[d ZögU Zeitschrift · Anna-Christina Loseries Perspektiven eines PPP-Modells zur Finanzierung kultureller Einrichtungen und Projekte am Beispiel der Stadt München Kurzbeiträge

Nomos

zugleich Organ des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion des CEEP

Herausgegeben vonFrank Schulz-NieswandtThomas LenkHolger MühlenkampJohann Christian PielowDieter Kurt Tscheulin

Aus dem Inhalt

AbhandlungenAnita Dehne, Peter Friedrich and Chang Woon NamDetermination of Fees for Local Services under the Consideration of Public and Management Objectives

Thomas Lenk, Oliver Rottmann und Anna-Christina LoseriesPerspektiven eines PPP-Modells zur Finanzierung kultureller Einrichtungen und Projekte am Beispiel der Stadt München

KurzbeiträgeErwin Carigiet und Claudia EisenringOszillierende Organisationen – kommunikative und kulturelle Herausforderungen für das Gesundheitswesen

200932. Jahrgang Seite 1–112 ISSN 0344-9777

1

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ZögU Zeitschrift Unternehmenfür öffentliche und gemeinwirtschaftliche

Journal for Public and Nonprofit Services

Inhalt

AbhandlungenAnita Dehne, Peter Friedrich and Chang Woon NamDetermination of Fees for Local Services under the Consideration of Public and Management ObjectivesBestimmung kommunaler Gebühren unter Berücksichtigung von öffentlichen Zielen und Managementzielen � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 1

Bernhard Hirsch, Michael Schmiedke und Stefan ReemtsAnreizsysteme für Soldaten der Bundeswehr – Theoretische Analyse und GestaltungsempfehlungenIncentive Systems for German Soldiers – Theoretical Analysis and Recommendations for practical use � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 19

Thomas Lenk, Oliver Rottmann und Anna-Christina LoseriesPerspektiven eines PPP-Modells zur Finanzierung kultureller Einrichtungen und Projekte am Beispiel der Stadt MünchenPerspectives Offered by a PPP-Model to Facilitate Financing of Cultural Institutions and Projects on the Example of the City of Munich � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 44

Friederike NawrothKonzeption und Inhalte der HeimklassifizierungConception and problems of the nursing home classification�� 69

ZögU 200932. Jahrgang Seite 1–112

1Gegründet von Prof. em. Dr. Dr. h.c. mult. Peter Eichhorn | Dr. Achim v. LoeschHerausgegeben von Prof. Dr. Frank Schulz-Nieswandt, Universität zu Köln (geschäftsführend) Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität LeipzigProf. Dr. Holger Mühlenkamp, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften SpeyerProf. Dr. Johann Christian Pielow, Ruhr-Universität BochumProf. Dr. Dieter Kurt Tscheulin, Albert-Ludwigs-Universität FreiburgHerausgeberbeirat: Prof. Dr. Gerold Ambrosius, Universität Siegen | Prof. Dr. Dietmar Bräunig, Justus-Liebig-Universität Gießen | Wilhelm Georg Hanss, Vorsitzender der Geschäftsführung der Leipziger Verkehrsbetriebe (LVB) GmbH | Reiner Metz, Geschäftsführer ÖPNV des Verbandes Deutscher Ver-kehrsunternehmen e.V, Köln | Hans-Joachim Reck, Hauptgeschäftsführer des Verbandes kommunaler Unternehmen e.V. (VKU), Köln | Prof. Dr. Christina Schaefer, Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin | Dr. Dieter Steinkamp, Vertriebsvorstand Rheinenergie AG, Köln | Dr. Patrick Steinpaß, Direktor des Deutschen Sparkassen-Giroverbandes, Berlin | Prof. Dr. Ludwig Theuvsen, Georg-August-Universität Göttingen | Beatrix Widmer, Geschäftsführerin des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen – Deutsche Sektion des CEEP e.V. (BVÖD), BerlinRedaktionsteam: Dipl.-Ges.-Ök. Saskia Alich | Jana Dotschkal | Benjamin Haas | Dipl.-Kff. Kristina Mann | Sabrina Witschkofski

Organ des Bundesverbandes Öffentliche Dienstleistungen

– Deutsche Sektion des CEEP

KurzbeiträgeErwin Carigiet und Claudia EisenringOszillierende Organisationen – kommunikative und kulturelle Herausforderungen für das Gesundheitswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

BuchbesprechungenAlexander Eisenkopf und Andreas Knorr (Hrsg.), Neue Entwicklungen in der Eisenbahnpolitik (Henrik Armbrecht)�� 103

J�-Matthias Graf von der Schulenburg und Wolfgang Greiner, Gesundheitsökonomik (Ludwig Kuntz)�� 105

Nils Schmid, Staatliches Liegenschaftsmanagement, Staatsverschuldung und Staatsvermögen (Peter Breitenstein)�� 106

Berit Sandberg, Stand und Perspektiven des Stiftungsmanagements in Deutschland (Dieter Witt) �� 108

Engelbert Schramm und Nadine Staben, Nachhaltigkeitsleistungen erfolgreich kommunizieren. Eine Handreichung für die Trinkwasserversorgung (Johann Wackerbauer)�� 110

Autoren des Heftes��112

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Abhandlungen

Anita Dehne, Peter Friedrich and Chang Woon Nam

Determination of Fees for Local Services under the Consideration of Public and Management Objectives∗

determination of fees; efficiency; local services; management; owner of municipal enter-prise Regarding municipal service pricing, welfare-oriented literature is primarily concerned with allocation efficiency, assuming that factor efficiency prevails in municipal firms. The relations between local owner and management of municipal enterprises and their con-sequences are usually neglected. We discuss whether allocation and factor-oriented effi-ciency are attainable if these relations are considered. In this case the welfare approach leads to pricing rules like marginal cost pricing but the application of such a rule in practice does not accomplish allocation efficiency. The implicit assumption of factor-oriented efficiency does not reflect the real situation either. These are demonstrated in a fee determination model in which a local firm is regulated by cost coverage constraint, while its management has autonomy to determine conditions of production pursuing its own goals. Active bargaining between municipal government and a firm’s management is taken into consideration as well: only in exceptional cases does factor-oriented efficiency prevail.

I. Introduction

Academic debates on the pricing of public services have recently experienced a renais-sance. “Concerns over the distortion effects of tax financing, fairness and a wish to make costs more perceptible to consumers are all factors that potentially support increases in the scope of user charges. [In particular, the OECD] has been critical of low reliance on user charges by various [member] countries in the areas of child care, care of elderly and pharmaceuticals. Trends in these areas suggest that the take-up of free services is boom-ing and that supply-side rationing is considerable. The provision of services free of charge or without making costs perceptible, obviously risks prompting excessive demand and hitting supply constraints, because the social costs of supply are largely irrelevant for the individual. User charges offer the potential of gaining more information about price

∗ The authors are grateful to two anonymous referees for helpful comments. Responsibility for errors remains the

authors’.


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sensitivity of demand for services and can potentially render demand pressure directly influential rather than being expressed indirectly and imperfectly through the electoral system. Demand pressures may also be influential on supply-side production conditions. However, user charging will be viable only if the costs of collection and of compensation through the benefit system are low relative to the sums that can be levied and the gains from cost savings that result. Countries that have tried to increase reliance on fees and charges have generally aimed at striking a balance between copayment and maximum contribution to avoid imposing unduly high expenses on some households” (Darby/Mu-castelli/Roy 2003, p. 29). The mainstream literature on fees of public services primarily deals with the determina-tion of optimal fee level emphasising the efficiency aspect, its diversification compared to that required for achievement of specific policy goals and the legally fixed fees, but seldom explicitly describes the way and the process of how such fees get determined in the given institutional and legal framework. In this study we concentrate on fees of local services provided by municipal enterprises. In most local fee determinations revealed in previous research the organisational aspect of such municipal enterprises (including the decision-making structure) has not yet been sufficiently investigated. Quite often local services are delivered by public enterprises, of which organisational structure and charac-teristics are legally regulated. Otherwise they are organisational units within the munici-pal authority which enjoy a high degree of autonomy with respect to procurement of in-puts, production and delivery of local services. In spite of legal dependence on municipal administration they may have a decision-making structure that allows the management of these economic units to influence fee formation. There are also public firms with their own management bodies which can make decisions on the price of their services without any external intervention.1 Therefore, we generally have two major parties involved in fee formation: the owning municipality of the local public firm and its management. Both entities have discretionary power and scopes of autonomy. This fact will be the main con-cern of this study. This study aims at tackling the following questions: – How is the efficiency aspect considered in the theory of public enterprises? – How important is efficiency for applying the welfare-oriented theories of determin-

ing fees? – How can one develop theories of setting fees which are more directly related to the

actual behaviour of the above mentioned decision-makers involved in fixing fees? The agenda of the study is as follows. The second section deals with the notion of effi-ciency and with welfare-oriented theories of fees and discusses the gap between the rec-ommendations to fix fees and actual problems of fee formation, considering the existence of management of municipal firms. By application of the theory of the public firm, in the third section we discuss whether efficient solutions for fees can be expected. We consider

1 In literature the influence of a board responsible for social welfare (Bös 1985) or of bureaucrats (Wirl 1991;

Kühne 1992) is considered in the models but neglecting the specific negotiations between owner municipality and management of public firm.

Determination of Fees for Local Services

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regulation of a cost coverage constraint and vertical negotiations on fees between mu-nicipal government and management of municipal firms. The final section summarises major research findings and draws the reader’s attention to other important factors such as political goals and municipal competition that influence fees and their degree of effi-ciency.

II. Does Efficiency Matter for Theories of Fee Formation of Local Public Firms?

When discussing issues and problems of public enterprises including fee determination, three concepts are generally applied. The conventional welfare theory attempts to answer the question on how public enterprises should behave to make a contribution to welfare maximisation (see Graaff 1963; Blankart 1980; Bös 1981; 1985). The second school con-siders local public enterprises as a public policy means to accomplish specific objectives (Thiemeyer 1975; 1990). According to Ritschl (1925; 1970), the third argumentation re-fers to a dual economy in which the public sector has to safeguard the sustainability of the society and the private sector organises productions with rather limited external ef-fects. Efficient is an allocation of goods and production factors when, given an optimal income distribution and no fluctuation in economic activities, a welfare maximal situation is ob-tained. A less strict definition does not additionally claim an optimal income distribution2 and the absence of fluctuations refers to the first order conditions of a welfare maximum resulting from output and input allocation according to the preferences of consumers in an economy. These efficiency definitions are named as allocation efficiency.3 Sometimes effi-ciency refers to the economic principle to achieve a specific objective by a given minimum input value or to realise a maximal goal attainment for a given input value. A more narrow definition refers only to the input in such a way that a given level of output is produced by minimal costs. Such an efficiency aspect deals with the factor efficiency discussed by Leibenstein, whose X-inefficiency describes the losses caused by a failure in realising the minimal cost production solutions in firms (Leibenstein 1978). How is efficiency related to the concepts of theory of municipal firms and of their pricing theories? The welfare-oriented concept of theory of public firms is explicitly related to al-location efficiency. The welfare maximum conditions usually refer to an oversimplified economy where only consumers and producers – not governments – exist.4 The social- 2 Such social distribution aspects are of clear political importance, as they may explain the reasons, for example,

why fee structures are often set in a more complicated way than just general consumer prices (for example, dif-ferent fee categories for different income groups, discounts for people in greater need for local services, and ceilings of annual fee payment per inhabitant).

3 Wille (1985) suggests the output-oriented financial efficiency eventually ending up in allocation efficiency, while the financial input efficiency corresponds to the factor-oriented efficiency. Other definitions including qualitative efficiency are also introduced in Bös 1978.

4 The consumption and production functions are constructed based on the falling marginal utilities and marginal productivities, respectively. There are no commonly consumed goods and external effects, and flexibility of outputs, inputs and prices prevail.


4 ZögU 32. Jg. 1/2009

welfare maximising optimum fee level is given when the social marginal benefits (or willingness to pay) of a public service are equal to the marginal social costs required for the provision of the same service. If the welfare expression is restricted to consumer sur-plus and sales revenues subtracted by the related costs, the marginal cost-pricing princi-ple applies for fixing fees of public firms. With increasing marginal costs in a monopoly case, the amount of fee appears to be desirable which satisfies the condition that the fee per service unit is the same as the corresponding marginal costs and, at the same time, allows profits (Lösenbeck 1963; Bös 1981).5 Consequently, the municipal enterprises with their fee policy fit into a welfare optimum and both allocation and factor-oriented efficiency prevail. Yet, the assumptions made in such a welfare-oriented approach do not reflect the real world situation and the number and size of firms are not considered ade-quately. A first best solution, to which municipal firms fit as mentioned above and that guarantees the allocation and factor-oriented efficiency, is unlikely to exist in practice.6 The conventional literature on fees concentrates on the welfare maximisation behaviour of the central government for the entire nation, taking into account the willingness to pay on the part of all the citizens (Friedrich 1971). The welfare maximisation of a sub-state in a federation or a municipality7 in monetary terms needs a redefinition of sales revenues, consumer surplus and costs.8 Quite different marginal costs and marginal benefits would emerge and the marginal cost-pricing would lead to somewhat different values than the average fee equal to the state or municipal relevant costs. Allocation efficiency for a local economy has to be redefined before finding an “allocation”-optimal fee. Monopoly situa-tion for determining fees for the supply of municipal services are rare. One more often finds oligopolies.9 Different marginal cost pricing and allocation solutions are found ac-cording to the oligopoly models and solutions applied and the monopoly-oriented concept of allocation efficiency is no longer fully significant in practice. The institutional aspects, including the competition between local governments, are less thoroughly considered when identifying pricing rules for efficient production. In addition, the common assump-tions of competitive factor markets differ from reality and the second best solutions with different market forms on the procurement side have not been adequately investigated.

5 In this case the application of peak load-pricing is also possible (Turvey 1971; Bätz 1979; Blankart 1980; Wirl

1991). 6 Since some optimality conditions do not prevail, researchers have also tried to find a second best solution (Lan-

caster/Lipsey 1956; Timm 1963; Bös 1985). In cases with falling marginal costs, a type of price-setting corre-sponding to marginal costs leads to losses. To avoid them, the Ramsey-pricing (Ramsey 1927; Bös 1986), the Feldstein-prices considering cost coverage (Wirl 1991) and the péage systems (Allais 1947; Hutter 1950; Boiteux 1951) are developed. They generally assume that factor-oriented efficiency exists. Yet, when applying the marginal cost pricing in practice, this assumption causes problems related to the measurement of marginal costs and the determination of péages. Therefore, allocation efficiency hardly prevails in pricing solutions for municipal firms in a real world, while factor efficiency also often remains unaccomplished.

7 It cannot be easily detected, since prices do not only reflect the willingness to pay of the indigenous population (and consumer surplus, turnover and producer surplus) in the state or municipality investigated but also show the related judgements of non-state or non-municipal residents and commuters.

8 For example, sales to non-residents can be interpreted as exports, while procurements from non-residential citizens and economic units can be classified as imports. A willingness-to-use indicator for export surplus and taxes from other residences may also be developed in this framework (Friedrich 1971).

9 See, for example, convention halls, theatres, swimming pools, municipal garbage plants, municipal banks, or oligopsonies like business promotion agencies (Friedrich 1978; Bös 1981; Beato/Mas-Colell 1984).


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All these facts again support the argument that the welfare-oriented allocation efficiency concept appears to be a less-significant concept to determine fees in practice. In most previous research considering municipal firms as policy instruments, one mu-nicipal decision maker is assumed who determines the relevant objectives of public firms (Bös 1980; 1985). Some suggest the importance of municipal goals to be accomplished by local firms when determining their fees. In the context of an analysis of cost effective-ness, fees are set to cover the costs required for the delivery of a maximal output (Frie-drich 1969; Krelle 1976). They are also fixed under the consideration of maximising sales revenues and receipts from concessions (Friedrich 1969), employment maximisa-tion (Hansmeyer/Fürst 1968; Bös 1986) as well as regional economic goals (Thiemeyer 1975) and vote maximisation (Blankart 1980; Ziemes 1992). In particular the influence of management of public firms on fee determination has hardly been tackled. Fee-collecting public institutions like administrative units and public enter-prises can have various organisational forms according to the law which also prescribes the different rules for the formation of fees.10 The municipality as the owner may also try to accomplish gains from public enterprise in the given framework of legal possibilities, of which effort can also be disturbed by the strict legal requirements for cost coverage (Zwehl 1991; Gawel 1995; Gottschalk 1998; Siekmann 1998; Tettinger 1998; Färber 2000; Rehm 2004). However, certain fiscal gains can still result, due partly to the auton-omy for selecting the cost-accounting scheme and the consideration of costs not explic-itly leading to financial outflows (like imputed cost for depreciation) as well as the appli-cation of different cost assessment methods and allocation methods to products (Friedrich 1998; Wienbracke 2004).11 Consequently, municipalities and a firm’s management can also allocate their costs according to their own interests and aims in order to generate a somewhat “manipulated” high or low level of fees according to the actual goals they pur-sue. If a municipality wants to achieve a hidden profit, it applies these methods to create a high cost base. Higher fees become necessary to achieve a turnover covering these costs. Therefore, legal possibilities for yielding profits prevail, although municipal firms

10 Fees can also be determined by special principal-agent relations with third parties. In the case of contract pub-

lic-private partnership (PPP), the level of fees strongly depends on the type of contract (made between the local government and the private firm delivering local services) and the cost occurring to the private firm as well as the legal requirements related to public procurement and price-setting between the two parties mentioned abo-ve. In institutional PPP in a form of mixed enterprises, the management objectives concerning the joint firm’s goal function (utility function of management) may consider high output, labour input and profits. The private owner is more interested in a certain profit tolerated by PPP-contract stipulations than in minimal cost soluti-ons. The public owner may also intend to achieve non factor-efficient goals like higher employment or output.

11 For instance, municipalities are able to control costs within the types of costs accounting, departmental costs accounting, or their own cost unit accounting (Friedrich 1998). Regarding the first item, for example, the muni-cipality can decide whether to include costs like the salary of the mayor or to exclude costs of municipal servi-ces delivered to the municipal firm by the city administration. It can choose depreciation methods, interest rates and risks costs. Secondly, there is some freedom to define the organisational size of the institution levying fees. If it is broadly defined as a part of the transport department of town administration, for example, higher reve-nues from fees are required to cover higher costs. Thirdly, if a public firm charging fees also supplies other ser-vices that are free of charge, the amount of costs to be covered by turnovers from fees can be increased and the costs for services provided free of charge can be allocated to the service production financed by fees.


6 ZögU 32. Jg. 1/2009

legally underlie cost coverage pricing requirements (Tettinger 1998).12 Under these con-ditions allocation and factor-oriented efficiency cannot be identified exactly. Moreover, various pricing policies are allowed in practice, which range from one type that leads to acceptable (not maximal) profits for public enterprises to the other that causes substantial losses for safeguarding public and/or merit services (like theatres). Many of the local goals to be realised by public firms are not necessarily related to allo-cation efficiency, which have, for example, environmental and social character. Also a factor-oriented efficiency emerges very seldom in the goal maximisation included: some rules such as preferential employment schemes for handicapped people in public enter-prises often disturb the cost minimisation effort of the firm. The aforementioned third school of thoughts on public enterprises does not deliver rigor-ous analysis of pricing rules for fees.13 The central argument is that those firms operating exclusively for general public interests should deliver their services at zero price, while the pricing-principle primarily applies to those firms which supply their services to meet specific needs of clients but still perform under public control (Hirsch 1992). The third approach indicates that when the sustainability of society is in danger due to its conflict with other societies and shrinking population size or need for social peace and establish-ing a sustainable education system, the allocation or the factor-oriented efficiency aspect would lose its importance when making decisions for public fees. In most of the previous studies on the issues on fees levied by local governments, manag-ers’ influence on the objective determination and their determination of cost bases to be covered by revenues have not been adequately investigated (Bird 1976; Seldon 1977; Grossekettler 1985; Sacksofsky/Wieland 2000). In order to examine such possibilities and to explore under which conditions at least a factor-oriented efficiency is achieved, a “positive” theory for fee levying administrative units and public enterprises appears to be necessary.

III. Public Goals and Management Preferences Influencing Efficiency of Fees

As mentioned above public administrative units that charge fees (including local gov-ernment bodies) attempt to realise public goals by providing goods and services for other economic units (businesses and consumers). They quite often possess a long-term stock of production factors and their management should be competent regarding the essential 12 Some legal requirements are suggested to limit the number of objectives to be achieved when determining user

charges. In Poland and Germany the benefit principle is applied in the form of cost-coverage requirements (Bo-rodo 2003; Bohley 2004). Laws of German states regulate the fee determination of municipalities (Siekmann 1998; Tettinger 1998), while the individual cantons in Switzerland prescribe the way in which municipalities charge for local services. These guidelines partly determine, as restrictions, the scope of goal determination, if the goals are not of very high social importance.

13 The discussion is more on categories of institutions according to their importance for the sustainability of socie-ty and the question for which kind of institutions fees are an appropriate means of finance. Sometimes if public services are judged to be crucial for the local society, and the clients are wealthy enough to consume acceptable volumes of such services, their arguments tend to be in favour of adopting the cost coverage principle.


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decisions related to production and delivery of goods and services. In a larger number of cases a public firm’s performance is not directly connected to the budget planning of government (in different tiers) but shows some similar characteristics to those of a private firm, since their activities are also oriented to sales in the market (Friedrich 1969; 1992; Turvey 1971; Thiemeyer 1975; Rees 1976; Blankart 1980; Bös 1981; Mühlenkamp 1994). Public firms are embedded in the principal-agent relations, because municipalities can be classified as owners of legal or organisational units, while the management pos-sesses a limited autonomy in decision making with respect to fee fixing or influencing the basis, such as costs, to which the application of price fixing rules refer. On the other hand, if not legally prescribed, public firms are obliged to accomplish public goals that are fixed by either a government body or a regulatory agency, while some of their pur-poses are directly determined within the decision-making units of the public enterprise. In literature it is often assumed that managers and owners of public firms pursue the same goals (Friedrich 1969; Krelle 1976; Bös 1985). This does not correctly reflect reality. Several situations can be discussed. The first case is that the municipality uses a local public firm to achieve goals related to providing services but restricts its influence by a regulation that prescribes cost coverage of the municipal firm. Then the management de-termines to a large extent how the objective is accomplished through its performance ac-tivities and goal interpretations. Another situation implies negotiations of the municipal-ity and the management of the firm on possible profits, losses and goal realisation (Frie-drich 1992). A simple basis model developed in the context of the theory of public firms (Friedrich 1979; 1982; 1988) provides possibilities to integrate the influence of management on fee policies into the model. The objectives and aspirations of management are considered by the formulation of a specific utility function of management. Such a model generally comprises the following (Friedrich 1992; 1998; Friedrich/Feng 2000): – A utility function U of the public firm’s management depending on output X and

labour input L.14

U U(X,L)= , X'U / X U∂ ∂ = , L

'U / L U∂ ∂ = (1)

– A restriction concerning the production function. There are one fixed factor A15 and

two variable factors of production, L = labour and C = materials.

14 Many goals of management are linked to labour input such as personal income of managers, co-determination

of employees, worker councils as well as regulations and laws about employment. Other utility functions may be introduced as well: aims such as preferences for capital and profit achievement can be integrated or are im-plicitly considered in this context (for example, compare Type IV and V of managers in Figure 2).

15 Here the term A must be large enough to allow for a sufficient production volume which is necessary to satisfy the demand requirements. Otherwise there will be no solution.


8 ZögU 32. Jg. 1/2009

X A f (L,C)= ⋅ , L

L L

'

' ''f / L f 0

f / L f 0

∂ ∂ = >

∂ ∂ = ≤, C

C C

'

' ''f / C f 0

f / C f 0

∂ ∂ = >

∂ ∂ = ≤,

C CL LC L' '' '' 'f / L f f f / C 0∂ ∂ = = = ∂ ∂ > (2)

– A demand function showing the relationship between price P and volume X of out-

put sold

P P(X)= , P / X P ' 0∂ ∂ = < (3)

– The cost function demonstrating fixed cost KA and two types of variable cost. The

factor price of labour is w and that of materials is i, hence

AK K w L i C= + ⋅ + ⋅ (4)

– A restriction that sales revenue is equal to the total cost is introduced. We assume a

self-financing public firm

AP(X) X K w L i C⋅ = + ⋅ + ⋅ (5)

– Utility maximisation of management under the restrictions mentioned above leads

to the following Lagrange equation

, where (6)

The following first-order conditions for utility maximisation are delivered

AP(X) X K w L i C 0∂Λ= ⋅ − − ⋅ − ⋅ =

∂λ, (7)

L X L L

X C C

' ' ' '

' ' '

1U U A f [P (1 ) A f w] 0L

1U A f [P (1 ) A f i] 0C

∂Λ= + ⋅ ⋅ + λ ⋅ ⋅ − ⋅ ⋅ − =

∂ ε∂Λ

= ⋅ ⋅ + λ ⋅ ⋅ − ⋅ ⋅ − =∂ ε

, where P / XP '

ε = −

Equation (7) shows two optimality conditions. One concerns the equivalence of the rela-tion of marginal utilities of marginal factor-inputs to the proportion of respective mar-ginal profits and the other refers to cost coverage of turnover. Consequently

X A f (L,C)= ⋅AU(X, L) (P X K w L i C)Λ = + λ ⋅ ⋅ − − ⋅ − ⋅


ZögU 32. Jg. 1/2009 9

1L X L L

1X C C

' ' ' '

' ' 'U U A f w P (1 ) A f

U A f i P (1 ) A f

−

−

+ ⋅ ⋅ − ⋅ − ε ⋅ ⋅=

⋅ ⋅ − ⋅ − ε ⋅ ⋅ (8)

and

AK w L i CPX

+ ⋅ + ⋅= (9)

Different cost curves emerge corresponding to the various utility functions. An output-maximising public firm shows the curves of minimal costs. If output and labour are evaluated positively, then a curve of higher costs results. If only labour has a positive weight, the cost curve progresses even less favourably. The major features of the basic model shown above are illustrated graphically in Fig-ure 1, which enables a systematic demonstration of fee determination processes under the consideration of various public goals and management preferences. The first (upper-left) quadrant demonstrates the sales conditions of the public firm. For each volume of sale (for example, at output level A), the referring financial revenues (D) are generated that are used to cover costs. After deducting fixed cost KA a cash flow is available to finance variable costs. The so-called output-labour curve shown as a bold line in the second (up-per-right) quadrant illustrates all output labour combinations that can be financed. How-ever, only one production volume X corresponds to each sales volume, therefore only two points on the output-labour curve (G and F) shown in the second quadrant are rele-vant for the output level A. One production (G) is material-intensive and the other (F) is labour-intensive. For alternative sales revenues and corresponding production volumes a set of output-labour curves and a set of relevant material-intensive and labour-intensive points result. Their connection leads to a frontier of production possibility on the labour-output curve indicated as a thick curve in this quadrant. Introducing a set of indifference curves that correspond to the management utility function – equation (1) – the highest indifference curve that the management can achieve touches the frontier of production possibility on the output-labour curve at point F. This determines the optimal production volume A, the optimal price B and the optimal sales revenue D. Moreover, there is a path of tangency points between alternative possible output-labour curves, which correspond to alternative demand curves of the public firms. They are related to the cost curves men-tioned above.


10 ZögU 32. Jg. 1/2009

Note: Price and sales revenue which are both plotted in the second (upper-right) quadrant have different units of

measurement.

Fig. 1: Theory of public firm pricing Source: Author’s conception

The utility function of management depends on various objectives to be realised. Only if the management utility function coincides with that of the owning jurisdiction traditional solutions follow, as mostly often elaborated in the theory of public firm pricing (Bös 1985). Different solutions are to some extent evolved in cases of conflicting goals of the owning jurisdiction and the management of the public firm. As mentioned above, we take the regulation (for example, cost coverage, or achieving a specified profit or loss) of the owning jurisdiction as given and show how the public firms behave according to the util-ity function of the management. The utility function is also determined by a bundle of objectives the management wishes to realise (see the objectives corresponding to Type I to V in Figure 2). In Type I and III the influence of labour aspect is relevant as the man-agement has to consider goals resulting from the labourers’ codetermination and partici-pation (Münch 1976; Püttner 1984; Ehringer/Niopek 1986), the influence of trade union and workers on the owner by labour organisations and behaviour of voters (Blankart 1980; Bös 1985), the self-interest of management in case of introducing staff size de-pendent earning schemes, the incentives systems that exist within a management concept applied (Eichhorn/Friedrich 1976), the legal requirements concerning the employment of handicapped workers, labourers’ safety and health protection, as well as vocational obli-gations concerning apprentices.16 If the management utility function solely depends on

16 The model can be further extended to include some longer-term perspectives by considering capital assets de-

velopment or instruments of management to influence desired demand (marketing, business promotion, health and environmental issues), to ensure and develop procurement (vocational training, skilled experts with special attitudes to public service provision) and to ease the financial possibilities.

Output X Frontier of production possibility: output–labour curve

Sales revenue P⋅X Indifference curves of utility U(X,L) D B A G F Demand function P(X) Price P Labour input L Sales revenue P⋅X Fixed cost KA Budget restriction under cost coverage condition

P⋅X=w⋅L+i⋅C Maximal capital input under the

self–financing restriction P⋅X=i⋅CMax (L=0) Capital input C


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output (as the case with the horizontal Type II utility function) and management chooses the cost-minimal factor combinations for production, it can realise its maximum output level and the corresponding (cost-minimising-path) cost function results, as the upper and the lower parts of Figure 2 show respectively. Although the profit maximisation is gener-ally restricted for public enterprises (Friedrich 1969; Detig 2004), some of them try to accomplish such objectives. They can be integrated or are implicitly considered, for ex-ample, when comparing Type IV and V of managers in Figure 2.

Output X Type I U=U(X,L) Indifference curves Type II U=U(X) of utility U Output–labour curve Type III U=U(L)

Labour input L

Cost minimal path (Type II)

Cost minimal path (Type I)

Minimal labour input path (Type III)

Output X

Curve of minimal costs Cost minimal path (Type II)

Maximal LMax profit Profit L Sales revenue P⋅X Type IV Maximal profit Indifference LMax curves of utility Labour input L 1:1 Type V L

Fig. 2: Solutions according to types of management Source: Author’s conception

Utility functions depending on both output and labour (Type I) lead to the cost paths more to the right of the minimal path in the right hand quadrant of the lower part of Fig-ure 2. If the public firm attempts to maximise labour input (Type III), then a path emerges which connects those tangency points near the respective maximal turnover vol-


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umes. As a consequence, different management optimal fee levels emerge corresponding to the change of utility function from Type I to III. If the utility function (1) depends on profit and the restriction made by equation (5) is not binding but just a profit definition, we end up with a maximum profit solution along the cost minimal path (Type IV), as indicated in the lower part of Figure 2. In some cases the municipal authority (the owner of public enterprise) tries to use its public firm to raise local revenues (Friedrich 1998; Friedrich/Feng 2000). The respective solution would, in turn, lead to a higher price and a smaller output than former solutions. A utility function depending on profit and labour (Type V) results in a solution between the profit maximal and the labour maximal price. Two of the solutions, namely Type II (output maximiser) and Type IV (profit maxi-miser), reveal factor-oriented efficiency. According to our remarks on the first and sec-ond best welfare solutions, it cannot be determined whether the respective outputs in-clude allocation efficiency as well. Often public firms act under competition. Then in the case of Type II and Type IV, the public firm under consideration operates factor-efficiently. However, its production volume can be affected by X-inefficient competitors, for example, private firms of Type V. The approach shown above considers a more passive municipality that regulates the local firm through a turnover-cost coverage constraint. But the owner of the municipal firm can intervene more actively and negotiate with the management about the fees level. Dif-ferent solutions are evolved to some extent in cases of conflicting goals of the owning jurisdiction and the management of the public firm in the framework of this principal-agent relation. Again we use a principal-agent version of our model and refer to the monopoly case. But we introduce a negotiating municipality and valuation of the financial target F which is expressed by gF – see the upper part of Figure 3. The municipality and the local enter-prise negotiate about fixing the financial target F as well as the volume X to be produced and the fee P to be charged. The utility of municipality UG depends on output X and its contribution F to the municipal budget (UG=X+gF·F). The utility of management of the public firm UU depends on output X and employment L. Both negotiators want to realise, each for himself, at least a minimum utility level. The situation of the firm shows produc-tion, demand, cost and finance functions. Corresponding to the individual financial target level F, a different utility-maximising output level X and the related fee result. The bold utility-frontier curve in the upper part of Figure 3 shows the combination between X and F of the municipal enterprise. In addition a set of linear indifference curves of the mu-nicipality (UG) is also illustrated there.17 At the point of tangency between UG and the bold utility-frontier curve of the municipal enterprise the best solution for the municipal-

17 In Figure 1 the financial contribution F is assumed to be zero. If F increases, the bold output-labour curve in

this figure shifts inward, since the public firm has to additionally achieve a profit to be transferred to the muni-cipality. In this case the related optimum of the municipal enterprise shows a lower output level accompanied by a higher fee.


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ity exists, which is however the worst one for the municipal enterprise. The best solution for the municipal firm results when the financial target is set to be zero. As derived above an area for possible negotiation solutions referring to financial contri-bution, the output volume X, the fee, and the respective utilities of the negotiators are determined. Such utilities (UG and UU) are depicted in the lower part of Figure 3. By bar-gaining according to Nash, a solution is found and the fee is again determined.

F Indifference curve of the municipal enterprise UUMin Utility frontier

with reference to output and T financial contribution of the

municipal enterprise FH

Space of possible solutions Indifference curve of the municipality UG=X+gFF

UGMin XL XH X

UG Utility frontier Set of curves of Nash product

F=FH, X=XL NP=(UG-UGMin)⋅(UU-UUMin) UGNash Nash-bargaining solution related R to utilities of negotiators F=FL=0, X=XH UGMin UUMin UUNash UU

Fig. 3: Fees in case of financial target negotiations Source: Author’s conception

Here factor-oriented efficiency is hardly possible, except for the case that the public firm is of Type II that realises its maximal utility. Another factor-oriented efficient solution may also exist in case of Type II management combined with a municipality that is only interested in the maximal financial contribution from the public firm. Normally no factor efficient solution can be derived, since there are non-factor efficient goals (like preferen-tial recruitment of handicapped people) involved and the compromises between owners


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and management of the local firm should be made. This is also true in cases of a turnover cost constraint and achievement of hidden profit (here F) through the cost accounting “manipulations” mentioned above. Different fees and outputs resulted deliver a Nash so-lution of bargaining between municipality and municipal firm (Friedrich 1992; 1998).

IV. Conclusion

The concerns over the distortion effects of tax financing, fairness and a desire to make costs more perceptible to consumers are all factors that potentially support increases in the scope of user charges. In previous years the issues on fees levied by local govern-ments have not been adequately investigated by public finance experts. Issues of effi-ciency of fees played a role and have been mostly discussed in the context of the welfare-oriented theory of public enterprises. In particular, achieving allocation efficiency by im-plementing an appropriate pricing policy has traditionally been the main issue debated. As the conditions to apply a welfare-oriented approach are often not met with respect to municipal firms, allocation efficiency appears to play a less decisive role in municipal enterprise management and fee determination. In addition factor efficiency also often fails to be achieved. The different aims underlying municipal fee policies signal the dependence of fee formation on the various possible goals. Thus factors determining the level of fees include – apart from those most common ones like a goal function of municipality, consumers’ willingness to pay, sales revenues and costs – organisational and ownership structure of public firms, indicators for success in competition (such as market shares and outputs), other economic indicators (such as employment, factor combination for production and budget sizes), to name a few. Some are not explicitly related to factor efficiency, for instance concerning social assistance and environmental aims. In particular the management of municipal firms influences the goal setting and its realisation process. More precisely our positive-style theory of fixing fees suggests that the preferences and utility functions of management of public firms and local governments lead to different fee levels in the framework of a principle-agent rela-tion. Apart from some special cases factor efficiency is also hardly attainable. Further-more, pricing policy varies according to market structure. In some countries the application of a cost coverage principle is legally obligatory in practice but only in part: for example public profit can be obtained but its sum should not exceed 14% of total costs in Germany (Rogosch 1988). On the other hand, losses are al-lowed for some public firms in order to better pursue environmental, educational or so-cial objectives. Moreover, cost coverage is not a strict principle. As municipalities have organisational autonomy and the laws concerning fee formation are not very clear, costs can be defined in different ways. A kind of profit results because less financial means are needed for other services and fees are higher. According to the goals of municipality or management the reverse can happen. They may reduce the accounted cost-basis if they want to reduce fees, for example, before local elections.


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The way that political goals lead to factor-oriented inefficiency is shown by the model developed by Peltzman (1971; 1976) and Ziemes (1992), which can also be integrated into our theory of the public firm (Friedrich/Kaltschütz/Nam 2004). The principal (local government) is interested in vote maximisation, whereas the public firm primarily at-tempts to maximise management utility. However, this policy-oriented principal-agent model also concerns price policies and tackles price-setting in two markets referring to different voters. For the sake of simplicity a public enterprise that sells in monopolistic markets is assumed (Feng/Friedrich 2004). The management utility of this public enter-prise increases with the price reductions until a utility maximum is reached but decreases when price cuts continue further thereafter. Voters dislike high prices for goods or ser-vices provided by public enterprises. Indifference curves of votes and of managers’ utility are derived. A path of Pareto-optimal combination of prices results for the principal and the agent that delivers either maximal utility at given votes or maximal votes at given utility. On the one hand, there is a best solution for a powerful municipality and a weak management (low fees), and on the other hand, we detect a best solution for the manage-ment if the negotiation power of the municipality is weak (fee level depending on the management type). Between these extremes a Nash negotiation solution is found (Frie-drich/Kaltschütz/Nam 2004). Another reason why inefficient solutions could result is the presence of competition among municipalities and/or municipal firms. Integrating our basic model into a duopoly condition, the solution for combining utilities of actors can be found within a competitive framework as well. For one actor the solution is determined for a given fee of its counter-part. Following this assumption, a Launhardt-Hotelling solution can also be elaborated yielding the payoffs. The solutions of the duopolies and municipal competition can also yield other results related to employment, price, output, vote and use of land. Only in ex-traordinary cases with (i) both competitors of Type II, (ii) one Type II and the other Type IV or (iii) both of Type IV, we can expect efficient solutions. A two-level regional com-petition among municipalities owning public enterprises and charging fees and the direct competition among the fee collecting municipal enterprises can also be modelled (Frie-drich 1998). To sum up, the research aimed at investigating fee determination should ideally construct the “positive-style” models and consider more thoroughly issues on various objectives of different actors involved in the fee determination process, the respective negotiations of decision makers and their consequences for the fees level. In practice efficiency plays a less significant role for the municipal fee determination processes.


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Abstract Anita Dehne, Peter Friedrich und Chang Woon Nam; Bestimmung kommunaler Gebüh-ren unter Berücksichtigung von öffentlichen Zielen und Managementzielen Bestimmung von Gebühren; Effizienz; kommunale Leistungen; Management; Träger von kommunalen Unternehmen Meistens versuchen Autoren im Rahmen wohlfahrtsorientierter Beiträge zur Bemessung kommunaler Gebühren, allokationseffiziente Gebührenhöhen für Gemeindeunternehmen zu ermitteln. Sie unterstellen, dass Faktoreffizienz in Gemeindeunternehmen herrscht und somit die Unternehmen zu Minimalkosten produzieren. Die Beziehungen zwischen dem kommunalen Eigentümer und dem Management sowie deren Konsequenzen erfahren ge-wöhnlich keine Beachtung. Wir untersuchen hingegen, ob sowohl Allokationseffizienz als auch Faktoreffizienz erreichbar sind, falls solche Abhängigkeiten Berücksichtigung fin-den. Wäre dies der Fall, dann führt die Wohlfahrtsmaximierung bei Vorliegen von Mo-nopolen zur Grenzkostenpreisregel. Die Anwendung dieser Regel ruft in praxi jedoch mannigfaltige Schwierigkeiten hervor und die implizite Annahme herrschender Faktoref-fizienz reflektiert die wirtschaftliche Wirklichkeit ungenügend. Dieses Ergebnis bestätigt ein Modell zur Bestimmung kommunaler Gebühren, bei dem ein Gemeindeunternehmen mittels einer Vollkostendeckungsvorschrift reguliert wird, das Unternehmensmanagement jedoch sowohl Autonomie über den Einsatz der Produktionsfaktoren als auch hinsichtlich der Bestimmung der Produktionsmengen besitzt und die Möglichkeiten nutzt, die von ihm präferierten Ziele zu verfolgen. Aktive Verhandlungen zwischen dem kommunalen Träger und dem Management werden ebenfalls in einem Modell analysiert. Nur in Ausnahmefäl-len wird Faktoreffizienz herrschen.

