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Amélioration de la gestion réglementaire :

Un cadre pour l’amélioration de la gouvernance

et le développement économique

Par Edward Donelan

Résumé

Au cours de la dernière décennie, les institutions et les pays membres de l’UE, ainsi que la plupart des pays de l’OCDE, ont mis en place des politiques visant { évaluer l’impact des nouvelles législations. Ces politiques doivent cependant être replacées dans le contexte plus général de celles visant à Mieux légiférer, c’est-à-dire des politiques qui s’appliquent { améliorer le « flux » des nouvelles réglementations par une meilleure élaboration des politiques et une meilleure rédaction des textes de lois, ainsi que par la révision et la mise à jour du « stock » existant de réglementations. Le programme « Mieux légiférer » aide les responsables politiques à prendre en compte la nécessite de réduire au maximum les charges administratives en poursuivant les objectifs de politique publique.

L’objectif de cet article de mettre { disposition des participants { l’atelier Euromed1 un cadre pour comprendre le programme « Mieux légiférer », tel qu’il a été développé par la Commission européenne et les pays membres de l’Union européenne. L’initiative « Mieux légiférer » doit aussi être comprise dans le contexte du développement du concept de gestion réglementaire, un terme qui comprend la réforme réglementaire et la politique visant à Mieux légiférer 2. Au final, les politiques « Mieux légiférer » de l’Union européenne doivent être comprises dans le contexte plus général du travail des pays de l’OCDE sur les réformes réglementaires et l’amélioration de la gestion réglementaire. Cet article étudie les facteurs communs { la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires et le programme « Mieux légiférer » de l’UE et de ses pays membres. Il examine également les outils et institutions qui participent à la mise en œuvre d’une politique visant { Mieux légiférer. Nombreuses de ces réformes proviennent de préoccupations concernant la bureaucratie, l’excédent de réglementations, et de la nécessité d’équilibrer les intérêts, parfois concurrents, de l’économie de marché et du besoin de mettre en place des normes concernant la protection de l’environnement et la promotion du bien-être social.

1 Cet article est une version plus détaillée de l’exposé présenté par Edward Donelan, Conseiller principal – Gouvernance réglementaire, SIGMA (Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion), { l’occasion du deuxième atelier Euromed. L’Union pour la Méditerranée (Euromed) promeut l’intégration économique et la réforme démocratique dans 16 pays voisins de l’UE au Sud, en Afrique du Nord et au Moyen-Orient. Anciennement connus sous la dénomination de Processus de Barcelone, les accords de coopération ont été relancés en 2008 sous le titre d’Union pour la Méditerranée. Lors d’un Conseil ministériel des pays Euromed en 2010, il a été décidé d’organiser deux ateliers. Cet article a été présenté { Paris, au siège de l’OCDE, pendant le deuxième de ces ateliers, voir : http://ec.europa.eu/enterprise/policies/international/files/charter_11_dimensions_fr.pdf

2 Une partie de la terminologie utilisée dans cet article peut paraître trop technique au lecteur, c’est pourquoi des termes comme gestion réglementaire, politique réglementaire et « Mieux légiférer » sont définis dans une annexe { la fin de l’article.

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La Charte euro-méditerranéenne pour l’entreprise3 établit un cadre pour le développement d’un environnement qui soutienne les entreprises dans la région Euro-Méditerranée. Les principes directeurs sont regroupés en onze « dimensions ». La première d’entre elle se rapporte aux simples procédures.

Introduction Les 100 dernières années ont été témoins d’une croissance significative du nombre et de la variété d’interventions réglementaires ou législatives { travers le monde. Cette croissance a mené au développement du concept d’État régulateur4. Les réglementations sont un miroir de la société dans laquelle nous vivons. L’encadré ci-dessous donne une idée des domaines d’intervention de l’État { travers la réglementation. Depuis les années 80, certaines tendances ont motivé des politiques de mise en place d’une meilleure gestion réglementaire, parfois dénommées « Mieux légiférer ». Une politique de gestion réglementaire peut être considérée comme une politique visant à garantir que les nouvelles réglementations sont aussi efficaces et efficientes que possible, et que leurs poids pour les citoyens et les entreprises est réduit au maximum. « Mieux légiférer » fait partie de la rhétorique de nombreux pays de l’OCDE et de l’UE, et est devenu un sujet à part entière au cours des vingt dernières années. Cette idée s’est développée à partir de quelques tendances parmi lesquelles : la Nouvelle gestion publique, la conscience que la branche exécutive du gouvernement devait être réinventée sous une forme plus moderne5, les demandes pour moins de bureaucratie de la part des entreprise et de certains groupes de citoyens, et les progrès des technologies de l’information et de la télécommunication. Le désir de réduire la taille du gouvernement, incarné par les réformes associées au Président Reagan aux États-Unis et au Premier ministre Thatcher au Royaume-Uni, a représenté une tendance supplémentaire. Ces réformes, appelées « réformes réglementaires », impliquaient des privatisations, c’est-à-dire la vente d’industries traditionnellement considérées comme la chasse gardée exclusive de l’État (par exemple les monopoles dans l’énergie, les transport et télécommunications). Les études de l’OCDE sur les réformes réglementaires ont développé un champ d’investigation beaucoup plus large. Pour l’OCDE, la réforme réglementaire inclut tout changement qui améliore la qualité réglementaire et renforce la performance, la rentabilité ou la qualité légale des réglementations ou des procédures publiques y afférentes. Dans ce contexte, une réforme peut signifier la révision d’une seule réglementation, l’abandon et la reconstruction d’un système réglementaire entier et de ses institutions, ou l’amélioration des processus d’élaboration des réglementations et de la gestion de la réforme. Au cours de la décennie passée, les réformes réglementaires sont devenues une politique explicite visant à Mieux légiférer dans les pays de l’UE. Ces réformes ont été soutenues par la Commission européenne et ont fait l’objet de nombreuses études6. Cette politique a comporté le

3 http://ec.europa.eu/enterprise/policies/international/files/charter_11_dimensions_fr.pdf 4 Le terme provident de l’ouvrage The rise of the Regulatory State in Europe West European Politics, Majone, G (1989) From the Positive to the Regulatory State; causes and consequences of changes in the mode of governance. Journal of Public Policy, Majone, G (1997) 5 Voir la référence sur le sujet : Osborn, D and Gaebler, T, Reinventing Government, Longman 6 Voir le document SIGMA n° 42, Regulatory Management in the New EU Member States et les études ultérieures de l’OCDE sur d’autres États membres : www.oecd.org/.../0,3746,en_2649_34141_41909720_1_1_1_1,00.html

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développement d’outils tels que l’étude d’impact, l’amélioration de la consultation, la simplification des réglementations et la réduction de la bureaucratie.

Pourquoi légiférer ? Avant de se pencher sur comment mieux légiférer, il est intéressant de se poser les questions : pourquoi légiférer ? Et pourquoi y a-t-il eu une telle hausse du nombre de réglementations au cours des trois dernières décennies ? Les lois sont votées pour de multiples raisons, et en résultat de pressions variées. Elles peuvent résulter de la transmission des idées par la mondialisation, d’une demande publique, ou de la pression de puissants acteurs politiques ou commerciaux. Dans le cas des réglementations visant { intervenir dans le fonctionnement de l’économie de marché, elles peuvent remédier { des failles du marché, empêcher d’injustes effets d’aubaine, corriger les asymétries d’information, garantir la continuité des services, et faciliter la planification ou une meilleure allocation des ressources. La législation nous accompagne depuis les débuts des gouvernements organisés. Une grande partie de la littérature moderne sur ce sujet7 s’intéresse aux liens entre réglementations au nom de l’intérêt public et fonctionnement des marchés. Cependant, la législation recouvre bien plus de choses que la gestion de l’économie. De nombreux documents de l’OCDE et rapports « Mieux légiférer » nous ont permis de développer une compréhension de la nature de la législation et de la manière dont les processus de gestion réglementaire peuvent être améliorés pour faire progresser le bien-être social, la protection de l’environnement et les objectifs publics qui y sont liés.

