由法釋義學到政策導向之行政法學 - angle.com.t一、研究動機解嚴後我國的發展與治理問題中華民國台灣地區自1987年政府解嚴及結束動員戡亂時期

由法釋義學到政策導向

之行政法學

高誓男著

元照出版公司

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第一章

緒論

壹、研究動機與目的

一、研究動機

解嚴後我國的發展與治理問題

中華民國台灣地區自1987年政府解嚴及結束動員戡亂時期以來，在政治、經濟、社會、文化等各方面，均發生了急遽而

顯著的變化。 1當時學者認為，我國政治體制已由「硬性」

（hard）威權體制轉變為「軟性」（soft）威權體制（Winckler, 1988）；在政治體制轉型的引領之下，社會力逐漸多元奔放，經濟力也加速推動發展，促使經濟發展大歩邁向高度工業化及

科技化，社會結構也因工業化及都市化的結果，而走向複雜化

及多元化；推波助瀾的互動下，呈現了所謂「參與的政治文

1 從國家與社會（傳統政法理論）的角度來看，一般而言，學者多認

為，在1987年以前，台灣政府當局是一種所謂「強國家與弱社會」（strong state, weak society）的威權主義國家體制，並稱之為「威權一黨制」、「威權（國家）統合主義」或「黨國資本主義」，前者

解釋其政治體制，後二者則強調其政治經濟特徵。此一時期的政治

法制特色是，在形式上仍然遵行憲法，通過必要的法規，但呈現低

度執法的狀況，法治建設尚未落實；威權時期中卻也逐步進行硬體

建設、成功發展經濟。參見王振寰，1996：58-65；田弘茂，1989：14-23；沈有忠，2017：77；沈宗瑞，2001：第4章；黃錦堂，1998：77、78；彭懷恩，2005：186-198、277-281；蕭新煌等，1989。


2 由法釋義學到政策導向之行政法學

化」（participatory political culture）或「人民主動提出訴求的文明社會」（a demand civil society）（朱志宏、丘昌泰，1995：4、5）。

尤其隨著李登輝先生繼任總統之後，推動六次修憲，雖使

統治結構與意識型態走向本土化、民主化，社會與經濟也進一

步加速發展，但也導致「黑金政治」問題嚴重，兩岸關係緊

張；在民進黨持續累積反對力量，以及國民黨內部分裂對抗之

下，終於導致台灣政權在2000年第一次的政黨輪替（田弘茂，1989 ；沈有忠， 2017 ；若林正丈， 2004 ；蔡玲、馬若孟，1998；Roy, 2003）。陳水扁總統執政八年時期，政治並未在「反黑金」取得政權之後變得清明，反而更加腐化，社會經濟

情勢由於兩岸關係停滯等因素，相對於鄰近競爭國家（如韓

國）也逐漸惡化落後，又使得國民黨在2008年再度取得政權，我國政府乃產生S. P. Huntington所謂「二次（政黨）輪替」（ two-turnover ）的局面（彭懷恩， 2008 ： 215-221 ；Huntington, 1991）。2馬英九總統執政之後，致力推動政經建設，在兩岸經貿關係、外交工作方面頗有斬獲，但加速推動兩

