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ESTUDIOS CRITICOS

COMENTARIO A LA SENTENCIA

DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

FEDERAL ALEMAN

DE 12 DE OCTUBRE DE 1993 (*)

BENITO ALAEZ CORRAL

SUMARIO:

I. INTRODUCCIN.II. ANTECEDENTES:

1.

La sentencia como decisin en un pro-

cedimiento contencioso.

2. Objeto del recurso. 3.

Motivos de los recurrentes.

4.

Emisin de in-

formes en el procedimiento. 5.

La creacin de un Estado europeo con e Tratado de la Unin.

III.

EL VACIAMIENTO DEL CONTENIDO DEL ARTCULO

38 GG

A TRAVS DEL TRATADO DE LA UNIN

EUROPEA:

1.

Elemento extrajurdico: la confrontacin de fuerzas sociales.

2. Participacin del

Parlamento Europeo.

3.

Suficiente participacin de los rganos legislativos internos en el proceso

de integracin europea: a)

La participacin del Bundestag en la prestacin del consentimiento

para obligarse en el proceso de integracin europea;

b)

Suficiente determinacin y concrecin de

las competencias y tareas atribuidas en el Tratado de la Unin a las instituciones comunitarias;

c) Permanencia en el seno del Bundestag de suficientes competencias de peso poltico sustan-

cial.IV.

REFLEXIONES CRTICAS FINALES:

1.

Las relaciones entre la Constitucin y el Derecho co-

munitario. 2. La estatalidad y la Unin Europea. 3.

La conculcacin del principio democrtico.

I. NTRODUCCION

Hace casi dos meses el 12 de octubre de 1993, el Tribunal Constitu-

(*) El presente trabajo fue concluido a principios del mes de diciembre de 1993 y fue reali-

zado con la principal intencin de poner en conocimiento del mbito jurdico el contenido y

rasgos fundamentales de una decisin que por distintos motivos, tanto jurdicos como polticos,

haba sido esperada largo tiempo. Esta aclaracin ms que un intento de justificar las posibles

afirmaciones criticables, que sin duda se hallarn en el mismo, tiene por finalidad motivar la omi-

sin de distintos trabajos en lengua espaola, alemana o francesa que han ido apareciendo con

posterioridad a la conclusin del mismo y que obviamente no pudieron ser tenidos en cuenta en el

momento de su redaccin. No es ste el lugar adecuado para proceder a una enumeracin, ni si-

quiera ejemplificativa, de algunos de estos trabajos, la cual sera sin duda injusta. Baste, simple-

mente, recordar que algunos de los principales comentarios a la decisin del Tribunal Constitu-

cional Federal de 12 de octubre de 1993 (entre tanto,

BVetfGE

89, 155) han sido objeto de

publicacin en nmeros precedentes de esta misma Revista.

243

Revista Espaola de Derecho Constitucional

Ao 15. N m. 45. Septiembre-Diciembre 1995

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BENITO ALAEZ CORRAL

cional Federal alemn (Bundesverfassunsgericht en adelante BVerfG)

adopt una decisin en su sentencia sobre la constitucionalidad de la Unin

Europea, que por sus consecuencias podra ser trascendental en el proceso de

integracin europea. El sentido de la sentencia aqu comentada, si bien some-

tido a condiciones, impulsa polticamente el proceso de integracin europea y

admite una mayor vinculacin jurdica entre s de los pases firmantes tras la

entrada en vigor del Tratado de la Unin Europea (en adelante TUE).

La sentencia del BVerfG viene, por otra parte, a marcar un hito en el pro-

ceso de construccin europea. Las peculiaridades del ordenamiento constitu-

cional alemn con un amplio sistema dirigido a garantizar la supremaca de

la Constitucin y su carcter de norma jurdica (1), as como el papel pre-

ponderante de este pas en el proceso de integracin europea, contribuyen a

que la decisin del BVerfG trascienda las fronteras de la misma Repblica Fe-

deral y su doctrina sobre las relaciones entre el Derecho comunitario y el De-

recho nacional constituya para muchos un punto de referencia vlido.

A pesar del tenor favorable a la ratificacin del Tratado de su decisin, el

Tribunal deja claro, como tendremos ocasin de observar, que la luz verde a las

vinculaciones jurdicas del Tratado de Maastricht se halla ligada a una mnima

conformidad de las mismas con el ncleo fundamental protegido por el artcu-

lo 79.III GG, lo que no deja de ser sino una afirmacin de la superioridad de las

normas constitucionales internas sobre las normas internacionales en que con-

sista el Derecho comunitario (2). La inmodificabilidad de los principios funda-

1)

Por lo menos en lo que respecta a su constitucin material en sentido schmittiano, la

Ley fundamental de Bonn en adelante GG contiene estrictas previsiones en torno a la re-

forma constitucional (art. 79 GG), que, como ya ha sido remarcado por diversos sectores de la

doctrina, constituye el ncleo esencial de la Constitucin y la principal garanta de su carcter de

norma jurdica suprema, de su continuidad e identidad; cfr.

ISENSEE/KIRCHtJOF,

Handbuch des

Staatsrechts der B undesrepublik Deutschland Bd I,

4

19 Die Identitt der Verfassung in

ihren unabnderlichen Inhalten, Rdn. 2, C. F. Mller, Heidelberg, 1987. pg. 776.

2)

Se enfrenta de este modo el

BVerfG

a la doctrina predominante en el sector internacio-

nalista, cuyo mximo exponente en relacin con el derecho comunitario es sin lugar a dudas el

propio Tribunal de Justicia de la Unin Europea (en adelante TJUE), quien sostiene precisamente

lo contrario, la superioridad en todo caso del derecho comunitario y, por consiguiente, la inopo-

nibilidad de una norma constitucional a la aplicacin del derecho comunitario originario o deri-

vado; cfr.

ASS.

6/64 Costa/Enel de 15-07-1964;

ASS. 9/65 Sai nt Michele de 22-06-1965;

ASS.

11/70 Internationale Handelsgesellschaft de 17-12-1970; ASS. 8/71

Comisin c. Italia

de 13-07-1972.

La doctrina internacionalista espaola se orienta tambin en el sentido de dar

primaca al derecho comunitario sobre el derecho constitucional interno, previndose la nece-

sidad de modificar las disposiciones constitucionales internas por va de reforma constitucional

cuando stas se oponen al derecho comunitario originario o derivado. En nuestro pas, vase al

respecto y dentro del mencionado sector la postura de

ARACELI MANGAS MARTN.

Derecho comu-

nitario europeo y Derecho espa ol Tecnos, Madrid, 1986, pgs. 90, 140 y 141. No se manifiesta

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

mentales de democracia, estructura federal del Estado, Estado de derecho, Es-

tado social, republicanismo y divisin de poderes (art. 20.1 a III GG), as como

el respeto a la dignidad humana (art. 1.I GG), constituyen en todo caso un l-

mite a las posibles reformas de la Ley Fundamental que se puedan llevar a

cabo en direccin a la efectiva consecucin de la Unin Europea (3).

Este trabajo pretende dar cuenta sumariamente y con cierta premura, dado

lo reciente de la sentencia, de los principales problemas constitucionales con

los que el BVerfG se ha enfrentado; de ah que su estructura pretenda seguir el

hilo argumenta) del Tribunal Constitucional Federal. Se expondrn, por tanto,

en primer trmino, los antecedentes que dieron lugar a esta decisin para pasar

despus a examinar el principal problema constitucional que a juicio del Tri-

bunal resultaba ser el controvertido en este caso, en concreto, el derecho a

participar en la legitimacin del poder estatal y a influir en su ejercicio me-

diante la eleccin democrtica directa del Bundestag, finalizando con unas re-

flexiones crticas sobre la problemtica relativa a las relaciones entre el De-

recho comunitario y el Derecho constitucional interno, el principio de

estatalidad y el principio democrtico, sus consecuencias y repercusiones

para los ordenamientos jurdicos alemn y espaol.

11. ANTECEDENTES

Bajo la rbrica antecedentes, se pretende hacer mencin a una serie de

cuestiones jurdicas que son de relevancia en el sentido del fallo o ponen de re-

lieve peculiaridades de este proceso constitucional en la Repblica Federal

ms que a los antecedentes en sentido procesal de la sentencia. La naturaleza

contenciosa del procedimiento al tratarse de la resolucin de un recurso de am-

paro, la impugnacin de dos leyes federales cuyo contenido est en ntima re-

lacin con el contenido que se le otorgue a la soberana o estatalidad y al

principio democrtico, as como la representatividad del derecho fundamental

que se alega como vulnerado con respecto al principio democrtico, requieren

expresamente la autora acerca de cul sea la situacin jurdica en el perodo que media entre la

constatacin de contradiccin entre la norma comunitaria y la norma constitucional interna y la

efectiva entrada en vigor de la reforma constitucional, que adapta el texto constitucional al de-

recho comunitario; sin embargo, conforme a su afirmacin inicial de superioridad del Derecho

comunitario, habra que entender que se excluye la aplicacin de la norma constitucional y es de

aplicacin la norma comunitaria.

(3) Con respecto al contenido de dicho precepto y su vinculabilidad para el Derecho comu-

nitario como lmite infranqueable, vase

SCHM I DT- BLEIBTREU/KLEIN,

Kommentar zum Grundge-

setz,

artculo 79, Luchterhand, Neuwied 1990, Rdn. 10 sigs., pgs. 911 sigs.

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una mnima atencin para comprender que el Tribunal Constitucional Federal

se enfrenta realmente con los verdaderos problemas que representa el Tratado

de la Unin, en concreto, el de la mutacin o prdida de la soberana estatal y

el del respeto al principio democrtico.

1. La sentencia como decisin en un procedimiento contencioso

En primer lugar, destaca el hecho de que estamos ante una resolucin dic-

tada por el BVerfG en un procedimiento contencioso, consecuencia de dos re-

cursos de amparo. Esto marca una cierta distancia con la naturaleza de la reso-

lucin adoptada por nuestro Tribunal Constitucional con ocasin de su

pronunciamiento acerca del mismo tema a requerimiento del Gobierno de la

nacin, al haberse tratado en este ltimo caso de una declaracin sobre la po-

sible contradiccin del TUE con el texto constitucional sobre la base de la con-

sulta previa prescrita por el artculo 95.2 CE (4). La inexistencia de un proce-

dimiento previo (5) equivalente ante la jurisdiccin constitucional en el

ordenamiento jurdico alemn explicara que haya sido un recurso de amparo

la va adoptada para la impugnacin a posteriori

de la Ley de Ratificacin del

Tratado 6).

