Carpeta HDyPEALC

7/14/2019 Carpeta HDyPEALC

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Historia Diplomtica y Poltica Exterior Argentina y

Latinoamericana Comparada

Programa de contenidosUnidad 1

1.1 Poltica Exterior y Diplomacia. Definiciones y caractersticas.1.2 Concepto de Inters Nacional. Aplicaciones y objetivos1.3 La toma de decisiones. Modelos. Variables del proceso de toma de decisiones.1.4 La poltica exterior y la poltica interior.1.5 Distintas posiciones historiogrficas sobre la Poltica Exterior Argentina.1.6 La formulacin de Polticas. Actores gubernamentales y no gubernamentales1.7 Estudio de caso: Aplicacin de los esquemas de Allison

Allison, Graham, en La hechura de las polticas Luis Aguilar Villanueva (compilador).Miguel ngel Porra Grupo Editorial Mxico, 1996

Muoz Alonso, Alejandro, Poltica exterior e Inters nacional, en Cuadernos de

pensamiento poltico, abril-junio, 2006

Tokatlian, Juan Gabriel, Carvajal Leonardo, Autonoma y poltica exterior: un

debate abierto, un futuro incierto, en Afers Internacionals N 28, CIDOB, 1995

Sanchis Muoz, Jos, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010.

Captulos I, II

Dallanegra Pedraza, Luis, Poltica Internacional, Apuntes sobre Poltica ExteriorArgentina enhttp://luisdallanegra.bravehost.com/index1.htm

Unidad 2

2.1 Antecedentes de la independencia del Ro de la Plata.2.2 Gran Bretaa y la independencia de las provincias argentinas (1810-1825)2.3 El proceso revolucionario. La Revolucin de Mayo. Los mini estados provinciales.2.4 La Guerra con Brasil: su influencia en la poltica interna. Las consecuencias.2.5 El bloqueo francs. El bloqueo anglo francs. La poltica exterior Rosas.2.6 Los debates econmicos. La Constitucin del 53. La Confederacin y Bs. Aires.

2.7 Estudio de caso: Malvinas desde el descubrimiento hasta la ocupacin inglesa.

Escude Carlos, Cisneros, Andrs, Historia general de las Relaciones Exteriores de

la Repblica Argentina, GEL, Bs. As., 1998. Fragmentos de Tomos I, II, III, IV y V.

Puig, Juan Carlos;La Poltica Exterior Argentina y sus Tendencias Profundas en

Revista Argentina de Relaciones Internacionales, n 1, Buenos Aires, 1975.

Sanchis Muoz, Jose, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010.

Captulos III, IV, V y VI

Unidad 3
http://luisdallanegra.bravehost.com/index1.htmhttp://luisdallanegra.bravehost.com/index1.htmhttp://luisdallanegra.bravehost.com/index1.htmhttp://luisdallanegra.bravehost.com/index1.htm


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3.1 La guerra de la triple alianza: debates historiogrficos. Antecedentes y desarrollo.3.2 La modernizacin econmica en la Argentina durante el perodo 1862-18803.3 Las RR EE de la Argentina durante el rgimen oligrquico: geopoltica y economa.3.4 La Argentina y el sistema interamericano. Las relaciones con Chile.3.5 Los pactos de Mayo de 1902. El tratado del ABC. E. Zeballos. La doctrina Drago

3.6 Las relaciones con Brasil. La cuestin de lmites en Misiones. El laudo Cleveland.3.7 Las relaciones polticas y econmicas con Gran Bretaa y los EE UU hasta 1914.3.8 Estudio de caso: la poltica exterior de Brasil 1890 - 1918

Escude Carlos, Cisneros, Andrs, Historia general de las Relaciones Exteriores de

la Repblica Argentina, GEL, Bs. As., 1998. Fragmentos de Tomos VI, VII, VIII y X.

Satas, Ral Hugo, Una poltica exterior argentina, Hyspamerica, Buenos Aires, 1987.

Captulos 1 - 2 - 3

Paradiso, Jos, Debates y trayectorias de la poltica exterior argentina, GEL, Buenos

Aires, 1993. Introduccin y cap. ISanchis Muoz, Jos, Historia Diplomtica Argentina, Eudeba, Buenos aires, 2010.

Captulos VII, VIII, IX y X

Unidad 4

4.1 La neutralidad argentina en la 1a. Guerra Mundial. Poltica exterior de Yrigoyen.4.2 Entre golpes y fraudes: La Argentina y Gran Bretaa. El Pacto Roca-Runciman4.3 La neutralidad durante la Segunda Guerra Mundial. La presin norteamericana4.4 La Nueva Argentina peronista: poltica, economa, sociedad y RREE.4.5 La Tercera Posicin un nuevo modelo de insercin.4.6 El Peronismo: las relaciones con EEUU, URSS y con Amrica Latina.4.7 La revolucin libertadora. La alternativa Prebisch. Multilateralismo y Alineamiento.4.8 Estudio de caso: la poltica exterior de Brasil 1930 - 1964

Llairo, M. Y Siepe, R., Argentina en Europa: Irigoyen y la Sociedad de las Naciones

1918-1920, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1991. (Resumen).


Aires, 1993. Captulos II, III, IV y V

Bosoer Fabin, Generales y embajadores. Una historia de las diplomacias paralelas

en la Argentina, Javier Vergara editor, Buenos aires, 2005. Captulos I y II

Corigliaro, Francisco, La Neutralidad Acosada 1939-1945. La argentina frente a la

segunda Guerra Mundial, revista Todo es Historia N 506


Captulos XI, XIV y XV

Unidad 5


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5.1 El desarrollismo. Modelo insercin. El pacto Pern-Frondizi. El rol de las FFAA.5.2 La revolucin cubana. Frondizi y Kennedy. Las Diplomacias paralelas. Illia.5.3 Las fronteras ideolgicas: la DNS. 1966: el gobierno y las FFAA. EBA y Pol. Ext. .5.4 El regreso de Pern. 3. Posicin en pocas revolucionarias: modelo de insercin.5.5 Juan Carlos Puig y el autonomismo ideolgico: los modelos alternativos.5.6 1976-1983: La dictadura. Represin y violencia. La toma de decisiones.

5.7 Viola, Galtieri: Chile y Malvinas. Bignone. Las relaciones con EEUU y la URSS5.8 Estudio de caso: La transicin en la poltica exterior de Chile

CICODI, Informe, Frondizi: Un nuevo modelo de insercin nacional. Disponible en

www.cicodi.org


Captulos XVII y XVIII


Aires, 1993. Captulos V, VI

Unidad 6

6.1 La democracia. Alfonsn: Las relaciones con Europa y con los Estados Unidos.6.2 El conflicto por el Canal de Beagle. Malvinas. Las relaciones con Gran Bretaa6.3 El realismo perifrico. La alineacin con los Estados Unidos de Amrica.6.4 La desactivacin del Cndor II. Los conflictos limtrofes con Chile. El MERCOSUR6.5 La poltica exterior de Fernando de la Ra. La crisis econmica. El aislamiento.6.6 MERCOSUR, creacin desarrollo y estancamiento y del proceso de integracin.6.7 Los principales temas actuales de la agenda exterior argentina.6.8 Estudio de caso: El realismo perifrico un nuevo modelo de insercin?


Aires, 1993. Capitulo VII

Meza Bernal Ral, Poltica Exterior Argentina: de Menem de la Ra Hay una nueva

poltica? Disponible enhttp://www.scielo.br/pdf/spp/v16n1/12126.pdf

Reficco, Ezequiel, Poltica Exterior y cultura poltica: el caso de la democracia

argentina 1983-1995" , Revista Afers Intenacional N 32, CIDOB

Sosa Alberto, La Poltica Exterior del Gobierno Radical. Enwww.amersur.org.ar

Zabaleta Souto, Mariana, El sustento terico de la poltica Exterior de laadministracin Menem, Documento de Trabajo N 2 del CEIEG, Jul. - 2004


Capitulo XX
http://www.cicodi.org/http://www.cicodi.org/http://www.scielo.br/pdf/spp/v16n1/12126.pdfhttp://www.scielo.br/pdf/spp/v16n1/12126.pdfhttp://www.scielo.br/pdf/spp/v16n1/12126.pdfhttp://www.amersur.org.ar/http://www.amersur.org.ar/http://www.amersur.org.ar/http://www.amersur.org.ar/http://www.scielo.br/pdf/spp/v16n1/12126.pdfhttp://www.cicodi.org/


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La hechura de las polticas

Luis Aguilar Villanueva(compilador)

Miguel ngel PorraGrupo Editorial

Mxico, 1996

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didcticos


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2. MODELOS CONCEPTUALES Y LA CRISIS DE LOS MISILES

CUBANOS

GRAHAM T. ALLISON

La crisis de los misiles cubanos fue un acontecimiento crucial.En octubre de 1962, durante trece das, existi la probabilidad de que perecieran ms vidas humanasque nunca antes en la historia. De haber ocurrido lo peor, la muerte de cien millones de americanos, ms decien millones de rusos y millones de europeos habra hecho parecer insignificante los desastres naturales ylas crueldades humanas anteriores. Dada la probabilidad del desastre -que el Presidente Kennedy estimentre 1 de 3 y 3 de 3- se tiene la sensacin de que escapamos de milagro.1

Este suceso simboliza un hecho central de nuestra existencia, aunque slo se pueda imaginarparcialmente. Si las decisiones y acciones de los gobiernos nacionales pueden desatar tales consecuencias, esnecesario entonces que los estudiosos del gobierno y los mismos gobernantes piensen seriamente en estosproblemas. Una mejor comprensin de la crisis depende en parte de una mayor informacin y de un anlisisms riguroso de la evidencia existente. El presente estudio tiene, entre sus propsitos, contribuir a esteesfuerzo. La crisis de los misiles sirve bsicamente de pretexto para una investigacin ms general.

El estudio parte de la premisa de que una mejor comprensin de acontecimientos de esta claserequiere que los investigadores sean ms conscientes de la naturaleza de lo que ya traen en mente cuandocomienzan su anlisis. Qu ve y juzga cada analista como importante es funcin no slo de la evidencia delos sucesos ocurridos sino tambin de las lentes conceptuales con que la examina. El propsito principal deeste ensayo es explorar algunas de los supuestos fundamentales que emplean los analistas para estudiar losproblemas de conducta gubernamental, especialmente en asuntos militares y de poltica exterior.

