Democracia en Pogge

8/2/2019 Democracia en Pogge

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Thomas Pogge

La pobreza en el mundoy los derechos humanos

Capitulo 6LA CONSECJJCI()N DE LA DEMOCR;\CfA'"

6. 0 INIRODUCCIClNLa democracia implica que cl pueblo controla y aprueba el poder po

lit ico que se ejerce sabre el, y ello mediante la atr ibucion a todas las personas de una inlluencia politica aproximadamente igual. La dernocraciaentrafia votar --sobre cuestiones politicas 0 a los candidatos que ocupa-ran los cargos politicos->- con arreglo alprincipio general de una perso-na un voto . .Pero una democracia genuina entrafia todavia muchas mascasas ..Los sutragios cleben ofrecer alternativas que enfrenten a los votan-tes a una autentica eleccion, Las personas deben disponer de un modo deinfluir en el programa (en las cuestiones y las opciones politicas) 0 en lalista de candidates. Los votantes deb en estar a salvo de lapresion y de larepresion, tanto de los reprcsentantes del gobierno como de los ciudada-nos privados; de manera mas general, deben estar protegidos tanto de lapenuria economica como de la violencia fisica arbitraria y de la coercionpsicologica, que podrian hacerlos extrernadarnente dependientes de losdemas. Los votantes deben gozar de libertad para reunirse y discutir, asicomo para informarse, 1 0 qne presupone la libertad de prensa y de otrosmedios de cornunicacion. El poder poli tico debe ejercerse de contormi-dad con unas reglas publicas vigentes, de rnanera que los votantes pucdan evaluar, y como rninimo predecir, las consecuencias de los resultadoselector ales sobre las dccisiones politicas, Per ultimo, y no menos imp or-tante, la democracia requiere de ciertas disposiciones y conductas por

" Este capitulo apareci6 en primer lugar en ethiCS & Lniernational Afjalre 15, 1(2001) ,3 23 ., Tuvo su or igen en una conferencia dada en honor de mi amigo Ot fr ied HoE-fe con oeasi6n de Sll doctor ado honorario pOI la Univers idad Cat61ica Pontificia de Por-to Alegre , Brasi l, en agosto de 2000 . Agradezco a Wil son Mendonca , quien se enca rg6 dedarme la repl ica, a si como a Alva ro de Vi ta , Sonia Fi lipe , Otf ri cd Hol fe , Thomas Kessel -r ing y Aless andro Pinzan i sus val iosos comcntar ios ..Trunbien reeonozeo con agradce imicnto labcca otorgada por e lResearch and Writ ing Ini ti at ive of the Program on GlobalSecuri ty and Sustainab il ity de laJohn D. and Cather ine TMacArrhur Foundation


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parte de los ciudadanos: la disposicion a aceptar las decisiones rnayorita-r ias yel com promiso de ejercer sus responsabil idadcs como votantes re-cabanclo informacion ace rca de los candidates y los asuntos politi cos yacudiendo a las urnas.i"

Un gobierno dernocratic .o pucde adoptar diferentes formas insti tucionales compatibles (on esros requisites basicos Algunas de elias las ha-llamos ejempliticadas en los estados democraricos pasados 0 conternpo-ranees. Los sistemas polit icos actuales quedan lejos de ser plcnarnentedemocraticos en algunos aspectos -democratico es un predicado gra-dual, de modo que los sistemas politicos pueden ser mas 0rnenos de-mocraticos respccto de multiples dimensioncs-L. No obstante, puedetrazarse una clistinci6n aproximada e imprecisa entre los estados aproxi-madamente democraticos y el resto de est ados a los que denomino demanera algo anodina autoritarios,

Muchos paises se han vuelto dcmocraticos, 0mas dernocraticos, enlos ultimos aiios La rnayoria de las nuevas dernocracias parecen debiles einestables, yes posible que la tendencia no tenga continuidad. Con todo,el fenomeno ha sido 1 0 bastante notorio como para generar una biblio-grafia f10reciente --elaborada en su mayor parte en las democracias ricasy bien asentadas->, la cual provee de analisis polit icos y consejo a los es-tados recien democratizados.f" Este ensayo encaja en el genero transi-ci6n a la democracia, pero d analisis que contiene pone mucha masatencion de la habitual en el contexte global en el que los regimenes de-mocraticos nacionales acaban triunfando 0 sucumbiendo, y, como conse-cuencia de ello, mi receta para las democracias incipientes conriene unatuerte dosis de polit ica exterior. Pot 10que se refiere al primer aspecro,este capitulo es continuo con otro conjunto de trabajos en los que se at-gumenta que el orden global sostenido por las democracias ricas y porsus polit icas exteriores contribuye de rnanera significativa a la ausenciade clernocracia en otras partes2) lSirnpatizo con este tipo de trabajos pOl'cuanto cornparto cl objetivo de prornover una reforrna institucional glo-bal que sc encamine a la consecucion de un orden globed mas dcmocrati-C0252 Con todo, en este capitulo no me ocupo de criticar 0 de proponerla reforrna de las democracias ricas 0 del orden global irnpuesto pm es-tas. Antes bien, mi in teres aqui estriba en dctcrrninar que es 1 0 que pue-den y deben hacer los lideres polit icos de una democracia novel-apartcd e reiterar la reivindicacion Irente a las democracies ricas de unas recla-maciones justificadas aunque inefectivas-. Utilize nosotros y nospara rcferirrne a los licleres politicos de las democracias incipientes; aun-

La consecucion de !a d emocracra 191

que en realidad yo soy un ciudaclano aleman que vive en Manhattan Noobstante, 1 0 que haee que merezca la pena leer este capitulo cs la distan-cia que separa el analis is y las recontendaciones que contiene de los ami-lisis habituales en la bibliografia dominante

6.1 LA FSTRUCJUR1\ DFL PROBLEMA AFRONTADO POR lAS DEMOCRACIASNOVELFS

lmaginemos que nos encontramos en un escenario tipico de rransi-cion dernocrarica. Estamos vinculaclos a un gobierno dernocratico novelrecientemente instalado 0restaurado tras un pcriodo de poder represivoy antidernocratico. Nuestro trabajo consiste en establecer los cimientosde un gobierno dernocratico entre los que por supuesto seincluyen los de-rechos civiles ypolit icos yel imperio de laIcy; pero tambien tenernos quetratar con los enernigos de la dernocracia y en particular con los despotasanteriores y con sus simpatizantes. La bibliogralia sobrc las rransicionesdernocraticas se centra en estas dos tareas y, con Irecuencia , en proble-mas mas concretes que tienen que vel' con la forma en que una dernocra-cia novel debe atrontar ellegado de un pasado autontario. (Basta quepunto deberiamos reconocer como validas las transacciones econ6micasy las polit icas administra tivas que se llevaron a cabo con arreglo a las leyes del regimen autoritario anterior? 2Hasta que punto deberiamos hacerpublicos y castigar los crimencs de los gobernantes anteriores y de SLlS co-laboraclores? Y (que medidas debemos t0111arpara compensar a las vic-t irnas supcrvivientes del regimen precedente, para reconocer su sulri-miento y restaurar su digniclacl?25;

Estas cuestiones conciernen al modo de relacionarse con el pasado,e intluyen en elias consideraciones rerrospectivas -pOI ejemplo, consi-deraciones a prop6sito de la justicia compensatoria y retributiva=-. Y sinembargo las respucstas inteligentes a estas cuestiones tarnbien deben te-ncr en cuenta el futuro De las muchas consideraciones orientadas haciael futuro que pueden entrar en escena, nos concentraremos en las masimportantes: las que concierncn alos etectos que nuestra conducta (la delnuevo gobierno clemocratico) puecle tener sobre las perspectivas de lademocracia. Podemosagrupar estas consideraciones especificas bajo tresencabezamientos diterentcs,

El primer grupo de consideraciones, y el mas evidente, t iene que vercon la resistencia 0el apoyo inmediatos que podrian generar las politicas