2.Objeto del recurso

El objeto del recurso ha sido la inconstitucionalidad de dos normas, la Ley

4) Vase la Decisin del TC de 1 de julio de 1992.

5)

Ya desde la BVerfGE 36, 1, 15 se ha desarrollado jurisprudencialmente la posibilidad de

un control previo de la norma interna que autoriza a la celebracin del tratado internacional, pero

en ningn caso de la norma internacional. Al respecto de este procedimiento de control previo,

vase MAUNZ/SCHMIDT-BLEIBTREUIKLEIN/ULSAMER, Bu ndesverfassungsgerichtsgesetz Kom-

mentar,

13 BVerfGG,

C. H. Beck, Mnchen, 1993, Rdn. 65, pg. 35.

6) Acerca de si el Derecho comunitario, tanto originario como derivado, puede ser medido

a la luz de la Ley Fundamental de Bonn. en concreto de la garanta mnima de los derechos fun-

damentales que sta contiene, el

BVerfG,

tras una

evolucin lenta y llena de oscilaciones

en uno

y otro sentido (no controlar el derecho comunitario originario en s mismo, sino slo la Ley de

Ratificacin de los Tratados, BVerfGE

52, 187. Cfr.

THORSTEN STEIN,

La jurisprudencia de los

tribunales alemanes en relacin con el Derecho comunitario europeo, Revista de instituciones

Europeas,

vol. 9, nm. 3, 1982, pgs. 802-803: as como medirla constitucionalidad del Derecho

comunitario en todo caso con respecto al derecho constitucional alemn,

BVerfGE 37, 271), se in-

clina en esta ltima sentencia por reafirmar esta ltima tendencia, y en obiter dictum, reiterar la

posibilidad de control de constitucionalidad directo de los actos de normacin de las Comuni-

dades Europeas, apartndose expresamente de su doctrina de la decisin

BVerfGE

58,

I ,

27 )

(Cfr. Sentencia del BVerfG

de 12-10-1993, F.1 B, 2, b).

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

de Ratificacin del TUE de 28 de diciembre de 1992 y la Ley de Reforma de la

Ley Fundamental de 21 de diciembre de 1992 (7), a diferencia del objeto de la

Declaracin del TC, que fue la inconstitucionalidad del Tratado de la Unin

Europea por contradiccin con el artculo 13.2 CE, su subsanabilidad, en su

caso, por va del artculo 93 CE y, en caso contrario, la cuestin de si la re-

forma del artculo 13.2 CE deba hacerse por va del artculo 167 CE o era ne-

cesario acudir a la del artculo 168 CE.

El dualismo dogmtico (8) que se halla latente en la concepcin de las re-

laciones entre el Derecho interno y el Derecho internacional en general, o el

Derecho comunitario en particular, explica que en el ordenamiento alemn no

sea posible, en principio, el enjuiciamiento de las normas de origen interna-

cional por el BVerfG, axioma que parece quebrar el BVerfG, como veremos se-

guidamente, en lo que a la salvaguardia de los derechos fundamentales res-

pecta frente a actos normativos del poder pblico comunitario.

3.

Motivos de los recurrentes

Entre los motivos que alegan los recurrentes y que, salvo uno el referido

a la posible conculcacin del Derecho derivado del artculo 38.I GG a coparti-

cipar en la legitimacin democrtica del poder estatal y confluir en su ejercicio

a travs de la eleccin del Bundestag, fueron inadmitidos previamente a la

decisin sobre el fondo del recurso por el BVerfG, destaca, en primer trmino,

la apelacin al derecho de resistencia recogido en el artculo 20.IV GG (9).

7)

Dicha Ley de Reforma constitucional supuso la modificacin de cuatro preceptos de la

Ley Fundamental: se introdujo el

nuevo artculo 23 GG,

en el que se establece la integracin eu-

ropea a travs del Tratado de la Unin como un fin de Estado

(Staatszielbestinnnung), y al

mismo tiempo se establecen los lmites constitucionales a su realizacin y desarrollo, as como las

modalidades de participacin de los diversos rganos de la Federacin y de los Estados en la rea-

lizacin del mismo; el

artculo 28 GG

sufre una modificacin consistente en la introduccin en su

texto del derecho de sufragio pasivo para los nacionales de un Estado miembro de la Unin; el

ar-

tculo 52.111 GG

es completado con una letra

a,

bajo la cual se recoge la posibilidad de crear una

comisin para asuntos europeos dentro del Consejo Federal (Bundesrat); finalmente, el

artcu-

lo 88 GG

incorpora en su segunda parte la posibilidad de transmitir competencias, hasta ahora

pertenecientes al Bundesbank, de ste al Banco Central Europeo que en el futuro se constituya.

8)

Respecto de la distincin entre las concepciones monista y dualista del ordenamiento,

cfr.

HANS KELSEN,

Die Einheit von Vlkerrecht und staatlichem Recht (1958), en

Die wiener

rechtstheoretische Schule,

Europa Verlag, Viena y otros 1968, pgs. 2214 y sigs.

9)

Este derecho inexistente en nuestro Ordenamiento constitucional, fruto de la experiencia

histrica alemana durante el Tercer Reich, otorga, como es sabido, la habilitacin jurdica a cual-

quier ciudadano alemn para resistir contra todo aquel que pretenda eliminar el orden democr-

tico constitucional en la medida en la que no sea posible otro medio de auxilio.

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BENITO ALAEZ CORRAL.

El recurrente pretende poner en relacin el derecho de resistencia con la le-

gitimacin para el recurso de amparo ante el BVerfG contenida en el artcu-

lo 93.I, nm. 4.a), GG. Entiende que el ejercicio del recurso de amparo supone

el ejercicio de otros medios de auxilio previos al ya de por s violento

ejercicio del derecho de resistencia frente a un poder pblico que preten-

diese, mediante las Leyes de Ratificacin y Reforma, subvertir los fundamentos

bsicos del orden democrtico-constitucional alemn. El BVerfG debera ac-

tuar, a su juicio, como defensor de la Constitucin (10), representada sta

por su ncleo esencial e indisponible. Sera, por consiguiente, obligacin del

BVerfG estimar el recurso para evitar con su desestimacin el agotamiento de

los medios jurdicos de auxilio y no poner a los recurrentes en la tesitura de

tener que ejercer el derecho de resistencia. El Tribunal Constitucional Federal

rechaza esta fundamentacin de amparo por entender que la va del recurso de

amparo denota precisamente la existencia de los otros medios jurdicos

de auxilio que prev el artculo 20.IV GG y que excluyen la concurrencia del

derecho de resistencia. Tras esta poco esclarecedora afirmacin del BVerfG

hay que entender que con la existencia de una decisin fundada en derecho que

respete los fundamentos bsicos del orden democrtico-constitucional alemn,

como lo ha de ser la decisin aqu comentada, se dar por satisfecha la exi-

gencia del artculo 2O.IV GG y no habr lugar al ejercicio constitucional del

derecho de resistencia (11).

Tampoco admite el BVerfG el argumento del recurrente, relativo a que sus

derechos fundamentales se veran lesionados por quedar stos garantizados

tras la entrada en vigor del TUE no slo para Alemania y por tribunales ale-

manes, sino para todo el mbito comunitario y por el Tribunal de Justicia de la

Unin Europea. Aqullos se convertiran as en derechos fundamentales euro-

peos y recibiran un contenido distinto, que dada la heterogeneidad de los Es-

10)

La necesidad de un defensor de la Constitucin fue ya a principios de siglo apreciada,

con una retrospectiva histrica, por

CARL

ScHMITT en su obra Der Hter der Verfassung,

Duncker und Humblot, Berln, 1931, aunque en su caso y dada la inexistencia en la Repblica de

Weimar de un Tribunal Constitucional, tal y como hoy es entendido, dicho papel hubiese de re-

caer a su juicio en el Presidente de la Repblica.

11)

A pesar de la vaguedad y abstraccin de la frmula constitucional del artculo 20.IV GG,

en especial en lo referente a los requisitos del derecho de resistencia cfr.

KONRAD HESSE,

Grund-

zge des Verfassungsrechts,

C. F. Mller, Heidelberg 1984, Rdn. 760, pg. 283, es necesario

que todos los instrumentos jurdicos previstos en el ordenamiento ofrezcan tan poca garanta de un

efectivo auxilio, que slo quede expedito el recurso al derecho de resistencia -SCHMIDT-

BLEIBTREU/KLEIN,

Kommentar zum Grundgesetz, art.

20.IV, cit., Rdn. 22, pg. 442, lo que

evidentemente no parece ser el caso, pues, si el medio jurdico del recurso de amparo hubiese

ofrecido al recurrente tan pocas garantas como las requeridas, previsiblemente no hubiese acu-

dido a l.

