Embed Size (px)
Citation preview
Multi-OrdeClingendael Strategische Monitor 2017
Kars de Bruijne Minke Meijnders
Multi-OrdeClingendael Strategische Monitor 2017
Kars de Bruijne Minke Meijnders
Februari 2017
Februari 2017
© Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael
© Coverfoto: WallpapersCraft
Ongeautoriseerd gebruik van enig materiaal is een inbreuk op copyright, merkrecht, en / of ander recht. Indien een gebruiker materiaal wil downloaden van de website of van enige andere bron gerelateerd aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ of Instituut Clingendael, voor persoonlijk of niet-commercieel gebruik, dan moet de gebruiker alle voorschriften en wetgeving voor copyright, merkrecht of overige gelijkluidende kennisgevingen die zijn opgenomen en weergegeven in het oorspronkelijke materiaal in acht nemen.
Materiaal op de website mag worden gereproduceerd of openbaar gemaakt, verspreid of gebruikt voor publieke en niet-commerciële doeleinden, onder de voorwaarde dat Instituut Clingendael duidelijk als bron wordt vermeld. Toestemming voor gebruik van het logo van Instituut Clingendael is vereist. Deze toestemming kan worden verkregen door een mail te sturen aan de afdeling Communicatie van Instituut Clingendael via [email protected].
De hiernavolgende web link activiteiten zijn door Instituut Clingendael verboden en kunnen leiden tot inbreuk op merkrecht en copyright: links met oneigenlijk en ongeautoriseerd gebruik van het Clingendael logo in enige vorm, framing, inline links, of metatags, en hyperlinks of enige vorm van gebruik of toepassing van een link die de URL verbergt.
Over de auteurs
Kars de Bruijne is Research Fellow aan Instituut Clingendael en Senior Researcher bij de Armed Conflict Location Event Dataset Project (ACLED). Zijn onderzoek richt zich op intrastatelijk conflict, fragiele staten, trendanalyses en expert forecasting.
Minke Meijnders is Research Fellow bij Instituut Clingendael. Zij houdt zich bezig met internationale veiligheidskwesties, met een specifieke focus op economische veiligheid. Daarnaast is zij voornamelijk betrokken bij forecasting studies, zoals scenario- en trendanalyses.
Instituut ClingendaelPostbus 930802509 AB Den HaagNederland
Volg ons op social media: @clingendael83 The Clingendael Institute The Clingendael Institute
Email: [email protected]: www.clingendael.nl
Inhoud
Inleiding 1
1 Een ‘terugkeer naar de geopolitiek’? 4
2 Europees dreigingsbeeld 8
3 De multi-orde 13
4 Beleidsvraagstukken en denklijnen 22
Bijlage figuren 27
Dankwoord
De auteurs willen graag alle personen die hebben bijgedragen aan de Clingendael Strategische Monitor 2017 bedanken. Allereerst alle auteurs die hun bijdrage hebben geleverd in de vorm van een deelstudie: Jan Rood, Ko Colijn, Bibi van Ginkel, Franca van der Laan, Sico van der Meer, Coby van der Linde (CIEP), Pier Stapersma (CIEP), Luca Franza (CIEP), Marcel Baartman, Louise van Schaik en Ernst Kuneman. Daarnaast ook diegenen die kritisch hebben meegekeken gedurende het proces en wiens commentaar zeer waardevol was: Margriet Drent, Luc van der Goor, Frans-Paul van der Putten, maar ook in het bijzonder de opdrachtgevende ministeries (ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie, Veiligheid & Justitie). Ook een woord van dank aan Peter Schregardus, voor zijn redactionele blik. Bijzondere dank gaat ook uit naar Thomas Rijken, Maite Reece en Ofra Klein die zich respectievelijk als project-assistent of als stagiair enorm hebben ingezet voor de Monitor.
1
Inleiding
Wat is er aan de hand met de wereld? Nog maar twintig jaar geleden was het ondenk-baar dat Rusland een assertieve rol zou opeisen door middel van wapengekletter aan de oostgrens van de EU, dat China één van de grootste economieën ter wereld zou zijn, dat jihadistisch terrorisme één van de belangrijkste veiligheidsuitdagingen voor het Westen zou worden en dat de directe ring rond Europa in plaats van de gehoopte ring of stability lijkt te zijn verworden tot een ring of fire. Het ministerie van Buitenlandse Zaken stelt dan ook: “Een kwart eeuw na de val van de Muur is de hoop van toen veranderd in de onzekerheid van nu”.1
Maar zoals Federica Mogherini – de EU Hoge Vertegenwoordiger – al opmerkt: op onzekerheid valt geen beleid te maken:
‘This is no time for uncertainty: our Union needs a Strategy. We need a shared vision, and common action.’
De vragen aan de Clingendael Strategische Monitor zijn daarom, wat is de strategische omgeving? Welke bedreigingen zijn te verwachten? En in hoeverre verandert de ‘wereldorde’? De vernieuwde Clingen dael Strategische Monitor 2017 brengt de belangrijkste trends in kaart op basis van een solide evidence-based en transparante methode. Ondanks alle onzekerheid biedt de monitor daarmee toch enige vastigheid.
Op basis van een expert-analyse van tien thema’s trekt deze monitor twee kern-conclusies. Om te beginnen kan op grond van een ‘tienjarige’ trendanalyse (2006-2016) een substantiële toename van de bedreigingen van de Europese veiligheid in de komende vijf jaar worden verwacht. Naast de bestaande bedreigingen ( jihadistisch terrorisme, fragiele staten/crises) verwacht Clingendael dat een aantal dreigingen zal verergeren (cyberaanvallen, afbrokkelende eenheid binnen de EU en bedreigingen van de territoriale integriteit). Daarnaast verwacht Clingendael nieuwe bedreigingen op het gebied van vrijhandel. Kortom, traditionele geopolitieke veiligheidsbedreigingen en (nog) niet-geopolitieke bedreigingen – of in de woorden van de Brookings Institution “functionele bedreigingen” – zullen gezamenlijk de Europese agenda blijven bepalen. Niet-statelijke actoren genereren de belangrijkste bedreigingen, maar het aandeel van statelijke actoren zal naar verwachting toenemen.
1 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsagenda 2017, 6.
2
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Daarnaast concludeert de monitor dat de wereldorde zich beweegt naar onbekende wateren. Clingendael spreekt van een Multi-Orde: een zeer divers systeem van internationale samenwerking waarbij er op afzonderlijke terreinen op totaal verschil-lende manieren (niet) wordt samengewerkt. Het hangt dus per thema af wat de staat is van internationale samenwerking. Binnen de multi-orde verwacht Clingendael een doorgaand rules-based systeem waarbinnen zowel sprake is van meer en minder samenwerking, afhankelijk van het thema. De multi-orde lijkt niet op de 19de-eeuwse multipolaire ordening, noch op de bipolaire orde uit de Koude Oorlog, noch op de unipolaire orde van de jaren ’90. Er is geen historisch precedent. Kortom, het idee dat de wereld en de EU daarbinnen vooral de gevolgen ondervinden van een multipolair ziektebeeld dat leidt tot meer onzekerheid, frequenter conflict en een afbrokkelende internationale orde, behoeft nuance.
Methodologische verdieping
Deze twee resultaten zijn –anders dan voorgaande jaren– uitgevoerd aan de hand van de Structured Expert Approach, een Clingendael methode ontwikkeld in het voorjaar van 2016 ten behoeve van betrouwbare en transparante expert forecasting (zie Bijlage 2). Clingendael stelt experts centraal omdat een louter kwantitatieve analyse haar beperkingen heeft en Clingendael zeer goed ingevoerde experts in huis en in zijn netwerk heeft.2 Wel is bekend dat zelfs de beste experts vatbaar zijn voor een vooringenomen oordeel, een bias. Daarom is de methode ingericht op het beperken van de forecast-bias.
De Structured Expert Approach gebruikt een aantal principes waarvan is bewezen dat ze de inschattingen van een expert verbeteren, zoals redeneren vanuit een basistrend, en wisdom-of-the-crowd technieken (zie Bijlage 2). De principes zijn systematisch verwerkt in vier elkaar versterkende en aanvullende methodes. Voor het dreigingsbeeld wordt gebruik gemaakt van de Clingendael Trend Database, een gevalideerde set met kwantitatieve en waar nodig kwalitatieve indicatoren (niet alles kan immers in cijfers worden uitgedrukt). De set maakt reproduceerbaarheid van de inschatting mogelijk. De belangrijkste indicatoren worden schematisch weergegeven in een tabel in elk van de tien dreigingsbeelden (zie de onderliggende themastudies). Een tweede methode betreft de Clingendael Expert Survey; een vragenlijst wereldwijd uitgezet onder ongeveer 2500 wetenschappers. De Expert Survey is een wisdom-of-the-crowd techniek die bovenal mogelijke ‘schokken’ identificeert en vervolgens voorziet van waarschijnlijkheid- en impactscores. Daarnaast is de survey een horizon-scanning tool om nieuwe
2 De backgrounder bij de EU Global Strategy stelt bijvoorbeeld: ’Global trends are neither linear nor
preordained, often product of shocks and human choices, uncertainty that lies ahead and role of agency’ ;
Missiroli, A. 2015. ‘Towards and EU Global Strategy: Background, Process, References’, European Union
Institute for Security Studies, 128.
