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Alternativas de financiación para transporte urbano: el caso del tranvía de
Medellín
Nicolás Posada
Asesor: Camilo Zea
Facultad de Economía
Universidad de los Andes
Resumen: Desde la promulgación de la Ley 1508 del 2012, el gobierno colombiano
viene incentivando la entrada de recursos privados a la financiación de infraestructura
de transporte. Esta inversión se ha concretado en carreteras, aeropuertos y puertos. Sin
embargo, su incursión a los sistemas de transporte público sigue siendo limitada. Este
documento busca explorar la posibilidad de estructurar un vehículo de inversión privada
para la próxima expansión del Metro de Medellín, el Tranvía de la Carrera 80. Para
cumplir este objetivo, se construyó un modelo de Project Finance que evalúa la
viabilidad del ingreso del capital privado al proyecto a través de una Asociación Público
Privada (APP). Aprovechando los potenciales ingresos por explotación de elementos
diferentes a la demanda del tranvía, es posible estructurar una APP que resulta atractiva
para los privados y genere ahorros estimados de 44% del valor de la inversión para la
entidad contratante.
Palabras Clave: Asociación Público Privada, Project Finance, Transporte Urbano
Clasificación JEL: R42, G17, O22
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1. INTRODUCCIÓN
El gobierno Colombiano, a través de la ley 1508 de 2012, ha creado incentivos para la
financiación de infraestructura de transporte por parte de los inversionistas privados
(Congreso de Colombia, 2012). Más aún, la reducción de los recursos gubernamentales
para inversión, que pasaron de 45.5 billones en 2015 a 40.1 billones en 2016, limita la
capacidad del gobierno nacional de financiar toda la infraestructura pública que requiere
el país (Ministerio de Hacienda, 2015). La nueva ley y la realidad fiscal, han llevado al
gobierno nacional a fomentar el modelo de contratación de Asociaciones Público
Privadas (APP). Mediante esta figura contractual, un consorcio privado se encarga de
construir, operar y mantener un sistema de transporte por un determinado número de
años (ANI, 2012). Aunque se ha canalizado inversión privada para la construcción de
carreteras, el ingreso de recursos al transporte urbano sigue siendo modesto
(Departamento Nacional de Planeación, 2015). En consecuencia, es necesario encontrar
esquemas para vincular a los inversionistas en la provisión de transporte urbano que
mejore la calidad de vida en las ciudades.
La empresa Metro de Medellín ha diseñado el Proyecto del Tranvía de la Carrera 80 con
el objetivo de extender el alcance del transporte público al occidente de la ciudad
(Metro de Medellín, 2006). Con una inversión estimada de 1.8 billones de pesos, el
proyecto de renovación del oeste de la ciudad ha encontrado escasez de recursos tanto a
nivel nacional como local, planteando la necesidad de buscar alternativas para
financiarlo (El Colombiano, 2014). Este documento nace de esa necesidad, y tiene como
objetivo encontrar un esquema de financiación que permita la entrada del capital
privado, y la reducción de los recursos públicos empleados, en la construcción y
operación del transporte urbano en Medellín.
Con el objetivo de proponer un modelo de financiación basado en la vinculación de
capital privado para la construcción de infraestructura de transporte público, se trabajará
en tres frentes interconectados. En primer lugar, se realizará una revisión de los
esquemas de financiación utilizados en el mundo y en Colombia. A continuación, se
desarrollará la normativa de las APP en Colombia haciendo énfasis en el proceso de
justificación financiera. Por último, se aplicará el modelo de “Project Finance,” o flujos
de caja descontados, al Proyecto Tranvía de la 80, con el cual se podrá concluir acerca
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de la efectividad de utilizar las APP como esquema de contratación para la expansión
del Metro de Medellín.