Encadré 1 : La législation reflète les problèmes de chaque période historique

La législation reflète généralement les préoccupations d’une époque8. Par exemple, au 19e siècle, le Royaume-Uni se préoccupait du bien-être des jeunes travailleurs dans les manufactures, puis des conditions de travail dans les usines et les mines. Alors que le commerce croissait en complexité, des réglementations bancaires et commerciales plus compliquées sont devenues nécessaires. Avec la croissance de l’économie américaine, des inquiétudes concernant les monopoles, ainsi que la nécessité de développer un réseau ferré adéquat, ont vu le jour. Ces préoccupations se sont traduites par l’élaboration de régimes réglementaires appropriés.

Dans les années 1930, la contraction de l’économie mondiale s’est accompagnée d’une augmentation des lois protectionnistes.

En revanche, les années 1960 et 1970 ont vu éclore, en Europe, le développement de lois promouvant et protégeant les droits, notamment les droits des femmes, la protection des travailleurs et des consommateurs, ainsi que la protection de l’environnement.

Pendant les années 1980, un important débat s’est tenu sur la libéralisation d’industries comme les télécommunications, l’eau, le gaz et l’électricité, le transport aérien et l’audiovisuel. Jusque là, on considérait ces industries comme des monopoles naturels et comme une chasse gardée de l’État. Aux États-Unis comme au Royaume-Uni, un changement politique a mené à la libéralisation des marchés à travers de meilleures réglementations.

Ces réformes ont été suivies par de nombreux autres pays, avec divers degrés de réussite ou d’échec. Le point culminant de cette période a probablement été le vote du Deregulation and Contracting Out Act (loi sur la déréglementation et la sous-traitance) en 1994 au Royaume-Uni.

7 Voir la bibliographie { la fin de l’article. 8 Les moyens de sélection des questions portées au débat public, puis faisant l’objet d’une action, sont très divers. De nos jours, de nombreuses questions sont portées { l’attention des politiques par les médias, qui peuvent être orientés par l’intérêt des élites.

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Cette loi donnait aux ministres le pouvoir d’utiliser des dispositions réglementaires pour éliminer les charges et contrôles administratifs. En 1980, aux États-Unis, le Président Carter a voulu réduire les charges administratives pesant sur les citoyens et les entreprises par le Paperwork Reduction Act (loi sur la réduction des formalités administratives).

Augmentation des réglementations La croissance du volume de réglementations a également soulevé des questions sur l’efficacité de la réglementation imposée (« command and control regulations »). On s’est demandé si l’autorégulation serait plus efficace, ou si les contrôles fonctionneraient mieux { l’aide d’audits et d’études, plutôt qu’avec l’approche traditionnelle consistant { punir les infractions par des peines criminelles. On a également porté plus d’attention { la gestion des risques, et au fait que tous les détails des comportements humains ou commerciaux ne pouvaient possiblement pas être réglementés, et n’avaient parfois pas besoin de l’être. Des approches alternatives aux réglementations, comme les permis carbone échangeables, ont été développées et constituent un moyen efficace d’atteindre les effets voulus. Des questions se sont posées sur la fragmentation des régimes réglementaires et sur l’efficacité des processus de mise en conformité et d’application. Toutes ces questions ont été réunies en un large melting pot, dans lequel la complexité des problèmes abordés et des questions à traiter sont tristement réduites à des gros titres ou slogans sur la « paperasserie » ou la « bureaucratisation excessive » de la vie sociale et commerciale. Depuis les années 1980, le domaine de réglementation le plus contesté est probablement la réglementation de l’économie de marché. D’un côté du débat, on trouve ceux qui pensent que trop de réglementation mine les marchés et surcharge les entreprises d’obligations de mise en conformité excessivement bureaucratiques. De l’autre côté du débat, on enjoint aux autorités publiques de surveiller le monde de l’entreprise afin de garantir la protection des consommateurs, la sécurité, la santé et le bien-être des travailleurs, la protection de l’environnement et le contrôle des monopoles et cartels. L’augmentation des réglementations s’est accompagnée d’une attention portée { l’amélioration de leur qualité et à la prévention de leurs conséquences imprévues. Ces préoccupations se sont exprimées, dans de nombreux pays membres de l’OCDE et de l’UE, dans l’élaboration de politiques d’amélioration de la réglementation, c’est-à-dire de politiques explicites visant à améliorer la qualité des processus réglementaires et du contenu des réglementations.

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Politiques d’amélioration de la réglementation La caractéristique principale d’une politique à Mieux légiférer est de fixer des critères de ce qui constitue une réglementation de bonne qualité. Parmi les nombreuses sources qui peuvent être étudiées pour définir la qualité en ce qui concerne la réglementation, trois9 apparaissent évidentes : le travail de l’OCDE sur la question, la politique de la Commission de l’Union européenne, et les politiques des États membres de l’UE qui ont développé des politiques « Mieux légiférer ».

OCDE Le Conseil de l’OCDE a émis des recommandations10 sur la politique de réglementation et la gouvernance. Les plus récentes :

fournissent aux gouvernements des conseils clairs et opportuns sur les principes, mécanismes et institutions nécessaires pour améliorer l’élaboration, l’application et le réexamen de leur cadre réglementaire en suivant les meilleurs modèles ;

renseignent les gouvernements sur l’utilisation efficace de la réglementation pour atteindre de meilleurs résultats sociaux, environnementaux et économiques ;

appellent { une amélioration de la réglementation impliquant l’ensemble de l’administration publique, en insistant sur l’importance de la consultation, de la coordination, de la communication et de la coopération pour répondre aux défis posés par l’interconnexion des secteurs et des économies.11

Politique de l’UE

La politique « Mieux légiférer » de l’Union européenne, maintenant renommée « réglementation intelligente », constitue un autre exemple important de politique de gestion réglementaire. Elle fournit un cadre de gestion du cycle politique ainsi qu’une méthodologie pour améliorer la qualité et la gestion de la rédaction, de la promulgation et de l’application des réglementations. Elle se fonde sur trois lignes d’action de base :

Promouvoir l’élaboration et l’application d’outils d’amélioration de la réglementation au niveau des institutions de l’UE, notamment : consultation, simplification, réduction des charges administratives et études d’impact.

Travailler plus étroitement avec les États membres pour garantir que les principes « Mieux légiférer » sont appliqués de manière cohérente { travers l’UE par tous les organismes de réglementation.

Renforcer le dialogue constructif entre les parties prenantes et tous les organismes de réglementation aux niveaux nationaux et européen.

Politique réglementaire dans les États membres de l’UE Il existe de nombreux exemple de politiques et d’initiatives d’amélioration de la réglementation dans les États membres de l’UE. Le tableau 1 ci-dessous en présente les plus importantes.

9 Il en existe bien d’autres, voir par exemple les propositions canadiennes : http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:NAfAF4DY-vEJ:http://publications.gc.ca/collections/Collection/CP22-78-2004E.pdf%2Bsmart+regulation+canada&hl=en&ct=clnk 10 Elles suggèrent 12 principes : Proportionnalité, Responsabilité, Cohérence, Transparence, Ciblage, Nécessité, Subsidiarité, Accessibilité, Simplicité, Efficacité, Optimisation des coûts, Opportunité. 11 www.oecd.org/fr

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Tableau 1 : Exemple d’initiatives d’amélioration de la réglementation dans certains États membres de l’UE

Exemples d’initiatives d’amélioration de la réglementation

Pays d’origine

Plan d’action pour réduire les charges administratives pesant sur les entreprises, maintenant étendu aux charges administratives pesant sur les travailleurs du secteur public dans les administrations centrale et locales. Le programme a permis une réduction de 15,3 % des charges administratives.

