1

So sánh chính sách công của một số quốc gia: Cung cấp dịch vụ công

trong bối cảnh phân cấp

Kyoko KuwajimaNghiên cứu viên cao cấp JICATrường Chính sách Công Lý Quang DiệuĐại học Quốc gia Singapore

CHƯƠNG TRÌNH ĐÀO TẠO CHÍNH SÁCH CÔNG CHO CÁN BỘ NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

2

Tổng quan nội dung hôm nay

1. Định nghĩa và khái niệm phân cấp

2. Xu hướng chung về phân cấp với các thực tiễn đa dạng – Trường hợp của các nước Đông Á

3. Quá trình phân cấp lâu dài– Trường hợp của Nhật Bản

1. Định nghĩa và khái niệm phân cấp

• Phân cấp quản lý nhà nước (gọi tắt là phân cấp) = chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương xuống các chính quyền cấp dưới, gồm cả trách nhiệm hoạch định và quản lý đối với các chức năng nhà nước, cũng như huy động và phân bổ nguồn lực.

Phân cấp Hành chínhPhân cấp Chính trịPhân cấp Ngân sách

Các hình thức phân cấp (1)

Phân cấp quản lý hành chính

• Phi tập trung hóa = chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ cấp trung ương cho chi nhánh của cơ quan trung ương đóng ở các địa phương

• Giao việc = chính quyền trung ương giao quyền và trách nhiệm cho chính quyền địa phương hoặc cho các cơ quan được chỉ định

Các hình thức phân cấp (2)

Phân cấp chính trị• Phân quyền = chính quyền TƯ chuyển giao các

chức năng hoặc quyền hạn cho chính quyền địa phương được lãnh đạo bởi các đại diện dân cử tại địa phương.

Phân cấp ngân sách• Các cơ chế tài chính-ngân sách làm nền tảng

cho mọi hình thức phân cấp = chính quyền TƯ chuyển giao ngân sách, và đôi khi cả quyền huy động thu ngân sách, cho các chính quyền trung ương 5

6

Phân cấp trở thành xu hướng chung• Philippines 1991-• Indonesia 1999-• Việt Nam (1996- ) 2004-• Thái Lan 1997-Khởi đầu nhanh: Philippines và IndonesiaTừng bước một: Trung Quốc và Việt NamThận trọng: Thái Lan và Campuchia(Ngân hàng Thế giới (2005) – Phân cấp ở các quốc gia Đông Á)

2. Xu hướng chung về phân cấp với cácthực tiễn đa dạng – Các nước Đông Á

Sự đa dạng trong cơ cấu tổ chức theo chiều dọc

7

Quốc gia Các cấp chính quyền địa phương

Dân số TB tai một địa

phương cấp một (năm 2002, triệu

người)Indonesia

Philippines

Trung QuốcViệt Nam

Campuchia

Thái Lan

3

4

43

2

(3)

Tỉnh (33), Đặc khu (2) & Thủ đô;Chính quyền địa phương: Thị xã và huyện (440); ThônTỉnh (79); Thành phố (112); huyện (1496); Thôn(41944)Tỉnh (20) và Thành phô và huyện (4);Tỉnh (58) và Thành phố (5); Quận/Huyện (599); Xã/Phường (9082)Chính quyền tỉnh; Chính quyền xã và phường do dânbầu (1621)Chính quyền tỉnh; Chính quyền tỉnh do dân bầu (75), Huyện (811) và xã

7.0

0.5

40.01.3

0.8

0.5

Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2005), CLAIR/COSLOG (2009)

8

Quốc gia Định hướng chính sách

Indonesia

Philippines

Trung Quốc

Việt Nam

Cam-pu-chia

Thái Lan

Trọng tâm là phân quyền cho các quận và thị xã; cấp thấp nhất có vai trò chính thức hạn chế; chú trọng hơn đến vai trò của các cấp cao hơn kể từ 2004Trọng tâm là phân quyền cho các cấp chính quyền dưới tỉnh, tuy nhiên tỉnh vẫn đóng môt vai trò quan trọngTrọng tâm chủ yếu là việc phi tập trung hóa về các tỉnh và thành phố lớn, mặc dù các cấp thấp hơn đã có vai trò lớn hơn trong chi tiêu công, và ở một vài nơi, các dấu hiệu phân quyền thực tế đã xuất hiện; các tỉnh có quyền kiểm soát đáng kể đối với các cấp thấp hơnTrọng tâm là phi tập trung hóa với vai trò lớn hơn của các tỉnh, gồm cả việc kiểm soát đối với các cấp chính quyền dưới tỉnh đã được phân quyền trong một số chức năng cụ thể, đang tiến tới việc phân quyềnHỗn hợp: phi tập trung hóa về các tỉnh và phân quyền cho các xã; cấp xã được chú trọng hơn, nhưng cấp tỉnh vẫn đóng vai trò quan trọng trong chi tiêu côngHỗn hợp: trước kia trọng tâm là phi tập trung hóa về các tỉnh và huyện; từ 1997 trọng tâm chuyển sang phân quyền cho các cơ quan địa phương ở cấp thị xã, huyện, và dưới huyện