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

tados miembros redundara en una rebaja en su proteccin. El BVerfG, ape-

lando a su ms reciente doctrina, tras sufrir una evolucin en sus diversas sen-

tencias (12), afirma su irrenunciable competencia para controlar la constitucio-

nalidad del Derecho comunitario y, por tanto, para controlar la compatibilidad

de ste con el

standard mnimo de los derechos fundamentales (13) y as ga-

rantizar el efectivo respeto por las autoridades comunitarias hacia los derechos

fundamentales, admitiendo, no obstante, hallarse en una relacin de coopera-

cin

(Kooperationsverhltnis) con el Tribunal de Justicia de las Comunidades

Europeas en el cumplimiento de dicha funcin de garante (14). Con ello, el

BVerfG disipara las dudas que a tenor de su evolucin jurisprudencial pu-

dieran haberse suscitado acerca de si el carcter normativo supremo de los de-

rechos fundamentales recogidos en la GG ha desaparecido o se ha visto mer-

mado como consecuencia de la aplicabilidad en el territorio alemn de un

nuevo ordenamiento jurdico distinto. Si bien el BVerfG no concreta expresa-

mente los trminos en que deba desarrollarse esta relacin de cooperacin, se

ha de entender a la luz de la nueva normativa constitucional establecida en el

artculo 23 GG que el Tribunal Constitucional Federal se erige, en ltimo ex-

12)

El BVerfG vuelve en la sentencia de 12-10-1993 a la doctrina por l sentada en las co-

nocidas decisiones Solange I y Solange II

BV erf G E

37, 271 (280 sigs.) y

BVerfGE

73, 339

(376 sigs.), pero que se haba visto interrumpida en algunos momentos por una doctrina de

signo contrario, ms proclive a excluir o por lo menos limitar ampliamente el examen del derecho

convencional derivado BVer fGE

58, 1 (27), de la que se aparta. En la primera de aquellas de-

cisiones Solange, el BVerfG condiciona la renuncia a seguir ejerciendo su competencia para pro-

teger los derechos fundamentales contra injerencias del poder pblico alemn (pues la injerencia

que se controlaba en el recurso de amparo era en todo caso el acto de ejecucin del Derecho co-

munitario derivado por parte de las autoridades alemanas y no el Derecho comunitario derivado

en s mismo), as como la transferencia de dicha misin al TJUE, a que (Solange en tanto

que) el Derecho comunitario y el tribunal sigan ofreciendo un grado de proteccin suficiente:

en la segunda consideraba como preexistente ese grado suficiente de proteccin y decida abste-

nerse de conocer de estos supuestos mientras se mantuviese la condicin preestablecida. La com-

petencia del BVerfG se deja en manos del TJUE en la medida en que el Tribunal Constitucional

Federal no haya apreciado una merma en el grado de proteccin de los derechos fundamentales

en el mbito comunitario que haga incompatible con la Ley Fundamental y su normatividad la

subsistencia en el ordenamiento alemn de las normas de Derecho comunitario. Parece, por tanto,

necesario un control en cada caso de si dicha proteccin se ha garantizado efectivamente o no,

aunque el BVerfG no deja claro del todo en la sentencia en qu haya de consistir esta relacin de

cooperacin.

13)

En este sentido, vase

BL.EKMANN/PIEPER, Maastricht, die grundgesetzliche Ordnung

und die Superrevisioninstanz ,

Recht der Internationalen Wirtschaft, nm. 12, 1993, pg. 977.

En relacin con la anterior postura tanto jurisprudencial como doctrinal respecto de las funciones

de control del BVerfG en m ateria comunitaria, vase MA UNZ /DRIG, Grundgesetz Kommentar,

art.

24 GG, C. H.

BECK,

Mnchen, 1992, Rdn. 151, pg. 90.

14)

Modificando as en parte el sentido de las dos decisiones antes mencionadas.

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BENITO ALAEZ CORRAL

tremo, en garante de la supremaca de la Constitucin y por ello de los dere-

chos fundamentales mismos en ella recogidos.

4.

Emisin de informes en el procedimiento

Merece atencin una cuestin de naturaleza procesal que caracteriza este

procedimiento. Se trata de la emisin de informes, tanto preceptivos como fa-

cultativos, por parte de otros rganos estatales y comunitarios con respecto a la

interpretacin que se haya de dar del sentido de determinados preceptos del

Tratado de la Unin. Tanto el Bundestag y el Bundesrat como el Gobierno

Federal emitieron sus respectivos pareceres por imperativo del 94.IV en rela-

cin con el 77 de la Ley del Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfas-

sungsgerichtsgesetz BVerfGG). El director del Banco Federal (Bundes-

bank), as como el director de los servicios jurdicos de la Comisin Europea,

emitieron tambin sus informes a peticin del BVerfG (15). La participacin

aunque sea a mero ttulo informativo y no vinculante de un rgano de las

Comunidades se explica por la falta de claridad en la interpretacin de lo que

deban significar diversos principios y reglas contenidas en el Tratado de la

Unin, y por la necesidad para el BVerfG de comparar las interpretaciones que

le daban tanto los rganos legislativo y ejecutivo de la Repblica Federal como

las propias instituciones comunitarias. Son quiz perceptibles en esta actuacin

del BVerfG tanto el marcado carcter y trascendencia poltica de la decisin

como su intento de mantenerse dentro del respeto a la Ley Fundamental-

en una posicin polticamente neutral que le corresponde a un Tribunal Consti-

tucional, a quien no compete funcin de indirizzo politico alguna, ni siquiera

en la poltica comunitaria.

5.La creacin de un Estado europeo con el Tratado de la Unin

Finalmente, resulta decisivo el planteamiento del que parte el BVerfG res-

(15) El Ordenamiento constitucional espaol no prev expresamente una posibilidad si-

milar de aplicacin analgica a los recursos de amparo de las disposiciones sobre informacin de

los rganos constitucionales previsto para el caso de conflictos de competencia con las Comuni-

dades Autnomas. No se puede ver en el artculo 88 de la LOTC una disposicin parecida a las

mencionadas del Derecho alemn, en la medida en la que este artculo se refiere a informes rela-

tivos al acto o disposicin objeto de impugnacin, mientras que los informes emitidos por los r-

ganos constitucionales alemanes no se referan a las Leyes de Ratificacin o Reforma constitu-

cional impugnadas, sino a la interpretacin del TUE que a ambas normas subyaca.

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SENTENCIA DEI. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

pecto del autntico significado jurdico de conjunto del Tratado de la Unin

Europea. Para el BVerfG, el TUE no supone en ningn caso la creacin de un

Estado europeo (16) sobre la base de un pueblo europeo, sino que los Es-

tados firmantes del tratado se enfrentan a un nuevo estadio del proceso de

construccin europea, permaneciendo, no obstante, siempre en el marco de un

convenio entre Estados que se ponen de acuerdo para ejercer conjuntamente su

soberana.

Sobre esta base, el BVerfG no entra a considerar si la Ley Fundamental

permite o no a Alemania participar en la creacin de tal nueva entidad (17). La

participacin en una organizacin internacional de integracin como lo es la

Unin Europea y lo eran ya antes las propias Comunidades Europeas es

una posibilidad ms a la que estuvo desde un principio abierta la Ley Funda-

mental de Bonn, vindose esta participacin incluso impulsada a tenor de la

16)

Parte de la doctrina ya se haba manifestado en el sentido de que Maastricht no supona

el fin de la estatalidad democrtica en la medida en la que con el Tratado ni se crea un Estado

europeo ni se termina con la estatalidad de los sujetos parte en el mismo; cfr.

CARL Ogro LENZ,

Vertrag von Maastricht - Ende demokratischer Staatlichkeit?,

Neue Juristische Wochen Schrift

(en adelante NJW) nm. 31, 1993, pg. 1963. Por el contrario, algunas voces se manifiestan en el

sentido de considerar al Tratado de la Unin como una alteracin sustancial y un abandono de los

fundamentos bsicos (protegidos por el artculo 79.111 GG) de la GG, incluida la estatalidad de la

Repblica Federal. de la que parte la legitimacin de la Ley Fundamental. El poder constituyente

que legitima la GG no sera ya ms fundamento de la situacin constitucional creada por la va de

la reforma de su texto para adaptarlo a las exigencias del TUE, y por ello mismo, dicha nueva si-

tuacin ha de buscar su propia legitimacin fuera de la legitimacin de la Ley Fundamental de

1949; cfr.

HANS HEINRICH RUPP,

Mu das Volk ber den Ve

rt

rag von Maastricht entscheiden?,

NJW,

nm. 1, 1993, pgs. 39-40; DIETRICH MURSWIEK,

Maastricht und der pouvoir constituant,

Der Staat,

nm. 32, 1993, pgs. 161 sigs. En opinin de este ltimo autor, la Ley de Ratificacin

del TUE y la Ley de Reforma constitucional, introductora del nuevo artculo 23 GG, implican una

vulneracin del artculo 79.1I1 GG, en concreto de uno de sus fundamentos bsicos, el de sobe-

rana estatal de la Repblica Federal, cuyo contenido esencial se extrae de la interpretacin con-

junta de los artculos 20.I y 24.I GG; la razn de esta contradiccin entre ambas Leyes y la nor-

mativa constitucional radica en que la GG slo da cobertura a la cesin de singulares y concretas

competencias soberanas en nin g

n caso de bloques enteros de materias con todas las compe-

tencias anejas a los mismos, como ocurre con el Tratado de Maastricht, y mantenindose

siempre y en todo caso la soberana estatal de la Repblica Federal, presupuesto de la Ley Fun-

damental. Una prdida en la soberana estatal de la Repblica Federal, con la creacin o sin ella

de un Estado europeo federal, como acontece en el caso de Maastricht, implicara no slo una

vulneracin del artculo 79.III GG en relacin con los artculos 20.1 y 24.I GG, sino igualmente

una vulneracin del artculo 146 GG. que exige una operacin constituyente del pueblo, titular de

este poder segn lo define la GG, para modificar el status de la Ley Fundamental, que sera no

ya el de una Constitucin de un Estado soberano, sino el de una Constitucin de un Estado no so-

berano, integrado en una organizacin o acaso en un Estado europeo, y para la que no bastara una

operacin de reforma constitucional.

17)

Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, FJ C, II.

251

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BENITO ALAEZ CORRAL

proclamacin de europesmo que el constituyente alemn de 1949 realiz en el

Prembulo (18).

En su interpretacin del Tratado de la Unin, el BVerfG considera que ste

tiene en cuenta la independencia y soberana de los Estados miembros, vincu-

lndose los Estados firmantes al respeto de la identidad nacional de cada uno

de ellos (art. F del TUE) y dotando a las instituciones comunitarias de compe-

tencias conforme a los principios de limitacin e individualizacin de las com-

petencias y de subsidiariedad (19).

III. ELVACIAMIENTO DEL CONTENIDO

DEL ARTICULO 38 GG

A TRAVES DEL

TRATADO DE LA UNION

EUROPEA

Partiendo del hecho de que el Tribunal Constitucional Federal no considera

que Maastricht implique la cesacin de la existencia de Alemania como Estado

(a sensu contrario,

en la medida en la que no implica la creacin de un Estado

europeo), el aspecto verdaderamente problemtico se presenta en relacin con

el principio democrtico y el posible dficit democrtico de las instituciones

comunitarias (20), que al ver ampliadas sus competencias podran conllevar el

vaciamiento del contenido de dicho principio y del mnimo esencial de los de-

rechos fundamentales manifestacin del mismo, que la GG establece como

presupuestos irrenunciables del orden constitucional alemn.

