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Un Programa global:Invirtiendo en empleo para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico local
Documento del Programa deInversiones Intensivas en Empleo
OrganizaciónInternacionaldel Trabajo
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Un Programa global:Invirtiendo en empleo para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico local
Documento del Programa deInversiones Intensivas en Empleo
OrganizaciónInternacionaldel Trabajo
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2004
Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos depropiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. Noobstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con lacondición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción,deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor ylicencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.
Programa global: Invirtiendo en empleo para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico local.Documento de Programa del Servicio de Inversiones con Alto Coeficiente de Empleo – EMP/INVEST.
Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2004
ISBN 92-2-313671-7
Igualmente disponible en inglés:
“A global programme: Investing in employment for poverty reduction and local economic growth. AProgramme Document of the Employment-Intensive Investment Branch”
(ISBN 92-2-113671-X, Geneva, 2003)
y en francés:
« Programme global: Créer des emplois pour réduire la pauvreté et développer la croissance économiquelocale, Document du Programme d’Investissement à Haute Intensité de Main-d’œuvre (HIMO) pour 2003 –2007 »
(ISBN 92-2-213671-3, Genève, 2004)
Datos de catalogación da la OIT
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y laforma en la que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno porparte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas oterritorios citados o de sus autoridades, ni respeto de la delimitación de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmadasincumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione.
Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la OficinaInternacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales noimplica desaprobación alguna.
Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías, en las oficinas locales de la OIT enmuchos países o pidiéndolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-211 Ginebra22, Suiza. Catálogos o lista de nuevas publicaciones están disponibles, libre de cargos, en la dirección antesreferida, o por e-mail: .
Visita nuestra pagina WEB: www.ilo.org/publns y www.ilo.org/employment/eiip
Proyecto gráfico: Enzo Fortarezza, OIT TurínFotografías: Marc van Imschoot, Alessandra Molz, Wilma van Esch, Jean-Louis DeBie, Fabio DecoratoFoto página cobertura: Nicaragua Nicaragua, rehabilitación de caminos rurales. Programa bilateral deDanida (apoyo en capacitación de la OIT).Impreso por el Centro Internacional de Formación de la OIT, Turín, Italia
CONTENIDO
Lista de Abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii
Programa de Inversiones Intensivas en Empleo - sus objetivos . . . . . . . . . . . . . . 2
1. Fondo y contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2. Creación de Empleo y Reducción de la Pobreza:Mandato y acción de la OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.1 Programas de la OIT relacionados al empleo . . . . . . . . . . . . . 8
2.2 La OIT, empleo e infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2.3 Programas de Inversiones Intensivas en Empleo:eficiencia social y económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2.4 El enfoque del trabajo de la OIT sobre inversión en infraestructura . . 14
3. Modalidades para un cambio duradero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4. Las Asociaciones o Alianzas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
5. Componentes principales del Programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
5.1 Comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
5.2 Información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5.3 Asesoramiento en materia de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . 22
5.4 Promoción de pequeñas empresas de construcciónpara implementar obras de infraestructura, usandolos recursos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
5.5 Reforma de sistemas de adquisición y documentación yprocedimientos contractuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
5.6 Condiciones decentes de trabajo y respetode las normas laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
5.7 Desarrollo de la comunidad y de las instituciones localespara la planificación y el acceso mejorado a losrecursos sociales y productivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
5.8 Creando capacidades a través de programas educativos . . . . 33
5.9 Igualdad de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
5.10 El medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
6. Niveles de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Anexos
Objetivos del Programa de Inversiones Intensivas en Empleo . . . . . . . 38
Objetivo de Desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Objetivos Inmediatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Objetivos del Programa, Resultados y Actividades. . . . . . . . . . . . . 40
LISTA DE ABREVIACIONES
AFRICATIP Asociación Africana de AGETIPs
AGETIP Agencia Ejecutora de Obras de Interés Público para el empleo
ASDI Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional.
ASIST Apoyo en Consultoría, Servicios de Información y Capacitación(Programa Regional del OIT/PIIE)
BAD Banco Africano de Desarrollo
BAsD Banco Asiático de Desarrollo
BID Banco Interamericano de Desarrollo
DANIDA Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional
DERP Documento de Estrategia para la Reducción de la Pobreza
DFID Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido
EMP/INVEST Servicio de Inversiones con Alto Coeficiente de Empleo de laOIT
ETM Equipo Técnico Multidisciplinario (OIT- hoy OficinasSub-regionales)
FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura
FNUDC Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de laCapitalización
HABITAT Programa de las Naciones Unidas para los AsentamientosHumanos
IFI Institución Financiera Internacional
IFP / CRISIS Programa InFocus sobre Respuesta a las Crisis y Reconstrucción(OIT)
IFRTD Foro Internacional para el Transporte Rural y el Desarrollo
ITC/OIT Centro Internacional de Formación de la OIT / Turín
NORAD Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
PIAR Planificación Integral del Acceso Rural
PIARC Federación Mundial de Caminos
PIIE Programa de Inversiones Intensivas en Empleo
PIP Programa de Inversión Pública
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPME (HPIC) Iniciativa para la reducción de la deuda de los Países PobresMuy Endeudados
SADCC Comité de Coordinación para el Desarrollo Sudafricano
SSATP Programa de Políticas de Transporte del sub-Sahara Africano
UNDAF Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UPIE Unidad de Promoción de Políticas Intensivas en Empleo
Programa deInversionesIntensivas enEmpleo
El objetivo de desarrollo (o Misión) del programa es promovery apoyar, en los países en vías de desarrollo, la generación deempleo productivo y decente en el sector de lainfraestructura, a través del fomento de políticas y programasde inversiones basadas en el uso de mano de obra intensiva,para así contribuir a la reducción de la pobreza, al desarrolloeconómico y al progreso social.
“Más y mejores empleos, menos pobreza”
Un estudio realizado por la Academia de Desarrollo delas Filipinas sobre el uso y potencial de la tecnologíabasada en mano de obra mostró que en 1998, en variossectores de la infraestructura, podrían haberse creadoentre 126,000 y 230,000 empleos adicionales, si sehubieran usado con mayor fuerza los métodos basadosen mano de obra intensiva. El estudio también confirmóque la calidad y costos de las construcciones, para eltipo de infraestructura involucrada, habrían sidosimilares si se hubiesen producido con tecnologíabasada en equipos.
En Madagascar, la OIT apoyó al Gobierno en lapreparación de un conjunto de proyectos deinfraestructura basados en mano de obra en áreasrurales. Los fondos gastados en 1995 en los proyectos deconstrucción fueron de alrededor de USD 20 millones,creándose 35,000 puestos de trabajo adicionales, dostercios de ellos indirectos debido al efecto multiplicadorde la inyección de dinero en la economía local. Losempleos creados eran equivalentes al 30% del empleono agrícola generado en los sectores formalessecundarios y terciarios. Gracias a esta experiencia, elGobierno de Madagascar ha adoptado el enfoquebasado en mano de obra como parte de su estrategiade desarrollo.
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Los Objetivos Inmediatos del PIIE son:
� Promover el desarrollo y la aplicación de políticas favorablesal empleo en la inversión pública en infraestructura, a nivelnacional, regional e internacional.
� Promover, en el sector de la construcción, la pequeñaempresa (contratistas basados en el uso intensivo de manode obra) y la ejecución de obras públicas por parte delsector privado, empleando de manera óptima los recursoslocalmente disponibles, combinando la creación deempleo en el sector de infraestructura con mejorescondiciones y trabajo decente.
� Promover la organización y negociación colectiva a nivelesde la pequeña empresa y la comunidad en obras basadasen mano de obra en sectores urbanos y rurales y mejorar elacceso de las comunidades a los recursos productivos yservicios sociales.
� Proporcionar apoyo a redes de protección social y aldesarrollo de tecnologías intensivas en mano de obra parala creación directa de empleos y bienes en los programasde reconstrucción después de desastres naturales o hechospor el hombre.
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Construcción decaminos rurales.
Proyecto apoyadopor la OIT haciendouso de tecnologías
apropiadas. Provinciade Siem Reap.
Camboya
Fondo y Contexto
Desde la década de 1980, la economía mundial ha pasadopor cambios radicales. En los países en vías de desarrollo sehan introducido programas de ajuste estructural, enfatizandola desregulación de precios y los movimientos de capitalextranjero, reducción del déficit del presupuesto estatal, através de cortes en los subsidios, devaluación monetaria yprivatización de empresas públicas ineficientes. El principalobjetivo de estas políticas e instrumentos ha sido generarmejoras en el mercado para los productos y servicios,quitando barreras comerciales y rigideces. Sin embargo,muchos países en vías de desarrollo han estado malequipados al tomar parte en y beneficiarse de laliberalización y globalización económica. Las consecuenciasse han reflejado en el incremento del desempleo, de lapobreza, y de las tensiones sociales, además de la escasez derecursos.
El Banco Mundial1 estima que el número de personas queviven en pobreza extrema (viven con menos de USD 1.00 pordía) está por encima de 1,200 millones (1998),aproximadamente 20% de la población mundial. Mientrasque el número total de personas pobres ha estadorelativamente estable en la última década, el panoramaregional es variado. Con excepción de Asia Oriental y elPacífico, el número de pobres ha aumentado: Asia del Sur seelevó de 495 millones a 522 millones, y África Sub-saharianade 242 millones a 291 millones. En muchos países poco ymenos desarrollados, la pobreza está creciendo a nivelespeligrosos. Las desigualdades experimentadas por una grancantidad de personas han conducido a situaciones de crisissocial y a la violencia. Las mujeres y niños son los másseveramente afectados. Hemos alcanzado ahora la fasedónde la inacción creará situaciones explosivas, y estasocurrirán cada vez con mayor frecuencia. Para direccionaresta situación, los Gobiernos y la comunidad de donantes, asu vez, tendrán que mostrar un compromiso genuino para uncambio duradero, conjuntamente con una fuertedeterminación de intervenir para que los millones de personasque viven ahora en la pobreza tengan una perspectiva realde un buen sustento para ellos y las próximas generaciones.
1 Ver Banco Mundial “Informe de Desarrollo Mundial 2000"
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Hanna Nassif programa de mejoramientobasado en la comunidad apoyado por la
OIT Dar-es Salaam, Tanzania
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La falta de ingreso a través del empleo productivo es lacausa principal de la pobreza. Las personas que viven encondiciones de pobreza, en el mundo en vías de desarrollo,están casi completamente apoyados por las ganancias de500 millones de obreros entre ellos - los “trabajadores pobres”.Si aquellas personas que trabajan menos de una jornadadiaria, pero desean trabajar más, están incluidas, entonces untercio de la fuerza laboral global de aproximadamente 3,000millones está desempleado, subempleado o gana menos delo necesario para mantener a sus familias fuera de lapobreza. De acuerdo con información reciente de la OIT2, eldesempleo abierto era aproximadamente de 160 millones afines de 2000, 20 millones más que en el máximo momento dela crisis asiática en 1998. Los empleos de baja calidad, bajapaga, trabajo excesivo, condiciones inseguras e insalubres,inseguridad de ingresos y empleo están más generalizados.
“Es mas plausible juzgar al progreso por la reducción dela indigencia que por el mayor enriquecimiento de laopulencia”
Amartya Sen, Premio Nóbel en Ciencias Económicas en 1998
Años de esfuerzos en el desarrollo han proporcionado valiosaslecciones. Una de éstas es que la reducción de la pobrezatiene que ser parte de un plan de crecimiento económicoglobal. Esto quiere decir la integración de políticas socialesdentro de las principales políticas económicas, financieras yde inversión. Para la OIT, la herramienta más importante paraluchar contra la pobreza es la creación de empleo decente,productivo y sustentable para los pobres. Para este propósito,se requieren políticas y estrategias para hacer que el procesode crecimiento sea más favorable al empleo. Estas políticas yestrategias deben poner particular atención en estimular elcrecimiento en industrias que pueden emplear recursoslocalmente disponibles y hacer un uso eficaz de latecnología y las habilidades locales. El empleo local debe serel enfoque principal de atención. El volumen de capital y ladependencia de insumos importados, ya sea humano omaterial, debe, en consecuencia, ser reducido.