3
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
veiligheidsproblemen te identificeren. De kwalitatieve methode Structured Focused Comparison is de basis van de internationale orde analyse waarbij gebruik wordt gemaakt van vijf kwalitatieve indicatoren. Ten slotte is de Clingendael Assessment Tool ontworpen, een tweetal controleerbare scoringsmechanismen ter ondersteuning van precieze inschattingen van het dreigingsbeeld en de internationale orde. Gezamenlijk zorgt deze set van methodes voor transparante, evidence-based inschattingen en een mogelijkheid om de Structured Expert Approach te evalueren en door te ontwikkelen. Bijlage 2 geeft een uitgebreide samenvatting van de methodes. Een volledige versie is niet openbaar (maar wel verstrekt aan de opdrachtgever en daarmee open voor peer-review).
Deze evidence-based monitor is gestructureerd rond de volgende vraag:
‘Wat zijn in de afgelopen tien jaar de belangrijkste ontwikkelingen met betrekking tot de Europese veiligheid en internationale stabiliteit geweest en in welke richting tekenen zich trends af voor 2021?’
In de beantwoording van deze vraag wordt ingezoomd op twee deelvragen. Deze deelvragen stonden oorspronkelijk ook centraal in de Verkenningen van het ministerie van Defensie:3
1. Welk dreigingsbeeld kan worden verwacht voor de EU en haar lidstaten in 2021?;2. In welke richting ontwikkelt de rules-based order zich tegen 2021?
Ter beantwoording begint de monitor met een theoretische en empirische kritiek op de veelgehoorde diagnose van de huidige staat van de wereld: de orde brokkelt af en de Europese veiligheid is in het geding als gevolg van opkomende grote mogendheden (de multipolaire orde). Deel twee schetst vervolgens het complexe dreigingsbeeld voor 2021 voor tien beleidsterreinen op basis van tien evidence-based trendstudies. Deel drie werkt de analyse op deze tien terreinen verder uit en beschrijft welke trends worden voorzien voor het internationale systeem. Tot slot geeft deel vier aan waar de grootste hiaten liggen in het beleid aan de hand van een aantal beleidsvraagstukken. Wellicht de belangrijkste beleidsimplicatie is de acute noodzaak tot een geïntegreerde aanpak.
Zowel dit synthesehoofdstuk als de onderliggende thematische studies, zijn geschreven in het najaar van 2016. Een belangrijke ontwikkeling sindsdien, is de verkiezing van Donald Trump als de 45ste president van de Verenigde Staten. Over de gevolgen van deze verkiezing op de internationale orde wordt ingegaan in de epiloog: “Trump en de Multi-Orde”.
3 Ministerie van Defensie, Eindrapport Verkenningen: Houvast Voor de Krijgsmacht van de Toekomst, 2010,
53–54.
4
1 Een ‘terugkeer naar de geopolitiek’?
De problemen waar de EU en Nederland zich voor gesteld zien, worden met enige regelmaat samengevat onder het kopje ‘machtsverschuivingen’, ‘multipolariteit’ of ‘terugkeer van de geopolitiek’. Inderdaad lijkt er grofweg sprake van een overgang van een multilaterale naar een multipolaire ordening (zie ook eerdere versies van de Clingendael Strategische Monitor).4 De kwalificatie is één van de belangrijkste strategische lenzen om internationale ontwikkelingen door te bekijken en daarmee te begrijpen.
Vaak wordt ervan uitgegaan dat ‘multipolariteit’ evidente betekenis heeft voor het strategisch veld waarin beleidsmakers moeten opereren: er zal meer onzekerheid bestaan in een internationaal systeem waarin niet één (de VS) of twee (VS en Rusland), maar een groot aantal partijen het voor het zeggen heeft. De reden is dat elke actor inschattingen moet maken van de intenties en capaciteiten van een veel groter aantal actoren. Deze complexe inschattingen, zo is de gedachte, leiden tot onzekerheid en vergroten de kans op miscalculatie.5 Met andere woorden, de kans op conflict neemt toe met de opkomst van nieuwe machten. Een tweede implicatie is dat de internationale orde zal worden uitgedaagd. De VS hebben als een hegemoniale mogendheid de regels van het spel bepaald na 1945.6 Nieuwe staten – zoals de BRICS en de Next-11 – zullen andere normen en regels nastreven die niet in overeenstemming zijn met Amerikaanse (en Europese) belangen. Samengevat, zo is de bewering, machtsverschuivingen, de terugkeer van de geopolitiek en/of multipolariteit zullen negatieve gevolgen hebben voor (gewapend) conflict en de stabiliteit van de internationale orde.7
4 Zie o.a. Instituut Clingendael, Strategische Monitor 2015 en 2016, https://www.clingendael.nl/pub/2015/
clingendael_monitor_2015/,https://www.clingendael.nl/pub/2015/clingendael_monitor_2016/.
5 Rosencrance, R.N. 1966. ‘Bipolarity, Multipolarity, and the Future’, The Journal of Conflict Resolution, 10(3),
314-327; Waltz, K. 1979. Theory of International Politics, McGraw-Hill, 160-193; Mearsheimer, J. 2001.
The Tragedy of Great Power Politics, Norton, 338-347.
6 Gilpin, R. 1983. War and Change in World Politics, Cambridge University Press, 197-209.
7 Zie: Daniels, R. 2015. ‘Leadership at Home and Abroad’, Centre for Strategic and International Studies,
5 november, https://www.csis.org/analysis/pacnet-76-leadership-home-and-abroad; Waal, de, T. 2016.
‘Russia, Turkey, and a Multipolar World’, Carnegie Europe, 30 augustus, http://carnegieeurope.eu/
strategiceurope/?fa=64421.
5
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Theoretische verantwoording
Dreiging- en veiligheidsanalyses worden vaak geplaagd door drie problemen: 1) het is niet altijd duidelijk wiens veiligheid centraal staat; 2) het is niet altijd helder wanneer onderwerpen nu echt een veiligheidsprobleem zijn en; 3) het is niet altijd duidelijk wanneer er sprake is van een veiligheidsdreiging. In dit toelichtende kader worden kort de conclusies van Clingendaels reflectie op deze vragen belicht (zie Bijlage 1 voor een uitgebreide toelichting).
Het is duidelijk dat het Nederlandse veiligheidsbeleid is ingebed in de Europese veiligheid. Om die reden neemt de Clingendael Strategische Monitor de veiligheid van de EU en haar lidstaten als uitgangspunt waarbij de recente ‘Global Strategy for the EU’s Foreign and Security Policy’ (2016) in combinatie met de Nederlandse veiligheidsagenda leidt tot de selectie van tien veiligheidsbelangen. Bovendien is gekozen voor drempelwaardes voor veiligheid aan de hand van de vijf vitale belangen zoals neergelegd in de Strategie Nationale Veiligheid (2007).
De vraag naar een internationale orde wordt zo nodig geplaagd door nog meer onduidelijkheid; het kan verwijzen naar de manier waarop staten maar ook niet-statelijke actoren met elkaar omgaan, naar hiërarchische of anarchische ordening, naar een amorele of juist normatieve ordening. Ter ondersteuning van de analyse van de internationale orde staat in de Clingendael Strategische Monitor het welbekende assenkruis centraal. Wel is het assenkruis aangepast aan de gelaagde internationale orde die deze monitor – conform eerdere edities – waarneemt. De belangrijkste veranderingen betreffen een aantal concrete omschreven opties tot meer (en minder) samenwerking op de horizontale as en een aantal heldere categorieën van actoren. De categorieën zijn gebaseerd op een aantal wetenschappelijke discussies (zie Bijlage 1).
Kloppen deze veronderstellingen? En wiens agenda wordt eigenlijk gediend met een dergelijke kwalificatie (een aantal publicaties wijst in ieder geval op een Chinese en Russische agenda).8 Wat onmiddellijk opvalt, is dat de veronderstelde negatieve gevolgen van machtsverschuivingen een relatief nieuwe interpretatie is. Tot de publicatie van Kenneth Waltz’ boek Theory of International Politics (1979), meende het grootste deel van de wetenschappers (inclusief bekende denkers zoals Hans J. Morgenthau) dat een systeem waarin meerdere grote mogendheden met elkaar om invloed strijden veel stabieler was dan een systeem met alleen twee grote mogendheden.9 Zo stelden Deutsch en Singer in 1964: “for the most part it has seemed so intuitively reasonable that […] as the system moves away from bipolarity towards multipolarity, the frequency and
8 China, VS en Rusland (zie Lo, B. 2015. Russia and the New World Disorder, Brookings Institution). Waarbij
ook de VS belang heeft bij het zo slecht mogelijk neerzetten van multipolariteit.
9 Morgenthau, H.J. 1960. Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace, Alfred A. Knopf, New
York, 346–64. Waltz, K. 1979. Theory of International Politics, McGraw-Hill, 177).
6
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
intensity of war should be expected to diminish.”10 Men ging dus uit van minder conflict bij een multipolaire orde. Uiteraard vond de veronderstelde stabiliteit van ‘de terugkeer van geopolitiek’ zijn oorsprong in de geschiedenis, in het bijzonder in het 19de-eeuwse stabiele Concert van Europa. Het idee was dat grote mogendheden door middel van flexibele allianties en wisselende systemen van samenwerking veel gemakkelijker doelen zouden kunnen realiseren zonder dat er geweld nodig was.