Como ya se haba advertido anteriormente, el artculo 38 GG recoge el de-

recho pblico subjetivo de que goza todo nacional alemn a participar, me-

18)

Cfr. PRAMBEL

GG: ...als

gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa

dem

Frieden der Welt zu dienen. En este pasaje, el Prembulo manifiesta la voluntad de la RFA de

contribuir a la paz mundial como miembro equiparado en derechos dentro de una Europa

unida.

19)

En apoyo de estas consideraciones, el BVerfG esgrime diversos argumentos, como la

declaracin del canciller federal, en el sentido de negar la creacin de unos Estados Unidos eu-

ropeos al estilo norteamericano, el nuevo artculo 88 de la Constitucin de la Repblica Fran-

cesa este precepto se expresa en el sentido de considerar a la Unin Europea como una Asocia-

cin de Estados libres y, finalmente, el hecho de que la aplicabilidad del derecho derivado del

TUE dependa del acto jurdico de ratificacin que mediante ley ha llevado a cabo el poder legis-

lativo de la RFA (sentencia de 12-10-1993, FJ C, II).

20 )

Sobre la existencia de un dficit democrtico en la Comunidad, vase

PETER HABERLE,

Verfassungsrechtliche Fragen im Proze der europischen Einigung,

Europische Grund-

rechten Zeitschrift (en

adelante EuGRZ), nm. 18, 1992, pg. 432, para quien Maast

ri

cht, tanto

con su declaracin de la vocacin democrtica de la Unin y sus instituciones, como con la intro-

duccin del derecho de sufragio activo en las elecciones locales para ciudadanos miembros de la

Comunidad, mejora, aunque poco, la falta de legitimidad democrtica de las Comunidades y el

Estado nacional se muestra en el campo de la democracia como an ms propiamente dotado de

sentido.

25 2

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

diante la eleccin del Bundestag, en la legitimacin democrtica del poder

estatal y a influir en su ejercicio. Al BVerfG le compete, conforme al artcu-

lo 93.I, nm. 4.a), GG, determinar si dicho derecho se ha visto lesionado. En la

medida en la que el Bundestag transmite a las instituciones comunitarias com-

petencias y tareas, en especial las legislativas y las de eleccin y control de

otros portadores de poder pblico, se ve afectado el mbito material al que se

refiere el contenido democrtico del artculo 38 GG. El artculo 23 GG (21),

recientemente introducido por obra de la Ley de Reforma de la Ley Funda-

mental, altera el contenido garantizado por el artculo 38 GG al habilitar al le-

gislador federal para transmitir competencias constitucionales a la Unin Eu-

ropea y a las Comunidades que a sta corresponden.

El artculo 23.I GG contiene una determinacin de fin de Estado

(Staats-

zielbestimmung)

(22) que se haba hecho necesaria con el decisivo paso dado

en la Unin Europea del Tratado de Maastricht, pues parte de la doctrina (23)

21)

Por su importancia parece oportuno transcribir ntegramente el texto traducido del

primer apartado de este

nuevo artculo 23 de la Ley Fundamental:

Con el fin de realizar una Eu-

ropa unida, la RFA coopera en el desarrollo de la Unin europea, que se halla vinculada por los

principios democrtico, de Estado de derecho, social y federal, as como por el principio de sub-

sidiariedad, y garantiza una proteccin de los derechos fundamentales esencialmente equiparable

a la de esta Ley Fundamental. La Federacin puede transmitir para ello y mediante ley. con el

consentimiento del Bundesrat, competencias soberanas. El artculo 79.1 y II GG es de aplicacin

a la fundacin de la Unin europea, as como a la reforma de sus fundamentos contractuales y

otras reglas similares, a consecuencia de las cuales haya de ser reformada o completada o haya de

facilitarse este cambio constitucional de la Ley Fundamental.

22)

Cfr.

RUPPERT SCHOLZ,

Grundgesetz und europische Einigung,

NJW,

nm. 41, 1992,

pg. 2598;

RUPPERT SCHOLZ,

Europische Union und Verfassungsreform,

NJW,

nm. 27, 1993,

pg. 1691. Por determinacin de fin de Estado hemos de entender un principio programtico ins-

pirador de la actuacin del poder pblico de la ley fundamental, marcando objetivos que ste debe

tender a alcanzar.

23)

Cfr.

RUPPERT SCHOLZ,

Grundgesetz und europische Einigung, cit., pgs. 2593

y sigs.;

HANS HEINRICH RUPP, Mu

das Volk ber den Ve

rt

rag von Maastricht entscheiden?,

cit., pg. 39;

DIETRICH MURSWIEK,

Maastricht und der pouvoir constituant, cit., pg. 184. Para

este ltimo, el artculo 24.I GG. adems de no habilitar a la cesin de bloques de competencias so-

beranas, sino slo de singulares competencias soberanas, constituye parte del contenido esencial,

como lmite, de la decisin fundamental de soberana estatal, que es conforme al artculo 20

GG fundamento de la Ley Fundamental, y es, por tanto, conforme al artculo 79.III GG, indispo-

nible hasta para el legislador de reforma constitucional mucho menos para el legislador federal

ordinario, pues conllevara poner la Constitucin misma a disposicin de un poder constituido,

algo que slo sera competencia del poder constituyente. A los efectos de encontrar un funda-

mento constitucional distinto al que ofreca el artculo 24.I GG, la

comisin constitucional con-

junta

present ante el Bundestag y el Bundesrat sus

recomendaciones para la reforma de la Ley

Fundamental

por acuerdos de 26-06 y 15-10 de 1992, fruto del entendimiento de que con el

Tratado de la Unin Europea se estaba dando un salto cualitativo en el proceso de integracin eu-

ropea, concretamente hacia la unidad poltica.

253

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BENITO ALAEZ CORRAL

no vea en el artculo 24.I GG suficiente fundamento para las cesiones de so-

berana que implicaba el proceso de integracin poltica europea. El nuevo

precepto vena, por consiguiente, a satisfacer dos exigencias: de un lado, la de

los partidarios de la mxima apertura al proceso de integracin europea, esta-

bleciendo un marco jurdico indiscutido para proceder al desarrollo de ste;

de otro, la de los intereses nacionales de la soberana del pueblo alemn, esta-

bleciendo mecanismos de control que garanticen el mantenimiento de la

estructura fundamental y los principios bsicos del sistema constitucional

alemn (24).

La posible inconstitucionalidad de la Ley de Reforma constitucional que

introduce este nuevo artculo, por conculcar el derecho reconocido en el artcu-

lo 38.I GG, depender, en palabras del BVerfG, de que sea alcanzado un nivel

de legitimacin determinado, un contenido suficiente de legitimacin demo-

crtica (25), como el propio tribunal ya haba puesto de manifiesto en deci-

siones anteriores (26). Se trata de un lmite al que el propio artculo 23.I GG,

fruto de la reforma constitucional, somete la cooperacin del Estado alemn en

la integracin europea, pues toda nueva reforma de la Ley Fundamental que

sea necesaria para la fundacin, reforma o completamiento de la Unin Eu-

ropea deber respetar el ncleo esencial intangible e indisponible para el

poder constituido de reforma que contiene el artculo 79.II1 GG. Entre los va-

lores esenciales a los que el artculo 79.III GG dota de absoluta inmodificabi-

lidad se halla el principio de Estado democrtico del artculo 20.I y II GG, una

de cuyas manifestaciones es el derecho fundamental que se recoge en el ar-

tculo 38.I GG.

Para comprobar si el derecho pblico subjetivo contenido en el artcu-

lo 38.I GG ha sido vaciado de contenido, el BVerfG analiza cul es el grado de

legitimacin democrtica que poseen los rganos con competencias legisla-

tivas sobre la RFA y si dicho grado de legitimacin es suficiente, as corno

hasta dnde puede llegar el proceso de integracin sin hacer la legitimacin

democrtica ineficaz. La legitimacin democrtica de las Comunidades Euro-

peas tiene, a juicio del BVerfG, tres cauces de expresin: el Parlamento Eu-

ropeo, los diferentes parlamentos nacionales y, como va de expresin extra-

jurdica, la confrontacin de fuerzas sociales a travs de la libre discusin, el

intercambio social, etc. De que entre las tres se alcance un suficiente grado de

24 )

En palabras de

RUPPERT SCHOLZ,

Grundgesetz und europische Einigung, cit.,

pg. 2598. el artculo 23 GG constituira tanto una clusula de apertura a la integracin

Inte-

grationsffnungsklausel)

como una clusula de seguridad para la estructura (Struktursiche-

rungsklausel).

25 ) Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, FJ C, I.

26 )

BVerfGE

83, 60 (72).

254

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

legitimacin democrtica depende que la ratificacin del TUE y la Ley de Re-

forma constitucional no hayan vulnerado el artculo 38.1 GG. Procedamos a

su anlisis:

1

Elemento extrajurdico: la confrontacin de fuerzas sociales

La confrontacin de las fuerzas sociales, de sus ideas e intereses slo se

puede articular si los procedimientos de decisin en ejercicio del poder p-

blico, y, por consiguiente, los fines polticos perseguidos, le son previsibles y

comprensibles al ciudadano, y si ste, como elector, puede comunicarse en su

propia lengua con el poder pblico al que se haya subordinado. Dichos presu-

puestos, en opinin del BVerfG, o bien existen ya en parte o bien se vern des-

arrollados en el transcurso de la Unin Europea. No slo las instituciones co-

munitarias son medio de este proceso de comunicacin, sino que tambin lo

son factores como los partidos polticos, las asociaciones o la prensa, a partir

de los cuales se forma una opinin pblica europea (27). La democracia no

debe ser entendida, en opinin del BVerfG, slo como un mero criterio de impu-

tacin de las decisiones estatales a la voluntad popular (28), sino que la exis-

tencia de un grado suficiente de democracia debe apreciarse tambin a la luz de

estos otros elementos (29). Aunque en la exgesis ltima de cul sea el conte-

nido que haya de serle atribuido a un principio constitucional se hace a veces

necesario acudir a factores de naturaleza extrajurdica cuando la propia norma

constitucional no ofrece luz alguna a travs del resto de sus preceptos para su

interpretacin sistemtica o teleolgica historia, origen de la norma o fina-

lidad de la misma (30), y parezca que es sta la tcnica exegtica que sigue

el BVerfG para interpretar el concepto democracia de la Ley Fundamental,

la realidad es que los elementos a los que alude el Tribunal constituyen ele-

27)

El

artculo 138.a

TUE

impulsa la constitucin de partidos politicos a nivel europeo

como factor que contribuye al fenmeno de la integracin comunitaria.