2. REVISIÓN DE LITERATURA
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), ha insistido
en la necesidad de incluir a los inversionistas privados para financiar la provisión de
infraestructura de transporte público, que necesitará el mundo en los próximos años, con
el fin de evitar el desgaste de tener que financiar el 100% de las obras con dineros
públicos (OCDE, 2008). El Banco Mundial, reconoció este mismo hecho en 2002,
cuando publicó Cities On The Move, un documento que resalta la importancia de
implementar soluciones de transporte público, financieramente responsables, que
ayuden a mejorar la calidad de vida urbana (World Bank, 2002). Mitric (2013), resume
la visión del Banco Mundial acerca de la viabilidad financiera de los proyectos, la cual
aboga por una adecuada financiación tanto pública como privada, que encuentre el
balance entre viabilidad económica, subsidios y estándares de calidad (Mitric, 2013).
Los corredores de transporte público ya construidos, han buscado cumplir con esta
visión a través 4 esquemas de financiación: la provisión por recursos públicos,
transferencia de la operación a privados, las asociaciones público privadas y la
privatización.
Históricamente, el esquema más utilizado para la financiación de transporte público ha
sido la construcción y operación del servicio por parte del gobierno. En principio, los
sistemas de transporte público buscan reducir la congestión, la polución y la pobreza. Se
ha argumentado que estos objetivos son contradictorios a la autofinanciación, lo que
obliga al gobierno a proveerlos a través de subsidios y construcción de infraestructura
(World Bank, 2002). Phang (2007) expresa que la dificultad de operar los sistemas de
transporte público de manera rentable es la principal razón para que la provisión sea
100% pública (Phang, 2007). La financiación del transporte público por parte de los
gobiernos se ha concretado a través de impuestos y emisión de bonos; se destacan los
casos donde se utilizan impuestos a la gasolina y valorizaciones como medio de
financiación, pues estos incrementan la demanda por el servicio y generan desarrollo en
la zona de influencia del proyecto (Australasian Railway Association, 2014). Los
esquemas públicos de financiación han sido exitosos en los países desarrollados que
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construyeron los sistemas de transporte público antes de la explosión en venta de
automóviles (Phang, 2007). Ahora bien, los altos costos de inversión y las realidades
fiscales han empujado la inclusión de inversionistas privados en la provisión del
transporte público (World Bank, 2002).
Contrariamente a la financiación pública, la privatización completa del servicio es el
esquema más agresivo en términos de participación privada que se ha utilizado en el
mundo. El caso más representativo de este tipo de sistemas es el Metro de Hong Kong
que está a cargo de la empresa MTR Corporation. Gracias a la densidad de la ciudad y
la necesidad de acceso fácil y rápido a un excelente sistema de transporte público, MTR
Corporation ha sido capaz de apalancar el alto costo de la infraestructura con
desarrollos inmobiliarios que después arrienda y vende (Cervero & Murakami, 2008). A
través de este modelo de desarrollo urbano y construcción de transporte público, Hong
Kong pudo formar una empresa rentable que se incorporó a Bolsa de Valores de Hong
Kong en el 2000 (Securities and Futures Commission, 2000). Aunque el esquema de
privatización no ha sido ampliamente utilizado, el éxito y la efectividad de MTR
Corporation ha inspirado el estudio del desarrollo inmobiliario como fuente de recursos
para la construcción de estaciones y sistemas de transporte público.
La modalidad de contratos por concesión se encuentra en una fase intermedia entre la
obra pública y la privatización. En ésta, un privado se encarga de la operación y
mantenimiento del servicio mientras que la infraestructura física es de propiedad
pública. En este tercer esquema de financiación, las ciudades han buscado organizar el
transporte público por medio de monopolios regulados y contratos de larga duración
para la operación. Estos modelos se basan en el pago por prestación de servicios, donde
los flujos de ingresos provienen de la tarifa pagada por los usuarios y de los subsidios
gubernamentales (Gwilliam, 2013). Un ejemplo de este tipo de contratos son los
operadores del sistema Transmilenio, en Bogotá, los cuales son los responsables de la
operación del negocio tanto en las Troncales BRT como en los alimentadores del
sistema (Alcaldia Mayor de Bogotá, 2004). Este tipo de contratación ha sido exitoso en
algunas oportunidades, como lo es la extensión de la línea 4 de Sao Paulo. Para ese
corredor, la Corporación Financiera Internacional (IFC) recomendó utilizar inversión
privada pues no había suficientes recursos para proveer los vehículos y para costear la
operación. A su vez, la IFC concluyó que el sector privado no podría financiar más del
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30% del proyecto, por lo tanto, se optó por una concesión como instrumento para la
inclusión del capital privado. El esquema resultante produjo un tasa interna de retorno
(TIR) para el concesionario de 14.4%, y redujo la contribución del sector público en 45
millones de dólares (Robledo, 2012). Por casos como este, las ciudades han comenzado
a mirar la posibilidad de conseguir una mayor participación privada en la financiación
del transporte público, que se ha venido consolidando en el mundo a través de las APP.