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concretas que decidicrarnos [leva: a cabo. A este respecto, destacan lospcligros que pucdcn provenir de [a supcrvivencia de elementos del U:'gimen autoritar io anterior Estos peligros sc pucden pasar por alto cuandocl regimen anterior ha sido destruido y ha quedado desacreditado potcomplcto; esc luc en el caso de la Alemania nazi, de Surafrica y elealgu-nos regirncnes comunistas de la Europa delLste . Sin embargo, estos peligros son de una especial gravedad en otIOS esccnarios, como en los casos en los que las juntas militates entregan el [lode! a los civiles y regresana sus cuarteles , de manera prominente en America Latina y rambien reocientemente en Nigeria En tales situaciones, cualquicr intcnto de hacetpublicos y castigar los abusos cornetidos por los funcionarios durante elperiodo de gobierno militar cornporta cl pdigro de provocar la rebelionde algunos rniernbros del ejercito e incluso de animarlos a que se hagancon el poder de nuevo. Aunque, por otro lado, tarnbien podemos afron-tar una posible rcsistencia pot parte de las victimas del regimen anterior.Estas pueden oponcrse tuertemcntc a dejar impuncs los abuses corneti-dos, y su oposicion tarnbien puede poncr en peligro el nuevo arden de-mocratico

Un segundo grupo de consideraciones orientadas al futuro algo me-nos evidente concierne a los electos incentivadores que provocan nuestrasdecisiones cuando selas inter prcta como cl inicio 0la continuacion de unapractica establecida. Por ejernplo, a l no poner ningun ernpefio en sacar ala luz y castigar a los gobernantes autoritar ios antecesores, podemos en-viar a los potenciales golpistas la sefial de que cualquier adquisicion y ejer-cicio no democraricos de l poder gubernamental en el futuro no con erariesgo alguno de penalizacion, Esta sefial puede animar, 0no desanimar 1 0suficiente, los golpes de cstado y puede pm ello socavar la cstabilidad delos gobicrnos democraticos presentes y futuros ..Aunque, par otra parte, sirnanifestamos una disposici6n a castigar severarnente a los gobernantesque han cedido el poder sin lucha acerrima, podernos estimular a los go-bern antes autoritarios Iuturos a aierrarse desesperaclamente al poder porcualquier medic, incluyendo la violencia y la crucldad extremas.254 Fstesegundo grupo de consideraciones es mas amplio y con mas principiosque el prirnero, Atendiendo a los electos que genera nuestra conclucta enrazon de las disposiciones que manifiesta, estas considcraciones expandennuestra perspective mas alla de l periodo democratico actual hacia todoslos dernas periodos dernocraticos en un futuro indeterminado.

E l tercer conjunto de consideraciones orientadas alfuturo expande 1 2 1perspectiva de nuevo ~en una dimension espacial en lugar de tempo-

I.a consccu: ion df' I:, dernouacia 193

ral-. Cuando los golpistas evaluan los y las 1ceompensas queconlleva la adquisi..ion 0 d cjelcicio antidemocraticos del podcr gubernarncntal, 0cuanclo sopesan los costes y los bcneficios de dirnitir, no soloticnen prescntes los datos (posiblerncntc bastante csr.asos) accrca de comoles fuc en su propio pais a los antcrior esgohcrnantes autoritar ios. Espro-bable que tamhien tcngan en cuenta la sucrte que corrieron los gobernantes autoritar ios en otros parses en una situacion similar Asi pues, eltrato que dispensamos a nuestros gobernantes autoritar ios anteriorestarnbien envia una serial bacia cl exterior y por consiguicnte coridicionaralas perspectivas de la democracia en otros paises, alinlluir en los calculosde los potenciales gobernantes autoritar ios y tambien de los presentesque existen 0 que pudicran existir a li i. Un ejemplo de eUo tuvo lugar recienternente en Corea del Sur, que fue cri ticada por tratar a sus anterio-res dirigentes militares con demasiada severidad Los criticos objetaronque un trato tan severo desalentaria la dirnision de otros gobernantes au-toritarios ~por cjernplo, en Birmania 0 en Camboya.

Ahora bien, alguien puede pcnsar que un gobierno democratico no-vel deberia concentrarse exclusivamente en consoliclar 1 2 1 democracia na-cional, por 1 0 que no debcria preocuparse de los etectos que SllS decisio-nes puc dan tener sobre las perspectivas para la dernocracia en otraspartes . No obstante, existen dos razones para fijar la atencion en el tercergrupo de consideraciones orientadas al futuro. En primer lugar, no con-ceder ningun peso a los efectos de nucstras dccisiones sobre las posibili-dades de la dernocracia en otras partes delata nuestra rniopia, dado que esprobable que las posibilidades para la dernocracia en nuestro pais seyeanafecradas por el hecho de que ot ros paises sean 0 no dernocraticos. Deesta rnanera, cuanto mayor sea la parte de America Latina que segobier-ne dernocraticamentc, tanto mas probable es que cualquiera de sus de-mocracias sea estable, En segundo lugar, es probable que una concentra-cion exclusiva en el objetivo de afianzar la dernocracia nacional seacolectivarnente autolrustrante. Es probable que el exito que tenga cadauno de los gobiernos dernocraticos noveles en relacion con este objetivosea rnenor del que tend ria si todos esos gobiernos democraticos se preocuparan tam bien por la consolidacion de la democracia en ot.ras partes.255

Podemos aclarar la distinci6n de estos tres conjuntos de consideracio-nes relativas a las perspectivas de la democracia mostrando que ejernplifi-ca una tesis general acerca de la racionalidad estrategica, algo que tam bienpuede ilustrarse en contextos rcducidos mas Iamiliares (Que deberia ha-eer usted en el caso de que un secuestrador le exija un rescate por su hijo?

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SegLmcl primer conjunto de consideraciones, usted deberia tratar con elsecuestrador de una manera que rnaximice la probabilidad de rescatar asu hijo con vida Si ricnc en cuenta el segundo conjunto de consideracio-ncs, usted deberia pensar rnmbien enla serial que la conducta adoptacla encstc caso (que maniticsta como esta dispuesto a actual) envia a otras per-sonas que pudieran qucrer extorsionarlc de manera similar en el futuroSu cletenninacion de satisfacer demandas clesmesuraclas a fin de rescatar-1 0 sano y salvo podria convcrtir a suhijo en un el objetivo predilecto clefu-turos secuestraclores, El tercer conjunto cle consideraciones presupone,aclemas, que su conducta en este caso tambien puede afectar al r iesgo desecuestro al que se exponen otros nirios. Su buena disposicion a satisfacerunas clemanclas clesmesuradas puede estimular a mas personas a abrirsecamino en el negocio del secuestro.Una manera general de establecer que las consideraciones orientadasal futuro del segundo y tercer conjunto son mas amplias que las del pri-rnero cs la siguiente: los actores que en cada encrucijacla decisional opti-mizan localmente pueden no conseguir una optirnizacion global a largoplazo. Esto es asi porque tales actores inHuyen en la marcha del mundo,no solo por su conducta (que damos por sentado que es optima), sinotarnbien por su preclisposicion a optimizar, que sies conocida puede muybien inducir en los demas una conduct a perjudicial 0 poco servicial. Su-pongamos que algunos generales saben que, si sehacen con d pocler y 1 0retienen por la fuerza, y mas tarde 1 0 vuelven a perder, los tra tarernos deun moclo que optimice las posibilidacles de la dernocracia, y supongamosque preven que la respuesta optima a esta eventualiclad sera dejarlos sincastigo. N uestra conocida predisposicion ala optirnizacion democraticalocal anzmaria entonces a dichos generales a hacerse con el poder demanera no democratica, 0 no les desanimarla a hacerlo . Esta misma dis-posici6n tambien puede inducirles a usar el pocler, mientras 1 0 retengan,a fin de lllodificar la situacion de una manera que reduzca [aopOltunidadde que nosotros los castiguemos despues Nuestra predisposicion a haec!complacientemente aqueUo que beneficia a la democracia nacional bienpudiera consti tu ir un obstaculo para la misma democracia en nuestro pais-al igual que es posible que su predisposicion a hacer siempre 1 0 rnejorpara la seguridad cle su hijo no sea 1 0 mejor para la seguridad de su hijo

La yuxtaposici6n de estos dos ternas (la respuesta racional a sccues-tros y golpes de estado hipoteticos) no solo ayuda a darif icar la relevantetriple dist incion. Tambien pone de relieve la importancia de los dos ulti-rnos conjuntos de consideraciones, Toclo elrnundo sabe que ojrecer a los

La consccuci6n de la democracia 195

ni fios caramel os para que clejen de gritar provoca que griten mas a menudo a fin de obtener as! mas cararnelos. Naclie olvida tampoco quesatisfacer las demandas de los sccucsrradores y chantajistas suele incre-mentar el nL1l11erOle secucstros y extorsiones . .Pero la idea de que la re-conciliacion con, y la arnnistia de, los gobernantes auroritarios anteceso-res incenrivara la toma no dernocratica del poder poli tico y su ejerciciorepresivo cs algo que con frecuencia olvidan las contribuciones mas pe-riodisticas ala bibliografia sobre las transiciones dernocraticas.