El argumento general puede resumirse en tres proposiciones:

1. Los analistas piensan los problemas de poltica exterior y militar a partir de modelos conceptuales engran parte implcitos, pero con consecuencias importantes para el contenido de sus afirmaciones.2Los anlisis actuales de poltica exterior no son ni sistemticos ni poderosos. Pero al examinarcuidadosamente las explicaciones de los analistas, aparecen varias similitudes fundamentales. Susexplicaciones muestran caractersticas bastante regulares y predecibles. Esta predecibilidad sugiereuna subestructura. Las regularidades reflejan los supuestos del analista acerca de la naturaleza de lascuestiones, las categoras de definicin de los problemas, los tipos de evidencia relevantes y lascondiciones determinantes de los hechos. La primera proposicin es que los conjuntos de supuestosconstituyen marcos de referencia bsicos o modelos conceptuales, desde los cuales los analistaspreguntan y responden: Qu ocurri? Por qu ocurri? Qu ocurrir?3 Tales supuestos soncentrales en las actividades de explicacin y prediccin. Al intentar explicar un suceso determinado,el analista no se limita a describir el estado del mundo que origin el suceso. La lgica de laexplicacin exige distinguir las determinaciones importantes, decisivas del hecho.4 Ms an, cuando

Publicado originalmente con el ttulo Conceptuals Models and the Cuban Missils Crisis, en The American PoliticalScience Review, LXIII, no. 3, 1969, pp. 689-718. Traduccin al espaol de Margarita Bojalil.1 Theodore Sorensen, Kennedy (New York, 1965), p. 7052 En el intento de comprender problemas asuntos de poltica exterior, los analistas emprenden una serie de tareasrelacionadas, pero distintas desde el punto de vista de la lgica: a) descripcin, b) explicacin, e) prediccin, d)evaluacin, e) recomendacin. Este ensayo se centra principalmente en la explicacin (y por implicacin, en laprediccin).3 Este ensayo no sostiene que los analistas de poltica exterior hayan desarrollado alguna teora satisfactoria, probadaempricamente, por sostener que las explicaciones proceden en trminos de modelos conceptuales implcitos. En esteensayo, cuando se usa la palabra modelo, sin calificativos, debe leerse esquema conceptual.4 Para el propsito de este argumento tendremos que aceptar la caracterizacin de Carl G. Hempel de la lgica de laexplicacin: una explicacin responde a la pregunta Por qu ocurri el fenmeno explicado? demostrando que elfenmeno fue consecuencia de circunstancias particulares, especificadas en C1, C2, C3, de acuerdo con las leyes L1,

L2, L3. Al hacer notar esto, el argumento demuestra que, en las circunstancias dadas y segn las leyes de que se trata, sedeba esperar que ocurriera el fenmeno; y es en este sentido que la explicacin nos permite comprender porque ocurriel fenmeno Aspects of Scientific Explanation (New York, 1965), p 337 Aunque se pueden distinguir diversos


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predomina la lgica de prediccin, los analistas deben dar cuenta brevemente de las distintasvariables que determinan el suceso. Los modelos conceptuales son las redes que el analista hacepasar por todo el material con el fin de explicar una accin o decisin particular y que aprende acolocar en determinados estanques, a ciertas profundidades, para atrapar los peces que persigue.

2. No obstante diversas formas y variantes, la mayora de los analistas explican (y predicen) laconducta de los gobiernos nacionales en trminos de un modelo conceptual bsico, denominado aquModelo de Poltica Racional o Modelo I.5 A partir de este modelo conceptual, los analistas intentan

entender los sucesos como acciones ms o menos deliberadas de gobiernos nacionales unitarios. Paraestos analistas, el objetivo de una explicacin es mostrar cmo una nacin o un gobierno pudo haberescogido la accin en cuestin, dado el problema estratgico que enfrentaba. Por ejemplo, alexaminar el problema que planteaba la instalacin sovitica de misiles en Cuba, los analistas demodelos polticos racionales tratan de demostrar por qu ste era un acto racional desde el punto devista de la Unin Sovitica, dados sus objetivos estratgicos.

3. Hay dos modelos conceptuales alternativos, que dan pie a una mejor explicacin y prediccin. Enel presente estudio se denominan respectivamente Modelo de Proceso Organizacional, Modelo II, yModelo de Poltica Burocrtica, Modelo III.

Aunque el marco de referencia habitual es til para varios propsitos, es tambin evidente que se ledebe complementar, si no sustituir, con los marcos de referencia que centran la atencin en la magnitud delas organizaciones y en los actores polticos involucrados en el proceso poltico. El corolario del Modelo I esque sucesos importantes tienen causas importantes. Por ejemplo, que organizaciones monolticas llevan acabo grandes acciones por grandes razones. Este juicio se debe equilibrar con la apreciacin de que a) lasentidades monolticas son cajas negras que tienen diferentes mecanismos en una estructura de toma dedecisiones altamente diferenciada, y b) que las grandes empresas son la consecuencia de innumerablesacciones pequeas, frecuentemente en conflicto, efectuadas por individuos ubicados en distintos niveles desus organizaciones burocrticas, con diversas concepciones, slo parcialmente compatibles, acerca de losobjetivos nacionales, los objetivos organizacionales y los objetivos polticos.

Desarrollos recientes en el campo de la teora de organizaciones proporcionan las bases para elsegundo modelo. Segn ste, lo que el modelo I considera en la categora de actos y elecciones son enrealidad los productos de grandes organizaciones que funcionan de acuerdo con ciertos patrones de

comportamiento. Al tratar el problema de los misiles soviticos en Cuba, el analista del modelo II trata deidentificar las organizaciones involucradas y de revelar los patrones de conducta organizativa que originaronla accin. El tercer modelo se centra en la poltica interna de un gobierno. Los acontecimientos de polticaexterior no se entienden como elecciones ni como resultados. Se les clasifica como desenlaces de juegosdistintos y sobrepuestos de negociacin entre jugadores con distintas posiciones jerrquicas en el gobiernonacional. Al confrontar el problema que planteaban los misiles soviticos en Cuba, el analista del modelo IIIbusca revelar las percepciones, motivaciones, posiciones, poder y maniobras de los jugadores importantesque provocaron el desenlace.6

Explanation, (New York, 1961), las explicaciones cientficas satisfactorias comparten esta lgica bsica. Enconsecuencia, la prediccin est implcita en la explicacin.5 Esbozos anteriores de este argumento han provocado acaloradas polmicas acerca de los nombres adecuados paraestos modelos. Si se eligen nombres del lenguaje comn se favorece la confusin tanto como la facilidad. Quiz seamejor pensar en estos modelos como los modelos I, II y III.6 En trminos estrictos, los resultados que estos tres modelos intentan explicar son esencialmente las acciones degobiernos nacionales, es decir, la suma de las actividades de todos los individuos empleados por un gobierno cuyosactos pueden influir en una cuestin. Estos modelos no centran su atencin en un estado de cosas, es decir, en unadescripcin completa del mundo, sino en la decisin e implementacin nacionales. Harold y Margaret Sprout establecenclaramente esta distincin en Environmental Factors on the Study of International Politics, en James Rosenau,(editor), International Politics and Foreign Policy (Glencoe, Illinois, 1961), p. 110. Esta restriccin excluye lasexplicaciones que se basan principalmente en los trminos de las teoras de los sistemas internacionales. Sin embargo,esta restriccin no es estricta, ya que se han producido pocas explicaciones interesantes de sucesos en la poltica exterioren ese nivel de anlisis. Segn David Singer; La nacin-estado nuestro actor fundamental en las relacionesinternacionales... es clara y tradicionalmente la que ms ha ocupado la atencin de los estudiantes occidentales y es la

que domina todos los textos empleados en las universidades anglo-parlantes. David Singer, The Level of AnalysisProblem in International Relations, Klaus Knorr y Sidney Verba (editores), The International System (Princeton,1961) De igual manera la revisin de Richard Brody de las tendencias contemporneas en el estudio de las relaciones


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Una metfora central ilustra las diferencias entre estos modelos. La poltica exterior frecuentementeha sido comparada con jugadas, secuencias de jugadas y juegos de ajedrez. Si uno estuviera limitado a miraren una pantalla la proyeccin de las jugadas sin tener informacin acerca de cmo se movieron las piezas,uno deducira -como hace el modelo I- que cada ajedrecista mueve las piezas segn planes y maniobrasdirigidas a ganar el juego. Pero, despus de mirar varias partidas, el observador serio podra imaginar unpatrn de juego y considerar la hiptesis de que el jugador no es un individuo aislado, sino ms bien unaalianza bastante laxa de organizaciones semi-independientes, que mueven cada una sus piezas segn

procedimientos operativos, todos estandarizados. Por ejemplo, varios conjuntos de piezas podran moversepor turnos, cada uno segn una rutina, las torres del rey, los alfiles y los peones atacando sin cesar aladversario segn un plan fijo. Todava ms, el esquema de juego podra sugerir a un observador serio queciertos jugadores especficos, con objetivos especficos, pero con poder igual sobre las piezas, estuvierandecidiendo las jugadas como resultado de una negociacin colegiada. Por ejemplo, la movida de la torrenegra podra contribuir a la prdida de un caballo negro sin una ganancia equiparable para el equipo negro,pero la torre negra se convertira en el guardin principal del palacio en el otro lado del tablero.

No es aqu el lugar para desarrollar y sostener plenamente un argumento tan general.7 Las tressecciones siguientes simplemente delinean cada modelo conceptual, lo articulan en un paradigma analtico y,finalmente, lo emplean para formular una explicacin. Cada modelo es aplicado al mismo suceso: el bloqueoamericano de Cuba durante la crisis de los misiles. Las explicaciones alternativas del mismo hecho

ilustran las diferencias entre los modelos.

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Una decisin crucial, tomada por un pequeo grupo de hombresen el contexto de amenaza extrema, es el caso del modelo de poltica racional por excelencia. Lasdimensiones y factores que revelan los modelos II y III en este caso son por tanto particularmente sugerentes.La seccin final del ensayo discute cmo se pueden relacionar los tres modelos y cmo se pueden enriquecerpara generar predicciones.

El Modelo I: Poltica Racional

ILUSTRACIN DEL MODELO DE POLTICA RACIONAL

Dnde est la clave de la perplejidad que provoc el New York Times al dar la noticia del

emplazamiento sovitico en Cuba de un sistema de misiles antibalstico?9

La pregunta, como la plante elTimes, buscaba averiguar qu objetivo persegua la Unin Sovitica al asignar cantidades de dinero tangrandes a este sistema de armamento, en el momento mismo que promova el relajamiento de la tensin entrelas dos naciones. En palabras del presidente Johnson, la paradoja es que esto [el emplazamiento sovitico deun sistema de misiles antibalstico] suceda justo cuando existe abundante evidencia de que comienza a cederel antagonismo recproco.10 La cuestin preocupaba porque el emplazamiento sovitico de misilesantibalsticos, y la evidencia de las acciones soviticas en pro de una menor tensin entre ambas naciones,provocaban una interrogante que el modelo implcito expresara preguntando, qu objetivo podra tener enla mira el gobierno sovitico al haber escogido el desarrollo simultneo de estos dos tipos de accin? Estapregunta es posible slo si el analista trata de estructurar los sucesos como elecciones intencionales deactores coherentes.