Een tweede reden om vraagtekens te plaatsen, is dat het helemaal niet zo zeker is dat onzekerheid leidt tot conflict. Sommige denkers menen dat er weinig onzekerheid bestaat ook al is er een groot aantal grote mogendheden. Grote machtsverschillen laten bijvoorbeeld weinig ruimte voor verkeerde inschattingen.11 Een ander analytisch model (Balance-of-Power) gaat verder en meent zelfs dat staten in onzekerheid vooral voorzichtigheid zullen betrachten.12 Een derde groep meent bovendien dat internationale instituties gedeeltelijk bestaan om onzekerheid weg te nemen zodat staten beter hun eigenbelang na kunnen streven.13 Het is een serieuze vraag of de nieuwe groep van internationale spelers echt een eind wil maken aan een internationale orde die zorgt voor meer voorspelbaarheid en bovendien de kans op conflict verkleint. De Chinese agenda – ondanks overduidelijke revisionistische trekjes – is er bijvoorbeeld nadrukkelijk één van doorgaande internationale en multilaterale samenwerking.14
Er zijn dus grote vraagtekens te plaatsen bij het idee dat ‘machtsverschuivingen’ en ‘terugkeer van de geopolitiek’ de belangrijkste of zelfs enige oorzaken zijn van de gepercipieerde veiligheidsuitdagingen en dus de lens moeten zijn waarmee de strategische omgeving van de Europese Unie en Nederland te bekijken. Instituut Clingendael staat daarin niet alleen. Zo stelt de Brookings Institution: “multipolarity has been sometimes compared to an incurable disease that will eventually kill the
10 Deutsch, K.W. en Singer, J.D. 1964. ‘Multipolar Power Systems and International Stability’, World Politics,
16(3), 390 (Onderlijning toegevoegd door auteurs).
11 Bremer, S.A. ‘Dangerous Dyads Conditions Affecting the Likelihood of Interstate War, 1816-1965’,
The Journal of Conflict Resolution, 36(2), juni 1992, 309-341; Kugler, J. en Lemke, D. 1996. Parity and
War: Evaluations and Extensions of the War Ledger, University of Michigan Press; Oneal, J.R. en Russett,
B.M. 1997. ‘The Classical Liberals Were Right: Democracy, Interdependence, and Conflict, 1950-1985’,
International Studies Quarterly, 41(2), 267-293; Kugler, J., et al. 1980. ‘Deterrence and the Arms Race’,
International Security, 4(4), 105-138.
12 Kugler en Lemke, op. cit., 5; Singer, J.D., et al. ‘Capability Distribution, Uncertainty, and Major Power War,
1820-1965’, Peace, War and Numbers.
13 Keohane, R.O. en Nye, J.S. 1977. Power and Interdependence: World Politics in Transition, Little Brown and
Company.
14 Zheng, C. 2016. ‘China’s Domestic Debate on Global Governance’, The Diplomat, 23 november,
http://thediplomat.com/2016/11/chinas-domestic-debate-on-global-governance/.
7
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
liberal order. But there is insufficient evidence to take this as a foregone conclusion.”15 Het Egmont Instituut betoogt “the problem with multipolarity is that it does not help us to explain military, diplomatic and economic developments” en rekent er in zeer sterke bewoordingen mee af: “history as usual is back. Some call that multipolarity, other unipolarity. It does not matter. Reality is stronger than this kind of simplistic classifications”.16 Samenvattend, het is nodig om echt na te denken over de aankomende wereldorde, de betekenis van de waargenomen trends en daarbij niet te vervallen in te gemakkelijke typeringen en oplossingen.
15 Alcaro, R. 2015. ‘The West, Multipolarity, and the Liberal Order’, Brookings Institution, 10 april,
https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2015/04/10/the-west-multipolarity-and-the-
liberal-order/ .
16 Keersmaeker, de, G. 2015. ‘Multipolar Myths and Unipolar Fantasies’, Egmont Institute, Policy Brief No.60,
http://www.egmontinstitute.be/wp-content/uploads/2015/02/SPB60-.pdf.
8
2 Europees dreigingsbeeld
De Global Strategy en de veiligheidsagenda van Nederland geven een brede interpretatie van veiligheid. Niet slechts staten, maar een samenleving van individuen, of gemeenschappen, of zelfs de wereld als geheel kunnen worden bedreigd door ontwrichting, bestaansonzekerheid of verwoesting. Een risicobeoordeling van tien veiligheidsthema’s – uitgevoerd door tien experts en neergelegd in de themabijdragen – vormt de basis van deze analyse. Voor elk thema is in kaart gebracht wat de huidige bedreiging van Europese veiligheidswaarden zijn (2016) en welke ontwikkeling te verwachten is voor 2021. Met andere woorden, de forecasting-termijn is vijf jaar op basis van tienjarige trendanalyses (2006-2016).17 Om na te gaan of er sprake is van een grotere (dan wel kleinere) dreiging worden vijf fundamentele Europese belangen onderscheiden (zie het kader Risicobeoordeling voor een verdere toelichting).
Risicobeoordeling
Om inzichtelijk te maken in hoeverre er daadwerkelijk rekening moet worden gehouden met een verslechterende veiligheidssituatie is in dit onderzoek gebruik gemaakt van de formule ‘kans maal impact’ (een standaard risicoformule). Experts zijn gevraagd om per thema de (verwachte) impact vast te stellen aan de hand van de vraag in hoeverre vitale veiligheidsbelangen (mogelijk) werden geschaad. Er worden vijf vitale belangen onderscheiden in lijn met de Strategie Nationale Veiligheid, en aangepast aan de Europese context. Voor elk belang zijn verschillende niveaus onderscheiden van ‘vervelend maar geen beschadiging’ (niveau 1) naar een ‘zeer grote impact’ (niveau 5). Waarschijnlijkheid is gescoord op een schaal van 1 tot 7 met een corresponderende kwantitatieve beschrijving. De precieze categorieën zijn omschreven in Bijlage 3. Scores werden – conform de Structured Expert Approach – gegeven op basis van tienjarige trendanalyses. Alle resultaten zijn verstrekt aan de opdrachtgever. Hier wordt een minder uitgebreide samenvatting gepresenteerd.
Bevindingen
In de themabijdragen worden de tien dreigingsbeelden in detail uitgewerkt (Tabel 2 geeft een korte samenvatting). Op basis van het samengestelde beeld zijn twee hoofdconclusies te trekken.
17 Zie conclusie en bijlagen voor een toelichting.
9
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Figuur 1 Actoren die dreiging veroorzaken (2016-2021)
2016
52%
40%
8%
24%
67%
9%
2021
Hybride actorenStatelijke actoren Niet-statelijke actoren
Ten eerste, het huidige (2016) overkoepelende dreigingsbeeld is – vanzelfsprekend een open deur – zeer divers en daarmee complex. Om die reden spreekt dit rapport over Complexe Veiligheid. Er is sprake van daadwerkelijke bedreigingen van alle vijf vitale belangen.18 Bedreigingen van de Europese territoriale veiligheid zijn een gevolg van terrorisme, territoriale spanningen, georganiseerde criminaliteit, proliferatie van CBRN-wapens en een aantal crises aan de randen van Europa (Libië, Syrië, Mali, Oekraïne). De economische veiligheid van sommige EU-lidstaten wordt momenteel bedreigd als gevolg van de asymmetrische energierelatie met Rusland. De maatschappelijke veiligheid wordt bedreigd door de zeer moeizame verhoudingen binnen de EU in combinatie met de interne terroristische dreiging en de maatschappelijke spanning die dat met zich meebrengt. De ecologische veiligheid staat als gevolg van klimaatverandering onder druk. Ten slotte wordt de technologische veiligheid bedreigd vanwege cyberaanvallen (ook door terroristen). Ook niet verrassend is dat niet-statelijke actoren een zeer aanzienlijke rol opeisen in het dreigingspalet (denk aan gewapende groepen, terroristische organisaties, criminelen en hackerscollectieven, zie Figuur 1). Met andere woorden – en daarom is de open deur toch van belang – het dreigingsbeeld is zowel qua inhoud als qua actoren veel breder dan de gevolgen van klassiek geopolitieke spanningen. Hoewel geopolitieke spanningen merkbaar zijn bij territorialiteit, de proliferatie van CBRN-wapens, energievoorziening en vrijhandel (gedeeltelijk), en ook bij cyberaanvallen is er veelal sprake van (nog) niet-geopolitieke of “functionele dreigingen” op het gebied van klimaatverandering, fragiele staten, de EU en terrorisme.
18 Impactscores variëren per onderwerp van 1 tot 5, waarbij er bij 1 geen sprake is van een beschadiging van
de veiligheid (zie Bijlage 3). Deze analyse geeft alleen de uitkomsten weer van 2 en hoger.
10
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Tabel 1 Kwantitatief dreigingsbeeld 202119
Definitie Niveau1
Niveau2
Niveau3
Niveau4
Niveau5
Top 32021
Terr
ito
rial
eV
eilig
hei
d
Een fundamentele bedreiging van het geweldsmonopolie van de Europese lidstaten en/of hun territoriale integriteit.
2016 2021 • Terrorisme• Territoriale
spanningen• Crises
Eco
no
mis
che
Vei
ligh
eid
Het schaden van de fundamenten van de economie van de EU en haar lidstaten.
2016 2021 • Cyber-dreigingen
• Bedreiging vrijhandel
• Spanningen binnen EU
Maa
tsch
app
elijk
eV
eilig
hei
d
Het schaden van de fundamenten van een vreedzaam Europees maatschappelijk kli-maat en de democra-tische rechtsstaat van de lidstaten en/of de Europese instellingen.
2016 2021 • Spanningen binnen EU
• Cyber-dreigingen
• Bedreiging vrijhandel
Eco
log
isch
eV
eilig
hei
d
Het fundamenteel beschadigen van de Europese leefomge-ving.