28)

Cfr.

ERNST-WOLFGANG BCKENFRDE,

Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepu-

blik Deutschland, 22 Demokratie als Verfassunfgsprinzip, (Isensee/Kirchhof), C. F. Mller,

Heidelberg 1987, pg. 893, Rdn. 9.

29) Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, FJ. C, I.

30)

Cfr. KONRAD HESSE,

Grundzge des Verfassungsrechts, cit., pgs. 26 y sigs.; dichos

elementos constituyen para Hesse los mtodos comunes de interpretacin a los que puede hacerse

necesario acudir cuando el programa de la norma constitucional (Normprogramm)

no est sufi-

cientemente determinado, pero que en cualquier caso se hayan limitados en su actuacin por la

necesidad de respetar principios como los de interpretacin coherente de la Constitucin. unidad

de la misma, y sobre todo el de fuerza normativa de la Constitucin.

255

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BENITO ALAEZ CORRAL

mentos de la construccin del concepto democracia que realiza la GG en su

articulado vase, v. gr., papel de los partidos polticos (art. 21 GG), libertad

de expresin y derecho a informarse en las fuentes de acceso general (art. 5

GG) y son, por tanto, derivables de una interpretacin normativa de la Ley

Fundamental basada, por consiguiente, en criterios sistemticos o teleolgicos.

2.

Participacin del Parlamento Europeo en el proceso

de integracin europea

El Parlamento Europeo es, como ya es sabido, la institucin comunitaria

que goza de una legitimacin democrtica ms directa. Desde el ao 1976 (31),

el Parlamento Europeo se elige por sufragio universal directo, prestndose as

a esta institucin comunitaria una amplia legitimidad democrtica. De una

cuota suficiente de participacin en las tareas de las Comunidades Europeas

depende que esta legitimidad, unida a las legitimidades democrticas ms o

menos indirectas que poseen el resto de las instituciones, dote al proyecto

comn de integracin europea de la legitimidad democrtica necesaria para

que el principio de Estado democrtico del artculo 20 GG sea respetado. Si

bien la doctrina conviene en admitir que el papel competencial del Parlamento

es inferior, aun tras Maastricht, al que le cor

espondera como rgano legiti-

mado democrticamente de manera directa, perpetundose el denominado d-

ficit democrtico de la Comunidad Europea (32), el BVerfG considera decisivo

que los fundamentos democrticos de las Comunidades vayan siendo cons-

truidos paulatina y paralelamente al proceso de integracin. Una de las me-

didas que contribuiran a este paulatino robustecimiento de los fundamentos

democrticos de las instituciones europeas pudiera ser el que el Tratado de la

Comunidad Econmica Europea TCEE prevea en su artculo 138.11I la

31)

El artculo 1 del

Acta relativa a la eleccin de los representantes en la Asamblea por

sufragio universal directo, aneja a la Decisin del Consejo de 20-09-1976, reforma el artcu-

lo 138 1 del Tratado de la Comunidad Econmica Europea e introduce este modo de eleccin di-

recto, sustituyendo el modo de eleccin indirecto a travs de los gobiernos vigente hasta ese

momento y que prestaba una legitimidad democrtica inferior a la Asamblea.

32)

Cfr.

PETER HABERLE, Verfassungsrechtliche Fragen im Proze der europischen Eini-

gung, cit., pg. 432, para quien Maastricht, aunque poco, mejorara por lo menos algo la situa-

cin del Parlamento Europeo; en opinin de

HANS HEINRICH RuPP,

Mu das Volk ber den Ver-

trag von Maastricht entscheiden?,

NJW, nm. I, 1993, pg. 40, por el contrario, la Unin

Europea est concebida como una

forma de poder burocrtico-administrativa,

en la que el papel

del Parlamento Europeo no experimenta ninguna mejora al no estar compuesto conforme al prin-

cipio de igualdad de voto de todos los ciudadanos de la Unin, pues los pases pequeos tienen en

funcin de su poblacin mayor representacin de la que les correspondera.

256

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

eleccin de los miembros del Parlamento Europeo mediante un derecho elec-

toral coincidente para todos los Estados miembros, as como un crecimiento en

sus competencias para influir en la creacin de derecho y la poltica comunita-

rias 33).

El aumento de competencias del Parlamento Europeo en lo que al control

de las instancias supranacionales, y en lo que a la participacin en el procedi-

miento legislativo respecta, se hace necesario como contrapeso a la traslacin

cada vez mayor a instancias comunitarias, de legitimacin democrtica muy

indirecta, de competencias estatales que residan en rganos con una legitima-

cin democrtica directa (34). Slo as se puede seguir garantizando el nivel

mnimo de legitimacin democrtica directa de las Comunidades, necesario

para que los derechos fundamentales de los recurrentes que reconoce el artcu-

lo 38 GG no se vean conculcados. La valoracin de si las competencias atri-

buidas al Parlamento Europeo son suficientes como para que ste sirva de

base, junto con otros elementos, a la legitimacin democrtica de las Comuni-

dades no deja de ser sino una cuestin de naturaleza poltica (35), pues no se

deriva ni de los textos constitucionales nacionales ni de los propios Tratados

originarios, si las funciones del Parlamento de control presupuestario, sus de-

rechos informativos o, en fin, el procedimiento de cooperacin, introducido

por el Acta Unica Europea para la elaboracin de determinados actos norma-

tivos, suponen el mnimo suficiente tantas veces mencionado.

3.

Suficiente participacin de los rganos legislativos internos

en el proceso de integracin europea

En este presupuesto residencia el BVerfG el peso principal de una sufi-

ciente legitimacin democrtica del proceso de integracin europea que per-

mita sostener su conformidad constitucional. Al tener los rganos legislativos

internos de la RFA una legitimacin democrtica directa, la suficiencia de su

participacin en el proceso de integracin europea es medida por el BVerfG a

la luz de tres parmetros independientes pero complementarios: la participa-

cin del Bundestag en la prestacin del consentimiento para obligarse en el

proceso de integracin europea, una suficiente determinacin y concrecin de

33) Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, F.1 C, I.

34) Cfr. RUPPERT SCHOLZ,

Grundgesetz und europische Einigung, cit., pg. 2598.

35)

Por ello se oyen tantas voces matizadas en lo que a la importancia de la participacin

del Parlamento Europeo se refiere; vase

PETER HABERLE

(nota 32), as como voces totalmente

negativas, en lo que a la suficiencia de su participacin respecta; igualmente,

HANS HEINRICH

RuPP

nota 32).

257

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BENITO ALAEZ CORRAL

las competencias y tareas atribuidas en el Tratado de la Unin a las institu-

ciones comunitarias y, finalmente, la permanencia en el seno del Bundestag de

suficientes competencias de peso poltico sustancial (36).

La participacin de Bundestag en la prestacin del consentimiento

para obligarse en el proceso de integracin europea

La participacin del Bundestag en la transferencia de competencias sobe-

ranas a organizaciones supraestatales representa una exigencia que ya vena es-

tablecida por la GG, en su artculo 24.I, al prescribir la necesidad de una ley

que autorice dicha transferencia. A travs de dicho procedimiento se consti-

tuy la Repblica Federal en una de las naciones fundadoras de las Comuni-

dades Europeas.

Aunque la incorporacin de Alemania a la Unin Europea acontece igual-

mente con una participacin decisiva del Bundestag, que presta su consenti-

miento a dicha incorporacin a travs de la Ley de Ratificacin del TUE, el

BVerfG condiciona la constitucionalidad de dicha ratificacin, y, por consi-

guiente, implcitamente la del propio Tratado (37), a que el Bundestag conserve

un papel dirimente en el posible desarrollo, y en su caso, modificacin del TUE,

en especial en lo referente a una ampliacin de las competencias atribuidas a la

Unin. Slo as se entiende garantizada la efectiva participacin del rgano de

legitimacin democrtica directa en el proceso de construccin europea. El ar-

tculo 23.I GG introducido por la Ley de Reforma constitucional, igualmente

enjuiciada en este recurso, representa el cumplimiento de esta condicin, pues

prescribe la necesidad de una ley (38) para la transmisin de derechos sobe-

ranos que pudiera implicar la fundacin, ampliacin o reforma de la Unin Eu-

ropea. Si dicha ampliacin o modificacin competencia) conllevase una modi-

36) Sentencia del BVerfG de 12-10-1993 El C, II, 1.

37)

Aunque las normas internacionales nunca hayan sido directamente objeto de un control

de constitucionalidad dada la perspectiva dualista desde la que contempla el BVerfG el Derecho

internacional; respecto de la distincin dualismo-monismo, cfr.

HANS KELSEN, Die Einheit von

Vlkerrecht und staatlichem Recht (1958), cit., pgs. 2214 sigs.

38) La Ley que otorgue el placet

de la Federacin para la fundacin, modificacin o am-

pliacin de cualquier clase de la Unin Europea, es del tipo de leyes que requieren el

con-

sentimiento de la cmara alta (Bundesrat),

consentimiento que se presta en condiciones parita-

rias a las del Bundestag

(art. 23.1 GG

en relacin con el art. 77 II GG); la cesin de derechos

soberanos a que autorizaba el

artculo 24.1 GG

se entenda, por el contrario, realizable mediante

una simple ley federal,

que no requera el consentimiento del Bundesrat cfr.

KLAUS STERN,

Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,

Bd. I, C. H. Beck, Mnchen, 1977, pg. 394.

258

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

ficacin de la Ley Fundamental de Bonn, exige el propio artculo 23.1 GG que

se realice adems mediante una Ley de Reforma, que requiere, por su expreso

sometimiento al procedimiento de reforma constitucional del artculo 79.II

GG, mayora cualificada de dos tercios. Por tanto, la participacin del Bun-

destag en estos supuestos de desarrollo del proceso de integracin europea se

halla igualmente garantizada con su actuacin como poder de reforma consti-

tucional. Hay que entender, a mi juicio, que la Ley de Ratificacin del Tratado

por medio de la cual, modificando o ampliando las competencias de la Unin

Europea, se produce una transferencia de competencias soberanas contraria al

texto de la Constitucin, no puede valer a la vez como Ley de Reforma consti-

tucional, aunque se haya aprobado con los condicionamientos formales que

dispone el artculo 79 GG. Es preceptivo, conforme al artculo 23.1 GG, una Ley

previa de Reforma constitucional, presupuesto inexcusable de la Ley de Ratifi-

cacin cuando la misma implique una contradiccin entre el instrumento a ra-

tificar y la propia Ley Fundamental (39).