Esto es, todos se centran en el comportamiento de las naciones en algn aspecto. Con un inters comn por dar cuentade la conducta de las naciones, existen prospectos de establecer un marco de referencia comn.7 Para un mayor desarrollo y sustentacin de estos argumentos vase el estudio ms amplio del autor, Bureaucracy andPolicy: Conceptual Models and the Cuban Missile Crises (publicado en 1971). En su forma abreviada, el argumentodebe parecer demasiado parco. Los lmites de espacio obligaron a omitir muchas reservas y refinamientos. En la presente edicin, las explicaciones resultantes de los tres modelos para el estudio de caso del bloqueo americanoa Cuba, en ocasin de la crisis de los misiles cubanos, estn agrupados en el Apndice de este volumen. (N. de E.).8 Cada uno de los tres retratos instantneos de los casos despliega el trabajo de un modelo conceptual tal como se leaplica para explicar el bloqueo americano de Cuba. Pero estos tres cortes son ante todo ejercicios para la generacin dehiptesis ms que para la prueba de las hiptesis. Estos relatos pueden ser confusos, especialmente cuando se los separa

de un estudio ms amplio. Las fuentes de estos relatos incluyen el registro pblico completo adems de un gran nmerode entrevistas con los que participaron en la crisis.9

New York Times, 18 de febrero, 1967


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Cmo intentan los analistas explicar la colocacin de misiles soviticos en Cuba? La explicacinms ampliamente citada de este hecho fue ofrecida por Arnold Horelick y Myron Rush, 11 sovietlogos deRAND, concluyeron que la introduccin de misiles estratgicos en Cuba fue motivada principalmente por eldeseo sovitico de reducir... el gran margen de superioridad estratgica de los Estados Unidos.12 Cmollegaron a esta conclusin? Al estilo de Sherlock Holmes, seleccionaron varias caractersticas sobresalientesde la accin y las emplearon como criterio para probar la consistencia interna de las hiptesis alternativasacerca de los objetivos soviticos. Por ejemplo, la magnitud del despliegue sovitico y el emplazamiento

simultneo de misiles de alcance intermedio ms caros, ms visibles, as como de misiles de medianoalcance, excluye una explicacin de la accin en trminos de la defensa de Cuba. Si este fuera el objetivo, sepodra haber asegurado la defensa de la isla con un nmero mucho menor de misiles de mediano alcance. Suexplicacin es un argumento que busca definir el objetivo, para despus interpretar los detalles delcomportamiento sovitico como una eleccin maximizadora de valores.

Cmo explican los analistas que ocurriera la Primera Guerra Mundial? Segn Hans Morgentbau, laPrimera Guerra Mundial tuvo su origen exclusivamente en el miedo a que se alterara el balance europeo depoder.13 En el periodo anterior a la guerra, la Triple Alianza guardaba un equilibrio precario con la TripleEntente. Si cualquiera de las dos combinaciones de poder llegaba a ganar una ventaja decisiva en losBalcanes, podra ganarla tambin en el balance de poder global. Este miedo, afirma Morgenthau, diolugar a que Austria en julio de 1914, arreglara de una vez por todas sus cuentas pendientes con Serbia, e hizoque Alemania apoyara incondicionalmente a los austracos. El mismo miedo hizo que Rusia y Franciaapoyaran respectivamente a Serbia y Rusia.14 Cmo puede resolver Morgenthau este problema con tantaseguridad? Imponiendo a la informacin un perfil, racional.15 Sostiene que el valor de este mtodo,consiste en que atribuye disciplina racional a la accin y crea una continuidad asombrosa en polticaexterior, haciendo que la poltica exterior americana, britnica o rusa aparezcan como momentos de unaconexin inteligente y racional... a pesar de los diferentes motivos, preferencias y cualidades morales eintelectuales de los sucesivos estadistas.16

El ensayo de Stanley Hoffman, Restraints and Choices in American Foreign Policy se centratpicamente en las fuerzas profundas: el sistema internacional, la ideologa y el carcter nacional, queconstituyen restricciones, lmites y anteojeras.17 Slo en un segundo momento toma en cuenta las decisiones.Al explicar los hechos particulares, aunque hace hincapi en la presin de las circunstancias, se centra en laselecciones de las naciones. Explica la conducta americana en el Sureste de Asia como una eleccin razonable

tendiente a degradar esta alianza concreta (SEATO) para dar preeminencia a la participacin directa de losEstados Unidos, bajo la restriccin de que uno se ata por sus propios compromisos y se compromete porsus propios errores.18 Con mayor frecuencia, Hoffman descubre la confusin o la contradiccin en laeleccin de una nacin. Por ejemplo, explica la poltica de los Estados Unidos hacia los pasessubdesarrollados como esquizofrnica.19 Y llama reconstruccin imaginativa al mtodo que emplea paraexplicar las acciones como decisiones racionales (o irracionales).20

La disuasin es el problema fundamental de la literatura estratgica contempornea. El libro Strategyof Conflict de Thomas Schelling formula varias propuestas sobre la dinmica de la disuasin en la eranuclear. Una de las propuestas ms importantes se refiere a la estabilidad en el balance del terror: en unasituacin de mutua disuasin, la probabilidad de una guerra nuclear se reduce no por el equilibrio (la meraigualdad de la situacin) sino por la estabilidad del balance, es decir, por el hecho de que ningncontendiente puede, atacando primero, impedir al otro regresar el golpe. 21 Cmo sostiene Schelling su

propuesta? La confianza en su tesis no se basa en el estudio inductivo de un gran nmero de casos sucedidos,

11 Arnold Horelick y Myron Rush, Strategic Power and Soviet Foreign Policy (Chicago, 1965). Basado en A. Horelick,The Cuban Missile Crisis: An Analysis of Soviet Calculations and Behavior, World Politics (abril, 1964).12 Horelick y Rush, Strategic Power and Soviet Foreign Policy, p. 154.13 Hans Morgenthau, Politics Among Nations (3a ed.; New York, 1960), p. 191.14Ibid., p. 192.15Ibid., p. 5.16Ibid., pp. 5-6.17 Stanley Hoffmann,Daedalus (Otoo, 1962); reimpreso en The State of War(New York, 1965).18Ibid., p. 17119Ibid., p. 189.20 De acuerdo con Robert Maelver; vase Stanley Hoffmann, Contemporary Theory in International Relations(Englewood Cliffs, 1960), pp. 178-179.21 Thomas Schelling, The Strategy of Conflict, (New York, 1960), p 232 A Wohlstetter formul esta propuesta antes


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sino en dos clculos. En una situacin de equilibrio vulnerable existen valores tales que motivaran a uncontendiente racional a atacar primero, por ejemplo para destruir las posibilidades de que el enemigo pase alcontraataque. En un equilibrio estable, donde no importa quien ataque primero y cada uno tiene aseguradala posibilidad de atacar a su vez provocando daos inaceptables, ningn agente racional podra escoger unamedida semejante (ya que esa opcin en realidad equivale a escoger el homicidio mutuo). Aunque esteclculo gua implcitamente el pensamiento estratgico contemporneo, Schelling admite explcitamente quela teora estratgica descansa en un modelo. Afirma que el fundamento de una teora de la estrategia es el

reconocimiento de un comportamiento racional (no slo un comportamiento inteligente), motivado por elclculo consciente de las ventajas, clculo que a su vez se basa en un sistema explcito de valores, concoherencia interna.22

En estos ejemplos de la literatura reciente, sobresalen las similitudes entre analistas de distintosestilos cuando se les pide que ofrezcan explicaciones. Cada uno da por hecho que hay que explicar unaaccin, es decir, la realizacin de algn propsito o intencin. Cada uno da por hecho que la accin seescoge como una respuesta calculada a un problema estratgico. Para cada uno, la explicacin consiste enmostrar el objetivo que persegua el gobierno al ponerse en accin y cmo su accin era una opcinrazonable, dados los objetivos de la nacin. Este conjunto de premisas es caracterstico del modelo depoltica racional. Afirmar que el modelo I es el marco de referencia habitual no implica negar las diferenciasevidentes entre los intereses de los sovietlogos, los historiadores de la diplomacia, los tericos de lasrelaciones internacionales y los estrategas. Las diferencias entre los trabajos de Hans, Morgenthau, StanleyHoffmann y Thomas Schelling no podan ser ms claras. Sin embargo, darse cuenta de hasta qu punto sebasa cada uno en el modelo I revela las similitudes bsicas entre el mtodo de Morgenthau derepresentacin racional (rational reenactment), el de Hoffmann de reconstruccin imaginativa(imaginative reconstruction), y el de Schelling de solucin vicaria de problemas (vicarious problemsolving). Y nos muestra el parecido de familia entre los estadistas racionales de Morgenthau, el jugadorde ruleta de Hoffmann, y el terico de juegos de Schelling.23

La mayor parte de los analistas (y de los legos) contemporneos trabaja predominantemente -aunquecasi siempre de manera implcita- en los trminos de este modelo cuando tratan de explicar los asuntosexteriores. Es ms, que los sucesos en los asuntos exteriores sean los actos de las naciones parece unsupuesto tan fundamental en la forma de pensar los problemas, que normalmente se ha pasado por alto estemodelo subyacente: explicar un suceso en poltica exterior significa simplemente demostrar cmo pudo el

gobierno haber escogido esa accin de manera racional.24

Estos breves ejemplos ilustran cinco usos delmodelo. No es posible aqu probar que la mayora de los analistas piensan en gran medida en trminos delmodelo de poltica racional. Tampoco es posible ilustrar el rango de aplicacin del marco de referencia. Mipropsito es, ms bien, transmitir al lector una comprensin del modelo y un reto: dejarlo que examine laliteratura que conoce mejor y que elabore su propio juicio. La caracterizacin general del modelo de polticaracional puede precisarse mejor al construirlo como un paradigma analtico en el sentido tcnicodesarrollado por Robert K. Merton en los anlisis sociolgicos.25 La sistematizacin de los supuestos,conceptos y enunciados bsicos de los analistas del modelo I mostrar claramente la fuerza caracterstica deeste estilo de anlisis. Articular un marco de referencia en gran parte implcito es por fuerza caricaturizar.Pero la caricatura puede ser instructiva.