2016 2021 • Klimaat-verandering
Tech
no
log
isch
eV
eilig
hei
d
Beschadigingen van de integriteit en open-heid van essentiële informatie of informa-tiesystemen van de EU en haar lidstaten.
2016 2021 • Cyber-dreigingen
• Klimaat-verandering
Ten tweede, verwacht Clingendael dat het veiligheidsbeeld de komende vijf jaar verder zal verslechteren. Tabel 1 en 2 vatten de belangrijkste conclusies samen. Tabel 1 beschrijft in algemene zin de verwachte schending van Europese belangen. De impact- en waarschijnlijkheidsscores voor elk van de tien themabijdragen zijn samengenomen en resulteren in een verslechterend beeld op alle vijf vitale belangen. Het is overigens belangrijk om op te merken dat de dreigingsniveaus onderling niet vergelijkbaar
19 De exacte waardes zijn als volgt: territoriale veiligheid 2.53 (2016)/3.31 (2021); economische veiligheid
1.04 (2016)/1.34 (2021); maatschappelijke veiligheid 1.34 (2016)/1.90 (2021); ecologische veiligheid 1.29
(2016)/1.75 (2021); technologische veiligheid 1.73 (2016)/2.90 (2021).
11
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
zijn: niveau 3 op territoriale integriteit staat niet gelijk aan niveau 3 op het gebied van economische veiligheid. De laatste kolom van Tabel 1 geeft de top 3 weer van de te verwachte bedreigingen voor elk veiligheidsbelang. Uiteraard is een meer kwalitatieve duiding van belang. Tabel 2 geeft een korte toelichting op de verwachte ontwikkelingen in de komende vijf jaar. Er vallen drie zaken op:
• Zonder twijfel is één van de grootste redenen tot zorg de vergrote dreiging van schendingen van de territoriale integriteit van sommige EU-lidstaten en NAVO-partners. In de afgelopen tien jaar is er sprake van duidelijke verslechtering als gevolg van een assertiever Rusland aan de oostgrenzen, een onzekerder Amerikaanse veiligheidsgarantie en een verdeelde Europese Unie. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat de drijvende krachten die onder de trends liggen (zie bijvoorbeeld de bijdrage over territoriale integriteit) minder sterk zullen gaan worden.
• Daarnaast zijn er substantieel hogere risico-inschattingen op het gebied van vrijhandel, spanningen binnen de EU, cyberveiligheid en in mindere mate klimaatverandering en proliferatie van CBRN-wapens. De dreiging op het gebied van vrijhandel vindt plaats tegen de achtergrond van afnemende wereldhandel. Verwacht mag worden dat negatieve economische trends (o.a. grenzen aan de groei van waardeketens en regionalisering) kunnen worden opgevangen door de markt; dat geldt echter in mindere mate voor toenemend protectionisme en inzet van geo-economische instrumenten. De dreiging ten aanzien van de EU vindt plaats tegen de achtergrond van een afnemend vertrouwen. De verknooptheid van nationale vertrouwensproblemen met de politisering van het Europese project en een fragiel economisch herstel zullen de belangrijkste aanjagers zijn. De grotere cyberdreiging ten slotte is een gevolg van de nog steeds toenemende trend van cyberaanvallen, maar is ook een gevolg van de doorgaande digitale verknooptheid. Zorgwekkend is dat deze nieuwe dreigingen elkaar kunnen versterken. De bedreigingen op het gebied van vrijhandel en de spanningen binnen de EU bemoeilijken bijvoorbeeld een Europees antwoord op territoriale schendingen.
• Opvallend is ten slotte de rol van staten. Staten zijn in absolute zin verantwoordelijk voor minder dreigingen, maar er is sprake van een toenemende rol van staten als veroorzaker van dreigingen (zie Figuur 1). Dit wordt weerspiegeld in een alternatieve meting waarin de ernst van de dreiging gekoppeld wordt aan actoren (de mogelijke impact). Uit deze meting blijkt dat de grootste veiligheidsimpact in 2016 uitgaat van niet-statelijke actoren (rond de 70%), maar dat de ernst (impact) van dreigingen door statelijke actoren snel toeneemt (een verdubbeling).
12
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Tabel 2 Kwalitatief dreigingsbeeld 2021
Thema Verwacht dreigingsbeeld 2021 Actoren
Bedreiging van territoriale integriteit
De terugkeer van de geopolitiek heeft zich nog niet vertaald in meer conflicten maar er is reden tot zorg. De trans-Atlantische as verzwakt als gevolg van een samenspel tussen een herinterpreta-tie van (Amerikaanse) belangen, gepercipieerde verantwoordelijk-heden en een minder effectieve Europese Unie.
Statelijk
Terrorisme
De terrorismedreiging in de EU blijft hoog. De afgelopen twee jaren zijn een trendbreuk als gevolg van grotere variëteit in modus operandi en het risico op terugkeer van foreign fighters.
Niet-statelijk
Gebruik van CBRN-wapens
Hoewel er sprake is van verdere ontmanteling van CBRN-wapens neemt de dreiging toe. De arsenalen van sommige opkomende spelers vergroten, wapens worden gemoderniseerd en er is een groter escalatiepotentieel voor het gebruik van chemische wapens.
Statelijk
Niet-statelijk
Crises aan randen van de EU
De trendmatige ontwikkelingen voor alle fragiele staten zijn zorgwekkend. Tegelijk zijn de gevolgen voor de EU (terrorisme en migratie) beperkt tot spill-over uit een kleine groep recent-fragiele staten. Er wordt geen grotere dreiging verwacht.
Niet-statelijk
Bedreigingen van energievoorzienings-zekerheid
Voor de energievoorzieningszekerheid van de EU worden per saldo geen grote problemen verwacht in de komende vijf jaar. Er is sprake van structurele overcapaciteit en wederzijdse afhankelijk-heid tussen consumenten en producenten.
Niet-statelijk
Bedreigingen van vrijhandel
De prognoses met betrekking tot vrijhandel zijn pessimistisch. De groei van de wereldhandel neemt af. De markt zal om kunnen gaan met negatieve economische trends maar minder met het toenemende protectionisme en inzet van geo-economische instrumenten.
Statelijk
Spanningen binnen de EU
Het vertrouwen in de EU en de Europese instellingen loopt al jaren terug en de verwachting is verdere ondermijning. Bovenal is de EU verknoopt geraakt met de nationale politiek (waar een vergelijk-baar vertrouwensprobleem speelt), wacht een roerige verkiezings-tijd en is het economisch herstel zeer fragiel.
Statelijk
Niet-statelijk
Grensoverschrij-dende georgani-seerde criminaliteit
Georganiseerde criminaliteit (mensenhandel/-smokkel, wapenhan-del, witwassen en verdovende middelenhandel) zullen anders dan andere vormen van criminaliteit licht stijgen. Los van onmisken-baar negatieve effecten vallen geen fundamentele veiligheidsdrei-gingen te verwachten.
Niet-statelijk
Klimaatverandering
Er mag worden verwacht dat de spanningen in het Arctisch gebied toenemen en tevens het risico op overstromingen en extreme hitte. Trends op het gebied van mitigatiebeleid zijn positief maar de snel-heid van klimaatverandering zal leiden tot een grotere dreiging.
Statelijk
Hybride
Niet-statelijk
Cyberdreigingen
Digitale dreigingen zullen snel toenemen. Er is nog steeds sprake van groei in cybermanipulatie en –aanvallen. Bovendien raakt de wereld in zeer snelle mate digitaal verknoopt. De cyberwedloop en een vergroot escalatiepotentieel stuwen de dreiging verder op.
Statelijk
Hybride
Niet-statelijk
13
3 De multi-orde
Jochem Wiers, bijzonder hoogleraar beleidsontwikkeling van de Nederlandse buiten-landse betrekkingen aan de Rijksuniversiteit Groningen, en tevens voormalig hoofd Eenheid Strategische Advisering van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, somt vier thema’s op voor de komende jaren voor een strategische agenda van het Nederlandse buitenland beleid. Eén van deze thema’s betreft het rules-based system: de ordening van een veilige, duurzame en rechtvaardige wereld, niet alleen met gelding in het ‘Westen’ maar zich ook uitstrekkend tot opkomende landen en niet-statelijke actoren.20
De aandacht voor de rules-based order is gedeeltelijk een gevolg van de veronderstelde ‘terugkeer van de geopolitiek’. De opkomst van nieuwe spelers – zo is de verwachting – zal een fundamentele druk leggen op de rules-based order.21 De Clingendael analyses laten een ander beeld zien. Zeker, er zijn situaties waarin de internationale betrekkingen verruwen en de wereldorde (inclusief de rules-based order) onder druk staat. En inderdaad, er is in die gevallen vaak sprake van problemen als gevolg van het assertiever optreden van de grote mogendheden. Maar het is simpelweg niet waar dat er alleen sprake is van een afbrokkelende wereldorde. De Clingendael analyses laten een doorgaande samenwerking zien op tal van terreinen. Bovendien blijkt de rules-based order op veel terreinen vrij stabiel, hoewel er zorgwekkende trends zijn.
De huidige orde: waar staan we?
Om te beginnen presenteren we enkele kwantitatieve gegevens over samenwerking (binnen de G20 en G7/8, Algemene Vergadering (VNAV) en VN-Veiligheidsraad) en institutionele ontwikkelingen.22 De kwantitatieve data zijn een eerste indicatie dat de rules-based order niet alleen maar afbrokkelt. Figuur A (in bijlage) visualiseert het stemgedrag in de VNAV op basis van de affinity-score database.23 Vaak worden
20 Wiers, J. 2016. ‘Mind the Gap: Hoe de kloof tussen buitenlandbeleid en wetenschap te overbruggen?’,
Oratie bij de aanvaarding van leerstoel Beleid en Beleidsontwikkeling van de Nederlandse buitenlandse
betrekkingen, Rijksuniversiteit Groningen, 28 juni, 5.