Danemark (Voir Mieux légiférer en Europe : Danemark, OCDE)

Les réformes dirigées par une unité spéciale au sein de l’administration centrale, le groupe « Mieux légiférer », renforcée par un organisme observateur indépendant, ACTAL, ont permis la mise au point d’une méthodologie des coûts standards (un outil permettant de mesurer et éventuellement de réduire les charges administratives pesant sur les entreprises).

Pays-Bas (Voir Mieux légiférer en Europe : Pays-Bas, OCDE)

Plan d’action national pour la réduction des charges

Allemagne, Espagne, Italie (voir Mieux légiférer, OCDE)

Meilleure gestion du stock législatif par un programme de révision législative (élimination des lois dépassées ou non utilisés), de consolidation (nouvelles rédactions et promulgations, sous la forme d’une seule loi cohérente, de lois ayant fréquemment été amendées) et de réaffirmation (publication de consolidations informelles de lois). Ces textes ne sont pas promulgués, comme c’est le cas avec une consolidation, mais sont examinés et certifiés en tant que version correcte du texte par le Procureur général.

Irlande (voir Mieux légiférer, OCDE)

Utilisation très répandue de l’analyse d’impact Royaume-Uni (voir Mieux légiférer, OCDE)

Analyse d’impact lors de la rédaction des textes législatifs

Finlande

La bonne réglementation Toute discussion sur l’amélioration de la réglementation soulève inévitablement cette question : qu’est-ce qu’une bonne réglementation ? Un groupe d’auteurs12 présente les questions suivantes comme base des critères d’évaluation de la qualité réglementaire :

1. Existe-t-il une action soutenue par l’autorité législative ? 2. Y a-t-il un système approprié de responsabilisation ? 3. Les procédures sont-elles équitables, accessibles et ouvertes ? 4. Le législateur agit-il avec suffisamment d’expertise ? 5. L’action ou le régime sont-ils efficients ?13

12 Radaelli, C., De Francesco F. (2007), Regulatory Quality in Europe, Manchester University Press, voir chapitre 2 13 Baldwin. R., Cave, M., Lodge, M. (2011), Understanding Regulation, Oxford University Press, p 26 et suiv.

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Convergence De nombreuses études suggèrent qu’il existe un degré de convergence en Europe, au moins en ce qui concerne le développement d’une politique nationale de gestion réglementaire ou visant à Mieux légiférer.14 On peut faire la même observation à propos de la majorité des pays de l’OCDE, et il existe même des traces d’amélioration de la gestion réglementaire sous forme d’outils comme l’analyse d’impact dans des endroits aussi divers que le Bhoutan ou la Colombie. Alors qu’il existe un degré de convergence concernant le développement de métapolitiques pour Mieux légiférer, c’est moins le cas en ce qui concerne l’utilisation des outils et des institutions.

Outils de gestion réglementaire Les principaux outils de gestion de la réglementation sont : analyse d’impact, consultation, simplification administrative.15 On s’accorde largement à penser que l’analyse d’impact et la consultation sont les deux outils les plus importants permettant d’améliorer la qualité des réglementations.

Analyse d’impact L’analyse d’impact est un « processus visant à structurer et à soutenir le développement des mesures politiques. Elle identifie et évalue les problèmes en jeu et les objectifs visés. Elle identifie les principales options disponibles pour atteindre les objectifs et analyse leurs probables impacts dans les domaines économique, environnemental et social. Elle souligne les avantages et défauts de chaque option et étudie les synergies et compromis envisageables16.

Dans sa version la plus simple, l’analyse d’impact est un outil utilisé pour améliorer la formulation des politiques. Elle implique une évaluation des données disponibles, un dialogue au sein du gouvernement et avec la société, puis la rédaction de recommandations qui sont ensuite habituellement exprimées sous une forme ou une autre de réglementation.

Des politiques peuvent être élaborées de manières très diverses, en utilisant des outils très variés. La plupart requièrent une analyse systématique. L’analyse d’impact peut donner d’excellents résultats dans un tel processus systématique. Elle fournit en effet un cadre de référence aux décideurs politiques et va habituellement de pair avec une définition claire des problèmes à résoudre, une analyse des options envisageables et, de manière décisive, une analyse des coûts et bénéfices des options identifiées. Une décision doit ensuite être prise quant au choix politique final.

Pour entreprendre des analyses d’impact, la Commission européenne propose une méthodologie comprenant les étapes de procédure suivantes :

1. Planifier l’analyse d’impact (AI) : feuille de route, intégration dans le 2. cycle de planification et programmation stratégique (PPS) et dans le calendrier de la

Commission. 3. Travailler étroitement avec le groupe de suivi de l’AI pendant toutes les étapes du

processus d’AI 4. Constituer un groupe de direction de l’étude d’impact et l’impliquer dans toutes les

phases de travail de l’AI. 5. Consulter les acteurs intéressés, recueillir l’expertise et analyser les résultats. 6. Réaliser l’étude d’AI. 7. Présenter les résultats de cette étude dans le rapport d’AI.

14 OCDE (2012), Politique réglementaire et gouvernance : Soutenir la croissance économique et servir l’intérêt général 15 OECD (2005), Reviews of Regulatory Reform: Taking Stock of Better Regulation, a Multidisciplinary Synthesis, voir p 63 16 http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm

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8. Présenter la première version du rapport d’AI ainsi qu’une synthèse au Comité 9. d’analyse d’impact (CAI) et prendre en compte le temps éventuellement nécessaire

pour présenter une version révisée. 10. Finaliser le rapport d’AI { la lumière des recommandations du CAI. 11. Le rapport d’IA et le(s) opinion(s) du CAI font l’objet d’une consultation interservices,

en même temps que la proposition 12. Présentation du rapport d’AI, de la synthèse ainsi que de la proposition au collège des

Commissaires. 13. Transmission du rapport d’AI, de la synthèse ainsi que de la proposition aux autres

institutions européennes. 14. Le rapport final d’AI et le(s) opinion(s) du CAI sont publiés sur un site Internet

Europa prévu à cet effet. 15. À la lumière de nouvelles informations ou à la demande du Parlement européen ou du

Conseil, la Commission peut décider de mettre { jour le rapport d’AI17

Il existe plusieurs méthodes analytiques pour étudier les coûts et avantages des réglementations proposées : l’analyse coût-avantage, l’analyse coût-efficacité, l’évaluation des risques et l’analyse d’incertitudes, ainsi qu’une variété d’analyses partielles comme l’estimation des charges administratives, les test d’impact sur les entreprises ou les tests spécifiques d’impact sur les petites et moyennes entreprises.18

L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) a été développée, avec de très bons résultats, par le Bureau de la gestion et du budget auprès du Président des États-Unis, et a été largement diffusée par les travaux de l’OCDE.

Il s’agit d’une approche systémique pour évaluer de manière critique les effets positifs et négatifs des réglementations proposées ou existantes, ainsi que des alternatives non réglementaires. Telle qu’elle est employée dans les pays membres de l’OCDE, elle comprend une variété de méthodes. Essentiellement, elle constitue un élément important d’une approche politique fondée sur des éléments concrets. Dans la majorité des pays membres de l’OCDE, le modèle national d’AIR suit de près le modèle d’AI de la Commission européenne.

Les études de l’OCDE montrent que le fait de mener une AIR { l’intérieur d’un cadre systématique approprié peut étayer la capacité des gouvernements { assurer l’efficacité et l’efficience des réglementations dans un monde complexe en mutation. L’AIR a maintenant été adoptée, sous une forme ou une autre, par presque tous les membres de l’OCDE, qui ont tous néanmoins constaté que la réussite de la mise en œuvre de l’AIR représentait des défis sur les plans technique et administratif.

17 http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm 18 Kirkpatrick C., Parker D. (2007), Regulatory Impact Assessment – Towards Better Regulation?, Edward Elgar Publishing, voir le chapitre 2 “Current trends in the process and methods of impact assessment”, Jacobs S

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Tendance de l’adoption d’AIR dans les juridictions de l’OCDE

Source : OCDE (2009), Indicateurs de systèmes de gestion réglementaire, p. 64, Paris.