22 Schelling, op. cit., p. 4.23 Vase Morgenthau, op. cit., p. 5; Hoffmann, Contemporary Theory, pp.178-179; Hoffmann, Roulette in the Cellar,The State of War; Schelling, op. cit.24 El estudio ms amplio examina varias excepciones a esta generalizacin. El excelente ensayo de Sidney VerbaAssumptions of Rationality and Non-Rationnnality in Models of de International System no es tanto una excepcinsino ms bien un acercamiento a un problema algo distinto. Verba se centra en modelos de racionalidad e irracionalidadde estadistas individuales: en Knorr y Verba, The International System.25 Robert K. Merton, Social Theory and Social Structures (Edicin revisada y ampliada; New York, 1957), pp. 12-16.Considerablemente ms dbiles que un modelo terico satisfactorio, los paradigmas representan un corto avance en esadireccin, ms all de los modelos conceptuales implcitos, ms flojos. Ni los conceptos ni las relaciones entre lasvariables se especifican tanto como para quede ellos se pueden deducir propuestas. Sin embargo, el anlisisparadigmtico encierra bastante promesa para clarificar y codificar los estilos de anlisis en la ciencia poltica. Cada

uno de los paradigmas planteados aqu se puede representar rigurosamente en trminos matemticos. Por ejemplo, elmodelo I se presta a la formulacin matemtica siguiendo las lneas del Behaviorai Theory of Rationality Models ofMan (New York 1957) de Herbert Simon Pero esto no resuelve el problema ms difcil que es el del clculo y la


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El Paradigma de la Poltica Racional

I. UNIDAD BSICA DE ANLISIS: LA POLTICA COMO ELECCIN RACIONAL

Los sucesos en asuntos exteriores son entendidos como acciones elegidas por la nacin o por elgobierno nacional.26El gobierno escoge la accin que maximiza las metas y objetivos estratgicos. Lassoluciones a problemas estratgicos son las categoras fundamentales que permiten al analista percibir el

hecho que requiere explicacin.

II. MARCO CONCEPTUAL

A. Actor nacional. El agente es la nacin o el gobierno, concebido como un decisor racionalunitario. Este actor tiene un conjunto de metas explcitas (el equivalente de una funcin de utilidadcoherente), percibe el mismo conjunto de opciones y tiene una medida nica para estimar lasconsecuencias que resultan de cada alternativa.B. El problema. La accin se escoge como respuesta al problema estratgico que la nacin enfrenta.Las amenazas y las oportunidades que surgen en el mercado estratgico internacional hacen que lanacin acte.C. Seleccin estable. La suma de las actividades que los representantes de un gobierno emprendenpara tratar un problema constituye lo que la nacin ha escogido como su solucin. La accin seentiende como una eleccin constante y estable entre desenlaces alternativos (en vez, por ejemplo, demuchas elecciones parciales inmersas en una corriente dinmica).D. La accin como eleccin racional. Los componentes incluyen:1. Metas y objetivos. La seguridad nacional y los intereses nacionales son las categoras principales

para definir las metas estratgicas. Los analistas rara vez traducen metas y objetivos estratgicosen una funcin explcita de utilidad; sin embargo, centran su atencin en metas y objetivosimportantes y estiman de manera intuitiva los pros y los contras de los efectos secundarios.

2. Opciones. Los distintos cursos de accin, que se consideran pertinentes para abordar unproblema estratgico, configuran la gama de opciones.3. Consecuencias. La aprobacin de cada alternativa desencadenar una serie de consecuencias.Las consecuencias importantes conllevan beneficios y costos respecto de las metas y objetivosestratgicos.

4. Eleccin. La eleccin racional maximiza valores. El agente racional escoge la alternativa deaccin cuyas consecuencias favorecen sus metas y objetivos.

III. ESQUEMA DOMINANTE DE INFERENCIA

Este paradigma conduce a un esquema de inferencia como base analtica y punto de partidaexplicativo. Si una nacin lleva a cabo una accin determinada, es porque debe haber tenido fines para cuya

realizacin la accin representa el medio ptimo. Con este punto de partida el misterio se aclara al revelar elesquema intencional subyacente, en el cual el suceso en cuestin es visto como un medio maximizador devalores.

26 Aunque una variante de este modelo podra fcilmente ser fortuita, este paradigma est planteado en trminos no-probabilsticos. En la estrategia contempornea, a veces se usa para predicciones una versin fortuita de este modelo;pero es casi imposible encontrar alguna explicacin de un suceso de poltica exterior que sea probabilstica una y otra

vez. Las analogas entre el modelo I y e1 concepto de explicacin desarrollado por R. G. Collingwood, William Dray yotros revisionistas entre los filsofos que se ocupan de la filosofa crtica de la historia no son accidentales. Para unresumen de la posicin revisionista, vase Maurice Mandelbaum, Historical Explanation: The Problem of Covering


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IV. PROPOSICIONES GENERALES

La desgracia de la ciencia poltica es que raramente formula y pone a prueba sus proposiciones. Elanlisis paradigmtico, en cambio, exige que los trminos del anlisis sean explcitos y la lgica de laexplicacin sea rigurosa. Formularemos, solo para fines ilustrativos, alguno de los principios bsicosempleados por los analistas que usan este mtodo. El supuesto bsico de la conducta orientada a lamaximizacin de valores genera las proposiciones fundamentales de la mayor parte de las explicaciones. Los

principios generales pueden formularse como sigue: La probabilidad de que suceda una accin determinadasurge de una combinacin de: 1) los valores y objetivos fundamentales, 2) los cursos de accin alternativosque se toman en consideracin, 3) los clculos de las diversas consecuencias que resultan de cada alternativa,y 4) la apreciacin neta de cada una de las diversas consecuencias. De aqu se deducen dos proposicionesulteriores:

A. La probabilidad de escoger una alternativa de accin se reduce y aumenta conforme a los costos,es decir, a medida que pierden valor las consecuencias esperadas o que disminuye la probabilidad dealcanzarlas.

B. La probabilidad de escoger una alternativa de accin aumenta conforme se reducen los costos, esdecir, a medida que aumenta el valor del conjunto de consecuencias o aumenta la probabilidad de lograrlas.27

V. PROPOSICIONES ESPECFICAS

A. La disuasin. La probabilidad de cualquier ataque se determina a partir de los factoresconsiderados en la proposicin general. Combinada con afirmaciones de hecho, esta es la proposicin bsicade la sub-teora de la disuasin.

1) Un balance nuclear estable reduce la probabilidad de un ataque nuclear. Este enunciado se derivadel enunciado general, adems del hecho confirmado de que la capacidad de un segundo ataquealtera los clculos del atacante potencial al aumentar la probabilidad y los costos de lasconsecuencias que podran resultar del contraataque.

2) Un balance nuclear estable aumenta las posibilidades de una guerra limitada. Este enunciado sederiva del enunciado general, adems del hecho confirmado de que, aunque aumenten los costosde un intercambio nuclear, un balance nuclear estable reduce significativamente la probabilidadde escoger tales consecuencias en respuesta a una guerra limitada. Por tanto, este conjunto deconsecuencias pesa menos en el clculo.

B. Postura de fuerza sovitica. La Unin Sovitica escoge la postura de fuerza (es decir, elemplazamiento de armas) como un medio para maximizar los valores de la doctrina militar y de los objetivosestratgicos soviticos. Este tipo de propuesta sustenta la inferencia del secretario de defensa Laird, quien apartir de la existencia de los 200 SS-9s (misiles intercontinentales) llega a la afirmacin de que no hay dudaque los soviticos quieren tener la capacidad de atacar primero.28

Variantes del Modelo de Poltica Racional.

Este paradigma presenta las caractersticas del modelo racional en sus versiones ms finas. La modernaliteratura de la estrategia usa este tipo de modelo. Los problemas y las presiones del mercado estratgicointernacional hacen probable la ocurrencia de sucesos conflictivos. El actor internacional, que podra sercualquier actor nacional, es simplemente un mecanismo maximizador de valores que pasa del problemaestratgico a la solucin lgica. Las explicaciones y predicciones de la mayor parte de los analistas deasuntos exteriores son bsicamente variantes de este modelo puro. Todos buscan situar la accin dentro deun marco de referencia maximizador de valores, dadas ciertas restricciones. Sin embargo, puede ser til

27 Este modelo es anlogo a la teora del empresario racional que se ha desarrollado extensamente en las teoras

econmicas de la empresa y el consumidor. Estas dos propuestas especifican el efecto de sustitucin. Esabsolutamente preciso refinar esta modelo y especificar las propuestas generales adicionales al traducirlo de la teoraeconmica


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identificar las distintas variantes del paradigma. La primera variante se centra en el actor nacional y sueleccin en el contexto de una situacin particular; en consecuencia, los analistas limitan an ms las metas,alternativas y consecuencias que toman en cuenta. Por ejemplo, 1) las inclinaciones nacionales o los rasgosde personalidad reflejados en un cdigo operativo, 2) el inters en ciertos objetivos, o 3) principiosespeciales de accin que recalifican y reducen las metas o las alternativas o las consecuencias. Seexplica entonces el emplazamiento sovitico de ABMs, aludiendo a la obsesin por la defensa de lossoviticos. Y una accin sovitica determinada se explica como expresin de una regla de accin especfica

del cdigo bolchevique de comportamiento.29 Una segunda variante se centra en el lder individual o grupode lderes, entendindolos como un actor unitario que busca maximizar su funcin preferencial y cuyascaractersticas personales (o de grupo) pueden modificar las alternativas, consecuencias y reglas de eleccin.Cuando el involucramiento de los Estados Unidos en Vietnam es explicado como la consecuencia natural delos principios de poltica exterior de la administracin Kennedy-Johnson, la explicacin sigue esta variante.Por su parte, la tercera variante, ms compleja, admite que existen distintos actores dentro de un gobierno,por ejemplo, los halcones y las palomas, los militares y los civiles, pero intenta explicar (o predecir) unsuceso aludiendo a los objetivos del actor victorioso. As, por ejemplo, algunas historias de la Guerra Fraidentifican primero las fuerzas de la luz y las fuerzas de las tinieblas en el gobierno de los Estados Unidos,para explicar despus las acciones americanas como una consecuencia de las metas y percepciones de lasfuerzas victoriosas de las tinieblas.

