualizar su
tecnología y capacidad para satisfacer esta nueva demanda, lo que promovió la llegada de
otras empresas multinacionales. De hecho, Intel apoyó el desarrollo de la base de
proveedores locales ayudándoles a incrementar su nivel de calidad y competitividad de
costos hacia estándares globales. En la actualidad una gran mayoría de proveedores
locales que atienden a empresas extranjeras incluyen servicios de ingeniería, moldeo e
inyección plástica y trabajo metalúrgico.
También hay que destacar los esfuerzos para desarrollar una red de proveedores
para atraer inversiones identificando las demandas comunes en los clusters de tecnologías
de información y de dispositivos médicos (MIGA, 2006). Por consiguiente, el cluster de
alta tecnología se ha desarrollado substancialmente y la atracción de empresas de clase
mundial ha beneficiado a la economía del país. Este es un ejemplo de la importancia de
una iniciativa articulada de ambos sectores público y privado para desarrollar un cluster y
para aumentar la base de proveedores.
En lo que corresponde al comercio exterior, más del 50% de las exportaciones de
Costa Rica se realiza a través de las ZFs (Gráfico 6). Otro tipo de régimen especial es el
de perfeccionamiento activo que permite introducir mercancías suspendidas
temporalmente y que son sometidas a procesos de transformación y en donde el producto
resultante es exportado. Sin embargo, si pensamos solamente en las exportaciones entre
los países de Centroamérica, el porcentaje se reduce aproximadamente a 21%.
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Gráfico 6. Costa Rica: total de exportaciones en el 2010
(Por tipo de régimen)
Fuente: PROCOMER (2011a).
Considerado el número de empresas y el total de las exportaciones por tipo de
industria, los datos en el Cuadro 1 muestran que el cluster de alta tecnología, en lo que
toca a los microprocesadores y semiconductores y el grupo de los proveedores médicos
representan una parte importante de las exportaciones de las zonas francas del país.
Cuadro 1. Costa Rica: exportaciones de las ZFs
(Por tipo de industria)
ZFs - Sector Total de exportaciones en 2010 (en millones de US$) Número de empresas
Microprocesadores y semiconductores 1.820,50 22
Dispositivos de uso médico, Medicinas e implantes médicos (prótesis)
1.213,20 35
Materiales eléctricos 131,90 19
Textiles 131,50 14
Alimentos, frutas y jugos 440,90 14
Manufacturas de plástico 26,20 24
Otros sectores 490,10 37
Fuente: Adaptado de PROCOMER (2011a).
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También es importante mencionar que, a pesar de los avances de los últimos años,
todavía es necesario consolidar los clusters en Costa Rica, especialmente con respecto a
la integración de las industrias. Sin embargo, como ya ha sido comentado previamente,
este es un proceso continuo y gradual.
A pesar de sus ventajas geográficas, Costa Rica no ofrece ningún ejemplo
destacado del uso del postponement, lo que representa una oportunidad para su
desarrollo. No obstante, el caso de Costa Rica puede ser considerado como exitoso
debido a otro factor importante. Como se ha detallado en Crespi (2010), a largo plazo,
una de las principales fuentes para el crecimiento económico de un país es su capacidad
para innovar y adaptarse a las nuevas tecnologías.
El éxito de Costa Rica se logró aliándose al concepto de clusters y la creación de la
base de proveedores locales buscándose el fomento de la innovación. Según el Informe de
Desarrollo Humano de los Naciones Unidas (PNUD, 2009), Costa Rica ha sido
considerado el país con el segundo nivel de educación más alto en Centroamérica después
de Panamá. En el Reporte de Competitividad Global 2009-2010 también es reconocido por
su nivel educativo y por sus instituciones académicas (World Economic Forum, 2010) y
está ubicado en el puesto 22 a nivel mundial y primero en Latinoamérica. Este hecho, junto
con el apoyo institucional, el entono político y económico adecuado dio lugar a fortalecer
las condiciones apropiadas para aumentar la capacidad del país para innovar.
Aun así, todavía hay oportunidades de mejora. Un parámetro frecuentemente citado
como métrica para la innovación se refiere al total de los gastos que un país destina para la
investigación y desarrollo (I + D) como porcentaje del PIB. En Costa Rica, los gastos de I +
D son inferiores al 1% lo que es relativamente bajo en comparación con los niveles de 3%
que destinan las economías desarrolladas (Crespi, 2010) y eso demuestra la necesidad
existente para ambos sectores, público y privado para aumentar su inversión en I + D.
Si las empresas en Costa Rica pueden ser exitosas en combinar esta habilidad de
innovar con el uso de estrategias de postponement, la competitividad de estas industrias
puede ser fortalecida y se traduciría en beneficios para la economía local. Diversos
sectores económicos en Costa Rica podrían beneficiarse con uso del postponement. Estos
sectores incluyen la manufactura avanzada, la industria aeroespacial, semiconductores y
la industria alimenticia, entre otros. Los sectores mencionados ya se encuentran
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instalados en el país y el uso del postponement los llevaría a un nivel más elevado de
desarrollo y competitividad. Además, son sectores estratégicos que a menudo implican
procesos de investigación y desarrollo.