Le graphique dissimule autant d’éléments qu’il n’en révèle, et l’histoire de l’analyse d’impact n’est en aucun cas celle d’une adoption et d’un progrès linéaires. Les meilleurs exemples du développement de l’analyse d’impact sont probablement { trouver en Europe, par exemple dans les expériences de la Commission européenne et du Royaume-Uni. La mise en place de l’analyse d’impact au Royaume-Uni a été exceptionnelle et évidente. Elle n’a toutefois pas été sans critique. En effet, les rapports d’audit nationaux successifs ont fourni des résultats mitigés19. Le rapport de 2009, par exemple, faisait remarquer que le « nouveau » processus d’AI avait contribué { améliorer le niveau des évaluations d’impact, mais que celui-ci variait encore fortement. Il relevait que, dans les évaluations les moins solides, l’analyse des données était insuffisante. En faveur des analyses d’impact, le National Audit Office (Bureau national d’audit) observait que l’introduction par le Better Regulation Executive (bureau chargé de l’amélioration de la réglementation) d’une nouveau processus d’AI avait été un catalyseur de changement, et que les départements avaient renforcé leurs processus d’examen.

Il existe des critiques plus générales de l’analyse d’impact, qui peuvent aider { comprendre pourquoi cette idée de politique intelligente ne s’est pas partout traduite par un succès, et doit être mise en place avec beaucoup de précautions par les gouvernements de pays en développement et en transition. Les partisans de l’analyse d’impact soutiennent que celle-ci améliore les perspectives des objectifs politiques en proposant des alternatives, développe la responsabilisation, soutient les règles de procédure et augmente l’efficience des réglementations. Néanmoins, un certain nombre d’États membres continuent { considérer l’analyse d’impact comme un simple exercice de style, qui n’est utilisé qu’une fois les décisions politiques prises, lorsque l’équipe de rédaction législative commence à développer les lois destinées à mettre ces politiques en application. Selon la Commission européenne, le moyen le plus efficace d’améliorer la qualité des nouvelles

19 Voir, par exemple, Making Good Use of Regulatory Impact Assessment (2001) et aussi 2004, 2005, 2006

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propositions est de rendre les personnes responsables de l’élaboration des politiques également responsables de l’évaluation de l’impact de ce qu’elles proposent. La Commission soutient également que l’analyse d’impact devrait être menée pendant le processus d’élaboration d’une politique. Malheureusement, tous les avantages évoqués ci-dessus ne sont pas automatiques.20 En ce qui concerne l’efficience, il existe des problèmes liés aux données nécessaires pour mener des analyses d’impact valides. Alors qu’il est relativement aisé d’évaluer les coûts associés { une réglementation particulière, il l’est beaucoup moins d’en quantifier les bénéfices. Quelle valeur faut-il par exemple attribuer à la vie humaine, ou à la santé ? 21

Consultation La consultation est un processus par lequel la contribution des citoyens sur des questions qui les affectent est recueillie. Ses principaux objectifs sont d’améliorer l’efficacité, la transparence et l’implication du public dans des projets, lois ou politiques de grande ampleur. Elle comprend habituellement une notification (pour attirer l’attention du public sur la question sujette { consultation), une consultation (un va-et-vient d’information et un échange d’opinions), ainsi qu’une participation (impliquant des groupes d’intérêt dans la rédaction d’une mesure ou d’une loi). L’échelle d’Arnstein est un outil fréquemment utilisé pour comprendre les différents degrés de participation de la communauté par la consultation.

Il existe de grandes variétés dans la nature des consultations publiques selon les pays membres de l’UE et de l’OCDE. Aux États-Unis, les consultations sont souvent désignées comme « avis et commentaires » (« notice and comment »). La Commission européenne accorde beaucoup d’attention { la consultation publique, et a des nombreux sites Internet dédiés { encourager et faciliter la consultation du public.22

Le Royaume-Uni possède un Code des pratiques de consultation23. Celui-ci établit 7 critères de consultation et fournit des conseils sur le moment où consulter, la durée d’un exercice de consultation, et sur la nécessité de réduire au minimum la charge représentée par une consultation. Ces directives établissent également que les réponses aux consultations doivent être analysées avec soin, et que les participants à la consultation doivent recevoir un retour clair sur celle-ci. Les agents chargés de la consultation doivent prendre conseil sur la manière de mener un exercice de consultation efficace, et partager ce qu’ils ont appris au cours de l’expérience. L’OCDE, prenant acte du fait que les gouvernements sont pressés d’obtenir un maximum de résultats avec un minimum de moyens, soutient que la consultation du public offre un moyen d’améliorer la performance des politiques publiques et de répondre aux attentes du public. L’OCDE suggère que :

« L’implication du public dans l’élaboration et la fourniture des politiques et services publics aide les gouvernements à mieux comprendre les besoins des gens, tirer profit d’un plus grand nombre d’informations et de ressources, améliorer le respect des réglementations, contenir les coûts et réduire les risques de conflits et pertes de temps en aval. »24

20 Pour un débat intéressant sur ces questions, voir Baldwin. R., Cave, M., Lodge, M. (2011), Understanding Regulation, partie IV 21 Certaines études américaines ont utilisé des évaluations de la vie humaine allant de 300 000 USD à 3,5 million USD, Reinventing Rationality, McGarity 275 22 Voir http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_fr.htm 23 http://www.bis.gov.uk/files/file47158.pdf 24 Voir OCDE (2009), OECD Studies on Public Engagement, Focus on Citizens, Public Engagment for Better Policy and Services

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Simplification administrative Les préoccupations liées à la paperasserie existent depuis des siècles. Elles ont cependant pris de plus en plus de poids, dans la plupart des pays de l’OCDE, depuis le milieu des années 198025. Certains pays ont été plus prompts que d’autres { travailler sur ce sujet. En 1980, le Paperwork Reduction Act (loi sur la réduction de la paperasserie) aux États-Unis constitue un bon exemple des efforts de ce pays pour réduire les charges administratives. Les formalités administratives sont bien sûr nécessaires pour assurer le fonctionnement équitable de la réglementation et fournir une forme de cohérence et d’uniformité aux activités de l’administration. Cependant, elles peuvent être contreproductives si elles sont poussées à l’extrême. La Commission européenne, ainsi que de nombreux États membres de l’UE et de l’OCDE, se sont lancés dans de vastes programmes de réduction de la « paperasserie » et des charges administratives. Les progrès des technologies de l’information ont contribué { la capacité des pays de s’attaquer de manière innovante aux charges inutiles, par exemple en permettant de déclarer les impôts ou remplir des formulaires de demandes de permis en ligne. Étant donné l’importance des PME dans le développement des économies, des efforts croissants sont faits pour s’assurer que celles-ci reçoivent une aide et des conseils spéciaux, et que les obligations administratives soient moins strictes pour les petites entreprises. De plus, des efforts sont déployés lors de la rédaction de nouvelles réglementations pour les rendre compatibles aux besoins des PME.

Le programme de simplification a pour but d'apporter des avantages aux acteurs du marché et aux citoyens, et de renforcer ainsi la compétitivité de l'économie européenne. Il vise à stimuler l'innovation et à réduire les charges administratives découlant des obligations réglementaires, ainsi qu'à favoriser l'adoption d'approches réglementaires plus flexibles et à faire évoluer les habitudes législatives.

En octobre 2005, dans la foulée de sa communication intitulée Améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne, la Commission a entamé une nouvelle phase du processus de simplification du droit de l'Union européenne en élaborant un programme glissant (portant initialement sur les années 2005 à 2008), sur la base du plan d'action de 2002 visant à simplifier et à améliorer l'environnement réglementaire.