2 Ver OIT “Informe sobre el Empleo en el Mundo 2001”.6
Fondo y Contexto
¿Qué puede hacerse y cómo? Para tener un impactoverdaderamente significante, las intervenciones para crearempleo deben ser de gran escala y sostenibles. ¿Cómo ir agran escala? Si se requiere generar los millones de empleosnecesarios, las iniciativas intensivas en empleo debenconvertirse en un componente integral de las principalesinversiones en los diferentes sectores de una economía.
¿Cómo asegurar la sostenibilidad? Para lograr esto, losenfoques intensivos en empleo deben: (i) convertirse en unaspecto normal de los programas de inversión y dedesarrollo públicos, (ii) ser financiados con recursos generadospor impuestos así como con préstamos de los bancos dedesarrollo (a tasa preferencial), (iii) llevarse a cabo con laparticipación plena de los beneficiarios, ambos en la fase deplanificación y de ejecución, y (iv) ser enseñados eninstituciones nacionales de capacitación y educación.
¿Puede resultar duradera la reducción de la pobreza? Sólo sise crean vastas cantidades de empleos, en particular paratrabajadores poco calificados y vulnerables. Por consiguiente,las inversiones en empleo para la reducción de la pobrezadeben hacerse en aquellas áreas y sectores donde el flujo decapitales - privado y público - es grande, y donde es factibleaplicar tecnologías alternativas que generan empleo. Las tresáreas de la inversión que tienen estas características son lamanufactura, agricultura (incluso la silvicultura) einfraestructura. Todos ofrecen un gran potencial para elcrecimiento intensivo en empleo mientras que posibilitan lasatisfacción de o el acceso a las necesidades básicas.
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Programa de viviendapopular en
Nicaragua, apoyadopor el proyecto
ProEmpleo de OIT
2.1
Creación de Empleo
y Reducción de
la Pobreza:
Mandato y Acción de la OITUn artículo crucial de la Declaración de Filadelfia de 1944 dela OIT (la cual es un Anexo a la constitución de laOrganización) afirma que la pobreza en cualquier lugar,constituye un peligro para la prosperidad de todos.
La interpretación actual de esta preocupación estaenunciada en el informe del Director General para laConferencia Internacional del Trabajo en 1999 sobre “TrabajoDecente”. El informe declara que “Hoy, la finalidadprimordial de la OIT es promover las oportunidades para quelas mujeres y hombres puedan conseguir un trabajo decentey productivo, en condiciones de libertad, equidad, seguridady dignidad humana”. Este objetivo, visto en el contexto actualde bajos ingresos y desempleo y subempleo alto en los paísesen vías de desarrollo, conduce a la OIT a colocar recursosimportantes y crecientes, orientados a la ayuda de los paísesmiembros, para crear las oportunidades de trabajo decentes,tanto en los sectores formales como informales.
Programas de la OIT relacionados alempleo
Un esfuerzo importante está siendo efectuado por laOrganización al proporcionar ayuda a los Gobiernos de lospaíses en vías de desarrollo, así como a las agenciasdonantes, diseñando y llevando a cabo estrategias yprogramas para la creación de empleo y reducción de lapobreza. La incorporación de empleo y género alcanzaparticular importancia en los programas de OIT. En el marcodel Programa Global de Empleo, aprobado por el ForoGlobal del Empleo en el 2001, la OIT se centra en crear elambiente para el crecimiento del empleo en el contexto deuna economía global integrada. En este esfuerzo, sus sociosson los gobiernos y las organizaciones de empleadores ytrabajadores.
La OIT tiene un compromiso duradero y la experienciasuficiente para la promoción de empleo sostenible ydecente en los países en vías de desarrollo. Una ventajaimportante al proporcionar asesoría de políticas a los EstadosMiembros es que la OIT, como Agencia Especializada de laONU, está basada en políticas y valores, desprovistas decualquier interés comercial. Su rol de dirección en diversoscampos es reconocida por las Instituciones de FinanciaciónInternacionales, tales como los bancos de desarrollo y lasagencias donantes, así como por los Gobiernos asociados.
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2.2
Los programas de la OIT, que tratan del Desarrollo de laPequeña Empresa, Desarrollo de Habilidades, FinanzasSociales, Estrategias y Herramientas contra la Exclusión Social yla Pobreza, Desarrollo Económico Local, Cooperativas eInversiones Intensivas en Empleo, están bien establecidoscomo piedra angular de su trabajo en este campo. Dada suestructura tripartita, con la participación de las organizacionesde empleadores y trabajadores así como de los Gobiernos, laOIT no es sólo el foro principal para las discusiones ynegociaciones con relación a la creación de empleo, si notambién en las normas laborales y condiciones de trabajo -instrumentos para mejorar la “decencia” del empleo.
La OIT, empleo e infraestructura3
El Programa de Inversiones Intensivas en Empleo (PIIE) es unode los programas más antiguos de la OIT. Trata de lareducción de la pobreza en los países en vías de desarrollo, através de la generación del empleo en las inversiones eninfraestructura. Unos 40 países, la mayoría en África y Asia,tienen experiencia con programas basados en la mano deobra, los cuales fueron establecidos en las décadas de 1980 y1990. La OIT, a través del PIIE, ha sido un instrumentofundamental en la iniciación y apoyo de muchos de éstosprogramas y ha proporcionado, a través de las reunionesregionales y sub-regionales, oportunidades a sus ejecutorespara intercambiar experiencias.
La inversión en infraestructura, en la mayoría de los países envías de desarrollo, representa entre 50% a 70% de la inversiónpública nacional. También, una gran parte de las inversionesprivadas y de la comunidad se orienta a todo tipo deinfraestructura, como vías de acceso, agua, diques, desagües,irrigación, viviendas y escuelas. Aparte de su importanciadebido al nivel de inversiones, la infraestructura contribuyetambién directamente al bienestar de los usuarios. Crea elacceso a los servicios sociales básicos como la educación ysalud, así como - a través de la construcción de mediosproductivos - al empleo de largo plazo, en otros sectorescomo agricultura o manufactura. En otras áreas, por ejemploconservación de suelos y agua, la infraestructura contribuyesalvaguardar los recursos naturales productivos básicos.
3 OIT - Inversiones Intensivas en Empleo en Infraestructura, Empleos paraconstruir la sociedad - Ginebra, 2000.
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Mozambique:Programa de vías
secundarias intensivoen empleo, apoyado
por la OIT
¿Gente o máquinas?
Aunque la infraestructura a granescala es, por definición, intensiva encapital, debe considerarse queexisten también muchos tipos deobras de este tipo en las que lastecnologías basadas en mano deobra y recursos locales, ofrecen unaalternativa más sólida en términos decreación de empleo, sostenibilidadde las obras y ahorro en losrequerimientos de divisas. Estas obrasincluyen caminos secundarios,recuperación de tierras, diquesmenores, pozos y sistemas deirrigación, canales de drenaje yalcantarillado, e infraestructurasocial, incluyendo las escuelas ycentros de salud.
El sector de caminos secundarios estábien documentado y proporcionauna elocuente ilustración de lasimplicaciones de la selección detecnología. El costo de equipamientopara tecnologías “intensivas enequipamiento” representan cerca del80 por ciento de la inversión total,mientras el costo de mano de obrasólo está alrededor de 10 por ciento,y se limita principalmente a la manode obra calificada y semi-calificada.En el caso de tecnología basada enmano de obra, con un resultado decalidad equivalente y para el mismonivel de inversión, entre 30 a 40 porciento del costo es para equipoligero, mientras entre el 40 y 60 porciento es gastado en mano de obra.Además, el costo de la inversiónanual directa para la creación de un
año de empleo usando lastecnologías basadas en mano deobra, se estima dentro del rango deUS$ 500 a 1,750 / año, comparadofavorablemente con los mayorescostos bajo las tecnologías basadasen equipamiento. El costo exacto decreación de empleo dependeobviamente del tipo deinfraestructura construida, y si seincluye o no el costo de la asistenciatécnica. Tomando en cuenta factorestales como la creación de empleoindirecto y el efecto multiplicador,estas cifras bajarían aún más yresaltarían la ventaja comparativa delas tecnologías basadas en mano deobra.
Estudios comparativos realizados porla OIT en países como Burkina Faso,Camboya, Ghana, RepúblicaDemocrática Popular de Lao, Lesotho,Madagascar, Rwanda, Thailandia yZimbabwe, muestran que, sincomprometer la calidad de lainfraestructura, la opción basada enla mano de obra:
� es entre 10 y 30 por ciento menoscostosa que las opciones intensivasen equipo;
� reduce el requerimiento de divisaspor aproximadamente 50 a 60 porciento;
� para la misma inversión crea entredos y cuatro veces más empleo.
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Una razón importante por la que la infraestructura se identificócomo un sector con alto potencial para la generación deempleo, tiene que ver con la selección de tecnología. El PIIEde la OIT, a través de sus iniciativas de política y proyectos, hapromovido el enfoque intensivo en empleo de formaconsistente para la creación y el mantenimiento deinfraestructura, no sólo debido a los beneficios sociales(generación de empleo, distribución salarial), si no tambiénporque este enfoque resulta hoy técnica y financieramentecompetitivo, en la situación económica vigente de la mayoríade los países en vías de desarrollo. Sin embargo, la mayoría delas obras en el sector público - y una gran parte de aquellasfinanciadas privadamente - son todavía manejadas de unamanera muy intensiva en capital y generan muy pocoempleo.
Esto significa que con sólo pocos cambios en los grandes flujosde inversiones en este sector, se tendría un gran impacto en lacreación de empleo, tanto en la construcción como en elmantenimiento de proyectos de infraestructura. Para logrartales cambios, es esencial el compromiso político para lacreación del empleo y el desarrollo económico local. Así, allídonde exista tal compromiso, será posible crear un ambientepropicio para que las pequeñas empresas y comunidadespuedan llevar a cabo obras de infraestructura que usanrecursos humanos y materiales localmente disponibles. Deesta manera, las inversiones en infraestructura son, enprincipio, una herramienta importante de política que puedeser usada por los Gobiernos para promover un desarrolloeconómico socialmente más equilibrado.
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Programas de Inversiones Intensivas enEmpleo: eficiencia social y económica
Desde un punto de vista puramente económico, estosprogramas tienen dos funciones principales:
Estimulan la adecuada asignación de los factores deproducción en el sector de la construcción, conforme conla disponibilidad y precio de esos factores; en los países debajo nivel de ingresos, con escaso capital (incluyendocapital importado) y abundante mano de obra nocalificada. Esto implica la aplicación de técnicas de laconstrucción basadas en mano de obra.
Hacen mejor uso de los escasos factores de producción(capital y mano de obra calificada); mejorando lascapacidades técnicas y de gestión de aquellos quedespliegan estos recursos escasos, es decir los pequeñoscontratistas y las agencias gubernamentales centralizadasy descentralizadas a cargo de las obras. Los programas dePIIE contribuyen a mejorar la productividad de ambosfactores: “mano de obra calificada” y “capital”.
Los países de bajos ingresos están caracterizados por laabundancia de mano de obra no calificada y sueldosrelativamente bajos. Bajo circunstancias económicamenteóptimas - es decir bajo condiciones de mercado perfectoque reflejan la disponibilidad de factores de producción -,esto favorecería la aplicación de tecnologías basadas enmano de obra que generan más empleo con la mismainversión. Sin embargo, en la práctica, muchos factoresdistorsionan la realización de este “óptimo” económico4. Laeliminación gradual de éstas “distorsiones”, y el desarrollo deestrategias para direccionar las preocupaciones reales opercibidas sobre las tecnologías basadas en mano de obra -de hecho una de las metas principales del programa PIIE -,favorecerán la creación de un numero de empleos aún másconsiderable en los programas de inversiones eninfraestructura.