Sự đa dạng trong chính sách phâncấp

Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2005)

Sự đa dạng về năng lực (tiếp cận nguồn thu ngân sách)

Quốc gia

Thu của địa phương Cấp phátThu không chính thức

Thu từ nguồn riêng của địa phương

Thu từ thuế chia tỷ lệ với TƯ

Cấp phát không điều kiện

Cấp phát có điều kiện

IndonesiaPhilippinesTrung QuốcViệt NamCampuchiaThái Lan

○◎◎○○

◎◎●◎○◎

●●○◎●◎

○○●●

Không◎

◎◎●◎●○

9Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2005) and other sources

Lưu ý: ○：Thấp, ◎：trung bình và ●：cao là tỷ trọng ước tính của nguồn thu đó trong tổng ngân sách địa phương

Các vấn đề đằng sau việc phân cấp (1)

• Phong trào dân chủ sau khi chính phủ sụp đổ ưuái hơn cho các cấp chính quyền dưới tỉnh Indonesia: sự kình địch giữa lãnh đạo chính trị TƯ và lãnh đạo

chính trị các tỉnh dẫn đến việc tập trung vào cấp huyện Philippines: phong trào kêu gọi trao quyền cho người dân cấp

cơ sở dẫn đến việc phân quyền cho chính quyền ở các cấpdưới

• Cải cách kinh tế tập trung vào hành chính/ ngânsách Trung Quốc: cần quản lý các khu vực rộng lớn và đa dạng;

không có chính sách chính thức và thực tiễn đa dạngViệt Nam: phát triển cân bằng thông qua cải cách hành chính

công 10

Các vấn đề đằng sau việc phân cấp (2)

• Thay đổi trong sự ủng hộ chính trị thiếu tínhliên tục, ổn định trong tiến trình phân cấp Thái Lan: Hiến pháp 1997 và kế hoạch toàn diện; dưới

chính quyền Thaksin, vai trò lớn hơn của các thống đốctỉnh do TƯ bổ nhiệm

Indonesia: lo lắng về việc mất khả năng kiểm soát ở cấpcơ sở dẫn đến việc quay trở lại vai trò lớn lớn cho cấp tỉnhtrong quy định của Luật 32

• Sự thiếu nhất quán và phân công chức năng, quyền hạn thiếu rõ ràng Philippines, Trung Quốc và Việt Nam: trách nhiệm giải

trình của cán bộ địa phương không rõ ràng11

Các vấn đề đằng sau việc phân cấp (3)• Thẩm quyền hạn chế trong huy động và phân bổ

nguồn lực ngân sách và TƯ kiểm soát mạnh mẽ đốivới bộ máy công chức

Philippines: khoản cấp phát cho chi phí ngoài lương rấthạn chế

Trung Quốc, Indonesia: xu hướng thu các khoản phí, lệphí ngoài ngân sách bất hợp pháp xu hướng thiếu minh bạch trong các khoản chi trảcho cán bộ không có động cơ để tinh giản bộ máy quản lý

• Năng lực hạn chế của các cơ quan địa phươngXu hướng chung: Thiếu sự phối hợp giữa lập kế hoạch

và lập ngân sách; thu ngân sách kém hiệu quảThái Lan, Cam-pu-chia: tiến trình thận trọng

Chiến lược tam giác trong phân cấp

Nhiệm vụ-Mục tiêu quốc gia- Các vấn đề cần giải quyết

Thiết kế về thể chế- Các quy tắc- Quan hệ về trách nhiệm giải trình- Sự ủng hộ chính trị

Năng lực của chính quyền- Nguồn lực tài chính- Năng lực vận hành- Thái độ

14

3.Quá trình phân cấp lâu dài – Trường hợp của Nhật Bản

• Kiến quốc Duy tân (1868-): Phi tập trung hóa và giao việc cho địa phương để đạt được các tiêu chuẩn tối thiểu của quốc gia về dịch vụ công

• Hậu chiến (1945-): Giao việc/quyền cho địa phương để phát triển kinh tế, xã hội

• Cải cách trong phân cấp (cuối thập kỷ 1990-)Phân quyền nhằm đáp ứng các nhu cầu xã hội ngày càng đa dạng

15

Giai đoạn Kiến quốc Duy tân (1868-)

Các ưu tiên của chính quyền Minh Trị: • Phú quốc cường thịnhMục tiêu là công nghiệp hóa và sự gắn kết quốc giaĐạt được “Tiêu chuẩn tối thiểu của quốc gia” thông qua

cung ứng dịch vụ công theo mô hình chuẩn hóa• Quyền lực tập trung, nhưng việc thực hiện

được phi tập trung hóa thông qua mạng lưới chính quyền địa phương rộng khắp

Hệ thống chính quyền địa phương được tạo ra như một công cụ hiệu quả để thực hiện chính sách. Các nhiệm vụ được giao và kiểm soát bởi Bộ Nội vụ

16

Nguồn: Kengo AKIZUKI (2005)