Lo que en Colombia se conoce como una asociación público privada (APP), o esquema
Build, Operate and Transfer (BOT), es un tipo de contrato que se ha vuelto cada vez
más popular en países en desarrollo que no cuentan con muchos recursos fiscales
(Phang, 2007). Un BOT, cuarto esquema de financiación de transporte público
empleado en el mundo, está estructurado de manera que los privados sean los
responsables de la construcción, operación y mantenimiento de un sistema de transporte
público por un determinado número de años, normalmente entre 20 y 30, siempre y
cuando cumplan ciertos estándares de calidad (Maddri-Perrott & Menzies, 2010).
Algunos proyectos que han sido financiados de esta manera incluyen la extensión de la
línea 4 del metro de Beijing, las líneas Trambaiz y Trambessos de Barcelona, entre
muchos otros (Gwilliam, 2013). Aunque no ha sido libre de controversia, especialmente
por la dificultad de estimar la demanda, este esquema ha sido importante para la
expansión de los sistemas de transporte público en países emergentes.
Las APP se han popularizado en el mundo por su capacidad de: incluir incentivos
privados, reducir los aportes estatales y distribuir riesgos entre actores. En primer lugar,
la capacidad de este esquema de entregar infraestructura con mínimos aportes iniciales
del sector público se ha constituido como la razón más popular para emplearlo
(Carpintero & Petersen, 2013). Gracias a esta característica, el gobierno podrá mantener
un nivel de endeudamiento menor mientras sigue “entregando” infraestructura de
calidad. En segundo lugar, las APPs han sido capaces de proveer servicios de transporte
público en países en desarrollo del nivel de aquellos desarrollados, gracias a que se
aprovechan los incentivos, las ventajas por eficiencia y las habilidades del sector
privado (Willoughby, 2013). Estas cualidades implican una construcción económica y
rápida, dada la necesidad del consorcio privado de comenzar a recibir ingresos, y una
operación más barata y eficiente (Yescombe, 2007). En tercer lugar, Phang (2007)
comenta que las APP tienen la capacidad dividir los riesgos entre los actores
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involucrados. En esta separación, se precisa al ente más capaz de mitigar cada riesgo
como el responsable de su control. Una adecuada asignación de riesgos permite un
manejo más eficiente de estos, lo que en últimas hace más económico el proyecto
(Yescombe, 2007). En pocas palabras, las APP son un esquema muy interesante para
países que buscan proveer infraestructura de manera rápida, eficiente y sin comprometer
sus finanzas públicas.
Ahora bien, la aptitud de una APP sigue siendo ampliamente debatida por varios casos
de fracaso como los tranvías de Madrid (Phang, 2007). Para Carpintero & Petersen
(2013), los modelos APP han sido capaces de construir y operar kilómetros de sistemas
de transporte público aunque no siempre es claro que se haya alcanzado eficiencia
económica, pues el costo de endeudamiento de un privado puede ser mucho más alto
(Carpintero & Petersen, 2013). Yescombe (2007) estima que este costo adicional, que es
pagado finalmente por los contribuyentes y usuarios, puede oscilar entre el 2% y 3%
anual (Yescombe, 2007). Asimismo, Phang (2007) reconoce que los proyectos donde no
se han planeado con cuidado y no se ha estimado la demanda correctamente fracasarán,
pues el consorcio privado no generará ingresos suficientes y tendrá que ser rescatado
por el gobierno (Phang, 2007). Igualmente, si un proyecto no genera suficiente interés
entre participantes y consorcios privados, la subasta de adjudicación puede terminar
eligiendo propuestas que no tienen el mejor retorno a la inversión del ente público
encargado (Carpintero & Petersen, 2013). Es decir, si no hay varias ofertas para la
construcción del corredor, el adjudicador se verá obligado a aceptar ofertas que no
necesariamente reducen al máximo las transferencias públicas al proyecto. En últimas,
la contratación APP proveerá el mayor retorno para el ente contratante siempre y
cuando se haga una correcta planeación que garantice competencia entre los
interesados. De manera que, se maximicen los beneficios de incluir al sector privado y
se minimicen las posibilidades de fracaso.