21 Porter, P. 2016. ‘Sorry, Folks. There is No Rules-Based World Order,’ The National Interest, 28 augustus,
http://nationalinterest.org/blog/the-skeptics/sorry-folks-there-no-rules-based-world-order-17497.
22 Deze gegevens zijn door Clingendael geproduceerd vooral in samenwerking met de University of Toronto ’s
G7/8 en G20 datacentrum.
23 Erik Voeten Dataverse, United Nations General Assembly Voting Data, Georgetown University,
https://dataverse.harvard.edu/dataverse/Voeten.
14
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
AV-resoluties na een intensieve consultatieprocedure zonder stemming aangenomen. Sommige resoluties worden echter wel in stemming gebracht. Deze stemmingen zijn een graadmeter van de overeenstemming tussen landen. In de periode 2004-2014 is de mate van overeenstemming gelijk gebleven en voor belangrijke onderwerpen zelfs verbeterd. Stemgedrag in de Algemene Vergadering zegt echter weinig over de grote mogendheden, daarvoor kijken we naar een aantal indicatoren over het gedrag van grote(re) mogendheden in de Veiligheidsraad, de G7/8 en de G20. In de Veiligheidsraad blijft – conform Figuur B – het veto-gedrag ongeveer gelijk. Voor de G7/8 en G20 is het beeld zelfs positiever. Bijeenkomsten in het kader van de G7/8 en G20 worden afgesloten met een communiqué. Het G20 en G7/8 datacentrum codeert alle beloftes en beschrijft vervolgens de mate waarin acht grote mogendheden hun beloftes navolging geven. In samenwerking met het datacentrum heeft Clingendael de trends sinds 2004 in kaart gebracht. Figuur C geeft de mate van naleving weer op een schaal van -1 tot 1 waarbij 1 volledige naleving betreft en -1 geen naleving. De trend is duidelijk: ook binnen deze fora is er sprake van een aanzienlijke mate van naleving en zelfs een licht verbeterende trend.
Figuur D en Figuur E ten slotte geven aan de hand van analyses van het Yearbook of International Organizations de groei van het aantal internationale organisaties en de proliferatie van verdragen weer. Ook deze kwantitatieve gegevens laten een nog immer uitdijende internationale ordening zien, hoewel de groei van zowel organisaties als verdragen wat af lijkt te nemen. Samenvattend blijkt op basis van een aantal kwantitatieve indicatoren eerder dat de internationale orde doorgaat dan afbrokkelt.
Het assenkruis als raamwerk voor de analyse van de internationale orde
Het assenkruis zoals ontwikkeld in de Verkenningen vormt de basis van de analyse van de internationale orde. Op de horizontale as wordt een continuüm weergegeven van non-coöperatie naar volledige geïnstitutionaliseerde samen-werking. Op deze as wordt vervolgens een onderscheid gemaakt tussen fundamentele normen (principes over de inrichting van de internationale orde, zoals non-proliferatie) en praktische regels (concrete afspraken over hoe te handelen, zoals WTO dispute settlement bodies). Het idee achter de as is eenvoudig; hoe meer wordt bewogen naar non-coöperatie hoe meer er sprake is van onenigheid over de fundamentele inrichting van de internationale orde. De verticale as beschrijft vervolgens welke actoren bepalend zijn voor de inrichting van de internationale orde, en geeft een continuüm van statelijk naar niet-statelijke actoren. De as geeft ruimte aan situaties waarin grote mogendheden de dienst uitmaken, maar ook aan hybride situaties waarin staten, NGO’s en andere actoren gezamenlijk beslissingen nemen. Samengevat biedt het doorontwikkelde assenkruis een nuttig instrument om de mate en variatie van samenwerking in de internationale orde te kunnen weergeven.
15
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Om de internationale orde beter in te kleuren gebruikt Clingendael kwalitatieve expertanalyses op basis van een transparante en geheel vernieuwde methodologie. Figuur 2 schetst voor tien beleidsterreinen de uitkomsten en daarmee de mate van rules-based ordening binnen het huidige internationale systeem (2016, de onderliggende analyses zijn te vinden in de deelstudies). Tabel 3 vat de belangrijkste bevindingen uit de themabijdragen samen. Er zijn drie conclusies te trekken:
• Het Europees veiligheidsbeleid en daarmee het veiligheidsbeleid van Nederland vindt plaats binnen de context van een multi-orde. Er is niet één wereldorde met één systeem van samenwerking maar er zijn meerdere gelijktijdige wereld-ordeningen. Er is een zeer divers systeem van internationale samenwerking waarbij afzonderlijke systemen op totaal verschillende manieren zijn georganiseerd. De 195 landen in het huidige internationale systeem zijn met elkaar verweven in een web van relaties dat afhankelijk is van het beleidsterrein waarop wordt geopereerd.
• Slechts in één geval (het cyberregime) is er sprake van fundamentele tegenstellingen over de inrichting van de orde. In de meeste gevallen bestaat er normatieve overeenstemming (bijvoorbeeld over de norm territoriale onschendbaarheid), maar is er ofwel onenigheid over de regels die moeten worden nageleefd (denk aan omstandigheden waarin vredesoperaties mogen worden ingezet) of is er sprake van een gebrekkige mate van naleving van de regels (ondanks de overeenstemming over onschendbaarheid van de grenzen wordt dit principe met enige regelmaat geschonden).24 Sterker nog, ondanks gebrekkige naleving van normen en de gebruikelijke moeizaamheden in de internationale betrekkingen geldt dat het merendeel van de regimes zich in het coöperatieve (multilaterale) deel van het assenkruis bevindt. Kortom, we kunnen met recht spreken van een multi-orde. Tabel 2 geeft een kwalitatieve beschrijving van elk afzonderlijk regime.
• De internationale orde blijft geschoeid op Westfaalse leest, c.q. nationale staten. Alleen op het gebied van energie (waarin de markt een grote rol speelt en de belangrijkste spelers (staats-)bedrijven zijn) en cyber (waarin de hele infrastructuur in handen is van niet-statelijke actoren) is er sprake van een systeem waarin niet-statelijke actoren daadwerkelijk beslissingen nemen of de agenda bepalen. Daarnaast is het op zijn minst opvallend te noemen dat de grote mogendheden volgens de Clingendael analyse slechts allesbepalend zijn als het gaat om territoriale integriteit en CBRN (en dus alleen door andere grote mogendheden worden beperkt). In vrijwel alle andere gevallen worden grote mogendheden in hun handelingsvrijheid niet alleen beperkt door andere grote mogendheden, maar ook door een grote groep heterogene staten. Dit wil niet zeggen dat grote mogendheden een ondergeschikte rol spelen maar wel dat ze onmiskenbaar de macht moeten delen.
24 Er is overigens geen kwantitatief trendmatig bewijs voor meer conflicten over invloedsfeer, territorium en
grondstoffen (klassieke geopolitieke indicatoren). Zie bijdrage territoriale integriteit.
16
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Figuur 2 Internationaal systeem 2016 -2021
Statelijkeactoren
Niet-statelijkeactoren
2016
Coöperatie
Non
-coö
pera
tie
Onenigheidover normen
Onenigheidover regels
Veranderingnormen/regels
Geensamenwerking
Hybride:staten
Hybride:balans
Niet-statelijkeactoren
Staten
Grootmachten
Normen& regels
Volledigesamenwerking
Statelijkeactoren
Niet-statelijkeactoren
2021
Coöperatie
Non
-coö
pera
tie
Onenigheidover normen
Onenigheidover regels
Veranderingnormen/regels
Geensamenwerking
Hybride:staten
Hybride:balans
Niet-statelijkeactoren
Staten
Grootmachten
Normen& regels
Volledigesamenwerking
17
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Forecast: waar bevinden we ons in 2021?
Op basis van de trendanalyses zijn voor 2021 verschuivingen in de multi-orde te verwachten. Figuur 2 geeft deze verschuivingen visueel weer en schetst een zeer divers beeld waarin in sommige regimes meer en in andere juist minder samenwerking verwacht kan worden. Het geïntegreerde beeld is een wereldorde die iets minder coöperatief wordt maar tegelijkertijd ook meer ruimte zal bieden aan niet-statelijke actoren. Drie trends vallen op:• Zonder twijfel de meest in het oog springende verschuiving is de verwachting dat er
meer onenigheid zal zijn over de norm van territoriale integriteit. Er wordt zelfs een fundamentele normatieve verschuiving verwacht. De inschatting is dat de norm van territoriale onschendbaarheid zal veranderen en grote mogendheden binnen de eigen invloedssfeer relatief ongehinderd kunnen gaan opereren (Rusland in het Oosten van Europa, China in de Zuid-Chinese zee). Voor de EU en Nederland is deze verschuivende norm een enorme uitdaging waarbij geweldsgebruik ter verdediging van de grenzen of ter verdediging van het NAVO-bondgenootschap niet langer ondenkbaar zijn.