Ce programme repose en grande partie sur les informations fournies par les acteurs concernés et met l'accent sur la nécessité d'une simplification sectorielle. Initialement, il répertoriait une centaine d'initiatives concernant quelques 220 actes législatifs de base à examiner au cours des trois années suivantes.

En janvier 2009, la Commission a présenté son Troisième examen stratégique du programme «Mieux légiférer» et mis à jour son programme glissant de simplification. 26 Le programme glissant de simplification comporte actuellement 185 mesures, parmi lesquelles 132 ont déjà été adoptées par la Commission. En 2009, 33 autres initiatives devraient être approuvées. Certaines des initiatives (22) sont totalement nouvelles et concernent des domaines tels que les aides d'État, la réglementation comptable, le respect de décisions judiciaires dans les domaines civil ou commercial, ou les retards de paiements dans les transactions commerciales. 27

25 Voir OCDE (2003), Éliminer la paperasserie: La simplification administrative dans les pays de l'OCDE

27 http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/simplification_fr.htm

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La plupart des pays européens ont mis en place des politiques spécifiques de simplification du stock législatif. La France, par exemple, dispose d’un Commissariat { la simplification placé auprès du secrétaire général du gouvernement. Les Pays-Bas, le Danemark, la Norvège et la Suède ont accordé beaucoup d’attention { la mesure des coûts administratifs et { leur réduction lorsque cela est possible.

Les Pays-Bas ont développé un modèle des coûts standard (MCS) comme méthode d’évaluation des charges administratives imposées aux entreprises par les réglementations28. Il s’agit d’une méthode quantitative qui peut être appliquée à tous les pays et à différents niveaux. Elle peut être utilisée pour mesurer l’impact d’une seule loi, d’un secteur précis de la législation, ou pour mener une évaluation de fond de toue la législation d’un pays. Le MCS convient également pour mesurer l’impact des propositions de simplification, ainsi que les conséquences administrative d’une nouvelle proposition de loi. De nombreux pays l’ont adopté et ont jugé qu’il représentait un outil utile pour améliorer les régimes réglementaires.

Les alternatives à la réglementation L’approche traditionnelle constitue { imposer la réglementation (« command and control »). Cette approche pose un certain nombre de problèmes, notamment : la rigidité, particulièrement en ce qui concerne la fixation des normes, des problèmes d’application, et des problèmes de coûts (pour qui doit respecter les réglementations ainsi que pour les autorités réglementatrices).29 Pour résoudre ces problèmes, de nombreux modèles ont été inventés, notamment l’autorégulation des professions et des industries 30. Dans certains domaines, l’approche par la co-réglementation a été un succès au Royaume-Uni

Qualité de la rédaction législative En principe, la meilleure manière de préparer une législation comporte deux étapes : l’élaboration de la mesure politique, suivie de la rédaction de la loi pour que la politique adoptée entre en vigueur. Pendant la première étape, il est nécessaire de répondre à certaines questions clés :

Quelle est la nature précise du problème à régler, et quels sont les objectifs politiques relatifs à la résolution de ce problème ?

Quelles sont les options possibles pour appliquer la politique désirée, et lesquelles d’entre ces options doivent-elles être préférées ?

L’option retenue devrait-elle être appliquée par une loi plutôt que par des moyens non législatifs ?

Quelles autorités ou agences devraient-elles recevoir la responsabilité de faire entrer la loi en vigueur ?

Quelle approche de base la législation devrait-elle suivre et quels sont les mécanismes légaux et administratifs essentiels nécessaires pour faire appliquer cette approche et la faire fonctionner ?31

Il existe globalement deux grandes approches de la rédaction législative : l’approche du droit civil et l’approche du droit anglo-saxon. Dans les systèmes reposant sur le droit civil, ce sont « habituellement » les mêmes agents qui élaborent les politiques et rédigent les lois. Ces pays ont des approches différentes quant { l’examen de la qualité des lois. Par exemple, des pays comme la Belgique, la France et l’Italie ont un Conseil d’État qui examine les lois avant qu’elles ne soient soumises au Parlement. Des pays comme la Croatie, la Serbie et la Jordanie ont des

28 Un manuel sur le sujet a été rédigé, il est accessible sur http://www.oecd.org/dataoecd/32/54/34227698.pdf. 29 Voir Lodge M. (2012), Managing Regulation, Palgrave Macmillan, chapitre 5. 30 Le secteur de la publicité au Royaume-Uni et en Irlande constitue un exemple de succès de cette approche. 31 Liste de critères de référence pour l’élaboration des lois et la gestion de la réglementation dans les pays d'Europe centrale et orientale, Document Sigma n° 15 www.sigmaweb.org

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bureaux législatifs au sein du gouvernement, chargés d’examiner les versions préliminaires des lois avant que celles-ci ne soient soumises au gouvernement. Dans les pays anglo-saxons, il existe des avocats spécialisés 32 qui rédigent les lois, principalement celles qui sont votées par le Parlement. Quant aux dispositions réglementaires prises en application d’une loi, elles sont rédigées par les agents ministériels, et parfois examinées par les avocats spécialisés qui rédigent les lois. Il existe habituellement une ligne de démarcation entre l’élaboration des politiques et la rédaction législative.

Points communs Il existe certains points communs aux deux systèmes. La formulation des politiques et la rédaction des lois restent deux notions séparées dans les deux systèmes. Les pays ayant un droit civil n’ont pas d’avocats spécialisés dans la rédaction, mais il existe généralement dans les ministères des départements juridiques qui acquièrent une expérience rédactionnelle. Les deux systèmes prévoient des examens de la qualité des lois, ainsi qu’un processus de consultation interministérielle qui apporte un certain contrôle de qualité avant que le texte ne soit soumis au gouvernement. En Irlande, le Bureau du conseil parlementaire33 se situe dans les bureaux du Procureur général34. Les versions préliminaires des textes législatifs sont préparées dans les ministères et envoyés au Bureau du conseil parlementaire et au gouvernement pour rédaction. Chaque version est ensuite examinée par un avocat remplissant un rôle consultatif auprès du Procureur général. Dans les pays régis par le droit civil, il existe une grande variété d’approches concernant l’examen des versions préliminaires. Dans les Républiques tchèque et slovaque, des Bureaux législatifs sont chargés de cette étape. En Estonie, il existe un Conseil législatif (médiateur juridique). En Suède, des juges sont chargés de cet examen. Il existe une convergence croissante, dans les deux systèmes, de l’utilisation des outils d’élaboration des politiques comme l’analyse d’impact et la consultation. Il y a aussi une prise de conscience, dans les pays de l’UE et de l’OCDE, de la nécessité d’avoir et d’appliquer des indicateurs de la qualité de la législation. Ces indicateurs sont généralement les mêmes dans tous les pays, et un examen des manuels35 et autres documents de ce genre montre partout des dispositions prévoyant que la législation doit être claire, cohérente, fiable et efficiente (fournir un maximum d’avantages pour un minimum de coûts). Dans la plupart des pays, la législation a également besoin d’être efficace (applicable ou facile { respecter) et doit atteindre les objectifs politiques, sociaux et économiques fixés. De plus, la législation doit remplir un critère plus traditionnel, c’est-à-dire être cohérente avec les normes constitutionnelles et respecter les principes généraux de la loi dans un système juridique donné. La rédaction des lois (c’est-à-dire la préparation du texte législatif qui adapte une politique en loi) est une tâche difficile requérant une très bonne connaissance des textes constitutionnels et administratifs, ainsi que des questions juridiques et de fond associées aux propositions à rédiger. Cette tâche requiert également d’excellentes qualités rédactionnelles et de bonnes aptitudes { communiquer, afin d’être en mesure d’expliquer pourquoi un texte est rédigé d’une certaine manière. La rédaction législative est une tâche qui est peu connue, et le temps nécessaire pour rédiger est souvent sous-estimé. Il s’agit d’un travail qui ne peut être entrepris