4 Las distorsiones pueden ser causadas por políticas económicas, factores legales/ administrativos, prejuicios inducidos por los donantes, y resistencia al cambio.Por ejemplo, las tasas de interés pueden no reflejar la escasez de capitalcuando estas han sido impuestas por razones políticas, la sobre-valoración de lamoneda da una ventaja injusta a los insumos importados,, incluyendoequipamiento; las regulaciones para la adquisición pueden excluir de facto alos pequeños contratistas locales de participar en cualquier obra pública; losimpuestos, y otras regulaciones legales / administrativas, tienden a favorecer alos grandes contratos y a las grandes empresas (a menudo extranjeras), queusan tecnologías intensivas en capital. Algunas de las distorsiones son inducidaspor los donantes, por ejemplo la insistencia en importar equipos libres deimpuestos, la limitación del financiamiento a la cobertura de costos extranjeros;adquisiciones atadas al país donante; o la insistencia en licitacionesinternacionales competitivas. Otros obstáculos tienen que ver con “lapercepción”: los ingenieros prefieren a menudo “altas tecnologías”, debido a sufalta de conocimiento sobre tecnologías basadas en la mano de obra; o porqueesto es asociado al “desarrollo. Finalmente, sobre todo los grandes empresariosde la construcción, pueden preferir el uso del capital debido a la inquietudpercibida (o real) sobre el costo de la administración de la mano de obra y laamortización del equipo que poseen.
2.3
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Creación de Empleo y Reducción de la Pobreza:Mandato y Acción de la OIT
Las ventajas sociales de los programas intensivos en empleoson, evidentemente y por encima de todo, los sueldos eingresos distribuidos a una amplia fuerza laboralprincipalmente no calificada y pobre. Pero hay más ventajassociales: Primero, la distribución de sueldos crea un efectomultiplicador, al estimular el consumo, la inversión y el ahorro,impulsando la economía local (esto, por encima de losbeneficios derivados de la propia infraestructura). El empleoindirecto generado por los métodos basados en mano deobra ha sido estimado en el rango entre 1.5 a 3 veces lacantidad de puestos de trabajo generados directamente.Segundo, la promoción de pequeños contratistas en losprogramas intensivos en empleo (por ejemplo a través de lacapacitación, o introduciendo modificaciones al sistema delicitaciones), ayuda a expandir la industria nacional de laconstrucción, haciéndola más dinámica, al desarrollar loseslabonamientos productivos y de servicios, hacia atrás yhacia delante: y así, crear más empleos sostenibles en estesector. En resumen, mientras los programas intensivos enempleo crean directamente puestos de trabajo de cortoplazo,5 estos crean indirectamente empleo a largo plazo,generalmente de buena calidad.
Sin embargo, el objetivo del programa PIIE no sólo es crearmás empleos, si no también, mejores empleos. En estecontexto es importante desarrollar estrategias y actividadespara asegurar que en los proyectos de infraestructurabasados en mano de obra, las normas y condiciones detrabajo sean aplicadas de conformidad con la legislaciónlaboral nacional y las normas internacionales pertinentes6.
5 Los métodos basados en mano de obra han sido criticados en el pasadopor crear sólo puestos de trabajo de corto plazo. Sin embargo, dado que elproblema en muchos países en vías de desarrollo es el subempleo más queel desempleo, los proyectos bajo enfoque PIIE, corresponden bien a lanecesidad de generar empleos de corto plazo. Si los métodos basados enmano de obra están bien adoptados por los programas regulares deinversión en infraestructura, se podrá lograr una sustantiva creación deempleo agregado para trabajadores no calificados.
6 La OIT ha publicado una guía sobre políticas y prácticas laborales en la quelos temas laborales son abordados en relación a programas deinfraestructura intensivos en empleo, y brinda orientación a los gobiernospara adoptar políticas referidas al tema: “Políticas y Prácticas Laborales”.David Tajgman y Jan de Veen - Programas de Infraestructura Intensivos enEmpleo: Políticas y Prácticas Laborales. OIT, Ginebra, 2000.
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India, programa deempleo local
El enfoque de las actividades de la OITen materia de inversiones eninfraestructura
Hay varias razones para proponer la alternativa de inversionesen infraestructura, como un punto de entrada estratégica ycatalizador del crecimiento intensivo en empleo. Éstasincluyen:
� El impacto generado por la infraestructura sobre elcrecimiento económico y la generación de oportunidadesde empleo productivo,
� El peso del sector de la infraestructura en la economía;
� El amplio espectro de tecnologías que pueden aplicarse enciertos tipos de infraestructura, yendo desde las intensivasen equipo hasta las basadas en la mano de obra, y laoportunidad así ofrecida para cambiar las tecnologías afavor de la generación del empleo en particular, y deluso de recursos locales en general;
� Estas inversiones son en gran medida controladas por elEstado y las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs);así, estando planificadas y consolidadas bajo los Programasde Inversión Pública, pueden y deben usarse comoherramienta de política de gobierno, para presentar,implementar y/o mejorar políticas sociales y económicas enel país involucrado.
Una amplia gama de temas sociales y económicos puedenser influenciados a través de las políticas y programas deinversiones en infraestructura, incluyendo:
� La incorporación de las consideraciones de empleo y depobreza en las políticas generales de inversión;
� La promoción de pequeñas empresas en el sector de laconstrucción (la ejecución de obras públicas por el sectorprivado);
� El uso óptimo de recursos locales (humanos, materiales,financieros, intelectuales);
� La Licitación Pública como elemento de aliento a latransparencia, en la asignación de recursos públicos;
� El desarrollo de alianzas público - privadas, a través desistemas y procedimientos contractuales apropiados;
� Condiciones decentes de trabajo;
� Los asuntos de Género;
2.4
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Creación de Empleo y Reducción de la Pobreza:Mandato y Acción de la OIT
� Descentralización y las reformas institucionales vinculadas;
� Contratación comunitaria y presentación de los principiosde organización y negociación en los sectores rurales yurbanos informales.
El PIIE apunta a desarrollar un conjunto completo deherramientas para la planificación, apreciación,implementación y evaluación de todos los tipos de obras deinfraestructura intensivas en empleo, en las áreas rurales yurbanas; realizadas tanto por el sector formal como elinformal. El programa tiene un rico conocimiento interno yexperiencia, así como una gran cantidad de materiales guíaque están siendo usados en muchos países.
En países con limitada experiencia en obras de infraestructuraintensivas en empleo, los proyectos piloto demostrativos sirvenpara desarrollar y probar procedimientos y sistemas que, ensus versiones aprobadas y finales, se integran a laadministración Gubernamental como el modelo para losprogramas que debe desarrollar a nivel nacional. Losprogramas enfocados a la construcción y mantenimiento deinfraestructura pública intensivos en empleo, debendesarrollarse de manera tal que sean competitivos en términosde calidad, costo y velocidad de implementación; quepermitan la participación activa de los usuarios y del sectorprivado local.
Los programas intensivos en empleo estimulan las economíaslocales, desarrollan capacidades profesionales, promueven laorganización de la comunidad y la confianza en sí mismos. Lainyección del dinero en efectivo (los sueldos) en laseconomías locales, en combinación con el uso productivo dela propia infraestructura, tienen muchos efectosmultiplicadores importantes que conducirán al desarrollosostenido. Los programas de infraestructura intensivos enempleo crean riqueza en varias formas, como por ejemplorecursos productivos (parcelas irrigadas y forestadas, sistemasde suministro de agua, caminos), recursos sociales (escuelas,centros de salud), habilidades (de gestión, de supervisión,manuales), ingresos (directos e indirectos), y cohesión de lacomunidad (la responsabilidad conjunta para la creación ysostenimiento de las obras). Además, los programas de estetipo facilitan la reforma legal y administrativa y el desarrolloempresarial, afectando directa y positivamente el crecimientoeconómico local, el progreso social y la mejora de los nivelesde vida. Por consiguiente, las iniciativas de la OIT en estecampo apuntan a demostrar que los enfoques intensivos enempleo pueden contribuir considerablemente al objetivo finalde reducir la pobreza y fomentar el desarrollo local.
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Modalidades parael cambio duradero
¿Cómo puede ser promocionado el buen uso de estaherramienta de inversión? Un primer paso es la aplicación deun sistema que permita monitorear los niveles de empleo enlos diferentes sectores, sobre una base regular; así comoindicar el potencial de cada uno de ellos para el crecimientodel empleo. Los “Perfiles de Países” desarrollados por el PIIEindican el progreso hecho por un país dado, en un momentodado. La introducción de políticas y programas deinfraestructura intensivos en empleo puede refinarse al incluirel “mapa de empleo”, mostrando los niveles actuales, elpotencial de generación, y el progreso en el empleo endiferentes sectores. Al respecto, la colaboración debedesarrollarse con los sistemas nacionales de información sobreel mercado de trabajo, preparados en muchos países, amenudo con la ayuda de OIT.
Un segundo paso debe ser el desarrollo de políticascoherentes, dónde el empleo tenga un lugar central. Estosignifica la identificación de áreas dónde la inversión puedecambiarse hacia la generación de empleo y elestablecimiento de metas realistas para este propósito.
Un tercer paso, puede orientarse a definir estrategias para laaplicación práctica y puesta en marcha de estas políticas.Aquí es importante identificar los cuellos de botella al uso delos enfoques intensivos en empleo y aplicar medidas parasuperarlos. Un buen ejemplo sería la creación de un ambientepropicio para el desarrollo de los empresarios locales o laimplementación de proyectos de apoyo a la creación decapacidades.
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Filipinas: construcción depavimentos con mano
de obra local
El Programa PIIE es un punto de entrada concreto para ladefinición de políticas en diversos aspectos que van desde lacreación de empleo hasta las políticas del empleo, desde lainfraestructura hasta las políticas de inversiones públicas,desde la reducción de la pobreza hasta la promoción de lapequeña empresa, y desde el desarrollo económico localhasta la buena gobernabilidad. Sin embargo, hasta ahora elprograma había logrado sólo un éxito limitado “llevándolo aescala” e integrando sus políticas probadas en los debatesmayores sobre la política económica y social, al nivel nacionale internacional.
Por consiguiente, se necesita más trabajo para desarrollar ydefender los enfoques intensivos en empleo como unaherramienta de política tomando en consideración losaspectos de desarrollo siguientes:
� Hacer que el crecimiento económico sea más intensivo enempleo y en pro de los pobres, lo cual requeriría que lasconsideraciones del empleo sean integradas a las políticaseconómicas y sociales globales, nacionales einternacionales, y que las inversiones intensivas en empleo yen pro de los pobres se conviertan en la pieza central deiniciativas a gran escala como PPME (Iniciativa para lareducción de la deuda de los Países Pobres MuyEndeudados), DERP (Documento de Estrategia deReducción de la Pobreza), y UNDAF (Marco de Asistenciade las Naciones Unidas para el Desarrollo).
� Usar las inversiones y los mercados locales, incluyendo losmercados de trabajo, para hacer frente a los riesgosasociados con la liberalización económica. Esto significarenovar la prioridad que se le dará al desarrollo delmercado doméstico, como un fundamento para eldesarrollo económico local y para contrapesar la tendenciahacia las actitudes laissez-faire / laissez-aller en el contextode la globalización.
� Colocar la política social al centro de la políticaeconómica, incluyendo el papel crucial de los programasde inversión pública, no simplemente como un mecanismofinanciero-técnico que entrega resultados físicos, si no comouna herramienta de política para alcanzar los objetivoseconómicos y sociales; y, como instrumento paraemprender democráticamente políticas y reformasinstitucionales, por ejemplo en materia de descentralización,de asociación pública - privada de desarrollo participativoy de creación de capacidades.