• Een tweede trend is dat sommige zeer volwassen regimes (dat wil zeggen regimes met sterke normatieve kaders, overeenstemming over regels en goed ontwikkelde naleving) waarschijnlijk gaan veranderen. In het bijzonder betreft dit de eenheid van de Europese Unie die vooral als gevolg van een afnemend vertrouwen van de bevolking onder druk staat. Er is een eind gekomen aan de ‘permissive consensus’, het ‘consensus-beginsel’ staat onder druk en de Unie lijkt steeds meer een intergouvernementeel karakter te krijgen. Ook een ander bastion van het rules-based systeem -het vrijhandelsregime– staat onder druk door enerzijds toenemend protectionisme en anderzijds de proliferatie van regionale vrijhandelsakkoorden. In beide gevallen is de vraag niet of deze volwassen regimes veranderen maar vooral in hoeverre zich een nieuwe normatieve consensus kan ontwikkelen.
• Tegelijkertijd, en dit is wellicht een nog grotere uitdaging dan de voornoemde ontwikkelingen, is de verwachting dat precies dezelfde staten in een andere context juist meer met elkaar gaan samenwerken. De verwachting is dat vooral binnen het terrorismeregime en het cyberregime er sprake zal zijn van meer samenwerking en/of minder onenigheid. Ook binnen het crisisregime is er sprake van licht verbeterende samenwerking. Zo lijken de BRICS zich gedeeltelijk (en ongetwijfeld om pragmatische redenen) te voegen naar de bestaande set van normen voor vredesoperaties en is onder grote en regionale mogendheden en kleine landen een gedeeld belang te bespeuren om zowel de repressie als de preventie van terrorisme te intensiveren. De EU zal hoogstwaarschijnlijk territoriaal steeds meer in de clinch komen te liggen met Rusland (en in normatieve zin wellicht met China), maar zal daarnaast min of meer coöperatieve relaties behouden met beide landen bij terrorismebestrijding, energievoorziening (Rusland) en klimaatbeleid (China). De grootste strategische uitdaging van de komende vijf jaar is daarom het formuleren van een overtuigend antwoord op een veranderende multi-orde.
18
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Samenhang in de multi-orde?
Wat is de samenhang in deze multi-orde? Zijn sommige regimes belangrijker dan andere? Hoe moet de multi-orde worden gewogen? Het gemakkelijke antwoord is dat de traditionele veiligheidsregimes (territoriale integriteit in combinatie met CBRN) bepalend zijn en dat andere regimes, zonder twijfel hortend en stotend en waarschijnlijk met veel vertraging, de ontwikkelingen in het traditionele veiligheidsregime volgen. In dat geval zouden analyses zich vooral moeten richten op de rol van de grote mogendheden en het conflict over regels waarin ze verzeild zijn geraakt.
Een dergelijk antwoord is echter misleidend. Er is simpelweg te weinig wetenschappelijk bewijs. Er is empirisch niet overtuigend aangetoond dat de internationale orde alleen wordt bepaald door het traditionele veiligheidsregime. Integendeel, deze vraag is al tientallen jaren onderwerp van debat zonder dat zich een duidelijke consensus heeft afgetekend. En zelfs al was dat wel zo, resulteert de weging (één waarin de klassieke veiligheidsregimes territoriale integriteit, CBRN en – in minder mate – het vrijhandelsregime met een factor tien worden gewogen en dus zeer bepalend zijn) in een score in het coöperatieve deel van het assenkruis. Een andere reden om niet alleen te kijken naar traditionele veiligheidsdreigingen is dat de huidige staat van internationale relaties weinig lijkt op de 19de-eeuwse multipolaire ordening, noch op de bipolaire orde uit de Koude Oorlog noch op de unipolaire orde van de jaren ’90 (zo is de officieuze agenda van een belangrijke speler als China er één van selectief multilateralisme). Er is geen historisch precedent.
Kortom, de manier waarop de verschillende schaakborden van deze multi-orde op elkaar inwerken is (nog) niet helder. Twee mogelijke richtingen tekenen zich af. Aan de ene kant is het denkbaar dat er sprake zal zijn van negatieve spill-over waarbij de minder coöperatieve systemen de andere systemen mee zullen trekken in de richting van een minder coöpera-tieve orde. Er zijn recente voorbeelden die op dergelijke negatieve spill-overs duiden. Zo zijn voormalige ‘islands of cooperation’ op het ene schaakbord, inzet geworden van conflict op een ander schaakbord (denk aan de eenzijdige Russische stopzetting van sommige nucleaire samenwerkingsprogramma’s in reactie op “America’s hostile actions”).25 Aan de andere kant is het tegengestelde ook denkbaar. Er bestaat een lange traditie, waarvan het Europese project het bekendste voorbeeld is, die verwacht dat er sprake zal zijn van positieve spill-overs waarbij coöperatieve relaties op het ene schaakbord een dempend effect hebben op andere schaakbor-den.26 Kortom, wat de precieze structuur is van de multi-orde maar vooral welk type spill-over dominant zal worden zijn open vragen die nadrukkelijk en urgent verder onderzoek behoeven.
25 ‘Angry over sanctions, Russia suspends an arms-control deal’, The Economist, 8 oktober 2016, http://www.
economist.com/news/europe/21708251-angry-over-sanctions-russia-suspends-arms-control-deal-going-nuclear.
26 Functionalistische theorie en ‘cross-cutting cleavages’, een politicologisch begrip uit begin jaren ’60, beschreven
door onder meer S. Lipset en S. Rokkan, die verklaarden hoe niet-samenvallende breuklijnen in de nationale
politiek een verdeelde gemeenschap voldoende bindingskracht gaven om uiteenvallen en hevige instabiliteit
te voorkomen.
19
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Tabel 3 Het internationale systeem (2016-2021)
Regime Huidige beeld (2016) Vooruitzicht (2021)
Territoriale integriteit
Het klassieke veiligheidsregime staat onder druk. Er bestaat mondiale overeenstemming over de belangrijkste normen (zoals non-interventie, territoriale onschendbaarheid, zelfbeschikking) en regels (primaat Veiligheidsraad). De normen zijn aan verandering onderhevig (denk aan R2P) en er is met enige regelmaat sprake van straffeloze schendingen van de territoriale integriteit.
De verwachting is dat het regime verder zal verslechteren. De norm van zelfbeschikking en onschendbaarheid komt verder onder druk te staan omdat grote mogendheden zich vrij zullen voelen om binnen de eigen invloedssfeer te opereren.
Terrorisme
De periode van de afgelopen 10-15 jaar kenmerkt zich door een normatieve ontwikkeling van hard en onderdrukkend (‘counter-terrorism’) naar meer allesomvattende en preventieve normen (‘countering violent extremism’ en ‘preventing violent extremism’). Samenwerking vond veelal plaats in een regionale omgeving, maar krijgt steeds meer vorm binnen multilaterale fora. Bovendien is er meer overeenstemming over de regels. In veel gevallen – met name in het ‘harde’ domein – is er sprake van meer naleving van afspraken.
Voor 2021 valt te verwachten dat de ontwikkelingen zich verder doorzetten. Daarbij vallen twee ontwikkelingen in het bijzonder op. Enerzijds dat overeenstemming over en naleving van normen en regels verder groeit. Anderzijds, dat de stem van niet-statelijke actoren steeds belangrijker zal worden.
CBRN
Er bestaat een fijnmazig systeem van multilaterale verdragen en organisaties om de risico’s van de inzet van CBRN-wapens te beperken. Er is voorts normatieve overeenstemming en een duidelijke set aan regels (met name verificatiemechanismen). In veel gevallen is er sprake van naleving. Maar er ontstaan barstjes: het draagvlak voor de normen neemt af en er is steeds minder overeenstemming over nieuwe regels.
De verwachting is dat het CBRN-regime niet fundamenteel zal veranderen. Wel mag worden verwacht dat de rol van de grote mogendheden af zal nemen als gevolg van toenemende onenigheid tussen kernwapenstaten en niet-kernwapen staten.
20
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Regime Huidige beeld (2016) Vooruitzicht (2021)
Crises
Het crisesregime is een zwak ontwikkeld regime. Hoewel er sprake is van steeds meer mondiale overeenstemming over normen (zoals Sustainable Development Goals, New Deal en vredesoperaties) en een complex systeem van regels, blijft de mate van naleving van afspraken beperkt. Een heterogene groep van staten is leidend.
De verwachting is dat bestaande trends verder doorzetten. Zo voegen de BRICS-landen zich gedeeltelijk naar de bestaande orde, lijkt de trend van verdere normatieve overeenstemming door te zetten en is te verwachten dat de mate van naleving van afspraken wat zal toenemen.
Energie
Het mondiale energieregime bestaat uit een combinatie van markt en overheid. Er bestaat overeenstemming over de normen (betrouwbare, betaalbare en schone energie) en een set aan regels die deze normen overeind houdt. Tegelijk is er ongemak over de regels (zoals energieliberalisatie in de EU).
De verwachting voor 2021 is tweeledig, de overeenstemming tussen staten over de normen zal blijven maar er wordt meer conflict verwacht over concrete regels. Daarnaast is er een duidelijke trend waarin niet-statelijke actoren een grotere rol krijgen in het formuleren van de agenda.
Vrijhandel
Het mondiale vrijhandelsregime lijkt één van de meest ontwikkelde systemen. Ondanks de moeizame multilaterale onderhandelingen bestaat er onder staten brede overeenstemming over normen zoals vrijhandel en non-discriminatie. Ook houden de meeste landen zich aan de reeds afgesproken handelsregels en nalevingsmechanismen, hoewel het aantal protectionistische maatregelen groeit. In het regime blijven staten dominant met een zeer belangrijke rol voor de grootste economieën.
Voor 2021 valt niet te verwachten dat de onderliggende normen en regels fundamenteel wijzigen: kapitalisme en vrijhandel blijven de belangrijkste uitgangspunten. Tegelijkertijd valt toenemende druk op het regime te verwachten, als gevolg van regionalisering van handelsakkoorden, botsende meningen over inrichting van het systeem en groeiend protectionisme.