岸關係的政策，也引致朝野政黨的嚴重對立；2012年連任後，無論是美牛進口、禽流感等爭議事件，或是租稅正義、二代健

保、十二年國教、食安風暴、經濟不振等政策議題，因為無法

展現治理能力、化解問題，以致聲望日落，尤其是2014年3月的「太陽花學運」，更是壓垮馬政府的最後一根稻草，終於導

2 Huntington在其第三波民主化理論中指出，在新民主國家體制下，

必須有民主政治行為的制度化才能走向鞏固，而衡量這種鞏固程度

的一個標準是「二次輪替檢驗」。因為政權的二次和平移轉可以說

明兩點：一個社會中兩個主要政治領導階層充分忠於民主，願意

在選舉失利後交出職位與權力；菁英與民眾都在民主的體制內運

作，當出了問題後，可以更換統治者而不是改變政權。


第一章緒論 3

致2015年、2016年選舉，民進黨大獲全勝，不僅囊括了多數地方政府首長及議會，也掌控了中央政府總統權位與立法院多數

席次，達成「全面執政」的目標。然而，正如蔡英文總統在選

舉後一再強調，台灣目前正面臨國內外許多的問題與挑戰，新

政府能否落實推動改革創新的有效政策，進而帶領國家突破困

境、進步發展，固值得吾人觀察與關注，但從蔡政府上台後民

眾對施政滿意度的一路下滑，似乎顯現出治理上左支右絀的窘

境。3 申言之，近三十餘年來，由於國內外政經環境劇烈變動與

發展，工業科技極致地運用、開發的結果，導致社會急劇轉

型，台灣已漸次邁入所謂「後工業社會」（Post-industrial So-ciety）、「資訊社會」（Information Society）及「風險社會」（Risk society），這種社會環境的特色即是人類資訊知識的取得、流動及發展快速，已逐漸成為一個專業分工且不斷再精密

化、複雜化的深度現代性社會；而當代社會的生產、消費及生

活無一不是依賴科技，科技亦導致自然界或社會上所生的危險

增加，如核能發電、電腦病毒、藥害、食品公害、環境災害、

犯罪、族群衝突、動物及其他危險物品等，構成對人民生活的

威脅或損害；加上「全球化」（globalization）時代的來臨，更帶來了若干全球化的風險與矛盾，如金融風暴、流行疫病、氣

候變遷、跨國犯罪、通訊管制、智財權保護等，衝擊著民族國

家的主權控制領域，也嚴厲考驗著各國的國家治理能力（詹中

3 從蔡英文總統上任以來，兩岸政策、轉型正義、勞工工時與休假、

同性婚姻、年金改革、司法改革、前瞻基礎建設計畫等各項政策議

題爭議不斷，社會抗爭風潮四起，而根據最近一次天下雜誌發布的

一項國情調查結果，蔡總統的民眾滿意度也從當選時的近70%，下滑至24%左右，且不滿意度接近68%，顯現出執政一年多來的治理窘境。參見天下雜誌，2018/1/2，639期。



原， 2003 ： 194-197 ； Held&McGrew, 2002; Schmidt-Aßmann, 2004:3/92）。這樣的國內外環境背景自然導致人民在經濟生活已獲致一定水準之下，更加重視環境的品質與生活的價值，對

政府要求解決各種社會問題、提升生活品質的呼聲不斷升高，

也逐漸進入所謂的「後物質社會」（Post-material Society）（Inglehart, 1971/1977; Benedikter, 2001）。相對地，各國政府因為財政資源有限、決策執行品質及效率不高，導致了「治理

危機」（crisis in governance），4人民亟為殷望政府拿出高度治理能力加以回應（Farazmand, 2009）。

治理革新與研究趨勢

針對政府的治理問題，行政革新是國家發展與提升治理能

力重要的一環，成為近數十年來各國追求的目標；這個革新趨

勢，大致而言，表現在英美不成文法系國家者，為行政管理的

改進，促成行政學的發達，呈現於大陸成文法系國家者，為行

政法規的制訂，造成行政法學的推展（翁岳生， 1985 ：184）。5其次，為因應國家各種複雜問題的解決，也由於行政與法律事務的頻繁互動，牽動了政法學術的研究趨勢，行政學

與行政法學的改進發展因而呈現相互影響與匯合（石佑啟，

2003 ；黃錦堂， 2006 ；鍾瑞添、歐仁山、黃竹勝， 2007 ；Cooper, 2007; Cooper&Newland, 1997; Schmidt, 2000）。政治科學中的法政治學對公法之研究，從1930年代起受到行為主義

4 世界銀行於1989年，在概括性地描述當時非洲國家的政治情形時，

首次使用「治理危機」一詞，此後「治理」一詞即廣泛地被政治、

社會學者等所使用。 5 朱愛群基於英美國家與大陸國家行政模式的不同，區分為管理型行

政與法治型行政，看法大致雷同。2012：71-76。


第一章緒論 5

（ Behavioralism） 6的影響，即肯認法院、法官在司法審查（judicial review）案件中的決策作用，轉移典範至司法行為的經驗研究（陳銘祥， 2011 ： 125-129 ； Pritchett, 1968:496, 497）；嗣後政治學在1960年代興起「後行為革命」（Post-behavioral Revolution）7，倡導政策取向的研究，以解決重大的社會與政治問題（ Isaak, 1985），行政學在同一個潮流之下，也興起「新公共行政」（New Public Administration）運動，主張公共行政應該以追求社會公平為目標，著重社會相關