Mientras que esta claro que tcndriarnos que prestar mas atencion alsegundo y tercer conjuntos de consideraciones, no seve muy bien comodeberian intluir dichas consideraciones en nuestras polit icas. El unicocaso que no presents problemas es aquel en que los gobemantes autori-tarios precedentes retuvieron el podcr con violen cia y cruelclad el tiempoque pudieron antes de ser completarnente derrotados. En los cases deeste tipo, toclas las consideraciones aconsejan un castigo severo. Los go-bemantes autoritarios fueron derrotados, pese a sus esluerzos, por 1 0 queno consti tuyen ninguna arnenaza seria para cl orclen democratico actual(primer conjunto de consideraciones) Concluctas como las que ellosrnostraron deberian ser rigurosarnente refrenaclas ell el futuro. Por elcontrario , no manitestaron ninguna conducta --como, por ejemplo, ha-ber climitic lo con dignidad- que tengamos razones para alentar En talescases, deberiamos, pues, proponer un castigo muy severo ~-a la vez quedifunclimos la notic ia de que el castigo hubiera sido menos severo si hu-bieran aceptado ceder el poder sin derramarniento de sangre.

Para el resto de los casos no existen rcspucstas faciles Todo clependede como se evaluen los diterentes efectos incentivadores y las probabili-clacles (y de si se descuentan, y como, el futuro y las externalidades trans-nacionales). La incertidumbre resultante es una buena notic ia para rnu-chos politicos que asi pueden defender cualquicr respuesta que les plazcacomo una politica motivada por un interes sincere y sofist icado pOI lasperspectivas de la dernocracia. Son buenas not icias tarnbien para losexpertos de la academia y los medics de cornunicacion, que pueden se-guir repit iendo los argumentos de siempre sin riesgo de verse algun diarefutados. Pero son malas noticias para las perspectivas de la democracia:cuanto mas incierto sea 1 0 que exige elcompromise con la dcmocracia, tan-to mcnos acuerdo existira entre quienes, sinceramente 0 no, profesan eli-cho compromiso


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196 La en el mundo y los de l cchos humanos 1.a conse.ucrou de la dcrnocracia 197

NIiintento de aportar una nueva base extiendc la recien desarrolladaestructura de las consider aciones orient adas al futuro mas alLi de lascuestioncs rderentes 211rato con el pasado. Nuestro gobierno democra-tico novel dispone de podcr para modelar los incentivos que a su vez in.I luitan en 1 2 1 conducLa de 1 2 1 que dcpendcn 121upervivencia y 121Slabili-dad futuras de las insti tuciones dernocraticas. Por 1 0 que 121preguntageneral que plantco es: mas alJa de lidiar bien con el pasado, 2que otracosa puede hacer. un gobierno dcmocratic ineipientc para alianzar la de-mocracia y,en particular, para desalcntar la torna y e]ejercicio antiderno-craticos del poder en d futuro?

Mi respucsta se centra, no tanto en las mediclas que dificultan la rea-lizacion de un golpe de estado, cuanto en las medidas que hacen que ungolpe de estado exitoso sea un empefio menos lucrativo Dichas medidasse asemejan, en algunos aspectos, a las que util izan las corporaciones denegocios para desalentar las OPA hosti les" Aunque hay una importantediferencia entre ambos casos, Quienes dcsean lanzar una OPA a una cor-poracion, habitualmente solo puedcn hacerlo con arreglo a los estatutosy reglamentos que 121orporacion tiene en ese rnornento, y que solo trasuna OPA exitosa podran set moclificados. En cambio, quienes dcseanapoderarse de un pais pucden hacerlo pOl lafuerza y, si t iencn exito, pue-den anular muchas de las medidas que pudieran haberse establecido paradesalentar su golpe de estado.

Puede parecer que esta diterencia excluye la existencia de para1dismosinteresantes. No creo que sea asi .La razon de por que quienes desean apoderarse de una corporacion deben cefiirse a las reglas vigentes es que estasreglas estan respaldadas por el aparato coercitivo de un sistema social masabarcante. Silos gangsteres consiguieran ocupar las oficinas de Microsoft,1 0 unico que tendria que hacer Bill Gates para desalojarlos es Ilamar a lapolic ia. De hecho, todos saben que 1 2 1 policia esta autorizada de antemanoa realizar el clesalojoy esta dispuesta a hacerlo , cosa que a su vez disuade alos gangs teres de llevar a cabo el intento, Las medidas encaminadas a di-suadir los golpes de estado deben entrafiar , pues, algun mecanismo que so-breviva al golpe exitoso y continue hasta reducir las recompenses que losgolpistas cosechan por el exito de su intentona.

Tomanclo como modele el caso de Microsoft , 121manera mas simplede transponer esta idea clisuasoria 211scenario de los paises es crear alguncuerpo internacional pareeido a 121policia, que las democracias noveles

podrian aurorizar de antcrnano a intervcnir en cl caso de que scan derro-cadas por un golpista No cs s orprendentc que cicnrfficos po-liticos arnericanos hayan propucsto a Estados Unidos para que clesempe-fie estc noble papel. I Ian ddenclido la conveniencia de acordar tra tadosmediante los cuales ciertos parses pcqucrios --de mancr a destacada lospaiscs del Carihe- autorizarian de antemano intervcnciones militares ensu contra en el casu de que un gobicrno futuro violase de manera signif i-cativa los principios dernocraticos (Tom Farer) 0 los derechos hurnanos(Stanley Hoffmann).256 El objetivo de estas preautorizaciones scria facilitar las intervenciones cxteriorcs en dcfensa de la democracia y, por COI1-siguiente, disuadir los intentos de golpc, reduciendo asi 121recl1encia deaparicion de las situaciones qLiedesencadenan 121preautor izacion Auto-rizar de antemano una intervcncion rnili tar contra d propio pais es, pues,a lgo muy cercano a las pildoras de veneno 0 a los paracardas de oro delmundo de los negocios Su prernisa C0111lllls que los cxpoliadores debe-dan estar rnenos dispuestos a luchar si se redujesen las recompensas es-peradas asociadas a 121ictoria"

Es poco probable que las propuestas de Fater y HoHmann sean bienacogidas. La razon principal es que muchos dernocratas en los paises endesarrollo, y especialmente en America Latina, recelan de la politica exte-rior de Estados Uniclos y de las intervenciones militares americanas, quehistoricarnente han acosturnbrado a apoyar a los enemigos de 121ernocra-cia en lugar de a sus amigos..Es poco probable, pues, que los gobiernos de-rnocraticos noveles encuentren en Estados Unidos una garantia 10bastanteHable para sus instituciones democraticas, 0 que sean capaces de conven-cel'a sus pueblos de la conveniencia de preautorizar intervenciones rnilita-res cleEstados Unidos, Aun asi, las intervenciones militares preautorizadasde 121ONU 0 que se llevan a cabo bajo los auspicios de entidades regiona-les como 11Organizacion de Estados Amcricanos pueden ser un asunto di -ferente, especial mente si el miS1110gobicrno que firma la preautorizacioriinHuyo significativamente en 121specificacion de las condiciones que hacenefectiva 121utorizacion para intervenir y en la composici6n del organismoque decidiria si dichas condiciones se cumplen.

6.2 E!-[lUCIR L\S RFCOMPFNS,\S ,'SP[RAD/\S DE LOS GOLPE-S ])1 f'SlADO

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198 La pobrcza en el rnundo y los rlercchos humanos

6J SOCi \Vi \R EL I 'RIVl J ECIO SOBRF lot PRESIAMO DE lOS GOll'ISTAS/\UIORIIMZlOS

Existen forrnas mejores de alterar las disposiciones de los estados ex-tranjeros de una manera que reduzca s in violencia las recompenses de ungolpe antidcmocratico, y contr ibuya asi a desalenrarlo Una de estas me-didas consiste en introducir una enmienda const itucional que impida elpago con Iondos publicos de las deudas que pudieran contraer futurosgobiernos inconstituciona lcs -los gobernantes que tomen 0 ejerzan e lpoder en violacion de nuestra const ituci6n dernocratica-c-. El proposi tode esta enmicnda es conseguir que los golpistas rriunlantes no puedanpedir prestado tanto dinero, y que por el que obtengan paguen un inte-res mas alto. Si 1aenmienda lograse este prop6si to atianzaria nuestro or-den dernocratico novel al reducir las recornpensas asoc iadas a un goJpede estado exitoso y, por consiguiente, al reducir de antemano los incenti -vos para intentar l levarlo a cabo

Ahora bien, es c ierto que, tras el golpe, los golpistas pueden tranquiJamente suspender la enmienda -0 la constitucion entera=- . .Con todo,si al final pierrlcn e]poder , clgobierno que les suceda puede rechazar cu-brir las cleudas conrraidas por los golpistas alegando que el golpe fue ile-gal, que la constitucion nunca se suspendio correctamente y que los acree-dotes estaban al corriente de que lapoblaci6n de nuestro pais no asumiria1aresponsabi lidad pm las deudas contraidas por sus gobernantes autor i-tarios.