Europese Unie
De EU is zonder twijfel de meest ontwikkelde internationale organisatie en een voorbeeld van een volwassen regime. Er is sprake van sterke normatieve overeenstemming, een omvangrijk acquis en veelal bindende mechanismen om naleving te garanderen. Staten zijn dominant maar niet-statelijke actoren (waaronder de Europese Commissie en het Europees Parlement) staan centraal in het formuleren van de agenda.
Voor 2021 vallen aanzienlijke verande-ringen te verwachten. Het zwaartepunt in de besluitvorming komt steeds meer bij de lidstaten te liggen (vooral binnen de Europese Raad). Daarnaast komen (impliciete) normen en regels zoals de ‘ever closer union’, rechts state lijkheid en het consensus beginsel onder druk te staan.
21
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Regime Huidige beeld (2016) Vooruitzicht (2021)
Grensoverschrij-dende georgani-seerde criminaliteit
Internationale samenwerking is zwak en wordt gedomineerd door staten. Hoewel de normen en regels in grote mate worden onderschreven, is er, los van een uitgebreide praktijk van informatie-uitwisseling relatief weinig sprake van operationele samenwerking op multilateraal niveau. Het mondiale regime mist monitoringsmechanismen die op de uitvoering toezien en kennen als gevolg daarvan gebrekkige naleving. Als gevolg daarvan blijft het regime in belangrijke mate nationaal (via het nationaal strafrecht) en soms bilateraal of regionaal georganiseerd.
In de komende vijf jaar valt niet te verwachten dat er grote wijzigingen optreden. De overtuiging groeit dat de civil society bij de aanpak moet worden betrokken. Hoewel NGO’s en regionale actoren in opkomst zijn, valt te verwachten dat statelijke actoren dominant blijven.
Klimaat
Het klimaatregime is een zich steeds verder ontwikkelend mondiaal regime. Ondanks de vele niet-statelijke actoren blijven staten dominant (vooral via de ‘shadow of regulation’). Er bestaat een set van normen (bijv. klimaatverwarming is een feit en moet worden voorkomen) en een set van regels. Het recente klimaatakkoord van Parijs heeft bestaande normen en regels herbevestigd maar vooral gezorgd voor mondiale acceptatie van normen en regels (anders dan Westerse). Naleving van de regels is (met uitzondering van de EU) vrijwillig en met onzekerheid omgeven.
Voor 2021 is de verwachting dat het regime wellicht wat andere kleuren krijgt maar niet wezenlijk verandert. Het klimaatakkoord van Parijs is belangrijk maar zette tegelijkertijd bestaande trends en normatieve ontwikkelingen voort.
Cyber
Het cyberregime is het minst ontwikkelde regime dat hier wordt besproken. Er zijn geen specifieke instellingen met natuurlijk leiderschap over het hele cyberterrein, er is een gebrek aan regulering en de variëteit aan actoren is enorm waarbij binnen een hybride systeem statelijke actoren toch belangrijk zijn (via bilaterale afspraken). Er is wel sprake van enige normatieve ontwikkeling maar er blijft veel onenigheid.
De verwachting is ontwikkeling naar minder conflict binnen het regime als gevolg van meer overeenstemming over normen (uit noodzaak). Hierbij zullen ook nieuwe actoren bij het systeem betrokken gaan raken, met name als het de fysieke kant van het cyberdomein betreft dat volledig in handen is van private partijen.
22
4 Beleidsvraagstukken en denklijnen
Wat betekent het dreigingsbeeld en de multi-orde voor de beleidspraktijk? Deze monitor biedt geen concrete beleidsaanbevelingen, maar wel een aantal denklijnen en dilemma’s waarlangs toekomstig beleid vormgegeven zou kunnen worden.
Een eerste denklijn betreft de strategische oriëntatie van de EU en Nederland. Deze oriëntatie lijkt nu nog sterk gekleurd door de notie van de negatieve gevolgen van ‘veranderende machtsverhoudingen’. In 2013 stelt het ministerie van Defensie bijvoorbeeld: “de wereld is in beweging door verschuivende geopolitieke en economische machtsverhoudingen” en merkt toenemende onzekerheid op, met meer crises en druk op de veiligheidsinstituties tot gevolg.27 In hetzelfde jaar schreef het kabinet in de Internationale Veiligheidsstrategie: “De wereld is ondoorzichtiger en onvoorspelbaarder geworden met de opkomst van nieuwe geopolitieke en economische grote mogendheden en verschuivende internationale machtsverhoudingen.”28 Vergelijkbare ideeën zijn terug te vinden in de beleidsagenda’s 2016 en 2017.29 Zonder af te doen aan het belang van grote mogendheden, plaatst deze monitor wel kanttekeningen bij deze strategische oriëntatie. Enerzijds blijkt uit het huidige en verwachte dreigingsbeeld een zeer complex palet aan dreigingen die in een groot aantal gevallen weinig van doen hebben met veranderende machtsverhoudingen. Deze zijn vaak juist niet-statelijk en soms zelfs intern van aard (zie ook de epiloog over Trump en de multi-orde). Anderzijds, lijkt de opkomst van grote mogendheden niet te leiden tot een volledige afbrokkelende orde. Er is sprake van een multi-orde met doorgaande samenwerking –ook tussen de grote mogendheden– op tal van terreinen. Daarnaast delen deze grote mogendheden bovendien vaak macht met een grote groep actoren. Een te sterke beleidsoriëntatie en -fixatie op machtsverschuivingen kan leiden tot onwenselijke blikvernauwing en kan mogelijk zelfs contraproductief uitwerken. Dezelfde actoren zijn verantwoordelijk voor zowel verslechterende als verbeterende samenwerking. Daarom is een meer gevarieerde oriëntatie wenselijk. Een vraag voor de komende jaren is bijvoorbeeld hoe om te gaan met Rusland (en, zij het in mindere mate, met China) dat aan de ene kant de rules-based order met betrekking tot territoriale
27 Ministerie van Defensie, In het belang van Nederland, 6, https://www.defensie.nl/downloads/
beleidsnota-s/2013/09/17/in-het-belang-van-nederland.
28 Internationale Veiligheidsstrategie, Veilige Wereld, Veilig Nederland, 2013, 1.
29 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsagenda 2016, 6; Ministerie van Buitenlandse Zaken,
Beleidsagenda 2017, 6.
23
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
integriteit overduidelijk onder druk zet, maar zich aan de andere kant wel voegt naar de bestaande orde op andere terreinen.
Een tweede denklijn betreft de gevolgen van een complex en verslechterend dreigingsbeeld. Het verslechterende dreigingsbeeld betekent dat in de komende jaren te verwachten valt dat er grotere spanningen zullen ontstaan aan de oostgrenzen van de EU, dat de dreiging van CBRN-proliferatie toeneemt, de vrijhandel onder druk staat, cyberaanvallen op essentiële informatie zullen toenemen en dat de EU verder onder druk komt te staan. Daarnaast zal er sprake blijven van een substantiële terrorismedreiging en voortdurende crises aan de zuidgrenzen van de EU. Dit complexe dreigingsbeeld leidt tot drie cruciale beleidsdilemma’s:1) Er bestaat een spanning tussen de benodigde middelen met een complex
dreigingsbeeld. Het is duidelijk dat de dreiging aan de oostgrens van de EU de vraag naar veiligheidsgaranties in NAVO-verband verder zal doen toenemen en een beroep zal doen op bijdragen van NAVO-lidstaten. Maar andere veiligheidsuitdagingen vragen juist om een meer politiek instrumentarium zoals betere informatie-uitwisseling, verdieping van het postennet en vertrouwenwekkende maatregelen.
2) Gezien het beperkte budget lijkt er nu meer dan ooit behoefte om op politiek niveau aan te geven welke veiligheidsbelangen prioriteit hebben. Moet die prioriteit bijvoorbeeld worden gegeven aan economische veiligheidsuitdagingen of aan het tegengaan van maatschappelijke onrust?
3) Hoe verhoudt deze politieke prioriteitstelling zich ten opzichte van de prioriteiten die in de Europese context worden gesteld? Nederlandse en Europese belangen zullen niet altijd hetzelfde zijn. Een voorbeeld hiervan zijn dreigingen op het gebied van energievoorzieningszekerheid, die vooral oostelijke lidstaten zullen raken. Hetzelfde geldt voor de migratiekwestie.
Een derde denklijn betreft hoe om te gaan met de multi-orde. Nederland stelt zich ten doel om de internationale rechtsorde te bevorderen. De multi-orde geeft hier aanknopingspunten voor, er is immers sprake van een doorgaande orde op bepaalde terreinen. Tegelijkertijd is het ook duidelijk dat een inzet gericht op het verbeteren van alle terreinen niet erg realistisch is. Om die reden zou men een meer pragmatische multilaterale houding kunnen overwegen. Tabel 4 geeft ter ondersteuning van deze pragmatische inzet, een simpele gap-analyse weer waarin zowel het verwachte dreigingsbeeld als de ontwikkeling van de internationale orde op de tien onderzochte beleidsterreinen is weergegeven.30 Hieruit komen grofweg twee mogelijke prioriteitstellingen naar voren:– Een eerste optie betreft vooral die regimes te ondersteunen waar al sprake is van
samenwerking en waar de vooruitzichten gunstig zijn. Met andere woorden, het inzetten op ‘quick wins’. De meest waarschijnlijke kandidaten voor deze optie zijn
30 Merk op dat de kwaliteit van normen noch plaatsing in deze analyse is verdisconteerd.
24
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
samenwerking op het terrein van terrorisme en cyber. Beide regimes zullen de komende jaren naar verwachting verbeteren.