性（social relevance）研究，藉由良好的公共組織與管理來解決政府面臨的重大問題（Marini, 1971）。這種趨勢導致公共行政的取向被引導至公共政策研究，政策被視為是政府活動的產

出，政策規劃與執行是政策過程的核心。尤其在1980年代「新公共管理」（New Public Management）運動帶動了政府再造的風潮（詹中原， 1999 ；蘇彩足， 1998 ； Denhardt, 2008:chap.6 ）； 1990 年代以後，除了「黑堡宣言」（Blacksburg Manifesto）倡議所謂制度背景的新公共行政（余致力，2000；Frederickson, 1989; Wamsley, 1982），Denhardt（2000/2003）並進一步標舉「新公共服務」（New Public Ser-vice）的民主、公民權及公共利益價值；乃逐漸趨向所謂治理

6 所謂「行為主義」，是1930年代起在美國興起的社會科學運動，其

哲學淵源來自於邏輯實證論（logical positivism），主張師法自然科學的方法，系統性地使用相關的經驗證據，基於經驗理論與因果解

釋來對社會世界做分析性的陳述及預測。see Isaak, 1985; Sanders, 2002:46-50.

7 所謂「後行為革命」，60年代中期，許多反對行為主義的政治學者倡議的「改革政治學運動」，其基本前提是：政治學在力求科學化

的同時，已與社會實際需要脫節，忽略了真正重要的主題（如戰爭

的原因、社會的弊端），而專注太多比較容易研究的問題（如投票

行為），故而主張應用自己的學能，解決重大的社會問題。see Easton, 1969.



轉型的多元網絡協力合產之「新（公共）治理」（New Gov-ernance）模式（吳定，2009；林鐘沂，2009；Kettl, 2002），8

以及強調治理的「公共性」（publicness）價值與美德倫理（江明修，1997a；吳定等，2007b；熊纓、耿小平等譯，2014；Bozeman, 2007; Frederickson, 1995），追求「善治」（good governance; Gute Verwaltungspraxis）9的目標。

就行政法領域而言，「公共行政被視為行動中的法律」

（ McDowell, 1982 ），行政法學也因為傳統的秩序法制（Ordnungsrecht）與釋義學方法，面臨社會與技術變遷挑戰所產生的「危機」，以及公共行政實務變革的要求，各國均有

「新行政法學」（Neue Verwaltungsrechtwissenschaft）等改革理論的提出（吳秦雯，2008；林明鏘，2009；陳愛娥，2008；張文貞，2002；簡玉聰，2008；Voßkuhle, 2001）。10其次，「法是公共政策的具體化表現」（原野翹，1997：27），法令原屬政策過程的產品之一，法令的結構亦包含制定與執行雙重

結構，從而必須由公共政策的完整過程來加以觀察研究，才能

窺得其全貌；基此，現代法學（包括行政法）的研究，也呈現

立法論與政策化的趨勢。尤其現代的法社會學與法規制理論，

8 詳見下文第四章「壹」。 9 所謂善治，其概念源於治理的失效。善治的意涵與民主是不可分

的，是指政府以一種人民可接受的方式運作，並使公共利益最大化

的治理過程。亦即善治是人民接受、合作及認同政府制度正當性的

前提，就是藉由善治來促成一個和平秩序、良好功能、文明化及有

生產力的政府之實現。善治的特徵與指標包括公共利益、透明性、

尊重個人尊嚴、權利及利益、勝任能力等；我國前行政院研考會將

其研究轉化為透明度（transparency）、課責性（accountability）、公共參與（public participation）、效能（ effectiveness）（簡稱TAPE）等四大原則。see Elliott&Thomas, 2014:347-354.