Para el caso colombiano, el gobierno ha invertido aproximadamente 7.3 billones de
pesos en construcción de transporte público (Departamento Nacional de Planeación,
2015). Históricamente, los corredores de transporte público se han financiado a través
de obra pública y concesión. Por el lado de provisión por obra pública, se destaca el
caso del Metro de Medellín, el cual, se ha pagado través de la sobretasa a la gasolina del
municipio de Medellín y el impuesto al cigarrillo y al tabaco del Área Metropolitana del
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Valle de Aburra (Metro de Medellín, 2015). Por el lado de la concesión, se destacan los
sistemas de buses con carril exclusivo (BRT), tipo Transmilenio, que se han financiado
a través recursos de vigencias futuras nacionales y distritales. La operación de los
sistemas se ha concesionado a operadores privados que se encargan de adquirir, operar,
mantener los buses (Contraloría General de la República, 2009). El Departamento
Nacional de Planeación (DNP) ha estimado la tasa de retorno social del proyecto
Transmilenio de Bogotá en un 24.2% y su relación beneficio costo en 2.5 veces.
(Departamento Nacional de Planeación, 2015). Ahora bien, a medida que Colombia se
vuelve un país más urbano el gobierno debe mejorar la cobertura y capacidad del
transporte público. Esta afirmación implica realizar inversiones por 7.8 billones de
pesos que deberán ser contratados de manera que se alcance el máximo valor para la
sociedad (Departamento Nacional de Planeación, 2015).
Precisamente para apalancar el crecimiento futuro de los sistemas de transporte público,
el gobierno colombiano estableció, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, las
características financieras de los nuevos corredores. El Plan especifica que los sistemas
de transporte público en el país tienen que ser sostenibles financieramente. Sin
embargo, se podrá utilizar recursos de la nación, peajes urbanos, valorizaciones e
impuestos a los parqueaderos como fuentes alternas de recursos para financiar la
construcción de los proyectos. El gobierno central también estipuló que las APP serían
una forma válida para la ampliación del transporte público (Gobierno de Colombia,
2014). Debido a la ya mencionada reducción en rentas fiscales, las APP han resultado
como el esquema idóneo para que el gobierno pueda ampliar los sistemas de transporte
sin implicar de manera directa recursos públicos. Como las APP son financieramente
sostenibles por definición, su utilización garantiza el cumplimiento de los objetivos
gubernamentales. Para agosto de 2015, el DNP había recibido 23 ofertas de
construcción de proyectos de transporte público bajo este último tipo de contrato.
Dentro de estas se destacan los proyectos de tren de cercanías y tren ligero en la ciudad
de Bogotá (Departamento Nacional de Planeación, 2015). En últimas, el esquema APP
se vislumbra como la forma de ampliar la capacidad de los sistemas de Transporte
Público garantizando los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y minimizando los
recursos estales que deben ser transferidos.
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Después de estudiar los métodos de financiación usualmente implementados para el
desarrollo del transporte público en el mundo y en Colombia se puede establecer que, el
mejor esquema de contratación para explorar en la financiación del Proyecto Tranvía de
la 80 es la asociación público privada por 3 razones. En primer lugar, la empresa Metro
de Medellín no cuenta, en este momento, con las condiciones necesarias para que se
pueda viabilizar un esquema de privatización. Su fuerte deuda y objetivos estratégicos
no generan las condiciones de rentabilidad necesarias. Más aún, durante 2014 la
empresa presentó pérdidas por 197 mil millones de pesos (Metro de Medellín, 2015).