� Reafirmar el rol del Estado, a través de políticas de inversiónpública, para impulsar las inversiones privadas, promover lascondiciones decentes de trabajo y asegurar la entregaequititativa de servicios sociales básicos.
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Las Asociacioneso Alianzas
En años recientes, los países y donantes han renovado sucompromiso al alivio de la pobreza y al empoderamiento delos pobres. La Institución Financiera Internacional (IFI) másimportante, el Banco Mundial, declara en su Informe deDesarrollo Mundial 2000 que: (i) la situación de los pobres noha mejorado durante la última década; (ii) el crecimientoeconómico nacional no es una garantía para la reducciónde la pobreza; (iii) el grado de desigualdad en la sociedadtiene importancia; y (iv) las sociedades más iguales puedencrecer más rápido. El Banco Mundial fortalecerá porconsiguiente sus programas que beneficien directamente alos pobres y que sean gestionados por la comunidad.Similarmente, en este mismo sentido, la mayoría de losdonantes bilaterales está comprometida con el alivio de lapobreza, y dirigen sus esfuerzos de diferentes maneras, talcomo ocurre con el enfoque “Medios de Vida Sostenibles”que está centrado en las personas, e intenta construir sobrelos intereses y fortalezas de los pobres, para ayudarlos aescapar de la pobreza. Los Gobiernos de los países en vías dedesarrollo también toman esta ruta a través de unadescentralización hacia niveles menores de gobierno,incrementando responsabilidades, autoridad y recursos. Así lamayoría de las funciones de gobierno ha sido descentralizadaal nivel local, donde la planificación, el diseño y laimplementación de obras de infraestructura es importante.En este ámbito de políticas, los programas de infraestructuraintensivos en empleo pueden hacer una contribuciónsignificativa a varios objetivos de desarrollo.
En general, los Gobiernos de los países en vías de desarrollo,las IFI y los donantes que implementan proyectos deinfraestructura, están interesados en el bono adicional querepresenta la creación de empleo, a condición de que estopueda ser adecuadamente organizado. Éstos serán losprincipales socios del PIIE a nivel de la definición de políticas yde la identificación / diseño de programas. Al nivel dedonantes, el PIIE trabaja ya estrechamente con la comunidadNórdica de donantes (ASDI, NORAD, DANIDA), el Gobiernoholandés, el Reino Unido (DFID), Luxemburgo, Irish Aid y másrecientemente Australia (Aus-Aid), así como con el BancoAsiático de Desarrollo (BAsD). Nuevas sociedades se estándesarrollando con el Banco Africano de Desarrollo BAD y elBanco Interamericano de Desarrollo (BID). La intención esacelerar la implementación de inversiones intensivas enempleo en Asía, África, América Latina y el Caribe.
El trabajo del PIIE esta totalmente contenido en el DERP einiciativas de PPME. De hecho, las inversiones públicas son elmayor componente y el principal medio de acción de estosprogramas de política global. Es más, se considera crucial unirlas políticas que resaltan el enfoque de la inversión intensivaen empleo y en pro de los pobres a debates de políticasglobales actuales y emergentes. Además, el progreso
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efectivo en la erradicación de la pobreza dependerá de lacapacidad y el compromiso político de los gobiernos y lacomunidad internacional para, por un lado, articular mejor elempleo a la política de inversión; y, por otro, la política a laacción.
Las asociaciones y alianzas existentes, incluyendo aquellascon redes tales como el Foro Internacional para el TransporteRural y el Desarrollo (IFRTD), el Programa de Políticas deTransporte del Sub-Sahara Africano (SSATP); y AFRICATIP (quésirve como un mecanismo de intercambio de variosprogramas de infraestructura a gran escala, apoyados por losFondos Sociales del África) continuarán y serán fortalecidas. Eltrabajo en redes con instituciones nacionales y regionales,organizaciones y programas involucrados en cualquiera de lasáreas de trabajo del PIIE, será desarrollado aún más. Tambiénse intensificarán las asociaciones y alianzas con AgenciasEspecializadas de la ONU y otras agencias ajenas a la ONUcomprometidas en los proyectos de infraestructura, enparticular HABITAT, PMA, FIDA, FNUDC y PNUD, así como conorganizaciones específicas sectoriales, como la FederaciónMundial de Caminos (PIARC) y organizaciones regionalescomo el Comité de Coordinación para el DesarrolloSudafricano (SADCC), de acuerdo con los objetivos e interesesdel PIIE, tal como se indica en este documento.
OIT/PIIE acoge la colaboración de todos los sociosinteresados, para discusiones sobre política o sobre cualquierotra forma de colaboración que permita fortalecer susesfuerzos.
Los principales socios implementadores del programacontinuarán siendo los departamentos técnicosgubernamentales, ONG, organizaciones federativas,contrapartes sociales, y administraciones distritales / locales. Elpropósito de estas asociaciones o alianzas será,principalmente, contribuir - a través de la producción deinfraestructura social y económica - a la creación de empleo,en el ámbito de medios de vida sostenibles para los pobres.
Internamente en la OIT, los socios importantes incluyen losprogramas de la OIT que tratan del desarrollo de la empresa,la creación de capacidades y provisión de crédito, lacoordinación con las organizaciones de empleadores ytrabajadores, el desarrollo económico local y normaslaborales. El enfoque en la creación de empleo y lascondiciones de trabajo decente, proporciona un excelentepunto de entrada para lograr una estrecha asociación con elGrupo de Trabajadores. Debido a los fuertes vínculos delprograma con el desarrollo de la empresa, se dará tambiénatención particular al fortalecimiento y mayor desarrollo devínculos con el Grupo de Empleadores. Los argumentosimportantes para esta unión de iniciativas son: (i) que losprogramas de infraestructura intensivos en empleo creannuevos mercados para las empresas locales; (ii) refuerzancapacidades; (iii) incrementan el producto nacional eingresos; y, (iv) expanden las inversiones locales.
Un importante vínculo se mantiene con el CentroInternacional de Formación de la OIT (ITC/OIT) en Turín Italia,en particular con el Programa de Empleo y Desarrollo de lasCalificaciones que ofrece, entre otros, cursos regulares ypersonalizados sobre políticas y prácticas del PIIE.
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Componentesprincipales delPrograma(2003 – 2007)
Comunicación
Uno de los desafíos persistentes de los programas intensivosen empleo es superar la percepción que ellos son atrasados eimproductivos. La imagen de resultados de baja calidad ytrabajadores explotados permanece en la mente de muchagente. El hecho que esta imagen ha sido probada sererrónea en muchos lugares de construcción bienadministrados, en dónde los trabajadores eran productivos,bien pagados y trabajaban en condiciones decentes, hahecho poco para cambiar la percepción. La comunicaciónefectiva será esencial para ganar el apoyo sin reservas dedonantes, bancos e implementadores, así como un amplioapoyo de los diferentes mandantes de OIT. En particular, seránecesario trazar una línea clara entre los programas decreación de empleo exclusivamente sociales ocompensatorios, justificados a menudo en contextos deemergencia o apoyo, en los que la productividad y lacalidad no son necesariamente el objetivo inmediato, y losprogramas de inversión intensivos en empleo que deban serproductivos y rentables.
Por consiguiente, se harán los esfuerzos, en estrechacolaboración con el Centro Internacional de Formación de laOIT (ITC/OIT) en Turín, para ganar un alto nivel de apoyo tantointernamente dentro de la OIT como externamente a laOrganización. Dentro de la OIT, los grupos de los Trabajadoresy de los Empleadores deberían familiarizarse con y favoreceral programa. Externamente, se necesitarán hacer esfuerzosorientados a convencer a los diferentes socios - inclusiveDepartamentos Gubernamentales, políticos y los tomadoresde decisiones, Instituciones Financieras y Agencias deDesarrollo, ONG, instituciones educativas y de capacitación,y Asociaciones Profesionales - de los beneficios técnicos, dedesarrollo y socio-económicos de los enfoques intensivos enempleo bien administrados para la creación y mantenimientode infraestructura.
Una estrategia de comunicación efectiva comprenderáelementos de movilización. Los seminarios y reunionesglobales, regionales y nacionales proporcionarán laoportunidad para discutir y promover tecnologías basadas enmano de obra rentables y “decentes” con audienciasselectas. La información será orientada a diferentes niveles,
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5.1
indicando e ilustrando el potencial, méritos y logros detecnologías intensivas en empleo modernas.
Una estrategia de comunicación de gran alcance tendrá queser aplicada con insumos y financiamiento destinados paraeste propósito. Como parte de esta estrategia, tendrán quelograrse una intensiva cooperación y comunicación entretodas las partes interesadas del programa PIIE.
Información detallada sobre el programa PIIE en inglés,francés y español está disponible en el website de la OIT(www.oit.org) bajo: www.oit.org/employment/eiip . Este trataextensivamente de la creación de empleo y alivio de lapobreza a través de las inversiones en infraestructura pública ycomunitaria.
Información
Una nueva base de conocimiento innovadora debe serdesarrollada, permitiendo a los practicantes de lastecnologías intensivas de mano de obra de conocer las“mejores prácticas” de las diferentes regiones del mundo eneste campo y de utilizar estas para el desarrollo de otrosprogramas. Esta base de conocimiento debe incluir uninventario global de experiencias de proyectos, estudios deimpacto, programas de capacitación relacionados aldesarrollo de contratistas, la contratación comunitaria y laplanificación del acceso a los servicios básicos. Un sistema derecolección, clasificación, almacenamiento y recuperaciónde información así como de fotografías, imágenes de obras
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5.2
Acceso al mercado deNukafu, Lomé, Togo,
construido por elproyecto PRICUR con
el apoyo de la OIT
de infraestructura basadas en mano de obra, diseños ybosquejos serán desarrollados. Para proporcionar a lasautoridades responsables para las políticas los datos sobre elimpacto de los diferentes enfoques tecnológicos en lacreación y mantenimiento de infraestructura, se producirán,para cada país específico, un análisis comparativo delimpacto en empleo, así como de la contribución a lareducción de la pobreza. Este “mapa del empleo” será unaherramienta sencilla para influir (en) las decisiones sobre lasinversiones de tal manera que incremente la participaciónde, y el empleo para los pobres.
Además, se preparará un website completo y detallada quese integrará y se vinculará con sitios relevantes de la OIT yexternos. Se desarrollará además un banco de datos coninformación sobre las personas con competencia profesionaly recursos de asesoría disponibles.
Asesoramiento en materia de políticas
Mucho del excelente trabajo de desarrollo (al nivel nacionalpero también al nivel provincial y distrital / municipal) nopuede sostenerse debido, principalmente, a la falta depolíticas nacionales apropiadas y coherentes. Los diferentesprogramas de desarrollo pueden seguir diferentes estrategiassi no se desarrollan y cumplen con las políticas nacionales. Eldesarrollo de políticas adecuadas es por consiguiente unprerrequisito para la incorporación, en la planificacióngeneral, de programas de desarrollo intensivos en empleo enun ámbito descentralizado. Varias guías han sidodesarrolladas en este campo sobre las políticas y el ambienteoperacional requeridos para obras a ser ejecutadas por elsector privado y por las comunidades. La OIT ha ganado,mucha experiencia particularmente en programas decaminos e infraestructura rural. En obras de infraestructuraurbana intensivas en empleo, se encontrarán unaproblemática similar, pero en estas obras se debe tratartambién diferentes aspectos de política y temasespecíficamente relacionados al ámbito urbano.
El PIIE continuará proporcionando asesoría política para laincorporación de los enfoques intensivos en empleo en losprogramas y políticas de inversión generales. Naturalmente,los servicios de asesoramiento proporcionados en materia depolíticas deben ser neutrales y libres de cualquier interéspolítico y/o comercial. El carácter normativo y no comercialde la OIT son elementos esenciales que le permiten, comouna agencia de la ONU, entregar exitosamente este tipo deservicio.