10 詳見「第二章：參、二」。


第一章緒論 7

從法律與社會的互動關係出發，研究法律運作過程及其社會控

制效果，不僅聚焦於法律行為者，包括法律制定者、施行法律

者及受法律規範者之間的互動關係，也涉及受規範面的社會影

響，這種法律的控制模式分析與法政策影響分析不謀而合（王

曉丹，2010；李建良，2000a；Friedman, 1977）。而行政法學的最終目的是合理協調國家行政權與市民權利之間的權義關

係，確定行政權運作的原則與程序，增進人民的生活福利，此

一目的自然離不開合理決策的選擇與執行。11因此，現代行政

法學乃必須成為價值與實踐的有機結合的學術，推動使人民感

受到改變的良好政策與法制，建立與現代社會複雜變遷生活相

適應的（理論）體系，重建民眾對於政府日益低落的信賴感

（張正釗、韓大元，1999：113、118、119；Klingeman&Fuchs, 1995），這也是本文主張建構政策導向法學的基本原因。我國若干學者即強調，台灣當今的政經社文環境之下，我國政府如

何決定最適的國家政策目標，兼顧發展需求與社會公平，以及

公共行政上適合國情需求的永續經營，係當代本土政法學術的

主要議題與挑戰（吳定，1985：78-82；黃錦堂，1998：84-85）。

現代國家面臨的社會環境及問題既然如此複雜多元，政府

如欲圖擬訂優質的政策或法制，並提升治理的效能加以解決，

勢非單一途徑所能達成，相反地，而須針對公共問題的複雜性

（complexity）與互賴性（interdependence）特質採取整體研究途徑，以尋求具有合理性與妥適性的解決方案，並貫徹提升其

執行能力加以處理，方可「畢其功於一役」；故現代社會科學

11 Cooper指出，公共管理者所面對的行政法問題，不只是法律的，也

是行政的與政治的。黃鉦堤也就政治學方法論與行政分析的立場，

強調體制論、政策及政治三者的關聯性，均同此原理。參見黃鉦

堤，2001：34-38；Cooper, 2007:xiii.



家針對社會與法律事實複雜現象的動態研究，乃強調科際整合

（integration of disciplines）觀點，而主張綜合性研究途徑與研究立場（吳定，2002：122；朱志宏、丘昌泰，1995：196、197；黃錦堂，1998：71；阿部泰隆，1997：3；高橋滋，1998：9、10；Dunn, 2012:4; Schmidt-Aßmann, 2004:2/8）。12

然而，就我國政法學術界而言，雖學者多數明瞭前述的論點，

惟於從事實際研究時能加以整合多學科者相當罕見，毋寧是堅

持本身專業立場，從事單一途徑研究者居多；尤其就同以研究

「行政」為對象的行政學與行政法學而言，由於大陸國家與海

洋國家研究取向的不同，分別著重在法學與政治學兩種途徑，

而我國學者又多宗法其留學國家的學術途徑，更使得同樣研究

公共行政實務的學術有徑渭分明之勢。13

二、研究目的

有鑑於此，筆者遂思圖藉由政策導向的法學，整合政治

學、法律學、社會學的研究，就方法論的學理，以行政法為研

究焦點，探討政策與法律的關係，並採取實用觀點，自政策執

行與法規制過程及後果，研析法律與社會變革的互動，希能建

構出一個新的理論模式，提供實務運用的參考。因此，本文期

欲在論題中達到以下之目的：

12 由國立臺灣大學法律學院設有科際整合法律研究所，政治大學法學

院設有科際整合法學研究中心等，印證此一法學研究取徑的趨向與

重要性。 13 黃錦堂即指出，同樣是對公部門加以關注的兩個學科，行政學與行

政法學兩者竟然在基本概念、討論架構、方法上有那麼大的差別；

行政法學主要只針對與人民權利義務有關的「外部」決定，而行政

學則涵蓋法律、政治及管理的面向，範圍較廣。2016：1、2。


國家圖書館出版品預行編目資料

由法釋義學到政策導向之行政法學／高誓男著. -- 初版. -- 臺北市：元照, 2018.05

面；公分. ISBN 978-957-8607-31-6（平裝） 1. 行政法 2.論述分析

588 107002613

由法釋義學到政策導向之行政法學

2018 年 5 月初版第 1 刷

作者高誓男編印總經銷元照出版有限公司

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