32 Ces avocats sont habituellement appelés conseillers parlementaires ou législatifs, et doivent leur existence au développement d’un service spécialisé dans la rédaction, établit au Département du Trésor (ministère des Finances) du Royaume-Uni en 1869. 33 Le titre complet est Conseil parlementaire auprès du gouvernement (parliamentary counsel to the government) 34 Le Procureur général est le conseiller juridique du gouvernement 35 Voir, par exemple, le Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission à l’intention des personnes qui contribuent à la rédaction des textes législatifs au sein des institutions communautaires, (Luxembourg, 2003) (en cours de révision)

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par n’importe quel avocat, et on estime souvent qu’il faut de 5 { 10 ans pour acquérir une solide compétence dans ce domaine. La rédaction législative n’est habituellement pas enseignée dans les facultés de droit et, en conséquence, il existe très peu d’experts compétents dans cette discipline. Le travail exige une formation spécialisée, qui s’obtient généralement le mieux en combinant une expérience sur le terrain et un enseignement théorique en droit positif et compétences rédactionnelles. La plupart des économies en développement et en transition ne disposent pas d’un noyau d’experts en mesure de rédiger les lois.36

Évaluation Les organismes chargés de la réglementation sont confrontés à un défi : établir si, oui ou non, leurs efforts de réglementation sont couronnés de succès. Certains résultats sont plus clairement visibles que d’autres. L’interdiction de fumer dans les lieux publics dans de nombreux pays européens a donné des résultats immédiats, et maintenant, plus personne ne fume dans les lieux publics. En Albanie, une interdiction similaire a été suivie d’effets pendant quelques semaines, avant d’être totalement oubliée. L’évaluation des projets et programmes est un outil bien établi, sur lequel il existe beaucoup d’informations. Dans ce contexte, l’évaluation est « le jugement des interventions selon leurs résultats, impacts et selon les besoins qu’elles visent à satisfaire ». La notion principale de cette définition est qu’il d’agit d’un processus qui aboutit au jugement (ou à l’évaluation) d’une intervention. De plus, une évaluation ne concentre avant tout sur les besoins, résultats et impacts d’une intervention37. Les principaux objectifs d’une évaluation sont : contribuer { l’élaboration des interventions, notamment fournir des contributions à la fixation des priorités politiques, contribuer à l’allocation rationnelle des ressources, améliorer la qualité de l’intervention et rendre compte des résultats de l’intervention. Il est raisonnable de soutenir que les réglementations, ainsi que les projets et programmes, devraient être évalués de manière plus systématique.

Politiques d’amélioration de la gestion du stock législatif Dans tous les pays, pour gérer de manière efficace le stock législatif, il faut entreprendre un certain nombre de tâches. Il s’agit de : inventorier le stock législatif avec précision ; le classer sous forme électronique afin qu’il soit facilement accessible aux entreprises et aux particuliers ; examiner l’ensemble du stock pour éliminer les doublons et la confusion causée par trop d’amendements ; et enfin, mettre en place des dispositions institutionnelles pour maintenir la bonne gestion du stock législatif38. De nombreux pays ont formalisés des politiques de gestion du stock de lois39, tandis que, pour d’autres, la gestion de ce stock est une conséquence d’autres politiques telles que la simplification, la réduction des charges administratives ou l’amélioration de la compétitivité par l’amélioration de l’environnement administratif des entreprises. La technologie a transformé le potentiel de gestion du stock législatif. Certains pays ont organisé la publication des lois sous forme de Codes,40 qui les rendent plus facilement accessibles. Dans les pays anglo-saxons, il existe des procédures de consolidation des

36 Voir Document Sigma n° 15, p 17 37 Dans le contexte des activités de la Commission européenne, voir http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/evaluation/docs/eval_activities_en.pdf

38 Voir « European Approaches to Improving Access to and Managing the Stock of Legislation », Statute Law Review (2009) 39 Par exemple le Danemark, la France et le Royaume-Uni 40 La Belgique, la France, l’Espagne, etc.

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lois, parfois accompagnées de procédures accélérées au Parlement pour la promulgation de textes consolidés. Il existe de nombreuses manières de gérer au mieux le stock législatif, d’un simple examen de lois existantes suivi d’une rationalisation, { un examen plus radical de toutes les lois relatives { un sujet donné. Pour donner un exemple du premier cas, on peut citer le travail de la Commission des lois (Law Commission) au Royaume-Uni, et de la Commission de révision des lois (Law Reform Commission) en Irlande. Il s’agit d’organismes officiels chargés de réviser les lois et, de temps { autre, de faire des recommandations au gouvernement en vue d’entreprendre des réformes. Le deuxième cas est très bien illustré par l’Initiative pour la réforme réglementaire en Égypte (Egyptian Better Regulation Activity), créée afin d’identifier et de réviser ou abroger toutes les réglementations relatives aux entreprises en Egypte. Les programmes de gestion du stock législatif sont parfois dénommés programmes de révision législative. L’Irlande a ainsi fait plusieurs efforts de révision des lois antérieures { l’indépendance. Le plus récent de ces efforts était la création, en 1999, de l’Unité de révision législative (Statute Law Revision Unit) auprès du procureur général. Elle était chargée de réviser les lois toujours en vigueur, depuis le 13e siècle jusqu’{ l’indépendance de l’État en 1922, et de produire des recommandations pour l’abrogation ou la modernisation de ces lois. Ses recommandations devaient également concerner l’amélioration de l’accessibilité de la législation. Elle a fait deux recommandations à cet égard : améliorer l’accessibilité des lois par Internet, et promulguer un Projet de loi de reformulation de la législation (Statute Law Restatement Bill). Celui-ci, fondé sur une pratique usuelle en Australie, visait à permettre au procureur général de réimprimer les consolidations de lois.

Institutions de gestion réglementaire Il existe de nombreuses approches relatives aux institutions de gestion de la réglementation. Certaines d’entre elles sont { l’œuvre depuis de nombreuses années, d’autres ont été élaborées spécifiquement dans le contexte des réformes visant à Mieux légiférer. Dans le premier cas, les exemples sont légion : Conseil d’État dans des pays comme la Belgique, la France et l’Italie, ou Bureaux législatifs auprès du gouvernement dans les Balkans. Dans le deuxième cas, on peut citer le Bureau de la gestion et du budget aux États-Unis, ou le Secrétariat du Conseil du trésor au Canada. Les parlements ont aussi un rôle crucial { jouer dans l’élaboration et l’entretien de normes de bonne qualité des réglementations. Le pouvoir judiciaire a toujours joué un rôle pour garantir la qualité des réglementations du point de vue de la constitutionnalité, du respect de l’État de droit et des principes généraux de la loi. Les magistrats s’assurent également que les dispositions réglementaires prises en application d’une loi (réglementations, etc.) restent dans les paramètres permis par la loi votée au Parlement. La révision judiciaire des réglementations et des procédures administratives est depuis longtemps importante pour garantir la qualité et la cohérence des réglementations.

Une meilleure gestion réglementaire peut-elle conduire à Mieux légiférer ? L’évolution de la réglementation brièvement décrite dans cet article va dans le sens de la maxime confucéenne : la seule constante, c’est le changement. La difficulté, pour les observateurs de la réglementation, est d’évaluer si les changements perceptibles de la gestion réglementaire entraînent une amélioration de la législation. Il semble évident d’affirmer qu’une meilleure gestion réglementaire conduit { Mieux légiférer. Cependant, il est nécessaire d’avoir une quelconque preuve de ceci. C’est particulièrement le cas lorsque l’OCDE, l’UE et de nombreux gouvernements se font les avocats de l’adoption des techniques et mesures d’amélioration de la gestion réglementaire par les pays en développement et en transition.

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En réalité, le débat n’est pas clos sur la question de savoir si une meilleure gestion réglementaire permet effectivement de Mieux légiférer. Il y a eu tant d’aménagements au cours des 25 dernières années, et tellement de travail consacré à améliorer la gestion de la réglementation, qu’il faudrait faire l’effort de démêler ce mouvement général vers plus de cohérence dans la gestion réglementaire et d’en évaluer chaque composante, élément par élément. Ceci permettrait un meilleur débat sur la question de savoir si une meilleure gestion réglementaire conduit à Mieux légiférer.