La participacin del Bundestag tambin tendra lugar en la formacin de la

voluntad de la Federacin con respecto a asuntos relativos a la Unin Europea,

que se expresa por mediacin de los representantes del Gobierno Federal (Bun-

desregierung) en los rganos de la Unin. Dicha participacin viene recogida

en los apartados II y III del artculo 23 GG, desarrollados en la Ley sobre co-

operacin entre Bundesregierung y Bundestag en asuntos relativos a la Unin

Europea de 12 de marzo de 1993.

Una ltima contribucin a la participacin del Bundestag en el proceso de

integracin sera la capacidad de ste para influir en la poltica europea a travs

del instituto de la responsabilidad del Gobierno Federal ante el Parlamento. Su

funcin creadora y controladora, asumida en una confrontacin entre rganos

constitucionales que goza de publicidad, permite tanto a la opinin pblica

como a los partidos polticos tomar conciencia de la poltica europea del Go-

bierno, y en especial, a los ciudadanos les sirve como factor determinante en

una posible decisin electoral (40).

Es de destacar, finalmente, que el BVerfG slo condiciona el manteni-

miento del contenido esencial del derecho a participar en la legitimacin de-

mocrtica directa del poder, derivado del principio democrtico, a una efectiva

39)

La primera Ley (de ratificacin del tratado) vendra a representar el consentimiento a la

integracin europea (clusula de integracin),

mientras que la segunda Ley (de reforma) repre-

sentara la funcin de garanta o aseguramiento del contenido esencial de la GG

(clusula segu-

ridad). La funcin de una y

otra norma es distinta,

aunque en ltimo extremo ambas tengan como

consecuencia facilitar la participacin de la Repblica Federal en el proceso de integracin eu-

ropea.

40)

Sentencia del BVerfG 12-10-1993, FJ C, II.

I .

259

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BENITO ALAEZ CORRAL

y decisoria participacin del Bundestag en la prestacin del consentimiento

para obligarse en el proceso de construccin europea, pero en ningn momento

hace referencia alguna a un mnimo necesario de participacin de la otra C-

mara legislativa Bundesrat, mnimo que efectivamente es desarrollado en

sucesivos apartados del nuevo artculo 23 GG, pero por motivos bien dis-

tintos (41). La explicacin de este aparente olvido reside, naturalmente, en

la forma de eleccin de los miembros que componen el Bundesrat, una Cmara

de eleccin democrtica mediata y no directa, como ocurre con el Bundestag.

Sus miembros son nombrados por los gobiernos de los Estados miembros de la

Federacin y no elegidos por sufragio universal directo, de ah que la partici-

pacin o ausencia de este rgano en el proceso de construccin europea no

afecte al derecho derivado del principio democrtico recogido en el artculo 38

GG, que, por otra parte, se encuadra en el captulo III de la Ley Fundamental

relativo al Bundestag.

b

Suficiente determinacin y concrecin de las competencias

y tareas atribuidas por el Tratado de la Unin

a las instituciones comunitarias

Al igual que con el presupuesto anterior, la respuesta del BVerfG al inte-

rrogante planteado es positiva. En su opinin, no estara justificada la preocu-

pacin del recurrente con respecto al desarrollo del Tratado de la Unin, en el

sentido de construir la Unin Poltica Europea sin contar con la intervencin

autorizante de los Parlamentos nacionales durante dicho proceso, por tratarse

de clusulas, las contenidas en el Tratado, de carcter muy vago y abstracto,

que permitiran actuar a los rganos comunitarios sin control de los legisla-

tivos nacionales. El Tratado de la Unin satisface, a juicio del BVerfG, todas

las exigencias de determinacin, pues las competencias de los rganos de la

Unin se hallan normadas de manera suficientemente previsible en su des-

(41) La

participacin del Bundesrat

es un elemento que contribuira a garantizar el

respeto

al principio de Estado federal,

exigindose en sucesivos apartados del artculo 23 GG la partici-

pacin del Bundesrat, bien exclusivamente, como toma en consideracin de su postura hacia la

integracin europea cuando la actuacin de la Federacin en el proceso de integracin afecta a los

intereses de los Estados federados, bien, como necesario respeto a su derecho de decisin ltima

cuando a resultas de la mencionada actuacin se vean afectadas las competencias legislativas ex-

clusivas de los Estados federados. Se trata de una exigencia que ya vena siendo apuntada en la

doctrina jurdica alemana: cfr.

PETER HABERLE,

Verfassungsrechtliche Fragen im Proze der

europischen Einigung, cit., pg. 435;

RUPPERT SCHOLZ, Grundgesetz und europische Ei-

nigung, cit., pg. 2.599.

260

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

arrollo (42). El Tribunal procede a acreditar esta conclusin con una serie de

evidencias extradas del anlisis de los ordenamientos jurdicos nacional y co-

munitario:

1.

Del artculo E del TUE (43) extrae el BVerfG que cualquier actuacin

de cualquier rgano comunitario requiere la determinacin competencial de la

misma a travs de una norma habilitante singular y limitada. No cabe extraer

una habilitacin competencial de la existencia de un fin o tarea, sino que la

competencia ha de ser derivada de una norma habilitante singular. En conso-

nancia con ello, el Tribunal interpreta los principios de subsidiariedad (art. 3

B II del Tratado de la Comunidad europea por remisin del art. B del TUE) y

proporcionalidad (art. 3 B III del mismo Tratado), por los que se debe regir

toda la actuacin de los rganos de la Unin, como lmites al ejercicio compe-

tencial de la Unin Europea (44).

2.

El principio de una determinacin legal suficiente de las competencias

soberanas transferidas, y, por tanto, responsabilidad del Parlamento sobre esta

transferencia, se vera vulnerado, en opinin del BVerfG, si el artculo F III

TUE contuviese una competencia de competencias

Kompetenz-Kompetenz)

en favor de la Unin Europea (45). El BVerfG niega que la Unin pueda

42)

Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, FJ C, II, 2. No es de la misma opinin una parte

de la doctrina alemana, vase HANS HEINRICH RUPP,

Mu das Volk ber den Ve

rtrag von Maas-

tricht entscheiden?, cit.,

pg. 40, para quien en el Tratado no se lleva a cabo una clara y deter-

minada delimitacin competencia) entre la Unin Europea y los Estados firmantes del tratado, al

menos en el sentido de una delimitacin conforme a la concepcin propia de un Estado federal.

43)

El texto de este artculo E del TUE

es el siguiente: El Parlamento Europeo, el Con-

sejo, la Comisin y el Tribunal de Justicia ejercern sus competencias en las condiciones y para

los fines previstos, por una parte, en las disposiciones de los Tratados constitutivos de la Comu-

nidades Europeas y de los Tratados y actos subsiguientes que los han modificado o completado, y

por otra, en las dems disposiciones del presente Tratado.

44)

Nuevamente se enfrenta la comprensin de estos principios por parte del BVerfG en su

FJ C, II, 2, a, y FJ C, II, 3, c, d, al entendimiento que de los mismos tiene uno de los ms enco-

nados detractores de la incorporacin a la Unin Europea, HANS HEINRICH RUPP

Mu das Volk

iiber den Ver

trag von Maast

ri

cht entscheiden?, cit., pg. 40, para quien el principio de subsidia

-

riedad no sera sino slo una palabra, que lo dice todo y no dice nada, y que, conforme a la ex-

periencia, en las manos de los jueces europeos va a ser interpretado en un sentido eurocntrico;

DIETRICH MURSWIEK,

Maastricht und der pouvoir constituant, cit., pg. 170, no considera al

principio de subsidiariedad del Tratado de la Union ms que una expresin del principio de efec-

tividad, en virtud del cual la competencia correspondera a quien efectivamente la ejerza. El

BVerfG cita en apoyo de su interpretacin de este principio la declaracin del Consejo Europeo

celebrado en Edimburgo el

1 1 y

12 de diciembre de 1992, conforme a la cual el principio de sub -

sidiariedad sera una frrea barrera a la actividad de la Comunidad.

45) El citado artculo F III del

Tratado de la Unin

tiene el siguiente contenido: La Unin

se dotar de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y llevar a cabo sus polticas. Si

261

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BENITO ALAEZ CORRAL

autodotase con medios de actuacin y financieros para la consecucin de sus

fines. A su juicio, del artculo F III TUE no se deriva una competencia genrica

habilitadora de la Unin para toda aquellas competencias no singularmente

atribuidas, pero necesarias para conseguir sus objetivos (46). Para el BVerfG,

el mencionado artculo slo contiene una declaracin poltica programtica de

intenciones de los Estados miembros, en el sentido de que stos doten a la

Unin de los medios necesarios para el logro de sus objetivos. Por consi-

guiente, si las instituciones comunitarias interpretasen y actuasen contra la in-

terpretacin que l dispone para el artculo F III TUE en la Ley alemana de Ra-

tificacin, habra que considerar esta actuacin como no cubierta por dicha

Ley y, jurdicamente, no vinculante para el Estado alemn.

Uno de los argumentos que aduce el BVerfG en contra de fundamentar en el

artculo F III TUE una competencia de competencias en favor de la Unin es

el hecho de que no es posible concluir en ningn caso, a partir del TUE, que la

Unin se constituya como un sujeto con personalidad jurdica propia (47) que

pueda ser portador de competencias propias. El empleo del trmino reflexivo

se en el Tratado ha de ser entendido, a juicio del BVerfG, en el mismo sentido

en el que el Tratado indica que la Unin se fija objetivos, esto es, como des-

criptivo de la actuacin conjunta de los Estados miembros y no como referido

de manera personal reflexiva a un sujeto de derecho.

nos hallsemos ante una

Kompetenz-Kompetenz, la

Unin vendra en este artculo habilitada a re-

alizar y disponer todo lo necesario tanto medios financieros como medios de actuacin para

el cumplimiento de sus fines, tratndose, por consiguiente, de una clusula genrica de habilita-

cin competencial en favor de la Unin Europea.