En segundo lugar, la ya mencionada escasez de recursos a nivel Nacional limitan la
financiación inicial de la infraestructura, lo que imposibilita la continuación del modelo
100% público utilizado hasta ahora por el municipio de Medellín (El Colombiano,
2014). En tercer lugar, la inclinación del gobierno nacional por las APP de transporte
público, gracias a su alineación con el Plan Nacional de Desarrollo, genera condiciones
propicias para lanzar este esquema en la ciudad de manera rápida y efectiva. (Gobierno
de Colombia, 2014). En conclusión, las realidades fiscales nacionales y la fuerte deuda
del Metro de Medellín descartan los modelos de obra pública, privatización y
concesión. Queda entonces, el esquema de APP, como único modelo posible para la
inclusión de los inversionistas privados en la expansión del Metro de Medellín.
3. MARCO JÚRIDICO
Desde el año 2012, a través de la ley 1508, el gobierno nacional reglamentó las
asociaciones público privadas como contratos donde un privado diseña, opera,
construye, y mantiene infraestructura pública por un plazo de hasta 30 años (Congreso
de Colombia, 2012). Esta ley ha sido una revolución en la contratación de las grandes
obras de infraestructura del país, pues realizó cambios estructurales al régimen de
contratación. Sin embargo, hay un amplio interés por el esquema, tanto que, para el
segundo trimestre de 2015, el DNP registraba 342 iniciativitas de este tipo
(Departamento Nacional de Planeación, 2015). Algunos proyectos que han sido
estructurados bajo este esquema incluyen las autopistas de cuarta generación suscritas
por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la recuperación de la navegabilidad
del rio Magdalena y el tren de carga del Pacífico (ANI, 2013). Para asegurar que la
propuesta para el Proyecto Tranvía de la 80 sí se pueda adjudicar por una APP es
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necesario examinar los lineamientos definidos por esta ley en términos de desembolsos
y estudios previos.
La ley 1508, expedida en 2012, estableció 3 tipos de APP: iniciativa pública, iniciativa
privada con recursos públicos e iniciativa privada sin recursos públicos, las cuales se
diferencian por los desembolsos que debe (o no) hacer el gobierno Nacional. En los
primeros dos tipos de APP, el gobierno nacional aporta recursos a través de vigencias
futuras. Las APP públicas no tienen ningún límite en los recursos públicos que se
desembolsan. En contraste, las APP de iniciativa privada con capital público tienen un
límite del 20% de la inversión total requerida. Para recibir estos recursos
gubernamentales se tiene que tener el proyecto en estado operacional. Asimismo, en
ninguna circunstancia se podrá adicionar más del 20% del valor inicial pactado. A parte
de la regulación de estos dos tipos de APP, el esquema privado sin recursos públicos no
podrá solicitar, en ningún momento, la inclusión de dineros públicos. En términos de
plazo, todas las APP serán estructuradas a un máximo de 30 años y en ningún caso se
podrán prorrogar por más del 20% del tiempo originalmente planteado (Congreso de
Colombia, 2012). En definitiva, la Ley 1508, ha reglamentado los desembolsos
gubernamentales y plazos del proyecto, de manera que, los recursos públicos no podrán
ser entregados en anticipo y el contrato no podrá ser renegociado con cambios de más
del 20% originalmente pactado.