2Permitiria nuestra enrnienda constitucional a dicho gobicrno peste-rim rechazar la demand a de los acreedores extranjeros para que cubra ladeuda contraida par sus predecesores ant iconst itucionales? Ni que decirtiene que los gohiernos de las democracias r icas ~-con la colaboracion delas ins ti tuciones financieras intemacionales controladas por estas- confrecuencia respa ldan a sus bancos presionando intensarnentc a los go-biernos dernocrat icos noveles para que cub ran las deudas contraidas pmsus predecesores autoritarios. Pero si rigiese la enrnienda constitucional,ser ia rnucho mas embarazoso para los gobiernos de las dernocracias ricasotorgar tal apoyo a sus bancos, los cuales ya no podrian conta r con [a ayu-c ia de sus gobiernos

Imaginemos el siguiente escenar io. Prirnera fase: el pueblo de Bras il ,a traves de sus representantes electos, solic ita a los bancos extranjerosque no presten dinero a sus gobernan tcs inconstituciona les futuros, yademas compromete por via constitucional a cualquiera de sus futuros

La consecurion de la demo eracia 199

gobiernos a no clevolver tales prestamos Segunda lase: una junta militartoma cl poder pOI la fuer;:a en Brasil, suspencle la constituci6n y recibecuant iosos prestarnos del Citibank. Tercera lase: se restaura la const itu ~cion de Brasil y el nuevo gobierno democriitico rechaza saldar las deudascon el Citibank, EI Ciribank plan tca una queja ante el gobierno de Esta~dos Unidos (Deberia Estaclos Unidos, e11estas circunstancias, presionaral nuevo gobierno brasilefio para que asurniera la deucla conrraida por laJunta, deber ia, por ejcrnplo, amenazarlc con la expulsion del sistema fi~nanciero internacional en caso de no cubrir la deuda?

Ejetcer esta presion podria generar graves problemas de relacionespublicas tanto en e l inte rior del pa is como en el exterior, por 1 0 que a losgobiernos de las democracias ricas les podria parccer prudente abstener-se, La intercesi6n de las democracias r icas en defensa de sus ban cos no esalgo que pudiera darse por sentado. Alcrear incert idumbre acerca del reosultaclo de la Tercera Fasc, nuestra enmicnda constitucional aurnentarialos riesgos asociados a la concesi6n de presramos a los golpistas autorita-rios ell la Segunda Fase. En vista de estes riesgos, los bancos en la Se-gunda Fase pondr ian rnenos dinero a disposicion de nuesrros sucesoresanticonstitucionaJcs, y ademas en condiciones menos favorables . El he-cho de prcver la restricci6n del credito debilitaria a su vez los incentivosde los hipote ticos golpistas en la Fase Primera para intentar un golpe deestado en primer lugar La enrnienda const itucional propuesta estabil izaaS1nuestro orden dernocratico al reducir las recompensas que anhelan losque pretenden derrocarlo,

La idea clave de la relorma const ituciol1al propuesta es que deberiareducir la capacidad de cualesquiera gobiernos autoritarios futuros, perono la de los gobiemos dernocratico, para pedir prestarnos en el extranje-10. A fin de conscguir estos dcseaclos efectos asirnetricos, antes debemosresolver tres importantes problemas.

63.1. El pr o hlema del crzterioMientras que, en algunos casos, la supresion de un gobierno consti-

tucionalmente democratico es bastante evidente (por ejernp]o, cuando seproduce un golpe de estado), en otros, esmas dudosa y por e110es moti-vo de controversia, real 0artiliciosa Estos casos mas problernaticos puc-den, por ejernplo, entrafiar argumentaciones que aleguen que algun go.bierno ha incurrido en un frauc le elec tora l rnasivo, que ha pospuesto las


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200 La en eI mundo y los derechos humanos

cleeciones mas aila de 10razonablc , que ba lirnitado en exceso las acrivi-clades de la oposicion, 0que seha excediclo en el ejcrcicio de sus podercsconsti tucionales de alglln otto modo. Naturalmcnre, tales alcgacionespueclen ser presentadas ante los rribunales nacionales para Sll resolucioninterna. Pero los opositores al gobierno podrian prctcxtar la pcrdida deinresridad e independeneia del sis tema judicial intcrno, y argtiir que losjuec:s que dcben decidir han sido corrompidos, intimidados, dcstituidoso ascsinados por el gobierno 0 sus simpatizantes. La posibilidad de quese den casos dif iciles en los que es dudoso 0 controvertido si un gobiernoparticular debe contar 0no como un gobierno legit ime segun nuestra en-mienda consti tucional, perturba los efectos asirnetricos deseados ..Losbancos seran reacios a pres tar dinero a cualquier gobierno de un pais queadopte la enmienda propuesta, ya que les preocupara la posibiliclad deque en el futuro ot ros gobiernos puedan rechazar devolver el prestamo-razonable 0 irrazonablemente- sobre la base de que cl gobierno re-ceptor no era un gobierno legitimo con arreglo a los terminos de la en-mienda.

Para evitar tales cludas y ambigiieclades, una c1emocracia incipientedeberia, de una manera oficial, prcleriblemente en el texto de la propiaenrnienda, facultar a algun organismo exterior para zanjar esas contro-versias rapidarnente y con autoridad a la manera de un tribunal. Este or-zanismo no deberia ser otro gobierno, 0grupo de gobiernos, puesto quelos juicios ernitidos por los gobiernos con frecuencia estarian influidospor preocupaciones politicas autocentradas 0 por otras presiones 0 in-centivos polit icos (y aun mas a rnenudo sedan sospcchosos de estarlo, 0se les acusaria de e11o).257Serra mas apropiado que fuese una cornision in-ternacional cornpuesta por reputados juristas independientes residentesen el extranjero quienes conociesen nuestra constitucion y sistema politi-co 10bastante bien como para juzgar sila adquisicion y el ejercicio del po-der polit ico de algun grupo particular es, 0 no, consti tucionalmente legi-tirno.

Sivarias democracias noveles aprueban diferentes variantes de la en-mienda consti tucional propuesta, pueden impulsar la creacion de unConsejo Permanente para la Demoeracia bajo los auspicios de la ONU.Este consejo deberia contar con personal suficientc para supervisar laselecciones y demas acontecimientos pertinentes que ocurran en los paisespart icipantes a fin de poder decidir con prontitud si cualquiera de e110ses gobernado en violacion de las normas constitueionalcs con las que sehabia dorado. La perspective de una tal torna de dccisiones rapids y au

La C()l1SeClICi6n de la dcmocracia 201

torizada forralecerfa los efectos disuasorios que la cnmienda tienc sohrelos golpistas potericiales y sus hipoteticos prcstamisras." :" Con todo, laexistcnr.ia del Consejo tam bien pondria a salvo la capacic!ad de los go-biernos democrari.-os para pcdir prcstaruos en cl extranjero, ya que eaclauno de los paises miembros asume la plena rcsponsabiliclad pOLlas cleudas contraidas por gobicrnos en d poder que no hayan sido cleclaradosinconstitucionales por cl C:onsejo para la Democracia.