46 )

El BVerfG se decanta en este sentido, con respecto a la dotacin de medios financieros,

en una

direccin similar a la que el Tribunal Constitucional espaol ha adoptado con respecto a

las competencias del Estado sobre gasto pblico;

as, a juicio del TC, no debe entenderse que la

facultad de gasto pblico constituya un ttulo competencial autnomo que pueda desconocer, des-

plazar o limitar las competencias materiales que correspondan a las Comunidades Autnomas

segn la Constitucin o los Estatutos de autonoma, sino que ms bien, al contrario, el ejercicio de

competencias estatales anejo al gasto o a la subvencin slo se justifica en los casos en que por

razn de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvencin la Constitucin o los Estatutos de

autonoma hayan reservado al Estado la titularidad de tales.competencias; vase, entre otras,

STC 95/86, de 10-07. En esta sentencia, lo que el BVerfG negara anlogamente es que la inclu-

sin de este artculo F III TUE conlleve ni un ttulo competencial genrico de la Unin en la ma-

teria sobre la que se dota de medios financieros para la consecucin de sus fines, ni en la materia

sobre al que se dota de medios de actuacin concretos con igual finalidad.

47 )

Al respecto, son igualmente mencionables las divergencias de algunos autores como

HANS HEINRICH RuPP Mu das Volk ber den Ve

rt

rag von Maast

ri

cht entscheiden?, cit.,

pg. 40, para quien la Unin ya no es una Asociacin supranacional de Estados con una finalidad,

como lo era la Comunidad Europea, sino que se trata de una forma de existencia de carcter

seudoestatal con competencia, en principio, genrica sobre todo.

262

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

Aceptar al artculo F III TUE como fundamento del mencionado ttulo

competencial genrico desarmara por completo, por otra parte, el sistema

competencial del Tratado, contraviniendo la voluntad, reiteradamente expre-

sada por las partes en el mismo, de plasmar en l el principio de habilitacin

singular y limitada antes mencionado. Tambin incurrira en la contradiccin

de enfrentarse a la decisin expresa de los Estados miembros de no incardinar

ni la poltica de seguridad ni los mbitos de interior y justicia en el marco de la

estructura decisoria supranacional, pues la competencia genrica que contu-

viese el artculo F III del TUE sera vlida y utilizable en todos los campos de

actuacin de la Unin, incluidas las mencionadas polticas.

Un elemento de interpretacin sistemtica, que igualmente hablara en

contra de la consideracin del artculo F III TUE como un ttulo autnomo de

habilitacin genrica, es la inexistencia de un complemento legislativo proce-

dimiental, regulado por el Tratado, que haga de este artculo una verdadera

norma competencial, regulando mayoras, participacin de rganos comunita-

rios, etc., a travs de los cuales se pueda ejercitar la competencia de compe-

tencias cuya existencia se afirma.

Finalmente, el BVerfG se apoya en los informes emitidos tanto por el Go-

bierno Federal y el Bundestag como por los Estados miembros (la ya mencio-

nada Conferencia del Consejo Europeo de Edimburgo), y por la propia Comi-

sin, en un informe emitido al respecto (48).

3. En la medida en la que los Estados miembros firmantes del Tratado de

la Unin han atribuido a sta fines, y han determinado que los mismos slo

pueden ser realizados conforme a las disposiciones del propio Tratado (art. B

TUE), todo cambio o modificacin de las tareas y determinaciones competen-

ciales de la Unin se halla sometido, a juicio del BVerfG, a la reserva del con-

sentimiento formal de los Estados miembros para la modificacin del TUE.

Esto se corresponde con el ya citado artculo 23.I GG, que somete la posibi-

lidad de una nueva Ley de Ratificacin (necesaria en este caso para acordar el

consentimiento del Estado alemn para obligarse en las modificaciones acor-

dadas del Tratado) a la previa existencia de una Ley de Reforma constitucional

que, con el lmite infranqueable de respetar el ncleo esencial del artcu-

lo 79.111 y sometida al procedimiento del apartado II de ese mismo artculo, de-

ber adaptar la Ley Fundamental de Bonn a las nuevas exigencias derivadas de

dicha modificacin del Tratado cuando stas entren en contradiccin con el

contenido de la GG (49). Por consiguiente, la atribucin de nuevas competen-

48 )

Todos estos argumentos son expuestos por el BVerfG en el FJ C, II, 2, b, de la sen-

tencia aqu comentada.

49 )

Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, FJ C, II, 2, c.

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BENITO ALAEZ CORRAL

cias a la Unin estara limitada por mltiples disposiciones de derecho posi-

tivo, tanto interno alemn como comunitario, que le garantizan una posicin

preeminente en dicha disposicin al rgano que goza de legitimacin democr-

tica directa, pues ste sera el que en ltimo extremo seguira decidiendo.

4. Por cuanto el desarrollo de la Unin Monetaria Europea es regulado en

el TUE, tambin sta se halla normada de manera suficientemente previ-

sible (50). As, y aunque se regulen en el Tratado una serie de fases de ejecu-

cin de la Unin Monetaria, sta sigue siendo principalmente responsabilidad

del Parlamento, al intervenir ste decisivamente en la regulacin tanto del des-

arrollo como de la existencia misma de la Unin Monetaria Europea. Tras un

anlisis pormenorizado de las disposiciones del Tratado referidas al desarrollo

de la ejecucin de la Unin Monetaria, el BVerfG llega a la conclusin de que

con la ratificacin del Tratado la Repblica Federal no se somete a un auto-

matismo incontrolable e imperceptible dirigido hacia la consecucin de la

Unin Monetaria. El Tratado lo que supondra es un camino abierto a una pro-

gresiva integracin de la Comunidad Europea, que depende en cada fase bien

de condiciones ya previsibles en la actualidad para el Parlamento, bien del con-

sentimiento adicional del Gobierno Federal alemn, influido por la accin par-

lamentaria. As, por ejemplo, se halla suficientemente asegurado en el Tratado,

que sin consentimiento alemn en cuyo otorgamiento tiene una participacin

decisiva el Bundestag

no pueda procederse a una rebaja en los denominados

criterios de convergencia, elemento decisivo en el establecimiento de la

Unin Monetaria.

Tambin se regula de forma suficientemente previsible por tanto, jurdica-

mente determinable el desarrollo de la Unin Monetaria tras su entrada en la

tercera fase, y le es en esta medida igualmente imputable al Parlamento Federal.

La Unin Monetaria en su conjunto, y en especial en esta tercera fase, se funda-

menta en una Comunidad Europea econmica y, en particular, monetariamente

estable. La estabilidad se convierte, por tanto, en un elemento esencial de la

Unin Monetaria, fundamento de la Ley de Ratificacin alemana. No obstante,

no se puede predecir si dicha estabilidad se va a mantener una vez alcanzadas

por las naciones miembros de la Unin las condiciones necesarias para entrar en

esta tercera fase. En la medida en que dicha estabilidad no se mantuviese tras

la entrada en este tercer nivel en el sentido pactado en el TUE, se habra abando-

nado el marco contractual, base del Tratado, y sera necesario un nuevo consen-

timiento del Estado alemn, con la ya consabida participacin del Bundestag.

(50) El trmino previsible

(voraussehbar)

que utiliza el BVerfG es equiparable al de de-

terminable por relacionarlo con la exigencia de determinacin en las habilitaciones competen-

ciales que haga el Tratado.

6

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

5. Por ltimo, tampoco desvirtuara, a juicio del BVerfG, esta exigencia

de determinabilidad del contenido del Tratado de la Unin el hecho de que la

Unin Monetaria slo pueda ser concebida como posible en el contexto mate-

rial de una Unin Econmica que sobrepase el estadio de una coordinacin

entre las polticas econmicas de los Estados miembros. El establecimiento de

dicha Unin Econmica slo sera posible mediante una ampliacin y, por

tanto, reforma del contenido de los Tratados, lo cual requiere en todo caso,

conforme al nuevo artculo 23 GG, la ratificacin por ley de la Repblica Fe-

deral con la consiguiente intervencin del rgano legislativo ordinario.

c

Permanencia en el seno del Bundestag de suficientes competencias

de peso poltico sustancial

El BVerfG condiciona, finalmente, la inexistencia de lesin del derecho a

participar en la legitimacin democrtica del poder estatal y a influir en su

ejercicio a travs de la eleccin del Bundestag a que en el seno de este ltimo

permanezcan suficientes competencias de peso poltico sustancial. El Tribunal

considera que la delimitacin competencial que hace el TUE respeta este con-

dicionante, puesto que le quedan al Bundestag an amplios espacios compe-

tenciales de peso poltico y econmico en los que poder desarrollar su acti-

vidad.

Aunque el BVerfG no indica explcitamente cules sean estos espacios

competenciales de peso poltico sustancial, un mbito competencial en el que

el Parlamento tendra un papel relevante sera el propio de la integracin eu-

ropea. El Bundestag tendra una participacin decisoria tanto en la fundacin

de la Unin Europea, como se refleja en la preexistencia de la Ley de Ratifi-

cacin del TUE, como en el futuro desarrollo del proceso de integracin,

como se derivara de las previsiones ya mencionadas del artculo 23.I GG, en

virtud de las cuales la modificacin del Tratado requerir una nueva participa-

cin del rgano de legitimacin democrtica directa a travs de la aprobacin

de una nueva Ley de Ratificacin de las modificaciones, y adicionalmente a

travs de una Ley de Reforma constitucional, que adapte la Ley Fundamental

a las modificaciones cuando stas conlleven una contradiccin con el conte-

nido de la misma.

Todo ello se ve reforzado por las ya referidas exigencias del TUE de una

habilitacin singular y limitada de los rganos comunitarios, siempre que stos

quieran ejercer alguna competencia derivada de la atribucin a la Unin, no

siendo suficiente para su ejercicio la existencia de una determinacin de fines

u objetivos de la Unin para su ejercicio. Tampoco ha de entenderse ya sufi-

265

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BENITO ALAEZ CORRAL

ciente la referencia a la clusula de poderes implcitos del artculo 235

TCEE, que vena siendo utilizada hasta ahora para ampliar dinmicamente las

competencias previstas en los Tratados de las Comunidades.