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Anreizsystem für Soldaten der Bundeswehr

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Bernhard Hirsch, Michael Schmiedke und Stefan Reemts

Anreizsysteme für Soldaten der Bundeswehr – Theoretische Analyse und Gestaltungsempfehlungen1

Anreize; Anreizsysteme; Belohnungen; Bundeswehr; Leistungsmotivation; Motivation von Soldaten Dieser Beitrag verfolgt zwei Ziele. Zum einen werden die theoretischen Grundlagen und die spezifischen organisatorischen Rahmenbedingungen der Einführung eines Anreizsys-tems für Soldaten der Bundeswehr beschrieben. Zum anderen stellen wir eine theoriege-leitete Konzeption eines Gestaltungsansatzes für ein langfristig orientiertes Anreizsystem innerhalb der Bundeswehr für deren Soldaten vor. Wir empfehlen der Bundeswehr die Einführung eines Anreizsystems, das sowohl der spezifischen intrinsischen Motivation von Soldaten gerecht wird als auch monetäre Leistungsbelohnungen enthält. Damit tra-gen wir den geänderten Anforderungen an die Soldaten der Bundeswehr Rechnung.

I. Einführung und Problemstellung

Seit einigen Jahren wird auch für die Bundeswehr eine stärkere Orientierung an ökono-mischen Prinzipien gefordert. Aufgrund der Knappheit an finanziellen Ressourcen steigt in den Streitkräften der Druck zur effizienten Bewältigung der jeweiligen Aufgaben (Oltmanns u. a. 2002, S. 355). Während zu Beginn des Reformprozesses in den deut-schen Streitkräften die Einführung betriebswirtschaftlicher Grundsätze und Verfahren im Vordergrund stand, stehen momentan strukturelle Änderungen in Bezug auf das Personal und dessen Motivation an. Auch dort wird aufgrund der begrenzten Haushaltsmittel ver-sucht, Effizienzsteigerungen durch eine bessere Motivation der Soldaten zu erreichen (Klages 1998, S. 51). Um die individuelle Einsatzbereitschaft der Soldaten2 zu erhöhen, rücken verstärkt An-reizsysteme in den Interessenschwerpunkt nicht-erwerbswirtschaftlicher Organisationen3 und somit auch des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg). Bisher konnte jedoch kein Anreizsystem in der Bundeswehr erfolgreich und vollständig implementiert werden. So ist es zum einen noch nicht gelungen, Anreizsysteme des privaten und öffentlichen Bereichs an die spezifischen Anforderungen der Bundeswehr anzupassen.4 Zum anderen

1 Wir danken dem Bundesministerium der Verteidigung für wertvolle Hinweise und die weitere Unterstützung

im Rahmen dieses Forschungsprojekts. Die inhaltliche Verantwortung des Beitrags tragen ausschließlich die Autoren.

2 Die Motivation ziviler Beschäftigter der Bundeswehr ist nicht Gegenstand dieses Beitrags. 3 Vgl. zum Stand der Forschung zur Anreizgestaltung in nicht-erwerbswirtschaftlichen Organisationen den

Überblick bei Speckbacher u. a. 2008, S. 49 ff. und die dort zitierte Literatur. 4 Bundesministerium der Verteidigung 2006, S. 148: „Ob eine inhaltsgleiche Übertragung der Leistungsbesol-

dung auf den Soldatenbereich möglich und erforderlich ist, wird geprüft.“


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sind aus unserer Sicht die Anforderungen an die Steuerung der Bundeswehr (Bundesmi-nisterium der Verteidigung 2006, S. 82 ff.) nicht so detailliert formuliert, dass daraus unmittelbare Konsequenzen für die Etablierung eines umfassenden, die individuelle Leis-tung von Soldaten berücksichtigenden Anreizsystems der Bundeswehr abgeleitet werden können.5 Dieser Beitrag verfolgt zwei Ziele. Zum einen werden die theoretischen Grundlagen und die spezifischen organisatorischen Rahmenbedingungen der Einführung eines Anreizsys-tems für Soldaten der Bundeswehr beschrieben. Zum anderen stellen wir eine theoriege-leitete Konzeption eines Gestaltungsansatzes für ein langfristig orientiertes Anreizsystem innerhalb der Bundeswehr für deren Soldaten vor. Dabei fokussieren wir uns auf Vor-schläge zur (Weiter-)Entwicklung von Anreizsystemen für Zeit- und Berufssoldaten und nehmen Bezug auf das aktuelle Beurteilungssystem für Soldaten. Wir nutzen für unseren Beitrag nicht nur die einschlägige Literatur, sondern spiegeln auch Erfahrungen wider, die wir in zahlreichen Gesprächen im Bundesministerium der Verteidigung sammeln konnten. Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut: Kapitel II gibt einen einleitenden Überblick zum Stand der Literatur über Anreizsysteme und die Motivation von Mitarbeitern. In Kapitel III werden besondere Rahmenbedingungen der Bundeswehr beschrieben, die Relevanz für die Ausgestaltung von Anreizsystemen für die Soldaten haben. Darauf aufbauend werden in Kapitel IV konkrete Gestaltungsvorschläge für ein Anreizsystem für Soldaten der Bundeswehr entwickelt. Abschließend fassen wir in Kapitel V unsere Überlegungen zusammen und geben einen Ausblick auf den weiteren Forschungs- und Implementie-rungsbedarf.

II. Theoretische Grundlagen zu Anreizsystemen

1. Definition von Anreizsystemen

Ein „Anreizsystem“ (syn. Incentivesystem) wird definiert als – eine Menge von materiellen und immateriellen Anreizen und – eine Menge von Kriterien der Leistungsbewertung, einschließlich – Relationen zwischen Anreizen und Kriterien sowie – Kontextfaktoren.

(Winter 1996, S. 19; ähnlich Weber u. a. 2004, S. 195; Küpper 2001, S. 245). Das organisations- bzw. branchenübergreifende Ziel von Incentivesystemen ist es, Ein-trittsanreize für potenzielle Mitarbeiter sowie Bleibe- und Leistungsanreize für bereits in

5 So stellt Strachwitz 2008, S. 38 fest: „Bis heute existiert [in der Bundeswehr] auf oberster Ebene kein verbind-

lich vorgegebenes Zielsystem.“ Die Zielsysteme unterer Ebenen seien „wegen des Fehlens einer übergeordne-ten Vorgabe, nicht hinreichend exakt aufeinander abgestimmt.“ (ebd.) Diese Bestandsaufnahme deckt sich mit den allgemeinen Beiträgen zu Zielvorgaben in öffentlichen Institutionen von Speckbacher u. a. 2008, Badelt 2002, Blümle 1979, Carlton/Perloff 1994, Nutt/Backoff 1993.

Anreizsysteme für Soldaten der Bundeswehr

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einer Organisation tätige Mitarbeiter zu schaffen (Hofmann 2002, Sp. 69; Weinert 1992, Sp. 123). Grundlage sind dabei Anreize, das heißt „materielle und immaterielle Leistun-gen des Unternehmens [bzw. der Organisation; d. Verf.], welche die Mitarbeiter zu einem bestimmten Verhalten veranlassen sollen“ (Nicolai 2006, S. 1208; Strachwitz 2008, S. 38 spricht vom „’Unternehmen’ Bundeswehr”). Materielle Anreize beziehen sich auf verschiedene Formen der Entgeltgestaltung. Hier wird auf die extrinsische Motivation der Leistungsempfänger abgezielt (zu den verschie-denen direkten Entgeltformen Horsch 2000, S. 258 ff.). Bei extrinsischer Motivation führt ein dargebotener Anreiz zu einer Handlung. Einem Individuum wird dazu von einer externen Quelle eine Belohnung in Aussicht gestellt, wenn es sich in einer bestimmten Weise verhält. Extrinsische Motivation kann durch materielle und immaterielle Anreize hervorgerufen werden (Busse 2002, S. 35; Frey/Osterloh 1997, S. 310). Immaterielle Anreize, z. B. Möglichkeiten der Personalentwicklung und des Aufstiegs oder die Einräumung von Gestaltungsmöglichkeiten von Arbeitsstruktur und Arbeitszeit, zielen in erster Linie auf Anerkennung und Selbstverwirklichung ab. Der Übergang von immateriellen zu materiellen Anreizen ist fließend. Die intrinsische Motivation wurzelt in den angeborenen und individuellen Bedürfnissen nach Kompetenzen und Selbstbestimmung. Der Reiz einer Arbeitstätigkeit liegt also bei einer aus der Tätigkeit selbst kommenden Motivation nicht im erhofften Ergebnis, son-dern in der Befriedigung und Freude, die sich aus der Handlung selbst ergeben (Comelli/ Rosenstiel 2001, S. 12 f.; Rheinberg 2002, S. 144). Die Kriterien zur Bewertung einer Leistung und der daraus folgenden Gewährung extrinsischer Belohnungen sollen ex ante eindeutig festgelegt werden. Die dafür zentrale Belohnungsfunktion stellt eine Verknüp-fung zwischen der Bemessungsgrundlage, also der Basis der Belohnung, und der Beloh-nungsart dar. Durch die Ausgestaltung der Belohnungsfunktion wird die Wirkungsstärke des Anreizes auf den Mitarbeiter beeinflusst (Riegler 2000, S. 153). Die Anwendbarkeit und die Funktionsfähigkeit eines Anreizsystems werden entschei-dend von Kontextfaktoren beeinflusst. Wichtig ist, dass Anreize die Wahrnehmung kol-lektiver Interessen fördern sollen. Es sollte keine Wettbewerbssituation hervorgerufen werden, durch die Mitarbeiter bzw. Kameraden sich als Konkurrenten sehen und deren Interaktion und Zusammenarbeit zum Wohle der Gesamtorganisation abnehmen bzw. sich verschlechtern. Ein solches opportunistisches Verhalten kann durch gezielte Grup-penanreize ausgeschlossen werden (Hinweise zur Gestaltung von Gruppenanreizen fin-den sich ebenfalls in Winter 1996, S. 68.).

2. Anforderungen an Anreizsysteme

Die folgenden Anforderungen werden an ein Anreizsystem gestellt (Abb. 1): (1) Anreiz-systeme sollen wirtschaftlich und flexibel sein. (2) Anreizsysteme sollen sich an der Leis-tung der Anreizempfänger orientieren und gerecht sein. (3) Anreizsysteme sollen transpa-rent sein und von den Teilnehmern akzeptiert werden (Plaschke 2003, S. 102).


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bzw. gestrichene Sonderzahlungen wie bspw. des sog. Weihnachts- bzw. Urlaubs-gelds (Schönmeyer 2007, S. 11). Diese Maßnahmen führen zu Demotivation unter den Soldaten.8

(3) Die durch die Eigenarten der öffentlichen Verwaltung und des Beamtentums her-vorgerufenen Restriktionen schränken die Gestaltung von Incentivesystemen in der Bundeswehr stark ein. Herauszustellen ist insbesondere das relativ starre Beförde-rungssystem mit seinen hierarchischen Strukturen und Laufbahnentwicklungen, das sich in der Besoldungsordnung für Beamte widerspiegelt (Robbe 2006, S. 10). Da-durch werden die Laufbahnentwicklungen der Soldaten und somit auch deren er-zielbare Vergütungen vorgegeben und kanalisiert. In einem solchen System ist es nur bedingt möglich, eine von den Soldaten erzielte hervorragende Leistung durch Belohnungen entsprechend zu honorieren.9 Auch Teamanreize werden bisher weit-gehend vernachlässigt.

(4) Während sich das Steuerungs- und Belohnungskonzept der Bundeswehr weitgehend an dem bürokratischen Führungsmodell10 orientiert, haben sich die Anforderungen an die Truppe in den letzten Jahren massiv verändert. Seit Mitte der 90er Jahre erle-ben die Streitkräfte den Wandel von einer Verteidigungs- zu einer Einsatzarmee. Insgesamt sind die deutschen Streitkräfte derzeit auf drei Kontinenten mit rund 7.200 Soldaten im Einsatz (Bundesministerium der Verteidigung 2006, S. 16 ff. und S. 89 ff.). Mit der Ausweitung ihrer Auslandseinsätze stellt die Bundeswehr erhöhte Anforde-rungen an ihre Soldaten auch in Bezug auf deren Einsatzbereitschaft, Mobilität, Flexibilität und Lernbereitschaft (Bald 2001, S. 48). Hervorzuheben sind im Ver-gleich zur Privatwirtschaft insbesondere die steigende Intensität der Auslands-einsätze sowie die zusätzlichen familiären Belastungen durch Umzüge, Komman-dierungen, Wochenenddienste etc.11 Nicht nur während der Einsätze müssen ver-stärkt Einschränkungen der individuellen Lebensführung und Erschwernisse bis hin zu persönlicher Gefährdung für Leib und Leben in Kauf genommen werden (Bun-desministerium der Verteidigung 2006, S. 73). Die Neuausrichtung der Aufgaben hat bisher keine Berücksichtigung in der Änderung des Steuerungsmodells der Ar-mee gefunden. So fehlt häufig die verbindliche Vereinbarung von Zielen bzw. Fest-legung von Zielvorgaben, deren Erreichung durch die Gewährung von Anreizen be-

8 Um zumindest einen gewissen Anreiz zu schaffen und die gestiegene Demotivation abzubauen, wurde zur

Verbesserung der Familienbetreuung in den Streitkräften von Verteidigungsminister Franz Josef Jung im Jahr 2007 eine „Teilkonzeption zur Vereinbarkeit von Familie und Dienst“ erlassen (Bundesministerium der Vertei-digung 2007, S. 4 f.), die allerdings bisher nur unzureichend umgesetzt wurde. Probleme gibt es v. a. bei der Kinderbetreuung und der Pflege naher Angehöriger (Deutscher Bundestag 2008, S. 29 f.). Empirische Befra-gungen wie die Mitgliederbefragung des Deutschen Bundeswehrverbandes machen deutlich, dass nur eine Minderheit der Soldaten die Angebote zur Vereinbarkeit von Familie und Dienst als gut oder sehr gut bezeich-net (Strohmeier 2007, S. 45).

9 Zu den begrenzten Möglichkeiten der Wehrdisziplinarordnung (WDO) vgl. Kapitel IV.4 dieses Beitrags. 10 Kieser/Kubicek 1992 sprechen von „Koordination durch Programme“. Ähnlich Weber 2003, S. 184. 11 Die Belastung der Familie wird auch im Weißbuch anerkannt (Bundesministerium der Verteidigung 2006,

S. 146).


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lohnt wird. Stattdessen erfolgt eine Steuerung anhand zahlreicher Dienstvorschriften und ad-hoc-Befehlen.

(5) Die Soldaten klagen auch über die ungenügende Planungssicherheit für ihr privates Umfeld. Nach Einnahme der neuen Struktur im Jahre 2010 wird die Bundeswehr an nur noch 392 Standorten vertreten sein, so dass allein mit diesem neuen Stationie-rungskonzept 105 weitere Standorte geschlossen werden. Der Personalumfang, der seinen Höchststand nach der Wiedervereinigung mit 670.000 Soldaten hatte, um-fasst dann 252.500 Soldaten (Bundesministerium der Verteidigung 2002, S. 28; Bundesministerium der Verteidigung 2006, S. 87).

(6) Die neuen Beurteilungsbestimmungen der Bundeswehr für Soldaten sind im Januar 2007 in Kraft getreten und bieten sich als Bemessungsgrundlage für ein An-reizsystem an, da u. a. eine Leistungsbewertung durchgeführt wird (ZDv 20/6, Nr. 102 b und 404). Folgende Besonderheiten des neuen Systems sind hervorzuheben: (a) Eine Definition konkreter Vergleichsgruppen der zu Beurteilenden, (b) die Vor-gabe verbindlicher Richtwerte für die Leistungsbeurteilung, (c) Abstimmungs-prozesse zwischen truppendienstlichen Ebenen und (d) eine stärkere Berück-sichtigung von Potenzialabschätzungen und Leistungsprognosen (Bundesministeri-um der Verteidigung 2006a, S. 3 f.).

Ad (a): Vorgesetzte beurteilen in einer Vergleichsgruppe Soldaten einer Hierarchieebene. Sie erstellen ein Ranking der von ihnen zu beurteilenden Soldaten.12 Ad (b): Die Leistungsbeurteilung erfolgt anhand von zehn Einzelmerkmalen. In sie flie-ßen auch Beiträge weiterer Vorgesetzter ein. Neben der fachlichen Leistungsfähigkeit des Soldaten sind dessen Charaktereigenschaften zu bewerten, und es ist eine Empfehlung für weitere Verwendungsmöglichkeiten zu geben. Aus der Summe der Einzelbewertungen wird ein Durchschnittswert gebildet. Anhand der Durchschnittswerte werden die Beur-teilten in Vergleichsgruppen eingeteilt. 20 Prozent der Beurteilten zählen zur Leistungs-spitze (Durchschnittswert der Bewertung 7,5). Die anderen 80 Prozent der Beurteilten können im Durchschnitt Bewertungspunkte zwischen 4,5 und 5,5 erhalten (ZDv 20/6, Nr. 610 a).13 Ad (c): In Abstimmungsgesprächen erfolgt eine Angleichung der zuvor durch die Vorge-setzten aufgestellten Rankings ihrer zu beurteilenden Soldaten. Dadurch soll ein einheit-licher Beurteilungsmaßstab sichergestellt werden (Bundesministerium der Verteidigung 2006a, S. 5 f.; ZDv 20/6, Nr. 507 ff.).

12 Eine besondere Herausforderung stellt hier das Herstellen der Vergleichbarkeit dar, weil die zu Beurteilenden

nicht zwingend fachlich gleich eingesetzt sind. Weiterhin existieren auch Dienststellen, in denen nur hochquali-fizierte leistungsfähige und -bereite Soldaten eingesetzt sind, die ebenfalls der Quotenregelung unterliegen. Dies kann demotivierend wirken. Vgl. dazu die kritischen Stellungnahmen von Soldaten in der Befragung des Deutschen Bundeswehrverbandes 2008.

13 Die Quotenregelung birgt die Gefahr des taktischen Beurteilungsverhaltens durch Vorgesetzte. So berichtet der Deutsche Bundeswehrverband 2008, „dass sich Soldaten auf Zeit als ‚Quotensau’ und ‚Punktelieferant’ für die Berufssoldaten sehen.“ Dies bedeutet, dass noch zu befördernde Berufssoldaten bei gleicher Leistung im Ver-gleich zu ausscheidenden Soldaten auf Zeit, die ihren Enddienstgrad bereits erreicht haben, eher in die oberen 20 Prozent der Beurteilungsskala rutschen. Ähnlich Deutscher Bundestag 2008, S. 26.


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Ad (d): Neu eingeführt bzw. erweitert wurden die Einschätzung des Leistungsvermögens und die Aufstellung einer Entwicklungsprognose. Sie ermöglichen Aussagen zu der indi-viduellen Laufbahnperspektive und bieten der Personalführung gute Anhaltspunkte zur individuellen Förderung des Soldaten im Sinne des Bedarfs der Bundeswehr. Diese per-spektivischen Aussagen beeinflussen entscheidend die langfristige Verwendungsplanung des Soldaten und erlangen besondere Bedeutung bei den Auswahlverfahren der Personal-führung (ZDv 20/6, Nr. 102 c und 910). (7) Vorbildlich verhält sich die Bundeswehr hinsichtlich der Weiterentwicklungs-

perspektiven für Zeitsoldaten, die die Armee nach Ablauf ihrer Verpflichtung ver-lassen (Bundesministerium der Verteidigung 2006, S. 148), durch finanzielle Zu-wendungen. Die Höhe der monetären Unterstützung ist bisher an die Dienstzeit der Soldaten, jedoch nicht an deren Leistungen im Rahmen ihrer Dienstzeit gebunden. Für Maßnahmen, die die Eingliederung der Soldaten in die zivile Arbeitswelt vorbe-reiten und die die Soldaten bereits Ende ihrer Dienstzeit erfahren, sind 22.000 Dienstposten, das heißt acht Prozent des Gesamtumfangs der Streitkräfte, reserviert. Damit steht die Bundeswehr an der Spitze der Unternehmen und der öffentlichen Verwaltungen in Deutschland.

IV. Gestaltungsempfehlungen für ein Anreizsystem für Soldaten der Bundeswehr

1. Ziele und Voraussetzungen von Anreizsystemen für Soldaten der Bundeswehr

Anreizsysteme der Bundeswehr sollen die Soldaten im Idealfall dazu motivieren, noch leistungsbereiter zu sein und die ihnen gesteckten Ziele in noch höherer Qualität als bis-her zu erfüllen.14 Um das Verhalten der Soldaten gezielt durch Anreizsysteme zu beein-flussen, werden Informationen über die Auslöser ihres Handelns und die Motive des ein-zelnen Anreizempfängers benötigt. Daher sollte bei einer Neuausrichtung der Beloh-nungsstrukturen der Bundeswehr für Soldaten darauf abgezielt werden, zweckmäßige Motivatoren für den Einzelnen, aber auch für die Gesamtheit der Soldaten zu finden, um eine erfolgreiche Stimulation ihrer Handlungen zu gewährleisten. Wird diese Adäquanz bei der Gestaltung oder Einführung nicht berücksichtigt, können die Incentives eine Ver-besserung der Leistung verfehlen oder im schlimmsten Fall sogar gegenteilige Effekte verursachen.

14 Das Weißbuch nennt sechs Fähigkeitskategorien von Soldaten: Führungsfähigkeit, Nachrichtengewinnung und

Aufklärung, Mobilität, Wirksamkeit im Einsatz, Unterstützung und Durchhaltefähigkeit, Überlebensfähigkeit und Schutz (Bundesministerium der Verteidigung 2006, S. 104). Vgl. zu Aufgaben von Anreizsystemen in der öffentlichen Verwaltung die Überlegungen von Speckbacher u. a. 2008, S. 55 ff. in Bezug auf die Anreizge-staltung für Hochschulen.


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2. Die spezifische Motivation von Soldaten

Neben der Einmaligkeit, nicht nur sein eigenes Leben und das seiner Untergebenen oder Kameraden zu gefährden, sondern im Zweifelsfall andere Menschenleben beenden zu müssen, ist auch in Friedenszeiten bzw. im täglichen Dienstgeschehen in kaum einem anderen Beschäftigungsfeld der Vorrang der dienstlichen Belange so ausgeprägt wie im Soldatenberuf.15 Der Soldat befindet sich somit in einem Spannungsfeld zwischen staats-bürgerlicher und persönlicher Freiheit einerseits und eingeschränkten Bürgerrechten so-wie Erfordernissen des militärischen Dienstes andererseits (Grintz 2004, S. 1). Es ist davon auszugehen, dass die Veränderungen im Rahmen des Transformations-prozesses, zum Beispiel die erhöhte Wahrscheinlichkeit der Teilnahme an Aus-landseinsätzen, sowohl die Motivation der Soldaten, welche bereits Dienst in den Streit-kräften leisten, als auch den Nachwuchs, den die Bundeswehr gewinnen will, beeinflus-sen (Schreiner 2006). Die Beweggründe zum Eintritt in die Armee und zur täglichen Leistungsbereitschaft sind sicherlich individuell unterschiedlich. Dennoch können nach Seiffert vier Motivationstypen von Soldaten identifiziert werden, bei denen jeweils ein Motiv im Vordergrund steht (Seiffert 2005, S. 125 ff.): – Ökonomische Motivation: Die Berufswahl ist zentral von finanziellen Aspekten,

aber auch von Weiterbildungsmöglichkeiten bestimmt. Hohe Einsatzbereitschaft und Dienstmotivation werden als Gegenleistung für den Verdienst angesehen.

– Soldatische Motivation: Dieser Typ entschließt sich aufgrund der positiven Erfah-rungen meist nach dem Grundwehrdienst zu einer Laufbahn als Zeit- oder Berufs-soldat. Ökonomische Zwecküberlegungen sind nicht irrelevant, doch auch militäri-sche Aufgaben und soldatisches Leben sind entscheidende Motivationsfaktoren.

– Zivil-militärische Motivation: Entscheidend für den Eintritt in die Bundeswehr sind Weiterbildungsmöglichkeiten, finanzielle Aspekte und Arbeitsplatzsicherheit. Die Motivation wird aus dem Interesse an einer fachlichen Spezialisierung und Qualifi-zierung generiert. Einsatzbereitschaft leitet sich aus der spezifischen Tätigkeit ab.

– Altruistische Motivation: Entscheidend für die Berufsauffassung ist ein ethisch-moralisches Verantwortungsbewusstsein, das sich in vorbildlichem Verhalten und militärischem Gehorsam äußert. Die Leistungsmotivation ist an die „Pflicht zum treuen Dienen“ angelehnt, wobei finanzielle Anreize eine geringe Wertigkeit besit-zen.16

Diese Motivationstypen können als Kombination oder isoliert auftreten. Sie sind je nach Ausprägung bei der Ausgestaltung von Anreizsystemen adäquat zu berücksichtigen.

15 Auch das Weißbuch spricht von „hohen Belastungen“, die Einsätze für Soldaten bringen (Bundesministerium

der Verteidigung 2006, S. 144). 16 Vgl. zum Idealismus von Mitarbeitern im öffentlichen Dienst auch Benz 2005; Rose-Ackermann 1996, S. 719;

Shleifer 1998, S. 140; Speckbacher u. a. 2008, S. 50.


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3. Motivationsspezifische Anforderungen an ein Anreizsystem für Soldaten der Bundeswehr

Ausschlaggebend für die Leistungsbereitschaft und die daraus resultierende Leistung des Soldaten ist die jeweilige Berufsauffassung – das soldatische Selbstverständnis. Dieses zeigt sich in der Identifikationsweise des Soldaten mit seinem Beruf und in der Art, wie er seinen Aufgaben und Pflichten gegenüber Bundeswehr und Staat in seinem dienstli-chen und privaten Handeln nachkommt. Das Verhalten des Soldaten ist also stark von seiner individuellen Berufsauffassung als Teil der intrinsischen Motivation geprägt (Clauß 1997, S. 130 ff.). In einem Soldaten sind meist mehrere oder alle Motivationstypen mit unterschiedlicher Gewichtung vertreten.17 Bei der Betrachtung der vier oben aufgeführten Motivationsty-pen ist ersichtlich, dass der ökonomische, soldatische und zivil-militärische Typus glei-chermaßen unmittelbar empfänglich für Anreize ist. Letzterer ist durch Personalentwick-lungsmaßnahmen zu motivieren, wohingegen die beiden zuerst genannten Motivations-formen eine offensichtliche Empfänglichkeit für extrinsische, monetäre bzw. monetär bewertbare Belohnungen besitzen. Der soldatische Typ macht seinen Nutzen zusätzlich an seinen militärischen Aufgaben und der kameradschaftlichen Gemeinschaft fest. Der altruistische Typ benötigt aufgrund einer hohen intrinsischen Motivation keine zusätzli-chen Anreize, um sich voll in seinen Beruf einzubringen. Im Gegenteil, es besteht die Gefahr, dass seine von innen heraus kommende Motivation durch zusätzliche externe Anreize reduziert bzw. eingeengt wird.18 Ein Abnehmen der intrinsisch begründeten Mo-tivation und der Arbeitsleistung durch zusätzliche extrinsische Anreize wird als „Motiva-tion Crowding-Out-Effekt“ bezeichnet. Im Gegensatz zu den Annahmen der Standard-ökonomie führt somit eine Erhöhung der finanziellen Entlohnung bei Soldaten dieses Typs nicht unbedingt zu einer Verbesserung der Arbeitsleistung. Wie bereits dargestellt, ist der Soldat sowohl stark durch seine intrinsische Berufsmotiva-tion geprägt, als auch für extrinsische Anreize empfänglich. Daraus resultieren differen-zierte Auffassungen über die Wahrnehmung und Erfüllung der täglichen Aufträge und Pflichten. Ein Anreizsystem für Soldaten der Bundeswehr muss daher die Aspekte der intrinsischen und extrinsischen Motivation berücksichtigen. Hinzu kommt, dass Kameradschaft, gegenseitige Hilfe und Vertrauen in der Bundeswehr einen weitaus größeren Stellenwert besitzen, als dies in der zivilen Wirtschaft und der öffentlichen Verwaltung der Fall sein dürfte (Lindhorst 2006). Der Gedanke, im Ernstfall gegebenenfalls unter Bedrohung des eigenen Lebens miteinander arbeiten zu müssen, hat und wird die Soldaten immer zur Bildung einer stark ausgeprägten Gemeinschaft veran-lassen. Ein in der Bundeswehr langfristig erfolgreiches Anreizsystem muss also auch be-sonders diesem Sachverhalt gerecht werden und die negativen Auswirkungen des Crow-ding-Out-Effekts zu vermeiden suchen. 17 Vgl. die Ergebnisse der Befragungen durch Seiffert 2005, S. 153 ff. 18 Irlenbusch/Sliwka 2005, S. 1. Extrinsische und intrinsische Motivation können demnach nicht unabhängig

voneinander betrachtet werden. Nach Fehr 2003, S. 1, nimmt die Overjustification-Hypothese an, dass extrinsi-sche Anreize bei bestimmten Tätigkeiten die intrinsische Motivation unterdrücken können.


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In der Literatur begründet eine Beurteilung der Arbeitsleistung von Angestellten häufig den Zusammenhang zwischen erbrachter Leistung und zuzusprechender Belohnung (We-ber u. a. 2002, S. 30 ff.). Unter einer Leistungsbeurteilung ist eine von Organisationsmit-gliedern durchgeführte, planmäßige und formalisierte Bewertung anderer Mitglieder zu verstehen. Mitarbeiterbewertungen sind ein Grundstein für personelle Entscheidungen; die Zuteilung von Personalentwicklungsmaßnahmen und die Festsetzung der Entlohnung dienen aber auch als Feedback für den Beurteilten (Marcus/Schuler 2006, S. 442). Dabei wird davon ausgegangen, dass sich aus dieser Grundlage einerseits langfristige Anreize in den Bereichen Personaleinsatz und -entwicklung ableiten lassen, die bei dau-erhaft guter Leistung zum Tragen kommen. Andererseits können auch kurzfristige, auf die Ausführung einzelner Aufgaben bezogene Anreize in Form von monetären bzw. mo-netär bewertbaren Entlohnungen vergeben werden (Nerdinger 2003, S. 230). Überträgt man diese Erfahrungen auf den Bundeswehrkontext, erscheint problematisch, dass sich das tatsächliche Arbeitsergebnis eines Soldaten häufig nicht individuell und objektiv beurteilen lässt, da viele seiner Handlungen aufgrund des Dienstleistungscharak-ters nicht direkt gemessen und bewertet werden können und somit meist einer subjekti-ven Einschätzung unterliegen (Danielsen 2003, S. 119; Grawert 1998, S. 108 f.; Roggen-kamp 2006, S. 234). Hinzu kommt, dass Leistungen wie die Bereitstellung von Sicherheit in der Regel kollektiv, d. h. nicht von einzelnen Akteuren, erbracht werden. Dies er-schwert die Vereinbarung klarer individueller Ziele. Neben der für eine adäquate Belohnung von Soldaten zentralen Herausforderung einer möglichst objektiven Beurteilung der Leistung muss eine solche Beurteilung gerecht und transparent für alle Beteiligten sein. Reliabilität, also die Aussagenäquivalenz mehrerer Beurteilender sowie Validität, das heißt die Relevanz und Wahrhaftigkeit der getroffenen Aussagen, sind ebenfalls zu gewährleisten (Henkel/Taubert 1992, S. 46 f.; Marcus/ Schuler 2006, S. 435 f.; Oechsler 1999, S. 12 f.). Für die Bundeswehr ist es dabei von entscheidender Bedeutung, die interne Gerechtigkeit des Anreizsystems sicherzustellen. Um dem Individualitätsgedanken und der zeitlichen Unterteilung gerecht zu werden, spricht sich Schedler für ein Doppelsystem der Leistungsbeurteilung für die öffentliche Verwaltung aus. Innerhalb einer ersten Säule soll anhand einer summativen Leistungsbe-urteilung eine leistungsbezogene Komponente aus materiellen und immateriellen Anrei-zen implementiert werden (Schedler 1993, S. 154).19 Die zweite, von der ersten unabhän-gige Säule soll eine formative Leistungsbeurteilung darstellen, auf deren Ergebnis auf-bauend Entwicklungs- und Weiterbildungsmaßnahmen geplant werden können und die als Feedback für den Beurteilten dient. Dieser Vorschlag von Schedler wird aufgrund seiner Geeignetheit in Bezug auf die Be-dingungen des öffentlichen Dienstes im Folgenden aufgegriffen und im Hinblick auf die spezifischen Anforderungen an die Motivation von Soldaten der Bundeswehr konkreti-siert.

19 Der Begriff „formativ“ bezieht sich auf das gestaltende Einwirken, insbesondere auf die Laufbahn- und Ent-

wicklungsperspektive des Soldaten. Der Begriff „summativ“ verdeutlicht, dass mehrere verschiedene geldwerte Faktoren in die Vergütung einbezogen werden.


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4. Gestaltungsvorschlag I: Summatives Anreizsystem mit Individual- und Teamanreizen

Ein summatives Anreizsystem soll in der Bundeswehr als Basis für eine (zusätzliche) Entlohnung besonderer Leistungen, die von Soldaten erbracht wurden, dienen. Ziel soll es sein, die aktuellen Bedürfnisse der Soldaten besser als bisher direkt anzusprechen und damit eine kurzfristige Motivation zu erzeugen, deren Auswirkung schnell sichtbar wird. So soll auch Soldaten auf Zeit mit einer Verpflichtungsdauer von unter vier Jahren, die keine langfristige Entwicklungsperspektive haben, die Möglichkeit monetärer Belohnun-gen gegeben werden.20 Wie die einschlägigen Statistiken zeigen, sind viele Soldaten mit kurzer Dienstzeit, auch im Rahmen eines Teams, wesentlich an der Auftragserfüllung der Bundeswehr beteiligt (Führungsstab der Streitkräfte 2008; Bundesministerium der Ver-teidigung 2006, S. 148). Um mit einem Anreizsystem eine nachhaltige motivationale Wirkung zu erreichen, ist es essentiell, dass das Instrument von den Adressaten akzeptiert wird. Die intrinsische Mo-tivation ist bei Soldaten mit kurzer Dienstzeit vermutlich nicht so stark ausgeprägt wie bei einem Berufssoldaten, da die kurze Bindung häufig genutzt wird, um die Zeit bis zum Antritt einer zivilen Stelle zu überbrücken oder sich ein finanzielles Polster für die Zu-kunft zu erarbeiten (Gerlach 2007). Monetäre Aspekte sind folglich gerade für diese Sol-daten wesentlich bedeutsamer. Sie müssen dementsprechend kurzfristig motiviert wer-den, so dass sie die Auswirkungen ihrer Leistung schnell wahrnehmen. Derzeit liegt es in der Bundeswehr im Ermessen des Disziplinarvorgesetzten, einen Sol-daten für herausragende Leistungen individuell zu belohnen. Ihm steht zunächst eine Auswahl an immateriellen Anreizen zur Verfügung. Als schwächstes, aber zugleich un-bürokratischstes Element existieren sog. Erzieherische Maßnahmen, deren Ziel es ist, Gutwillige zu bestätigen, Leistungswillige zu fördern, Gleichgültige anzuspornen und Unwillige wirksam an ihre Pflichten zu erinnern. Einen speziellen Anreiz bei guten Leis-tungen stellen für den einzelnen Soldaten die Möglichkeiten der positiven Erzieherischen Maßnahmen dar (Führungsstab der Streitkräfte 1988). Auf Grundlage der Wehrdisziplinarordnung (WDO) hat der Disziplinarvorgesetzte die Möglichkeit, eine Förmliche Anerkennung zu erteilen. Diese Auszeichnung soll eine vorbildliche Pflichterfüllung oder hervorragende Einzeltat des Soldaten würdigen und Ansporn zur Steigerung der Leistung sein. Die Förmliche Anerkennung kann mit Son-derurlaub bis zu 14 Tagen verbunden werden (§ 11 Abs. 3 WDO). Im Rahmen der Bestimmungen über die leistungsbezogene Besoldung gibt es für Solda-ten weiterhin folgende Möglichkeiten: – Festsetzen einer Leistungsstufe, – Gewährung einer Leistungsprämie,

20 Um dies gewährleisten zu können, müssen diese Soldaten (es betrifft insbesondere Mannschaftssoldaten und

Unteroffiziere ohne Portepee) zukünftig gemäß den für Unteroffiziere mit Portepee und Offiziere geltenden Richtlinien beurteilt werden; dies ist bisher gemäß ZDv 20/6 nicht vorgesehen. Den entstehenden zusätzlichen Aufwand für die Vorgesetzten gilt es dabei zu berücksichtigen.


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– Gewährung einer Leistungszulage.21 Die Vergabe der leistungsbezogenen Besoldungsanteile erfolgt dabei analog zu den Kri-terien des Bundesbesoldungsgesetzes. Die dafür notwendigen Mittel werden vom BMVg auf Basis des Einzelplans 14 des Bundeshaushalts festgelegt und den verschiedenen Ver-gabeberechtigten zugeteilt. Um den aus den veränderten Rahmenbedingungen resultierenden erhöhten Anforde-rungen an die Motivation der Soldaten gerecht zu werden, schlagen wir vor, die bereits existierenden Anreize für Soldaten der Bundeswehr um weitere Anreize zu erweitern. Bei der Auswahl wurde besonderes Augenmerk auf die Kompatibilität mit den Bedürfnissen der Betroffenen gelegt. Folgende monetäre und nicht monetäre Incentives sind aus unse-rer Sicht zweckmäßig: – Verleihung von Belohnungen (Awards), – Teilnahme an Interessenseminaren, – Teilnahme an bestimmten Bundeswehr-Veranstaltungen (Events), – Bereitstellung von Freizeitunterkünften, – Gewährung von zusätzlichen Weiterbildungen sowie – Teilnahme an Praktika und Austauschprogrammen mit der Wirtschaft. Awards sind zum Beispiel Orden und Ehrenabzeichen sowie Bestpreise, die für herausra-gende Leistungen auf einem Gebiet verliehen werden. Solche Reputationsanreize führen speziell im Kameradenkreis zu sozialer Anerkennung und sind ein besonderer Leistungs-ansporn. Allgemein haben Auszeichnungen eine hohe Signalwirkung und unterstützen die Motivation der Empfänger durch ihre hervorhebende Außendarstellung (Frey/Necker-mann 2006, S. 277 ff.; vgl. zu negativen Effekten von Belohnungen auf die intrinsische Motivation Cameron u. a. 2001, S. 1 ff.). Wichtig ist, dass vor der Vergabe alle Be-teiligten über die Regeln und Voraussetzungen informiert sind. Interessenseminare sollen auf individuelle Wünsche der Soldaten eingehen. Bei heraus-ragenden Leistungen kann der Vergabeberechtigte einem Soldaten auch außerhalb der dienstlichen Erfordernisse die Möglichkeit geben, seinen Horizont zu erweitern. Bundeswehr-Events sind eine mit Interessenseminaren vergleichbare Komponente, aller-dings ist ein dienstlicher Bezug deutlich erkennbar. Daran können einzelne zu honorie-rende Soldaten verschiedener Einheiten teilnehmen. Sehr beliebt ist zum Beispiel ein Be-such des Reichstages im Rahmen der Politischen Bildung mit anschließendem Sight-seeing in Berlin, was auch einen Unterhaltungsfaktor enthält. Die Bereitstellung von außerdienstlich verfügbaren Unterkünften kann dazu genutzt wer-den, seine Freizeit auch mit der Familie kostengünstig an einem interessanten Ort, zum Beispiel in Großstädten oder landschaftlich reizvollen Gebieten, zu verbringen (Tecken-trup 2004, S. 11).22 Weiterbildungen müssen nicht ausschließlich zur Erfüllung dienstlicher Zwecke gewährt werden, sondern können, zum Beispiel in Anlehnung an den Maßnahmenkatalog des Be-

21 Kapitel III. 22 Teckentrup verweist hier auf die US Army, die ihren Soldaten und Familienangehörigen Kasernen-Hotels in

beliebten Urlaubsgebieten zur Verfügung stellt.