Cada una de estas formas del paradigma clsico constituye una formalizacin de aquello en lo quelos analistas confan implcitamente. En la transicin del modelo conceptual implcito al paradigma explcito,se ha perdido mucho de la riqueza de los mejores usos de este modelo. Pero el propsito al presentar demanera algo laxa los modelos conceptuales implcitos en un nivel explcito es revelar la lgica bsica de losanalistas. Quiz algo de la artificialidad que rodea el enunciado del paradigma pueda borrarse tomando encuenta algunas de las adiciones y modificaciones habituales empleadas por los analistas que

predominantemente trabajan dentro del modelo de poltica racional. Primero, a lo largo de un documento, losanalistas se desplazan de una variante del modelo bsico a otra, en ocasiones apropindose en trminos adhoc de aspectos de una situacin que son lgicamente incompatibles con el modelo bsico. Segundo, en elcurso de la explicacin de algunos sucesos, a veces los analistas se detienen en un acontecimiento particularsobre el que tienen mucha informacin y lo despliegan con tal detalle que se crea una impresin dealeatoriedad. Tercero, habiendo empleado otros supuestos y categoras al obtener una explicacin o

prediccin, los analistas presentan su producto empaquetado en un convincente y limpio modelo de polticaracional. (Esta adaptacin es favorecida por los miembros de la comunidad de inteligencia cuya asociacincon los detalles de un proceso es considerable, pero perciben que al poner un acontecimiento en un marco dereferencia racional ms amplio ser ms accesible para su audiencia). Cuarto, al intentar ofrecer unaexplicacin -particularmente cuando falla una prediccin racionalmente proyectada- se invoca la nocin deerror. As, la falla en la prediccin de una brecha de misiles es cancelada como un error sovitico al nosacar ventaja de su oportunidad. Esta y otras modificaciones permiten a los analistas del modelo I unadiversificacin mayor que la que podra sugerir el paradigma. Sin embargo, esencialmente estas adaptacionesson agregadas a la lgica bsica de estos analistas.


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Modelo II: el proceso organizacional

Para algunos propsitos, puede ser til caracterizar la conducta gubernamental como la accin escogida porun decisor racional unitario con capacidad de control central, completamente informado, y maximizador devalores. Pero esta simplificacin no debe llevarnos dejar de ver hecho de que un gobierno consiste en unconglomerado de organizaciones semifeudales, dbilmente enlazadas, cada una con su vida propia. Loslderes del gobierno se encuentran formalmente y, hasta cierto punto, de hecho, en la punta del

conglomerado. Sin embargo los gobiernos perciben los problemas a travs de los sensores de susorganizaciones. Para definir sus alternativas de accin y calcular sus consecuencias, los gobiernos dependende la informacin que procesan las organizaciones. Los gobiernos actan a travs de las rutinas operativas delas organizaciones. Se puede, por tanto, entender la conducta gubernamental segn un segundo modeloconceptual: menos como elecciones deliberadas de lderes y ms como producto de grandes organizacionesque funcionan conforme a determinados patrones de comportamiento. Con objeto de responder a una ampliagama de problemas, los gobiernos constan de grandes organizaciones entre las que se distribuye laresponsabilidad de atender ciertas reas particulares. Cada organizacin se ocupa de un conjunto especial deproblemas y acta de manera cuasi-independiente, pero son pocos los problemas importantes que caenexclusivamente en el mbito de competencia de una nica organizacin. En este sentido, cuando el gobiernotrata cualquier problema importante su comportamiento refleja y es el producto de varias organizaciones,coordinadas parcialmente por los directivos gubernamentales. Los directivos pueden inducir pero nocontrolar el comportamiento de sus organizaciones. Para poder realizar rutinas complejas, es necesariocoordinar la conducta de muchos individuos. La coordinacin requiere procedimientos operativosestandarizados, reglas de accin. Para estar seguros de que el comportamiento de cientos de personas podrconducir a una actuacin confiable, es necesario contar con programas establecidos. Si los once jugadoresde un equipo de ftbol deben desenvolverse adecuadamente en cualquier circunstancia, cada jugador no debehacer lo que cree que debe hacerse o hacer lo que el capitn le dice sobre la marcha que haga. Ms bien,cada jugador debe ejecutar los movimientos especficos de una jugada previamente estudiada y establecida,que el capitn simplemente invoca frente a una cierta situacin del juego.

Un gobierno consta en un momento dado de varias organizaciones, cada una con un conjuntoestablecido de procedimientos y programas estandarizados de accin. Para tratar un asunto en algunacircunstancia particular, el comportamiento de las organizaciones -y por consiguiente, del gobierno- est

determinado por rutinas establecidas con anterioridad a la cuestin. De todos modos, las organizacionescambian. El aprendizaje lleva tiempo, es gradual. El cambio organizacional dramtico ocurre slo enrespuesta a crisis importantes. Las capacidades organizacionales existentes condicionan tanto el aprendizajecomo el cambio. Inspiradas en la teora de organizaciones, estas proposiciones genricas afirmansimplemente tendencias. Cada una de las proposiciones debe ser limitada por condiciones del tipo si lasotras cosas permanecen igual y bajo ciertas condiciones. En circunstancias particulares, las tendencias semantienen ms o menos. En situaciones especficas, la pregunta importante es: ms o menos? En efecto,las organizaciones no forman una clase ms homognea que los slidos. Cuando los cientficos trataronde generalizar acerca de las propiedades de los slidos, lograron resultados similares. Los slidos tienden aexpandirse cuando se calientan, pero algunos no lo hacen. Se requiere, por lo tanto, una categorizacin msadecuada de los distintos elementos agrupados bajo el rubro de organizaciones. Por otra parte, elcomportamiento de ciertas organizaciones particulares parece considerablemente ms complejo que el

comportamiento de los slidos. Se requiere informacin adicional sobre las organizaciones concretas paraespecificar ms el conocimiento de sus tendencias. Con independencia de estas dos observacionesprecautorias, la caracterizacin de la accin gubernamental como producto organizacional (organizationaloutput) difiere sustancialmente del Modelo I. Por consiguiente los intentos de entender los problemas depoltica exterior desde este marco de referencia conducirn a explicaciones muy distintas.30

30 La influencia de los estudios organizacionales sobre la actual literatura de asuntos de poltica exterior es mnima. Losespecialistas en la poltica internacional no estudian la teora organizacional. La teora organizacional ha comenzado aestudiar a las organizaciones como decision-makers slo recientemente y todava no ha producido estudios conductistasde organizaciones de seguridad nacional desde una perspectiva de decision-making. Sin embargo, no parece probableque estos huecos vayan a permanecer vacos por mucho tiempo. Ha habido un progreso considerable en el estudio de laempresa comercial como organizacin. Los investigadores han comenzado a aplicar esta nueva comprensin a las

organizaciones gubernamentales y se est extendiendo el inters en la perspectiva organizacional entre las institucionesy los individuos involucrados en operaciones gubernamentales. El enfoque de la decision-making representadoporRichard Snyder, R Bruck y B Sapin, Foreign Policy Decision-Making (Glencoe, Illinois, 1962), utiliza revelaciones


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El paradigma del Proceso Organizacional31

I. UNIDAD BSICA DE ANLISIS:

LA POLTICA COMO PRODUCTO DE UNA ORGANIZACIN

Los sucesos de poltica internacional son producto de procesos organizacionales en tres sentidos.

Primero, los sucesos son en realidad productos de organizaciones. Por ejemplo la participacin de China enla guerra de Corea -esto es, el hecho de que soldados chinos dispararan a soldados de las Naciones Unidas alsur del Yal en 1950- es la accin de una organizacin. Es la accin de hombres, soldados en pelotones queforman parte de compaas, que a su vez forman ejrcitos. Hombres que responden como rasos a lostenientes que son responsables ante los capitanes, que a su vez son responsables ante sus comandantes,fueron los que se adentraron en Corea, avanzaron contra las tropas enemigas y dispararon segn rutinasestablecidas del ejrcito chino. Las decisiones de los dirigentes gubernamentales echan a andar las rutinasorganizacionales. Los lderes del gobierno pueden tal vez recortar la actuacin de las organizaciones ydecidir por alguna combinacin de sus productos. Pero la conducta est determinada en gran parte porprocedimientos previamente establecidos. Segundo, las rutinas organizativas de despliegue de lascapacidades fsicas son realmente las opciones disponibles para los dirigentes gubernamentales cuandoenfrentan algn, problema. Slo la existencia de hombres equipados y entrenados como ejrcitos,susceptibles de ser transportados a Corea del Norte, hicieron que la entrada a la guerra de Corea fuera unaopcin viable para los dirigentes chinos. Los dirigentes no siempre perciben el hecho de que los programasestablecidos (equipo, hombres y rutinas que existen en un momento determinado) agotan el nmero debotones que pueden apretar. Pero en cualquier caso es fundamental que sea posible entender qu estnhaciendo realmente. Tercero, los productos organizacionales estructuran la situacin y establecen los lmitesque circunscriben la decisin de los dirigentes frente a cualquier asunto. Los rendimientos y productosplantean el problema, proporcionan la informacin y originan las primeras maniobras que van a definir elaspecto con el cual se presenta la cuestin a los dirigentes. Como ha observado Theodore Sorensen:

Los presidentes rara vez, si acaso alguna, toman decisiones -particularmente en asuntos de polticaexterior- como si anotaran sus conclusiones en una pizarra limpia... Las decisiones bsicas, que

delimitan sus elecciones, con demasiada frecuencia fueron tomadas previamente.32

La estructura de la situacin y el aspecto de la cuestin -que estn determinadas por los productos

organizacionales- hace que la eleccin formal de los lderes sea frecuentemente anticlimtica.


A.Actores organizacionales. El actor no es una nacin o gobierno unitario monoltico. Es msbien una constelacin de organizaciones que se enlazan sin mucha cohesin y en cuya punta se encuentranlos lderes del gobierno. Esta constelacin acta en tanto ejecutan sus rutinas las organizaciones que lacomponen.33

B. Problemas segmentados y poder fraccionado. A fin de atender las mltiples facetas de los asuntosde poltica exterior es necesario que los problemas se dividan y repartan entre varias organizaciones. Paraevitar la parlisis, al poder principal debe corresponder la responsabilidad principal. Pero si lasorganizaciones pueden hacer cualquier cosa, gran parte d lo que hagan ser determinado dentro de la mismaorganizacin. Cada organizacin percibe problemas, procesa informacin y ejecuta una variedad de accionescasi autnomamente (en el marco de las amplias directrices de la poltica nacional). Los problemas

31 Se pudo formular este paradigma gracias a la orientacin e intuicin de Herbert Simon y tambin al modeloconductista de la empresa planteado por Richard Cyert y James March, A Behavioral Theory of the Firm (EnglewoodCliffs, 1963). Sin embargo, aqu uno debe manejar las funciones menos rutinarias, menos cuantificadas de los menosdiferenciados elementos de las organizaciones gubernamentales.32 Tbeodore Sorensen, You Get to Walk to Work,New York Times Magazine, 19 de marzo, 1967.33 Las organizaciones no son monolticas. El nivel adecuado de desagregacin depende de los objetivos de un trabajo deanlisis. Este paradigma est formulado teniendo en mente las organizaciones principales que constituyen el gobiernode los Estados Unidos La generalizacin a los componentes principales de cada departamento y agencia debe ser


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desagregados en diversos factores y el poder fraccionado son los dos filos de una misma espada. Dividir unproblema en factores permite que se preste una atencin ms especializada a las diversas facetas particularesde los problemas, cosa que sera imposible si los dirigentes del gobierno trataran de resolverlos por ellosmismos. Pero el precio de esta atencin mayor es aceptar una mayor discrecionalidad en la definicin decules asuntos deben ocupar a la organizacin y de cmo deben programarse las respuestas de les,organizacin.