Para asegurar que los enfoques intensivos en empleo seanconsiderados como una opción seria en las fases muy inicialesde elaboración de políticas y de diseño de programas enpaíses en vías de desarrollo, el PIIE se enfocará en lapromoción de Unidades de Políticas de Empleo e Inversión(UPEI). Siendo parte de la entidad Gubernamental con laresponsabilidad global del Programa de Inversión Pública
5.3
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Componentes principales del Programa (2003 – 2007)
(PIP), la función primaria de estas Unidades será coordinar eintegrar, en el proceso de la planificación nacional, losenfoques favorables al empleo para el desarrollo ymantenimiento de infraestructura. Para lograr esto, evaluaránel impacto de las alternativas tecnológicas y dirigirán estudioscon el propósito de incrementar conocimientos de lasautoridades políticas y el público general sobre las ventajaspotenciales de una aplicación más amplia de tecnologíasbasadas en mano de obra. Promoverán también lainstitucionalización de directivas de política que reafirmen lasinversiones intensivas en empleo a través de instrumentos talescomo los Libros Verdes o Blancos.
Al nivel de aplicación estas unidades iniciarán actividadespara fortalecer la capacidad técnica y administrativa de losdistritos y del sector privado para planificar programas decreación de empleo con obras basadas en mano de obra.También proporcionarán asesoría y apoyo en la gestión detales programas. Finalmente facilitarán la mayor investigaciónen el uso de técnicas basadas en la mano de obra y el uso derecursos locales en las universidades y otras institucionesterciarias.
La ubicación de tales unidades es crucial. Ellas debenimponer el respeto por el enfoque profesional y la asesoríaofrecidos, y al mismo tiempo ser vistos como agentesinfluyentes en el desarrollo y la implementación de políticasgubernamentales. Como tal deberán contribuir materialmentea influir en la adquisición pública hacia los objetivos deempleo, transparencia y democratización. Los ComitésDirectivos de los UPEI deberían incluir a representantes delsector privado, de los ministerios correspondientes, deinterlocutores sociales y donantes. Los Comités orientarán lasunidades de políticas en su trabajo en los sectores y temasestratégicos, de acuerdo a las condiciones nacionales y alprograma de la inversión pública.
Una unidad de referencia de esta naturaleza ha sidoestablecida con el apoyo de OIT en Uganda, mientras que enNamibia se ha estableciendo el “Foro basado en mano deobra” como estipulado en el “Libro Blanco sobre Políticas deObras basadas en la mano de obra” adoptada por elParlamento en 1999. Unidades similares han sido preparadaspara Guinea, Malí y Senegal.
Un otro aspecto del asesoramiento en materia de políticasestá relacionado a los programas de obras públicas intensivasen mano de obra en países afectados por e desastresnaturales o hechos por el hombre. La OIT ha establecido elPrograma InFocus sobre Respuesta a las Crisis yReconstrucción (IFP/CRISIS) el cual se orienta a proporcionarasistencia a tales países, El objetivo principal del programa esgenerar empleo a gran escala, mientras se atienden lasnecesidades de rehabilitación de infraestructura másurgentes. El rol principal del PIIE es apoyar a la unidad deIFP/CRISIS y facilitar la transición de los programas intensivos enmano de obra desde la crisis, hacia un proceso de desarrollo,a través de procesos de rehabilitación.
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La promoción de pequeñas empresas deconstrucción para implementar obras deinfraestructura, usando recursos locales
El reciente impulso hacia la privatización y descentralizaciónde funciones gubernamentales seleccionadas, significa queestán surgiendo nuevas oportunidades para el sector privadoy para la tecnología basada en mano de obra. El PIIEayudará a los gobiernos hacer la doble transición (1) desdeobras ejecutadas por administración directa, hacia laejecución de las mismas por el sector privado; y (2) desdeobras basadas en el uso de equipamiento, hacia obrasbasadas en mano de obra, empleando contratistas locales.Esto requiere asistencia a dos niveles: primero a nivel delgobierno (local), para implementar hábilmente sus nuevasfunciones de entidad contratante (“cliente”) y supervisora delas obras, así como para adoptar los procedimientosapropiados para un sistema contractual; segundo, apoyandoal desarrollo y fortalecimiento de una reserva de contratistas yconsultores locales que usen los métodos basados en manode obra (debe tomarse en cuenta que la mayoría de ellostodavía no está familiarizada con las tecnologías basadas enmano de obra). También se promocionarán asociaciones decontratistas basados en mano de obra, para ayudarlos adefender sus intereses y a negociar un mejor acceso a losmercados, al crédito y equipamiento. Se promoverán,asimismo, oportunidades para los contratos de obrasintensivas en mano de obra en las siguientes áreas de trabajo:(i) programas de desarrollo de irrigaciones focalizados en lospequeños agricultores; (ii) programas de conservación desuelos y agua; (iii) administración de desagües y residuossólidos en áreas urbanas y rurales; (iv) saneamiento en áreasurbanas y rurales; (v) sistemas de suministro de agua; (vi)infraestructura de acceso rural; (vii) construcción yrehabilitación de edificios públicos, como escuelas y centrosde salud; y (viii) el desarrollo y producción de materiales deconstrucción locales. La estrategia del Programa será buscarasociaciones y alianzas con socios que en la actualidad seencuentren activos en las áreas arriba mencionadas, yconcentrarse en promover el uso de métodos basados enrecursos locales en estas nuevas áreas sectoriales.
El objetivo de este componente es ayudar a los Gobiernos,Trabajadores y Empleadores, a crear un ambiente propiciopara que las pequeñas empresas puedan desenvolverseeficientemente en el sector de la construcción, usandorecursos humanos y materiales localmente disponibles, bajocondiciones decentes de empleo. Las principalesmodalidades para lograr esto están descritas en una Guía dela OIT titulada “Programas de Infraestructura Intensivos enEmpleo, Desarrollo de Capacidades para la Contratación elSector de la Construcción.”7.
7 Peter Bentall, Andreas Beusch y Jan de Veen: Programas de InfraestructuraIntensivos en Empleo: Desarrollo de Capacidades para la Contratación enel Sector de la Construcción, OIT, Ginebra, 2000.
5.4
Componentes principales del Programa (2003 – 2007)
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Además del fortalecimiento de capacidades, esta Guía tratade los diferentes aspectos de políticas, como las políticas deinversión y financiamiento, las políticas de adquisición y el rolde la industria nacional de la construcción; políticas decreación de empleo, laborales, de capacitación, dedescentralización (de agencias), etc. También contempla lasnumerosas restricciones operacionales y procesales queenfrentan las pequeñas y microempresas locales, en los paísesen vías de desarrollo. Las áreas en las que el PIIEproporcionará apoyo incluyen la identificación y el desarrollode contratistas y consultores, documentación y administraciónde contratos, acceso al crédito y a recursos materiales,creación de capacidades, y aspectos laborales.
Reforma de sistemas de adquisición,documentación y procedimientoscontractuales
En los ámbitos urbanos y rurales, la creación, mejoramiento ymantenimiento de infraestructura puede proporcionar trabajosustancial para micro y pequeñas empresas locales decontratistas y consultores. Sus costos y habilidades son máscompetitivos que los de las grandes empresas, siempre que setomen medidas apropiadas respecto a la creación decapacidades y al desarrollo de un ambiente propicio en elcual las empresas puedan florecer.
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Proyecto apoyado porOIT en Laos:
Capacitación paraobras de infraestructura
local
El objetivo de este componente del programa es:
promover “Inversiones Socialmente Responsables en laConstrucción”, es decir, influir en los gobiernos para quela participación local en las inversiones que se realicenen el sector de la construcción, se oriente hacia lacreación de más empleo y de mejor calidad. Encolaboración con los Gobiernos y las agencias definanciamiento, el programa apunta a reformar lossistemas públicos de adquisición, para que éstostambién puedan volverse un instrumento para promoverlas prioridades socio-económicas del país (empleoproductivo, condiciones decentes de trabajo,cumplimiento con las normas laborales, alivio de lapobreza).
Las Iniciativas serán emprendidas para lograr mayortransparencia en los procedimientos de licitación pública, enlos sistemas de pago, y en el cumplimiento de las cláusulasdel contrato, referidas a la intensidad de la mano de obra ymejores condiciones laborales. Los resultados de este trabajocontribuirán a: (i) hacer accesibles los contratos públicos a laspequeñas empresas locales, que usan los recursos locales, (ii)mejorar la gestión de los procesos de contratación a nivelnacional, descentralizado y de la comunidad; y (iii) incluir enla documentación contractual cláusulas adecuadas queinvolucren las más importantes normas laborales ycondiciones de trabajo.
En muchos países, las normas y reglas institucionales sobre losprocesos de licitación pública, excluyen virtualmente laparticipación de micro y pequeñas empresas locales queaplican tecnologías que hacen un uso óptimo de habilidadesy recursos humanos y materiales disponibles localmente. Losestrictos requerimientos para las empresas elegibles paraparticipar en la licitación, los intereses creados en lasagencias Gubernamentales que otorgan los contratos y lacompetencia, a veces injusta, de los grandes contratistasestablecidos, hacen sumamente difícil sino imposibleinvolucrar a pequeñas empresas basadas en mano de obra.Esto implica que en el nivel nacional, la documentación yprocedimientos contractuales deban ser analizados yadaptados, para que las pequeñas empresas puedan entrara una parte especifica del mercado, y así, expandir yextender sus negocios en un ámbito competitivo más justo.Desafortunadamente, también a nivel de las normasinternacionales de adquisición existen restricciones en laparticipación del pequeño contratista en licitacionespúblicas, tal como aquellos prescritos en los proyectosnacionales por las IFI y los Bancos de Desarrollo.
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Componentes principales del Programa (2003 – 2007)
En lo concerniente a la alternativa tecnológica, los países envías de desarrollo están cada vez más interesados en realizarsus inversiones públicas de manera que sean favorables alempleo, participativas y con un uso óptimo de las habilidadesy los recursos humanos disponibles localmente. Por esta razón,la ligazón con objetivos socio-económicos, llamada en inglés“targeted procurement”, introduce incentivos para que loscontratistas desarrollen y usen recursos locales. Esta manerade adquisición se analizará, y, si es considerada apropiada,será promovida en los países dónde exista un ambientepolítico conveniente y algún grado de compromiso.
Naturalmente, si el PIIE es pedido para dar asistencia en lossistemas nacionales de licitación y contratación, laintervención se hará junto con las contrapartes, es decir elGobierno y las Organizaciones de Empleadores y Trabajadoresen los países involucrados. El trabajo se enfocará en laasociación de estas organizaciones nacionales al proceso decontratación, para que pueda alcanzarse la mayortransparencia y eficiencia en este campo, de una maneratripartita.