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rufsförderungsdienstes der Bundeswehr, für eine spätere Nutzung im privaten Bereich geeignet sein. Einem Soldaten der Nachschubtruppe kann zum Beispiel die Möglichkeit gegeben werden, zusätzlich zu seinem LKW-Führerschein den Gefahrgutschein zu er-werben, der auch nach Dienstzeitende Gültigkeit besitzt. Gerade in der dadurch erreich-baren Individualisierung liegt der Anreiz. Ebenfalls sind Austauschprogramme mit der Wirtschaft sowie Praktika in Wirtschafts-betrieben analog zu der Handhabung bei Weiterbildungen zu ermöglichen. Aus finanziel-ler Sicht sind Austauschprogramme für die Bundeswehr dahingehend interessant, dass dem Dienstherrn bis auf eventuelle Nebengebührnisse (Reisekosten u. ä.) keine monetä-ren Zusatzbelastungen entstehen. Als Zeitraum bietet sich die Obergrenze des Sonderur-laubs von maximal 14 Tagen an. Die beiden zuletzt genannten Incentives kann der Soldat nutzen, um sein Persönlichkeitsportfolio zu erweitern. Weiterhin soll es zu einem Wis-senstransfer innerhalb der Truppe kommen, von dem sowohl der Soldat als auch die Bundeswehr profitieren. Durch die beiden zuletzt aufgeführten Incentives kann der Sol-dat sein Humankapital weiter individualisieren und aufwerten (zum Humankapital grund-legend Scholz u. a. 2004). Teamanreize sind in vielen Fällen eine sehr zweckmäßige Ergänzung zu Anreizen für das Individuum. Ziel ist es, Personen zu kollektiv effizientem Verhalten zu motivieren. Gruppenanreize wirken am besten, wenn sich alle Beteiligten mit der Gruppe identifizie-ren und diese nicht zu groß ist. Besonders in der Bundeswehr stellt das Arbeiten im Team aufgrund der speziellen Aufgaben und Anforderungen an die Streitkräfte ein wichtiges Element dar. Viele Aufträge können nur im Rahmen der Gruppe, des Zugs oder der Ein-heit erfüllt werden. In diesen Fällen ist es sehr schwierig, eine Individualisierung der er-folgsrelevanten Beiträge einzelner Soldaten vorzunehmen. Erzielt eine Gruppe eine gute Leistung und wird nur ein Einzelner dafür belohnt, führt dies zu Unruhe in der Gruppe und Demotivation unter den Übrigen. Stattdessen erhöhen gemeinsame Erfolgserlebnisse und Belohnungen den Zusammenhalt sowie die Kameradschaft und fördern aufgrund der positiven Erfahrung leistungsorientiertes Denken. Somit wird die Bedeutung von Grup-penanreizen als essentielles Element eines umfassenden Incentivesystems in den Streit-kräften deutlich. Das gezielte Setzen von Teamanreizen ist in der Bundeswehr bereits vorgesehen. Analog zu den Möglichkeiten individueller Incentives existieren einige Elemente. Wiederum als erste Option stehen die Erzieherischen Maßnahmen zur Auswahl. Hiervon sind für die Gruppe das Lob sowie Dienstzeitverkürzungen in ihren verschiedenen Ausprägungsfor-men bis hin zum Sonderurlaub anwendbar. Auf Basis der leistungsbezogenen Besoldung gibt es für den Disziplinarvorgesetzten die Möglichkeit, Teamprämien und -zulagen zu gewähren. Alle Mitglieder, die an der er-brachten herausragenden besonderen Einzelleistung wesentlich beteiligt sind, werden demnach in die Belohnung einbezogen. Um auch hier wirksame Incentives für alle Solda-ten setzen zu können und gleichzeitig auf die individuellen Bedürfnisse einzugehen, ist eine Ergänzung zweckmäßig. Denkbar sind unter anderem die folgenden Incentives:


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– Verleihung von Belohnungen (Awards), – Teilnahme an Interessenseminaren, – Teilnahme an Bundeswehr-Events sowie – dienststellenbezogene Anreize. Die Ausgestaltung dieser Anreize ist analog zu den Ausführungen für Individualanreize zu sehen, ergänzt um folgende Punkte: Interessenseminare als Teamanreiz sind ebenfalls sinnvoll, vergleichbar mit der durch die Militärseelsorge angebotenen Rüstzeit,23 in der die Soldaten eine Auszeit vom täglichen Dienst nehmen können. Allerdings ist es für den Disziplinarvorgesetzten sehr schwer, den täglichen Dienstbetrieb aufrecht zu erhalten, wenn er auf eine ganze Gruppe verzich-ten muss. Ebenso wie bei kollektiven Seminaren können durch gemeinsame Erlebnisse Kamerad-schaft und soziale Bindungen unter den Soldaten gestärkt werden. Dienststellenbezogene Anreize kommen der gesamten Einheit zu Gute. Sie können bspw. für eine herausragende Gesamtleistung während einer Truppenübung oder für besonders effizientes Wirtschaften vergeben werden.24 Die Einheit kann mit den vorrangig monetä-ren Mitteln Wünschen der Soldaten nachkommen.

5. Gestaltungsvorschlag II: Formatives Anreizsystem auf Basis des neuen Beurteilungssystems

Um das neue Beurteilungswesen25 für Soldaten der Bundeswehr als Grundlage für die Gewährung von Anreizen zu verwenden, muss es den zuvor aufgeführten Bedingungen an Objektivität, Reliabilität, Transparenz und Gerechtigkeit sowie Validität genügen. Die objektive Einschätzung der Leistung des Einzelnen ist zugleich das wichtigste, aber auch am schwierigsten zu erfüllende Kriterium. Im Rahmen von Abstimmungsgesprächen können die Maßstäbe der Beurteilung in Bezug auf die zu beurteilende Vergleichsgruppe zwar angepasst werden, dennoch fundiert jede Bewertung auf einer subjektiven Einschätzung des Disziplinarvorgesetzten.26 Beurtei-lungsbeiträge und die Stellungnahme des nächsthöheren Vorgesetzten können grundsätz-lich eine Verbesserung der Objektivität bedeuten; eine möglichst objektive Annäherung

23 Rüstzeiten sind ein Angebot der Militärseelsorge, an denen die Soldaten mit ihren Familienangehörigen teil-

nehmen können. 24 Dies gibt es bereits in Form von Anreizen für die Nutzer von Liegenschaften, die ihre „Medienverbrauche“

senken. 25 Kapitel III. 26 Diese subjektive Bewertung erfolgt in der Praxis nicht immer nach bestem Wissen und Gewissen. So berichtet

der Deutsche Bundeswehrverband darüber, dass im Abstimmungsgespräch „Vorgesetzte par ordre de Mufti die Durchschnittsnoten für jeden einzelnen Beurteilten bis auf zwei Stellen nach dem Komma vorgegeben und dik-tiert hätten. Außerdem beklagten viele Beurteilte, dass auf Grund der frühen Durchführung von Abstimmungs-gesprächen das Ergebnis der Beurteilungen bereits lange vor dem Ende des Beurteilungszeitraumes feststand.“ (Deutscher Bundeswehrverband 2008). Insbesondere Soldaten, die in eine neue Einheit versetzt wurden, in der die Abstimmungsgespräche bereits durchgeführt worden waren, „berichteten von Schwierigkeiten der Bewer-tung ihrer Leistungen im Rahmen eines bereits bestehenden abgestimmten Beurteilungsrahmens.“ (Deutscher Bundeswehrverband 2008)


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an das Leistungsbild ergibt sich teilweise jedoch erst nach Beurteilungen verschiedener Vorgesetzter.27 Durch eine zunehmende Einheitlichkeit der Bedingungen für alle Beurteilten, insbe-sondere durch die Bildung der Vergleichsgruppen und die Richtwertvorgaben, wird eine weitergehende Standardisierung des Verfahrens erreicht sowie die Transparenz und Ver-ständlichkeit der Bewertung gesteigert.28 Der Vorgesetzte hat die Aufgabe, eine gerechte, leistungsorientierte Notenvergabe sicherzustellen und diese einleuchtend zu begründen. Weiterhin soll bereits zuvor auf eventuelle Schwächen hingewiesen werden, damit der Soldat mit diesen nicht erst bei der Eröffnung zum ersten Mal konfrontiert wird. Darüber hinaus ist die Veröffentlichung von Rankings im Intranet geplant. Dies ermöglicht jedem Soldaten einen anonymen und transparenten Leistungsvergleich, der auch motivieren kann. Die Validität der Bemessungsgrundlage lässt sich durch möglichst umfassende Kenntnis-se, die der Vorgesetzte durch eine vermehrte Beobachtung des Beurteilten erlangt, erhö-hen. Es liegt hier im Verantwortungsbereich des Vorgesetzten, sich ein aussagekräftiges und verlässliches Bild über den Soldaten zu machen. Ein im Beurteilungssystem der Bundeswehr vorgesehenes Einführungsgespräch bei Dienstantritt ermöglicht dem Disziplinarvorgesetzten, den später zu Beurteilenden über die an ihn gestellten Erwartungen zu informieren (ZDv 20/6, Nr. 507). Letzterer hat au-ßerdem die Chance, sich zu seinen Vorstellungen über die kommende Zusammenarbeit und seine Laufbahnabsichten zu äußern. Daraus ergibt sich in einem Dialog die Möglich-keit, durch Zielvereinbarungen die jeweiligen Auffassungen einander anzugleichen. Be-reits zu Beginn des Beurteilungszeitraums erhält der Soldat im Idealfall von dem erfahre-neren Gegenüber Hinweise auf die von ihm zu legenden Leistungsschwerpunkte, sowohl in Bezug auf die Anforderungen des Dienstpostens, als auch auf die Erreichung seiner Laufbahnziele. Dies erleichtert ihm, seine Anstrengungen auf die relevanten Ziele zu konzentrieren. Die vergangenheitsorientierte Betrachtung, in welchem Maße die Leistungserwartungen erfüllt wurden, ermöglicht einen guten Überblick über die Arbeitsgüte des Soldaten. Durch das Einbeziehen des Leistungsbildes, welches der Soldat über den gesamten Beur-teilungszeitraum dargeboten hat, wird der Einfluss einmaliger, starker bzw. schwacher Darbietungen geglättet, wodurch eine repräsentative Aussage zum durchschnittlichen Leistungsniveau gut getroffen werden kann.

27 Es gilt jedoch zu beachten, dass der nächsthöhere Vorgesetzte den zu Beurteilenden im Regelfall nur selten

gesehen hat und daher nur punktuelle Eindrücke gewonnen hat. Falls er aufgrund einer schlechten „Tagesform“ des Soldaten ein anderes Bild als der direkte Vorgesetzte gewinnt, sollte er sich mit diesem vor der Stellung-nahme absprechen. Es kann sich auch das Problem ergeben, dass sich nicht alle Vorgesetzten aufgrund von zu geringen Kontaktpunkten zum Beurteilenden ein fundiertes Bild über den Soldaten machen können. Im Ideal-fall schließt der Vorgesetzte sich dann der originären Beurteilung an, so dass in diesem Fall kein zusätzlicher Erkenntnisgewinn vorliegt.

28 Eine komplett einheitliche Beurteilung findet aus den o. g. Gründen in der Praxis lediglich im jeweiligen Be-reich (z. B. Bataillon, Regiment) statt. Dabei besteht die Gefahr, dass bestimmte Berufsgruppen systematisch bevorzugt werden (Deutscher Bundestag 2008, S. 26). Eine unterschiedliche Auslegung der Beurteilungsvor-gaben ist auch darauf zurückzuführen, dass es für die Durchführung der Abstimmungsgespräche in der ein-schlägigen Beurteilungsvorschrift keine Regelungen gibt (Deutscher Bundeswehrverband 2008).


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Einschränkungen bei der Bewertung der Persönlichkeitsmerkmale zwingen dazu, die wirklich dominierenden Charakterzüge des zu Beurteilenden in den Vordergrund der Be-urteilung zu stellen. In Verbindung mit den Beschränkungen bei den Verwendungsemp-fehlungen und der Entwicklungsprognose zeichnet sich bereits frühzeitig ein möglicher und geeigneter Werdegang des Einzelnen ab, der gezielt durch Personalentwicklungs-maßnahmen vorangetrieben werden kann.29 Beispielsweise kann ein junger Offizier, der über eine stark ausgeprägte soziale Kompetenz verfügt und für Verwendungen mit be-sonderer Außenwirkung als außergewöhnlich gut geeignet erscheint, schon frühzeitig auf eine Tätigkeit als Militärattaché gelenkt werden, um diese Stelle später dann bestmöglich zu besetzen. Die im Verhältnis zum alten System breitere Spreizung der Wertungsmög-lichkeiten gestattet noch feinere Unterscheidungen in der jeweiligen Vergleichsgruppe und unterstützt damit eine sachgerechte Personalauswahlentscheidung (Bundesministeri-um der Verteidigung 2007a, S. 36). Trotz vorhandener Abstriche bei der Forderung nach Objektivität und des weiterhin ge-wichtigen Einflusses der Disziplinarvorgesetzten erweisen sich die nach den neuen Be-stimmungen erstellten Beurteilungen als mögliche geeignete Bemessungsgrundlage für die Gewährung von Anreizen. Aufgrund des Dienstleistungscharakters der meisten Sol-datentätigkeiten ist eine vollständig objektive Leistungsmessung, zum Beispiel durch Kennzahlen, nur schwer möglich. Einer betriebswirtschaftlichen Kennzahl nahe kommen die Ergebnisse, die auf Lehrgängen erzielt werden. Sie finden in Beurteilungsbeiträgen ihre Berücksichtigung. Die Vorgabe von Richtwerten ist dabei positiv zu beurteilen. Sie zwingt den Vorgesetzten dazu, die zu Beurteilenden gegeneinander abzuwägen und ein Ranking aufzustellen. Aus diesem lassen sich die Belohnungsempfänger einfach ermit-teln. Ohne Zweifel geht von dem neuen Beurteilungssystem für Soldaten der Bundeswehr eine Anreizwirkung aus. Eine gute Beurteilung ist der Grundstein für eine erfolgreiche Lauf-bahn. Durch die vielfältigen Tätigkeits- und Persönlichkeitsmerkmale mit der anschlie-ßenden Verwendungsprognose wird ein breites Spektrum an unterschiedlichen Stärken und Fähigkeiten angemessen berücksichtigt. Der Soldat kann daraus ableiten, in welchen Bereichen er eine gute Benotung braucht, um in seiner gewünschten Laufbahn voranzu-kommen bzw. in welchen Bereichen seine Talente bestmöglich zur Entfaltung kommen können. Ex ante sind die zu erfüllenden Anforderungen für die Ausübung einer Tätigkeit ersichtlich. Hat zum Beispiel ein junger Feldwebelanwärter das Ziel, später als Haupt-feldwebel einen Zug zu führen, muss ihm die Beurteilung, neben einem bestimmten Leis-tungsschnitt, eine Eignung für Führungsverwendungen und Kompetenz in der Führung von Menschen attestieren. Er kann, mit dem Ziel der Zugführerstellung vor Augen, seine Anstrengung erhöhen und seine Bemühungen auf die relevanten Bereiche konzentrieren. Ein Anreizsystem auf Basis der dienstlichen Beurteilung ist langfristig orientiert. Die dienstliche Beurteilung stellt als zentrale Bemessungsgrundlage die Basis für (frühere) Beförderungen dar. Dennoch soll unseres Erachtens die dienstliche Beurteilung auch als Bemessungsgrundlage für die Gewährung weiterer, immaterieller Incentives herangezo- 29 Kapitel III.


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gen werden. Folgende Anreize sind im Rahmen von Personalentwicklungs- und -einsatz-maßnahmen aus unserer Sicht zweckmäßig: – Recht der Auswahl der Folgeverwendung, – Recht der Auswahl des Folgestandorts, – Recht auf Auswahl von Lehrgängen30, – Übernahmeangebot als Berufssoldat (anstatt Bewerbung), – Möglichkeit vorgezogener Beförderungen. Der große Vorteil der genannten Vorschläge liegt dabei in den geringen organisato-rischen und zumindest teilweise geringen finanziellen Aufwendungen im Rahmen der Umsetzung, denn alle benötigten Bausteine für ein effektives Anreizsystem sind prinzi-piell schon vorhanden. Die planmäßigen Beurteilungen, also die Bemessungsgrundlagen, dienen auch derzeit als Grundlage für Personalentscheidungen. Mögliche Anreize stehen ebenfalls zur Verfü-gung, da sowohl die zur Wahl gestellten Verwendungen an den jeweiligen Standorten zu besetzen sind, als auch der Personalbedarf an qualifiziertem Nachwuchs durch Lehrgänge sichergestellt werden muss. Die gezielte Auswahl von Lehrgängen ermöglicht dem Sol-daten, analog zu den oben genannten Weiterbildungsmaßnahmen, eine Vergrößerung seines Fähigkeitsprofils. Allerdings sind Lehrgänge vorrangig an den dienstlichen Bedarf angelehnt. Ebenso ist die jährliche Deckung des Bedarfs an Berufssoldaten notwendig. Allerdings ist davon auszugehen, dass von einem potenziellen Angebot des Dienstherrn eine erheb-lich stärkere Motivationswirkung als von einer Bewerbung ausgeht, da ein solches Ange-bot zu Stolz und Anerkennung (Rosenstiel 2005, S. 291) über die erbrachten Leistungen führen dürfte. Vorgezogene, leistungsabhängige Beförderungen stellen den wohl umfassendsten Anreiz dar. Sie führen zu vergleichbaren finanziellen Auswirkungen wie die Erhöhung der Leis-tungsstufe, berücksichtigen gleichzeitig aber auch Anerkennungs-, Selbstverwirkli-chungs- und Karrieremotive deutlich stärker. Nach unseren eigenen Beobachtungen haben die hier aufgeführten Anreize, insbesondere die Möglichkeit von Soldaten, ihre Folgeverwendung bei entsprechend guter Leistung und Eignung direkt beeinflussen zu können, eine sehr hohe Wirkung auf die Leistungs-motivation. Gerade dem intrinsischen Motivationsaspekt, der Arbeitszufriedenheit und dem Wunsch nach Selbstverwirklichung, wird durch die Wahlmöglichkeit der Folgever-wendung entgegengekommen. Auch bezüglich der hohen Belastungen der Familien durch Auslandseinsätze und dienstliche Belange (Strohmeier 2007, S. 105 ff.) erscheint die Möglichkeit, durch gute Leistungen einen Umzug zu vermeiden, als außergewöhnlich hoher Leistungsansporn. Die Vergabegerechtigkeit hat großen Einfluss auf Arbeitsklima, Gruppenzusammenhalt und Motivation der übrigen Kameraden. Die Mitsprache des Soldaten bei der Festlegung seines zukünftigen Dienstorts gestaltet sich als wenig aufwendig für die Truppe. Allein die Relationen zwischen der Beurteilung

30 Lehrgänge zum Fahrzeugführer, Fallschirmspringer, Kampfmittelräumer, Kampfmittelbeseitiger, Einzelkämp-

fer I + II, Schießlehrer, Hundeführer, Sportlehrer etc.


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als Bemessungsgrundlage und den Anreizen in Form weiterer Laufbahnmöglichkeiten müssten angepasst werden. Zurzeit besteht zwar die Möglichkeit, nach Abschluss eines Laufbahnabschnittes, zum Beispiel des Studiums, in einem Beratungsgespräch Standort-wünsche anzugeben, doch eine feste Zusage wird selbst den Leistungsstärksten nicht ein-geräumt. Ebenso bleibt der Wunsch meist auf den Standort beschränkt und die zu beset-zende Stelle ergibt sich erst aus der Versetzungsverfügung. Die formative Säule des Anreizsystems für Soldaten der Bundeswehr wird somit beson-ders dem Aspekt der intrinsischen Motivation gerecht, welcher die Berufsauffassung des Soldaten stark prägt. Die Anreizwirkung ergibt sich aus Wahl- und Einflussmöglichkei-ten bei der Mitbestimmung der zukünftigen Tätigkeit und dem Tätigkeitsort. Gerade dar-in liegt der Ursprung der intrinsischen Motivation − in der Wahrnehmung einer erfüllen-den Aufgabe.

6. Überprüfung des vorgestellten Anreizsystems in Bezug auf seine Wirksamkeit

Um das vorgestellte Konzept abschließend zu festigen, wird es im Folgenden hinsichtlich seiner Wirksamkeit untersucht. Weiterhin werden Gestaltungsparameter aufgezeigt, die zukünftig an das vorgeschlagene Modell angepasst werden müssen. Die Anforderungen an ein Anreizsystem im Allgemeinen dienen dabei als Grundlage. Anhand dieser Krite-rien wird das System hinsichtlich Anreizwirkung und Durchführbarkeit ausführlich ge-prüft.

1) Wirtschaftlichkeit

Bereits in den vorherigen Abschnitten wurde herausgestellt, dass ein Großteil der aufge-führten Systemelemente bereits in der Bundeswehr vorhanden ist, diese aber nicht ziel-führend eingesetzt werden. Besonders herauszustellen ist dabei der bereits genannte inef-fiziente Einsatz der Leistungsprämie. Durch eine effiziente Verwendung der Möglichkeiten der Incentivierung ergeben sich Einsparmöglichkeiten bei der Implementierung der Anreizsysteme. Infolgedessen kann der Forderung nach weitgehender Kostenneutralität, das heißt also auch haushalterischen Belangen, Rechnung getragen werden.31 Eine Kosten-Nutzen-Analyse des laufenden Be-triebs eines Anreizsystems wird allerdings nur dann positiv ausfallen, wenn die wesentli-chen Bestandteile des Konzepts in der Praxis zur Geltung kommen. Beispielhaft sei hier die Akzeptanz genannt. Denn falls das System nicht angenommen wird, kommt es nicht zu einer Leistungsmotivation und die Kosten zur Aufrechterhaltung des Systems sind größer als der Nutzen. Langfristig stellt sich jedoch auch für die Bundeswehr die Frage, ob eine zu enge Ausle-gung der Vorgabe der Kostenneutralität im Personalbereich nicht zu einer nachlassenden

31 Vgl. zur Notwendigkeit der Kostenneutralität Bundesministerium der Verteidigung 2006, S. 148.


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Attraktivität der Truppe gerade für nachwachsende Führungskräfte führt. So steht die Bundeswehr mehr denn je im Wettbewerb mit der Industrie und anderen öffentlichen Ar-beitgebern bei der Rekrutierung kompetenter Nachwuchskräfte.32 Die in den letzten Jah-ren zugenommenen Belastungen der Soldaten sollten auch in der Höhe der fixen und va-riablen Gehaltsbestandteile Berücksichtigung finden. Die daraus resultierenden Mehrkos-ten können durch Effizienzgewinne in anderen Bereichen zumindest teilweise aufgefan-gen werden.

2) Flexibilität

Auch die Bundeswehr ist mit Veränderungen in der Gesellschaft konfrontiert. Daher darf das Anreizsystem für Soldaten der Bundeswehr nicht zu starr konzipiert werden, damit es veränderten Wertvorstellungen heutiger und zukünftiger Zeit- und Berufssoldaten, soweit es die dienstlichen Belange zulassen, gerecht werden kann. Die vorgestellten Incentives der formativen und summativen Säule bieten hier die Möglichkeit zur Flexibilität. Bei-spielhaft sind Weiterbildungsmaßnahmen, Interessenseminare und Praktika genannt. Um auf die Bedürfnisse der Soldaten eingehen zu können, ist es wichtig, dass zum Beispiel im Zuge periodisch wiederkehrender Befragungen geklärt wird, welche Maßnahmen sich die Soldaten wünschen. Dadurch kann sichergestellt werden, dass die gebotenen Incen-tives den derzeitigen Bedürfnissen Rechnung tragen und das System fortlaufend ange-passt wird. Um speziell die Präferenzen des Einzelnen anzusprechen, erscheint es sinn-voll, dem Soldaten vor Erteilung der Belohnung ein Mitspracherecht einzuräumen und den Empfänger in Anlehnung an den Cafeteria-Ansatz33 (Berthel/Becker 2003, S. 453; Bröckermann 2003, S. 192; Oechsler 2006, S. 445; Wagner 2005, S. 139) aus einem Leistungskatalog auswählen zu lassen.

3) Leistungsorientierung

Durch die Anlehnung des vorgestellten Konzepts an das neue Beurteilungssystem für Soldaten ist eine Leistungsorientierung dadurch gewährleistet, dass die Belohnungs-vergabe in der persönlichen Beurteilung nur bei der Erzielung überdurchschnittlicher Er-gebnisse erfolgt. Anhand der durchzuführenden Gespräche erhält der Soldat ein unmittel-bares Feedback seines jeweiligen Leistungsstandes und wird – bereits im Einführungsge-spräch – über zukünftige Erwartungen des Vorgesetzten informiert. Er bekommt somit eine leistungsbezogene Richtlinie zur Erreichung seiner individuellen Ziele. Die zumin-dest bei monetären Vergütungen gestellte 15-Prozent-Hürde (§ 42a BBesG) (nur die 15 % Besten erhalten einen Bonus) gewährleistet bei objektiver Zuweisung, dass nur 32 Bisher, so der scheidende Kommandeur der Führungsakademie der Bundeswehr, besitze die Bundeswehr „ei-

nen sehr guten Führungsnachwuchs“ (Briedigkeit 2007, S. 9). Vgl. zu eventuellen zukünftigen Problemen der Nachwuchsgewinnung Deutscher Bundestag 2008, S. 23.

33 Die Anlehnung an den Begriff der Cafeteria kommt daher, dass der Beschäftigte wie aus einer Menükarte mit seinem Budget die für ihn interessanten Speisen auswählen kann. Felix/Mache 2001, S. 338.


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Spitzenleistungen belohnt werden. Dies könnte sich jedoch bei zahlreichen Soldaten, die nicht zur Spitze ihrer Vergleichsgruppe gehören, demotivierend auswirken. Durch die Leistungsorientierung des Einzelnen, aus der eine Effizienzsteigerung des Systems resul-tiert, wird dem geforderten Ziel des BMVg nach Wirtschaftlichkeit nachgekommen.

4) Gerechtigkeit

Wie bereits dargestellt, existieren diverse Motivationstypen sowie unterschiedliche Wahrnehmungen und Präferenzen. Es ist daher allgemein schwer zu erreichen, dass sich alle Soldaten bei der Vergabe gerecht und fair behandelt fühlen. Die letztendliche Zuwei-sung formativer Belohnungsmaßnahmen ergibt sich nachvollziehbar aus der Position im Ranking, das auf Basis aller Beurteilungen innerhalb einer Vergleichsgruppe erstellt wird. Allerdings ist das subjektive Ermessen des Disziplinarvorgesetzten für diese Plat-zierung und die Vergabe summativer Anreize ausschlaggebend. Trotz des favorisierten Cafeteria-Charakters wird eine vollkommen freie Auswahl der Belohnungen durch den Soldaten nicht zu gewährleisten sein, da einige Maßnahmen durch zu erfüllende Voraussetzungen reglementiert sind. Im Rahmen der leistungsbezo-genen Besoldung schränkt die Quotierung auf 15 Prozent die Vergabegerechtigkeit ein, wenn weitere Beschäftigte gute Leistungen vorzuweisen haben. Im Gegensatz dazu ist besonders bei formativen Belohnungsmaßnahmen eine Ausweitung der Quote in Erwä-gung zu ziehen, um die Gruppe der Leistungsträger eindeutig abzutrennen.

5) Transparenz

Klare Beurteilungsrichtlinien und Zuweisungsvorschriften verbessern die Transparenz des Verfahrens. Zudem erhöhen die durchzuführenden Gespräche die Verständlichkeit der Entscheidungsfindung und geben frühzeitig ein Feedback über den derzeitigen Leis-tungseindruck des Vergabeberechtigten. Allerdings bleibt die subjektive Urteilsfindung des Disziplinarvorgesetzten eine nicht einsehbare Variable. Auch die Aufstellung von Prognosen im Rahmen der Beurteilung ist hierdurch betroffen.

6) Akzeptanz

Die Annahme aller aufgeführten Anreize in der Bundeswehr wird sich erst im Rahmen der Evaluation einer Pilotierung überprüfen lassen. Besonders wichtig erscheint dabei, dass der konzeptionelle Rahmen und die Zuteilungsvorschriften eindeutig bestimmt und anschließend durch die Soldaten anerkannt werden. Die Incentives innerhalb des Systems können dann je nach Akzeptanz variabel gestaltet werden. Durch die nachhaltige Ausrichtung der formativen Säule wird die erste Komponente des Ansatzes ergänzt, da sie allein nicht den Anforderungen eines langfristig orientierten An-


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reizsystems genügt. Während durch die formative Säule besonders Leistungswillige und -fähige die Möglichkeit einer starken individuellen Förderung erhalten, können alle Solda-ten darüber hinaus auch kurzfristig für gute Einzelleistungen belohnt werden. Damit er-weist sich für jeden der Erhalt einer Gegenleistung für seine Anstrengungen als erreich-bar und realistisch.

V. Zusammenfassung und Ausblick

Elementare Voraussetzungen für die Implementierung eines Anreizsystems für Soldaten der Bundeswehr sind die empirische Fundierung der in diesem Artikel aufgeführten Prä-missen bezüglich der Motivation und Präferenzen sowie die ausführliche Prüfung der rechtlichen und organisatorischen Restriktionen und gegebenenfalls deren zielgerichtete Anpassung. Es muss eine Bemessungsgrundlage, zum Beispiel die Beurteilungen im Rahmen des neuen Beurteilungssystems für Soldaten, gefunden werden, auf deren Basis die transparente und gerechte Zuweisung von Belohnungen möglich ist. Ebenso ist es zwingend notwendig, eindeutige Relationsvorschriften bzgl. der Zuteilung aufzustellen. Aufgrund des vorgeschlagenen Cafeteria-Charakters ist das Erstellen einer Gruppenein-teilung aus materiellen und immateriellen Belohnungen notwendig, deren Bestandteile jeweils als gleichwertig anzusehen sind. Dazu ist es erforderlich, dass die immateriellen Anreize monetär oder zumindest in Nutzenkategorien bewertet werden. Um alle vorhandenen monetären Anreizelemente anwenden zu können, erscheint es zweckmäßig, das Budget der leistungsabhängigen Besoldungsanteile für die Folgejahre sicherzustellen. Die absolute Höhe ist dabei nicht entscheidend, allerdings muss den Ver-gabeberechtigten eine Richtlinie an die Hand gegeben werden, die eine Orientierung er-laubt. Langfristig wird die Bundeswehr auf die Implementierung eines Anreizsystems für Sol-daten nicht verzichten können, falls sie im Wettbewerb um kompetente Führungskräfte bestehen will. Der bereits eingeschlagene Weg hin zu mehr betriebswirtschaftlichen Steuerungselementen ist daher weiter konsequent zu verfolgen. Abstract Bernhard Hirsch, Michael Schmiedke and Stefan Reemts; Incentive Systems for German Soldiers – Theoretical Analysis and Recommendations for practical use Extrinsic motivation; German Armed Forces; incentives; Incentive system; intrinsic mo-tivation; soldiers This paper offers a design recommendation for a comprehensive incentive system of the German Armed Forces. Therefore we have analysed the theoretical assumptions of in-


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centive systems and the specific circumstances German soldiers are confronted with. Our recommended incentive system takes into consideration the specific intrinsic motivation of soldiers and additionally includes financial incentives to adequately motivate the sol-diers.

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Thomas Lenk, Oliver Rottmann und Anna-Christina Loseries

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Perspektiven eines PPP-Modells zur Finanzierung kultureller Einrichtungen und Projekte am Beispiel der Stadt München

Bürgerschaftliches Engagement; Corporate Cultural Responsibility; Finanzierungsin-strumente; Kooperationsmodell; Kulturförderung; Öffentlicher Sektor; Public Private Partnership Vor dem Hintergrund des Postulates einer effizienten Gestaltung des öffentlichen Kulturangebots in Deutschland und der Diskussion um mögliche Privatisierungen und Teilprivatisierungen zielt gegenwärtig der Fokus auf die Existenz aktiver bürgerschaftli-cher Initiativen (z. B. Stiftungen und Vereine) und des wirtschaftlichen Engagements im gemeinnützig geprägten Kulturbereich. Öffentlich-private Partnerschaften prophezeien kulturellen Projekten durch betriebswirtschaftliches Know-how und die Einbindung der Bürger langfristig erfolgversprechende Zukunftschancen. Aus dem Bereich der Stadtentwicklung wird das Modell der Public Private Partnership (PPP) in Betracht gezogen, das ursprünglich im Zusammenhang mit partnerschaftlichen Infrastrukturmaßnahmen Anwendung fand. Innerhalb von PPP-Modellen sollen ebenso Kultur und Wirtschaft bzw. private Organisationen als Partner agieren, Interessen zu-sammenlegen und Risiken gemeinsam tragen. Die intendierte Zielsetzung liegt darin, die öffentliche Hand durch die Beteiligung von privaten Akteuren zu entlasten, dabei jedoch die sozialstaatliche Verantwortung zu wahren.

I. Einleitung

1. Kulturförderung als gemeinschaftliche Verantwortung öffentlicher und privater Akteure

Das Potenzial des Bereichs Kultur für die Entstehung neuer Organisationsformen, auf die Sievers in seiner bereits 1998 erschienenen Studie „Neue Wege der Kulturpartnerschaft“ hinweist, verdeutlicht zweierlei: Zum einen wird durch die Existenz der unterschiedli-chen Akteure die Bedeutung von Kultur als wichtiges Element der Gesellschaft betont (Sievers 1998b). Mit ihren Traditionen, Artefakten und Monumenten fungiert Kultur als gestaltende, darstellende, beschreibende und interpretierende Ausdrucksform der Bege-benheiten in einer Gesellschaft. Die Existenz öffentlicher (Staat), privat-kommerzieller (Wirtschaft) und frei-gemeinnütziger (Engagement einzelner Bürger und privater Initiati-ven) Akteure im Kulturbereich ist demnach mit dem Ziel verknüpft, sich innerhalb der

Perspektiven eines PPP-Modells zur Finanzierung kultureller Einrichtungen

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Gesellschaft zu orientieren, die eigenen Traditionen zu pflegen und zu erforschen sowie der individuellen Position und Meinung Ausdruck zu verleihen. Die Förderung der Kul-tur als gemeinschaftliche Verantwortung öffentlicher und privater Akteure zu verstehen ist somit gerechtfertigt. Zum anderen deutet Sievers jedoch mit dem Hinweis auf neue Organisationsformen im Kulturbereich die Ablösung überkommener, nicht mehr funktionstüchtiger Strukturen an. Im Verlauf der historischen Entwicklung ist die Verantwortung für den Erhalt und die Pflege sowie der freien Entfaltung von Kultur überwiegend zur Aufgabe der öffentlichen Hand geworden. In der kulturföderalistischen Tradition der Bundesrepublik übernehmen Bund und vor allem Länder und Kommunen aktuell den Hauptanteil an der Finanzierung kultureller Einrichtungen, während die Finanzierung durch den privaten Sektor (Wirt-schaft und bürgerschaftliches Engagement) eine eher untergeordnete Rolle spielt. Solan-ge die öffentliche Hand ein vielfältiges kulturelles Leistungsangebot bereitstellen kann, verlaufen die Diskussionen über eine grundsätzliche Zuständigkeit des Staates für die Kultur ungehört am Rande. Ist die Situation allerdings dergestalt, dass finanzielle Eng-pässe der öffentlichen Haushalte die kulturellen Einrichtungen zu radikalen Einsparungen zwingen und schlimmstenfalls z. B. Schließungen von Theatern und Museen zur Folge haben, sollte die Frage, inwieweit und in welcher Form öffentliche Kulturförderung noch Bestand haben kann, eingehend untersucht werden (Sievers 1998a, S. 5). Tatsächlich be-gann in Deutschland bereits in den 1990er Jahren eine bis heute anhaltende Phase der Einsparvorgaben für die Kultur, deren Ende bisher nicht in Sicht ist (Schrallhammer 2006, S. 10). Im Rahmen der laufenden Suche nach Lösungen für eine effiziente Gestaltung des öffent-lichen Kulturangebots in Deutschland und der Diskussion um mögliche Privatisierungen und Teilprivatisierungen erfolgt derzeit eine Art Rückbesinnung auf die Existenz aktiver bürgerschaftlicher Initiativen (z. B. Stiftungen und Vereine) und des wirtschaftlichen En-gagements im gemeinnützig1 geprägten Kulturbereich. Öffentlich-private Partnerschaften verheißen kulturellen Projekten durch betriebswirtschaftliches Know-how und die Ein-bindung der Bürger langfristig erfolgsversprechende Zukunftschancen (Ellenrieder/Kiel 2006, S. 1). Aus dem Bereich der Stadtentwicklung wird das Modell der Public Private Partnership (PPP) in Betracht gezogen, das ursprünglich im Zusammenhang mit partnerschaftlichen Infrastrukturmaßnahmen Anwendung fand. Innerhalb von PPP-Modellen sollen nun auch Kultur und Wirtschaft bzw. private Organisationen als Partner agieren, Interessen zu-sammenlegen und Risiken gemeinsam tragen. Die intendierte Zielsetzung liegt darin, die öffentliche Hand durch die Beteiligung von privaten Akteuren zu entlasten, dabei jedoch die sozialstaatliche Verantwortung zu wahren (Schrallhammer 2006, S. 100).

1 „Kunst und Kultur gehören zu den Gemeinwohlzwecken“ (Heinrichs/Klein 2001, S. 127). Gemeinnützigkeit

bezieht sich auf die selbstlose Bereitstellung von Leistungen, die dem Nutzen der Allgemeinheit bzw. den Bür-gern eines Landes dienen. Die Konsequenzen, mit denen Gemeinnützigkeit einher geht, liegen vor allem im Rahmen steuerrechtlicher Befreiungen.


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Die Untersuchung und Darlegung der Möglichkeiten von Kultur-PPP und die Erläuterung des Gestaltungsprozesses kann dazu beitragen, das Potenzial einer fixen Partnerschaft sowie einer gemeinsamen Verantwortung verschiedener Träger mit dem Ziel einer freien Kulturentwicklung und flächendeckenden Kulturversorgung für die Zukunft zu erschlie-ßen (Hünnekens 1998, S. 96).