Independientemente del tipo de proyecto, la Ley APP requiere que los proyectos tengan
estudios vigentes de carácter técnico, financiero y jurídico avalados por el DNP
(Congreso de Colombia, 2012). Bajo este mandato, la entidad requiere que todo
proyecto que se quiera construir a través de una APP tenga una justificación Gerencial,
Estratégica, Económica, Financiera y Comercial (Departamento Nacional de
Planeación, 2014). En primer lugar, para que un proyecto sea justificado gerencialmente
se requiere que la entidad contratante tenga el capital humano y la capacidad de gestión
para la realización del proyecto. En segundo lugar, la justificación estratégica exige que
el proyecto sí se ajuste a los planes que se han trazado las administraciones públicas
para la ciudad y el país. Cuando la Ley 1508 del 2012 y el DNP hacen referencia a los
estudios financieros (o justificaciones económica, financiera y comercial) se refieren a
un modelo, en hoja de cálculo, que justifique los ingresos, costos y fuentes de recursos
del proyecto (Departamento Nacional de Planeación, 2014). Para construir este modelo,
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el DNP recomienda la utilización de la metodología de Project Finance. Entonces, para
recibir el aval para la adjudicación de una APP para el Proyecto Tranvía de la 80, el
municipio de Medellín tiene que determinar que el proyecto sí sea prioritario y que
exista una estructuración financiera que sea atractiva para los inversionistas privados.
Gracias a la gestión de la Empresa Metro de Medellín, el Tranvía de la 80 ya cuenta con
una justificación en los dos primeros pilares definidos por el DNP (Estratégico y
Gerencial). Por un lado, el proyecto fue ideado por la empresa Metro de Medellín en el
año 2006 cuando se incluyó en el Plan Maestro de Transporte Público 2006-2030. El
plan hace un bosquejo de la necesidad de construir una línea de transporte público de
mediana capacidad (157,000 pasajeros / día) en el corredor vial del occidente de la
ciudad (Carrera 80) (Metro de Medellín, 2006). Entre 2010 y 2011 la Alcaldía y el
Metro aportaron 10,000 millones de pesos para el diseño de estudios en detalle del
corredor a construir. Se concluyó que, el corredor tenía la suficiente demanda para un
tranvía de vía separada (Metro de Medellín, 2015). Por otro lado, la gerencia de los
proyectos de construcción Línea A y B y Tranvía de Ayacucho, han capacitado al Metro
para tener la experiencia gerencial que permite desarrollar la obra del Tranvía de la 80.
En últimas, el análisis previo, que ha realizado el Metro de Medellín, ha dotado al
Proyecto Tranvía de la 80 con una justificación Gerencial y Estratégica. Para completar
los requerimiento del DNP, es necesario desarrollar un modelo financiero, de Project
Finance, que justifique la viabilidad de incluir a los inversionistas privados en la
construcción del Tranvía.
4. MÉTODOLOGÍA PROJECT FINANCE
La metodología de valoración Project Finance ha sido ampliamente utilizada a nivel
mundial para la construcción de infraestructura de transporte, centrales de generación de
energía, entre otros (Finnerty, 2013). En Colombia, esta estructura financiera ha sido
utilizada recientemente para alcanzar el cierre financiero del programa de vías de 4G
(Project Finance & Infrastructure Journal, 2015). Para financiar obras como las descritas
anteriormente, la metodología Project Finance parte del supuesto que los activos a
construir funcionarán como una unidad económica independiente, y desarrolla un
modelo de flujos de caja descontados para justificar este supuesto (Finnerty, 2013). Es
decir, se modelan los ingresos, egresos y flujos de caja que tendrá el proyecto. Con esto
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se busca justificar que los ingresos futuros son suficientes para cubrir no sólo los costos
operativos (OPEX) sino también los recursos desembolsados durante la construcción
(CAPEX). La figura 4.1 describe la repartición de flujos de caja entre todos los agentes
que debe ser modelada en un Project Finance. Para poder pronosticar cada uno de estos
flujos, en el caso de un proyecto de transporte público, el modelo parte de algunos
supuestos como el plan de inversiones requerido, la demanda esperada, la tarifa a cobrar
y los costos de operar el sistema.
A partir de los flujos de caja de cada año, las finanzas corporativas han establecido una
métrica para medir la rentabilidad del proyecto para los inversionistas, la tasa interna de
retorno (TIR). Esta variable se define como la tasa a la cual todos los flujos futuros de
un proyecto se igualan a cero1 (Berk & DeMarzo, 2014). En otras palabras, es el factor
de descuento al cual los flujos positivos de los años de operación igualan los flujos
negativos de los años de construcción. A partir de la TIR, se puede construir una regla
de decisión de inversión que expresa que, se debe invertir en un proyecto siempre y
cuando la tasa interna de retorno sea mayor al costo de oportunidad del inversionista
(Berk & DeMarzo, 2014). La variable más utilizada para medir el costo de oportunidad
1 Para mayor referencia sobre los modelos de flujo de caja descontados y TIR referirse a Finnerty (2013), Pignataro (2013), Berk & DeMarzo (2014).