Condiciones decentes de trabajo yrespeto de las normas laborales
El rápido incremento de empresas basadas en la mano deobra en el ámbito de un sector privado cada vez máscompetitivo y débilmente regulado, trae consigo el serioriesgo de aumentar la explotación y abuso al trabajador. Paraevitar esto el PIIE tendrá que influir en los sistemas nacionalesde contratación para que éstos no sólo incluyanespecificaciones sobre la intensidad del empleo en las obras,
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5.6
Microempresas localescontratadas para el
mantenimiento decaminos. Programa de
Caminos Ruralesfinanciado por el Banco
Mundial y el BID enel Perú el cual tiene
apoyo en capacitaciónde la OIT
sino también cláusulas sobre condiciones decentes detrabajo, cuidando los intereses de la gran cantidad detrabajadores temporales y sin calificaciones que seránempleados en estos programas por las pequeñas empresaslocales. Cláusulas laborales específicas para proteger a lostrabajadores y promover sus condiciones de trabajogarantizan así que una política activa de creación deempleo sea combinada con el cumplimiento de las normaslaborales. Empresas que violan estas cláusulas pueden serpenalizadas a través de, por ejemplo, su (temporal) exclusiónde licitar para los nuevos contratos. El hecho de que lospequeños contratistas basados en la mano de obraempiecen a operar en un mercado más formal, facilitará lamejora de condiciones de trabajo y la aplicación ycumplimiento de las cláusulas laborales en los contratos. Almismo tiempo el PIIE apuntará a lograr una mayortransparencia en los procedimientos de licitación ycontratación, así como a introducir sistemas de pagoeficientes y justos; el pago a tiempo y en la cantidadcorrecta a los pequeños contratistas les facilitará a su vezpagar correctamente a sus trabajadores. El apoyo de lasorganizaciones de empleadores y trabajadores, y suinvolucramiento en el proceso de contratación, es unrequisito previo para lograr una amplia adopción de esteenfoque de “creación de empleo en condiciones decentesde trabajo”.
Para facilitar la aplicación del enfoque, el Programa haemitido una Guía, titulada “Programas de InfraestructuraIntensivos en Empleo, Políticas y Prácticas Laborales"8, queorienta a los ministerios responsables de las obras públicas, deltrabajo y del empleo, así como a los interlocutores sociales,en cómo poner en práctica una política de “creación deempleo con progreso social”. Define además el posible rol delos varios actores que actúan como contrapartes, incluyendolas organizaciones de trabajadores y de empleadores.
En vista de la escala creciente de los programas basados enla mano de obra y el involucramiento del sector privado enlos mismos, la guía sobre las políticas y prácticas laborales escada día más importante. Esto es más evidente aún porqueel sector privado estará representado principalmente pororganizaciones de pequeñas empresas recientementeestablecidas, poco familiarizadas o indiferentes con lascondiciones de trabajo. Este trabajo de asesoramiento enmateria de políticas se llevará a cabo en estrechacooperación con las Organizaciones de Trabajadores yEmpleadores y sus afiliaciones pertinentes en el sector de laconstrucción, a nivel nacional e internacional, tal como conla Federación Internacional de Trabajadores de laConstrucción y de la Madera (FITCM).
8 Programas de Infraestructura Intensivos en Empleo: Políticas y PrácticasLaborales, OIT, Ginebra, 200028
Componentes principales del Programa (2003 – 2007)
La remuneración enlas obras basadasen mano de obra yla necesidad de lasconsultas tripartitas
La experiencia ha mostrado que elnivel de los sueldos en las obrasbasadas en la mano de obra tieneimplicaciones para los objetivosperseguidos. Si el objetivo es lareducción de pobreza, los sueldospueden ponerse a un nivelrelativamente bajo para que ellosautomáticamente seleccionen a lospobres. Si, por otro lado, el salariomínimo oficial está más alto que elnivel de la línea de pobreza, y masalto que los sueldos normalmentepracticados en los sectores “informal”y/o agrícola, se presenta un dilemaacerca de cuáles deben ser losniveles del sueldo. Este dilema noexiste por supuesto en países dóndeel salario mínimo oficial está debajode los niveles del sueldo practicadosnormalmente. En ese caso las obrasbasadas en la mano de obra puedenpagar sueldos más altos que elmínimo oficial y, si las obras tienensuficientemente gran escala, crearuna presión ascendente sobre lossueldos del sector informal / agrícola.
Idealmente, los sueldos en las obrasbasadas en la mano de obra debenponerse al nivel por medio del cual:(1) auto-seleccionan a los pobres;(2) sean considerados como
“decentes” en el ámbito local;(3) incentiven la productividad; (4) latecnología basada en mano de obrapermanece competitiva con labasada en equipamiento; (5) ningúnpuesto de trabajo es extraído de otrossectores cruciales (por ejemplo de laagricultura durante la época desiembra o cosecha). Al final, seríadeseable armonizar las condicionesde trabajo en las obras basadas en lamano de obra con aquellas queestán siendo aplicadas en lassecciones formales de la industria dela construcción. Como la situación decada país es diferente, las consultas ylos acuerdos tripartitos sobre estostemas son la mejor manera a seguirpara definir una política salarial paralas obras basadas en la mano deobra.
La situación es diferente para lasinversiones comunitarias, por mediode las cuales los miembros de lacomunidad se beneficiandirectamente de las obrasemprendidas y acuerdan libremente,a través de un contrato comunitarionegociado con por ejemplo. elGobierno local, para contribuir conrecursos, los cuales pueden incluir lacontribución de mano de obra.
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Con referencia específica a las normas laborales, la prioridadespecífica del Programa de Inversiones Intensivas en Empleode la OIT es de asegurar que trabajadores y empleadoressean conscientes de sus derechos y obligaciones. Las NormasLaborales que pueden ser promocionadas dentro del marcode los programas de la construcción (basados en la mano deobra) comprenden: (1) la libertad de asociación, (2) igualdadde trato (la no discriminación), (3) remuneración decente, encorrespondencia con los mínimos legales, y pagada atiempo, (4) las horas de trabajo, (5) salud y seguridad, (6)compensación de trabajadores por accidentes de trabajo,(7) seguro social, (8) edad mínima (prohibición de trabajoinfantil) (9) prohibición de trabajo forzoso, (10) acción positivapara trabajadores femeninos (ver abajo). Combinando lacreación de empleo con condiciones de trabajo decente, elprograma PIIE proporciona una herramienta de políticaimportante a los gobiernos comprometidos con el progresosocial.
Desarrollo de la comunidad y de lasinstituciones locales para laplanificación y un mejor acceso a losrecursos sociales y productivos
El objetivo a largo plazo de este componente del programaes lograr un impacto duradero en la reducción de la pobrezay, a través de sus intervenciones, lograr el empoderamientode los pobres y de los grupos marginados de la población, suinclusión social, así como la mejora de las condiciones detrabajo y de vida en general.
En los recientes años los Gobiernos están dando másresponsabilidad para el desarrollo a las autoridades yorganizaciones locales y a la gente local como beneficiarios;simultáneamente se está dando un énfasis creciente a la“participación comunitaria” en las estrategias de desarrollo.Esto reconoce el hecho que los programas de desarrolloprobablemente tendrán poco éxito si las partes interesadas ylos futuros beneficiarios no están involucrados en todo elproceso. Muchos de los esfuerzos de desarrollo a nivel localdeben canalizarse a través de las recientemente establecidaso fortalecidas autoridades locales, agencias o asociaciones,incluyendo las comunidades. La descentralización deresponsabilidades - y de autoridad - está ganandorápidamente importancia en muchos países, permitiendo asíuna mayor participación comunitaria e involucramiento delos grupos interesados. Es importante que la descentralizaciónno sólo se limite a la transferencia de responsabilidades, sinotambién a la necesaria asignación de recursos y al esfuerzode crear capacidades. Para que la descentralización tengaun impacto positivo en la situación socio-económica de laspoblaciones, se necesitan más capacidades a nivel localpara planificar, implementar y lo más importante, operar ymantener la nueva infraestructura.
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5.7
Componentes principales del Programa (2003 – 2007)
En el ámbito urbano, los enfoques favorables al empleopueden y deben usarse en las mejoras de la infraestructura enlas áreas de bajo ingreso (principalmente asentamientoshumanos no planificados o informales). Muchas agenciasestán ahora interesadas en apoyar el desarrollo en tales áreaspara reducir los problemas de acceso y los riesgos de salud ymedioambiente. El rasgo principal de los programas de obrasurbanas es que ellos no se centran solamente en el enfoquebasado en la mano de obra, sino que incluyen grandesesfuerzos de gestión comunitaria y actividadescomplementarias para mejorar los medios de vida sostenibles9.Esto hace necesario el desarrollo o fortalecimiento deacuerdos asociativos entre autoridades, comunidades y elsector privado. La formalización de tales asociaciones oalianzas es crucial para el éxito de cualquier desarrollo queinvolucre a la comunidad y sus recursos en el desarrollo delasentamiento humano.
La OIT y sus interlocutores asociados, desarrollan ahora lacontratación comunitaria - ambos en las áreas urbanas yrurales - como parte del proceso de involucramiento de losinteresados; desde la fase de la planificación de un proyecto,hasta el mantenimiento de la infraestructura. Los mecanismosde la contratación comunitaria son una herramienta parapromover los principios de organización y negociación en lossectores informal y urbano.
9 Vea por ejemplo Jane Tournee y Wilma van Esch – “ContrataciónComunitaria para la ejecución de obras y servicios locales”. OIT, Lima, 2004.
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Tanzania: suministro deagua en el programa de
obras mejoras de lainfraestructura urbana
en Hanna Nassif,basado en la
comunidad que ha sidoapoyado por la OIT
El enfoque está basado en una definición clara de losderechos y responsabilidades de las partes involucradas. Paralas obras de interés directo de la comunidad, el aporte demano de obra directa de la comunidad ha probado ser máseficaz que cualquiera de los sistemas salarialesconvencionales o esquemas de autoayuda. Tambiénproporciona un punto de entrada para otras actividadescolectivas basadas en la comunidad incluyendomicro-finanzas, la adquisición de insumos, la negociacióncolectiva sobre otros asuntos y el establecimiento de fondosmutuos para la protección social de los trabajadores delsector rural e informal.
El PIIE ha estado promoviendo estrategias que fortalecen lacapacidad local para una planificación apropiada de losescasos recursos y la implementación de intervencionessostenibles. El enfoque de estos esfuerzos está en elempoderamiento de las comunidades y de lasorganizaciones locales para mejorar su acceso a los recursosbásicos sociales y productivos. Esto requiere a su vezprocedimientos adecuados de planificación y un gobiernolocal sensible.
En particular, la OIT ha desarrollado y probado, para susprogramas intensivos en empleo, una metodología deplanificación y priorización titulada “Planificación Integral delAcceso Rural (PIAR)”. La metodología usa la palabra“acceso” en términos de proporcionar a las personas quehabitan en las comunidades rurales, acceso a los recursosproductivos y a los servicios sociales básicos. Los problemasde acceso a nivel local sólo pueden identificarse con uninvolucramiento activo de las comunidades. La identificaciónde inversiones debe incluir sectores básicos sociales yeconómicos como salud, educación, recursos productivos(como molinos de granos), energía (forestación), agua,mercados, etc. Las mejoras del acceso pueden comprenderpor consiguiente a las inversiones en infraestructura, almejoramiento de la ubicación de los servicios de“necesidades básicas”, y / o intervenciones en transporte.Para llevar a cabo la planificación a nivel local, elprocedimiento de la PIAR involucra a las comunidades yautoridades locales en una asociación público - privada, quecontribuye al desarrollo de la institucionalidad local.
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Discusión entresindicalistas en una
empresa de Venezuela
Creando capacidades a través deprogramas educativos
Formación (Capacitación)
La tarea de formación se basará en la experienciaacumulada del PIIE así como en los resultados de lasactividades en curso a niveles de política general (nivelmacro), intermedio (nivel mezo) y de proyecto (nivel micro).Utilizará una vasta documentación (documentos técnicos,guías y paquetes de capacitación, etc.) disponible en los tresidiomas de trabajo del programa. Los programas deformación y capacitación serán estructurados en torno aseminarios y talleres cuya duración y contenido variará deacuerdo a las necesidades de los participantes a quienes seorienta.
En cuanto posible, las actividades de capacitación harán usode la experiencia local existente involucrando también aproveedores de capacitación nacionales.
En estrecha colaboración con el Centro Internacional deFormación de la OIT en Turín, el PIIE esta desarrollando eimplementando una estrategia coherente de creación decapacidades orientada a necesidades específicas deasociados públicos y corporativos y otros clientes.