2. Kultur am Beispiel der Stadt München

Das kulturelle Leistungsangebot der öffentlichen Hand konzentriert sich in den Städten. Sie sind Orte des Zusammenlebens und interaktiven Wirkens von Menschen und stellen in kultureller Hinsicht Zentren regionaler Traditionen und Ausdrucksformen dar. Die bayerische Landeshauptsstadt München verfügt über ein vielfältiges Angebot an Kultur und ist unter den deutschen Großstädten als „internationale Kunststadt ersten Ranges“ und „Musikstadt von Weltrang“ bekannt (Kulturreferat der Stadt München 2007, S. 3 f.). Die Residenzstadt hat mehr als 100 Museen und Galerien, sieben Orchester, rund 60 kleine und große Theaterhäuser – jedoch zu wenig Geld, um das umfassende Kulturpro-gramm zu finanzieren (Standort-Informationssystem Bayern 2007). Das Münchner Kul-turreferat geht davon aus, dass bis zum Jahr 2011 über vier Mio. Euro eingespart werden müssen (Hartl 2006, S. 1). Vor diesem Hintergrund spielt Effizienz eine zunehmende Rolle. Es werden Managementkonzepte und -strukturen sowie neue Wege der Kooperati-on und der Drittmittelakquisition benötigt. Der Untersuchung liegt demgemäß folgende, durch Salomon aufgestellte These zugrun-de: „Auf der Ebene der Städte und Gemeinden wird die Finanzknappheit für die Bürger am unmittelbarsten spürbar. Ebenso unmittelbar werden hier auch die Erfolge von PPP-Projekten sichtbar – als Verbesserungen im direkten Alltagsumfeld der Bürger“ (Salo-mon 2006, S. 139). Ausgerichtet auf die Überprüfung dieser These liegt das Ziel dieses Beitrages darin, die Grundlagen öffentlicher und privater Kulturförderung in Deutschland am Beispiel der Stadt München zu untersuchen, um herauszuarbeiten, ob auf dieser Basis eine gemein-schaftliche Verantwortung für kulturelle Fragestellungen im Rahmen von PPP übernom-men werden kann. Im Speziellen liegt dabei die intendierte Zielsetzung auf der Entwick-lung eines öffentlich-privaten Kooperationsmodells zur Finanzierung kultureller Einrich-tungen und Projekte für die Stadt München. Fokussiert wird hierbei die Ausarbeitung eines theoretischen Ansatzes in Anlehnung an in der Theorie und Praxis verwendete PPP-Leitlinien. Die Struktur beschränkt sich dabei nicht auf die Förderung einer bestimmten Kultureinrichtung, sondern findet parallele Anwendungsoptionen für diverse kulturelle Einrichtungen. Mit Blick auf die besondere Struktur des Kulturbereichs soll die bestmög-liche Einbindung öffentlicher und privater Akteure erreicht sowie eine starke Ausrich-tung an den kulturellen Bedürfnissen Münchens verfolgt werden.


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II. Kulturpolitische Implikationen

1. Öffentliche Kulturförderung

Die Aufgaben, zu deren Übernahme Bund, Länder und Kommunen im Rahmen der öf-fentlichen Kulturförderung verfassungsrechtlich verpflichtet sind, ergeben sich aus der Formulierung des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland bzw. den Verfassun-gen der Bundesländer. Der öffentlichen Kulturförderung liegt dabei der Subsidiaritätsge-danke zugrunde, welcher staatliches Handeln oder aus föderalistischer Sicht das Ein-schreiten übergeordneter Ebenen nur dann vorsieht, wenn eigene Mittel der betroffenen Personen oder Gebietskörperschaften nicht ausreichen. Die kommunale Kulturarbeit übernimmt aus der historischen Entwicklung heraus den überwiegenden Teil der Kulturförderung, denn sie wirkt dort, wo Kultur aus dem Zu-sammenleben der Bürger entsteht und wächst.2 Seit den 1970er Jahren hat die kommuna-le Kulturarbeit unter dem Leitmotiv „Kultur für alle“3 die Bedürfnisse der örtlichen Ge-meinschaft, die allgemeine kulturelle Entwicklung sowie die Besonderheiten der jeweili-gen Kulturlandschaft zu beachten und die gewachsenen Bezüge zum Umland zu berück-sichtigen. Sie findet erst dort ihre Grenze, wo die kulturelle Einrichtung jeden Bezug zum Träger verliert (Freisburger 2000, S. 29). Damit umfasst kommunale Kulturarbeit ein weites Feld direkter und indirekter Förde-rung, welches von der Unterhaltung kultureller Einrichtungen und Zentren für die Bürger bis hin zur Innovationsförderung reicht. Diese Arbeit erfordert eine gewaltige personelle und finanzielle Ausstattung, die heute vor dem Hintergrund knapper Mittel und steigen-der Personalkosten kaum noch zu ermöglichen ist. So wird unter dem Stichwort „koope-rative Kommune“ (Deutscher Städtetag 2004, S. 4) bspw. im Bereich der Planung, des Baus oder Umbaus, der Sanierung, des Betriebs und der Vermarktung von Immobilien (z. B. bei Museen, Galerien sowie Kunst und Konzerthallen) über Verantwortungspart-nerschaften zwischen Bürgern und Unternehmen einerseits sowie der Kommune anderer-seits nachgedacht. Dies soll der Effizienzsteigerung bei der Aufgabenwahrnehmung die-nen und finanzielle Lücken im Kulturhaushalt schließen (Deutscher Städtetag 2004, S. 5). Diese Entwicklung zeigt sich auch mit Blick auf das vorliegende Untersuchungsgebiet. Die heutige Kulturpolitik der Stadt München entspricht in ihrer Ausrichtung dem aktuell herrschenden Verständnis einer Kulturpolitik, die sich bürgernah „(…) an der kulturellen Prägung der Lebenswelt orientiert“ (Nida-Rümelin 2000, S. 25). Kulturpolitische Maß-nahmen werden innerhalb dieses Aufgabenfeldes in engem Bezug zu den Interessen und Lebenslagen der Bürger ergriffen. Ziel ist es, eine kulturelle und „kulturverträgliche“ Stadtentwicklung zu ermöglichen.

2 Eine der wichtigsten Kräfte kulturpolitischer Motivation stellt der 1946/47 entstandene Deutsche Städtetag dar,

der die Basis der kommunalen Kulturarbeit bestimmt (Schrallhammer 2006, S. 86). 3 Hilmar Hofmann prägte diesen Begriff in den 70er Jahren und forderte damit eine bürgernahe und allen zu-

gängliche Ausrichtung der Kultur.


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Münchner Kultureinrichtungen, die aufgrund ihrer Größe und Ausstrahlungskraft finan-ziell gegenüber anderen städtischen Kultureinrichtungen benachteiligt sind, stellen im Bereich der kulturellen Infrastruktur jedoch die 29 kulturellen Zentren dar. Sie binden jährlich nur rund 3 % des Kulturbudgets. Die Leitlinien der Kulturpolitik in München weisen darauf hin, dass Teilprofessionalisierungen bei den besagten Einrichtungen „(…) kulturelles Engagement zwar wesentlich stabilisieren könne“, jedoch aufgrund der „(…) finanziellen Lage der Kommunen eine Ausweitung der Teilprofessionalisierung eher skeptisch zu beurteilen sei. In Zukunft müssen daher neue Wege gefunden werden, die Vielfalt kultureller Einrichtungen in den Stadtteilen durch andere Maßnahmen zu bewah-ren oder gar zu befördern, beispielsweise durch neue Formen der Kooperation oder der Drittmittelakquisition“ (Kulturreferat der Stadt München 2007, S. 8). Soll das bestehende kulturelle Angebot in Quantität und Qualität erhalten bleiben, ist zu-künftig demnach weniger hoheitliche Aufgabenwahrnehmung und mehr kooperative Kul-turpolitik zielführend (Sievers 1998b, S. 200). Budäus spricht in diesem Zusammenhang von einer Veränderung der ordnungspolitischen Grundlagen durch das Konzept des Ge-währleistungsstaats. Der Staat soll hierbei nicht mehr selbst als Produzent auftreten, son-dern vielmehr noch gewährleisten, dass bestimmte Aufgaben durch Dritte wahrgenom-men werden (Budäus 2006, S. 13 f.).

2. Private Kulturförderung

Die private Kulturförderung gliedert sich in das kulturelle Engagement der Unternehmen sowie in vielfältige Initiativen bürgerschaftlicher Aktivität. Trotz ihrer Unterschiedlich-keit mit Bezug auf Ausprägung und Finanzkraft lassen sich diese Bereiche nicht voll-ständig voneinander trennen. Vielmehr sind sie in starkem Maße miteinander verflochten und stehen in einem „trade-off“ (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2003, S. 2). Es lässt sich daher nicht umfassend feststellen, in welchem strukturellen Ausmaß privates Engagement im Kulturbereich vorliegt. Nach Aussagen des Arbeitskrei-ses Kultursponsoring (AKS) ist es ebenso schwierig, die private Kulturförderung in der Bundesrepublik insgesamt und in den einzelnen Städten verlässlich in Zahlen darzustel-len, da Zuwendungen aus privaten Haushalten und Unternehmen wie auch Werbung mit Kultur und Kunst zahlenmäßig nicht genau erfasst sind. Einen Anhaltspunkt vermitteln Schätzungen des AKS, nach denen die private Kulturfinanzierung in Deutschland zwi-schen sieben und zehn Prozent der öffentlichen Kulturfinanzierung vereinnahmt (Ar-beitskreis Kultursponsoring (AKS) 2007). Für Unternehmen hat sich der Begriff Corporate Cultural Responsibility (CCR) als Aus-druck ihres gesellschaftlichen Engagements für kulturelle Zwecke geprägt.4 Die Förde-rung von Kultur soll dabei die Investition in den Erhalt der kulturellen Umwelt mit einem positiven Effekt für das eigene Unternehmen und dessen Mitarbeiterschaft verbinden.

4 CCR ist die auf den Kulturbereich spezifizierte Form der Corporate Social Responsibility (CSR), des freiwilli-

gen bürgerschaftlichen Engagements von Unternehmen.


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Voraussetzungen für die Stärkung unternehmerischer Kulturförderung und die Schaffung von Infrastruktur durch partnerschaftliche Lösungen im kommunalen Bereich sind klare Leitlinien und eine aktive Kulturpolitik, um eine Bereitschaft zu einer günstigen wirt-schaftlichen und rechtlichen Kooperationsstruktur im Kulturbereich zu generieren. Neben der Fördertätigkeit der Unternehmen basiert die private Kulturförderung auf dem historisch gewachsenen Engagement der Bürger. Darunter wird die Summe der privaten Organisationen und informellen Initiativen, die ohne Gewinnstreben im öffentlichen Raum wirken, verstanden (Strachwitz 2006, S. 2). Bürgerschaftliches Engagement ist Kernbestandteil des frei-gemeinnützigen Bereichs als dritter Säule des deutschen Kultur-systems. In München wird bürgerschaftliches Engagement als „tragende Säule des Ge-meinwesens“ gesehen und das große Spektrum kultureller Einrichtungen und Aktivitäten der Bürger durch freiwillige Leistungen, städtische Maßnahmen, Eigenerwirtschaftung der entstehenden Kosten, zum Teil auch durch Sponsoring, getragen, wie das Beispiel der Münchner kulturellen Zentren zeigt: Diese sind Orte, wo Bürger sich begegnen, sich aus-tauschen und gemeinsam durchsetzen. In München, wie im Allgemeinen, findet bürger-schaftliches Engagement an diesen Orten vor allem im Verein statt.

III. PPP als Form der öffentlich-privaten Leistungserstellung im Kulturbereich

1. PPP im Kulturbereich

a) Vorbemerkung

Der sehr weite Begriff der Public Private Partnership beinhaltet im Allgemeinen eine Kooperation zwischen öffentlicher Verwaltung und privaten Unternehmen im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben (u. a. Budäus 2006, S. 12). PPP beruht darauf, dass komplementäre Ziele der Akteure, wie die Förderung des Gemeinwohls durch die öffent-liche Hand und kommerzielle Ziele der privaten Seite, in wesentlichen Punkten überein-stimmen. Durch das gemeinschaftliche Handeln der Partner können diese gleichzeitig verfolgt werden, wobei aber die Verantwortung und Identität der Partner intakt bleibt. Der ganzheitliche und über den ganzen Lebenszyklus eines PPP-Projekts zielende Ansatz impliziert im Kulturbereich nicht die Formen der Kulturförderung, wie Fundraising, Sponsoring, Mäzenatentum oder das Spendenwesen. Derartige Finanzierungsinstrumente können im Rahmen von PPP verwendet werden, die Partnerschaft lässt sich jedoch nicht auf sie reduzieren. Die genannten Merkmale finden sich in der folgenden und diesem Beitrag zugrunde liegenden Definition von Kröger und Kolfhaus für PPP im Kulturbe-reich wieder, die PPP als eine nachhaltige Verabredung zweier oder mehrerer Partner zum Zwecke der dauerhaften Initiierung, Finanzierung, Trägerschaft oder allgemeinen Förderung einer kulturellen Einrichtung oder Aktivität darstellt. Das Engagement der


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Kooperationspartner kann dabei materieller oder ideeller Art sein; Voraussetzung ist die Nachhaltigkeit und (rechts-)verbindliche Form der Absprache (Kröger/Kolfhaus 1998, S. 22).

b) Arten von PPP im Kulturbereich

Im Kulturbereich finden sich Vertrags-PPP, z. B. im Rahmen von Umbau- und Sanie-rungsmaßnahmen, aber auch in der Betreibung kultureller Einrichtungen, für die die öf-fentliche Hand private Partner heranzieht, um eine effiziente, zügige und kostengünstige Durchführung zu erreichen. Die Dauer der vertraglichen Beziehung hängt dabei von der Art der Leistung ab, ist jedoch auch bei meist langfristiger Auslegung zeitlich befristet (Budäus 2006, S. 17). Der Grad der Zusammenarbeit wird bei der institutionellen PPP noch erhöht, indem für die gemeinsame Leistungserbringung eine eigene Organisation gegründet wird, welche die Ressourcen und Kompetenzen der Partner unter gemeinsamer Führung vereint (Ellen-rieder/Kiel 2006, S. 11). In diesem Zusammenhang wird auch von Organisations-PPP gesprochen. Der Kooperationsbedarf ergibt sich aus solchen Aufgaben, die ein Partner allein nicht erfüllen könnte. Dies kann sich auf den Neubau, aber auch auf die Instandhal-tung und Förderung kultureller Einrichtungen beziehen. Die Intensität der Partnerschaft drückt sich darin aus, dass die Zielsetzung der Zusammenarbeit sowie die Organisation und Verteilung der Ergebnisse gemeinschaftlich erarbeitet wird. Die Betonung der Part-nerschaft von öffentlichen und privaten Akteuren zur Übernahme kultureller Verantwor-tung kommt bei der institutionellen PPP besonders zum Ausdruck und entfaltet ihre Nachhaltigkeit in der unbefristeten Institutionalisierung (Budäus 2006, S. 17).

c) Organisationsmodelle

Die Zielsetzung einer PPP, bei der partnerschaftliches Zusammenwirken von öffentli-chem und privatem Sektor zu einer adäquateren wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Vergleich zum Status quo führen soll, beinhaltet nicht nur die Komponente der Finanzierung, sondern darüber hinaus die Planung, Realisierung und Betreibung eines Projekts. In Bezug auf die Organisationsmodelle, die über den finanziellen Aspekt hi-nausgehen, werden im Zusammenhang mit PPP in der Literatur unterschiedliche Auffas-sungen vertreten (Ellenrieder/Kiel 2006, S. 15), denen im Rahmen der festgelegten PPP-Definition durch eine Unterscheidung in Organisationsmodelle i. w. S. und Organisati-onsmodelle i. e. S. Rechnung getragen wird. Als Organisationsmodelle i. w. S. sind ex-emplarisch die fünf Modelle Betriebsführungsmodell, Betriebsüberlassungsmodell, Ko-operationsmodell, Konzessionsmodell und das Betreibermodell zu nennen. Im Betriebsführungs- und Betriebsüberlassungsmodell verbleibt das Eigentum an der Einrichtung bei der öffentlichen Hand. Für die Betriebsführung wird ein privates Unter-nehmen beauftragt. Entweder erfolgt die Betriebsführung wie beim Erstgenannten gegen


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ein Entgelt, oder durch Überlassung in Form eines Pachtvertrages. Im Rahmen von Ko-operationsmodellen gründet die öffentliche Hand mit privaten Akteuren gemeinsam ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen, in dem beiden Seiten als Gesellschafter einer privatrechtlich institutionalisierten Organisationsform fungieren. Dabei hält die öffentli-che Seite regelmäßig die Mehrheit der Gesellschaftsanteile, um Einfluss- und Kontroll-möglichkeiten hinsichtlich der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung zu sichern (DStGB 2002, S. 11). Beim Konzessionsmodell überträgt die öffentliche Hand über einen kurz- bis mittelfristigen Zeitraum einem privaten Auftragnehmer gegen Entgelt die Pflicht, Leistungen an Dritte zu erbringen, wofür er das Recht erhält, Nutzungsentgelte (z. B. Ge-bühren) direkt vom Nutzer zu erheben (Loock 2003, S. 148; DStGB 2002, S. 11). Bei einem Betreibermodell übernimmt der Private teilweise oder vollständig die Betreibung einer öffentlichen Einrichtung. Das Zusammenwirken des privaten Betreibers mit der öffentlichen Hand wird dabei über einen schuldrechtlichen Vertrag geregelt (Loock 2003, S. 147). Die öffentliche Hand hat über die Vertragslaufzeit ein Entgelt an den Privaten zu entrichten sowie die Prüfung der Abläufe zu übernehmen. Die Verantwortung für die Aufgabenerfüllung verbleibt in jedem dieser Modelle bei der öffentlichen Hand. Der Grad des Risikotransfers und der Prozentsatz der privaten Teil-nahme steigen in der genannten Reihenfolge der Modelle vom Betriebsführungsmodell bis hin zum Betreibermodell schrittweise an (Ellenrieder/Kiel 2006, S. 13). Das Kooperationsmodell wird von Hausmann als engste Form der Kooperation bezeich-net (Hausmann 2005, S. 116). Loock stellt über dies hinaus fest, dass allein das Koopera-tionsmodell eine gemeinschaftlich getragene Gesamtverantwortung beinhalte. Allen an-deren Modellen fehle der für PPP wesentliche Aspekt einer gemeinschaftlichen Zusam-menarbeit (Loock 2003, S. 148). Demzufolge hält das Kooperationsmodell als Einziges einer näheren Betrachtung der PPP-Definition stand und stellt hinsichtlich der zuvor ge-troffenen Unterscheidung ein Organisationsmodell i. e. S. dar.

d) Gesellschaftsformen

Grundsätzlich ist, ebenso wie bei der Wahl des Organisationsmodells, auch bei der Ent-scheidung der geeigneten Rechtsform für eine PPP der individuelle Kontext und die Art der gemeinsamen Aufgabenerfüllung ausschlaggebend. Das bedeutet, dass für die Grün-dung einer PPP fallspezifisch entschieden werden muss und einzelne privatrechtliche Ge-sellschaftsformen weder generell vorzugswürdig sind noch generell ausgeschlossen wer-den können. Aus der Literatur (u. a. Sievers 1998b, Freisburger 2000, Duda 2002, Loock 2003, Hausmann 2005, Ellenrieder/Kiel 2006, Schrallhammer 2006) geht gleichwohl hervor, dass bei PPP im Kulturbereich vor allem die Gesellschaftsformen der Stiftung, der GmbH bzw. gGmbH und die Vereinsform Anwendung finden. Da im Kulturbereich hauptsäch-lich ideelle, d. h. nicht wirtschaftliche Zwecke vorliegen, erfolgt die Ausrichtung dieser Gesellschaftsformen meist in gemeinnütziger Form. Daraus erwachsen steuerrechtliche


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Privilegien und der Vorteil, dass sich die Akteure nach dem öffentlichen Interesse richten (Schrallhammer 2006, S. 183). Zu berücksichtigen sind bei der Wahl der Rechtsform im Allgemeinen der Tätigkeitsbe-reich, steuerliche, haftungsrechtliche, finanzielle und organisatorische Aspekte, das Pro-jektrisikopotenzial, das Know-how der anderen Gesellschafter sowie die Notwendigkeit des Verbleibs starker Steuerungsinstrumente auf Seiten der öffentlichen Hand (Schrall-hammer 2006, S. 174), um ihren Gemeinwohlbindungen nachkommen zu können.

e) Finanzierungsinstrumente

Finanzierungsinstrumente dienen den Kultureinrichtungen zur Ergänzung bzw. Aufsto-ckung der knappen Grundfinanzierung. Sie sind jedoch nicht als PPP einzuordnen, son-dern stellen eigenständige Formen der Einnahmen aus Drittmitteln im Kulturbereich dar. Sie können jedoch innerhalb von PPP eingesetzt werden. Finanzierungsinstrumente, die auf den externen Mittelbezug abzielen, sind entweder mä-zenatisch orientierte Mittel, bei denen die Gegenleistung nur von sekundärer Bedeutung ist oder nutzenorientierte Mittel, denen eine erkennbare Gegenleistung gegenüber stehen muss (Heinrichs 1997, S. 183). Zu den erstgenannten Finanzierungsinstrumenten gehören Spenden und (Zu-)Stiftungen, die als Einzelzuwendungen oder mit Hilfe eines professio-nellen Fundraisings akquiriert werden. Häufig wird mit dem Begriff Mäzenatentum die Hingabe beträchtlicher Geld- oder Sach-leistungen durch einzelne vermögende Personen, sog. Mäzene, beschrieben. So ist der Begriff auch im vorliegenden Beitrag zu verstehen. Das Mäzenatentum schließt jedoch auch Zuwendungen von Unternehmen oder kleinere Beträge von Privatpersonen nicht aus. Wichtig ist, dass für das Handeln idealistische Gründe vorliegen und das kulturelle Engagement nicht mit einer direkten Gegenleistung verbunden wird. In den meisten Fäl-len erfolgen mäzenatische Tätigkeiten in der Form von (Zu-)Stiftungen, Dauerleihgaben und Spenden (Freisburger 2000, S. 224 f.). Als Finanzierungsinstrumente für PPP eignen sich Zustiftungen, die als privater Beitrag das Grundkapital einer Stiftung, das Stiftungs-vermögen, erhöhen, und vor allem Spenden. Das systematische und professionelle Sam-meln von Spenden wird ferner als Fundraising bezeichnet (Heinrichs 1997, S. 123). Es umfasst die Analyse eines bedarfsorientierten Angebots und anschließender Produktge-staltung, die systematische und persönliche Ansprache bzw. Akquisition von Zielgrup-pen, unter Betonung von Gegenleistungen (z. B. Privilegien und Bevorzugungen) und schließlich die sorgfältige Betreuung der Spender. Ein Unternehmen, das im Rahmen von Sponsoring Geld oder geldwerte Vorteile zur För-derung von Personen, Gruppen und/oder Organisationen zur Verfügung stellt, mit denen regelmäßig auch eigene unternehmensbezogenen Ziele der Werbung oder Öffentlich-keitsarbeit verfolgt werden, hat vom Empfänger eine Gegenleistung zu erwarten. Dies grenzt das Sponsoring von den mäzenatisch orientierten Finanzierungsinstrumenten ab.


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2. Beurteilung von Public Private Partnership

PPP als ein erweitertes Modell der Kulturfinanzierung zu betrachten, würde den Mög-lichkeiten, die dieses Konzept bietet, nicht gerecht werden. Aus der Sicht der kommuna-len Kulturpolitik ist das Modell Ausdruck der Neubestimmung des Verhältnisses zwi-schen der öffentlichen Hand, Zivilgesellschaft (d. h. dem dritten Sektor) und Markt (d. h. dem privatwirtschaftlichen Sektor) (Deutscher Städtetag 2004, S. 1). PPP in diesem Sin-ne als neue „Verantwortungspartnerschaften“(Sievers 1998b, S. 199) für die Kultur zu begreifen, bedeutet gleichzeitig, die Notwendigkeit des Wandels öffentlicher Aufgaben-erfüllung zu akzeptieren und das allgemeine Misstrauen gegenüber der Zusammenarbeit mit andersgearteten5 Partnern abzubauen. Die Voraussetzung für eine erfolgreiche Ko-operation und damit die schrittweise Einleitung des Wandels liegt im objektiven Abwä-gen der Möglichkeiten und Gefahren.

3. Möglichkeiten und Gefahren

Die Einbeziehung privater Partner im Rahmen von PPP bietet der öffentlichen Hand aus finanzieller Sicht die Möglichkeit kulturelle Leistungen anzubieten, die sie aufgrund feh-lender Ressourcen ansonsten nicht oder nicht in gleich hoher Qualität anbieten könnte (Hausmann 2005, S. 117). Die Ausgabenlast der öffentlichen Hand kann durch die Ein-bindung privaten Kapitals (ebenda) verringert und die Umsetzungswahrscheinlichkeit öffentlicher Aufgaben erhöht werden (Ellenrieder/Kiel 2006, S. 20). Insbesondere auf kommunaler Ebene können dadurch Investitionen in die Zukunft, im Sinne einer Verbes-serung der Wettbewerbsfähigkeit durch eine höhere Standortqualität, schneller als bei rein öffentlicher Bereitstellung realisiert werden. Aus inhaltlicher Sicht werden zudem personelle und fachliche Ressourcen erschlossen. Aus dem Bereich des bürgerschaftlichen Engagements können weitestgehend kostenfrei die Kreativität einzelner Bürger und das Fachwissen von Mitarbeitern privater Förderver-eine genutzt werden (Ellenrieder/Kiel 2006, S. 20). Wirtschaftsunternehmen verfügen über ein straffes Personalmanagement, effiziente Organisationsstrukturen, betriebswirt-schaftliches Know-how und Management-Konzepte (Hausmann 2005, S. 117). Im Rah-men einer gemeinsamen Leistungserbringung sind auf diese Weise Effizienzsteigerungen möglich, die eine Organisations- und Prozessentlastung im öffentlichen Aufgabenbereich begünstigen (Ellenrieder/Kiel 2006, S. 20). Die öffentliche Hand hat in einer PPP weiterhin die Möglichkeit, den ihr durch die Ver-fassung auferlegten Pflichten und durch die Landesverfassungen und Gemeindeordnun-gen umrissenen Selbstverwaltungsaufgaben bei der Bereitstellung von Kulturleistungen nachzukommen. Daher bleibt sie auch in einer Kulturpartnerschaft meist der Hauptak-teur, um das Allgemeinwohl im Auge zu behalten und die Initiative zu übernehmen, Bür-

5 Bezüglich der Partnerschaft aus Staat, Zivilgesellschaft und Markt ist Andersartigkeit auf Aufbau, Struktur,

Interessen und Zielorientierung bezogen.


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In Anbetracht der Komplexität des Themas und der Existenz verschiedener theoretischer Lösungsansätze ist das vorliegende Modell als eine von mehreren denkbaren Lösungen zu verstehen. Stets maßgeblich ist dabei die grundlegende Frage nach der Generierung einer optimierten Situation für die Kultureinrichtungen im Vergleich zum Status quo durch die neue Struktur. Eine Überprüfung und Weiterentwicklung des Modells in den Phasen der Konzeption bis Vertragsende hat unter Einbeziehung der entsprechenden Ak-teure in der Praxis zu erfolgen und kann innerhalb des begrenzten Rahmens dieser Analy-se nicht vorgenommen werden. Die Entstehung eines PPP-Vorhabens basiert grundsätzlich darauf, dass aus der Analyse des Ist-Zustands die Formulierung eines Bedarfes erfolgen kann, welche zu einem ge-wollten Soll-Zustand hinführt (PwC u. a. 2003, S. 14).

2. Handlungsoptionen

Die Betrachtung der Kulturförderung der Stadt München hat ergeben, dass innerhalb der geförderten Bereiche für die vereinsgetragenen kulturellen Zentren aus finanzieller Sicht ein Handlungsbedarf besteht. Als Stadtteilkultureinrichtungen im direkten Lebensumfeld der Bürger schaffen sie Möglichkeiten einer freien, uneingeschränkten Teilhabe an Kul-tur und damit die Basis kulturellen Verständnisses. Bei der Gewährleistung der Zugäng-lichkeit für alle Bürger sind sie jedoch auf die Förderung der öffentlichen Hand angewie-sen. Die Untersuchung der Zusammensetzung von Ausgaben und Einnahmen der Ein-richtungen verdeutlicht ihren eingeschränkten Handlungsspielraum. Auf der Ausgaben-seite der Münchner kulturellen Zentren verhindert ein erheblicher Anteil fixer Kosten die Finanzierung kultureller Veranstaltungen (Mietkosten, Personalkosten, Materialkosten etc.). Die Ausgaben können lediglich zu rund 21 % durch eigene Einnahmen der kulturel-len Zentren gedeckt werden. Die nachfolgende Grafik fasst zur Veranschaulichung die Einnahmestruktur der Einrichtungen zusammen.


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chen kulturellen Verantwortung der Gesellschaft als Ganzes und bietet insbesondere pri-vaten Akteuren die Möglichkeit, sich für die Förderung der Kultur aktiv einzusetzen. Sie strebt eine starke gesellschaftliche Akzeptanz an, um möglichst viele Personen und Un-ternehmen zur Teilhabe an Kultur und kultureller Förderung zu motivieren. Die Ausges-taltung spezifischer Aufgaben der Institution benötigt für diese Zwecke Spielraum, um flexibel auf diverse Förderungswünsche, aber auch auf das sehr unterschiedliche künstle-rische Angebot der kulturellen Zentren eingehen zu können. Die intendierte Institution weist vor diesem Hintergrund den Charakter eines Servicepartners bzw. Dienstleisters der kulturellen Zentren auf, durch Einwerbung und Verteilung von finanziellen und sachli-chen Mitteln.

4. Finanzielle Realisierbarkeit

Aus der Grundlage des beschriebenen Handlungsbedarfs ergibt sich die Notwendigkeit investiver Maßnahmen der öffentlichen Hand. Die finanzielle Realisierbarkeit des Ko-operationsvorhabens ist innerhalb der ersten Phase des Beschaffungsprozesses zu prüfen. Finanziell realisierbar sind solche Konzepte, die mit der aktuellen Haushaltslage sowie der mittel- und langfristigen Finanzplanung (PwC u. a. 2003, S. 17) vereinbar sind. Unter Berücksichtigung des Lebenszyklusansatzes von PPP werden die Kosten des Vorhabens auf die gesamte Laufzeit verteilt (Ellenrieder/Kiel 2006, S. 33). Die Stadt München hat sich innerhalb ihres gesetzlichen Ermessensspielraums die bür-gernahe Gestaltung und Erhaltung der Kultur zum Ziel gesetzt und ist von daher als Ak-teur einer Kulturpartnerschaft an der dauerhaften Lösung der Förderung interessiert. Aus der Gesamtsumme der derzeitigen jährlichen Zuwendungen von 3,89 Mio. € (Kulturrefe-rat der Stadt München 2006) wird das gesamte Angebot der kulturellen Zentren, folglich auch nicht-kulturelle Veranstaltungen, unterstützt. Daher kann nur ein Teil dieses Betrags in die öffentlich-private Institution umgeschichtet werden. Die Aufgabe der Institution liegt somit darin, die öffentliche Finanzierung der kulturellen Zentren zu ergänzen. Ein erstes finanzielles Konzept der öffentlich-privaten Förderung beinhaltet die Kombination zweier Vorgehensweisen, um eine solide institutionelle Dau-erförderung der kulturellen Zentren zu ermöglichen: Das Ziel der Kulturpartnerschaft ist auf Nachhaltigkeit ausgerichtet, um die Planungssicherheit der kulturellen Zentren zu gewährleisten. Die finanziellen Leistungen müssen daher einen möglichst konstanten Grundbetrag enthalten, der eine regelmäßige und zuverlässige Unterstützung der Begüns-tigten gestattet. Das Grundkapital, welches von den Trägern zur Errichtung der Institution gestellt wird, sollte daher am Kapitalmarkt angelegt und der Bedarf der Institution aus den Kapitalerträgen gedeckt werden. Dies basiert auf der Annahme, dass eine langfristige und stabile Finanzierung des Kooperationsziels nur gewährleistet werden kann, wenn das Grundkapital in seiner Gesamthöhe nicht gemindert wird. So wird die Finanzierung von Beginn an auf einen festen Sockel gestellt. Zusätzliche Methoden der Geldeinwerbung können die Höhe der verteilbaren Mittel dar-über hinaus beeinflussen. Als Finanzierungsinstrument umfasst z. B. das Fundraising die


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systematische Akquisition und Betreuung von Spendern. Die Kombination des Gesamt-betrags an finanziellen Leistungen aus festen Überschüssen des Grundkapitals und zu-sätzlich durch Akquisition bzw. Fundraising eingeworbenen Mitteln bietet den Vorteil, dass ein stetiger Betrag an Zuwendungen durch die Institution gegeben ist, der je nach Erfolg der Akquisitionstätigkeit noch erhöht werden kann.

5. Potenzielles Realisierungskonzept

a) Spezifische Aufgaben

Die Frage nach den Aufgaben bewegt sich im Spannungsfeld zwischen freier Aufgaben-erfüllung der kulturellen Zentren und der Gewinnung von Drittmitteln (z. B. Sponsoring). Nach Spiekermann ist für die mittelfristige Planungssicherheit kultureller Zentren die Unterscheidung zwischen den Förderungsarten der institutionellen und zweckgebundenen Förderung von entscheidender Bedeutung (Spieckermann 2002). Die institutionelle För-derung delegiert die betriebliche Verantwortung an die betroffene Einrichtung (Spie-ckermann 2002). Diese sieht sich dadurch in die Lage versetzt, die empfangenen Zuwen-dungen nach selbstständigem Ermessen zu verwenden. Je nach den vorherrschenden Be-dürfnissen der Bürger kann ein stadtteilspezifisches Leistungsspektrum geplant und an-geboten werden, welches sich lediglich an der Höhe bzw. Art der gewährten Zuwendun-gen, nicht aber an inhaltlichen Vorgaben zu orientieren hat. Diese Unabhängigkeit und Eigenverantwortung im Einsatz der Gelder wird durch einen allgemein bezeichneten Zu-wendungszweck ermöglicht, der für einen längeren Zeitraum (bspw. ein Jahr) gewährt wird. Je nach Orientierung der einzelnen Einrichtung kann dies dem kompletten Ange-botsspektrum kultureller Zentren zu Gute kommen und ist nicht auf eine bestimmte Spar-te beschränkt.

b) Öffentlichkeitsarbeit und Einwerbung von Drittmitteln

Im Rahmen einer nachhaltigen Öffentlichkeitsarbeit soll die Information über kulturelle Zentren verstärkt und die Anregung einer breiten öffentlichen Auseinandersetzung über Kultur im Stadtteil sowie die Generierung finanzieller Mittel erreicht werden. Die Glaubwürdigkeit der Institution ist dabei durch die Fokussierung auf den gemeinnützigen Zweck zu stärken. Schließlich geht es darum, jedem Bürger eine Beteiligung zu ermögli-chen und gleichzeitig die Identifikation mit dem Projekt zu erhöhen. Aus diesem Grund eignet sich als professioneller Rahmen für die Ansprache von Förde-rern und Spendern zur Einwerbung von finanziellen und sachlichen Mitteln das Finanzie-rungsinstrument des Fundraising. Die persönliche Ansprache innerhalb der Akquisition richtet sich aufgrund des hohen regionalen (Stadt München) Identifikationsgrades der Förderobjekte zunächst an alle privaten Personen und unternehmerischen Einrichtungen,


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die in München tätig und/oder ansässig sind. Innerhalb dieser Menge, die das Interesse an der Verbesserung der Lebensqualität des Wohn- und Standortes München vereint, kön-nen Gruppen sondiert werden. Eine solche Unterscheidung könnte z. B. in – Bürger der Stadt München, – vermögende Einzelspender (Mäzene) und – Unternehmen erfolgen. Die Vermarktungsmethoden und die Betreuung können dementsprechend auf die Bedürfnisse jeder Gruppe abgestimmt und somit die Effektivität der Akquisition er-höht werden.

c) Verteilung der finanziellen Fördermittel

Die Verteilung der finanziellen Fördermittel stellt eine besondere Herausforderung dar. Es ist eine Verteilung zu generieren, die erstens den, aufgrund ihrer Größe sehr unter-schiedlichen, kulturellen Zentren in ihren jeweiligen wirtschaftlichen und inhaltlichen Verhältnissen entspricht und zweitens Neidaspekten unter den einzelnen Einrichtungen keinen Nährboden bietet. Transparenz und Gerechtigkeit sind daher wichtige Vorausset-zungen der Verteilung. Dementsprechend ergeben sich verschiedene Möglichkeiten, de-ren Vor- und Nachteile jeweils betrachtet werden müssen.

d) Vermittlung der sachlichen Fördermittel

Die Unterstützung der kulturellen Zentren bei der Ausübung ihrer originären Aufgabe geschieht nicht nur in finanzieller Hinsicht. Die Kreativität der Spenden soll keinesfalls eingeschränkt werden. Daher erfolgt im Rahmen der Akquisition auch die systematische Einwerbung von sachlichen Leistungen. Auf diesem Weg ist es möglich, Dienstleistun-gen zur Unterstützung und Stärkung des wirtschaftlichen Verhaltens oder Produkte und Materialien zur Entlastung der Kostenseite der Begünstigten zu generieren. Eine gesonderte Aufgabe besteht dann in der Zuweisung der sachlichen Leistungen. Die Verteilung kann hier nicht nach dem Verteilungsschlüssel für finanzielle Mittel erfolgen, weil sich die Art der Sachspenden in diverse Unterarten gliedert (z. B. Zeit, fachliche Beratung, aber auch Technik, Gegenstände, Lebensmittel) und auf sehr viel spezifischere Weise einzelnen Bedarf bedienen muss. Die Institution soll daher auch nicht den Aufbau von kostenintensiven Fachabteilungen oder die Funktion eines Warenlagers zu diesem Zweck übernehmen, sondern als Vermittler fungieren. Es geht darum, Förderer und Be-günstigte zusammenzubringen, indem sachliche Fördermittel geortet, systematisch aufge-listet und bei Bedarf vermittelt werden. Nach dem Vorbild der „Kultursponsoringbörse“ der Handelskammer Hamburg könnte die Institution z. B. über eine internetgestützte Plattform die Bündelung von Angeboten von Kulturförderern der Nachfrage von Kultur-schaffenden gegenüberstellen und somit gemeinsame Projekte zusammenführen (Han-delskammer Hamburg 2007).


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Dies könnte zusätzlich eine stärkere Vernetzung der kulturellen Zentren untereinander bewirken, denn durch die starke Orientierung an den Bedürfnissen der kulturellen Zent-ren wird nahezu automatisch eine Bestandsaufnahme vorhandener fachlicher und mate-rieller Ressourcen erreicht.

e) Gesellschaftsform und Partner

Grundsätzlich soll die Errichtung der Institution das gemeinnützige Ziel bzw. den Zweck der unbefristeten Unterstützung der kulturellen Zentren bei der Bewältigung ihrer origi-nären Aufgabe unterstützen. Die Betreibung der kulturellen Zentren wird dabei nicht ins Auge gefasst. Die Akquisition und Betreuung von Spendern ist auf ein hohes Maß an Vertrauenskapital in der Gesellschaft ausgelegt, um Effektivität zu entfalten. Dazu benö-tigt die Institution eine Form, die dieses Image transportiert. Die klare und dauerhafte Festlegung des Förderungszwecks ist dabei eine wichtige Voraussetzung. Die Unbeein-flussbarkeit desselben stärkt das Vertrauen in die tatsächliche Verwendung der hingege-benen Mittel für diesen Zweck. Anders als der Förderverein ist die Stiftung nicht einzel-nen Personen, wie Mitgliedern, sondern nur der Erfüllung des Stiftungszwecks verpflich-tet. Sie stellt auch gegenüber den eigenen Stiftern eine autonome Einheit dar und garan-tiert damit eine von Einzelpersonen und Interessensschwankungen unabhängige Verfol-gung der bei Gründung festgelegten Ziele. Die Akquisition und Betreuung von Spendern kann auf dieser Basis verlässlich kommuniziert werden. Außerdem bedeutet sie einen Wettbewerbsvorteil bei der Akquisition insbesondere finanzieller Mittel, da ihr hoher Autonomiegrad und ihre auf Dauer angelegte Struktur in der Öffentlichkeit besonderes Vertrauen hervorruft (Duda 2003, S. 43-45). Eine institutionelle Dauerförderung soll gewährleisten, dass für die Verteilung der finan-ziellen Mittel an die Begünstigten stets ausreichend Kapital zur Verfügung steht. Die fi-nanzielle Grundausstattung der Institution sollte aus diesem Grund möglichst unangetas-tet bleiben. Dies ließe sich bei dem gemeinnützigen Förderverein nur bedingt realisieren, weil die Mittel grundsätzlich vollständig und zeitnah für den gemeinnützigen Zweck verwendet werden müssen (Oberfinanzdirektion Hannover 2007). Zudem ist eine unbe-fristete Existenz durch die Vereinsform nicht gegeben, da diese durch Beschluss der Mit-gliederversammlung (Drei-Viertel-Mehrheit) jederzeit aufgehoben werden kann (§41 BGB). Die Stiftung bietet für diesen Zweck eine geeignete Gesellschaftsform, weil sie von der Rechtsordnung auf lange Dauer konzipiert ist und daher institutionelle Kontinui-tät bietet (Schrallhammer 2006, S. 195). Mit Hilfe des Stiftungsvermögens, das in seinem Wert ungeschmälert zu erhalten ist, kann die Stiftung zudem die nachhaltige Zweckerfül-lung gewährleisten, indem sie es nach einer „konservativen Anlagestrategie“ investiert und aus deren Überschüssen einen relativ konstanten Grundbetrag zu Verteilung an die Begünstigten erwirtschaftet.6

6 Die „konservative Anlagestrategie“ gibt dem Erhalt des Stiftungsvermögens Vorrang vor der Ertragsmaximie-

rung (Duda 2002, S. 40).