– Een tweede optie betreft vooral ondersteuning van het rules-based system op terreinen waar sprake is van weinig samenwerking (crisesregime) of waar de internationale orde ernstig is verslechterd. Te denken valt dan in het bijzonder aan een inzet op het verbeteren van samenwerking op het gebied van territorialiteit en vrijhandel.
De keuze voor één van deze prioriteitstellingen hangt vooral af van de manier waar op de multi-orde precies in elkaar zit. Er lijkt vooralsnog teveel onduidelijkheid te bestaan over mogelijke spill-over effecten binnen deze multi-orde. In een situatie van positieve spill-over, waarin een redelijke mate van samenwerking in een regime samenwerking op andere terreinen vergemakkelijkt, zal vooral moeten worden ingezet op de eerste optie (quick wins). Als daarentegen vooral sprake is van nega tieve spill-over, waarin de verslechtering op een terrein de problemen op andere terreinen vergroot, lijkt de tweede optie de meest zinnige beleidsoptie. Verder onderzoek naar deze spill-over effecten is daarom van groot belang.
Tabel 4 Gap-analyse
Dreiging2021
Orde2021
Territoriale integriteit Toename Verslechtering (sterk)
Terrorisme Gelijk Verbetering
CBRN Toename Gelijk
Georganiseerde criminaliteit Gelijk Gelijk
Crises rondom EU Gelijk Verbetering (licht)
Energie Gelijk Verslechtering (licht)
Vrijhandel Toename Verslechtering
EU intern Toename Verslechtering
Klimaat Toename Gelijk
Cyber Toename Verbetering
Een vierde denklijn, ten slotte, betreft de gevolgen van de conclusies van de monitor voor de institutionele inrichting van de departementen. Het is helder dat er sprake is van aanzienlijke samenwerking binnen en tussen de ministeries die veel verder gaat dan afzonderlijke thema’s. Binnen de departementen bestaan thema-overschrijdende directies en tussen de departementen zorgen initiatieven, zoals de interdepartementale strategische monitor, voor convergentie en overlap van de afzonderlijke dreigingsbeelden. Tegelijkertijd valt op dat elk departement te maken heeft met een verschillend dreigingsbeeld en ordening (als van een klassieke taakopvatting
25
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
wordt gegaan). Het dreigingsbeeld voor het ministerie van Veiligheid en Justitie/NCTV blijft gelijk, maar de internationale orde verbetert. Het ministerie van Defensie kent een overwegend verslechterend beeld, zowel qua dreigingen als de internationale orde. Het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt geconfronteerd met zowel toe- als afnemende samenwerking. Dit beeld geeft aanleiding tot twee overwegingen:
Ten eerste, is er het dilemma van informatie-uitwisseling en de daarmee samen-hangende strategische coördinatie. In het internationale verkeer heeft Nederland te maken met actoren waarmee tegelijkertijd zowel wordt samengewerkt als waar conflict mee bestaat. Hoewel er sprake is van aanzienlijke afstemming en informatie-uitwisseling, wordt in sommige gevallen ook duidelijk dat de huidige structuren enigszins gefragmenteerd kunnen zijn (denk aan de aanpak van de MH-17 ramp).31 Betere informatie-uitwisseling zou kunnen helpen bij het herkennen van overeenkomsten tussen beleidsdossiers met de mogelijkheid tot issue-linkage. Tegelijkertijd moet worden overwogen of meer informatie-uitwisseling ook kan leiden tot onbedoelde negatieve effecten: het linken van beleidsdossiers kan leiden tot spill-over van conflict van het ene naar het andere beleidsterrein. Kortom, ook hier is meer inzicht nodig in de relatie tussen beleidsterreinen in de internationale orde.
De tweede overweging is dat het complexe dreigingsbeeld zou kunnen vragen om een gezaghebbend departement-overstijgend platform teneinde tot een werkelijk geïntegreerde whole of government aanpak te komen. Er bestaat nu een enigszins gefragmenteerd palet aan coördinerende fora. Dit helpt ten eerste bij het stellen van prioriteiten, maar een dergelijk platform kan vooral nuttig zijn om de verschillende departementale dreigings- en ordebeelden nog verder te verenigen, niet alleen in een geïntegreerd beeld, maar vooral in een geïntegreerde strategie en corresponderende strategische coördinatie. Zonder verdiepte strategische coördinatie bestaat er een aanzienlijk risico dat beleidsinitiatieven van het ene departement (onbedoelde) gevolgen zullen hebben voor het andere departement. Zo is denkbaar dat het beschermen van de oostgrenzen van de EU de territoriale veiligheid vergroot, maar tegelijkertijd leidt tot verwijdering van de partijen op terrorismesamenwerking. Ook is denkbaar dat een coöperatieve relatie met een speler in het ene regime, bijvoorbeeld het vrijhandelsregime, tot gevolg heeft dat deze zelfde speler te veel ruimte neemt op een ander beleidsterrein. Een veelbelovend initiatief is bijvoorbeeld de geïntegreerde benadering binnen EU verband op het gebied van interne en externe veiligheid. In lijn met dit initiatief, en om de verkokering van beleid, middelen en optreden te doorbreken, zijn diverse opties denkbaar. Er is al langer een discussie gaande over een zogenaamde nationale veiligheidsraad waarin de relevante
31 Majoor drs. Hazelbag, L.J. EMSD. 2015. ‘Nationale Veiligheidsraad: Politiek Wenselijk en Staatsrechtelijk
Haalbaar?’, Militaire Spectator, 20 april, http://www.militairespectator.nl/thema/artikel/nationale-
veiligheidsraad-politiek-wenselijk-en-staatsrechtelijk-haalbaar.
26
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
vakdepartementen onder regie van het ministerie van Algemene Zaken de lijnen uitzetten.32 Een belangrijke vraag in dit verband blijft hoe, gegeven de grondwettelijk verankerde autonomie van de vakministers en de – ten opzichte van evenknieën in het Verenigd Koninkrijk of Verenigde Staten – kleinere beslissingsmacht van de Minister-President (hij blijft primus inter pares), toch een gezaghebbend en aansturend orgaan zou kunnen worden gecreëerd.
32 Zie: Koenders, B. 2016. ‘Toespraak Minister Koenders over Wereldwijde Veiligheid’, 17 november,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/toespraken/2016/11/17/toespraak-minister-koenders-over-
wereldwijde-veiligheid.
27
Bijlage figuren
Figuur A Stemgedrag VNAV1
2005 2007 2009 2011 2013Jaartal
0
5
10
15
Perc
enta
ge m
enin
gsve
rsch
il
Stemming
'Gewone' stemmingen Belangrijke stemmingen
Figuur B Stemgedrag VNVR2
1946
1948
1950
1954
1956
1958
1961
1963
1966
1970
1972
1974
1976
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1993
1995
1999
2003
2006
2008
2011
2014
2016
0
2
4
6
8
10
12
14
Aan
tal v
eto'
s
Land/groep landenChina
Rusland
Europese Unie (Frankrijk en het VK)
Verenigde Staten
1 Erik Voeten Dataverse, United Nations General Assembly Voting Data 2004-2014,
https://dataverse.harvard.edu/dataverse/Voeten.
2 VN Documenten, Veto List, 1944-2016, http://research.un.org/en/docs/sc/quick.
28
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Figuur C Mate van naleving in de G7/8 en G203
2005 2007 2009 2011 2013 2015Jaartal
-1,0
-0,8
-0,6
-0,4
-0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
Gem
. sco
re
Forum
G8 G20
Figuur D Aantal verdragen in internationale organisaties4
1919 1939 1959 1979 1999Jaartal
0
50
100
150
Aan
tal v
erdr
agen
Thema
CBRN
Crises
Cyber
Energie
Georganiseerde criminaliteit
Klimaatverandering
Territoriale integriteit
Terrorisme
Vrijhandel
1919 1939 1959 1979 1999Jaartal
Aan
tal v
erdr
agen
0
50
100
150
Thema
CBRN
Crises
Cyber
Energie
Georganiseerde criminaliteit
Klimaatverandering
Territoriale integriteit
Terrorisme
Vrijhandel
3 University of Toronto, G20 Information Centre en G7/G8 Information Centre 2004-2015, data persoonlijk
ontvangen, http://www.g20.utoronto.ca/, http://www.g8.utoronto.ca/. De scores op de verticale as wijzen
op de mate van naleving waarbij 1 staat voor volledige naleving en -1 voor geen naleving.
4 Klimaatakkoord Parijs is niet verwerkt; Union of International Associations (UIA), Yearbook of International
Organizations 1905-2015, 2016, http://www.uia.org/yearbook.
29
Multi-Orde | Clingendael Strategische Monitor 2017
Figuur E Aantal internationale organisaties5
1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015Jaartal
0
50
100
150
200
250
Aan
tal o
rgan
isat
ies
Thema
Terrorisme
Cyber
Klimaatverandering
CBRN
Energie
Georganiseerde criminaliteit
Territoriale integriteit
Crises
Vrijhandel
1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015Jaartal
0
50
100
150
200
250
Thema
CBRN
Crises
Cyber
Energie
Georganiseerde criminaliteit
Klimaatverandering
Territoriale integriteit
Terrorisme
Vrijhandel
Aan
tal o
rgan
isat
ies
5 Union of International Associations (UIA), Yearbook of International Organizations 1945-2015, 2016,
http://www.uia.org/yearbook.