Hệ thống chính quyền địa phương thời Minh Trị

Bộ Nội vụ (BNV)

Chính quyền cấp tỉnh (47)

Chính quyền cơ sở/hạt (thành phố, thị trấn, thôn)

Giám sát chungChỉ đạo thông qua các Thống đốc tỉnh và các Hạt trưởng (quyền bổ nhiệm độc lập với Nghị viện Nhật Bản)

Acting as General Branch Offices of MOI

Hoạt động như các chi nhánh của BNV tại địa phương

Được giao việc bởi cấp tỉnh

Giai đoạn Hậu chiến (1945-)

Các thay đổi trong Hiến pháp mới: • Nguyên tắc Tự chủQuyền tự chủ hoàn toàn cho các tỉnhGiải thể Bộ Nội vụBan hành Luật Tự chủ Địa phương (1947-)

• Kế thừa hệ thống giao việc từ TƯ về cáctỉnhQuan ngại về năng lực quản lý cấp địa phươngVẫn giữ quyền kiểm soát và giám sát bởi cấp

chính quyền cao hơn• Nhờ đó, kinh tế đã tăng trưởng đáng kể

17

18

Nguồn: Kengo AKIZUKI (2005)

Sự đóng góp của cơ chế phân cấp Trung ương –Địa phương trong tăng trưởng kinh tế

Tăng trưởng Kinh tế Vượt bậc của Nhật Bản(trong những năm sau chiến tranh)

Chi đầu tư đáng kể cho các công trình công cộng

Chú trọng đến quy hoạch

Sự chỉ đạo và trợ cấp từ chính phủ TƯ

KH Tăng gấp đôi Thu nhập năm 1960

Quy hoạch Tổng thể Phát triển Quốc gia Lần I năm 1962

Quy hoạch Tổng thể Phát triển Quốc gia Lần II năm 1969

Quy hoạch Tổng thể Phát triển Quốc gia Lần III năm 1977

Đặt mục tiêu tăng gấp đôi thu nhập quốc dân trong vòng 10 năm

Mục tiêu chính là đạt được sự phát triển cân bằng trên cả nước thông qua việc phát triển các vùng kinh tế trọng điểm

Mục tiêu chính là tạo ra một môi trường vững mạnh thông qua chiến lược triển khai các dự án xây dựng quy mô lớn

Mục tiêu chính là cung cấp những môi trường sống có chất lượng, đầy đủ dịch vụ cho người dân

Phát triển công nghiệp

Thúc đẩy xuất khẩu

Các dịch vụ xã hội tiên

tiến

Cải thiện mức sống

(Phát triển đô thị)

19

Nguồn: Kengo AKIZUKI (2005)

Hệ thống chính quyền địa phương thời Minh Trị

Các Bộ ở TƯ

Chính quyền cấp tỉnh

Chính quyền cơ sở/hạt (thành phố, thị trấn, thôn)

Vai trò thực hiện

Vai trò hoạch định

Giao việcTrợ cấpChương trình trao đổi cán bộ

Quyển ra quyết sách vẫn thuộc chính phủ TƯ: Việc thực thi được kiểm soát và can thiệp bởi chính sách quốc gia

20

Source: Kengo AKIZUKI (2005)

Phân định Vai trò giữa Trung ương và Địa phương

Thu ngân sách Chi ngân sách

Chính quyền Trung ương (hoạch định chính sách)

Chính quyền Địa phương (thực thi chính sách)

Phân bổ thuế Trợ cấp

Chồng chéo về chức năng (CSHT, giáo dục và y tế)Chồng chéo về diện nộp thuế (thuế thu nhập cá nhân, thuế cư trú, thuế thu nhập doanh nghiệp)Điều tiết ngân sách thông qua phân bổ thuế cho địa phương và trợ cấp

Các cải cách trong phân cấp từ cuối thập kỷ 1990

• Luật Phân cấp Toàn diện (2000)Chính quyền địa phương có sự độc lập, chủ động theo

luật định (xóa bỏ cơ chế TƯ giao việc cho địa phương)• Cải cách Hành chính Địa phương (áp dụng NPM,

hợp tác giữa các chính quyền địa phương) 21

Môi trường thay đổi kể từ thập kỷ 1990•Quá trình quốc tế hóa kinh tế và những đe dọa gia tăng từbên ngoài

•Dân số già hóa•Nợ công luôn ở mức caoĐể đáp ứng nhu cầu xã hội ngày càng trở nên đadạng, cần tăng cường hơn sự tự chủ cho địaphương

Chiến lược tam giác trong phân cấp: trường hợp của Nhật Bản

Nhiệm vụSự gắn kết quốc giaTăng trưởng kinh tế quốc giaĐáp ứng nhu cầu xã hội đa dạng

Thiết kế về thể chếPhi tập trung hóaCơ chế giao việc và phát triển năng lực cho địa phươngTăng quyền tự chủ cho địa phương

Năng lựcĐiều hòa ngân sách bằng trợ cấp và cấp phátXây dựng năng lực thông qua trao đổi cán bộTâm lý ỷ lại về ngân sách