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Aus den Aufgaben geht weiterhin hervor, dass eine Förderung durch rein finanzielle Zu-wendungen an die Begünstigten, so wie es die Förderstiftung vorsieht, den Zielen nicht ausreichend Rechnung tragen kann. Insbesondere im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit, der Akquisition und Betreuung von Spendern ist ein aktives Handeln z. B. in Form der Durchführung von Kampagnen und Veranstaltungen zur Mitteleinwerbung erforderlich und daher die Art der operativen Stiftung zweckdienlich. Als potenzielle Stiftungsgründer bzw. Partner zur Errichtung der Institution werden nach-folgend öffentliche und private Akteure sowie deren Motive einer Beteiligung aufgezeigt. Definitionsgemäß sind an einer PPP ein öffentlicher und ein oder mehrere private Partner beteiligt. In Bezug auf das Untersuchungsgebiet der Stadt München besteht die öffentli-che Zuständigkeit auf Ebene der Kommune. Als Hauptförderer der kulturellen Zentren im Rahmen der kulturpolitischen Ausrichtung wird die Rolle des öffentlichen Akteurs im Kooperationsmodell von der Stadt München als kommunaler Partner übernommen. Gemäß der organisatorischen Verwaltungsstruktur wird sie für wichtige Aufgaben in der konkreten Ausgestaltung der Institution durch das Kulturreferat als zuständiges Organ für die Übernahme kultureller Angelegenheiten ver-treten. Vorhandene Kenntnisse und Erfahrungen hinsichtlich der Zusammenarbeit mit den kulturellen Zentren können so auf die Institution übertragen werden. Die Interessen, welche die öffentliche Hand innerhalb der Partnerschaft verfolgt, bestehen zum einen in finanzieller Hinsicht in Form der wirtschaftlicheren, haushaltsentlastenden Betreibung kultureller Einrichtungen, welche aus eigener Kraft nicht zu gewährleisten ist. Ein inhalt-liches Interesse der Stadt München liegt zum anderen in der Betonung der besonderen Bedeutung der kulturellen Basisarbeit und der Sicherung ihrer inhaltlichen Gestaltung. Durch die Stärkung von Kultur als Grundelement des Zusammenlebens von Menschen soll auf diese Weise die kulturelle Infrastruktur des Standortes München gefestigt wer-den. Mit diesen finanziellen und inhaltlichen Interessen verfolgt die Stadt München als öffentlicher Partner die Förderung des Gemeinwohls, welche sie in die Ausgestaltung der Stiftungssatzung einbringt und durch die Einnahme der Stimmenmehrheit in den Stif-tungsorganen zu sichern gedenkt. Als private Partner des Kooperationsmodells kommen Unternehmen und die Bürger und bürgerschaftlichen Initiativen im frei-gemeinnützigen Bereich in Betracht. Sie können gemäß ihrer Ressourcen auf unterschiedliche Weise in die Struktur des Kooperationsmo-dells aufgenommen werden. Die Einbindung unternehmerischen Engagements in den Aufbau und die Gründung der Stiftung schafft organisatorische und finanzielle Vorteile und sendet wirksame Signale an die Öffentlichkeit. Durch den finanziellen Beitrag der Unternehmen zum Stiftungskapital, kann zum einen das Stiftungsvermögen erhöht werden. Zum anderen ermöglicht die Be-teiligung von Unternehmen eine zeitnahe Realisierung der Stiftungserrichtung. Im Ge-gensatz zu einer Stiftungsgründung mit einzelnen Bürgern, sind bei einer Abstimmung mit Unternehmen professionelle Entscheidungsstrukturen und Verhandlungspositionen bereits vorhanden und müssen nicht erst gebildet werden. Dies beschleunigt den Prozess der Einigung über die gemeinsame Zielerreichung bzw. Leistungserbringung. Hinzu


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kommt die Signalwirkung einer unternehmerischen Beteiligung. Die Bekanntheit und Medienpräsenz der Firmen, die in eigenem Interesse die Publikation ihres kulturellen En-gagements vorantreiben, erhöht die Präsenz der Stiftung und ihrer Ziele in der Öffent-lichkeit und damit deren Anziehungskraft für weitere Förderer. Das gesellschaftliche Engagement der einzelnen Personen ist neben dem der Vereine die große Ressource der Kulturarbeit im Stadtteil (Institut für Praxisforschung und Projektbe-ratung 2006, S. 7). Das inhaltliche Interesse liegt hier in dem Wunsch begründet, sich aktiv an der Gestaltung des direkten Wohnumfeldes zu beteiligen und sich mit der eige-nen Stadt zu identifizieren. Ähnlich wie beim öffentlichen Träger wird folglich ein ge-meinnütziges Ziel verfolgt. Finanzielle Interessen sind bei dieser Gruppe lediglich zweckdienlicher Art. Der Beitrag, den die Bürger für die Institution zu leisten bereit sind, wird davon beein-flusst, wie überzeugend die Bedeutung der Bürgerbeteiligung an der Förderung ihrer kul-turellen Stadtteile durch die Stiftung kommuniziert werden kann (Effektivität der Öffent-lichkeitsarbeit). Ein Beitrag kann der Institution bzw. dem Stiftungszweck sachlich in Form physischer oder immaterieller Zuwendungen oder finanziell in Form von Spenden und Zustiftungen zu Gute kommen. Darüber hinaus kann die personelle Besetzung der Institution durch ehrenamtliche Tätigkeiten der Bürger gestärkt werden.

6. Modell

Das potenzielle Realisierungskonzept lässt sich unter Einbeziehung der vorangegangenen Ausführungen zu den spezifischen Aufgaben als Kooperationsmodell wie folgt darstel-len.


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Über dies hinaus führt die Stiftung Aufgaben der Verteilung eingeworbener finanzieller und der Vermittlung gesammelter sachlicher Fördermittel aus. Gemeinsam mit den För-derern und den Begünstigten kann sie zudem maßgeschneiderte Unterstützungsleistungen und Kooperationsprojekte zwischen den Beteiligten einleiten und bei Bedarf fachlich be-gleiten. Der Innovationscharakter des Kooperationsmodells liegt darin, dass von dieser Kultur-partnerschaft alle Partner profitieren können (Win-Win-(Win-)Situation): Die Stadt, weil sie im Bereich der kommunalen Basiskultur kompetente Unterstützung erhält und im bes-ten Fall auf lange Frist finanziell entlastet wird. Die Unternehmen, weil sie günstiger als bei alleiniger Förderung ihr Image verbessern und somit langfristig den Firmenwert stei-gern können. Und schließlich die Bürger bzw. kulturellen Zentren, weil sie durch die Förderung der PPP finanzielle und organisatorische Unterstützung zur Verbesserung ih-res eigenen Engagements erhalten.

V. Abschließende Beurteilung des Modells und Zusammenfassung der Erkenntnisse

Das Kultursystem in Deutschland weist durch die Existenz öffentlicher, frei-gemeinnütziger und privatwirtschaftlicher Akteure eine besondere Struktur auf, aus der im Hinblick auf die derzeitige finanzielle Notlage öffentlicher Kulturhaushalte Partner-schaften im Rahmen von PPP entstehen können, um in gemeinschaftlicher Verantwor-tung die Existenz kultureller Einrichtungen zu sichern. Im Zusammenhang mit der Erörterung der Grundlagen von (kulturellen) PPP wurde her-ausgearbeitet, dass das öffentlich-private Modell nicht als Sponsoring, Fundraising oder Spendenwesen zu verstehen ist, diese Finanzierungsinstrumente jedoch beinhalten kann. Vielmehr ist unter PPP eine nachhaltige und verbindliche Verabredung zweier oder meh-rerer Partner zur materiellen oder ideellen Förderung der Kultur zu verstehen. Aufgrund der besonderen Struktur des Kulturbereichs stehen PPP auf diesem Gebiet mehr Partner zur Verfügung als in anderen kommunalen Handlungsfeldern (Deutscher Städtetag 2004, S. 1). Diese können ihre Zusammenarbeit innerhalb verschiedener Formen organisieren. Die partnerschaftlich getragene Gesamtverantwortung kommt jedoch in der gemeinsa-men Gründung eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens innerhalb eines Kooperati-onsmodells am stärksten zum Ausdruck. Am Beispiel der Stadt München wurde dargestellt, in welchem Bereich sich Ansatzpunk-te einer kooperativen Förderung ergeben. Für die Entwicklung des Modells wurde ein Vorgehen in Anlehnung an den PPP-Beschaffungsprozess gewählt und hinsichtlich des theoretischen Ansatzes anhand der Arbeitsschritte der bedarfsfeststellenden Phase durch-geführt. Im ersten Schritt wurde gezeigt, dass sich aufgrund eines hohen Fixkostenanteils und geringer Eigeneinnahmen eine besondere Finanzierungsproblematik ergibt, welche die Ausübung der originären Aufgabe und das künstlerische Veranstaltungsangebot der kulturellen Zentren stark einschränkt. Daraus ergibt sich ein finanzieller Handlungsbedarf


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und in Bezug auf die Wichtigkeit der kulturellen Basisarbeit ebenso ein inhaltlicher, aus denen sich im zweiten Schritt eine Zielsetzung für die Förderung definieren lässt. Da das unabhängige Handeln die Grundlage für ein frei nach den Bedürfnissen der Bürger aus-gerichtetes Wirken der kulturellen Zentren darstellt, verfolgt das Modell das Ziel der Gründung einer Institution, die ausdrücklich nicht als Dachorganisation wirkt, sondern die Zentren, unter Wahrung ihrer Unabhängigkeit, in der Ausübung ihrer originären Auf-gabe dauerhaft unterstützt. Die Institution ist damit Servicepartner und nicht Weisungs-geber. Des Weiteren wurde bezüglich der finanziellen Realisierbarkeit die Kombination aus Erträgen eines konservativ angelegten Grundkapitals und zusätzlich der durch Fundraising eingeworbenen Mitteln festgelegt. Dabei wurde gezeigt, dass das Modell die Verbindung öffentlichen, unternehmerischen und bürgerschaftlichen Engagements er-reicht. Das Modell stellt eine Plattform dar, die insbesondere mit den Zielinteressen und -gruppen regional ausgerichteter Unternehmen als private Partner in Einklang gebracht werden können. Und letztendlich bedingt die Zielformulierung eine enge Zusammenar-beit mit dem bürgerschaftlichen Engagement. Durch die Errichtung der Institution in Form einer Stiftung ist eine weitestgehende Unabhängigkeit von politischen und wirt-schaftlichen Konjunkturen gegeben. So können dauerhaft kulturelle Inhalte gefördert werden, die im öffentlichen Kulturapparat eine untergeordnete Rolle spielen. Dies erfolgt anhand der Übernahme spezifischer Aufgaben, wie der zentralen Öffentlichkeitsarbeit, der Akquisition von Fördermitteln und deren Verteilung. Anhand von Untersuchungen sowie durch Gespräche mit Fachleuten aus der Münchner Kulturszene wurde eine Analyse der Münchner Kulturförderung und ein entsprechender Handlungsbedarf für ein PPP-Modell festgestellt. Insbesondere im Hinblick auf das pri-vate Engagement, die Einnahmen aus Drittmitteln in den städtischen Kultureinrichtungen und die Angaben über das kulturelle Veranstaltungsangebot der kulturellen Zentren in München sind nötig, um weiterführende Untersuchungen die spezifischen Aufgaben des entwickelten Modells weiter zu schärfen und dadurch die genannten Vorteile detaillierter hervorzuheben. Abstract Thomas Lenk, Oliver Rottmann and Anna-Christina Loseries; Perspectives Offered by a PPP-Model to Facilitate Financing of Cultural Institutions and Projects on the Example of the City of Munich Community Volunteer Work; Corporate Cultural Responsibility; Financing Instruments; Model of Cooperation; Cultural Funding; Public Sector; Public Private Partnership Before the background of the notion of designing public cultural activities more effi-ciently in Germany and the discussion on the possibility of partial or full privatisation, the present focus has shifted towards active community initiatives such as foundations or


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associations as well as other economic commitments to the non-profit cultural sector. Because public private partnerships include economic expertise and utilize the citizens’ participation, they are able to deliver promising cultural prospects in the long term. This paper looks into the model of public private partnerships as a form of urban devel-opment that was originally used for infrastructure partnership projects. PPP-models are to bring together cultural, economic, and private partners. In turn, this allows to create a pool of interest and to decrease individual risks. The intended goal of such a partnership is to ease the financial strain on public authorities by including private persons, thereby continuing to assume the state’s welfare responsibilities.


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Konzeption und Inhalte der Heimklassifizierung

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Friederike Nawroth


Altenpflegeheime; Beschäftigung; Bewertungssystem; Hauswirtschaft; Klassifizierung; Pflege; Qualität; Wohnen Die demografische Entwicklung sowie der Wandel der Gesellschaft und die damit ver-bundene Pluralisierung der Lebensstile und Lebensformen führen nicht nur zu einer Zu-nahme der Nachfrage nach professionellen Leistungen im Bereich der Versorgung, son-dern auch zu einer wachsenden Heterogenität der Ansprüche und Bedürfnisse pflegebe-dürftiger älterer Menschen. Den unterschiedlichen Bedarfslagen der Betroffenen ist durch die Schaffung zielgruppenspezifischer Angebote Rechnung zu tragen. Hierbei ist auch die Ausrichtung des Leistungsangebots und der Leistungsqualität von Altenpflege-heimen auf bestimmte Bewohnergruppen notwendig. Die Heimklassifizierung stellt einen Ansatz dar, der es ermöglicht, Altenpflegeheime unter Berücksichtigung der verschiede-nen Bedarfe von Bewohnern in unterschiedliche Leistungsklassen einzuteilen. Mit der Konzeption und den Inhalten einer solchen Heimklassifizierung beschäftigt sich der fol-gende Beitrag.

I. Problemstellung

Die steigende Lebenserwartung und die damit verbundene erhöhte Wahrscheinlichkeit des Auftretens von Krankheit, Multimorbidität und Pflegebedürftigkeit der älteren Perso-nen in unserer Gesellschaft stellen neue Herausforderungen an die Versorgung Hoch- und Höchstaltriger. Die Suche nach praktikablen, kostengünstigen und bedürfnisorientierten Wohn- und Versorgungskonzepten für Pflegebedürftige, welche die Zufriedenheit und die Lebensqualität der Betroffenen sichern, besitzt Aktualität (Dymarczyk 2003, S. 35; Bundesministerium für Gesundheit 2006, S. 7). Hierbei zeichnet sich ein verstärkter Trend zur Inanspruchnahme professioneller Pflege und somit auch zur stationären Ver-sorgung in Altenpflegeheimen ab (Statistisches Bundesamt 2005, S. 2). In diesen Einrich-tungen erhalten pflegebedürftige ältere Menschen, die keine ständige ärztliche Betreuung benötigen, eine umfassende Versorgung und Betreuung (BMFSFJ 2004, S. 9). Derzeit lebt in Deutschland knapp ein Drittel der rund zwei Millionen Pflegebedürftigen in einem Altenpflegeheim oder einer vergleichbaren Einrichtung (Statistisches Bundesamt 2005a, S. 5). Besonders in der Pflege und Betreuung Schwer- und Schwerstpflegebedürftiger leisten Heime einen bedeutenden Beitrag zur Versorgung. Neben der steigenden Zahl der zu versorgenden Personen sind Altenpflegeheime mit steigenden und vielschichtigen Anforderungen und Erwartungen seitens der Bewohner hinsichtlich des Leistungsangebotes und der Leistungsqualität konfrontiert, insbesondere dann, wenn sie es sich leisten können (von Schweitzer 1998, S. 15). Folgerichtig gewinnt

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die Diskussion über festgelegte Qualitätskriterien und Pflegestandards zunehmend an Bedeutung. Die gesetzlich vorgeschriebenen Instrumente der Qualitätssicherung sind zum Schutz der Bewohner in den vergangenen Jahren ständig ausgeweitet und konkreti-siert worden (Roth 2002, S. 7 ff.). Hier sind das Heimgesetz (1974), das Pflegeversiche-rungsgesetz (1996) sowie das Pflege-Weiterentwicklungsgesetz (2008) zu nennen. Wei-terhin beschäftigen sich das Deutsche Netzwerk für Qualitätsentwicklung (DNQP) sowie der Deutsche Pflegerat und die Bundeskonferenz für Qualitätssicherung im Gesundheits- und Pflegewesen e. V. (BUKO-QS) mit der Weiterentwicklung der Pflegequalität. Das DNQP entwickelt, konsentiert und implementiert evidenzbasierte Expertenstandards, bspw. zur Dekubitusprophylaxe und zum Entlassungsmanagement. Dies erfolgt u. a. in Zusammenarbeit mit der BUKO-QS, welche Leitlinien für die Qualitätssicherung erstellt und Bildungs- und Unterrichtsmaßnahmen im Gebiet der Qualitätssicherung für Personen und Institute im Bereich des Gesundheits- und Pflegewesens durchführt. Neben der pflegerischen und hauswirtschaftlichen Versorgung rücken die Sicherstellung der körperlichen und seelischen Gesundheit, die Aufrechterhaltung sozialer Kontakte, die Förderung der Mobilität sowie die medizinische und soziale Betreuung in den Mittel-punkt der Aufmerksamkeit (BMFSFJ 2004, S. 77). Die Einhaltung gesetzlicher Vor-schriften wird im Rahmen verschiedener Qualitätsprüfungen festgestellt, deren Durchfüh-rung u. a. durch die Heimaufsicht, den Medizinischen Dienst der Krankenkassen, das Ge-sundheitsamt, das Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt sowie die Wirtschafts-kontrollbehörde erfolgt. Zusätzlich zu gesetzlich vorgeschriebenen Maßnahmen der Qua-litätssicherung führen Altenpflegeheime interne Audits und freiwillige externe Prüfungen bzw. Begutachtungen, wie z. B. Zertifizierungen nach der DIN EN ISO 9001:2000, nach dem Diakoniesiegel oder durch das Institut für Qualitätskennzeichnung von sozialen Diensten, durch. Begrenzte finanzielle Mittel, die Zunahme der Angebote privater Einrichtungen und der damit entstandene Wettbewerb zwingen Altenpflegeheime verstärkt, den gestiegenen und differenzierten Anforderungen der Bewohner mittels der Bereitstellung eines an die Be-darfsstrukturen angepassten Leistungsangebots gerecht zu werden. Eine bedarfsgerechte Versorgung, welche Unter- und Überversorgung der Betroffenen vermeidet, ist ange-sichts des steigenden Kostendrucks notwendig, denn nur so lassen sich Effektivität und Effizienz der Versorgung sichern und somit Kosten begrenzen. Die Dienste und Einrichtungen in der Altenhilfe sind gekennzeichnet durch eine hohe Spezialisierung und Differenzierung. Aufgrund dieser Ausdifferenzierung ist ein Markt entstanden, der einerseits zusätzliche Wahlmöglichkeiten für pflegebedürftige ältere Menschen bietet, andererseits aber durch seine Komplexität an Transparenz verloren hat. Für die Auswahl eines geeigneten Altenpflegeheimes sind für die Betroffenen und ihre Angehörigen aussagekräftige Informationen hinsichtlich des Leistungsangebotes und der Leistungsqualität hilfreich, gerade dann, wenn der Heimeintritt nicht geplant ist und die persönliche Situation des pflegebedürftigen älteren Menschen eine schnelle Entscheidung für eine Einrichtung verlangt. Die Klassifizierung von Altenpflegeheimen in verschiede-ne Leistungsklassen, sogenannte Heimklassen, kann den Betroffenen und ihren Angehö-


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rigen helfen, sich einen Überblick hinsichtlich des Angebots zu verschaffen und ermög-licht es ihnen, Entscheidungen leichter und schneller zu treffen. Die Notwendigkeit der Schaffung von Transparenz hat auch die Bundesregierung erkannt und fordert in ihrem zum 1. Juli 2008 in Kraft getretenen Pflege-Weiterentwicklungsgesetz ein einheitliches, für alle verständliches Bewertungssystem für Altenhilfeeinrichtungen einzuführen. Jedes Altenpflegeheim muss zukünftig die Prüfungsergebnisse des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen nach einer noch zu bestimmenden Bewertungssystematik offenlegen. In Planung ist die Einführung einer Bewertung von Pflegeheimen mit Schulnoten, welche Außenstehenden ermöglicht, Rückschlüsse auf die Pflegequalität der Einrichtung zu zie-hen. Die Ergebnisse sind im Internet zu veröffentlichen und müssen auch gut sichtbar in den Heimen ausgehängt werden. Ziel ist es, die Transparenz der Pflegequalität in Alten-pflegeheimen zu erhöhen. Es handelt sich hierbei um eine vorwiegend qualitätsorientierte Betrachtung. Im Gegensatz dazu stellt die in diesem Beitrag diskutierte Heimklassifizie-rung den Umfang und die Art der Angebote von Altenpflegeheimen in den Mittelpunkt der Betrachtung. Dies ermöglicht den Einrichtungen eigene Profile zu kommunizieren, was besonders für kleinere, weniger bekannte Einrichtungen hilfreich sein kann, um sich am Markt langfristig zu positionieren.

II. Konzeption der Heimklassifizierung

Dienstleistungen, insbesondere die eines Altenpflegeheimes, besitzen eine komplexe und differenzierte Leistungsstruktur und stellen somit besonders schwierige Klassifizierungs-objekte dar. Die Klassifizierung von Altenpflegeheimen erfordert ein sorgfältiges und transparentes Bewertungssystem, welches eine ganzheitliche Betrachtung der Einrichtung ermöglicht. Trotz zahlreicher Probleme, die mit Klassifizierungen von Dienstleistungen verbunden sind, soll eine Möglichkeit entwickelt werden, Altenpflegeheime in verschie-dene Heimklassen einzuteilen. Die Vorgehensweise bei der Konzeption der Heimklassi-fizierung lässt sich in fünf Schritten verdeutlichen. Im ersten Schritt sind die einzelnen Leistungen von Altenpflegeheimen, welche in die Heimklassifizierung aufgenommen werden, zu bestimmen. Es handelt sich hierbei um Teilleistungen der vier zentralen Leistungsbereiche von Altenpflegeheimen: Pflege, Hauswirtschaft, Beschäftigung und Wohnen. Einerseits sind die Teilleistungen auf die wesentlichen zu begrenzen, um die Übersichtlichkeit und somit die Schaffung von Transparenz mittels der Heimklassifizierung zu gewährleisten. Andererseits sollen die ausgewählten Teilleistungen den Altenpflegeheimen ermöglichen, ihr individuelles Leis-tungsprofil aufzuzeigen (siehe Kapitel III). Den Teilleistungen messen die Bewohner unterschiedliche Bedeutungen zu. Sie sind da-her im Rahmen der Klassifizierung von Altenpflegeheimen unterschiedlich hoch zu ge-wichten. Aus diesem Grund erfolgt im nächsten Schritt eine Zuordnung der Teilleistun-gen in Muss-, Soll-, Kann- und Extraleistungen. Teilleistungen, welche beispielsweise zu den Mussleistungen von Altenpflegeheimen zählen, besitzen aufgrund ihrer hohen Be-

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deutung für die Bewohner den größten Einfluss bei der Klassifizierung von Altenpflege-heimen. Die Berücksichtigung von Extraleistungen ermöglicht Altenpflegeheimen, indi-viduelle Leistungen hervorzuheben (siehe Kapitel IV). Wichtig für die Klassifizierung von Altenpflegeheimen sind ihre erreichten Qualitäten in den Leistungsbereichen Pflege, Hauswirtschaft, Beschäftigung und Wohnen. Diese erge-ben sich aus den Qualitäten ihrer Teilleistungen, ihren sogenannten Teilqualitäten. Hierfür sind im nächsten Schritt den Teilleistungen Qualitätskriterien zuzuordnen. Diese umfassen gewünschte Anforderungen und Eigenschaften. Die Auswahl der Qualitätskri-terien ist auf die wesentlichen zu beschränken, um den Aufwand der Heimklassifizierung zu begrenzen sowie die Transparenz der Klassifizierung zu gewährleisten (siehe Kapi-tel V). Anhand der Überprüfung, welche und wie viele Qualitätskriterien eine Teilleistung er-füllt, lässt sich ihre Qualität bestimmen. Die Gesamtheit der Teilqualitäten eines Leis-tungsbereichs, z. B. der Pflege, ergibt die Qualität des Leistungsbereichs, z. B. die Pfle-gequalität (siehe Kapitel VI). Im letzten Schritt sind die Heimklassen von Altenpflegeheimen sowie ihre Mindestanfor-derungen festzulegen. Diese stellen die Qualitäten dar, die ein Altenpflegeheim mindes-tens erfüllen muss, um in die jeweilige Heimklasse zugeordnet werden zu können. Hier-bei sind je nach Heimklasse unterschiedliche Qualitäten in den vier Leistungsbereichen Pflege, Hauswirtschaft, Beschäftigung und Wohnen mindestens zu erreichen (siehe Kapi-tel VII).

III. Bestimmung der Teilleistungen

Eine Anpassung des Leistungsangebots und der Leistungsqualität von Altenpflegeheimen an die Bedürfnisse und Anforderungen von Bewohnern ist unvermeidlich, um eine mög-lichst optimale Versorgung zu gewährleisten. Pflegebedürftige ältere Menschen sind kei-ne homogene Gruppe. Sie unterscheiden sich unter anderem in ihrem Pflegebedarf, ihrem gesundheitlichen Zustand, ihrer Einbindung in soziale Netzwerke sowie ihrem Einkom-men und Vermögen. Der zu erbringende Leistungsumfang ergibt sich aus ihrem physi-schen und psychischen Zustand und ihren individuellen persönlichen Ansprüchen an die Leistungen eines Altenpflegeheimes. Diese resultieren zumeist aus ihrer Biografie und bisherigen Erfahrungswelt. Eine umfassende Analyse zur Situation von Altenpflegeheimbewohnern und deren Ver-sorgung wurde im Rahmen der Studie „Möglichkeiten und Grenzen selbständiger Le-bensführung – in stationären Einrichtungen (MuG IV)“, dessen Auftraggeber das Bun-desministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) ist, durchgeführt. Demnach sind 85 Prozent der Heimbewohner pflegebedürftig (BMFSFJ 2008, S. 9). Die Hälfte von ihnen benötigt rund um die Uhr Hilfestellung bei der pflegerischen und haus-wirtschaftlichen Versorgung. Weitere 25 Prozent benötigen diese Hilfe dreimal am Tag und öfter, die übrigen 25 Prozent der Bewohner sind seltener auf Hilfe angewiesen (Sta-


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tistisches Bundesamt 2004, S. 6). Hinsichtlich des Gesundheitszustandes ist auffällig, dass nahezu alle Bewohner unter mehr oder weniger starken physischen, psychischen und/oder kognitiven Beeinträchtigungen leiden. Zahlreiche Bewohner sind von Multi-morbidität und Demenz betroffen. Bei 80 Prozent der Einrichtungen liegt der Anteil De-menzerkrankter zwischen 50 und 70 Prozent (BMFSFJ 2008, S. 9). Häufig sind die Er-krankungen so schwerwiegend, dass die Mobilität der Bewohner soweit eingeschränkt ist, dass ein Verlassen des Hauses, des Zimmers und im Extremfall des eigenen Bettes nur mit Hilfe oder gar nicht möglich ist (Saup 1993, S. 150 f.). Vor diesem Hintergrund ist es verständlich, dass die Sicherheit, versorgt zu sein, und die Geborgenheit das Wich-tigste aus der Sicht vieler Bewohner am Leben im Heim sind. Auch der Möglichkeit, so-ziale Kontakte zu pflegen, sowie dem Vorhandensein eines umfangreichen Angebots hin-sichtlich verschiedener Beschäftigungsangebote messen einige Bewohner eine hohe Be-deutung zu. Dies betrifft vor allem rüstige Bewohner (Albrecht 1997, S. 139 ff.). Aber auch für andere Bewohner ist ein ansprechendes Aktivitäts- und Beschäftigungsangebot, welches die Geselligkeit fördert, bereitzustellen. Gerade bettlägerige und demente Be-wohner sind häufig nicht mehr in der Lage, selbstständig Kontakte aufzubauen bzw. auf-rechtzuerhalten. Neben den Pflege-, Hauswirtschafts- und Beschäftigungsleistungen sind die Ausstattung und die Qualität der Wohnumgebung im Heim sowie die Qualität des Wohnumfeldes für viele Bewohner bzw. zukünftige Bewohner ein wichtiges Kriterium hinsichtlich der Auswahl eines Altenpflegeheims. Im Rahmen der Heimklassifizierung finden folgende vier Leistungsbereiche von Alten-pflegeheimen Berücksichtigung: – Pflege, – Hauswirtschaft, – Beschäftigung und – Wohnen. In den folgenden Abschnitten werden die Pflege-, Hauswirtschafts-, Beschäftigungs- und Wohnleistungen, welche in die Heimklassifizierung aufgenommen werden, vorgestellt. Es handelt sich hierbei um Teilleistungen der jeweiligen Leistungsbereiche. Die Bestim-mung der Teilleistungen basiert auf der Analyse wissenschaftlicher Literatur sowie einer Befragung dreier Experten eines Altenpflegeheims, eines Ergotherapeuten, einer Sozial-arbeiterin und eines Heimleiters. Diese sollten getrennt voneinander mögliche Leistungen von Altenpflegeheimen nennen und beschreiben. Weiterhin waren sie aufgefordert, zu-sätzliche wünschenswerte Leistungen zu erwähnen und deren Notwendigkeit zu begrün-den. Gemeinsam wurde ein Leistungskatalog erstellt, welcher als Grundlage für eine sich darauf anschließende Befragung von Personalkräften in Altenpflegeheimen diente.

1. Pflegeleistungen

Gerade Defizite im Pflegebereich haben in der Vergangenheit das öffentliche Interesse geweckt. Bereits der dritte und vierte Bericht des BMFSFJ weisen auf Qualitätsdefizite in der pflegerischen Versorgung von Heimbewohnern hin. Angeführt werden beispielsweise

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die falsche Lagerung von bettlägerigen Bewohnern, die zu geringe Versorgung gegen Wundliegen, der nicht angemessene Umgang mit Medikamenten sowie Austrocknung und Unterernährung (BMFSFJ 2001; 2002). Auch die Ergebnisse der Studie „Möglich-keiten und Grenzen selbstständiger Lebensführung in stationären Einrichtungen“ macht auf pflegerische Missstände aufmerksam. Ein hoher Anteil der zu Versorgenden wird fixiert, was auf eine eher konventionelle pflegerische Versorgung schließen lässt, in der Präventions- und Rehabilitationsmaßnahmen genauso wie Selbstbestimmung und Selb-ständigkeit eine eher untergeordnete Bedeutung einnehmen (BMFSFJ 2008, S. 11). Die Qualität der Pflege, aber auch der anderen Leistungsbereiche, ist umso höher, je mehr die Bedürfnisse und Probleme des alten Menschen, sein Wunsch nach Selbstständigkeit und Unabhängigkeit sowie seine Würde geachtet werden (Jagsch u. a. 2005, S. 65). Dies lässt sich unter anderem erreichen durch: – Förderung der Autonomie der Pflegebedürftigen mittels mehr Selbstbestimmung,

Zielorientierung, Wahlmöglichkeiten, Freiwilligkeit und Individualität in der Pfle-ge,

– Aufbau von Vertrauen, – Bieten von Sicherheit, – Unterstützung und Befähigung der Pflegebedürftigen, selbst Entscheidungen zu

treffen und sich im Heimalltag zu beteiligen sowie – Erhaltung, Verbesserung oder Aufbau von Fähigkeiten und Ressourcen des Pflege-

bedürftigen (BMFSFJ 2002, S. 276). Leistungen im Bereich der Pflege, welche in die Heimklassifizierung aufgenommen wer-den, umfassen Leistungen der medizinischen Pflege, der direkten Pflege sowie der sozia-len Betreuung. Von entscheidender Bedeutung für die Zufriedenheit der Bewohner mit den Pflegeleistungen sowie deren Qualität sind die Kompetenzen des Pflegepersonals, welche ebenfalls im Rahmen der Heimklassifizierung berücksichtigt werden. Qualifizier-tem Fachpersonal ist es eher möglich, eine den Bedürfnissen der Bewohner angepasste, aktivierende Pflegeversorgung zu erbringen. Aufgrund des oftmals schlechten Gesundheitszustands der Bewohner, ist die medizini-sche Pflege bzw. deren Sicherstellung ein zentrales Anliegen von Altenpflegeheimen. Präventions- und Rehabilitationsmaßnahmen sollten stets Bestandteile der Pflege sein. Sie ermöglichen funktionellen Einschränkungen sowie Hilfe- und Pflegebedarf vorzu-beugen, diese zu lindern oder vor einer Verschlechterung zu schützen. Dennoch lässt sich mit zunehmendem Alter das Auftreten zahlreicher physischer und psychischer Erkran-kungen nicht vermeiden. Viele Bewohner müssen Medikamente einnehmen sowie von Fachärzten betreut werden. Eine adäquate Medikamentenversorgung und eine umfangrei-che Kooperation mit Fachärzten, Hausärzten und Kliniken sind ebenso zentrale Bestand-teile der medizinischen Pflegeversorgung und werden bei der Heimklassifizierung be-rücksichtigt. Die medizinische Versorgung erfolgt zum überwiegenden Teil durch nie-dergelassene Ärzte. Jedoch besitzen nur 18 Prozent der Einrichtungen feste Vereinbarun-gen hierzu (BMFSFJ 2008, S. 11). Auch ist es wünschenswert, wenn eine medizinische Versorgung in Form verschiedener Präventions- und Rehabilitationsmaßnahmen in den


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Einrichtungen selbst angeboten wird. Ist dies nicht der Fall, sollte zumindest eine Zu-sammenarbeit mit Fachkliniken bestehen. Trotz zahlreicher Präventions- und Rehabilitationsangebote sind nahezu alle Bewohner auf Unterstützung bei der direkten Pflege angewiesen. Die Leistungen der direkten Pflege beinhalten Hilfestellungen beim Essen und Trinken, bei der Körperpflege und der Mobi-lität sowie kosmetische Leistungen, die über die Körperpflegemaßnahmen hinausgehen. Auf die Beteiligung der Bewohner durch eine aktivierende und individuelle Pflege ist zu achten. Auch eine adäquate soziale Betreuung ermöglicht es, die Aktivierung der Betroffenen zu erhöhen. Sie gewinnt in Altenpflegeheimen zunehmend an Bedeutung. Vielen alten Men-schen ist es nicht mehr möglich, Kontakte selbstständig aufzubauen und zu pflegen. Ver-einsamung und Depressionen sind bei Heimbewohnern keine Seltenheit. Weiterhin sollte die soziale Betreuung Unterstützung bei behördlichen Angelegenheiten sowie Beratung vor und nach der Heimaufnahme beinhalten. Weitere Leistungen der sozialen Betreuung, welche bei der Klassifizierung von Altenpflegeheimen berücksichtigt werden, umfassen die Angehörigenbetreuung, die Integration neuer Bewohner, die Seelsorge und die Ster-bebegleitung. Ob eine optimale Versorgung unter Berücksichtigung individueller Fähigkeiten und Wünsche der Bewohner gesichert werden kann, hängt entscheidend vom professionellen Handeln der Mitarbeiter ab (Häussler-Sczepan 1998, S. 26). Neben den fachlichen Kom-petenzen sind die sozialen Kompetenzen des Personals wie Freundlichkeit, Höflichkeit, Respekt und Vertrauenswürdigkeit für die Bewohner von hoher Bedeutung (Roth 2002, S. 28).

2. Hauswirtschaftsleistungen

Obwohl hauswirtschaftliche Dienstleistungen die Basis der Lebensqualität in Altenpfle-geheimen stellen, führen sie bei der Planung der Lebens- und Arbeitsverhältnisse im Heim aufgrund ihrer Alltäglichkeit und Selbstverständlichkeit vielfach ein Schattenda-sein (Deutsche Gesellschaft für Hauswirtschaft 1993, S. 4; Stamm 1998, S. 3). Sie tragen maßgeblich zum Wohlbefinden und zur Zufriedenheit der Bewohner bei und prägen die Wohn- und Lebensqualität einer Einrichtung. Die Bewohner schätzen erfahrungsgemäß eine hohe Qualität der hauswirtschaftlichen Angebote (Sobotka/Haag 1999, S. 66). Zentrale Bereiche der Hauswirtschaft in Altenpflegeheimen sind die Verpflegung, die Wäscheversorgung sowie die Gebäudereinigung. Hinzu kommen zusätzliche Dienstleis-tungen, zu denen Hausmeistertätigkeiten, Einkaufsservice, Tierpflege oder Fahrdienste zählen können. Wie die Qualität in der Pflege ist die Qualität der hauswirtschaftlichen Dienstleistungen abhängig von den Kompetenzen des Personals, welches die Leistungen erbringt. Einen hohen Stellenwert besitzen für viele ältere Menschen im Heim die täglichen Mahl-zeiten. Geschmacklich legen sie Wert auf traditionelle, landesübliche und bekannte Spei-sen (Shahidi Sarvghad 2005, S. 47). Zu mehr Lebensqualität trägt die Berücksichtigung

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individueller Wünsche der Bewohner im Rahmen der Mahlzeitenzusammenstellung bei. Die Mahlzeitengestaltung, das Mahlzeitenangebot und die sensorische Beschaffenheit der Speisen und Getränke sind zentrale Qualitätsmerkmale der Verpflegung in Altenpflege-heimen. Die Gestaltung der Mahlzeitenzubereitung und -einnahme sollte so „normal“ wie möglich erfolgen. Beispielsweise sind Tablettsysteme nicht alltagsnah und wirken auf viele Bewohner befremdlich. Wünschenswert ist die Einbeziehung der Bewohner im Rahmen ihrer Fähigkeiten bei der Speisenzubereitung. Stets ist auch auf die ernährungs-physiologische Qualität der Lebensmittel zu achten, gerade in Anbetracht der Tatsache, dass Untergewicht und eine zu geringe Flüssigkeitszufuhr Risiken im Alter sind. Weiter-hin ist die Versorgung mit Speisen und Getränken rund um die Uhr zu gewährleisten. Auch hinsichtlich der Wäscheversorgung sind die individuellen Ansprüche und die Selbstbestimmung der Bewohner im Umgang mit der eigenen Wäsche zu berücksichtigen sowie eine regelmäßige Wäschereinigung sicherzustellen. Ein regelmäßiger Austausch der Wäsche zu festen Zeiten, verbunden mit kurzen Rücklaufzeiten, gibt den Bewohnern Sicherheit, jederzeit über frische Wäsche zu verfügen. Die Wäschereinigung sollte sich hierbei nicht auf ausgewählte, zumeist leicht zu reinigende Kleidungsstücke, beschrän-ken. Die Auswahl der Kleidung sowie der Wäsche des täglichen Gebrauchs, wie Handtü-cher oder Bettwäsche, sollte – soweit möglich – vollständig in der Verantwortung der Bewohner liegen. Neben der Wäschereinigung ist auch die Zimmerreinigung regelmäßig und bedarfsge-recht zu erbringen. Auch hierbei ist eine Einbeziehung der Bewohner im Rahmen ihrer Möglichkeiten wünschenswert. Dies betrifft unter anderem die Mitbestimmung hinsicht-lich des Zeitpunkts der Reinigung, die Auswahl der Reinigungskraft sowie die aktive Be-teiligung der Bewohner bei der Zimmerreinigung selbst.