Rôle de l’amélioration de la réglementation dans la bonne gouvernance Il existe de plus en plus d’éléments concrets, provenant des États membres de l’UE, de l’OCDE et des États en développement ou en transition, indiquant que les leçons du Mieux légiférer ne doivent pas être ignorées. Étant donné l’importance de la réglementation en tant que levier du pouvoir public, il est évident que celle-ci jour un rôle puissant dans le développement du bien-être social, la promotion de l’efficience des marchés et la protection de l’environnement. Le développement de politiques de la réglementation par un programme d’amélioration de la législation a aiguisé les capacités des gouvernements à mieux légiférer. De la même manière, il n’y a pas de doute que la reprise, après la crise financière actuelle, et le retour de tous les pays sur un chemin de croissance cumulative et durable qui respecte l’environnement, nécessitera une gestion réglementaire constamment améliorée. Il faut améliorer la manière de faire les politiques afin de produire les bons résultats. Cela implique d’adopter une approche bien mieux informée et basée sur des données, pour remplacer les approches politiquement opportunistes et à court terme qui semblent prédominer dans la vie publique41. L’utilisation d’analyses d’impact, si elle ne représente pas une panacée, offre aux gouvernements et à leurs conseillers une solution pour développer de meilleurs instincts politiques. Un plus grand recours { l’intelligence collective de la société, au moyen de consultations menées avec expertise, devrait permettre aux gouvernements de recourir à une ressource relativement bon marché dans le processus d’élaboration des politiques.

Prochaines étapes probables

Les problèmes économiques et financiers qui ont commencé à dominer les Unes de journaux depuis 2007 en sont un sombre rappel : il reste beaucoup à faire pour améliorer la gestion réglementaire, et les événements économiques sont continuellement confrontés à des risques inhérents qu’aucune réglementation ne peut supprimer.

On ne peut vivre sans réglementation, mais les pays et autres entités doivent développer les réglementations avec lesquelles elles peuvent vivre, et qui leur permettent d’atteindre les objectifs recherchés. La crise économique et financière est en train d’obliger l’UE et l’OCDE à réfléchir une fois de plus à comment améliorer le « flux » de nouvelles réglementations et le « stock » de réglementations existantes, afin de garantir qu’elles continuent { être au service d’un but valable.

Dans le contexte des institutions de l’Union européenne, notamment de la Commission européenne, il existe une opinion soutenant qu’il est nécessaire de clore un cycle politique et de passer de « Mieux légiférer » à la « réglementation intelligente »42. Ceci suppose qu’un grand pas en avant réglerait tous les problèmes. Que ce soit le cas ou non, le développement d’une politique de « réglementation intelligente » fournit l’opportunité d’examiner ce que nous faisons, dans le domaine de la réglementation, pourquoi nous le faisons, et si nous pouvons mieux faire.

41 Voir OCDE (2010), Regulatory Policy and the Road to Sustainable Growth 42 http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_fr.htm

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On peut dire que le programme « Mieux légiférer » a déjà permis des changements significatifs dans la manière dont la Commission élabore des politiques et propose des réglementations. Selon ce programme :

« Les consultations avec les parties prenantes et les analyses d’impact sont maintenant des éléments essentiels du processus de réglementation. Ils ont accru la transparence et la responsabilité et favorisé l’élaboration de politiques à partir d’éléments concrets. Ce système est considéré comme une bonne pratique au sein de l’UE et soutient le processus décisionnel au sein des institutions de l’UE. La Commission a simplifié une grande partie de la législation existante et a réalisé des progrès importants en vue de réduire les charges administratives. »

Selon la nouvelle approche de la Commission européenne, il devrait y avoir une approche de « réglementation intelligente » du cycle politique. Plus simplement, le cycle politique devrait être abordé dans son intégralité – de l’élaboration d’une réglementation { sa mise en œuvre et à son application. La Commission propose, en plus de ces éléments, de se pencher sur l’évaluation et la révision. Cette approche semble irréfutablement intelligente, et mérité d’être étudiée par tous ceux qui font les réglementations.

Dans le cadre de cette politique de « réglementation intelligente », la Commission propose qu’une attention accrue soit portée à la gestion de la qualité de la réglementation tout au long du cycle politique. Ceci comprend la gestion du stock législatif, la réduction des charges administratives, l’évaluation des coûts et avantages des lois existantes, et enfin l’amélioration de la clarté et de l’accessibilité de la législation.

Conclusion Il est très difficile de prouver définitivement qu’une politique visant { Mieux légiférer permet une meilleure gouvernance et facilite le développement économique. Des réformes significatives d’amélioration de la réglementation ont été entreprises au cours des 30 dernières années, avec des résultats contrastés. Pour l’OCDE, Mieux légiférer conduit sur le long terme à une productivité et une résilience renforcées, contribuant ainsi à une croissance durable43. Des décisions politiques plus efficaces, une meilleure rédaction législative, une meilleure gestion du stock législatif et de l’application des politiques devraient permettre d’obtenir de meilleurs résultats. À l’inverse, il est indubitable qu’une mauvaise réglementation mène { de mauvais résultats, sous la forme de coûts accrus, de pertes d’opportunités et de désagréments pour les entreprises et les citoyens. Les institutions de l’Union européenne, l’OCDE ainsi que la majorité des États membres de l’UE et des pays de l’OCDE reconnaissent qu’il existe un besoin constant de mieux gérer les processus réglementaires. Ces expériences sont pertinentes pour les pays en développement et en transition, car les pays de l’UE et de l’OCDE reconnaissent qu’il est nécessaire de réviser et d’améliorer constamment leurs pratiques de gestion réglementaire pour garantir un flux de réglementations de bonne qualité ainsi qu’une gestion convenable du stock législatif.

43 Regulatory Reform for Recovery: Lessons from Implementation During Crises, OCDE, 2010. Voir aussi, dans l’introduction de ce

rapport, la citation du Premier ministre australien Kevin Rudd, déclarant qu’« un programme ambitieux visant à améliorer la concurrence et { Mieux légiférer a été l’un des éléments clés pour atteindre une croissance productive à long terme, seul moteur fiable d’amélioration des niveaux de vie » (2009).

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Bibliographie Munger, M. (2000) Analysing Policy, Norton Eisner, M., (2006) Contemporary Regulatory Policy, Lynne Rienner Pub. George C. et Kirkpatrick C. (2007), Impact Assessment and Sustainable Development, Edward Elgar Publishing Lewis, N. (2001), Law and Governance, Cavendish Lodge M. (2012), Managing Regulation, Palgrave Macmillan OCDE (2012), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, 22 mars 2012 Baldwin R., Cave, M. et Lodge M. (2012), Oxford Handbook of Regulation, Oxford University Press Hill, M., (2009), The Public Policy Process, 5e éd., Pearson Parsons, W. (1995), Public Policy, Edward Elgar Publishing Teske, P. (2004), Regulation in the States, Brookings Kirkpatrick C., Parker D. (2007), Regulatory Impact Assessment – Towards Better Regulation?, Edward Elgar Publishing Osborn, D., Gaebler, T. (2000), Reinventing Government, Longman Radaelli, C., De Francesco F. (2007), Regulatory Quality in Europe, Manchester University Press Baldwin. R., Cave, M., Lodge, M. (2011), Understanding Regulation, Oxford University Press Howlett, M., Ramesh, M., Perl, A. (2009), Studying Public Policy, Oxford University Press

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Annexe 1

Définitions Pendant les 15 dernières années, un large corpus universitaire s’est développé sur l’élaboration des politiques, la réglementation et les questions du « Mieux légiférer », de la déréglementation et de l’amélioration de la qualité réglementaire. Certains termes appartenant à cette littérature sont clairement définis. D’autres varient selon l’usage qui en est fait et le contexte. C’est pour cette raison qu’il est nécessaire de débuter toute discussion sur la gestion réglementaire par des définitions claires de certains mots. En dehors des mots spécifiques définis plus bas, les termes utilisés dans cet article ont leur sens usuel du dictionnaire, sauf mention contraire. Certaines nuances peuvent être introduites dans le but d’une remarque spécifique.