C. Prioridades localistas, percepciones y cuestiones particulares. Tener la responsabilidad principal

de un conjunto limitado de problemas favorece el localismo organizacional. Otros factores adicionalesrefuerzan esta tendencia: 1) la informacin a la que puede tener acceso la organizacin, 2) el reclutamientode personal, 3) los cargos de los individuos dentro de la organizacin, 4) la presin de los grupos pequeosdentro de la organizacin, y 5) la distribucin de recompensas por parte de la organizacin. Los clientes (porejemplo, grupos de inters), los aliados gubernamentales (por ejemplo, los comits del Congreso), y lascontrapartes extranjeras (por ejemplo, el Ministerio Britnico de Defensa para el Departamento de Defensa,o la Secretara Britnica de Asuntos Exteriores para el Departamento de Estado) galvanizan este localismo.De esta manera las organizaciones tienden a desarrollar preferencias relativamente estables respecto deprioridades, percepciones y asuntos operativos.

D.La accin como producto organizacional. La caracterstica ms prominente de la actividad de unaorganizacin es su carcter programado, es decir, la medida en que el comportamiento en cualquier casoparticular sigue rutinas preestablecidas. En la produccin de resultados, la actividad de cada organizacintiene caractersticas distintivas.

1. Metas: exigencias que definen una actuacin aceptable. Las metas operacionales de unaorganizacin rara vez se manifiestan en mandatos formales. Son ms bien, un conjunto derestricciones obligatorias que definen la actuacin aceptable. Entre las exigencias restrictivas esprioritaria la salud organizacional, definida usualmente en trminos de organismos adscritos yrecursos asignados. El conjunto de exigencias surge de una mezcla de expectativas y demandasque suelen provenir de las otras organizaciones gubernamentales, de la autoridad reglamentaria,de los ciudadanos, de los grupos de inters fuertes y de las negociaciones dentro de laorganizacin. Este marco de restricciones obligatorias representa una cuasi-resolucin deconflictos. Pero el conflicto entre metas alternativas siempre est latente; de ah que sea una

cuasi-resolucin. Normalmente, las restricciones obligatorias se formulan como imperativos paraevitar desastres e incomodidades.34

2.Atencin secuencial a las metas. El conflicto entre las exigencias operacionales se resuelve con elrecurso de la atencin secuencial. Al surgir un problema, las subunidades de la organizacin msinvolucradas en el problema se encargan de tratarlo conforme a las restricciones obligatorias quesuponen son las ms importantes. Cuando surge el siguiente problema, otro conjunto desubunidades se hace cargo, conforme a otro conjunto de restricciones.

3. Procedimientos operativos estandarizados Las organizaciones cumplen sus funcionessuperiores, como atender reas de problemas, monitorear informacin y preparar respuestaspara contingencias probables, al realizar sus tareas menores, por ejemplo, al prepararpresupuestos, producir reportes y desarrollar infraestructura. La ejecucin confiable de estastareas requieren de procedimientos operativos estndares (de aqu en adelante POE). Los

procedimientos estandarizados no cambian rpida o fcilmente. Sin estos procedimientos, no esposible realizar ciertas tareas concertadas. Pero, debido a ellos, el comportamiento organizacionalsuele ser inconvenientemente formal, lento e inapropiado.

4. Programas y repertorios. Las organizaciones deben ser capaces de ejecutar accionescuidadosamente coordinadas. La actuacin segura requiere que existan conjuntos de POEensayados para producir acciones especficas, por ejemplo, para luchar contra unidades enemigaso para contestar el telegrama de una embajada. Cada conjunto incluye un programa (entendidotanto en el sentido de teatro como de computacin) que la organizacin tiene listo para enfrentaruna determinada situacin. La lista de programas que tiene que ver con un tipo de actividad, porejemplo, el combate al enemigo, constituye un repertorio organizacional de acciones. Elrepertorio de programas es siempre limitado. Cuando las organizaciones estn motivadas,ejecutan bien los programas. Estos no se pueden cambiar fundamentalmente en cualquier

34 La estabilidad de estas restricciones depende de factores tales como las reglas para la promocin y la recompensa, los


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situacin particular. Mientras ms compleja la accin y mayor el nmero de actores involucrados,ms importantes son los programas y los repertorios como factores determinantes delcomportamiento organizacional

5.La necesidad de evitar la incertidumbre. A las organizaciones no les gusta calcular a distribucinde la probabilidad de sucesos futuros. Prefieren evitar la incertidumbre. Las organizacionesregulan las reacciones de los dems actores estableciendo con ellos ambientes negociados. Elambiente primario, las relaciones con otras organizaciones gubernamentales, se estabiliza con

acuerdos sobre la reparticin del presupuesto, la delimitacin de reas de responsabilidad y laaceptacin de prcticas convencionales. El ambiente secundario, las relaciones con el mundointernacional, se estabiliza mediante el establecimiento de contratos (alianzas) y relaciones declub (Departamento de Estado de los Estados Unidos y la Secretara de Asuntos Exteriores delReino Unido o el Tesoro de los Estados Unidos y el Tesoro del Reino Unido). Entre enemigos,los contratos y las prcticas convencionales aceptadas cumplen tambin una funcin similar; unejemplo son las reglas del precario status quo al que se refera el presidente Kennedy en lacrisis de los misiles. Donde el ambiente internacional contiene situaciones no negociables, lasorganizaciones enfrentan incertidumbres que tratan de controlar mediante el diseo de escenariosestndarde contingencias, para los que se preparan cuidadosamente. Por ejemplo, el escenarioestndar para el Mando Tctico de la Fuerza Area implica el combate con aviones enemigos. Sedisean los aviones y se entrena a los pilotos para enfrentar esta clase de problema. Que estospreparativos no sean tan trascendentes como las contingencias ms probables ha tenido pocoimpacto en el escenario.

6. La bsqueda dirigida a los problemas. Donde las situaciones no pueden ser identificadas comonormales, las organizaciones emprenden una bsqueda. El estilo de bsqueda y la solucin estndeterminados en gran medida por las rutinas existentes. La bsqueda organizacional de medidasalternativas se caracteriza por estar orientada a problemas: se centra en el descontento atpico quehay que evitar. Su estrategia intelectual es simple: se investiga primero el sntoma y despus seaveriguan las alternativas disponibles. La investigacin descubrir tendencias que a su vezdependen de otros factores tales como el conocimiento especializado o la experiencia profesionaly los patrones de comunicacin.

7. El aprendizaje y el cambio organizacional. Los parmetros del comportamiento de una

organizacin persisten a lo largo del tiempo. Cuando tienen que responder a problemasextraordinarios, la investigacin y las rutinas de las organizaciones evolucionan, con el fin deasimilar las situaciones nuevas. De esta manera el aprendizaje y el cambio provienen en granmedida de los procedimientos existentes. Sin embargo, pueden ocurrir cambios abruptos en lasorganizaciones. Hay condiciones que hacen ms probables los cambios drsticos. 1) Periodos defestn presupuestal. Normalmente, las organizaciones devoran sus abundantes recursospresupuestales comprando artculos innecesarios. En este sentido, si estn comprometidos con elcambio, los dirigentes que controlan el presupuesto pueden usar los fondos extra para cambiar laorganizacin. 2) Periodos prolongados de hambruna presupuestal. La hambruna de un solo aonormalmente no induce cambios en la estructura organizacional, aunque algunos programaspierdan eficacia, pero la hambruna prolongada impone reajustes organizativos importantes. 3)Fallas dramticas en la actuacin. El cambio drstico, en la mayora de los casos, ocurre en

respuesta a desastres mayores. Cuando fracasan claramente los procedimientos y repertorios, lasautoridades ajenas a la organizacin exigen cambios, el personal existente es menos hostil a lainnovacin y los individuos comprometidos con el cambio reemplazan a los miembros clave de laorganizacin.

E.La coordinacin y el control central. La accin requiere descentralizar las responsabilidades y elpoder. Pero los problemas cruzan las jurisdicciones de varias organizaciones. En consecuencia, la necesidadde descentralizacin choca directamente con la necesidad de coordinacin. (Los partidarios por una u otracara de este dilema -la accin responsable implica el poder descentralizado vs la accin coordinada requiereun control central- son responsables en gran parte de las persistentes demandas por una reorganizacingubernamental.) Tanto la necesidad de coordinacin como la importancia de la poltica exterior para elbienestar nacional hacen que los lderes del gobierno se ocupen de los procedimientos de las organizaciones

entre las que se han distribuidos los problemas y el poder. Las propensiones y rutinas de cada organizacinpueden verse afectadas por la intervencin de los dirigentes del gobierno. Sin embargo, es prcticamenteimposible la direccin central y el control sistemtico de la actividad organizacional La relacin entre las


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organizaciones y entre las organizaciones y los dirigentes gubernamentales depende significativamente dedistintas variables estructurales: 1) la naturaleza- del trabajo, 2) las medidas y la informacin disponible a loslderes del gobierno, 3) el sistema de recompensas y castigos entre los miembros de la organizacin, y 4) losprocedimientos de asignacin de los recursos humanos y materiales. Por ejemplo, en la medida en que lasrecompensas y los castigos sean distribuidos por las autoridades superiores entre los miembros de unaorganizacin, las autoridades pueden ejercer control sobre ellos, especificando los criterios con los que van aevaluar su desempeo. Estos criterios se convierten en exigencias y restricciones que delimitan la actividad

de la organizacin. Pero la restriccin es un instrumento burdo de control. La intervencin de los dirigentesgubernamentales logra cambiar a veces la actividad de una organizacin en la direccin deseada, pero menosde lo deseable. Como declar Franklin Roosevelt, un maestro de la manipulacin de las organizacionesgubernamentales:

El Tesoro es tan grande y tan vasto y sus prcticas estn tan arraigadas que encuentro casiimposible lograr la accin y los resultados que quiero... Pero el Tesoro no es comparable con elDepartamento de Estado. Hay que vivir la experiencia de querer cambiar el pensamiento, laspolticas y la accin de los diplomticos de carrera para saber qu cosa es realmente un problema.Pero el Tesoro y el Departamento de Estado juntos no son nada comparados con la Marina...Cambiar cualquier cosa en la Marina es como golpear un colchn de plumas. Golpeas con tuderecha y golpeas con tu izquierda hasta que quedas exhausto, y el maldito colchn sigueexactamente igual que antes35

La experiencia de John Kennedy parece haber sido similar: El Departamento de Estado, declar,

es un platn lleno de gelatina.36 Y, para que la revolucin lograda por McNamara en el Departamento de laDefensa no sea considerada un vistoso contraejemplo, el reciente rechazo de la Marina a la intervencin deMcNamara en la adquisicin de las armas navales, los F-IIIB, debera ser visto como un antdoto.