3. Beschäftigungsleistungen

Ähnlich wie die hauswirtschaftlichen Dienstleistungen finden die Beschäftigungsangebo-te, gemessen an ihrer Bedeutung für die Lebensqualität der Bewohner, in vielen Einrich-tungen eine untergeordnete Bedeutung (Schmitz-Scherzer 1994, S. 118). Ihre Hauptauf-gabe liegt darin, den Alltag der Menschen in Altenpflegeheimen zu gestalten. Beschäfti-gungsangebote im Rahmen der Heimklassifizierung umfassen alle Leistungen, welche über die Leistungen der sozialen Betreuung nach SGB XI im Bereich der pflegerischen Versorgung hinausgehen. Beschäftigungsangebote werden von den Bewohnern als Frei-zeitaktivitäten angesehen und als Abwechslung im Heimalltag geschätzt. Fernsehen und Radio hören sowie sich mit anderen Bewohnern beschäftigen sind die häufigsten Aktivi-täten der Bewohner. Insgesamt 54 Prozent beteiligen sich an den angebotenen Heimakti-vitäten (BMFSFJ 2008, S. 10). Bei der Angebotsgestaltung von Beschäftigungsaktivitä-ten gilt es, die unterschiedlichen Bedürfnisse der Bewohner zu beachten. Geeignet sind Beschäftigungsangebote, welche sich an der bisherigen Erfahrungswelt der älteren Men-schen orientieren (Wahl/Reichert 1994, S. 41). Hierzu zählen auch Beschäftigungen, die nicht in erster Linie als Freizeitaktivitäten gesehen werden, wie Kochen, Gartenarbeit


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oder Einkaufen. Aber vor allem diese alltagsorientierten Tätigkeiten vermitteln den Be-wohnern das Gefühl von sinnvoller Aktivität und Leistungsfähigkeit und somit das Ge-fühl, gebraucht zu werden. Im Rahmen der Heimklassifizierung werden im Leistungsbereich Beschäftigung die Frei-zeiteinrichtungen im Heim, die Veranstaltungen im Heim, die Außer-Haus-Angebote sowie die Kompetenzen des Personals, welches für die Gestaltung der Beschäftigungsan-gebote verantwortlich ist, berücksichtigt. Ein vielseitiges Angebot an Freizeiteinrichtungen im Heim ist aufgrund des oftmals stark eingeschränkten Bewegungsraums von Altenpflegeheimbewohnern vorteilhaft. Hierzu zählen verschiedene Erholungseinrichtungen wie Ruheräume, Schwimmbäder, Saunen oder Fitnessräume, ein breites Angebot an Medien, wie Bibliotheken, Fernseh- oder Le-seräume sowie Einkaufsmöglichkeiten, welche die Aktivität und die Unabhängigkeit der Bewohner von den Heimleistungen begünstigen. Neben den Freizeiteinrichtungen tragen verschiedene Veranstaltungen im Heim zu mehr Abwechslung und Geselligkeit im Heimalltag bei. Ein breites Beschäftigungsprogramm, welches an die unterschiedlichen Interessen einzelner Bewohner anknüpft, ist besser als wenige Angebote, die sich an alle richten. Das Beschäftigungsprogramm sollte kommu-nikative Angebote, Angebote für gemeinsame Aktivitäten sowie Möglichkeiten zur För-derung der eigenen Fähigkeiten umfassen. Durch offene Angebote, bei denen die Be-wohner die Aktivitäten, die sie ausüben möchten, selbst festlegen, finden ihre Wünsche am ehesten Berücksichtigung. Im Rahmen der Veranstaltungen sind neben den Gemein-schaftsangeboten besonders die Einzelbetreuungsangebote für viele, vor allem bettlägeri-ge Bewohner, von hoher Wichtigkeit. Damit den Bewohnern auch die Teilhabe am außerinstitutionellen Leben erleichtert wird, eignen sich neben der Einbeziehung der Öffentlichkeit durch Einladungen zu Veranstal-tungen im Heim auch Angebote an verschiedenen Außer-Haus-Aktivitäten wie Spazier-gänge, Tagesausflüge, Reisen oder Besuche von Kultureinrichtungen. Außer-Haus-Angebote tragen nachweislich dazu bei, das Gefühl der Isolation von der Außenwelt und Abgrenzung aus der Gesellschaft zu reduzieren (Dymarczyk 2003, S. 192).

4. Wohnleistungen

Das physische und psychische Wohlbefinden der Bewohner ist unter anderem abhängig von der Wohnumwelt in der sie leben. Gerade im Alter, wenn sich der Aktionsradius zu-nehmend verringert, gewinnt die Wohnsituation verstärkt an Bedeutung (Saup 1993, S. 150; Dymarczyk 2003, S. 1, 36). Die Zufriedenheit der Bewohner mit ihrer Wohnum-welt ist vor allem dann gegeben, wenn die Eigenschaften der Person, ihre Präferenzen, Bedürfnisse und Kompetenzen mit den allgemeinen Umweltbedingungen übereinstim-men (Dymarczyk 2003, S. 16). Die Wohnbedürfnisse alter Menschen sind geprägt „von den Lebensbedingungen und Lebensformen im Alter, von dem Milieu, in dem sie sich heimisch fühlen, von ihren Lebenszielen oder Lebensstandards und dem persönlich ge-prägten Lebensstil“ (von Schweitzer 1998, S. 15 ff.). Der Umzug in ein Altenpflegeheim

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wird besonders dann zum kritischen Ereignis, wenn sich die Umwelt in relativ kurzer Zeit radikal verändert (Wahl/Baltes 1992, S. 97). Deshalb sollte den Bewohnern die Möglichkeit gegeben werden, ihre eigene Wohnumwelt, aber auch die der gesamten Ein-richtung, selbst zu gestalten bzw. mitzugestalten. Schaffung einer aktivierenden und si-cheren Umwelt auf der einen Seite sowie Herstellung von Wohnlichkeit und Gemütlich-keit mit ausreichendem Freiraum und Rückzugsmöglichkeiten für die Bewohner auf der anderen Seite gilt es, miteinander zu vereinbaren. Zu den Wohnleistungen, welche bei der Klassifizierung von Altenpflegeheimen berück-sichtigt werden, zählen Leistungen, welche den Gesamteindruck des Altenpflegeheimes prägen, zur Sicherheit und Orientierung beitragen, den Individualbereich der Bewohner betreffen sowie Leistungen, welche die Ausstattung der Bewohnerzimmer und die Aus-stattung des Gemeinschaftsbereichs umfassen. Ein ansprechender Gesamteindruck durch eine bequeme und wohltuende Gestaltung wirkt sich positiv auf das soziale Klima im Sinne von Zusammenhalt, Selbstständigkeit und Einflussnahme der Bewohner aus (Gebert/Kneubühler 2003, S. 107). Entscheidende Kriterien sind hierbei eine großzügige Gestaltung der Raumgröße, welche über die Bau-mindestanforderungen für Altenpflegeheime hinausgeht, die Lage des Heimes hinsicht-lich der Erreichbarkeit verschiedener Infrastruktureinrichtungen, der Zustand und Kom-fort der Einrichtungsgegenstände sowie eine für die Bewohner ansprechende Raumges-taltung. Dabei ist stets darauf zu achten, dass sich die Bewohner bei der Nutzung ihrer Wohnum-welt sicher fühlen und sich in ihr orientieren können. Kleine und überschaubare Wohnbe-reiche mit einer persönlichen und wohnlichen Atmosphäre erleichtern das Zurechtfinden und die Orientierung im Heim (BMFSFJ 2004, S. 11). Weiterhin sind die verschiedenen Räumlichkeiten eindeutig zu kennzeichnen, die Anzahl nebeneinanderliegender Türen möglichst zu reduzieren sowie eine ausreichende Anzahl an Sitzgelegenheiten zu schaf-fen. Eine hinreichende Beleuchtung der Umgebung und eine angemessene Ausstattung mit Notrufanlagen sorgen für die notwendige Sicherheit. Ein wichtiger Faktor für die Erhöhung der Wohnzufriedenheit ist die Bereitstellung aus-reichender Rückzugsmöglichkeiten für die Bewohner. Einzelzimmer eignen sich hierfür besser als Doppel- und Mehrbettzimmer. Neben der Schaffung von Rückzugsmöglichkeit bieten Einzelzimmer den Bewohnern auch ein höheres Maß an Privatheit. Wichtig für die Zufriedenheit der Bewohner mit ihrer Wohnumgebung ist, dass sie die Möglichkeit ha-ben, selbst über ihren eigenen Wohnbereich zu entscheiden. Dies erleichtert ihnen die Identifikation mit der neuen Wohnsituation im Heim. Mittel dies zu erreichen sind das Überlassen der Gestaltung und Ausstattung der Zimmer durch die Bewohner selbst, der Besitz eines eigenen Zimmer- und Haustürschlüssels sowie eines eigenen Briefkastens. Hinsichtlich der Gestaltung und Ausstattung von Bewohnerzimmern sollte den Bewoh-nern möglichst viel Raum gegeben werden, ihre individuellen Wünsche zu verwirklichen. Eine Beurteilung des individuellen Einrichtungsgeschmacks ist im Rahmen der Heim-klassifizierung nicht sinnvoll. Aus diesem Grund finden bei der Beurteilung der Ausstat-tungsqualität der Bewohnerzimmer nur das Vorhandensein eines Außenzugangs (Balkon


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oder Terrasse), die Ausstattung der Sanitäreinrichtungen, die Verfügbarkeit technischer Vorrichtungen sowie der Komfort und die Funktionalität der Pflegebetten Berücksichti-gung. Neben den Bewohnerzimmern ist ausreichend Platz für gemeinschaftliche Aktivitäten notwendig. Jeder Wohnbereich sollte über mindestens einen Gemeinschaftsraum verfü-gen. Im Idealfall befindet sich dieser an einem zentralen Ort innerhalb der Wohngruppe. Weiterhin sind zahlreiche Sitzgelegenheiten bevorzugt an attraktiven Orten der Einrich-tung bereitzustellen.

IV. Gewichtung der Teilleistungen

Aufgrund der unterschiedlichen Bedeutung der Pflege-, Hauswirtschafts-, Beschäfti-gungs- und Wohnleistungen für die Bewohner in Altenpflegeheimen lassen sich die Teil-leistungen in Muss-, Soll-, Kann- und Extraleistungen einteilen. Mussleistungen sind Leistungen, welche von den Bewohnern vorausgesetzt werden. Ihre Nichterfüllung führt auf der einen Seite zu einer hohen Unzufriedenheit der Bewohner. Auf der anderen Seite wird ihr Vorhandensein nicht als erhöhte Dienstleistungsqualität wahrgenommen. Im Un-terschied dazu sind Kannleistungen Leistungen, deren Erfüllung von den Bewohnern ge-wünscht, aber im Gegensatz zu den Mussleistungen, nicht als selbstverständlich voraus-gesetzt werden. Je höher der Erfüllungsgrad von Kannleistungen ist, desto höher ist auch die wahrgenommene Dienstleistungsqualität und somit die Zufriedenheit der Bewohner. Sollleistungen hingegen sind Leistungen, die als Basisangebote in jedem Altenpflege-heim vorhanden sein sollten, aber das Qualitätsempfinden seitens der Bewohner nicht wesentlich erhöhen. Von Extraleistungen in Altenpflegeheimen spricht man, wenn es sich um Leistungen handelt, die nicht unbedingt von den Bewohnern erwartet, aber ge-wünscht werden. Es sind Begeisterungsfaktoren, welche bei Erfüllung die Wahrnehmung der Dienstleistungsqualität überproportional erhöhen, wohingegen bei Nichterfüllung kein Gefühl der Unzufriedenheit entsteht (Bruhn 2002, S. 40 f.). Die Zuordnung der Teilleistungen zu Muss-, Soll-, Kann- und Extraleistungen fand an-hand einer Befragung des Personals zweier Altenpflegeheime statt. Die Befragten waren hierbei aufgefordert, einzuschätzen, wie wichtig aus der Sicht der Bewohner die ver-schiedenen Teilleistungen im Heim sind und ob es sich eher um Komfort- oder Basisan-gebote eines Altenpflegeheims handelt. Hierbei standen ihnen jeweils Ordinalskalen mit den Zahlenwerten eins bis zehn zur Verfügung. Die Zahlenwerte eins standen bei der Einschätzung der Bedeutung für geringe Wichtigkeit und bei der Einschätzung der Selbstverständlichkeit ihres Vorhandenseins für Komfortangebote. Die Zahlenwerte zehn für hohe Wichtigkeit bzw. Basisangebote. Je Teilleistung ließen sich somit zwei Mittel-werte berechnen, einer für die Wichtigkeit und einer für die Selbstverständlichkeit des Vorhandenseins der Teilleistung. Von einer hohen Wichtigkeit und einer hohen Selbst-verständlichkeit ihres Vorhandenseins gekennzeichnet sind Mussleistungen. Sie sind für eine Vielzahl der Bewohner von besonderer Bedeutung. Ihr Einfluss auf die Zuordnung

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von Altenpflegeheimen zu verschiedenen Heimklassen sollte daher höher sein als der Einfluss von Soll-, Kann- und Extraleistungen. Kannleistungen besitzen eine sehr hohe Wichtigkeit für die Bewohner, werden aber häufiger als Komfortangebote angesehen. Sollleistungen zählen wie die Mussleistungen zu dem Basisangebot eines Altenpflege-heimes, besitzen aber nicht deren Wichtigkeit. Extraleistungen zeichnen sich durch eine geringere Wichtigkeit und eine geringere Selbstverständlichkeit ihres Vorhandenseins aus. Diesen Zusammenhang verdeutlicht Tabelle 1.

Basisangebot 1 Sollleistungen Mussleistungen

Komfortangebot 2 Extraleistungen Kannleistungen

a b geringe Wichtigkeit hohe Wichtigkeit

Tab. 1: Einteilungskriterien der Teilleistungen Quelle: Eigene Darstellung

Eine solche Einteilung basiert auf der Sicht einer Gesamtheit von Bewohnerbedürfnissen. Jedoch können für den Einzelnen beispielsweise Extraleistungen durchaus von sehr hoher Wichtigkeit sein. Auch eine Einschätzung der Wichtigkeit und Selbstverständlichkeit des Vorhandenseins seitens Professioneller ist zu überdenken. Für die Schaffung eines ersten Eindruckes ist die gewählte Vorgehensweise jedoch ausreichend. Anhand der Auswer-tung ergab sich folgende Zuordnung der Teilleistungen.

Pflegeleistungen Hauswirtschafts-leistungen

Beschäftigungs-leistungen

Wohnleistungen

Mus

slei

stun

gen

- Medikamenten-versorgung

- Körperpflege - Mobilisierung - Heimaufnahme - Fachliche und

soziale Kompetenzen des Personals

- Angebot an Sonderkostformen

- Ernährungs-physiologische Zusammensetzung des Essens

- Wäsche- und Textilversorgung

- Reinigung der Bewohnerwäsche

- Kleidungsauswahl - Reinigung der

Individualräume

- Medienangebote - Gemeinschafts-

angebote - Einzelbetreuungs-

angebote - Feste und

Feierlichkeiten - Fachliche und


- Wohnlichkeit - Überschaubarkeit - Orientierung - Sicherheit - Sanitärausstattung

der Bewohner-zimmer sowie des Gemein-schaftsbereichs

- Ausstattung des Pflegebettes


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Pflegeleistungen Hauswirtschafts-leistungen

Beschäftigungs-leistungen

Wohnleistungen So

ll-

leis

tung

en

- Medizinische Ko-operationen

- Unterstützung bei der Nahrungs- aufnahme

- Integration neuer Bewohner

- Reinigung des Gemeinschafts-bereichs

- Hausmeister-tätigkeiten

- Technische Ausstattung der Bewohnerzimmer

Kan

n-le

istu

ngen

- Sterbebegleitung - Speisen- und Ge-tränkeangebot

- Sensorische Beschaffenheit des Essens

- Rückzugs- möglichkeiten für die Bewohner

Extra

leis

tung

en

- Rehabilitation - Prävention - Kosmetische Leis-

tungen - Hilfestellung bei

behördlichen Angelegenheiten

- Angehörigen-betreuung

- Seelsorge

- Gestaltung der Essenszeiten

- Tierpflege - Einkaufsservice - Fahrdienste - Fachliche und


- Erholungs-einrichtungen

- Gastronomie-angebote

- Einkaufsmöglich-keiten im Heim

- Einbeziehung der Öffentlichkeit

- Fachliche und soziale Kompetenzen des Personals

- Räumliche Großzügigkeit

- Erreichbarkeit von Infrastrukturein-richtungen

- Kontrolle der Be-wohner über Wohnbereich

- Außenzugang der Bewohnerzimmer

- Ausstattung der Gemeinschafts-räume

Tab. 2: Zuordnung der Teilleistungen zu Muss-, Soll-, Kann- und Extraleistungen Quelle: Eigene Darstellung

V. Bestimmung von Qualitätskriterien

Die Zuordnung von Altenpflegeheimen in verschiedene Heimklassen erfolgt anhand ihrer erreichten Qualitäten in den vier Leistungsbereichen Pflege, Hauswirtschaft, Beschäfti-gung und Wohnen. Unter der Berücksichtigung der DIN EN ISO 9000:2000 definiert Manfred Bruhn Dienstleistungsqualität als „die Fähigkeit eines Anbieters, die Beschaf-fenheit einer primär intangiblen und der Kundenbeteiligung bedürfenden Leistung gemäß den Kundenerwartungen auf einem bestimmten Anforderungsniveau zu erstellen“ (Bruhn 2002, S. 31). Die Bestimmung der gewünschten Anforderungen und Eigenschaften, so-genannte Qualitätskriterien, erfolgt in den meisten Fällen durch die Nutzer der Leistun-gen und beinhaltet deren Ziele, Bedürfnisse, Wünsche und Vorstellungen. Dies erweist sich hinsichtlich der angebotenen Leistungen in Altenpflegeheimen als nicht unproblema-tisch, da viele Bewohner aufgrund ihrer zumeist verminderten physischen und psychi-schen Verfassung nicht in der Lage sind, ihre Wünsche selbst zu formulieren. Hinzu kommt, dass insbesondere die heutigen älteren Menschen dazu neigen, sich an die jewei-

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82 ZögU 32. Jg. 1/2009

lige Situation anzupassen und eher Ansprüche an sich selbst zu stellen, statt Forderungen an die Qualität der Leistungen (Gebert/Kneubühler 2001, S. 175). Stellvertretend für die Bewohner formuliert der Staat gesetzliche Mindestvorgaben hinsichtlich der Qualität. Weiterhin werden Anforderungen von Angehörigen und Betreuern der Altenhilfe sowie verschiedenen Interessengemeinschaften gestellt, welche wiederum an Stelle der Bewoh-ner deren Bedürfnisse und Wünsche artikulieren. Untersuchungen zeigen jedoch, dass die Festlegung von Qualitätskriterien anhand der Befragung von Stellvertretern sich teilweise von den Vorstellungen der Bewohner unterscheiden kann (Kneubühler 2002; Gebert/ Kneubühler 2001, S. 269). Eine weitere Möglichkeit, gewünschte Anforderungen und Eigenschaften zu bestimmen, bieten wissenschaftliche Konzepte und Modelle. Zentrale Bestandteile dieser Konzepte und Modelle sind die Wahrung der Individualität, Autono-mie, Privatheit, Selbstbestimmung, Sicherheit und Integration sowie der Menschenwürde (Gebert/Kneubühler 2001, S. 300). Für die Ermittlung der Qualität einer Leistung sind messbare bzw. beobachtbare Qualitätskriterien zu benennen. Anhand der Überprüfung inwieweit diese Qualitätskriterien von einer angebotenen Leistung erfüllt werden, lassen sich Aussagen zur Qualität der jeweiligen Leistung treffen (Gebert/Kneubühler 2001, S. 300 ff.). Oftmals besteht eine Abhängigkeit der Qualität einer Leistung mit der Quali-tät einer anderen beispielsweise vorher erstellten Leistung. So kann die Qualität der Pfle-ge nicht unabhängig von der Qualität der Hauswirtschaft, der Beschäftigung oder des Wohnens betrachtet werden. Bewohner erleben die Leistungen ganzheitlich, was sich bei einer einzelnen Betrachtung der Leistungsqualitäten nicht erfassen lässt. Auch eine Addi-tion der einzelnen Leistungsqualitäten zu einer Gesamtqualität ist nicht optimal, ersatz-weise aber durchaus vorstellbar. Aus diesem Grund erfolgt im Rahmen der Heimklassifi-zierung eine Einzelbetrachtung der Teilleistungen. Für jede Teilleistung werden Qualitätskriterien festgelegt. Die Festlegung der Qualitäts-kriterien erfolgt anhand der Analyse des Leistungsangebots von Altenpflegeheimen. Bei der Bestimmung der Qualitätskriterien werden die wesentlichen Bedürfnisse, Wünsche und Vorstellungen von Bewohnern in Altenpflegeheimen beachtet. Die Qualitätskriterien werden in einem Kriterienkatalog aufgelistet. In der folgenden Tabelle 3 ist ein Aus-schnitt aus dem Kriterienkatalog zur Ermittlung der Wohnqualität dargestellt. Der Aus-schnitt umfasst hierbei die Teilleistung Raumgröße. Insgesamt umfasst der Kriterienkata-log 56 Teilleistungen (Tabelle 2) und über 1.000 Qualitätskriterien. Neben den Qualitätskriterien (Spalte 2) enthält der Kriterienkatalog für jedes Qualitäts-kriterium einen festen vorgegebenen Punktwert (Spalte 3). Diese Punktwerte sind wichtig für die Bestimmung der Qualität einer Teilleistung, der sogenannten Teilqualität (zur Be-rechnung der Teilqualität siehe Kapitel VI). Die Höhe der Punktwerte ist in weiteren Un-tersuchungen zu ermitteln.


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1 2 3 4 Teil-

leistung Qualitätskriterien Punkt-wert

Erreichter Punktwert

Räumliche Großzügigkeit

Einzelzimmer/ -appartement mind. 12 m2 a Einzelzimmer/ -appartement mind. 15 m2 b Einzelzimmer/ -appartement mind. 20 m2 c Einzelzimmer/ -appartement mind. 30 m2 d Doppelzimmer mind. 15 m2 e Doppelzimmer mind. 20 m2 f Doppelzimmer mind. 30 m2 g Sanitäreinrichtungen von Einzelzimmern mind. 4 m2 h Sanitäreinrichtungen von Einzelzimmern mind. 6 m2 i Sanitäreinrichtungen von Einzelzimmern mind. 8 m2 j

Raum-größe

… … ∑P ∑P × z a bis j ... Punktwerte der jeweiligen Qualitätskriterien P ... erreichter Punktwert z … Gewichtungsfaktor z für Extraleistungen

Tab. 3: Ausschnitt aus dem Kriterienkatalog zur Ermittlung der Wohnqualität Quelle: Eigene Darstellung

VI. Bestimmung der Qualitäten

Die Qualitäten eines Altenpflegeheimes in den vier Leistungsbereichen Pflege, Hauswirt-schaft, Beschäftigung und Wohnen ergeben sich aus den Qualitäten ihrer Teilleistungen, den sogenannten Teilqualitäten. Die Teilqualitäten lassen sich anhand ihrer erreichten Qualitätskriterien ermitteln. Zur Bestimmung der Teilqualitäten wird wie folgt vorgegan-gen. Es wird jedes erfüllte Qualitätskriterium in der vorgesehenen Spalte im Kriterienka-talog (siehe Tabelle 3) markiert und der dem Qualitätskriterium zugeordnete Punktwert (Spalte 3) in die Spalte 4 des Kriterienkatalogs eingetragen. Anschließend ist die Summe der erreichten Punktwerte (Spalte 4) einer Teilleistung (hier der räumlichen Großzügig-keit) zu ermitteln (∑P). Diese Summe gibt Auskunft hinsichtlich der Qualität der jeweili-gen Teilleistung. Nachfolgend wird die Summe der erreichten Punktwerte gewichtet. Die Gewichtung hängt davon ab, ob es sich bei der jeweiligen Teilleistung um eine Muss-, Soll-, Kann- oder Extraleistung (siehe Tabelle 2) handelt. Aufgrund der hohen Bedeutung von Mussleistungen für die Bewohner in Altenpflegeheimen besitzen diese den höchsten Gewichtungsfaktor (x). Soll- und Kannleistungen haben einen geringeren Gewichtungs-faktor (y) als Mussleistungen, aber einen höheren als Extraleistungen (z). Am Beispiel der räumlichen Großzügigkeit erfolgt die Gewichtung mit dem Gewichtungsfaktor z (∑P × z), weil die räumliche Großzügigkeit zu den Extraleistungen der Pflegeleistungen zählt (siehe Tabelle 2). Man erhält die gewichtete Summe der erreichten Punktwerte, die soge-

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nannte gewichtete Teilqualität. Durch Addition der gewichteten Teilqualitäten aller Teil-leistungen eines Leistungsbereichs (Pflege, Hauswirtschaft, Beschäftigung und Wohnen) lassen sich die Qualitäten der einzelnen Leistungsbereiche bestimmen. Für jeden Leis-tungsbereich lässt sich somit ein Gesamtpunktwert errechnen, der Auskunft über die Qualität des jeweiligen Leistungsbereichs gibt. Zur Erfassung der Qualitätskriterien, die ein Altenpflegeheim erreicht, empfiehlt sich die Erstellung eines Erfassungsbogens. Dieser enthält alle Teilleistungen und Qualitätskrite-rien, die im Rahmen der Heimklassifizierung Berücksichtigung finden. Für das Ausfüllen des Erhebungsbogens ist die Heimleitung oder ein Stellvertreter des zu klassifizierenden Altenpflegeheimes verantwortlich. Die Erfassung der erreichten Qualitätskriterien in den einzelnen Teilleistungen erfolgt überwiegend durch eine Auflistung der Kriterien, die bei Erfüllung seitens des Altenpflegeheims durch Ankreuzen zu markieren sind. Zudem gibt es freie Felder, in denen Zahlenwerte wie beispielsweise die Raumgröße von Einzelzim-mern angegeben werden müssen. Ebenso sind Tabellen, in denen Zutreffendes einzutra-gen bzw. anzukreuzen ist, Bestandteile des Erhebungsbogens. Im Folgenden ist ein Aus-schnitt aus dem Erhebungsbogen abgebildet. Es handelt sich hierbei um die Teilleistung der Pflege Rehabilitation. Die ausfüllende Person soll hierbei Zutreffendes ankreuzen.

Ergotherapie mind. 5 h/ Woche Ergotherapie mind. 15 h/ Woche Ergotherapie mind. 30 h/ Woche

O O O

Logopädie mind. 1 h/ Woche Logopädie mind. 3 h/ Woche Logopädie mind. 5 h/ Woche

OO O

Physiotherapie mind. 3 h/ Woche Physiotherapie mind. 6 h/ Woche Physiotherapie mind. 10 h/ Woche

O O O

Übersicht 1: Ausschnitt aus dem Erhebungsbogen zur Ermittlung der Pflegequalität Quelle: Eigene Darstellung

VII. Bestimmung der Heimklassen

Wünschenswert ist ein qualitativ hochwertiges und umfassendes Leistungsangebot in allen vier Leistungsbereichen. Dies ist jedoch mit einem hohen finanziellen Aufwand und entsprechend hohen Pflegesätzen verbunden, die sich nicht alle pflegebedürftigen alten Menschen leisten können bzw. nicht leisten wollen. Eine Ausrichtung von Altenpflege-heimen auf die unterschiedlichen Bedarfslagen pflegebedürftiger älterer Menschen ist unvermeidbar. Je nach dem in welchen der vier Leistungsbereiche (Pflege, Hauswirt-schaft, Beschäftigung und Wohnen) ein Altenpflegeheim überdurchschnittliche Qualitä-ten erreicht, lässt es sich einer der im Folgenden vorgestellten Heimklassen zuordnen. Insgesamt werden sechs Heimklassen unterschieden. Tabelle 4 gibt eine Übersicht hin-


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sichtlich der sechs Heimklassen und ihren jeweiligen Leistungsschwerpunktsetzungen sowie eine Auflistung von Bewohnern, für welche die jeweilige Heimklasse besonders geeignet ist. Aufgrund des oftmals schlechten Gesundheitszustands und der damit verbundenen hohen Pflegebedürftigkeit einer großen Anzahl der Bewohner wird der Leistungsbereich Pflege in fünf der sechs Heimklassen als prioritär erachtet. Aufgrund der Tatsache, dass die An-sprüche hinsichtlich der Wohngestaltung mit dem finanziellen Handlungsspielraum der Bewohner steigen, findet der Leistungsbereich Wohnen vor allem in den beiden höchsten Heimklassen, dem Versorgungskomfortheim und dem Premiumheim, besondere Berück-sichtigung.

Heimklassen-bezeichnung

Leistungsschwerpunkte Besonders geeignet für folgende Bewohner

1 Standardheim Pflegerische Versorgung Bewohner mit umfangreichem sozialen Netz und geringen finanziellen Möglichkeiten

2 Erlebnisheim Freizeit- und Erholungseinrichtungen, Außer-Haus-Angebote, Gastronomie, Beschäftigungsangebote in Gruppen, Medienausstattung

Aktive Bewohner mit wenigen sozialen Kontakten, Leicht-demente

3 Versorgungs-heim

Medizinische Betreuung, Rehabilitati-ons- und Präventionsangebote, psycho-soziale Betreuung, pflegerische Ver-sorgung

Kurzzeit Schwer- und Schwerstpflegebedürftige mit umfangreicher Unterstützung durch Angehörige

4 Versorgungs-erlebnisheim

Beschäftigungsangebote für einzelne Bewohner, Entspannungsangebote, psychosoziale Betreuung, pflegerische Versorgung, Rehabilitations- und Prä-ventionsangebote

Langzeit Schwer- und Schwerstpflegebedürftige, Mittel- bis Schwerdemente

5 Versorgungs-komfortheim

Pflegerische Versorgung, Rehabilitati-ons- und Präventionsangebote, Spei-sen- und Getränkeauswahl, Ausstat-tung und Gestaltung der Bewohner-zimmer

Schwer- und Schwerstpflege-bedürftige mit hohem Lebens-standard

6 Premiumheim Gestaltung des Heimes incl. Außenan-lagen, Freizeit- und Erholungseinrich-tungen, Beschäftigungsangebote, me-dizinische und pflegerische Versor-gung

Wohlhabende Bewohner mit hohen Ansprüchen

Tab. 4: Die Heimklassen Quelle: Eigene Darstellung

Die erste Heimklasse bildet das Standardheim. Einrichtungen dieser Klasse erfüllen in allen vier Bereichen, also sowohl der Pflege und der Hauswirtschaft als auch der Be-schäftigung und dem Wohnen die durchschnittlichen Anforderungen. Es eignet sich be-sonders für „rüstige“ Bewohner, die ihre Versorgung nicht mehr vollständig alleine si-

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cherstellen können und auf Unterstützung Dritter angewiesen sind, jedoch über zahlrei-che Außenkontakte verfügen und deshalb Beschäftigungsangebote des Heims wenig schätzen. Weiterhin ist es geeignet für Bewohner, die zur Kurzzeitpflege im Heim sind und nicht an Freizeitaktivitäten teilnehmen möchten sowie für Bewohner, die sehr viel Unterstützung und Besuch von Angehörigen erhalten. Das Erlebnisheim bietet, wie der Name bereits vermuten lässt, seinen Bewohnern ein überdurchschnittliches Angebot an Beschäftigungsaktivitäten. Ein umfangreiches Ange-bot an Freizeiteinrichtungen, Veranstaltungen und Einzelbetreuung im Heim sowie re-gelmäßige Ausflüge gehören zum Standard des Erlebnisheims. Aus diesem Grund dürfte es bei rüstigeren Bewohnern, die wenig Kontakt zu Familie und Bekannten besitzen, sei es aufgrund einer großen geografischen Entfernung oder der Tatsache, dass Freunde selbst pflegebedürftig oder bereits verstorben sind, besonders beliebt sein. Erlebnisheime bieten durch ihr breites Beschäftigungs- und Freizeitangebot zahlreiche Möglichkeiten, Kontakte zu knüpfen. Im Gegensatz zum Erlebnisheim wird im Versorgungsheim ein überdurchschnittlicher Wert auf die pflegerische und hauswirtschaftliche Versorgung gelegt. Die Qualität der medizinischen Pflege, der direkten Pflege, der sozialen Betreuung und des Pflegeperso-nals sind besonders hoch. Bestens aufgehoben sind hier alte Menschen mit einem schlechten Gesundheitszustand und einem hohen Pflegebedarf. Häufig handelt es sich um Bewohner, die lange Zeit zu Hause von Angehörigen mit der Unterstützung durch ambu-lante Dienste gepflegt und betreut wurden, eine erneute Verschlechterung des Gesund-heitszustands jedoch die Versorgung im eigenen Haushalt nicht mehr möglich macht. Die Aufrechterhaltung der Kontakte zu Angehörigen und Bekannten ist für beide Seiten wichtig, zumal der Übergang in ein Heim häufig mit schlechtem Gewissen seitens der Angehörigen verbunden ist. In Versorgungsheimen ist es von hoher Bedeutung, den Be-wohnern ein würdevolles und schmerzfreies Leben zu ermöglichen. Eine menschenwür-dige Sterbebegleitung und Sicherstellung der medizinischen Fachversorgung gehören somit zum Standard von Versorgungsheimen. Einen hohen Wert sowohl auf die Qualität der pflegerischen und hauswirtschaftlichen Versorgung als auch auf die Qualität der Kultur- und Beschäftigungsangebote legt man in Versorgungserlebnisheimen. Altenpflegeheime dieser Heimklasse sind geeignet für Men-schen mit einem mittleren bis hohen Pflegebedarf, die längere Zeit im Heim versorgt werden. Seine Bewohner schätzen neben dem alltäglichen Geschehen im Heim ein auf ihre Bedürfnisse abgestimmtes, abwechslungsreiches Beschäftigungsangebot. Hierbei stehen aufgrund der hohen Betroffenheit der Bewohner von schwerer und schwerster Pflegebedürftigkeit vor allem Einzelbetreuungsangebote im Vordergrund. Es ist daher auch besonders für Menschen geeignet, die unter einer schwachen bis mittelschweren Demenz leiden. In Versorgungskomfortheimen hingegen besitzt die Aktivitätsgestaltung durch verschie-dene Beschäftigungsangebote nicht oberste Priorität. Hier steht wie auch in Versorgungs-heimen die pflegerische und hauswirtschaftliche Versorgung im Vordergrund. Zusätzlich wird überdurchschnittlich viel Wert auf den Wohnkomfort gelegt. Es eignet sich für


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wohlhabendere Bewohner mit einer mittleren bis schweren Betroffenheit an Pflegebe-dürftigkeit, die einen hochwertigen hauswirtschaftlichen Service und eine komfortable Wohnausstattung schätzen. Darüber hinaus richtet sich das Versorgungskomfortheim an Bewohner mit einer mittleren bis schweren Demenz. Bei der Pflege und Betreuung der Bewohner wird auf eine individuelle Versorgung, bei der Kommunikation und Personen-orientierung wichtige Merkmale sind, besonders geachtet. Einen höheren Wohnkomfort als in Versorgungskomfortheimen finden Bewohner nur in Heimen der Premiumklasse, in sogenannten Premiumheimen. Schwimmbäder, Fitness-räume und Wellnessbereiche sind in Premiumheimen keine Seltenheit. Den Bewohnern wird in allen vier Leistungsbereichen ein hochwertiges Leistungsangebot verbunden mit einer hohen Leistungsqualität geboten. Sie wohnen in geräumigen Einzelzimmerappar-tements mit eigenem Balkon oder Terrasse. Der heimeigene Hausservice erfüllt die indi-viduellen Wünsche seiner Bewohner. Heime dieser Klasse sind geeignet für wohlhabende Ältere mit hohen Anforderungen an die pflegerische und hauswirtschaftliche Versorgung, an die Beschäftigungsangebote und an die Wohnausstattung. Die Zuordnung von Altenpflegeheimen zu einer der sechs Heimklassen ist abhängig von ihren erreichten Qualitäten in den Leistungsbereichen Pflege, Hauswirtschaft, Beschäfti-gung und Wohnen. Die Qualitäten der Leistungsbereiche werden mittels Gesamtpunkt-werten ausgedrückt (Kapitel VI). Diese Gesamtpunktwerte müssen in allen vier Leis-tungsbereichen festgelegte Mindestgesamtpunktwerte der einzelnen Heimklassen, soge-nannte Grenzwerte, erreichen, um der jeweiligen Heimklasse zugeordnet werden zu kön-nen. Die Höhe der Grenzwerte orientiert sich an den einzelnen Leistungsschwerpunktset-zungen der Heimklassen. Beispielsweise ist von Versorgungsheimen ein höherer Grenz-wert in den Leistungsbereichen Pflege und Hauswirtschaft zu erreichen als von Erlebnis-heimen, welche dafür einen höheren Grenzwert im Leistungsbereich Beschäftigung erfül-len müssen. Die Höhe der Grenzwerte ist abhängig von der „Klassifikationspolitik“.