Esta situacin ha cambiado con el TUE, pues ste distingue claramente,

como pone de relieve el BVerfG, entre normas de habilitacin competencial sin-

gular y la modificacin del Tratado, que tendra cabida cuando las habilita-

ciones competenciales ya no se adaptan a las necesidades de actuacin de los

rganos de la Unin. Una interpretacin de las normas de competencia que tu-

viese como resultado la ampliacin de los Tratados, desvindose as de los

cauces de reforma previstos por el propio TUE, no tendra ningn efecto vincu-

latorio para la Repblica Federal, pues se saldra del marco contractual cubierto

por la Ley de Ratificacin por la que Alemania prest su consentimiento (51).

Igualmente se producira, a juicio del BVerfG, una participacin del Bun-

destag en el proceso de construccin europea, en la medida en que el rgano de

representacin democrtica directa a travs del instituto de la responsabilidad

parlamentaria del Gobierno incide y controla la poltica de ste en materia de

integracin europea (52).

La exigencia de permanencia en el rgano legislativo de suficientes com-

petencias de orden poltico sustancial se encontrara, adems, en otras razones

de ndole constitucional. En concreto, la no vulneracin de los preceptos 79.III,

20.I y 23.I GG, por los cuales se sustrae al legislador de reforma constitu-

cional, y, por tanto, previamente al legislador ordinario que pretenda ratificar

un Tratado por el que se cedan competencias soberanas, la facultad de disposi-

cin sobre el ncleo de la Constitucin, uno de cuyos pilares bsicos es el man-

tenimiento de la soberana estatal de la Repblica Federal de Alemania. Esta

soberana se entendera cedida si el volumen o la calidad de la cesin de com-

petencias soberanas es tal, que al rgano de legitimacin democrtica directa

no le quedan para su ejercicio competencias polticas de peso sustancial. Una

modificacin de la estructura competencial de la GG requerira, conforme al

texto constitucional de la Ley Fundamental, la puesta en prctica de un nuevo

proceso constituyente en el que previsiblemente la participacin del pueblo

sera obligada conforme al artculo 146 GG (53).

51 ) Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, FJ C, II, 3, h.

52 ) Sentencia del BVerfG de 12-10-1993, Fi C, II, 1, b.

53 )

En este sentido se manifiesta DIETRICH MURSWIEK,

Maastricht und der pouvoir con-

stituant, cit. pg, 188, pero con referencia al artculo 24 I GG y no al nuevo

artculo 23 1 GG,

pues considera a ste ya una

extralimitacin en el poder de reforma constitucional,

que conculca

los artculos 79 III, 24 I y 20 I GG, y sustrae ilcitamente del poder constituyente del pueblo la de-

cisin sobre la prdida de soberana estatal que conllevan la introduccin del artculo 23 I GG y

la ratificacin del TUE.

266

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

IV. REFLEXIONES CRITICAS FINALES

La sentencia del BVerfG de 12 de octubre de 1993 ha puesto sobre la mesa

tres de los grandes problemas que se plantean en el Derecho constitucional ac-

tual a la luz del proceso de integracin comunitaria. El primero se halla ntima-

mente vinculado a la relacin entre las normas comunitarias y las normas esta-

tales. El segundo, ms propio de la teora del Estado, gira en torno al carcter

estatal de una unidad poltica y se resuelve partiendo de una solucin concreta

dada al problema de cmo han de regirse las antedichas relaciones. El tercero,

finalmente, se refiere al principio democrtico y tambin se resuelve sobre la

base de la solucin que se haya dado al primer problema planteado. Aunque no

hayan sido tratados ni especficamente ni en el orden aqu propuesto por el

BVerfG, s parece oportuno esbozarlos brevemente a la luz de la trascendencia

jurdica de las afirmaciones que se vierten en la sentencia objeto de este co-

mentario, as como de las transformaciones normativas que se han producido

en la Repblica Federal, sin dejar de lado cul podra ser la hipottica respuesta

que se deba haber dado a cada uno de estos problemas si nuestro Tribunal

Constitucional se hubiese pronunciado al respecto con ocasin de la Declara-

cin del de julio de 1992.

1. Las relaciones entre la Constitucin y el Derecho comunitario

En primer lugar y aunque el BVerfG lo haya tratado muy escuetamente

dando una solucin tajante al problema con base en una doctrina constitu-

cional precedente (54), cuyo significado se viene a esclarecer definitivamente

en esta sentencia, solventando as las dudas que se hubiesen planteado al res-

pecto, se plantea la cuestin de las relaciones entre el Derecho comunitario,

originario o derivado, y el Derecho constitucional interno, problemtica imagi-

nable en cualquier Estado miembro de la Unin.

Es necesario, por consiguiente, dar una respuesta a la cuestin de cul es la

situacin jurdica cuando un Tratado comunitario originario vase, v. gr., el

TUE, que supera por omisin el trmite de control previo (en nuestro orde-

namiento, el procedimiento de declaracin de constitucionalidad del artculo 95

CE) (55) o una norma de derecho comunitario derivado, cuyo control en el m-

(54)

La contenida principal aunque no exclusivamente en las ya referidas Decisiones So-

unge I v 11.

(55)

En la Ley Fundamental de Bonn no se prev este procedimiento especial como ya se

ha dicho vase nota 5 pero el

BVerfG

ha admitido

que las Leyes de Ratificacin de tratados

267

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BENITO ALAEZ CORRAL

bito comunitario o bien se ha omitido o no ha implicado su invalidez, entran en

contradiccin con el Derecho constitucional, con el texto constitucional ms

precisamente, del Estado a quien pretende vincular. Cabe un control de cons-

titucionalidad

a posteriori por el Tribunal Constitucional de cada Estado, o la

primaca del Derecho comunitario, que desde la jurisprudencia y la doctrina

comunitarias (56) se afirman con respecto a todas las normas internas, in-

cluidas las constitucionales, excluye este control? Producido igualmente este

control, cules son sus efectos si la conclusin a la que llega el Tribunal es la

de existencia de contradiccin? Todos stos, viejos problemas ya para la doc-

trina tanto comunitarista como constitucionalista de los pases miembros, son

abordados por el BVerfG en la sentencia aqu comentada, si bien de forma no

ordenada ni clara.

La Constitucin es la norma suprema de un ordenamiento en la medida en

que la infraccin de sus normas es ilcita y sancionable, y slo puede seguir

siendo suprema siempre que, no pudiendo verse subvertida por las normas de

otro ordenamiento sin su propia autorizacin, si dicha subversin acontece,

sta constituya una infraccin del ordenamiento jurdico y pueda ser declarada

antijurdica (57). Este sistema se apoya, aunque no se justifica. en dos pilares

complementarios: de una parte, la existencia de una jurisdiccin constitucional

o en su caso una justicia constitucional capaz de controlar el someti-

miento a las prescripciones constitucionales de los rganos o procedimientos

de produccin previstos o previsibles por la Constitucin misma; de otra, la

existencia igualmente de un procedimiento de reforma constitucional que dis-

tinga por su forma a la Constitucin del resto de normas del ordenamiento y

que convierta a sta en norma indisponible para los rganos sometidos a la

misma, salvo que se trate de los rganos de reforma constitucional.

Los preceptos constitucionales (58) que habilitan a la integracin de un

nuevo ordenamiento en el ordenamiento constitucional interno de un pas

dado suponen un riesgo para la conservacin del principio de supremaca

internacionales sean objeto de un recurso de inconstitucionalidad o un recurso de amparo pre-

vios

a la entrada en vigor definitiva tanto de ellas mismas como, por ende, de los Tratados inter-

nacionales a los que se refieren. Cfr.

BVerfGE 1, 396 (413); BVerfGE

36, 1 (15);

BVerfGE

24, (33).

56 )

Vase la nota 2.

57)

Superioridad jurdico-positiva, y no slo jurdico-lgica, de la Constitucin. Cfr. IG-

NACIO DE Orro

Y

PARDO

Derecho Constitucional. Primer curso,

Universidad de Oviedo,

1980, pg. 109.

58 )

Entre stos se hallan el artculo 24.1 GG para las Comunidades Europeas inicial-

mente, el nuevo

artculo 23.1 GG

para la Unin Europea y sus instituciones y el artculo 93 CE

para las Comunidades Europeas y para la Unin Europea, respectivamente.

268

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMAN

enunciado. Ante dichas normas y desde la ptica del Derecho constitucional

slo cabe entender que, o bien se trata de una excepcin constitucional al

principio de que la modificacin de la Constitucin ha de hacerse de forma

expresa, conforme a las clusulas de reforma constitucional que sta con-

tenga, o bien entender que la excepcin alcanza slo al sistema de reparto

competencial entre rganos constitucionales y de produccin de normas que

establece la Constitucin, dejando inclumes las clusulas de reforma consti-

tucional (59).

Para que se d la primera solucin y no la segunda han de concurrir dos

condiciones: de un lado, la inexistencia de un precepto constitucional que exija

que toda reforma se haga de manera expresa, haciendo posible la reforma

implcita. Esta se producira si a travs de una atribucin de competencias

constitucionales se pudiera poner la Constitucin misma a disposicin de las

instituciones de las organizaciones supranacionales. De otro lado, el procedi-

miento por el que se ceden las competencias a las instituciones supranacionales

tendra que ser menos gravoso que el procedimiento por el que se ceden las

competencias a la organizacin supranacional. La unidad y sistemtica de la

Constitucin exigen que la interpretacin de sus preceptos se haga de modo

(59) El legislador de reforma alemn, acertadamente, aclara el sentido de la norma habilita-

dora de la cesin de competencias

(art. 23 GG)

diferencindola del procedimiento de reforma

constitucional, y exigiendo ste para el supuesto de la contradiccin con la norma constitucional

tanto de una reforma del TUE como de su ampliacin, o de reglas anlogas, esto es, con an-

logos efectos vulneradores de la GG, bajo las cuales podramos entender el derecho derivado con-

trario a la Ley Fundamental. Con esta nueva norma del artculo 23.I GG, por la que el legislador

federal de reforma constitucional pone en relacin la norma constitucional de atribucin compe-

tencia) a organizaciones supranacionales de integracin con la normativa de reforma constitu-

cional, diferencindolas claramente, la Ley Fundamental se inclina, como as parece reconocer el

propio BVerfG en la sentencia aqu comentada, por