Mieux légiférer/politique réglementaire

En général, ces termes désignent une politique explicite, dynamique et cohérente dans l’ensemble de l’administration, destinée { promouvoir des améliorations dans la qualité de l’élaboration des règles. « Mieux légiférer » est largement interchangeable avec le terme « politique réglementaire ».

Dans le contexte de l’OCDE, les Principes directeurs de l'OCDE pour la qualité et la performance de la réglementation encouragent les pays à adopter, au plus haut niveau politique, de vastes programmes de réforme de la réglementation établissant des principes de « bonne réglementation ».

Dans le contexte de l’Union européenne, la Stratégie de Lisbonne pour la croissance et l’emploi, renouvelée en 2005, comprend des programmes nationaux de réforme qui doivent être appliqués par les États membres, et dont une importante partie concerne la nécessité de mieux légiférer. Plus particulièrement, le terme est associé { l’Examen stratégique du programme « Mieux légiférer » par la Commission européenne en 2006 et aux documents relatifs. 44

Voir également réforme réglementaire.

Réglementation La réglementation recouvre toutes les variétés d’instruments légaux qui peuvent provenir du parlement, du gouvernement ou de l’administration publique et visent { influencer les comportements (c’est-à-dire instruments législatifs - lois ou dispositions réglementaires prises en application des lois - et instruments non législatifs comme les circulaires, directives, conseils ou instructions).45

La réglementation peut également recouvrir la manière dont le gouvernement contrôle ou tente de contrôler les comportements. 46 On entend généralement par l{ un ensemble d’ordres, d’interférences étatiques délibérées et un vaste éventail d’influences économiques et sociales.47

44 COM (2006) 689 final du 14/11/2006, Examen stratégique du programme «Mieux légiférer» dans l'Union européenne ; COM (2006) 691 final du 14/11/2006, La mesure des coûts administratifs et la réduction des charges administratives dans l'Union européenne ; COM (2006) 690 final du 14/11/2006, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l'environnement réglementaire ; COM (2007) 23 final du 24/01/2007, Programme d'action pour la réduction des charges administratives dans l'Union européenne, approuvé par le Conseil européen en mars 2007 ; COM (2008) 32 final du 30/01/2008 ; un deuxième Examen stratégique a été publié en janvier 2008) ; SEC (2008) 35 final du 30/01/2008, Alléger les charges administratives dans l'Union européenne - Rapport d'étape 2007 et perspectives 2008. 45 Liste de critères de référence pour l’élaboration des lois et la gestion de la réglementation dans les pays d’Europe centrale et orientale, Documents Sigma n° 15, www.sigmaweb.org 46 « Focusing Organisational Research on Regulation » dans Noll, R. Regulatory Policy and the Social Sciences (Berkeley, Cal, 1985) : dans cet article, P. Selznick suggère que l’augmentation la plus significative du volume de réglementations a probablement eu lieu au 19e siècle avec le développement du chemin de fer, la fourniture d’eau et de gaz, le développement des prestations sociales et le contrôle des prix et des normes. Au 20e siècle, les réglementations se sont encore développées avec l’essor de la technologie et l’augmentation du commerce. 47 Une grande partie de la littérature s’intéresse { la réglementation des activités des entreprises : politique tarifaire, concurrence, mise { disposition de l’information, limites imposées aux activités et autres obligations. Cependant, en termes juridiques, la réglementation recouvre un champ d’activités beaucoup plus large que celui des entreprises ou du commerce.

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Ce terme sous-entend souvent une forme de restriction. Mais la réglementation peut aussi être habilitante, c’est notamment le cas pour les marchés de l’audiovisuel et des télécommunications, l’octroi des permis d’exploration et d’exploitation de minéraux, les réglementations étatiques prévoyant des prestations de santé, d’éducation et de services sociaux.

Pour l’OCDE, la réglementation recouvre la manière dont les gouvernements interviennent dans l’économie par le moyen de lois et d’autres instruments, dans le but de poursuivre des objectifs sociaux, économiques et environnementaux. Cette définition souligne l’importance d’assurer et de promouvoir la qualité réglementaire – en associant des bonnes réglementations, lorsqu’elles sont nécessaires, pour renforcer le fonctionnement des marchés ou protéger la santé, la sécurité ou l’environnement, à une déréglementation le cas échéant, pour encourager une concurrence plus ouverte.48

Gestion réglementaire

Les gouvernements ont une capacité inhérente à promouvoir des façons de mieux légiférer. On peut trouver des éléments clés de cette capacité dans l’existence d’une politique réglementaire claire et d’un cadre institutionnel propre { la promouvoir, ainsi que dans les outils et processus déployés pour gérer le stock de réglementations existantes et l’élaboration de nouvelles réglementations (simplification administrative et analyse d’impact, par exemple).

Politique réglementaire La politique réglementaire peut recouvrir au moins deux significations. La première d’entre elles décrit une situation dans laquelle les décideurs politiques utilisent la réglementation pour atteindre un résultat de politique.49 Sous l’intitulé « politique réglementaire », les organismes de réglementation ont une variété d’instruments { disposition, tels que les permis, le contrôle des prix, les interdictions ou la création de droits comme le droit intellectuel ou le droit réel de propriété. Ces outils sont dénommés, de manière générique, « réglementation ». La politique réglementaire est donc une catégorie de politique mise en œuvre au moyen de réglementations. Il peut également exister des alternatives à la réglementation, mais elles ne font pas partie de la politique réglementaire. Ces alternatives comprennent des outils comme les campagnes d’information, la fiscalité, les subventions ou les incitations50. Dans la deuxième définition de la politique réglementaire, c’est le processus qui est souligné. La politique réglementaire est alors définie comme comprenant « toutes les politiques visant à améliorer l’élaboration et l’application des règles et autres instruments utilisés par les autorités publiques pour influencer le comportement des acteurs (publics ou privés), dans l’intérêt général. » En tant que telle, la politique réglementaire peut entrer dans la catégorie des « métapolitiques ». L’OCDE s’est faite l’avocate de cette « métapolitique » : elle a définit la « politique réglementaire » comme une politique explicite, dynamique, continue et cohérente au niveau de l’ensemble de l’administration, destinée { rechercher une réglementation de haute qualité.51 Selon les termes de cette définition, la politique réglementaire s’intéresse { la fois { l’élimination de la « mauvaise » réglementation par la gestion du stock législatif, et à Mieux légiférer par la

48 http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:FW6pbAldcEEJ:http://www.oecd.org/regreform%2Bregulatory+reform&hl=en&ct=clnk 49 Voir Eisner, M., (2006) Contemporary Regulatory Policy, Lynne Rienner Pub, p. 16

50 L’OCDE a une division chargée de la politique réglementaire, chargée d’élaborer des soutiens aux politiques de développement

des bonnes réglementations et de gestion réglementaire dans les pays membres. Une attention particulière est portée à la recherche et { la diffusion de l’information sur les meilleures pratiques liées à la politique réglementaire, aux institutions et aux outils. L’intention est d’établir sur le long terme une base efficace et réactive pour la réglementation.

51 OCDE (2005), OECD Reviews of Regulatory Reform: Taking Stock of Better Regulation, a Multidisciplinary Synthesis, voir p.57

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gestion du flux de nouvelles réglementations. Elle se concentre en premier lieu sur les mécanismes de substitution aux purs mécanismes de marché. Cependant, il n’y a pas de raison pour que la politique réglementaire ne s’applique pas { n’importe quelle forme de réglementation.