También es importante mencionar el papel de las políticas públicas para la
aplicación del postponement. Las estrategias de postponement básicamente están
fundamentadas en diversificación en masa y manufactura flexible. De esta forma, para
estimular la aplicación del postponement en la región centroamericana algunas políticas
públicas pueden ser establecidas, ofreciendo financiamiento para proyectos locales de
desarrollo de manufactura flexible, estimulando iniciativas educativas en el tema y
proporcionando una infraestructura adecuada de transporte y logística.
Por otra parte, debido a las limitaciones demográficas y económicas, los países
centroamericanos pueden enfrentar desafíos para lograr las economías de escala
necesarias para capturar las oportunidades globales. Sin embargo, es posible visualizar
una región centroamericana vibrante que aprovecha las fortalezas de cada país.
Una vez que la base de mejores prácticas se ha establecido, es posible impulsar la
innovación a través del descubrimiento de nuevos productos, nuevos procesos y estrategias.
Si los países centroamericanos siguen este camino, tienen la oportunidad de ser
participantes líderes en términos de mano de obra calificada, valor agregado e innovación.
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VII. Conclusiones
Este documento se ha ocupado de cuestiones críticas relacionadas al rol de las
estrategias de postponement en las Zonas Francas (ZFs). El estudio considera el papel
futuro de las ZFs. Éstas han ido cambiando, de ser un instrumento de exención de
impuesto a un mecanismo más sofisticado para desarrollar los sectores estratégicos y las
áreas menos desarrolladas de un país.
El documento presenta instrumentos para potenciar el rol de las zonas francas.
Ellos son: la integración en clusters, la creación de una base de proveedores locales y el
uso del postponement.
En el caso de estudio, los principios fueron aplicados al escenario costarricense.
Costa Rica ha tenido éxito hasta la fecha estimulando la innovación y el desarrollo de
productos con componentes de alta tecnología. Sin embargo, si las industrias locales
pueden aplicar el uso del postponement exitosamente estarán habilitadas a implementar
la personalización en masa y la manufactura flexible, y podrán mejorar la capacidad de
respuesta a las demandas del mercado. Estos son elementos fundamentales para una
competencia basada en optimizar la cadena de suministro, lo que puede proporcionar
una importante ventaja competitiva. Esos instrumentos pueden ser aplicados en otras
ZFs en Centroamérica, lo que también permitirá extender los beneficios a otras
economías en la región.
La aplicación de los instrumentos mencionados indica que a medida que el valor
agregado se realiza a través de la cadena de suministro, muchos productos estandarizados
continuarán siendo fabricados en los mercados de bajo costo. Los productos serán
enviados a los sitios donde pueda agregárseles valor (podrían ser ZFs o plataformas para
la innovación) para continuar hacia la siguiente etapa de manufactura. La innovación será
necesaria en tales plataformas ya que en fase final de fabricación es donde la
personalización del producto ocurre.
La personalización en las plataformas de innovación consistirá en traer las
materias primas, manejar la logística para el sub-ensamblaje, llevar a cabo la inteligencia
de mercado y la colaboración en el diseño. La organización de las materias primas será el
proceso de aprovisionamiento (outsourcing) de los componentes para agregar valor al
producto en el sub-ensamblaje. Estos productos todavía serán más baratos que si ya se
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hubieran incluido en el último producto final. Una computadora por ejemplo, tiene el
valor en sus componentes de unos cientos de dólares pero totalmente ensamblada el
producto acabado puede tener un valor de miles. Además, el producto terminado no
puede devolverse fácilmente a la etapa inicial de materia prima si el mercado cambia y el
producto ya no se necesita o si un modelo diferente que usa muchos de los mismos
materiales está en demanda.
La mercancía que entra a un país para ser ensamblada todavía enfrentará muchos
de los desafíos asociados con la navegación de ultramar. Los componentes para el sub-
ensamblaje como regla general deben ser más pequeños y potencialmente más densos que
el producto acabado (reduciendo los costos de envío). Los componentes representan un
bien menos caro y más flexible que el producto terminado ya que ellos pueden ser
utilizados en múltiples productos finales.
La inteligencia de mercado y la colaboración en el diseño presentan problemas más
desafiantes y a la vez las oportunidades más emocionantes. Los desafíos se encuentran en
la construcción de relaciones con socios y la creación de alianzas que protegen la propiedad
intelectual y permiten la transferencia de conocimiento del mercado local lo que puede
favorecer la innovación. La transferencia de inteligencia del mercado requiere socios que
puedan interpretar las tendencias locales y traducir ese conocimiento en información útil
para los ingenieros de diseño. Este proceso requerirá de un grupo de talentos en las
actividades de adherir valor en las ZFs. En pocas palabras, cuanto más nos acercamos al
cliente, más habilidades se necesitan y mejores pueden ser las oportunidades de empleo
para la población local si esas necesidades pueden satisfacerse.
En resumen, las ZFs pueden desempeñar un papel importante para el desarrollo
económico, la transferencia de conocimiento y atracción de tecnología, al ser éstas áreas
que permiten añadir valor, estrechar los vínculos de proveeduría e incrementar las
capacidades y competencias locales. En lo que toca a la innovación, ella será necesaria en
las plataformas de manufactura, que al utilizar las estrategias de postponement
maximizan los beneficios de fabricación vinculándose a la demanda del mercado.
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