F.Las decisiones de los dirigentes gubernamentales. La persistencia organizacional no excluye quecambie el comportamiento gubernamental, pues los lderes del gobierno estn a la cabeza del conglomeradode organizaciones. Muchas cuestiones importantes implican que ellos decidan qu organizaciones llevarn acabo qu programa y dnde. De esta manera, la estabilidad en los localismos y los POE de cada una de lasorganizaciones es coherente con algunos cambios importantes en la conducta de los gobiernos. La gama de

estas variaciones es empero definida por los programas organizacionales existentes.

III. ESQUEMA DE INFERENCIA DOMINANTE

Si una nacin realiza hoy un cierto tipo de accin, es porque ayer sus organizaciones deben haberseguramente realizado (o haber establecido rutinas para efectuarla) una accin slo mnimamente diferente.En cualquier punto especfico del tiempo, un gobierno consta de un cierto conjunto de organizaciones, cadauna con sus metas, programas, y repertorios. Las caractersticas de la accin gubernamental sonconsecuencia de las rutinas establecidas y de las elecciones que hicieron con anterioridad los dirigentesgubernamentales frente a diversos programas de accin, siguiendo la informacin que posean y estimandolos desempeos de las rutinas de los programas. La mejor explicacin de la conducta de una organizacin en

un tiempo dado tes t-1, y la prediccin de t+1 es t. El modelo II alcanza poder explicativo al descubrir lasrutinas organizacionales y los repertorios que produjeron los resultados que incluyen los acontecimientosproblemticos.

IV. ENUNCIADOS GENERALES

Ya hemos establecido varias proposiciones generales. Para ilustrar con claridad el tipo deproposiciones que emplean los analistas del modelo II, formularemos algunas de ellas ms precisamente.

A.Accin de la organizacin. La actividad de los POE y los programas no favorece una adaptacinflexible e inteligente a las cuestiones (en los trminos del analista). Los ms pequeos detalles de accin delas organizaciones estn determinados por las rutinas y no por las rdenes de los gobernantes.

35 Marriner Eceles, Beckoning Frontiers (New York, 1951), p 336


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l. Los POE son bsicamente rutinas para tratar con situaciones estndar. Las rutinas permiten quemuchos individuos comunes y corrientes traten da tras da muchos casos sin pensar demasiado yen respuesta a estmulos bsicos. Pero esta capacidad regulada para lograr la ejecucin adecuada sepaga con la estandarizacin. Si los POE son apropiados, la actuacin promedio es mejor que unenfoque idiosincrsico para cada caso (bajo el supuesto de lmites fijos de talento, tiempo yrecursos). Pero casos especficos, particularmente los casos crticos, que carecen de caractersticasestndar, se manejan con frecuencia de manera inadecuada o aproximativa.

2. Un programa, es decir, una accin compleja seleccionada, entre un breve repertorio de programas,rara vez ha sido diseado a la medida de la situacin especfica en la que se va a ejecutar. En elmejor de los casos, el programa es simplemente el ms apropiado del repertorio existente.

3. Los repertorios existentes han sido elaborados para situaciones limitadas por sus propios interesesy en funcin de acontecimientos estandarizadamente posibles; por consecuencia, los programas ala mano para enfrentar una situacin concreta suelen resultar inadecuados.

B. Flexibilidad limitada y cambio incremental. Las lneas importantes de la accin organizacionalson rectas, es decir, el comportamiento en un determinado momento es apenas mnimamente diferente delcomportamiento en t-1. Las predicciones ms simples son las que mejor funcionan: el comportamiento en t +1 debe diferir en muy poco del comportamiento actual.

1. Los presupuestos de las organizaciones cambian incrementalmente, tanto con respecto a sustotales como con respecto a sus partidas interorganizacionales. Aunque las organizacionespodran dividir el dinero disponible cada ao repartiendo el pastel de una nueva manera (a la luzde cambios en los objetivos o en el ambiente), en la prctica las organizaciones toman como baseel presupuesto del ao anterior y lo ajustan incrementalmente. Se deben limitar los pronsticosque precisan de cambios presupuestales importantes en un solo ao entre organizaciones o entreunidades dentro de una organizacin.

2. La inversin de las organizaciones no se detiene en el punto en que los costos objetivossobrepasan a los beneficios. Los intereses de las organizaciones en los proyectos adoptadosimpulsan a proseguirlos bastante ms all de donde comienzan las perdidas.

C. Factibilidad administrativa. La explicacin, el anlisis y la prediccin, para ser adecuadas, debenincluir la factibilidad administrativa como una dimensin importante. Hay un espacio considerable que losdirigentes escogen (o podran racionalmente escoger) y la implementacin ejecutada por las organizaciones.

1. Las organizaciones son instrumentos burdos. Los proyectos que requieren qu variasorganizaciones acten con altos niveles de precisin y coordinacin no tienen muchasprobabilidades de xito.

2. Los proyectos que exigen a las unidades organizacionales existentes salir de sus funcioneshabituales para realizar tareas no programadas previamente, rara vez se logran de la manera enque fueron diseados.

3. Los dirigentes gubernamentales pueden esperar que cada organizacin realice su parte entrminos de lo que la organizacin sabe hacer.

4. Los lderes gubernamentales pueden esperar informacin incompleta y distorsionada de cadaorganizacin acerca de su parte del problema.

5. Cuando la parte de un problema asignada a una organizacin es contraria a sus metas existentes, laorganizacin se resistir a implementar la parte que le corresponde.

V. PROPOSICIONES ESPECFICAS

1. La disuasin. La probabilidad de un ataque nuclear est ms correlacionada con varios factoresorganizacionales que con el balance o el desbalance del poder o la estabilidad o la inestabilidad, a la manerade los estrategas del Modelo I. Excepto en el caso especial de que la Unin Sovitica llegara a tener lacapacidad creble de destruir con un solo golpe a los Estados Unidos, la probabilidad de un ataque nuclear

est definida en consecuencia por varios factores organizacionales y no tanto por la superioridad o lainferioridad de los EEUU.


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Primero. Si ocurre un ataque nuclear, ste resultar de la actividad organizacional de lanzar misiles acargo de los miembros de un grupo especializado. Para ello es determinante el sistema de control delenemigo, es decir, los mecanismos fsicos y los procedimientos habituales que determinan quin puedelanzar los misiles y cundo. Segundo. Son los programas del enemigo para llevar sus fuerzas estratgicas aun status de alerta los que determinan la probabilidad de que ocurra un lanzamiento accidental. Al estallar laPrimera Guerra Mundial, si el zar ruso hubiera entendido el proceso organizacional que desencadenaba suorden de movilizacin completa, se habra dado cuenta de que optaba por la guerra. Tercero. Los repertorios

de las organizaciones fijan el margen de las opciones realmente posibles para los lderes enemigos. El mena disposicin del zar Nicols en 1914 tena dos platos fuertes la movilizacin total y la no movilizacin. Lamovilizacin parcial no era una opcin organizacional. Cuarto. Como las rutinas de las organizacionesdisponen el tablero de juego, el actual emplazamiento de tropas entrenadas y armas nucleares esfundamental. Dado que es ms probable que estallen las hostilidades en Berln que en los dems escenariosde una guerra nuclear, son tan determinantes como el problema del balance los hechos del emplazamiento,entrenamiento y equipamiento nuclear tcnico de las tropas soviticas estacionadas en Alemania Oriental -que va a influir en la manera como vean la cuestin los lderes soviticos al inicio de las hostilidades y en lamanera como se implemente la opcin elegida.

2.La posicin sovitica de fuerza. La posicin sovitica de fuerza, es decir, el hecho de que tengan yemplacen ciertas armas en lugar de otras est determinado por factores organizacionales, tales como lasmetas y los procedimientos de los servicios militares existentes o las metas y los procesos de los laboratoriosde investigacin y diseo, en el marco de los lmites presupuestales decididos por los dirigentes del gobierno.La fragilidad de la Fuerza Area sovitica en el aparato militar sovitico parece haber sido un elementodecisivo en el fracaso sovitico para disponer de una fuerza de bombardeo importante en los aos 1950(razn por la que fallaron las predicciones de la inteligencia americana acerca de que exista una notabledisparidad de bombardeo). Las fuerzas terrestres soviticas, cuyos objetivos y procedimientos excluyenuna misin intercontinental, controlaron los misiles hasta 1960. Este hecho tuvo mucho que ver con la lentaacumulacin sovitica de ICBMs (razn por la que fallaron las predicciones norteamericanas de inteligenciaacerca de una disparidad de misiles). Estos factores organizacionales (el control de los misiles de lasFuerzas Terrestres soviticas y la obsesin de los servicios de inteligencia por los escenarios europeos) hacenms comprensible el emplazamiento sovitico de tantos MRBMs que podran destruir hasta tres veces losblancos europeos. Los recientes desarrollos armamentsticos, por ejemplo, las pruebas de un sistema de

bombardeo fraccional orbital (FOBS) y descargas explosivas mltiples para los SS-9, muy probablementereflejan la actividad e intereses de un conjunto de organizaciones soviticas de investigacin y desarrollo,ms que una decisin de los dirigentes soviticos de lograr un sistema de armamento para iniciar lasagresiones. La atencin cuidadosa a los componentes organizacionales del establecimiento militar sovitico(Fuerzas de Misiles Estratgicos, Marina, Fuerza Area, Fuerzas Terrestres y Defensa Area Nacional), lasmisiones y sistemas de armamento con el que est relacionado cada componente (un sistema de armamentoindependiente atiende a la supervivencia como un servicio independiente), y las divisiones presupuestalesexistentes (que probablemente son ms o menos estables. en la Unin Sovitica, como suelen ser en todoslados) ofrecen mejoras potenciales en predicciones de mediano y largo plazo.