VIII. Chancen und Perspektiven der Heimklassifizierung

Aufgrund ihrer komplexen und differenzierten Leistungsstruktur stellen Altenpflegehei-me ein besonders schwieriges Klassifizierungsobjekt dar. Die Schaffung von Transparenz mit Hilfe von Klassifizierungssystemen ist nur möglich, wenn die Übersichtlichkeit ge-wahrt wird. Hierfür sind die zu berücksichtigenden Leistungen und Qualitätskriterien auf die Wesentlichsten zu begrenzen. Der damit verbundenen Gefahr von „Gleichmacherei“ durch Klassenbildung muss mit der Möglichkeit, individuelle Leistungseigenschaften von Altenpflegeheimen transparent zu machen, entgegnet werden. Neben der Berücksichti-gung von Extraleistungen sind zusätzliche Erfassungsbögen und Bewertungssysteme zu entwickeln, die spezielle Leistungen einer Einrichtung, wie beispielsweise die Versor-gung von Dementen oder die Ausrichtung der Einrichtung auf sehbehinderte Bewohner, abbilden. Die Möglichkeit von Heimen, mittels der Heimklassifizierung besondere Leis-tungen nach außen zu kommunizieren, kann zu einer höheren Bereitschaft der Einrich-

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tung hinsichtlich ihrer Teilnahme an der Klassifizierung führen. Die Schaffung von Transparenz bezüglich des Angebotes an Altenpflegeheimen ist nur zu realisieren, wenn möglichst viele Einrichtungen klassifiziert sind. Dennoch ist fraglich, inwieweit Heimbewohner bzw. zukünftige Heimbewohner von ei-ner Heimklassifizierung profitieren können. Es lässt sich zwar nicht bestreiten, dass die Transparenz der Leistungen und deren Qualitäten zunehmen werden, ob sich aber die Wahlmöglichkeiten vieler zukünftiger Bewohner erhöhen, bleibt abzuwarten. Wün-schenswert ist weiterhin, einen Erhebungsbogen zu erstellen, welcher es ermöglicht, die Anforderungen potenzieller Bewohner zu erfassen, um anschließend diese Anforderun-gen mit dem Leistungsangebot von Altenpflegeheimen abzugleichen und so die Auswahl eines Altenpflegeheimes für die Betroffen zu erleichtern. Jedoch ist hierbei auch zu be-achten, dass sich die Bedarfe pflegebedürftiger älterer Menschen im Laufe der Zeit nicht selten ändern und eine mit Hilfe der Heimklassifizierung richtig getroffene Heimauswahl zum Zeitpunkt des Heimeintritts nicht mehr dem sich geänderten Versorgungsbedarf des Betroffenen entspricht. Finanzielle Möglichkeiten alter Menschen und das begrenzte An-gebot an Heimplätzen führen nicht selten zu massiven Einschränkungen bei der Heim-auswahl. Viele Einrichtungen besitzen Wartelisten und sind an einem großen Zulauf von Bewohnern weniger interessiert. Dies dürfte bei kleineren, meist privat-kommerziell geführten Einrichtungen anders sein. Sie sind in der Bevölkerung oftmals weniger bekannt und müssen potenzielle Bewohner von ihren Leistungen und deren Qualitäten überzeugen. Die Heimklassifizierung ist ein hilfreiches Instrument, welches es ermöglicht, sich gezielter auf dem Markt zu positionie-ren. Ein vielfältiger und überschaubarer Markt an Altenpflegeeinrichtungen ist für die Zukunft wünschenswert. Dieser erhöht die Konkurrenz der Einrichtungen untereinander und zwingt auch bereits etablierte Altenpflegeheime, die eigenen Leistungen und deren Qualität bewohnergerecht zu gestalten. Die Heimklassifizierung kann hierzu einen gro-ßen Beitrag leisten. Viele Einrichtungen werden nach dem Erreichen einer höheren Heimklasse streben, was eine Verbesserung der Leistungsqualität voraussetzt. Die hier vorgestellte Konzeption für eine Heimklassifizierung ist als ein erster Ansatz für eine zukünftig mögliche Heimklassifizierung zu verstehen. Es wäre wünschenswert, wenn zukünftige Klassifikationssysteme neben den hier im Vordergrund stehenden Strukturmerkmalen eine stärkere Ergebnisorientierung aufweisen würden. Dies stellt aber gerade im Dienstleistungsbereich und hierbei vor allem im Bereich der personalen Ver-sorgung, wie sie in Altenpflegeheimen erfolgt, ein bekanntes Problem dar, welches nur durch einen hohen Aufwand zu lösen ist. Jedoch stellt eine hohe Strukturqualität eine günstige Voraussetzung für eine hohe Gesamtqualität und insbesondere auch Ergebnis-qualität dar und erlaubt somit Rückschlüsse auf diese. Für eine verlässliche Einteilung von Altenpflegeheimen in verschiedene Leistungsklassen sind weitere Erhebungen, idealerweise repräsentative Befragungen von Heimbewohnern bzw. zukünftigen möglichen Bewohnern, notwendig. Hierbei sind Punktwerte für die einzelnen Qualitätskriterien zu bestimmen, deren Höhe sich an ihrer jeweiligen Bedeu-tung für die Bewohner orientieren sollte. Weiterhin sind Mindestgesamtpunktwerte für


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die einzelnen Leistungsbereiche festzusetzen, welche über die Zuordnung der Altenpfle-geheime in die Heimklassen entscheiden. Auch ist eine Festlegung von Qualitätskriterien, die für das Erreichen einer bestimmten Heimklasse auf jeden Fall zu erfüllen sind, not-wendig. Ebenso ist die Gewichtung und Einteilung der Teilleistungen in Muss-, Soll-, Kann- und Extraleistungen in weiteren Untersuchungen zu prüfen und gegebenenfalls zu erweitern. Eine Ausweitung des Heimklassifizierungssystems auf Krankenhäuser sowie ambulante Pflegedienste stellt eine weitere Option dar. Insbesondere durch den steigenden Kosten-druck bietet ein Klassifikationssystem die Möglichkeit, anhand von Leistungen und Qua-litäten Patienten bzw. Kunden zu gewinnen und weitere Umsätze zu erzielen. Abstract Friederike Nawroth, Conception and problems of the nursing home classification activity; care; classification; domestic economy; habitation; nursing home; quality The demographic development and the changes in society create on the one hand a grow-ing demand of professional care services for elderly and on the other hand a consider-able increase of heterogeneous requirements and demands by elderly who are in need of care. Heterogeneous service packages are the answer to different needs of the elderly. It is essential that the services and the service qualities of nursing homes are tailored to the specific needs of the relevant elderly people. One way which makes it possible to classify nursing homes into different quality levels is the nursing home classification. The devel-opment of this classification is presented in the article.


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Kurzbeitrag

Erwin Carigiet und Claudia Eisenring

Oszillierende Organisationen – kommunikative und kulturelle Herausforderungen für das Gesund-heitswesen

Gesundheitswesen; Integrierte Versorgung; Kommunikation; Netzwerke; Oszillierende Organisation Das Gesundheitswesen ist komplex, fragmentiert und von Akteuren mit unterschiedlichen Werten und Interessen geprägt. Integrierte Versorgungsmodelle versprechen eine bessere Koordination und Vernetzung von Institutionen und Professionen und damit auch eine Verbesserung der Behandlungsqualität. Netzwerkarbeit verlangt nach geeigneten For-men der Zusammenarbeit. Gegenseitiges Vertrauen und eine sorgfältige und auf den Kontext abgestimmte Kommunikation sind dabei unverzichtbar. Die Fähigkeit von Orga-nisationen, gleichzeitig verschiedene Strategien zu verfolgen und zwischen ihnen zu oszil-lieren, vergrößert die Erfolgschancen von Netzwerken.

I. Einleitung: Von Landkarten und Landschaften – parallele Realitäten

Das heutige Umfeld im Gesundheitswesen stellt sich bekanntermaßen sehr komplex dar. Das Gesundheitswesen ist einerseits ein bedeutsamer Wirtschaftsfaktor der Moderne, ja BIG BUSINESS im eigentlichen Sinn des Wortes,1 geworden, und anderseits mit exi-stenziellen Fragen der menschlichen Existenz, mit Leiden, Hinfälligkeit und dem Tod beschäftigt.2 Dieser ständige Wechsel der Perspektiven gehört im Gesundheitswesen für viele Akteurinnen zum Alltag.

1 Zum Verhältnis von Ökonomie und Gesundheit: Güntert 2003, S. 121 ff. – Ein Anteil von 10-15 % am Brutto-

inlandprodukt (BIP) kann für das Gesundheitswesen (inkl. Ausgaben für die soziale Krankenversicherung) ei-nes reichen Landes wie der Schweiz als durchaus angemessen betrachtet werden, denn es besteht ein enger Zu-sammenhang zwischen materiellem Wohlstand und hohen Gesundheitsausgaben (Carigiet 2001, S. 139 mit Hinweisen). Für die Festsetzung des idealen oder „richtigen“ Anteils des Gesundheitswesens am BIP bestehen allerdings keine objektiven Kriterien oder solche, zu denen ein gesellschaftlicher Konsens besteht. Mit rund 17 % der Gesamtbeschäftigung ist der Gesundheitssektor einer der wichtigsten Arbeitgeber in der Schweiz. (Statistisches Jahrbuch der Schweiz 2007, Bundesamt für Statistik).

2 Unbestritten ist, „dass die Wertschöpfung im Gesundheitswesen sehr oft eine existentielle Dimension aufweist. Die zu erbringende Dienstleistung hat nicht einen Objekt-, sondern einen Subjektcharakter: Die Person des Pa-tienten, seine Existenz und Identität stehen im Zentrum.“ Rüegg-Stürm 2008, S. 1414.


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Betrachtet man das handelnde Gesamtsystem als eine mehrdimensionale Realität, dann bilden die Akteurinnen ihre Geschichte, Kultur und ihre Standpunkte als eigene (innere) Koordinatensysteme oder Landkarten ihrer spezifischen Interessen ab. So existieren Landkarten von Leistungserbringern, Finanziererinnen, Patienten, Management und Poli-tik als „Übersichtskarten“ von Systemen oder Organisationen und persönliche von den Individuen. Allerdings gilt: „Die Landkarte ist nicht die Landschaft.“ Eine Landkarte sagt nie alles über das abgebildete Gelände aus, genauso wie Worte nie die beschriebenen Dinge sind (Hayakawa 1971, S. 330 ff.). Für sich alleine betrachtet ist jede Landkarte richtig, aber nicht alle sind für jeden Zweck gleich gut geeignet. So ist ein grober Stadtplan mit einer auf den Stadtkern beschränkten genaueren Darstellung für den touristischen Stadtwanderer ausreichend, bei der Suche nach einer Adresse in einem Außenquartier aber nicht hilfreich. Die Plandarstellungen des öffentlichen Verkehrs mit den Tram-, Bus- und S-Bahn-Linien führen mit ihrer meist hohen Abstrahierung die Verkehrsteilnehmenden ans richtige Ziel, geben demgegenüber kaum Auskunft über reale Entfernungen und sagen nichts über die Straßen in der Umge-bung der Haltestellen. Die spezielle Velokarte ist vor allem für Radfahrer nützlich, wäh-rend eine topographische Karte im Massstab 1:25.000 dies für Abenteuerlustige wie Pfadfinder ist, die im Stadtwald oder Park einen Schatz jagen. Und immer geht es um die gleiche Stadt! Genauso existieren im Gesundheitswesen zahlreiche unterschiedliche parallele Realitäten und die dazugehörigen Landkarten. Als Beispiel sei der Umgang mit der „Kostenexplosi-on der Gesundheitskosten“ erwähnt. Bei der Diskussion der Kostenentwicklung wird oft gefragt: Bei wem liegt die Hauptverantwortung? Bei den Patientinnen und Patienten, bei den Leistungserbringenden, bei der Pharmaindustrie oder beim medizinischen Fort-schritt? Bei der Politik? Ebenso gut kann der Fokus aber darauf gerichtet werden, wer die entstehenden Kosten tragen soll. Sollen es die Kranken, das Kollektiv der Prämienzah-lenden oder die Steuerzahlenden sein? Unterschiedlichste Antworten sind, je nach Landkarte, schnell gefunden. Dabei kann man sich an diversen Prinzipien orientieren, z. B. am Solidaritätsprinzip, am Verursacherprin-zip, am Leistungsprinzip, am Versicherungsprinzip, am Umlageverfahren oder am Kapi-taldeckungsverfahren und zudem an den unzähligen Mischformen (Carigiet 2001, S. 39 ff., 67 ff.). Viele Antworten werden einen „wahren“ Aspekt beleuchten. Sie werden sich im Abstraktionsgrad unterscheiden; keine Wahrnehmung und Wertung kann aber die „al-leinige Wahrheit“ für sich beanspruchen (Hayakawa 1971, S. 184 ff.).

Oszillierende Organisationen

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II. Demographische, gesellschaftliche und fachliche Entwicklungen als Herausforderungen für die Gesundheitsversorgung

1. Alterung der Gesellschaft und medizinischer Fortschritt

Die Alterung der Gesellschaft prägt die Gegenwart, die zukünftige Entwicklung der Ge-sellschaft und der Gesundheitsversorgung. Die Gesellschaft des langen Lebens steht in einem neuen Spannungsfeld – zwischen einer durchaus berechtigten und wünschenswerten Aktivierung des Alters

und – neu zu lernenden Abhängigkeiten und Gebrechlichkeiten. Im 20. Jahrhundert ist der Menschheit das dritte Lebensalter (65-85 Jahre) geschenkt worden. Es ist gekennzeichnet von vielen neuen Chancen und Möglichkeiten, welche die vorangegangenen Zeitalter so nicht gekannt haben.3 Die Moderne hat aber nicht nur die-ses meist positiv erlebte dritte Lebensalter mit sich gebracht, sondern auch das vierte Le-bensalter, ab 85 Jahren (Schulz-Nieswandt/Kurscheid 2004, S. 85). Paul Baltes, langjäh-riger Direktor des Max Planck-Instituts für Bildungsforschung in Berlin, hat es wie folgt formuliert: „Da es sich beim Alter um eine junge Errungenschaft in der Menschheitsge-schichte handelt, gibt es kein steuerndes genetisches Programm. Die Evolution ist keine Freundin des Alters. […] Der Körper wird zur Hypothek des Geistes.“ (Tages-Anzeiger vom 21. April 2005). Die alten Unsterblichkeitsträume der Menschheit lassen sich trotz des medizinischen Fortschritts nicht verwirklichen (Bloch 1959, S. 530 und 539): Der medizinische Mach-barkeitswahn verdrängt die Angst, in der letzten Lebensphase oder in besonderen Le-bensumständen von anderen Menschen abhängig zu werden. Geschieht es trotzdem, schämen sich viele kranke und pflegebedürftige Menschen ihrer Abhängigkeit und Hin-fälligkeit und ziehen sich aus der Öffentlichkeit zurück (von Blarer 2003, S. 110 ff.). Die Ökonomisierung vieler Gesellschaftsbereiche trägt zusätzlich zu diesem Schamgefühl bei (Pelizzari 2003, S. 220; Michel-Alder 2003, S. 184). Es gilt also, nicht nur – (wieder) zu entdecken, dass auch ein Leben in Abhängigkeit menschliche Würde

besitzt, sondern auch – die vorherrschende Orientierung an körperlichen oder geistigen Defiziten auf-

zugeben, zu Gunsten einer „menschlicheren“ Ausrichtung an den bestehenden kör-perlichen oder geistigen Ressourcen.

Diese Besinnung und Konzentration auf vorhandene Fähigkeiten und Möglichkeiten be-rücksichtigt, dass Menschen nicht nur biologisch gesteuerte Wesen, sondern in jeder Pha-se ihres Lebens von Gefühlen und Empfindungen geprägt und geleitet sind.

3 Ältere Menschen können diese neuen Freiheiten allerdings auch negativ als „Freisetzung“ oder als „Abgescho-

ben-Werden“ erleben. Jedenfalls ist ein höheres Alter heutzutage kein Privileg mehr von wenigen Reichen. In der alten Eidgenossenschaft war der Anteil der älteren Menschen noch entsprechend geringer, nämlich zwi-schen 1 und 6 % gegenüber heute rund 20 % (Höpflinger/Stückelberger 1999, S. 26).


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Der medizinische Fortschritt und die Chronifizierung von Krankheiten sind zwei Seiten der gleichen Medaille. Der medizinische Fortschritt bleibt mit all seinen Techniken im-mer wieder sozusagen auf halbem Weg stecken. Viele Krankheiten werden zwar überleb-bar, aber sie bleiben bestehen. Medizinischer Fortschritt, der allein auf die Technik ver-traut, lässt die kranken Menschen mit ihren existentiellen Bedürfnissen und Nöten allein. Diese Feststellung verlangt selbstverständlich nicht, dass ins andere Extrem verfallen wird und bei chronischen Krankheiten allein auf Empathie und Zuwendung gesetzt wer-den soll – im Gegenteil: Der Umgang mit chronischen Krankheiten bedarf in industriali-sierten Ländern höchster Aufmerksamkeit. Das Spannungsfeld aber ist gegeben, ebenso die Ambivalenz. Die Schweizerische Akademie der medizinischen Wissenschaften (SAMW) hat sich 2004 zur nicht nur medizinisch, sondern auch gesellschaftspolitisch relevanten Fragestellung des Umgangs mit pflegebedürftigen Menschen geäußert. Sie verlangt in der Quintessenz eine ganzheitlichere Behandlung der Patientinnen und Patienten: Im Einzelfall soll nicht alles medizinisch Mögliche, sondern vor allem das für den betroffenen Menschen Sinn-volle gemacht werden (SAMW 2004, S. 22 ff.). Selbstverständlich ist dies eine schwieri-ge und herausfordernde Aufgabe. Sie kann nur im vertrauensvollen Zusammenspiel zwi-schen Fachpersonen, kranken Menschen und deren Angehörigen verwirklicht werden. Die Fachpersonen sind bei existenziellen Fragen nicht nur in ihrer Professionalität, son-dern ebenso in ihrer Beziehung von Mensch zu Mensch gefordert. Nebst den zahlreichen bewundernswerten Errungenschaften des medizinischen Fortschritts müssen Zuwendung und Fürsorge in der Medizin und Pflege ihre einstmals wichtigste Bedeutung zurückge-winnen. In alternden Gesellschaften, – wo chronische Krankheiten die häufigste Ursache für Leiden und Tod sind, – müssen medizinische Maßnahmen die gleiche Wertung erhalten, ob diese nun in

kurativer, rehabilitativer oder palliativer Absicht unternommen werden. Lebensqualität sollte vermehrt auch zum Leitsatz des medizinischen Handelns werden.4 Andernorts wurde es so formuliert: Den Jahren mehr Leben geben und nicht dem Leben Jahre. Ohne den konsequenten Fokus auf die Lebensqualität werden in Zukunft in erster Linie wahrscheinlich die Ausgaben, nicht aber die Gesundheit der Betroffenen zunehmen (Dörner 2003, S. 33).

4 Zum Begriff der Lebensqualität im Sinne des Zweckartikels der schweizerischen Bundesverfassung (Art. 2

BV): Carigiet 2001, S. 60 ff. Es geht dabei um eine für jedermann befriedigende Teilhabe an den Früchten der Gesellschaft (Lebensqualität im Spannungsfeld von Existenzsicherung und Wohlstand). Eine Kernaufgabe der Pflege – im Rahmen der Grundversorgung – ist dabei die Unterstützung der Menschen bei der Behandlung, bei der Therapieumsetzung sowie im Umgang mit den Auswirkungen der Krankheiten auf den Alltag. Sie hat zum Ziel, für die betreuten Menschen die bestmöglichen Behandlungs- und Betreuungsergebnisse zu erreichen und eine hohe Lebensqualität in allen Phasen des Lebens bis zum Tod zu gewährleisten (Berchtold 2003, S. 100 ff.).


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2. Wachsende Unsicherheit und abnehmende gewohnte Ordnung

a) Eine These als Vorbemerkung

Die Realität ist, wie ausgeführt, nie für alle Menschen, für alle Akteure gleich, die Reali-tät ist also nicht eindeutig erkennbar. So kann man allerdings als Mensch oder als Orga-nisation nicht leben, denn man muss sich auf die Realität beziehen um handeln zu kön-nen. Es braucht eine Vorstellung der Realität, eine innere Repräsentation wie z. B. die oben skizzierten Landkarten. Diese erklären auch, warum zwei Menschen und zwei Or-ganisationen oder Systeme bei einer identischen Situation diese völlig unterschiedlich bewerten und entsprechend anders handeln.5 Zur Frage der wachsenden Unsicherheit und der abnehmenden gewohnten Ordnung sei folgende These aufgeworfen: In den letzten wenigen Jahrzehnten haben sich viele Reali-täten in der Gesundheitsversorgung (oft auch als Abbild der Veränderungen in der Ge-sellschaft der Moderne) verändert und verkompliziert. Vieles wurde insgesamt weniger voraussehbar und immer komplexer. Die Normierungen, in erster Linie die von der Ge-sellschaft zur Bewältigung der Realität geschaffenen Gesetze, aber auch viele innere Landkarten der Betroffenen, konnten mit den Entwicklungen nicht Schritt halten.6 Dies führt zu einer vielseitig spürbaren Verunsicherung, die überdies wohl auch von Dauer sein wird. Diese angesprochene Unsicherheit verlangt nach einem neuen Umgang mit Erwartetem und Unerwartetem, mit Planbarem und Spontanem, mit Freiheit und Ordnung. Kann Un-sicherheit nicht auch als Chance verstanden werden? Das Verschwinden alt gewohnter Ordnung vielleicht ebenso?

b) Medizin, Krankheit und Gesundheit in ihrer gesellschaftlichen Bedeutung

Die Medizin, der Krankheitsbegriff und das Gesundheitswesen sind stets auch ein Spie-gel der Gesellschaft (Bloch 1959, S. 530 ff.; Martin 1996, S. 110 ff.; Carigiet 2001, S. 135 ff.). Die Angst vor dem Tod, bzw. die Vision vom Sterben des Todes, wie sie für ausgeprägt materialistisches Denken – wenigstens eines Teils der pluralistischen Gesell-schaft der Moderne – typisch sind, setzen in der Prioritätensetzung quasi vorbehaltlos auf die flächendeckende Anwendung hoch spezialisierter Medizin mit der Intention der Le-bensrettung und -erhaltung.

5 Hier gibt es das bekannte Beispiel der Optimistin und des Pessimisten. Die eine sagt, das Glas ist halb voll, der

andere sagt, es ist halb leer. Was sicherlich objektiv da ist, ist ein Glas mit einem bestimmten Wasserinhalt. Was das nun „wirklich“, d. h. in der Realität, bedeutet, ist damit nicht ausgesagt.

6 Und dies, obwohl das Verstehen der verschiedenen Welten oder Realitäten die Basis für die erfolgreiche Ein-flussnahme auf das Gesamtsystem und die bewusste Mitgestaltung darstellt! Aus einer gewissen „Hilflosigkeit“ heraus dominiert demgegenüber die öffentliche Diskussion meist das Schwarzer-Peter-Spiel der Schuldzuwei-sung für gewisse (angeblich oder wirklich) negative Entwicklungen oder das Zeichnen düsterer Zukunftsszena-rien. Allerdings kann gerade letzteres durchaus auch der Durchsetzung handfester ökonomischer Interessen dienen – im Kampf um vorhandene oder (wirklich oder vermeintlich) abnehmende Ressourcen.


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Dabei kann sich der medizinische Fortschritt in sein Gegenteil verwandeln – und dies erst noch unter gewaltigen Kosten – wenn z. B. mit hohem Aufwand gerettete Leben lange Dauerpflegekosten nach sich ziehen. Allerdings dürfen für derartige Entwicklungen nicht einseitig die Ärztinnen und Ärzte oder das Gesundheitswesen verantwortlich gemacht werden. Aber sie können ebenso wenig von jeder Mitverantwortung entbunden werden: Es stellen sich hier grundlegende ethische Fragen und Dilemmata. Das Gesundheitswesen sieht sich situativen Anforderungen gegenüber wie ökonomi-schem Druck, technologischen Entwicklungen, politisch-rechtlichen Voraussetzungen und Anforderungen soziokultureller Art und seine Akteure bewegen sich in einem Um-feld, das sich auszeichnet durch – zunehmende Fragmentierung und Segmentierung: Durch die fortschreitende Spezia-

lisierung von Leistungsanbietern, wie auch von Techniken, werden die Behandlun-gen fragmentiert, der Blick für den ganzen Menschen – und dies nicht nur bei mehr-fach erkrankten Menschen – droht verloren zu gehen und die Schwierigkeit, den Überblick über die Gesamtbehandlung zu be- oder erhalten, steigt.

– hohe Komplexität des Gesamtsystems: Nicht nur für die Patienten und ihre Angehö-rigen, sondern auch für die Akteurinnen wird das Gesundheitswesen immer weniger durchschau- oder gar steuerbar

– unterschiedliche Interessen: Durch die Ökonomisierung der Medizin treten verstärkt auch finanzielle Aspekte in den Vordergrund, wobei

– die Interessengruppen (seien dies nun Berufsgruppen oder Institutionen in der Be-handlungskette) durch unterschiedliche und zum Teil auch konkurrierende Bedürf-nisse oder Anreize geleitet werden.

Als Folge wird um die „richtige“ Realitätssicht, wie auch um die Verteilung der aktuellen und (sich angeblich verknappenden) zukünftigen Ressourcen, gekämpft. Aus steuerungs-politischer Perspektive stellt sich die Frage der Über-, Unter- oder Fehlversorgung. Je nachdem, woher man schaut oder wohin man will, fallen die Antworten ganz unter-schiedlich aus. Dies sei mit einem Blick auf das Theaterleben erläutert: Je nachdem, woher und wohin Bühnenscheinwerfer die Bühnenlandschaft beleuchten, sehen die Zuschauerinnen und Zuschauer andere Teile der Bühne, können sich andere Schauspieler und Schauspielerin-nen in Szene setzen. Aber auch der Sitzplatz der Zuschauenden ist für die Wahrnehmung des Bühnengeschehens mit entscheidend. So kann ein Theaterstück ganz unterschiedlich dargestellt (Frage der Regie) und erlebt werden (Frage der Wahrnehmung des Publi-kums). Die Landkarten der Akteure im Gesundheitswesen sind sehr heterogen. Das Finden einer gemeinsamen Realitätssicht steckt größtenteils noch in den Anfängen.


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III. Ein Blick in die Zukunft: Integrierte Versorgung als Zielvorstellung

„Health care for the future needs doctors and nurses who understand that cooperation, not heroism is a primary professional value, and people commited to new forms of transpar-ency, measurement and continual improvement.“ (Berwick 2005, S. 334) Ein breit anerkannter Lösungsansatz für die Probleme der Fragmentierung ist die Integ-rierte Versorgung. Dabei geht es um das gezielte Schaffen von leistungssektorenüber-greifenden und fachübergreifenden Behandlungsabläufen und Versorgungsstrukturen. Dies wird erreicht durch Kooperation zwischen den Leistungserbringerinnen7 mit dem Ziel der Koordination der einzelnen Behandlungssegmente. Der erforderliche Informa-tionstransfer erfolgt durch Kommunikation. Integrierte Versorgung soll die Behandlungs-kontinuität sicherstellen, die Behandlungsqualität erhöhen und den Einsatz der Resssour-cen optimieren (Auerbach 2008, S. 11; Pellizari 2003, S. 220). Integrierte Versorgung bedeutet Arbeit in (regionalen) Netzwerken. Gemäss Borisch (SGGP 2008, S. 11) kann von einem Netzwerk gesprochen werden, wenn die folgenden fünf Vorraussetzungen erfüllt werden: – Gemeinsame, klar definierte und von allen Partnern anerkannte Ziele – Messbare Ergebnisse (Ziele sind initial definiert) – Direkte, fortdauernde und anhaltende Kommunikation zwischen Mitgliedern des

Netzwerkes – Leitung durch Koordination, nicht durch Direktion Ein Netzwerk in der Medizin bzw. im Gesundheitssystem definiert Borisch (2008, S. 12) folgendermaßen: „Netzwerk nennen wir eine Zusammenarbeit (un)gleicher Elemente, die durch einen mehr oder weniger formellen Vertrag verbunden sind, der dahin zielt, dass die Bedürfnisse der versorgten Bevölkerung besser abgedeckt werden. Die Ergebnisse werden „sichtbar“ gemacht, die Zusammenarbeit muss sich weiterentwickeln können, die Strukturen bleiben aber autonom.“

IV. Oszillieren und Virtualität als Grundvoraussetzungen für erfolgreiches Arbeiten in Netzwerken

Während unter dem Begriff „oszillieren“ allgemein ein mechanisch-physikalisches Schwingen zwischen Polen verstanden wird, bezeichnet er in der neueren Management-lehre (Littmann/Jansen 2000)8 die bewusste und bewältigbare Gleichzeitigkeit von einan-der gegensätzlichen Mechanismen oder Paradigmen. Waren die 90er Jahre in den Unternehmen durch die reine Auslagerung von Randberei-chen geprägt, geht es in einer oszillierenden Organisation um die Gleichzeitigkeit

7 Und auch mit den anderen beteiligten Akteuren (Kostenträger, Institutionsträger). 8 Robert Fritz, ein amerikanischer Organisationsspezialist, bezeichnet hingegen solche Organisationen als „oszil-

lierend“, die sich trotz großen Einsatzes auf der Stelle bewegen (Fritz 2000).


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– von Desintegration und Integration (z. B. gleichzeitiges Out- und Insourcing unter-schiedlicher Bereiche),

– von Konkurrenz und Kooperation (gleichzeitig oder nacheinander, je nach Situation bzw. Bedürfnis der Unternehmen);

das Implementieren von Entscheidungsprozessen, – die unterschiedliche Erfahrungen, Verhaltensweisen, Ansichten und Perspektiven in

eine gemeinsame Unternehmenskultur integrieren und – den Wechsel von der traditionellen Unterscheidung klassischer Organisation zwi-

schen „oben“ und „unten“ zur Unterscheidung sich vernetzender und virtualisieren-der Unternehmen zwischen „innen“ und „außen“ fördert.

Die Kompetenz zur Wahl des situativ richtigen Vorgehens wird zu einem zentralen Er-folgsfaktor. Neben den allgemeinen Rahmenbedingungen sind betriebliche Vorausset-zungen wie Organisations- und Führungsstrukturen, aber auch die organisationale Verän-derungskompetenz einer Organisation als Voraussetzung für Veränderungsprozesse wichtig (Inversini 2008, S. 329). Das Oszillieren zwischen paradoxen Strukturen und An-forderungen erweitert das Wissen und die Handlungsmöglichkeiten einer Organisation, so dass sie auf komplexe Herausforderungen adäquat reagieren kann (Littmann/Jansen 2000, S. 15 ff., 110 ff.). Die unterschiedlichen Interessenlagen zu kennen – die fremden wie auch die eigenen – erlaubt erst das Ausschöpfen aller Handlungsmöglichkeiten, gestattet erst das Oszillieren im unübersichtlichen und mehrdimensionalen Raum. Es geht darüber hinaus auch darum, die Komplexität zu akzeptieren, nicht darum, sie zu reduzieren. Eine Voraussetzung hierfür ist die „ermöglichende Kommunikation“ bei der es gilt, alle Standpunkte und Interessen zu kennen und zu verstehen und von vornherein grundsätz-lich als legitim anzuerkennen, auch wenn sie nicht geteilt werden. Kommunikation wird dabei zum zentralen Instrument, um die zahlreichen Interaktionen so zu gestalten, dass das Produkt mehr wird, als „die Summe seiner Teile“. Schulz-Nieswandt spricht in die-sem Zusammenhang von „kommunikativer Medizin als Ausdruck einer neuen Medizin-kultur“ (Schulz-Nieswandt/Kurscheid 2004, S. 59 f.). Integrierte Gesundheitssysteme sind ein wichtiger Schritt in diese Richtung. Wenn über Kommunikation aus den diversen individuellen Landkarten eine neue ge-meinsame Landkarte oder sogar ein Relief mit Höhen und Tiefen erschaffen wird, ent-steht eine gemeinsame Realität und eine gemeinsame Sprache. Es entsteht ein stabiles Fundament, das sogar für das Gesundheitswesen eher gewagte Konstrukte zu tragen ver-mag. Ein Beispiel: Konkurrentinnen schließen sich für bestimmte Aufgaben zusammen und bilden ein Netzwerk.9 Ziel ist dabei, dass die Patientinnen und Patienten vermehrt zum richtigen Zeitpunkt am richtigen Ort in den richtigen Händen sind. Integrierte Ver-sorgung bedeutet im Resultat stets Arbeiten in Netzwerken. Erfolg definiert sich dadurch nicht mehr allein durch die eigene Kernkompetenz, sondern zusätzlich durch die Virtualität der Organisation und ihrer Akteurinnen, d. h. der Fähig- 9 Zur Typologisierung von Netzwerken konzis und überzeugend Kurscheid 2007, S. 40 ff.


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keit, Beziehungen nach innen und außen zu aktivieren (Littman/Jansen 2000, S. 32 ff.). Es geht um ein Gestalten, Entwickeln und Lenken eines sozialen Systems (Rüegg-Stürm 2002, S. 69). Von hoher Bedeutung sind dabei der Fokus auf eine „bereichsübergreifende Problemstellung“ und im klassischen Sinne die Prozessqualität (Rüegg-Stürm 2008, S. 1415 ff.). Für die Leistungserbringenden bedeutet dies, dass sie in der Integrierten Gesundheitsver-sorgung – nicht mehr länger allein nur Leistungserbringer sind, – sondern vermehrt Finanzierende, Patientinnen und Patienten und – natürlich auch

sich selber – in Netzwerke integrieren werden (müssen). Das Arbeiten in Netzwerken verlangt nach einem anderen Führungs- und Handlungsver-ständnis als das übliche Arbeiten in hierarchischen Strukturen. Die Kulturen der ver-schiedenen Organisationsformen Hierarchie und Netzwerk unterscheiden sich grundsätz-lich und verlangen nach einem an die jeweilige Situation angepassten Verhalten. Arbeit in Netzwerken bedeutet ein ständiges Wechseln zwischen den verschiedenen Organisati-onsformen: Von der (anordnenden) Hierarchie zum (sich zusammenraufenden) Projekt zum (sich zusammenfindenden) Netzwerk. Das Arbeiten in der „Heiligen Ordnung“ der Hierarchie läuft seit „ewigen Zeiten“ in grundsätzlich vertrauten Bahnen. Die Blicke gehen von oben nach unten und umgekehrt. Ziel ist ein störungsfreies Arbeiten innerhalb der Hierarchieebenen. Die Verantwortungen sind entsprechend der Hierarchieebenen geregelt. Kommunikation ist nur in Grenzen partnerschaftlich, sie ist formell und orientiert sich in erster Linie am Dienstweg. Projekte werden von einer (oberen) Hierarchiestufe in Auftrag gegeben, in ihrer Anlage laufen sie aber quer zur Hierarchie, Verantwortung wird bereichsübergreifend(er) geteilt. Die Blicke gehen nach innen und über die Grenzen der einzelnen Organisationseinheiten hinaus. Die Dauer von Projekten ist klassischerweise zeitlich beschränkt. Der Auftrag bezweckt in der Regel Innovation und die Bewältigung von Veränderung. Die Kommu-nikation innerhalb des Projektteams ist partnerschaftlich-formell. Netzwerke sind stark durch ein „anarchisches“ Element mitbestimmt. Sie kommen frei-willig (im Wesentlichen auf dem Weg des Aushandelns) zustande. Die Blicke gehen nach außen, das Handeln ist von einer partnerschaftlichen Orientierung geprägt. Die Motivati-on zur Teilnahme an Netzwerken ist häufig die Zusammenarbeit von Menschen und Or-ganisationen zu einem bestimmten Zweck und – in der Regel – solange darin ein Nutzen gesehen wird. Oft treten Konkurrenz und Kooperation gleichzeitig oder nacheinander auf. Kommunikation innerhalb des Netzwerkes erfolgt partnerschaftlich-informell und ist personenbezogen.


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lichen Interessen geprägten Umfeld haben Netzwerke nur Bestand, wenn es den Beteilig-ten gelingt, glaubwürdig und respektvoll zu kommunizieren.

V. Fazit

Erfolgreiches Netzwerken setzt ein hoch entwickeltes Verständnis für die Interessen und Kulturen der jeweiligen Partner voraus. Netzwerke bestehen und leben nur, solange sie den Beteiligten nützen und wenn die Gemeinsamkeiten groß genug sind. Für die Hierar-chie stellt sich als besondere Herausforderung des bewussten Umgangs mit und den si-tuativen Wechsels11 von – Führung aus den gewohnten hierarchischen Strukturen heraus zu – partnerschaftlichem Verhandeln unter anarchischen Bedingungen dar. Dies ist entsprechend ressourcenintensiv (vor- und hinter den Kulissen): Unterschiede sind unendlich lange auszuhalten. Es gilt, die angetroffene Komplexität zu akzeptieren, nicht sie zu reduzieren versuchen. Die Realität hat viele Gesichter. Jede Landkarte ist wahr: Nicht entweder oder, sondern parallel: Oszillieren als Lösung und Losung. Da-durch kann Vertrauen entstehen, ein wichtiger Erfolgsfaktor für Wandel und Innovation. Eine gezielte und aufmerksame Kommunikation ist dabei ein zentrales Instrument, um die zahlreichen Interaktionen so zu steuern, dass das Produkt mehr wird, als „die Summe seiner Teile“. Der Wandel wird zu einer Frage gelingender Kommunikation.


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11 Stetes Bewusstsein der „Kommunikationssituation“: In welchen Organisationsformen bewegen wir uns wann

und wie?