Tal y como sugiere su nornbrc, el Consejo para la Democracia s610deberia supervisar paises con constituciones aproximadamente dcrnocra-ticas. Por ejemplo, no deberia apoyar el atianzarniento del autoritarismoaceptando supervisar una enmiencla constitucional que prohibiese a losgobiernos devolver los prestarnos solicitados pot gobiernos futmos que go-biernen en violacion cle una constitucion antzclemocratica existente. Asipues, el C:onsejo para la Democracia no solo requiere diversos criter iosespeci f icos de legitimidacl consti tucional de los gobiernos de los dilerentes parses que acepta supervisar, sino tarnbien un criterio general para de-cidir si un pais que es, 0 pick ser, supervisado (ya) dispone de una constitucion aproximadamente democrdtica. Este criterio general unico puedenIormularlo los gobiernos que cornponen el Consejo para la Demoeracia.No obstante, su aplicacion deberia dejarse por complete en manos de losjuristas del Consejo, Asignandose la tarea de juzgar unos las credencialesdemocraticas de los otros, los gobiernos de los paises participantes seex-pondrian a unas presiones polit icas extrernas (como ocurre cuando unasuperpotencia desea intensamente que un gobierno amigo, clientesuyo, reciba cl reconocimiento oficial de ser aproximadamente demo-cratico), y a sospechas y acusaciones por haberse dejado influir por pre-stones y motivos polit icos inapropiados. Ni que decir t iene que, con eltranscurso del tiernpo, a los gobiernos participantes les puede parecer ne-cesario modificar el criterio general, por 10 que debe dan acordar desde elprincipio el procedirniento de revision. Pero tarnbien deberian convenirel intervale de tiernpo que debe transcurrir entre la adopcion de una re-vision y su entrada en vigor. Bajo ninguna circunstancia debe aplicarseuna revision de rnanera retroactiva a un caso que estaba pendiente en elrnornento de su adopcion.

Queda rnucho por decir acerca del modo como debe formularse elcriter io general de una consti tucion aproximadamenre dernocratica.Aquf s610puedo afiadir dos aspectos a los parrafos introrluctorios de cstecapitulo. En primer lugar, debe interpretarse la palabra constitucionen un sentido que incluya algo mas que cl texto constitucional canonico,


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202 La pobreza en el mun d o y los dcrechos hunmnos La consccucion de ladomocracia 203

dado qne estc puede ser pcrlcct amcru c dcrnocratico pew carecer de apli-cacion practica PO I consiguiente, cl enteric general deb SCI sensible alheeho de que la constitucion escrita gobierne la conclueta de todos loscuerpos del gobierno, y regule el modo como realmente se interpretan yaplican las disposiciones constitucionales particulares. E l criterio generaldebe dirigir la atencion de l Consejo para 1 0 1 Democracia hacia las reglasbasicas que rigen de hecbo en la socieclacl cxaminada. En segundo lugar,se puede pregunrar si la constituci6n de un pais debe considerarse unaconstituci6n aproximadarnente democratica cuanclo excluye la posibili-dad de que algunos de sus elementos csenciales scpuedan retormar a tra-ves de un proceso democratico. Me inclino aqui a pensar que la rcspuestadebe tener en cuenta cuan restrictivas sean las disposiciones constitucio-nales pertincntes. Si merarnente fortalecen el compromise con la democracia (como en el GISO de los artic:ulos intocables 1 y 20 de la Grund-geset: alemana), estas disposiciones no cleben servir para descalificar unaconstitucion por no ser aproximadamente democratica.

Una constituci6n aproximadamente dernocrarica puede convertirse enuna consti tucion autoritar ia pasando por una secuencia de alteracionesconstitucionalmente legirimas. Siesto ocurre, el Consejo para la Dcmocra-cia debe renunciar a su autoridad en el mom ento en que la constituci6n encuesti6n deje de ser aproxirnadamentc democratica No deberia pcrrnitir-se a si mismo prestar sus servicios a un autoritar isrno constitucional pormuy popular que estc Iuera. Por supuesto que tambicn es posible que unpais que con una consti tucion democratica haya adoptado la enmiendapropuesta, la rechace mas tarde dernocraticamente. En ese caso, el Conse-jo para laDernocracia debe entendcr que yano tiene autoridad para juzgarlas credenciales constitucionales de los gobiernos del pais y, en consecuen-cia, debe cesar su supervision del pais en cuestion, Por ultimo, al Consejopara la Democracia tarnbicn se le debe instruir para que tenga en cuenta laposibilidad de que un gobierno que Uegue al poder en violaci6n de unaconstituci6n que inclcye laenrnienda propuesta pueda legitimarse despuesmediante una nueva constitucion aproximadamente dernocratica. Si estanueva consti tucion recaba un amplio apoyo popular , el Consejo para laDemocracia debe aceptarla como sustituta de la antigua constitucion

No seria cam poner en marcha un Consejo para la Democracia comoel que acabo de bosqucjar . .lnduso un solo pais, pequefio y pobre, podriaperrnitirse reunir un c:onsejo sernejante con la ayuda de algunos juristasde prestigio internacional que estuvieran dispuestos a colaborar , Natu-ralmente, tambien debernos contiar en que tanto la ONU como algunos

de los estados dernocraticos mas prospcros y algunas organizaciones in-ternacionales gubernamentales y no gubernamentales prcstaran lin apo-yo financiero complcmentario c incondicionaL Si el Consejo para 1aDe-mocracia Iucra constituido e instruido con arreglo a las ideas esbozadasmas arriba, lortaleceria de manera signif icativa los efectos asirnctricosque persigue la enmicnda constitucional propuesta

6.3.2. Ef problema depagar con fa mtsma moneda (tit-for-tat problem)En aquellos paises donde la dcrnocracia es fragil, existe la posibilidad

de que rcsurja cl autoritarisrno pese a la aprobacion de 1aenmienda cons-titucional propuesta. Si eso ocurriera, a] nuevo gobierno autoritar io lcpodria parccer prudente rcchazar d pago de las deuclas contraidas pOIsus antecesores democraticos. No pudiendo pedir prest amos en nombrede todo el pais, el nuevo gobierno autori tario tiene poco que perder conla decision de no reintegrar el dinero Ademas, necesita particularmentepoder disponer de unos rondos ahora mas limitados

La anticipacion de que nuestros posibles succsores autoritar ios pu-dieran negarse a cubrir nuestras deudas, tambien provocara que los ban-cos cxtranjeros sean mas reacios a concedernos prestarnos. AIadoptar laenmienda constitucional propuest a, nuestro gobierno dernocratico noveles responsable de socavar tanto la capaciclad de sus hipotericos sucesoresautoritarios para pedir prestamos en el ext ranjero como de socavar lasuya propia. La enrnienda, por consiguiente, puede volver a nuestro go-biemo democratico novel menos estable de 1 0 que 1 0 seria de mantener lapractica vigente segun la c:uallos gobiernos dernocraticos y autoritariosde un pais asumen unos la responsabilidacl por las deudas de los otros. Ala postre, todos los gobicrnos brasileiios, autoritarios 0 dernocraticos po-drian verse perjudicados por la enmienda--en contra, de nuevo, de losefectos asimetricos que pcrsigue provocar.

Esta clif icultad podria solventarsc a traves de la creacion de un Fon-do Internacional de Garantia de Prestarnos Dcmocraricos (


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204 La en cl rnundo y los derechos hurnauos La consccuci6n Iii dcrnocr.icia 20)

ilegirima pucda habcr sido su adquisicion y del pocler politicodcsdc eI punto de vista nacional cstan ohligados por la legis lac ion in-ternacional a pagar la deudas pliblicas que su pais contrajo en el extran-jero, debiendo SCI sancionados sino 1 0 hacen La unica finalidacl del Fon-do Dcrnocratico es neutralizar el ricsgo que la cnrnienda constitucio-nal de la qUe Se t rat, puede anadir a los riesgos habitualcs que siemprccomporta prcstar dinero a paiscs con incipientes gobiernos dernocraticos

Para ser plenamente [iable, el Fondo Democnit ico debe tener la ca-pacidad de rnovilizar los Iondos suficicntes para pagar las dcudas contrai-das por los gobiernos dernocr at icos noveles en caso de que iueran de-rrocados de modo anticonstitucionaL A fin de lograr dicha credibilidad,es deseable que eI Fondo Democr-it ico reciba el respaldo conjunto demuchas sociedades clemocniticas, incluso de dernocr acias ricas y establesque no hayan adoptado, y que tampoco vean ninguna necesidad de adop-tar , la enmienda consti tucional propuesta Es cierto que las dcmocraciascon una estabil idad perdurable contrihuiran de este modo a crear un or-ganismo del que es probable que no obtengan un beneticio dirccto. Noobstante, la contribucion financiera de estas dernocracias en su mayoriaricas estaria plenarnente justiticada en vista de los beneficios globales re-sultantes para la dcmocratizacion, que traeria aparejadas una disminu-cion de las guerras, las guerras civiles y los problemas de derechos huma-nos y,en consecuencia, una reclucci6n de 1anecesidad de acoger refugiadosy de otras iniciativas hurnanitarias