Educación
En los últimos años de la década de 1990 la OIT comenzó suapoyo a Redes Universitarias en África y Asia. Las actividadesiniciales de estas redes han sido introducir, probar y desarrollaraún más los módulos en tecnología basada en la mano deobra proporcionada por OIT en sus cursos regulares deingeniería en los niveles de pre-grado y post-grado. El objetivode este trabajo ha sido modificar los planes de estudios parasatisfacer de mejor manera las obras de ingeniería en lospaíses en vías de desarrollo, llevadas a cabo con un usoóptimo de recursos localmente disponibles. Además, se hanintegrado cursos introductorios sobre la planificación delacceso rural dentro de los cursos sobre planificación rural yurbana. En el 2000 las Redes incluyeron unas dieciséisuniversidades en la misma cantidad de países anglófonos. ElPIIE continuará proporcionando apoyo y desarrollará aún máslas redes, también en otras regiones e idiomas, seleccionandoentre otros, un enfoque orientado por la demanda,estimulando el intercambio activo de conocimiento einvestigación entre las universidades regionales, y facilitandola red universitaria.
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5.8
Igualdad de género
Dos componentes del PIIE: “Desarrollo de la empresa localpara la ejecución de infraestructura pública y obras deconstrucción por parte del sector privado” y “Obrascomunales y de interés de la comunidad” requieren deiniciativas dirigidas específicamente al género:
Respecto al componente empresarial local, los objetivosrelacionados al género serán:
� igual remuneración por trabajo de igual valor;
� igual acceso al empleo y a las actividades de trabajoindividual;
� igual acceso a la capacitación, particularmente para lasfunciones técnicos y de supervisión de mayor nivel que,cuando se dota de personal femenino, facilita lacontratación de la mano de obra femenina no calificada.
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5.9
Obras de Construcción bajoel Fondo Social en Yemen
Acerca de las obras comunales y de interés de la comunidad,los objetivos de género serán:
� introducir criterios especiales para la selección de proyectosde inversión que son de preocupación prioritaria de lasmujeres (el acceso a los recursos productivos, desarrollo dela tierra, agua, leña, rehabilitación de centros de salud yescuelas);
� asegurar que las mujeres estén adecuadamenterepresentadas en los comités, tales como las organizacionescomunales representativas, comités de desarrollo popular ygrupos de interés económico.
Los medios principales de acción al respecto serán laformulación de políticas y estrategias pertinentes y suaplicación en los programas de inversiones públicas quetratan con la infraestructura y construcción.
El medio ambiente10
Los programas de infraestructura pueden tener un impactodirecto e indirecto en el medio ambiente, y este impactopuede ser positivo o negativo. La experiencia ha mostradoque los enfoques basados en la mano de obra songeneralmente más favorables al medio ambiente que losmétodos de la construcción basados en equipamiento.
Las obras pueden llevarse a cabo más cuidadosamente,conservando lugares particulares, o ciertos tipos devegetación. Los enfoques basados en la mano de obratambién son particularmente convenientes para obras queson directamente relevantes para la mejora medioambiental,como la conservación de tierras y agua, silvicultura e irrigaciónen pequeña escala. En el ámbito urbano, muchas de lasobras de infraestructura mejoran directamente el nivel de viday el ambiente de trabajo y, a través de obras en los camposde desagüe, alcantarillado, retiro de residuos sólidos yreciclaje, reducen los riesgos de salud asociados coninundaciones.
10 Ver la serie de Guías del PIE sobre el medioambiente. Per Mogstad,Terje Tessem, et al. OIT, 1999 (4 Guías)
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5.10
Niveles deintervención
El programa actuará simultáneamente enlos niveles siguientes:
(i) A nivel Nacional
(i.a) A nivel Político (macro): El programacontribuirá a la creación de la legislación yde las capacidades institucionales necesariaspara facilitar la adopción del enfoqueintensivo en empleo, orientado a la creacióny mantenimiento de infraestructura en unambiente de condiciones decentes detrabajo. Para este propósito se proporcionaráasesoría en materia de políticas a losGobiernos y agencias financieras y setomarán iniciativas para sensibilizar apolíticos. Se animará y apoyará elestablecimiento de “Unidades de Políticas deEmpleo e Inversión” (ver sección anterior sobre“Asesoramiento en materia de Políticas”).
(i.b) A nivel del Proyecto (micro): El programadesarrollará y apoyará actividades dedemostración y de creación de capacidadesa nivel nacional en países seleccionados. Lasexperiencias de estos proyectos “de punta”servirán para actualizar el conocimiento delprograma y la recolección de datos comouna base para una difusión más amplia.
(i.c) A nivel intermedio (mezo): El programacontribuirá a la formación de cuadrostécnicos locales y de funcionarios, calificadospara conducir adecuadamente los procesosde implementación de proyectos que hacenuso de tecnologías intensivas en empleo. Estosniveles operativos (sobretodo de los niveles degobierno descentralizados) deberán conocerlas tecnologías intensivas en mano de obra,deberán adquirir capacidades para promoverla contratación comunitaria, deberán adquirirconocimientos para manejar licitaciones y laadministración (incluyendo organización) deeste tipo de programas.
(ii) A nivel Internacional y Regional: El programacolaborará con y apoyará a redes internacionalesy regionales u organizaciones que tratan con eldesarrollo de infraestructura (como, por ejemplo,la Unión Europea, el Banco Mundial, el ProgramaMundial de Alimentos, AFRICATIP o la FederaciónMundial de Caminos) y a la planificación delacceso a las necesidades básicas mediante lainfraestructura (como el Foro Internacional para el
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6
Transporte Rural y Desarrollo). Constituirá unaplataforma para el intercambio de experiencias,conocimiento, fertilización cruzada y difusión en loscampos de creación y mantenimiento deinfraestructura intensiva en empleo, así como en laplanificación del acceso rural. El programapreparará guías y materiales de mejores prácticas,manuales y paquetes didácticos para el usointernacional.
(iii) A nivel Regional: Desde inicios de la década de1990, el PIIE ha sido capaz de proporcionar apoyoen asesoría, servicios de información ycapacitación para los proyectos de infraestructurabasados en la mano de obra a través de unprograma regional africano llamado ASIST. En 1998un programa similar de ASIST se instaló en Asia y losesfuerzos continuarán para establecer programasde apoyo tipo ASIST para América Latina y Áfricafrancófona. Los programas de ASIST son apoyadospor las Oficinas Sub-regionales de la OIT conespecialización en políticas de empleo, desarrollo ycapacitación empresarial. Otra especializaciónimportante de estas Oficinas está disponible enmateria de las normas laborales, y de relacionescon organizaciones de trabajadores y empleadores.El PIIE ofrecerá coordinación y servicios de asesoría aestos niveles de apoyo regional que a su vezproporcionarán asistencia a niveles sub-regionales ynacionales con trabajo demostrativo y el desarrollode paquetes y proyectos de empleo en este campoespecíficos para el país.
(iv) A todos los niveles: El programa apoyaráprogramas e instituciones nacionales, regionales einternacionales de capacitación y educación conla adaptación de su currículo y silabus deingeniería y desarrollo, a las tecnologías intensivasen empleo; y con la introducción de este tema ensus materiales de instrucción relevantes. Paraalcanzar a grupos objetivos más amplios, elprograma apoyará y colaborará también con unavariedad de socios e interlocutores, incluyendoONG, consultores e instituciones u organizacionesque tratan con el desarrollo y mantenimiento de lainfraestructura en los países en vías de desarrollo.
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Nicaragua: caminopavimentado con
adoquines
Objetivos delPrograma deInversionesIntensivas enEmpleo
Objetivo de Desarrollo (Misión)
Promover y apoyar la generación de empleo productivo ydecente en los países en vías de desarrollo a través depolíticas y programas de inversión basada en mano de obra,en el sector de la infraestructura, para así contribuir a lareducción de la pobreza, al desarrollo económico y alprogreso social.
“Más y mejores empleos, menospobreza”
Un estudio realizado por la Academia de Desarrollo delas Filipinas sobre el uso y potencial de la tecnologíabasada en mano de obra mostró que entre 126,000 y230,000 empleos adicionales podrían haberse creadoen 1998 en varios sectores de la infraestructura, si sehubieran usado con mayor intensidad los métodosbasados en mano de obra. El estudio también confirmóque, para el tipo de infraestructura involucrada, lacalidad y costos de las construcciones habrían sidosimilares si se hubiesen producido con tecnologíabasada en equipos.
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ANEXO
En Madagascar, la OIT apoyó al Gobierno preparandoun conjunto de proyectos de infraestructura basados enmano de obra en áreas rurales. La cantidad gastada enlos proyectos de construcción de infraestructurabasados en mano de obra en 1995 fue de alrededor deUSD 20 millones, creándose 35,000 puestos de trabajoadicionales, dos tercios indirectamente debido al efectomultiplicador de la inyección de dinero en la economíalocal. Los trabajos creados eran equivalentes al 30% delempleo no agrícola generado en los sectores formalessecundarios y terciarios. El Gobierno de Madagascar haadoptado el enfoque basado en mano de obra comoparte de su estrategia de desarrollo.
Objetivos Inmediatos:
1. Promover el desarrollo y la aplicación de políticasfavorables al empleo en la inversión pública eninfraestructura, a nivel nacional, regional einternacional.
2. Promover la pequeña empresa en el sector de laconstrucción (contratistas basados en mano deobra) y la ejecución de obras públicas por partedel sector privado, empleando los recursoslocalmente disponibles de una manera óptima,combinando la creación de empleo en el sectorde la infraestructura con condiciones de trabajodecente y mejoradas.
3. Promover la organización y negociación colectivaa niveles de la pequeña empresa y la comunidaden trabajos basados en mano de obra en sectoresurbanos y rurales, y mejorar el acceso de lascomunidades a los recursos productivos y serviciossociales.
4. Proporcionar apoyo a las redes de seguridad socialy a los sistemas de empleo intensivos en mano deobra para (la creación directa de empleo y debienes), en los programas de reconstruccióndespués de desastres naturales o hechos por elhombre.
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Objetivos, Resultados y Actividades del Programa.
Objetivo 1
Promover el desarrollo y la aplicación de políticas favorables al empleopara la inversión pública en infraestructura a nivel nacional,
regional e internacional.
Resultado 1.1
El enfoque basado en la mano deobra para el desarrollo deinfraestructura es adoptado cadavez más por los gobiernos. Lostomadores de decisionesdesarrollan un ambiente depolíticas y generan legislaciónfavorable a las alternativastecnológicas, e inversionesintensivas en empleo, políticaslaborales, y empleo de empresaslocales de pequeña escala.
Actividad 1.1.1Defensa y comunicación - a través de la organizaciónde seminarios internacionales o talleres nacionales y através del desarrollo de información (folletos,documentos de información, materiales audio-visuales,web-site).
Actividad 1.1.2Emprender estudios y análisis de empleos creados (laintensidad de empleo en gastos del gobierno) y los costosy beneficios relativos de diferentes opciones tecnológicas,incluyendo aspectos como los efectos multiplicadores. Enparticular, emprender análisis comparativos de alternativasde inversión basada en la mano de obra y basada enequipamiento y el impacto macroeconómico y potencialen países seleccionados.
Actividad 1.1.3Establecer bases de datos sobre: (i) empleo real ypotencial en países seleccionados; (ii) mejoresprácticas de planificación, diseño e implementaciónde obras basadas en la mano de obra; (iii) principalesresultados de investigación que tratan por ejemplo conel impacto en la pobreza, el uso de materiales localespara los diferentes tipos de obras de construcción, lossistemas de remuneración, aspectos laborales.
Actividad 1.1.4Promover la adopción formal por los Gobiernos depolíticas intensivas en empleo a través de la asistenciaen la formulación de políticas y asistencia a losaspectos institucionales y legales e implicaciones(legislación laboral, creación de capacidades paraasociaciones públicas-privadas, colaboración tripartita,colaboración del Ministerio de Empleo con losministerios técnicos etc.)