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Buchbesprechungen

Alexander Eisenkopf und Andreas Knorr (Hrsg.), Neue Entwicklungen in der Eisen-bahnpolitik, Duncker & Humblot, Berlin 2008, 256 S. „Mehr Verkehr auf die Schiene“ ist ein zent-rales Ziel der Verkehrspolitik. Bisher blieb die Eisenbahnpolitik allerdings recht erfolg-los, eine nennenswerte Verkehrsverlagerung auf die Schiene zu erreichen. Die intermoda-le Wettbewerbsposition und die intramodale Organisation der Eisenbahnen stehen als wesentliche Determinanten der Entwicklung des Anteils der Schiene im modal split im Mittelpunkt der Eisenbahnpolitik. Diese Aspekte werden auch in dem von Alexander Eisenkopf und Andreas Knorr herausgege-benen Sammelband „Neue Entwicklungen in der Eisenbahnpolitik“ thematisiert, der als Band 189 der Schriftenreihe der Hochschule Speyer erschienen ist. Der Sammelband um-fasst vier Beiträge, die überwiegend auf For-schungsgutachten für die Monopolkommis-sion und Veröffentlichungen bzw. Konfe-renzbeiträgen basieren. Der einleitende Beitrag „Intermodale Wett-bewerbsbeziehungen im Verkehr und Wett-bewerbsverzerrungen“ von Alexander Ei-senkopf, Carsten Hahn und Christian Schnöbel widmet sich dem Wettbewerb auf den Verkehrsmärkten und untersucht, inwie-fern Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Verkehrsträgern vorliegen und einer Verkehrsverlagerung auf die Schiene im Weg stehen. Damit beschäftigen sich die Autoren mit einer Thematik, die in der Lite-ratur bisher kaum umfassend behandelt wurde. Eisenkopf u. a. skizzieren zunächst die Ent-wicklung des intramodalen Wettbewerbs auf den Verkehrsmärkten und leiten daraus Aus-sagen zur Funktionsfähigkeit des Wettbe-werbs ab. Die ernüchternden Ausführungen zum Wettbewerb auf den Schienenver-kehrsmärkten mit einer marktbeherrschen-den Stellung der Deutschen Bahn AG (DB AG) in allen Segmenten unterstreichen die Bedeutung der intermodalen Wettbewerbs-

beziehungen für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs. Die Autoren zeigen überzeugend, dass auch nur in wenigen Bereichen verkehrsträ-gerübergreifend ein gemeinsamer Markt besteht und die Eisenbahn somit nur gerin-gem intermodalem Wettbewerb ausgesetzt ist. Dieser Wettbewerb sei zudem verzerrt, wobei allerdings – nicht wie häufig unter-stellt – eindeutig Verzerrungen zu Lasten der Schiene zu erkennen seien. Einen ge-meinsamen Markt mit intermodalem Wett-bewerb identifizieren Eisenkopf u. a. im Personenfernverkehr zwischen Eisenbahn und Luftverkehr, im Massengutverkehr zwi-schen Eisenbahn und Binnenschifffahrt so-wie bei Ladungs- und Teilladungsverkehren zwischen Eisenbahn und Straßengüterver-kehr. Diskussionswürdig ist die – dem Kartellamt folgende – Auffassung der Autoren, Schie-nenpersonenverkehr und Motorisierter Indi-vidualverkehr würden keinen gemeinsamen Markt darstellen. Sicher nimmt der Motori-sierte Individualverkehr durch die Selbster-stellung der Leistungen eine Sonderstellung ein, grundsätzlich haben die Mobilitätsnach-frager aber die Wahl zwischen der Eisen-bahn und dem Auto, womit ein Wettbewerb zwischen diesen Verkehrsträgern verbunden ist. Mit einem Exkurs zu Wettbewerbsver-zerrungen zwischen Schienenpersonenfern-verkehr und Motorisiertem Individualver-kehr trägt der Beitrag auch dieser Substituti-onsbeziehung Rechnung. Ferner bestehen Zweifel an der von den Autoren unterstellten vollständigen Deckung der Wegekosten im Luftverkehr durch Gebühren, mit der die unverzerrende Wirkung der Kerosinsteuer-befreiung im intermodalen Wettbewerb be-gründet wird. Die Subventionierung von Regionalflughäfen zeigt, dass es auch Berei-che gibt, in denen eine vollständige Wege-kostendeckung durch Gebühren im Luftver-kehr nicht erreicht wird. Schließlich wird hinsichtlich des Wettbewerbs zwischen Ei-senbahn und Binnenschifffahrt im Massen-gutverkehr der Verweis auf vorliegende

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Studien vermisst, die die „Umweltfreund-lichkeit“ der Binnenschifffahrt nicht nur „apostrophieren“, sondern mit Zahlen bele-gen. Mit der Untersuchung der Wettbewerbsbe-ziehungen auf den Verkehrsmärkten betreten Eisenkopf u. a. kein verkehrswissenschaftli-ches Neuland. Ihr Verdienst ist es jedoch, auf Grundlage einer systematischen Analyse die intermodalen Wettbewerbsbeziehungen der Eisenbahn zu relativieren und das Vorur-teil der einseitigen Wettbewerbsverzerrun-gen zu Lasten der Schiene auszuräumen. Die weitgehend intramodale Abgrenzung der wettbewerbspolitisch relevanten Schienen-verkehrsmärkte kann als Indiz dafür angese-hen werden, dass intermodale Konkurrenz in der Regel nicht zur Disziplinierung der marktbeherrschenden DB AG ausreicht. Mit der großen Bedeutung der intramodalen Organisation der Eisenbahn für funktionsfä-higen Wettbewerb wird der Bogen zu den folgenden Beiträgen des Sammelbandes „Die Bahnreform in Großbritannien“ und „Die Bahnreform in Schweden“ von Andre-as Knorr gespannt. Diese Beiträge zu Bahn-reformen mit einer vollständigen Trennung von Netz und Transport sind zudem ein wertvoller Input für die anhaltenden Diskus-sionen zur Kapitalprivatisierung der DB AG. Verdienst Knorrs ist es, mit seinem Beitrag zur Bahnreform in Großbritannien den ver-meintlichen Misserfolg der radikalen Re-form mit einer Privatisierung der vertikal separierten Netz- und Transportgesellschaf-ten zu relativieren. Er zeigt, dass sich nach den Reformen nicht nur die Verkehrsleis-tung positiv entwickelt hat, sondern auch die Unfallhäufigkeit zurückgegangen ist. Der Verfasser verdeutlicht zudem, dass die Pri-vatisierung für die Qualitätsprobleme nur teilweise verantwortlich gemacht werden kann. Es gelingt ihm überzeugend, den Erfolg der radikalen Reform bei der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Schiene den Kon-struktionsproblemen der Privatisierung ge-genüber zu stellen. So habe die gesamte Entwicklung nach kurzfristigen Einsparun-gen zu einem starken Anstieg der öffentli-chen Subventionen geführt, der vor allem mit den wachsenden Infrastrukturaufwen-dungen zusammenhinge. Kritisch sei ferner

die – abgesehen vom Ausschreibungswett-bewerb um die Franchises – geringe Wett-bewerbsintensität im Personenverkehr. Auf die schwedische Bahnreform von 1988 wird selten in eisenbahnpolitischen Diskus-sionen verwiesen, wenngleich Schweden als Pionier der Trennung von Netz und Trans-port gilt. Vor diesem Hintergrund ist Knorrs Beitrag zu begrüßen, zumal mit dem Ver-zicht auf eine Privatisierung des Schienen-netzes ein anderes Reformmodell als später in Großbritannien gewählt wurde. Die Tren-nung habe die Zuständigkeit des Staates für die Infrastruktur bei gleichzeitiger Entlas-tung der schwedischen Staatsbahn institutio-nalisiert. Auch eine Regionalisierung der Zuständigkeiten, die schnell in Ausschrei-bungen der gemeinwirtschaftlichen Nahver-kehrsleistungen mündete, sei bereits frühzei-tig eingeleitet worden. Der Verfasser stellt anschaulich den Prozess der Marktöffnung dar und konstatiert eine heute zurückhalten-de Entwicklung des Wettbewerbs auf den weitgehend liberalisierten Eisenbahnmärk-ten. Die Verkehrsleistung im schwedischen Schienenverkehr habe sich positiv entwi-ckelt. Auch die vergleichsweise hohe Si-cherheit sei durch die Reformen nicht beein-flusst worden. Allerdings sei die Entwick-lung wie in Großbritannien mit einem An-stieg der öffentlichen Subventionen für das Eisenbahnwesen verbunden gewesen. Un-verständlich bleibt, warum zum Ende des Beitrags zuvor kaum thematisierte Randbe-reiche wie die Anlastung externer Kosten und der Vorschlag einer Staukomponente in den Trassenpreisen als Kernprobleme ange-sprochen werden. Der abschließende Beitrag „Der Liberalisie-rungsindex Bahn 2004 – eine kritische Wür-digung“ stammt ebenfalls von Andreas Knorr und bietet eine kritische Würdigung des im Auftrag der DB AG erstellten Libera-lisierungsindex (LIB Index) Bahn 2004. Die großen Vorbehalte des Verfassers gegenüber dieser Studie werden gleich zu Beginn sehr deutlich. Anhand wörtlicher Zitate aus der Studie gelingt es ihm, einen Widerspruch zwischen Anspruch und Wirklichkeit der Studie aufzuzeigen. Die Berechnungsgrundlagen des LIB Index 2004 und des ergänzend ermittelten COM

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Index werden in aller Kürze dargestellt. Es folgt eine Zusammenstellung der zentralen Ergebnisse. Bemerkenswert ist das gute Ab-schneiden Deutschlands, obwohl dies durch den international noch im Anfangsstadium befindlichen Liberalisierungsprozess und die entsprechend geringe Wettbewerbsintensität relativiert wird. Der Verfasser spricht allge-meine Probleme der Indexbildung an und zeigt spezifisch für den LIB Index 2004 die methodischen Probleme bei Datenerhebung sowie Gewichtung der Teilmärkte. Knorr verdeutlicht, dass entgegen der An-nahme des LIB Index 2004 die Markt-eintrittsbarrieren auf den Teilmärkten in einem Land unterschiedlich groß ausfallen können. Auch seine Kritik an der Nichtbe-rücksichtigung der Höhe der Netzzugangs-gebühren und des Regulatory Capture als faktische Markteintrittsbarrieren erscheinen berechtigt. Er bleibt allerdings einen Vor-schlag zur Einbeziehung dieser Aspekte schuldig. Am Vergleich Deutschland mit Schweden wird die geringe Aussagekraft der Ergebnis-se des LIB Index 2004 verdeutlicht. Trotz eines wesentlich größeren Marktanteils von Newcomern schneide Schweden nur unwe-sentlich besser als Deutschland ab. Hierfür macht der Autor nachvollziehbar unter ande-rem die nicht adäquate Messung der Markt-anteile und die Überbewertung der Zahl der Wettbewerber ohne Berücksichtigung ihres Marktanteils verantwortlich. Fundamentaler ist der abschließende Kritikpunkt Knorrs, der LIB Index 2004 berücksichtige unzurei-chend die Ziele der Eisenbahnliberalisie-rung. Dabei vernachlässigt er allerdings me-thodische Probleme einer Einbeziehung et-wa der Preisentwicklung im Schienenver-kehr. Verdienst des Beitrags ist es, Defizite des LIB Index 2004 aufzuzeigen und zur Vor-sicht bei dessen Interpretation in der politi-schen Diskussion zu mahnen. Es werden allerdings nicht die aktuellen Änderungen im LIB Index 2007 berücksichtigt, die eini-ge der bemängelten Schwächen mindern. Bei aller durchaus berechtigten Kritik ver-misst der Leser die Würdigung der Entwick-lung eines Index zum Vergleich der Eisen-bahnliberalisierung mit den unvermeidlichen Defiziten der Indexbildung. Zudem bleibt

Knorr einen umfassenden Alternativvor-schlag schuldig. Insgesamt geben die Beiträge des Sammel-bandes dem Leser einen interessanten und differenzierten Einblick in teils kontrovers diskutierte eisenbahnpolitische Themen. Die Lektüre wappnet den Leser für die verkehrs-politische Diskussion.

Henrik Armbrecht J.-Matthias Graf von der Schulenburg und Wolfgang Greiner, Gesundheitsökonomik, 2. Aufl., Mohr Siebeck, Tübingen 2007, 277 S. Das Buch fällt schon in der Einführung in Kapitel I durch eine klare Logik auf. Zu-nächst wird der für den einen oder anderen Leser ungewöhnliche Begriff „Gesundheits-ökonomik“ vom Begriff der „Gesundheits-ökonomie“ abgegrenzt. Ersteres ist die volkswirtschaftliche Disziplin, die sich mit der Analyse wirtschaftlicher Aspekte des Gesundheitswesens beschäftigt. Letzteres ist die Gesundheitsbranche an sich, die natür-lich nicht nur volkswirtschaftlich, sondern beispielsweise auch aus sozialpolitischer oder auch betriebswirtschaftlicher Perspek-tive wissenschaftlich bearbeitet werden kann. Die Perspektive im vorliegenden Buch ist somit rein volkswirtschaftlich, was sich auch im Folgenden durch eine klare inhaltliche Strukturierung widerspiegelt. Neben der bereits angesprochenen sinnvol-len Themenabgrenzung wird in Kapitel I die volkswirtschaftliche Fachdisziplin Gesund-heitsökonomik mit ihren wesentlichen For-schungsansätzen dargestellt. Der themati-sche Einstieg findet in Kapitel II über die – vielleicht sogar wichtigste – Institution der Krankenversicherung statt. In diesem Kapi-tel werden die wesentlichen allgemeinen versicherungstheoretischen Begrifflichkeiten wie beispielsweise Schadenwahrscheinlich-keit und asymmetrische Informationsvertei-lung eingeführt. Damit wird das notwendige Grundverständnis manifestiert, um in Kapi-tel III einen Blick ins reale Leben zu werfen, was dieses Buch für einen weiten Kreis von Lesern öffnet. Konkret wird das Sozialversi-cherungssystem am Beispiel von Deutsch-

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land und Österreich, der Nationale Gesund-heitsdienst des Vereinten Königreiches (NHS) und die Gesundheitssysteme der USA und der Schweiz betrachtet. Dies ist eine gelungene Auswahl, da mit diesen Bei-spielen die große Spannbreite gesundheits-ökonomischer Realität verdeutlicht werden kann. Das Kapitel schließt mit Thesen für die zukünftige Entwicklung ab, denen man nicht uneingeschränkt zustimmen muss, die aber einen guten Ansatz für einen wissen-schaftlichen Diskurs bieten. Dann geht es klassisch weiter. In Kapitel IV wird die Nachfrage nach Gesundheitsleistungen nä-her untersucht und in Kapitel V das Ange-bot. In beiden Kapiteln werden die Beson-derheiten des Gesundheitsmarktes herausge-arbeitet. Ob dabei ein eigenes, wenn auch einfaches mathematisches Modell notwen-dig war, sei dahingestellt. Für den studenti-schen Leser ist dies aus methodischer Sicht jedoch mehr als sinnvoll. Der praktisch ori-entierte Leser kann sich auf das beschriebe-ne Ergebnis wie z. B. auf Seite 123 konzent-rieren. Anstelle einer Art Review zur empi-rischen Forschung der Nachfrageelastizität zu geben, wird eine eigene Schätzung prä-sentiert und ohne weitere Diskussion auf ein anderes Buch des Autors verwiesen. Mit Fokus auf Deutschland kann man es auf-grund mangelnder Datenlage zwar nachvoll-ziehen, dennoch wäre angesichts der bereits in Kapitel II vorgestellten divergenten Ge-sundheitssysteme eine stärkere internationa-le Orientierung bei den empirischen Ergeb-nissen wünschenswert gewesen. Das Buch endet mit der Beschreibung einer der wich-tigsten Instrumente innerhalb der „Gesund-heitsökonomie“, den gesundheitsökonomi-schen Evaluationen, dessen Notwendigkeit dem Leser durch die vorangegangenen Ka-pitel klar ist und darüber hinaus eine der wissenschaftlichen Domänen der Autoren ist. Ein abschließendes Kapitel zur Proble-matik und Integration anderer Perspektiven wäre schön gewesen. Das Buch lässt damit noch Raum für Folgeprojekte. Zusammenfassend kann man sagen, dass das Buch durch seine klare Struktur ein empfeh-lenswertes Buch für den volkswirtschaftlich orientierten im gehobenen Bachelorsemester und für einen interessierten Masterstudent darstellt. Für diese Lesergruppe sind die am

Ende jedes Kapitels zu findenden Zusam-menfassungen und Kontrollfragen besonders hilfreich. Abgesehen von den mathemati-schen Modellen ist das Buch auch für den allgemein im Bereich der „Gesundheitsöko-nomie“ Interessierten empfehlenswert.

Ludwig Kuntz Nils Schmid, Staatliches Liegenschaftsma-nagement, Staatsverschuldung und Staats-vermögen, Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Bd. 76, Duncker & Humblot, Berlin 2007, 219 S. Liegenschaftsmanagement ist ein relativ junges Feld systematischer betriebswirt-schaftlicher Betrachtungsweise, unabhängig davon, ob es sich um die private Wirtschaft oder die öffentliche Verwaltung handelt. Die großen Konzerne und Unternehmen haben lange ihr jeweiliges Immobilienver-mögen ausschließlich als relativ statisches, langfristig gebundenes Anlagevermögen be-trachtet, das nur in geringem Maß Gegen-stand unternehmenspolitischer und betriebs-wirtschaftlicher Überlegungen war, die über Kostenminimierungskonzepte hinausgingen. Größere und schnellere Strukturveränderun-gen, verbunden mit hohem und anderweitig teilweise nicht zu befriedigendem Liquidi-tätsbedarf haben dann verstärkt in den 70er/ 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts sogenannte sale and lease-back-Konzepte hoffähig gemacht. Unternehmen haben sich von Teilen ihres Immobilienvermögens ge-trennt, es aber über das lease-back Konstrukt gegen Zahlung entsprechender Pacht/Mieten weiter betrieblich genutzt. Die Veränderung der Konzernstrukturen, die damit verbundene häufige Freisetzung ein-zelner großer Immobilien und Standorte haben Liegenschaftsmanagement als eigenes betriebswirtschaftliches Betrachtungsobjekt etabliert, das über das sogenannte Facility Management als technisch-kaufmännisches Instrumentarium hinausgeht. Dieser Prozess hat aus vergleichbaren Grün-den in den letzten 10 bis 15 Jahren auch den öffentlichen Sektor der Länder und des Bundes erfasst und dort zu teilweise um-fangreichen Veränderungen der bis dato

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weitgehend einheitlichen Verwaltungsstruk-turen geführt. Dieser Entwicklung widmet sich die vorlie-gende Veröffentlichung von Nils Schmid, die im Jahr 2005 als Dissertation von der Juristischen Fakultät der Eberhard-Karls-Universität angenommen wurde und nun-mehr als Band 76 der renommierten Tübin-ger Schriften zum Staats- und Verwaltungs-recht im Duncker & Humblot Verlag, Ber-lin, erschienen ist. Entstehung, Titel der Veröffentlichung und dieser „Publikationsort“ machen bereits deutlich, dass die Schwerpunkte der Unter-suchung auf den öffentlich-rechtlichen ein-schließlich der verfassungs- sowie haus-haltsrechtlichen Fragestellungen und nicht den heutigen betriebswirtschaftlichen Vor-stellungen eines effizienten Liegenschafts-managements im weiteren oder des Potfo-liomanagements eigen genutzter Immobilien im engeren Sinne liegen. Die Arbeit ist in drei Teile gegliedert. Teil 1 „Von der Liegenschaftsverwaltung zum Liegenschaftsmanagement“ bietet neben einer einführenden Darstellung des Ände-rungsprozesses eine Übersicht über die in den Ländern und beim Bund abgelaufenen organisatorischen, institutionellen und recht-lichen Änderungen. Teil 1 gibt damit einen guten und schnellen Überblick über die heu-tige Situation und die zwischen den einzel-nen Ländern und im Bund bestehenden Un-terschiede. Trotz vielfach heterogener Aus-gestaltung im Einzelnen zeigt sich, dass i. d. R. Sondervermögen geschaffen wurden, die – von geringen Ausnahmen abgesehen – unter dem Dach eines Landesbetriebes oder in Schleswig-Holstein und beim Bund in Form einer Anstalt des öffentlichen Rechts ihre Tätigkeit entfalten. Die wesentlichen Untersuchungsschwer-punkte sind folgend verfassungsrechtliche, haushaltsrechtliche und politische Fragen im Zusammenhang mit der Neuordnung der Liegenschaftsverwaltung. Diese werden weitgehend an der „Frage nach dem Eigen-tümer der staatlichen Liegenschaften nach der Reform“ festgemacht. Denn die Grund-anliegen des Facility Managements „Bünde-lung, betriebswirtschaftliche Arbeitsweise und Mieter-Vermieter-Verhältnis“ sind letzt-lich Eigentümer unabhängig.

Die dabei unterstellte Einordnung der staat-lichen Liegenschaftsverwaltung in das Kon-strukt „fiskalischer Hilfsgeschäfte und un-vertretbarer Staataufgaben“ ist nicht ganz einfach nachzuvollziehen. Dies gilt auch für die in den Schlussfolgerungen nochmals hervorgehobene Auffassung, dass die Lie-genschaftsverwaltung einer (materiellen) Privatisierung nicht zugänglich sei. Denn nach fast drei Jahrzehnten teils ordnungspo-litisch ideologisch, aber überwiegend haus-haltspolitisch-fiskalisch motivierter aktiver Privatisierungspolitik und veränderter Staatsauffassungen kann daran gezweifelt werden, ob diese Beurteilung rechtlich noch mehrheitlich getragen wird. Zu Recht befasst sich der Autor verstärkt mit dem Konzept Schleswig-Holsteins, da dieses mit der Eigentumsübertragung an einen Dritten – wenngleich auch nur eine öffentlich-rechtliche Anstalt – und dem da-mit verbundenen sale and lease-back-Kon-zept letztlich der einzige „Ausrutscher“ in der Neuordnungslandschaft darstellt. Wesentlich und verdienstvoll sind dabei die am sale and lease-back-Konzept Schleswig-Hol-steins erörterten Fragen der „haushalts-politischen Neuausrichtungen“ sprich „Haushaltskonsolidierung und verdeckte Kreditaufnahme“, die zu Recht als „haus-halts-politische Kernfragen“ bezeichnet wer-den. Es handelt sich hierbei um keine Be-sonder-heiten einer Liegenschaftsprivatisie-rung. Sie gelten vielmehr für alle Privatisie-rungen, ohne dass diese zu einer vergleich-bar heftigen politischen und rechtlichen Diskussion wie im Falle der Liegenschafts-verwaltung in Schleswig-Holstein geführt oder Nachahmer abgeschreckt hätte. Auch die grundsätzlichen Ausführungen im zweiten Teil mit der Überschrift „Staatliches Liegenschaftsmanagement als Herausforde-rung für die Haushaltsverfassung“ gehen über den Untersuchungsgegenstand Liegen-schaftsverwaltung hinaus. Zeigt doch die Erfahrung mit allen vergleichbaren Vorgän-gen und Entwicklungen, gleichgültig auf welcher Ebene des föderalen Systems, dass höhere Freiheitsgrade genutzt werden und i. a. R. nicht die Einhaltung der Haushalts-verfassung und der Haushaltsgrundsätze be-fördern.

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Die verfassungs- und haushaltsrechtlichen Ausführungen zum Komplex Nebenhaus-halte und Staatsverschuldung, deren Zuläs-sigkeit und Grenzen sind schlüssig und er-schließen sich dem an Haushaltsfragen inte-ressierten Leser mit Gewinn. Besonderes Interesse verdienen dabei auch die Ausfüh-rungen über die Möglichkeiten und Grenzen der Ertüchtigung der Haushaltsverfas-sung(en) mit Blick auf Nebenhaushalte, da diese nicht auf das Feld der Liegenschafts-verwaltung begrenzt sind, sondern Allge-meingültigkeit beanspruchen dürfen. Zuzustimmen ist auch den Feststellungen, dass die – mit Ausnahme Schleswig-Hol-steins – gewählten Formen der Neuordnung der Liegenschaftsverwaltung wenig Anlass zur haushalts- und verfassungsrechtlichen Besorgnis geben. Was denkbare „echte“ Privatisierungslösungen anbelangen würde, wäre anzumerken, dass die pauschale An-nahme einer inhärenten (verdeckten) Kredit-aufnahme dann nicht haltbar ist, wenn der Erlös insgesamt zur Rückführung der Ver-schuldung verwendet würde, wie dies z. B. in Dresden im Zuge der Veräußerung des kommunalen Wohnungsbestandes gesche-hen sein soll. Der Verfasser hat seinen dritten Teil mit der Überschrift „Eine Renaissance des Staats-vermögens?“ zu Recht mit einem Fragezei-chen versehen. Trotz verfassungs- und haus-haltsrechtlicher Verankerung sind die Ge-sichtspunkte der Vermögenserhaltung in den vergangenen Jahrzehnten in den Hintergrund gerückt. Nicht von ungefähr hat das Schlag-wort der „Verschleuderung des Tafelsilbers“ einzelfallbezogen häufiger in der öffentli-chen Diskussion eine Rolle gespielt. Zum politisch laschen Umgang mit Fragen der Vermögenserhaltung und deren par-lamentarischen Kontrollen haben dabei si-cher auch die wenig aussagefähigen Dar-stellungspflichten im Rahmen der öffentli-chen Haushalte geführt. Es bleibt abzuwar-ten, ob das neue kommunale Haushaltsrecht mit dem Übergang zur Doppik und Bi-lanzierung zumindest auf der kommunalen Ebene Abhilfe schaffen und damit zu einer Renaissance des Staatsvermögensrechts bei-tragen kann. Ungeachtet weniger kritischer Anmerkun-gen handelt es sich um eine sehr verdienst-

volle rechtswissenschaftliche Arbeit mit umfangreichen Schnittstellen zu ordnungs- und haushaltspolitischen Themen sowie Fragestellungen der Privatisierung und der öffentlichen Wirtschaft. Sie ist von daher nicht nur für Juristen, sondern für alle admi-nistrativ und politisch für Struktur-, Organi-sations-, Privatisierungs- und Haushaltsfra-gen Verantwortliche lesenswert.

Peter Breitenstein Berit Sandberg, Stand und Perspektiven des Stiftungsmanagements in Deutschland, BWV Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2007, 146 S. Die Zahl der Stiftungen in Deutschland ist in den vergangenen zwei Jahrzehnten stark gewachsen, sodass sogar von einem Stif-tungsboom gesprochen wird. Diese Ent-wicklung zeigt sich unabhängig vom Stif-tungszweck (etwa soziale Zwecke, Kultur, Bildung/Erziehung, Wissenschaft, Umwelt, Gesundheit, Sport), von Rechtsformen, von fördernden oder operativen Tätigkeiten und von Arten der Stifter (staatlich und privat). Die Vielfalt der Stiftungen und ihre Eigenar-ten gegenüber anderen Nonprofit-Organisationen, vor allem auch Unterneh-men gegenüber, begründen Forschungsbe-darf auch in der Betriebswirtschaftslehre. Dennoch werden Stiftungen von ihr stark vernachlässigt, sodass ihr Wissen mehr auf Einzelbeobachtungen denn auf systemati-scher Untersuchung beruht. Insbesondere sind empirische Erkenntnisse sehr selten. In diese Lücke stößt die Studie, die der Frage des wirtschaftlichen Handelns von Stiftun-gen nachgeht. Auch wenn keine Repräsenta-tivität vorliegt, können aufgrund der großen Anzahl der antwortenden Stiftungen allge-meingültige Aussagen getroffen werden. Über eine geschichtete Zufallsauswahl konnten 357 Fälle ausgewertet werden. Die Stiftungsmanagementstudie stellt in ihrem einleitenden Teil die Forschungsfra-gen heraus: Wie stark ist das betriebswirt-schaftliche Bewusstsein ausgeprägt und wie schlägt es sich im Zielsystem der Stiftungen nieder? Inwieweit werden die den Zielen entsprechenden betriebswirtschaftlichen In-strumente angewandt? Und wie unterschei-

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den sich die verschiedenen Stiftungstypen im Hinblick auf diese Aspekte? Nach den Grundlagen werden die Merkmale der befragten Stiftungen herausgestellt. Aus-führlich werden Ergebnisse der Befragung zum Stiftungsmanagement nach Funktions-bereichen (strategisches Management, Mar-keting, Vermögensbewirtschaftung, Rech-nungswesen und Controlling, Personalwe-sen, Organisation) differenziert diskutiert. Hier gebraucht die Verfasserin in anspre-chender Weise häufig Kreuztabellen, um Zusammenhänge von Stiftungsmerkmalen (Vermögen, Arten der Stifter, dem Alter der Stiftung, der Zahl der Mitarbeiter) mit die-sen Funktionsbereichen herauszuarbeiten. Die Aussagen der Stiftungen zum strategi-schen Management bewegen sich im Span-nungsfeld von Mission und Ökonomie. Deutlich wird, dass in weiten Bereichen des Stiftungssektors keine Marktsignale oder objektive (monetäre) Erfolgsmaßstäbe als Orientierungshilfe dienen. Nur in Bezug auf finanzielle Ressourcen und öffentliche Auf-merksamkeit kann von einem nennenswer-ten Wettbewerbsdruck gesprochen werden. Die Wettbewerbsorientierung steht daher bei den Leitgedanken der Stiftungsarbeit an letzter Stelle. Der bedeutsamste Leitgedanke ist die Klientenorientierung; auf dem nächs-ten Rang folgt die Dienstleistungsorientie-rung. Die Aussagen zu Leitgedanken der Stiftungsarbeit korrespondieren mit den Stif-tungszielen, wobei keine klare Differenzie-rung von Leitgedanke und Stiftungsziel vor-genommen wurde: Die bedeutsamsten Stif-tungsziele sind die Inanspruchnahme von Stiftungsleistungen und die Zufriedenheit der Leistungsempfänger. Demgegenüber ist die Senkung der Verwaltungskosten das unwichtigste Ziel unter den anzukreuzenden Optionen. Überraschend ist, dass nur 30 % der Stiftungen eine effiziente Stiftungsarbeit für wichtig und 22 % eine solche für un-wichtig erachten. Verbesserungsbedarf besteht auch darin, dass über ein Drittel der Stiftungen keine Instrumente der strategischen Planung nutzt. Wenn überhaupt, dann wird vor allem auf das begrifflich weit gefasste Instrument der Situationsanalyse zurückgegriffen. Unter dem Funktionsbereich Marketing werden die Gestaltung von Dienstleistungen,

Leitbild und Corporate Identity sowie die Kommunikation erfasst. Auch hier schafft die Studie Transparenz über das Manage-mentverhalten von Stiftungen. So wird of-fenkundig, dass sich die Stiftungen bemü-hen, mittels Zielgruppenanalysen, Zufrie-denheitsmessungen und Imageanalysen In-formationen über ihre Anspruchsgruppen zu erhalten. In welchem Umfang dies erfolgt, ist insbesondere abhängig vom Stifter (staat-liche Stiftungen sind hier besonders aktiv), aber auch von der Stiftungstätigkeit (hier tun sich besonders operativ arbeitende Stiftun-gen hervor). Überraschend ist das Auseinan-derklaffen von erklärtem Ziel und Umset-zung: So führen 42 % der Stiftungen, die einer bestimmte Zielgruppe als Leistungs-empfänger dienen sollen, keine Zielgrup-penanalyse durch. Des Weiteren fällt auf, dass nur die Hälfte der Stiftungen, die eine Imagepflege als sehr wichtig bezeichnen, entsprechende Erhebungen zum Image der Stiftung durchführen. Als Erklärung der Diskrepanz von Zielsetzung und Instrumen-teneinsatz kann das Budget gelten. Die Hälfte der antwortenden Stiftungen be-sitzt ein Leitbild und rund drei Viertel er-greifen Maßnahmen zu einem einheitlichen Erscheinungsbild (Corporate Design). Aufschlussreich sind auch die Ergebnisse zum Einsatz von Kommunikationsinstru-menten: 79 % betreiben Öffentlichkeitsar-beit; insbesondere mit wachsendem Aktions-radius, steigendem Vermögen und Budget-volumen werden Stiftungen kommunikati-onspolitisch aktiver. Es wird manches nahe-liegende bestätigt, nämlich, dass spendenfi-nanzierte Stiftungen Marketinginstrumente häufiger einsetzen als solche, die nicht spendenfinanziert sind. Die Vermögensbewirtschaftung wird von einer großen Mehrheit der Stiftungen als eine (sehr) wichtige Aufgabe angesehen. Dabei liegt die Anlageplanung des Vermö-gens, bei möglichen Mehrfachnennungen, zu 90 % bei internen Gremien und ein knappes Drittel überträgt die Aufgabe ganz oder teilweise Banken und Investmentgesell-schaften. Im Fall der stiftungseigenen Pla-nung lassen sich 64 % der Stiftungen von externen Institutionen beraten. Informativ sind auch die Aussagen der Stiftungen zu unterschiedlichen Anlageformen, zur erwar-

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teten Rendite und zur Anlagestruktur bei Kapital- und Anstaltsstiftungen. Auch die Formen der Anlagenkontrollen und der Vermögenssicherung werden transparent. Aus den Befragungsergebnissen wird deut-lich, dass die Aufgaben des Rechnungswe-sens und des Controllings aus Sicht der Stif-tungen einen geringeren Stellenwert haben als andere Funktionen. Es wird aufgezeigt, dass viele Stiftungen nicht nur das strategi-sche, sondern auch das operative Controlling vernachlässigen. Die Implementierung einer Kostenrechnung ist von der Mitarbeiter-struktur abhängig: Je höher der Anteil der Ehrenamtlichen unter den Mitarbeitern, des-to seltener ist die Kostenrechnung. In Zusammenhang mit dem Personalwesen ergeben die Befragungsergebnisse, dass die Personalrekrutierung im Wesentlichen über persönliche Kontakte und nicht über Aus-schreibung erfolgt und dass die Fluktuation sehr gering ist. Die Festlegung der Organe und der Entscheidungskompetenzen in Stif-tungen ist ein wesentlicher Bestandteil der Stiftungssatzungen. Von betriebswirtschaft-lichem Interesse ist aber ebenso, wie die Organisationsstruktur unterhalb der Sat-zungsebene aussieht. Auch auf diese Fragen der Organisation werden in der Studie Ant-wort gegeben. Das vorliegende Buch stellt die erste umfas-sende Analyse des Stiftungssektors aus be-triebswirtschaftlicher Sicht dar. Der deskrip-tive Ansatz ermöglicht es, einzelnen Stiftun-gen einen Vergleichsmaßstab zu liefern. Zu allen wesentlichen Funktionsbereichen des Managements werden Anregungen für den Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente gegeben. Berit Sandbergs Buch ist insofern geeignet, aufzuzeigen, in welchen Funkti-onsbereichen das Stiftungsmanagement ver-bessert werden kann. Zudem ist es eine wertvolle Basis für weitere wissenschaftli-che Arbeiten auf dem Stiftungssektor. Auch wenn dem herausgestellten Handlungsbedarf keine konkreten Handlungsempfehlungen für den Stiftungsmanager gegenüberstehen, gibt das Buch wichtige Einblicke in relevan-te Managementmethoden.

Dieter Witt

Engelbert Schramm und Nadine Staben, Nachhaltigkeitsleistungen erfolgreich kom-munizieren. Eine Handreichung für die Trinkwasserversorgung. ISOE-Materialien Soziale Ökologie, Nr. 25, Frankfurt am Main 2007, 82 S. Der Begriff „Nachhaltigkeit“ ist in aller Munde, er findet viele unterschiedliche Verwendungen und divergierende Interpre-tationen. Er bezieht sich nicht mehr nur auf eine nachhaltig umweltgerechte Entwick-lung, sondern hat auch Eingang in die Fi-nanz- und Sozialpolitik gefunden, wo man von der Nachhaltigkeit der öffentlichen Fi-nanzen und der Rentenversicherungssysteme spricht. Kein umweltökonomisches Werk kommt mehr um den Begriff der Nachhal-tigkeit herum, ohne die klassische Definition des Brundtland-Berichts zu zitieren, so auch nicht diese Veröffentlichung. Danach bedeu-tet Nachhaltigkeit „den Bedürfnissen der heutigen Menschen zu entsprechen, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu be-friedigen.“ Daraus leitet sich das Drei-Säulen-Modell der Nachhaltigkeit ab, nach dem sowohl in ökonomischer, ökologischer als auch sozialer Hinsicht eine nachhaltige Entwicklung eingeleitet werden soll. Daran ist zweierlei zu erkennen: Zum einen ist der Begriff der Nachhaltigkeit von so allgemei-nem Charakter wie andere übergeordnete Zielsetzungen wie Freiheit, Frieden oder Gerechtigkeit, zum anderen erinnert er mit seinen drei Ausprägungen an das magische Viereck des Stabilitätsgesetzes, das deshalb magisch genannt wird, weil dessen vier Zie-le nur schwerlich gleichzeitig zu erreichen sind. Ähnliches gilt für das Bemühen, den drei Säulen der Nachhaltigkeit gleicherma-ßen Genüge zu tun. Daraus folgt: Der Beg-riff der Nachhaltigkeit bedarf dringend einer Operationalisierung. Eine derartige Operationalisierung des Beg-riffs Nachhaltigkeit versucht diese Veröf-fentlichung vorzunehmen, wobei sie sich auf den Bereich der Trinkwasserversorgung konzentriert. Dabei bleibt sie dankenswer-terweise nicht im Nebulösen stecken, son-dern entwickelt ein Kennziffernsystem, an dem die Nachhaltigkeit festgemacht werden kann und darauf aufbauend ein Kommunika-

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tionsmodell, mit dem die Nachhaltigkeits-leistungen der Wasserversorgung der Öf-fentlichkeit präsentiert werden. Um auch den eiligen Leser informieren zu können, beginnt die Arbeit im ersten Abschnitt mit den mittlerweile kaum mehr verzichtbaren „Frequently Asked Questions“. In den Ant-worten darauf werden Zweifel an der Hand-habbarkeit der im Fortgang der Arbeit ent-wickelten 37 Leitkennzahlen, 51 Kennzah-len, 19 Schlüsselindikatoren und 86 Kon-textinformationen von vornherein ausge-räumt. Im zweiten Abschnitt wird erläutert, was Nachhaltigkeit in der Wasserversorgung bedeutet. Mit dem Ziel, die heute lebenden Menschen ausreichend mit qualitativ gutem Trinkwasser zu versorgen und dabei die vorhandenen Wasserressourcen zu schützen sowie die verwendete Anlagensubstanz dau-erhaft in ihrem Wert und ihrer Funktion zu erhalten, wird der Begriff der Nachhaltigkeit schon viel anschaulicher, wobei sich die soziale Säule hier auf den Versorgungsas-pekt beschränkt. Aber nicht nur nachhaltig zu handeln gilt es, sondern auch die Nachhaltigkeitsleistungen des Unternehmens zu kommunizieren. Tue Gutes und rede darüber – dieses klassische Public-Relations-Motto kommt uns im drit-ten Abschnitt in Nachhaltigkeitsgewande entgegen. Am Besten geschieht dies in ei-nem Nachhaltigkeitsbericht, mit dem die zu entwickelnden Nachhaltigkeitskennzahlen und -indikatoren kommuniziert werden. Hierzu können praktischerweise die in der Wasserversorgungsbranche bereits üblichen Steuerungsgrößen genutzt werden, insbe-sondere das IWA-Kennzahlensystem, das sich bereits im Benchmarking bewährt hat. Um nicht den Überblick über die Vielzahl der Kennzahlen zu verlieren, werden diese einzelnen Themen verschiedenen Modulen zugeordnet. Dabei wird neben den drei klas-sischen Säulen „Ökologie“, „Ökonomie“ und „Soziales“ speziell für die Wasserver-sorgung der Aspekt der Kundenorientierung als vierte Nachhaltigkeitssäule kreiert, wo-mit das Konzept dem magischen Viereck noch ähnlicher wird. Das Ganze wird in eine Modulstruktur gegossen und letztendlich als Toolbox konzipiert. Dies ermöglicht dem Unternehmen eine thematisch individuelle

Schwerpunktbildung seiner nachhaltigen Entwicklung und deren Kommunikation, womit das Ganze anwenderfreundlich auf den Punkt gebracht wird. Auf der Basis des Kennzahlensystems wird im vierten Abschnitt ein Kommunikations-modell entwickelt. Dieses stellt gewisser-maßen die Kür dar, die auf dem Pflichtpro-gramm des Kennzahlensystems aufbaut. Diese Kür ist aber unverzichtbar für „proak-tiv“ wirkende Unternehmen, die nicht nur auf die Herausforderungen ihres Umfeldes reagieren, sondern dieses auch aktiv zu be-einflussen versuchen. Da wird strategisch geplant, es werden die Zielgruppen für das Kommunikationsangebot identifiziert, die zentralen Botschaften ermittelt und die Grundsätze einer glaubwürdigen Nachhal-tigkeitskommunikation aufgestellt. Hilfreich ist dabei die angebotene Mustergliederung, an der sich der Kommunikator orientieren kann. So bietet – und das ist im fünften Ab-schnitt der Ausblick der Broschüre – ein betriebliches Nachhaltigkeitsmanagement einen Unternehmensmehrwert, da es unter-nehmerische Risiken minimieren helfen und Chancen des Unternehmens erhöhen kann. Und dies alles, obwohl es als vermutlich nicht einmal erforderlich bezeichnet wird, eine eigene Nachhaltigkeitsstabstelle im Unternehmen aufzubauen. Nachhaltigkeits-management muss lediglich in den Normal-betrieb integriert werden. Als Fazit wird festgehalten, dass sich der mit der dargestellten Vorgehensweise verbunde-ne Aufwand letztendlich lohnt. Dass er nicht unerheblich ist, zeigt der umfangreiche An-hang mit dem Kennzahlensystem, der eben-so viele Seiten umfasst wie der Text selbst. Den Praktiker mag dies dennoch nicht nach-haltig schrecken.

Johann Wackerbauer

Autoren des Heftes

Henrik Armbrecht, Westfälische Wilhelms-Universität Münster, Institut für Verkehrs-wissenschaft, [email protected]

Dr. Peter Breitenstein, Vorsitzender des Aufsichtsrates GESA GmbH, Berlin, [email protected]

Dr. Erwin Carigiet, Stadtspital Triemli, Spitaldirektor, Zürich, [email protected]

Anita Dehne, Ifo Institute for Economic Research, [email protected]

Claudia Eisenring, Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich, Departe-mentssekretariat, [email protected]

Prof. Dr. Dr. h. c. Peter Friedrich, University of Tartu, Faculty of Economics and Business Administration, [email protected]

Univ.-Prof. Dr. Bernhard Hirsch, Universität der Bundeswehr München, Institut für Controlling, [email protected]

Prof. Dr. Ludwig Kuntz, Universität zu Köln, Seminar für ABWL und Management im Gesundheitswesen, [email protected]

Prof. Dr. Thomas Lenk, Universität Leipzig, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Insti-tut für Finanzen, [email protected]

Anna-Christina Loseries, Gasteig München GmbH, [email protected]

Dr. Chang Woon Nam, Ifo Institut für Wirtschaftsforschung, [email protected]

Friederike Nawroth, Justus-Liebig-Universität Gießen, Institut für Wirtschaftslehre des Haushalts und Verbrauchsforschung, [email protected]

Stefan Reemts, Universität der Bundeswehr München, Institut für Controlling

Oliver Rottmann, Universität Leipzig, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, Institut für Finanzen/Finanzwissenschaft, [email protected]

Michael Schmiedke, Universität der Bundeswehr München, Institut für Controlling

Dr. Johann Wackerbauer, Ifo Institut für Wirtschaftsforschung, Bereich Umwelt, Regio-nen, Verkehr, [email protected]

Univ.-Prof. Dr. Dieter Witt, Technische Universität München, Fakultät für Wirtschafts-wissenschaften, Dienstleistungsökonomik, [email protected]

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[d ZögU Zeitschrift · Anna-Christina Loseries Perspektiven eines PPP-Modells zur Finanzierung kultureller Einrichtungen und Projekte am Beispiel der Stadt München Kurzbeiträge