Ademas, es muy probable que el mantenirniento del Fondo Demo-cratico exigiera unas contribuciones financieras bastante modestas, Estose explica pOIque, cuanto mayor sea el respaldo financiero que los esta-dos dernocraticos otorguen a este fondo, menor es 10que realmente tie-nen que invertir. Si el Fondo Dernocratico es plenamente creible, las de-mocracias novcles pueden, al aprobar la enmienda, desalentar a losgolpistas potenciales sin debili tar su propia posicion (acceso al credito) .Asi, un Fondo Dernocratiro plenamente creible puede reclucir en granmedida el numero de golpes de estado exitosos, golpes que podrian pro-vocar la formulaci6n de unas reclamaciones a las que cl Fondo deberiahacer Irente. Tambien hay otra razon por la que resultaria muy baratoponer en march a un Fondo Dernocratico: una vez restaur ada la demo-cracia, el Fondo deberia tener dereeho a reclamar el dinero ernpleado encubrir las deudas de un pais ternporalmente autoritario, Esto es impor-tante, ya que la existencia de un Fondo Democratico no deberia propi-ciar el azar moral ofreciendo a los gobiernos dernocraticos un incentivo

para orquestar golpcs de csiado contra si mismos con el objct ivo de CaJgar las cleudas de su pais sobre OLIOS csrados dcmocraricos

Pm 1 0 tanto, d Fondo Dcmocratico puede la estructur a deincentivos asirnetricos dcseada La capaeidad de cualquier gobierno all-toritario para obtener prest amos scve reducida por laposibilidad de quesea dcrrocado por un succsor dernocratico que tenga prohibido devolve!las deudas contraidas por antecesorcs autoritarios; rnientras Cjue1'1capa-cidad de cualquier gobierno dcmocrat ico de obtener prestamos no dis-minuye pOI d riesgo de que sea derrocado por un sucesor autoritario

Cuando las dernocracias prospcras avalan cl Fondo Democratico, h21cen bien alfortalecer lacredibiliclad de clicho fondo y, por 1 0 tanto, la sol-vencia de los gobiernos dernocraticos noveles Tambien haccn bien indi-cando sus lealtades democratir.as a los bancos que podrian concederprestamos a golpistas autoritarios, con 1 0 que desalientan esos prest amosy, en consecuencia, refuerzan cl decto buscado por nuesrra enmiendaconstitucional Las democracias prosperas induso puedcn hacer algornejor a este respecto --aparte de si respalclan 0 no el Fondo Dernocrati-co->- haciendo publico su compromise de no prcsionar en dctensa deaquellos de sus bancos que decidan conceder prestamos a nuestros lutu-ros gobernantes autoritarios. As! pues, mientras prosiguc con SLl reform aconsti tucional, nuestro gobierno dernocratico novel tarnbien debe diri-girse a los gobiernos de las democracias ricas para solicitarIes que se com-prometan publicarnente a respetar la enmienda que hernos prornulgadode forma democratica y pedirles que adviertan a sus bancos de que noconsideraran nuestro pais responsable de las deudas que en su nombrecontraigan futUIOSgobernantes inconstitucionales

6.3.3 . El problema del establishmentEs poco probable que los gobiernos de los estados mas poderosos es-

ten dispuestos a respaldar el Fordo Dcmocratico, a respetar nuestra en-rnienda consti tucional y a advertir a sus bancos. De hecho, cs mas probable que algunos de esos gobiernos presionen para que no sigamos adelantecon 1aenmienda, Para ello, pueden insistir en que es irnportante para laestabilidacl del sistema financiero internacional que los prestarnistas pue-dan confiar en que los gobiernos cubriran las deudas de sus predeceso-res, con indcpendencia de 1 0 que los gobiernos crean, 0finjan creer, acer-ca de la legit imidad de estes.


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206 La pobreza en el mundo y los dercchos humanos La consecuci6n de la dcrnocracia 207

En cl nivel de laargumentacion, podemos responder a tal presion seiia lando que nuestra enmienda consti tucional no tendra efecto negativoalguno sobrc la estabilidad del sistema financiero internacional, ni sobrcnuestra propia capacidae! para solicitar prestamos en la medida en que lasdcmocracias ricas ayuden a mantener la plena credibiJidad del FondoDemocratico Aun cuando esta respuesta no consiga recabar el apoyo deesas dernocracias al Fondo Dernocrarico, pone de relieve una cuestion su-til: nuestra enmienda genera inestabilidad so lo a ca usa d e SIt rccbaro, Estepunto reduce la presion que las dernocracias ricas pueden ejercer contranuestro plan sin perdcr posiciones en el escenario de la opinion publicamundial

El previsible rechazo de varias democracias ricas a apoyar nuestra en-mienda y el Fondo para la Democracia no demuestra que la idea sea impracticable. La capacidad financiera que el Fondo Dernocratico necesitapuede sulragarse a haves de las contribuciones de los paises en desarro-llo dernocraticos, de las dernocracias mas desarrolladas, de las organiza-ciones internacionalcs y de las contribuciones de bancos y ernpresas mult inacionales. Ademas, los riesgos podrian reducirse en gran medida pormedio de reaseguros y garantias (por las cuales los inversores privadosasurncn cierto riesgo en el intercambio a carnbio de una prima minima)

Ni que decir tiene que todo el plan, incluidos el Consejo para la De-rnocracia y el Fondo Democrarico, tiene una mayor probabilidad de triunlarsi selleva a cabo conjuntarnente pOI diferentes paises en vias de desarrollodemocraticos Aunque tal cooperacion se revele inviable, sigue teniendosentido que uno solo de estos paiscs apruebc lacnrnienda, dado que su ac-tual gobierno democratico puede hacer frente a la reduccion esperada desu capacidad para pedir prestamos.F" Este paso unilateral esta justificado,puesto que proporcionaria un estimulo moral. Pondria de relieve que, enel ordcn econornico global existente, se rcsponsabiliza a las poblaciones[Jobres de las deudas contraidas por sus gobernantes ilegitimos,por 1 0 quea menuclo se yen forzadas, Has haber sufrido la terrible cxperiencia de unabrutal opresion, a pagar -con intereses- pOI las armas que se usaroncontra ellas, Este paso tambien pondria de relieve que esta practica inter-nacional contribuye a que aparezcan con frccuencia gobiemos antiderno-craricos en los paises en desarrollo y revelaria que las poblaciones de esospaises desean moditicar esta piacrica . Un solo pais en vias de desarrollopodria dar el primer paso, podria inducir a otros paises en desarrollo a se-guir su ejernplo, podria organizar un Consejo para la Democracia y podria,pm ultimo, recabar un apoyo suficiente para el Fondo Democratic0260

6.34 SintesisRelacionare brevemente esta discusion con los tres grupos de consi-

deraciones orientadas al futuro que distingui en la seccion 6.1. Es naturalque un gobierno dcrnocrarico novel sc preocupc principalmente por suspropias supervivencia, estabiJidad e inlluencia. Si razonarnos atendiendos610 a este primer grupo de consideraciones, nos puede parcccr que ca-recernos de razones poderosas para invcrtir el escaso capita l polit ico deque disponemos en el intcnto de socavar el privilegio del prestarno internacionaL Es probable que la aprobacion de la enmienda constirucionalrequiera un considerable csluerzo polit ico que podria invertirse en otrosobjetivos. Y aun cuando tal esluerzo tuviera exito, los beneficios de nues-tra enmienda (disuade a potenciales golpistas autoritarios reducierido susexpectativas de conseguir c.reditos extranjeros que pudieran utilizar parasu propio enriquecimiento y para el afianzamiento de su gobiemo) pue-den verse contrarrestados por los inconvenientes (reduce nuestro propioacceso a los creditos -el problema del t it-for-tar)Con todo, la defcnsa de la iniciativa de la enrnicnda se torna mas sa-lida cuando atendemos a los conjuntos de consideraciones segundo y ter-cero, y extendemos asi nuestra preocupacion mas alla de las perspectivasde este gobierno dernocratico novel hacia las perspectivas a largo plazo delas insti tuciones democraticas en el conjunto del mundo en vias de desa-rrollo Los gobiernos de los paises en desarrollo han sido, en su mayoria,corruptos, autoritarios y con frecuencia brutales, En los paises ricos seconsidera que este problema es responsabilidad de las propias poblacio-nes del rnundo en desarrollo, selcs sucle atribuir falta de coraje para opo-nerse a 1aopresion, 0se arguye que careccn de sotisticacion cultural suli-ciente como para distinguir entre el poder de sus gobernantes y su derechoa gobernar. En verdacl, sin embargo, los paises desarro llados son los prin-cipales valedores del principio segun el eual poder es derecho. Son e110squienes insi sten en que el mero hecho de que alguien disponga de un poder etectivo sobre nosotros -con independencia de como 10 adquirio,de como 10 ejerce y de cuanta oposicion suscita entre las personas que go-bierna-s-Ie otorga el derccho de con traer obligaciones internacionales le-ga1mente vinculantes en nuestro nornbre. AI irnponer este principio, losparses desarrollados alimentan una ten'dencia poderosa y continua en con-tra de la dernocratizacion de los paises en desarrollo. Si concentramosnuestra atencion en este principio y en los perniciosos efectos que surre ,y si pretendemos que otros paises con sus ciudadanos apoyen su revoca-