Actividad 1.1.5Fortalecer las capacidades del gobierno central ylocal, agencias de línea e instituciones, para planificar,implementar y evaluar los programas de construcción ymantenimiento de infraestructura basado en la manode obra.
Resultado 1.2
Los Gobiernos han instaladoUnidades de Políticas de Empleo eInversión (UPEI) en los ministeriosencargados de los Programas deInversión Pública, así como loscomités directivos conrepresentación tripartita, parapromover los enfoques intensivosen empleo en la inversión pública.
Actividad 1.2.1Establecer la colaboración con y entre los Ministeriosde Finanzas y/o Planificación, Ministerios de Empleo yMinisterios a cargo de las inversiones en infraestructura(obras públicas, caminos, desarrollo rural y urbano,agua etc.), con la intención de estar de acuerdo conel establecimiento, composición y términos dereferencia de las Unidades de Políticas de Empleo yInversión, y sus comités directivos.
Actividad 1.2.2Organizar seminarios y talleres a nivel del país,regionales o sub-regionales para promover elestablecimiento de unidades UPEI.
Actividad 1.2.3Proporcionar asistencia a las unidades UPEI (apoyo deasesoría, guías, materiales de capacitación, estudios etc.).
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Resultado 1.3
El enfoque basado en la mano deobra es reconocido másampliamente a nivel internacionaly aplicado en construcción deobras, financiadas pororganizaciones internacionales yagencias donantes.
Actividades 1.3.1En base a las evaluaciones, los estudiossocio-económicos y comparativos, producir artículos ypublicaciones promoviendo los objetivos del programaa nivel internacional
Actividad 1.3.2Organizar talleres, reuniones, o participar en taleseventos a nivel regional o internacional, para explicarlos objetivos, razón y justificación de los objetivos delprograma.
Actividad 1.3.3Colaborar con las organizaciones internacionales yagencias donantes para influir en las tecnologíasusadas y la forma como los programas deinfraestructura son implementados.
Actividad 1.3.4Desarrollar un amplio website para proporcionarinformación sobre el trabajo del programa PIIE, comoun foro para la discusión sobre problemas claverelacionados al programa, y para proporcionar unvínculo con otras instituciones que trabajan en el mismocampo (haciendo una red de asociados).
Resultado 1.4
Capacidades incrementadas deinstituciones de aprendizajeseleccionadas, para llevar a caboactividades de investigación ycapacitación relacionadas a lastecnologías intensivas en empleo.
Actividad 1.4.1Colaborar con y apoyar universidades africanas yasiáticas seleccionadas para fortalecer suscapacidades de investigación y enseñanzarelacionadas a las tecnologías intensivas en empleo(proyecto interregional).
Actividad 1.4.2Desarrollar y fortalecer una red que vincule a todas lasinstituciones de aprendizaje involucradas entecnologías intensivas en empleo.
Resultado 1.5
Lecciones aprendidas de lasexperiencias prácticas de campo.La cooperación técnica debereflejar un enfoque equilibrado enel cual un número limitado deproyectos directamenteapoyados por la OIT es parte deuna estrategia global, y sonnecesarios para probar nuevosenfoques y aprender de lasexperiencias prácticas.
Actividad 1.5.1Participar en proyectos y programas nacionales ysub-regionales para construir una fundación para laasesoría creíble de políticas (proyectos dedemostración o capacitación, talleres técnicos / decapacitación, etc.).
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Objetivo 2
Promover la micro y pequeña empresa en el sector de la construcción(contratistas basados en mano de obra) y la ejecución de obras públicas
por parte del sector privado, empleando de una manera óptimalos recursos localmente disponibles, combinando la creación
del empleo en el sector de la infraestructura concondiciones de trabajo mejoradas y decentes.
Resultado 2.1
Una gran parte de fondos dedesarrollo de infraestructura, a nivelcentral y descentralizado, y en unavariedad creciente de sectores dela infraestructura, va a loscontratistas y consultores locales.
Actividad 2.1.1Iniciar discusiones sobre una revisión / reorientaciónde los regímenes de adquisición con las partesinternacionales y nacionales interesadas parabeneficiar una amplia y sostenida promoción delenfoque de inversiones intensivas en empleo.
Actividad 2.1.2Asesorar para el desarrollo de normas apropiadas,reformas tecnológicas, procesales y contractuales,para lograr mayor transparencia en losprocedimientos de licitaciones y ofertas, para incluircláusulas sobre el uso de recursos locales en generaly mano de obra en particular, y para permitir lacompetición justa de las pequeñas empresas locales.
Actividad 2.1.3Desarrollo de iniciativas y materiales de capacitaciónpara un público designado de personal de lasagencias sectoriales y de ingenieros consultores conrespecto a la tecnología y gestión basada en lamano de obra, la preparación y supervisión decontratos, la mejora del sistema de contratos y elestablecimiento al nivel descentralizado de untransparente y eficiente sistema de licitaciones yofertas para obras públicas y comunales.
Resultado 2.2
Los contratistas y consultores localesbasados en la mano de obra tienencada vez más éxito y mayorcompetitividad: sus empresascrecen en tamaño, y se conviertencada vez más parte del sector“formal”, ganan las licitaciones paralas obras de infraestructura pública,usan más los recursos locales, yentregan un trabajo de buenacalidad.
Actividad 2.2.1Asistencia para la creación de un ambiente propiciopara el uso de métodos basados en la mano de obraa través de empresas locales, incluyendo el acceso alos mercados, acceso al equipamiento apropiado,acceso al crédito.
Actividad 2.2.2El desarrollo de iniciativas y materiales decapacitación acerca de la aplicación costo-efectivade tecnologías basadas en la mano de obra porpequeñas y medianas empresas en diferentescampos técnicos.
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Resultado 2.3
Junto con los asociados en lospaíses, han sido desarrollados loscódigos de buena práctica para lasnormas laborales en programas deobras públicas y obras basadas enla mano de obra.
Actividad 2.3.1Organizar reuniones tripartitas a nivel internacional,(sub)-regional, y nacional para (i) crear conocimientosobre los problemas, (ii) identificar los obstáculos a laaplicación de normas laborales pertinentes y laintroducción de condiciones justas de trabajo, y (iii)formular planes de acción para superar talesobstáculos.
Actividad 2.3.2Con los socios tripartitos y otros en un númeroseleccionado de países, desarrollar códigos debuena práctica para las normas laborales en obrasde infraestructura basadas en la mano de obra.
Actividad 2.3.3Documentar las experiencias para el uso en otrospaíses.
Resultado 2.4
Los códigos de buena prácticaestán incluidos como cláusulaslaborales en los contratos de obraspúblicas con el sector privado, enobras de infraestructura basadas enla mano de obra; y, mecanismosadecuados han sido instalados paraasegurar su aplicación ycumplimiento
Actividad 2.4.1Cooperar con el ministerio de trabajo, ministeriostécnicos y asociados tripartitos para asegurar lainclusión sistemática de cláusulas laborales yfavorables al empleo, en los contratos de obraspúblicas con el sector privado.
Actividad 2.4.2Cooperar con el ministerio de trabajo, ministeriostécnicos y asociados tripartitos para prepararmecanismos que aseguren la aplicación ycumplimiento de las cláusulas laborales (multas,exclusión de la lista corta, el rol de la inspecciónlaboral etc.).
Resultado 2.5
Igualdad de género promovidaactivamente
Actividad 2.5.1Asegurar que las cláusulas laborales introducidas enlos documentos de los contratos tengan cláusulasespecíficas sobre objetivos relativos a género.
Actividad 2.5.2Asegurar que las cláusulas laborales introducidas enlos documentos de los contratos tengan cláusulasespecíficas sobre objetivos relativos a género.
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Objetivo 3
Promover la organización y negociación colectiva, a niveles de lapequeña empresa y la comunidad, en inversiones basadas en mano deobra, en sectores urbanos y rurales; y mejorar el acceso de comunidades
necesitadas a los recursos productivos y servicios sociales.
Resultado 3.1
Están establecidas las asociacionesde contratistas y consultoresbasados en la mano de obra y hanadquirido el poder de negociar.
Actividad 3.1.1Dentro del marco de los programas de infraestructurabasados en la mano de obra, proporcionar asistenciaa la creación de asociaciones de contratistas yconsultores basados en la mano de obra(identificación de intereses comunes, por ejemploacceso a los mercados públicos, acceso alequipamiento, al crédito, diseño de planes de acciónetc.).
Actividad 3.1.2Proporcionar capacitación, crear capacidades yapoyar a estas asociaciones, para que ellasadquieran las habilidades de contrataciónnecesarias y el poder de negociación.
Resultado 3.2
Grupos comunitarios estánorganizados, identifican y priorizanlas necesidades locales deinfraestructura, y están en posiciónde negociar con las autoridadeslocales sobre el uso de los recursosde inversión.
Actividad 3.2.1En un número seleccionado de programasnacionales, desarrollar procedimientos decontratación comunitaria como un medio paraempoderar y organizar grupos comunitarios, paradesarrollar asociaciones con las autoridades locales ylograr mayor transparencia y participación en el usode fondos locales de inversión.
Actividad 3.2.2Documentar las experiencias y desarrollar guías quetraten con los acuerdos contractuales típicos y elnivel apropiado de participación comunitaria paraobras de infraestructura (basadas en la mano deobra) y los arreglos asociativos.
Resultado 3.3
Las autoridades locales soncapaces y deseosas tratar de unamanera eficiente y transparentecon asociaciones comunitarias ypequeños contratistas bajoacuerdos contractuales.
Actividad 3.3.1Promover la adopción de los sistemas desarrolladospor los gobiernos nacionales y locales en laslocalidades rurales y urbanas
Resultado 3.4
La planificación del acceso estáampliamente adoptada como unmétodo participativo para planeary asignar los recursos de la inversiónpública a nivel de la comunidadlocal.
Actividad 3.4.1En estrecha colaboración con los Fondos Sociales ylos ministerios gubernamentales sectoriales, el mayorrefinamiento, introducción y adopción de sistemas yprocedimientos de planificación de abajo haciaarriba para proyectos de infraestructura basados enla comunidad.
Actividad 3.4.2La integración de los resultados de la planificación enel proceso de toma de decisiones de la planificaciónde la inversión pública a nivel local, distrital, provincialy nacional en coordinación con las partesinteresadas.
Actividad 3.4.3La incorporación de sistemas de planificaciónapropiados en las estrategias, plan de cursos yseminarios de instituciones de aprendizaje regionales,nacionales e internacionales.
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Objetivo 4
Proporcionar ayuda a las redes de seguridad social y a los programas deempleo intensivos en mano de obra para la creación directa de trabajo y
bienes en los programas de reconstrucción, después de desastresnaturales o hechos por el hombre.
Resultado 6.1
Asesoría proporcionada para laidentificación, formulación yaplicación de programas dereconstrucción inducidos por crisis.
Actividad 6.1.1Tomar parte en las misiones y proporcionar asesoría aIFP/CRISIS y a los programas de reconstrucción depost-crisis.
Resultado 6.2
Asistencia proporcionada a lospaíses y a los programas intensivosen mano de obra con vista a hacerla transición a la rehabilitación y eldesarrollo.
Actividad 6.2.1Desarrollar y adaptar guías y materiales decapacitación con respecto a esta transición aldesarrollo.
Actividad 6.2.2Proporcionar asesoría a los países y programasinvolucrados por esta transición.
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Camerún: Construcción de un badén
Programa apoyado por OIT en Madagascar: construcción de un canal de irrigación
Programa de Inversiones Intensivas en EmpleoOrganización Internacional del Trabajo
4, Rue des Morillons • CH-1211 Ginebra 22 • SuizaTEL. 41.22 799 8630 • Facsímile 41.22 799 8422
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