Modelo III: Poltica burocrtica

Los lderes que se encuentran a la cabeza de las organizaciones no son un grupo monoltico. Cada uno es, enderecho propio, un jugador en un juego central, competitivo. El nombre de este juego es poltica burocrtica:la negociacin a travs de canales regulados entre jugadores escalonados jerrquicamente en el gobierno. Sepuede comprender entonces la conducta gubernamental de acuerdo con un tercer modelo conceptual: ya nocomo productos organizacionales, sino como desenlaces o resultados de juegos negociacin. En contrastecon el modelo I, el modelo de poltica burocrtica no ve un actor unitario, sino muchos actores-jugadores,que no se centran en una cuestin estratgica nica sino en diversos problemas nacionales, que tampocoactan conforme a un conjunto coherente de objetivos estratgicos sino segn sus distintas concepciones demetas nacionales, organizaciones y personales. Se trata de jugadores que toman las decisiones del gobiernono segn el criterio de la eleccin racional, sino en ese estira y afloja que es la poltica.

El aparato de cada gobierno nacional constituye una arena compleja de los juegos nacionales

internos. Los dirigentes polticos a la cabeza del aparato, ms los hombres que ocupan posiciones en la puntade las organizaciones ms importantes, forman el crculo de los jugadores centrales. Ascender a este crculoasegura cierta independencia La necesaria descentralizacin de las decisiones para poder actuar en el amplio


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campo de los problemas de poltica exterior garantiza que cada jugador tenga una considerable discrecin.As el poder es compartido.

La naturaleza de los problemas de poltica exterior permite desacuerdos fundamentales entrehombres razonables acerca de qu se debe hacer. Los anlisis predicen recomendaciones contrapuestas. Lasdistintas responsabilidades que pesan sobre los hombros de las diversas personalidades individualesfavorecen las diferencias de percepciones y prioridades. Pero tratan cuestiones de primera importancia.Realmente importa qu hace la nacin. Una eleccin errada podra resultar en un dao irreparable. Los

hombres responsables se sienten obligados a luchar por lo que ellos creen que est bien. Los hombrescomparten el poder y no estn de acuerdo acerca de qu hay que hacer. Es decir, las diferencias importan. Eneste medio es absolutamente indispensable que la poltica (policy) se resuelva por polticas (politics). Aveces el hacer nacional resulta del triunfo de un grupo sobre otros. Sin embargo, con mayor frecuencia losdiferentes grupos al jalar en direcciones distintas producen una resultante que difiere de lo que alguienpretendi. Las piezas del ajedrez no se mueven simplemente por las razones que sustentan un curso deaccin, ni por las rutinas de las organizaciones que facilitan una alternativa, sino por el poder y la habilidadde los promotores y opositores de la accin en cuestin. En esta caracterizacin se puede ver el vigor de laorientacin de la poltica burocrtica. Esta explicacin bastara si en un solo juego se determinaran lasdecisiones y si los problemas de poltica exterior surgieran como cuestiones discretas. Pero, la mayora de losasuntos, surgen poco a poco, por ejemplo, Vietnam o la proliferacin de armas nucleares, lleganfragmentados, un pedazo en un contexto, otro pedazo en otro. Cientos de asuntos compiten por obtener laatencin de los jugadores cada da. Cada jugador est obligado a centrarse en su cuota de asuntos para eseda, enfrentarlos y pasar a los que siguen. De esta manera, simultneamente la naturaleza de las cuestiones yel ritmo al que se realiza el juego, provocan que las decisiones y acciones del gobierno sean collages.Las elecciones de un solo jugador, los resultados de juegos menores, los resultados de juegos importantes ylas metidas de pata todos estos pedazos, cuando son pegados sobre la misma tela, constituyen elcomportamiento gubernamental frente a una cuestin.

Concebir las medidas de seguridad nacional como desenlace poltico contradice tanto la imaginacinpblica como la ortodoxia acadmica. Se dice que las cuestiones vitales de la seguridad nacional sondemasiado importantes para que se decidan segn juegos polticos. Deben estar por encima de la poltica.Acusar a alguien de jugar a la poltica en los asuntos de seguridad nacional es una acusacin muy seria. Loque el convencimiento pblico demanda se ve reforzado por la inclinacin acadmica hacia la elegancia

intelectual. La poltica interior es un desastre; ms an, segn la doctrina imperante, la politiquera carece desustancia intelectual. Como tal, es materia de chismes para periodistas, y no de investigacin seria. Memoriasocasionales, ancdotas de relatos histricos y detallados estudios de caso demuestran lo contrario. Y lamayor parte de la literatura de poltica exterior descalifica a la poltica burocrtica. Ms que en ningn otroasunto, es enorme el abismo entre la literatura acadmica y la experiencia de los gobernantes.

Paradigma de la poltica burocrtica37

I. UNIDAD BSICA DE ANLISIS:

LA POLTICA COMO RESULTADO POLTICO

Las decisiones y acciones de los gobiernos son esencialmente desenlaces, resultados polticos. Sonresultados porque lo que ocurre no ha sido escogido en tanto solucin a un problema, sino porque es

37 Este paradigma depende del pequeo grupo de analistas que han comenzado a llenar el hueco. Mi fuente principal esel modelo implcito en la obra de Richard E. Neustadt, aunque su atencin en la accin presidencial se ha generalizado aun inters en las medidas polticas como los resultados de la negociacin poltica entre varios jugadores independientes,entre los que el presidente no es ms que una superpotencia entre otros poderes menores pero dignos deconsideracin. Como sostiene Warner Schilling, los problemas importantes son de una dificultad tal que lasincertidumbres y diferencias con respecto a las metas, alternativas y consecuencias son inevitables. Esto hace necesariolo que Roger Hilsman describe como el proceso del conflicto y la formacin del consenso. Las tcnicas empleadas eneste proces con frecuencia se parecen a aquellas que se usan en las asambleas legislativas, aunque la caracterizacin de

Samuel Huntington del proceso como legislativo enfatiza demasiado la igualdad de los participantes y no la jerarquaque estructura el juego. Ms an, mientras que para Huntington es el ejecutivo quien define la poltica exterior (al revsde la poltica militar) este paradigma sostiene que las actividades que describe como legislativas son caractersticas del


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consecuencia de compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre diversos miembros delgobierno, cada uno de los cules observa diferentes aspectos de una cuestin. Son polticos, en el sentido deque la actividad que da origen a los resultados puede ser caracterizada como negociacin. Tomando elconcepto de Wittgenstein de juego, la conducta nacional en asuntos internacionales puede entendersecomo el resultado de juegos intrincados y sutiles, simultneos y sobrepuestos, entre jugadores cuyasposiciones, ordenadas jerrquicamente, constituyen el gobierno.38 Estos juegos no se juegan al azar ni porplacer. Estn estructurados por canales reguladores y los atareados funcionarios se ocupan de los asuntos

bajo fuerza de fechas. Las movidas de este juego de ajedrez deben entonces explicarse en trminos denegociacin entre jugadores que poseen un poder separado y desigual sobre piezas particulares y quepersiguen objetivos diferentes con sus distintas jugadas dentro de subjuegos distinguibles.


A. Jugadores en posiciones. El actor no es ni una nacin unitaria, ni un conglomerado deorganizaciones, sino ms bien un cierto nmero de jugadores individuales. Los grupos de estos jugadores sonlos agentes de las decisiones y acciones gubernamentales particulares. Los jugadores son hombres queocupan un puesto, que tienen una posicin.

Los individuos se vuelven jugadores en el juego de la poltica de seguridad nacional al ocupar unaposicin clave dentro del gobierno. Por ejemplo, en el gobierno de los Estados Unidos, los jugadoresincluyen a los Jefes: el presidente, los secretarios de Estado, la Defensa y el Tesoro, el director de la CIA,los jefes de personal y, desde 1961, el asesor especial para Asuntos de Seguridad Nacional; 39 losfuncionarios, a saber, el equipo de cada jefe; los indios, que son los funcionarios designados y elpersonal permanente de cada uno de los departamentos y dependencias del gobierno; los Jugadores ad hoc:actores que participan en el juego ms amplio del gobierno (especialmente los influyentes del Congreso),los miembros de la prensa, los portavoces de grupos de inters importantes (especialmente el establishmentbipartidista de la poltica exterior dentro y fuera del Congreso), y los suplentes de cada uno de estos grupos.Otros miembros del Congreso, la prensa, los grupos de inters y el pblico forman crculos concntricosalrededor de la arena central -crculos que demarcan los lmites dentro de los cuales se realiza el juego.

La capacidad de accin de los jugadores est definida por la posicin que ocupan. Las ventajas y

desventajas con las que cada jugador juega en varios juegos, dependen de su posicin. Tambin depende desu posicin todo un conjunto de obligaciones en el desempeo de sus tareas. Las dos caras de esta monedaestn ilustradas en la posicin del moderno Secretario de Estado. Primero, formalmente y a veces de hechos,es el depositario principal del juicio poltico en las cuestiones poltico-militares de la poltica exteriorcontempornea y, en consecuencia, es uno de los consejeros personales ms importantes del presidente.Segundo, es el colega de otros consejeros presidenciales en los asuntos de poltica exterior, es decir, elAsesor Especial para Asuntos de Seguridad Nacional y los secretarios de Defensa y del Tesoro. Tercero, esel diplomtico estadounidense de ms alto rango para las negociaciones importantes. Cuarto, funge comovoz del gobierno ante el Congreso, el pas y el mundo. Finalmente, es el Sr. Departamento de Estado o elSr. Relaciones Exteriores, conductor de los funcionarios, portavoz de sus causas, guardin de sus

38 La metfora teatral del escenario, los papeles y los actores es ms comn que esta metfora de juegos, posiciones yjugadores. Sin embargo, la rigidez que connota el concepto de papel, en el sentido teatral de actores que recitan lneasestablecidas y tambin en el sentido sociolgico de respuestas establecidas a situaciones sociales especficas hace mstil el concepto de juegos, posiciones y jugadores para este anlisis de participantes activos en la determinacin de lapoltica nacional. Las objeciones a la terminologa sobre la base de que juego connota algo poco serio pasa por alto laaplicacin del concepto a los ms serios problemas en la filosofa de Wittgenstein y tambin en la teora contemporneadel juego. La teora del juego normalmente trata acerca de juegos estructurados con mayor precisin, pero el examen deWittgenstein del juego del lenguaje en el que los hombres usan palabras para comunicarse es bastante anlogo a esteanlisis del juego menos especificado de la poltica burocrtica. Vase Ludwig Wittgenstein, Philosophical

Investigations, y Thomas Schelling, What is Game Theory? en James Charlesworth, Contemporary PoliticalAnalysis.39 La inclusin del asesor especial del presidente para Asuntos de Seguridad Nacional en l

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