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208 La pohreza en cl munrlo y los dcrcchos humanos

ion, tenclremos la gran oportunidad de impulsar de manera importantey perdurable la dernocrarizacion del rnundo en vias de desan 0110. Es po-sible que consumir el capita l poli tico de un gobierno democr.i tico novelen este proyecto no sea una estrategia individualmente optima para caclauno, pero es rnuy probable que sea la estrategia colcctivamente optimapara todos, en particular, si se concede una plena importancia a la preo-cupacion por asegurar 1 2 1 dernocracia para las generaciones futuras. Paraprornover el progreso perdurable hacia la dernocracia, los dcmocratas delos parses en vias de desarrollo deb ernos mirar 111:1S alla de nuestros clife-rentes problemas de estabilidad, espacial y temporalmente limitados, yaunar esluerzos en el ataque a las rakes causales de nuestra vulnerabili-dad ante los gobiernos opresivos. Para facil itar dicha uniclad, debemosdar ejernplo, aqui y ahora, con nuestro trabajo en pro de la aprobacion dela enrnienda constitucional propucsta.

6.4, SOCAVARl PRIVILEGIO SOBRE LOS RFCURSOS DE LOS DFPREDADORESAUTORITARIOSExiste otra via pacif ica para intluir sobre las disposiciones de otros

estados de una manera que reduzca las recompensas de, y por consi-guiente ayude a evitar, las tomas de poder antidernocraticas. Esta via con-siste en introducir una enrnienda const itucional por la que nuestro paisdeclare que tan solo sus gobiernos constitucionalmente dernocraticospueden efectuar transierencias de derechos de propiedad sobre la pro-piedad publica que tengan validez legal, y prohiba a cualquiera de sus go-biernos reconocer derechos de propiedad sobre propiedades que hayansido concedidos por un gobierno precedente sin legitimidad constitucio-naL Es obvio que una vez que se han hecho con el poder, los gobernan-tes autoritarios pueden transferi r la propiedad publ ica a quien deseenPero a los receptores de tal propiedad se les advierte, por medio de la en-mienda, de que sus derechos de ptopiedad seran impugnados en el mo-mento en que retorne la dernocracia. Ello contribuira a reducir los in-gresosque los gobernantes autoritarios puedcn obtener por la venta depropiedad publica, dificultando asi que puedan enriquecerse y afianzarsu gobierno. Y esto, a su vez, reduce los atractivos de un golpe de estado,contribuyendo asi a incremcntar la estabil idad de nuestro incipiente re-gimen democratico,

A f in de explicar y defender esta propuesta, conviene sefialar en pri-

La consecuciOll d e la dcmocracia 20 9

mer lugar que la venta de propicdad pllhlica cs reallllente un irnportantcfactor causal de la aparicion de gohiernos antidernocraticos. Durantemucho tiernpo ha forrnado parte de l conocimiento establecido pOI la co-munidad de cconornistas la cxistcncia de una correlaci6n ncgattua signi-hcativa ent re la dotacion de recursos de un pais en vias de desarrollo y suindice de crccimicnro cconornico . .A primer a vista esto resulta sorprcn-dente. Uno pensaria que la riqucza de recursos naturales es algo positiveen 1 0 tocante a las perspectivas de crecimiento econornico de un pais,ya que le proporciona un flujo de ingresos provcnientes de la exporta-cion, que pueclen invertirse en la mejora de la productividad. No obstan-te, 1 0 que OCl1lIees que la disponibilidad de esc flujo de ingresos tarnbientiene el decto de atraer a los depredadorcs, de rnanera que es mas probable que los paises rieos en recursos sean victimas de golpes de estado,guerras civiles y gobiernos autoritarios que ponen freno a su crecirnientoeconornico. El hecho de que los gobernantcs de facto de los paises en desarrollo ricos en reCLlfSOSpuedan vender estos recursos, 0 usarlos C01110garantias en la solicitud de prestamos, proporeiona luertcs incentivespara pretender por todos los medics el poder en tales paises. Y, dado quelos gobernantes de esos paises disponen de recursos para vender y de di-nero para gastar, tambien es mas lucrative corromperlos que corrornpera sus iguales pobres en recursos. Por estas razoncs, la riqueza de recursossetorna un obstaculo para el crecimiento, dado que alimcnta golpes, gue-rras civiles, opresion y corrupci6n.

Dos econornistas de Yale, Ricky Lam yLeonard Wantchekon han do-curnentado con todo detalle la conexion ernpirica que acabo de mencio-nar. La parte ernpirica de su rrabajo respalda en concreto la hipotesis deque la conexion causal entre la riqueza de recursos y el pobre crecimientoeconomico -el denominado Sindrome Holandes [Dutch DiseaseJ-26 testa rnediatizada por unas reducidas perspectivas parala democracia ..Losautores han llevado a cabo un analisis por regresion transnacional que de-muestra que un aumento de un punto porcentual de l tarnafio del sectorde los recursos naturales [en relacion con el PTE] genera una disminu-ci6n de mcdio punto porcentual en la probabilidad de supervivencia delos regimenes democraticos ..[ ..J Para mejorar 1aactividad econornica, sedebe lirnitar [.. .] la facultad discrecional de la elite sobre el proceso de distribuci6n de la renta_262E1proposito de la segunda enmienda propuestaes precisamente [imitar la [acultad discrccional de la elite sobre el proce-so de distribuci6n de la renta -por 1 0 menos en la medida en que taleselites carezcan de legitimidad democratic a


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210 I.a pobreza en el rnundo y los clelcchos hurnanos La consecucion de la democracta 21 J

< 'Esta propuesta adiciona l pod ria luncionar? La segunda enmiendapropucsta bien poclr ia tencr elcctos saludables alreducir 1 0 que un go-bierno autor itar io podria obtener por la venta de propiedad publica in-mueble nacional, como los terrenos y edificios per tenecientcs al gobier-no. En estos casos hay un peligro real de que e] gobierno sucesor, encumplirniento de su obligaci6n constitucional, despoje a los compradorcsde sus poses iones aduciendo la razon de que las adquirieron por medio de1 0 que ellos deberian haber sabido que eran transacciones no validasPew c'podda tcner cxito la enrnienda en relacion con cl caso mas irnpor-tante de los b ienes muebles tales como los recursos naturales, que pueden cxpor tarse con facil idad?26l (Existe alguna posibil idad de que la se-gunda enrnienda propues ta induzca a los gobiernos y s is temas juridicosextranjeros a no reconocer los derechos de propiedad conferidos porcualquicr gobierno autoritario futuro?

A prirnera vista, eso parecc poco probable A las democracias ricasles puede desagradar un plan que rcduzca las oportunidades de sus ban-cos para otorgar prestamos ventajosos a los gobiernos autor itar ios de lospaises en vias de desarrollo; pero esta re torrna no les cornporta sino unleve fas tidio. En cambio, la perspectiva de no poder adquiri r derechos depropiedad sobrc los recUISOSnaturales controlados por dichos gobiernosautor itar ios es catas trotica. Las cconomias de las democracias r icas de-pcnden luertemente de las irnportaciones de esos recursos y resul tariangravernente per judicadas s isolo pudieran importar recursos de los paisesgobernados dernocrat icamcnte. i1maginemos tan s610que ocurri ria s i lospa ises ricos tuvie ran que cubrir sus necesidades de pctroleo median tecornpras s610 a paises gobernados dernocrat icarncnte! El precio del pe-troleo seria mas inestable y rnucho mas aito,264con 10 que sc reduciriadrast icarnente la prosperidad y el crccimiento economico del mundo de-sarrollado.265

Para plantear e lp roblema de manera mas vivida, 1 0 i lustrare de nue-vo con un ejemplo concreto ..Supongamos que el actual gobierno de Ni-geria aprueba la segunda enmienda const itucional-y que transcurr idospocos anos e l pais sulre otro golpe militar -Nigeria ha estado goberna-da por dirigentes militares no elegidos durante 28 de los ultimos 34afios-i - ..Supongamos adem as que el Consejo para la Democracia deter-mina que, con arreglo ala propia constitucion de Nigeria, cl nuevo go-biemo mil itar carece de autor idad legit ima. c 'Concluirian los gohiernos ylos tribunalcs de Estados Unidos, Gran Breta fia yHolanda que la Shell yano puede adquirir derechos de propiedad sobre el petr6leo sirv icndose

de contratos con, y pagos a, este nuevo gobierno mil itar? < ' Y perrnitiriancsos paises y esos tribunales que un posterior gobierno democratico deNigeria dernandase a la She11por el valor de todo el petrolco nigerianoque esta cornpro 2 1 1 cabecilla militar?

Confieso que la rcspucsta a estas cuestiones es No. La segunda en-rnienda propues ta no obra esta clase de rni lagros . Y pese a e110aun debe-ria aprobarse Debe aprobarse, en primer lugar y mas importante, porqueclari lica la s ituacion moral. Vivirnos en un orden econornico y global con-f igurado segun los intereses de los paises prosperos con elevados indicesde consume, paises queimponen este orden de rnanera coercit iva . .Una ca-racre ristica unportant de esre orden --que la segunda enmienda pro-puesta pone de rcl ieve- es el privi legio internacional sobre los recursos:privilegio por cl que cualquier persona 0 grupo que ejerza el poder elccri-vo en un pais puedc dispensar derechos de propiedad con val iclezlegal in-ternacional sobre sus recursos naturales. Este privilegio general beneficiaenormernentc a los gobernantes autoritarios y constituye un tuerte incen-tivo para todos los clepredadores que aspiren a desempefiar esc papel.Pew aun mas importante para su pcrsistcnc ia es e lhecho de que este pri-vilegio tambien beneficia a las ricas sociedades consurnidoras. EI privile-gio garantiza a estas sociedades una continua provision de recursos, dadoque pucden adquiri r los derechos de propiedad con val idez legal interna-cional sobre dichos recursos de quienquiera que detente el poder etect ivoen un pais extranjero -con independencia del modo en que tal gober-nante haya conseguido el poder , 0 10ejerza, con independencia de a quepueda preverse que dedicara los ingresos obtenidos por laventa de recur-sos y con independencia de cuan intensamente se opongan a el 0 a las ven-las que ha decidido aquellos a quienes gobierna=-. Por otra parte, esteprivi legio tambien abarata enormernente el precio de tales recursos -nose descar ta ningun proveedor (pot ejemplo, pOI carecer de legit imidad cle-mocn1tica)-- y, adernas, los gobcmantes autoritarios, generados y ahanza-dos pot el privilegio internaciona] sobre los recursos y por el privilegio in-temacional de prestamo, suelcn maximizar las venras a cor to plazo con clf in de atender a sus propios intereses personales , micntras que los gobier-nos proveedores dernocraticos, al atender las necesidades de la poblacionpresente y futura del pais, se sent i rian mas inclinados a adrninist rar sus re-curses de una rnanera que maximice el benef icio a largo plaz0266

La segunda enrnienda const itucional propues ta dir igir ia la arencionhac ia esas cuestiones y de este modo podda ayudar a transfOrmar las ae-titudes que albergan los c iudac lanos de los paises mas pr6speros frente a


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212 La La conscruc ion de Ll dCJ110Cl:1cia 213n c l mnndo y los dcrcchos hU1l1anos

la dificil siruacion de las poblacionesmas pobres. l-loy prcvalecc una ac-titud de condcscendencia cornpasiva hacia unos pueblos de alguna for-ma incapaces de actuar conjuutarnentc y quc se dejan gobernar por au-rocratas que arruinan sus ccouorruas Esra actirud puede dar paso alrcconocirniento de l papel causal que dcscmpciian las dcmocracias ricasy d e la tcspousahilidad moral que l es cor responde en la enorme dilicul-tad para establecer y rnantener regirncncs democratic os estables en lospaises mas pobres. En cuanto las personas de las socicdades ricas reco-nozcan SLl irnplicacion y responsabilidad, podran modihcar sus pautasde consumo, y reducir su uso de productos que incorporcn recursos ad-quiridos a gobiernos autoritarios. Dichos cambios no tendran un granimpacto econornico -los recursos naturales son en su mayorfa materialfungible-- . Pcro tendran un electo polit ico: acrecientan la dificultad deque los gobiernos de las democracias ricas negocien con los gobernantesautoritarios y hagan valer unos derechos de propicdad obtenidos de es-los ulr imos, reconociendo as! la capacidad juridica de clichos gobernan-tes para conferir dercchos de propiedad con validez internacional sobrela propiedad de su pais

EI parralo anterior permite ver pOI que no he escogido un titulo masprecise para este capitulo, como por ejemplo La consecucion de la de-mocracia en los pafses en desarrollo. Tambien existe un serio deficitdernocratico en los paises rieos, cuyos ciudadanos no han dado su con-sentimiento a, y en su mayoria ni siquiera conocen, las importantis imaspoliticas exteriores y practicas internacionales que se desarrollan y semantienen en su nornbre. Desde luego que a muchos de esos ciudadanosles puede parecer conveniente permanecer en la ignorancia y, de esemodo, mantener la distancia, y pueden aprobar en lineas generales que sugobierno lleve a cabo la politic a exterior que mas les convenga. Pero ladernocracia exige algo mas que esta rnera aprobacion general . La demo-cracia entraiia el cumplimiento no s610 de derechos importantes, sinotambien de import antes responsabilidades por parte de los ciudadanos.En la medida en que los ciudadanos se descargan de su responsabil idadde controlar el poder que se ejerce en su nombrc, su pais es menos de-mocratico. La mayoria de ciudadanos de los estados ficas rehuyen su res-ponsabilidad cuando se conforman can saber muy poco ace rca de comose adquieren las enorrnes cantidades de rccursos importados que consu-men y acerca de los electos que tienen los terrninos en que se real izan es-tas adquisiciones sabre los paises de donde provicnen los recursos.

Poner en tela de juicio el privilegio internacional sabre los recursos

volvcria estas cuesriorics rnucho mas ineludiblcs y bene ficiaria a la demoC1aciaen los paiscs ricos. Y las personas del munclo en desarrollo scgura-mente sufririan me-nos clano si l as personas de los paises dcsarrolladospusieran mas arencion a sus responsabi lidarles politicas en 1 0 que se re-[ier a los asuntos extcriores Aunque estas ul ti rnas scan demasiadotas como para convenit en modifiear el privilegio internacional sobre losrecursos , por 1 0 menos veran mas clara su irnplicacion causal en la pohreza y la opresion ell el mundo en desarrollo. Comprcndcran que a estc respecto tanto elias, como sus paises, no s610alrontan la posibilidad de haceraportaciones caritat ivas ocasionales, s ino tarnbien la posibil idad de quesus practicas y politicas econornicas esten contribuyendo de manera sus-tancial a causar unos perjuicios graves que, por consiguientc, t ienen dimperioso deber de mitigar

65_ Concr.usron

El hoy popular terna de la transicion dcmocratica abarca algunascuestiones muy controverticlas que resultan muy dificilcs de responderde un modo general . Pero tambien envuclve algunas cuestiones algo me-nos complejas a proposito de las que se puede conseguir un progreso realconsiderable. Ouienes realmente se preocupan par la democracia y e]crecimiento econornico en los paises en vias de desarrollo harlan bienconcentrandose, por el momenta, en estas cuestiones rnenos complejas y,en particular, en formular rnedidas que reduzcan los bcneficios economi-cos de, y par consiguiente los incentivos para, un gobierno autoritar io.Creo que esta claro que medidas del tipo de las que he clescrito podrianconcebirse, aunque hacerlo en todos sus detalles seguramente rcqueririaponer una atencion mas cuidadosa en algunas complcjidades mas de lasque he podido afrontar aqui, Los mayores obstaculos a los que nos en-frentamos no son intelectuales, sino politicos, ya que los gobiernos au-toritarios y las sociedades consumidoras desarrollaclas tienen un interescornun mlly poderoso en bloquear unas retormas que mejorarian lasperspectivas para 1 a democracia en los paises en desarrollo.


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Democracia en Pogge