Figura 4.1: Flujo de recursos en un Project Finance (Finnerty 2013)
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de los inversionistas es el costo ponderado del capital (WACC) 2. Este valor se define
como el promedio ponderado de los costos de la fuentes de financiación de un proyecto
(Berk & DeMarzo, 2014). En términos del proyecto analizado, la regla decisión sería: si
el WACC de los inversionistas es menor a la TIR del Tranvía, el corredor es atractivo
para los inversionistas privados.
De manera que, para continuar con la justificación financiera del Proyecto Tranvía de la
80 se debe construir el modelo de flujos de caja descontados, calcular la TIR de este
proyecto y el WACC de los inversionistas que podrían estar interesados en una APP de
Transporte Público. La comparación de estas dos variables permitirá concluir si la APP
del Tranvía de la 80 es un esquema de contratación atractivo para los inversionistas
privados.
5. PROJECT FINANCE TRANVÍA DE LA 80
Para la implementación del modelo de Project Finance al proyecto estudiado, se
utilizaron varios supuestos que permiten pronosticar el valor de los flujos de caja en
cada uno de los años. En los primeros periodos, los flujos estarán dominados por el
CAPEX. De acuerdo a los estudios realizados por el Metro de Medellín, la construcción
del Tranvía de la 80 requerirá 4 años y 1.8 billones de pesos de 2013 (Metro de
Medelín, 2015). La Tabla 5.1 muestra la distribución porcentual que tiene los
intercambios viales, las obras civiles y los coches en el gasto de inversión. Para estimar
la distribución de los recursos por rubro, se emplearon varios supuestos. Primero, de
acuerdo a las declaraciones de los funcionarios del Metro de Medellín, 800,000
millones de pesos son para intercambios viales (El Colombiano, 2014). Segundo, el
costo de los coches para el Tranvía de Ayacucho fue de 3.5 millones de euros cada uno,
lo que implica que, los 26 coches del nuevo proyecto totalizarán aproximadamente 91.4
millones de euros (Metro de Medellín, 2015). El dinero restante, 752,714 millones de
pesos, deberá ser invertido en los otros componentes del tranvía. La Gráfica 5.1 muestra
la distribución de la inversión de recursos durante los 4 años de construcción. Ahora
bien, una vez iniciada la operación, para depreciar el CAPEX se usó una vida útil de 80,
50, y 30 años para los intercambios viales, coches y componente tranviario 2 Para mayor referencia sobre el cálculo del WACC consultar Berk & DeMarzo (2014), Villarreal & Córdova (2010) y el Anexo 2.
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respectivamente. Estas vidas útiles son las mismas que utiliza el Metro de Medellín en
la preparación de sus estados financieros (Metro de Medellín, 2014).
Tabla 5.1: CAPEX por rubro (Metro de Medellín, 2015)
Gráfica 5.1: CAPEX por año (Metro de Medellín, 2015)
Al comenzar la operación, el proyecto tendrá tres fuentes de ingreso: pago de usuarios
por uso (billetaje), publicidad y arriendos. El pago por demanda se refiere a los ingresos
por la tarifa que pagan los usuarios. Por ende, estos ingresos se pueden generalizar en
un modelo “PQ” (Precio por cantidad). La cantidad, personas movilizadas por día, fue
estimada por el Metro y se expone en la tabla 5.2. El precio corresponde a la tarifa,
ajustada por inflación, de $2,000 pesos para clientes esporádicos y $1,750 para clientes
frecuentes (80% de la demanda del sistema). Representando más del 94% de los
ingresos, el pago de los usuarios es la principal fuente de dinero del Tranvía. La alta
dependencia del proyecto de estos ingresos implica que, el ajuste de tarifa no puede ser
sujeto de cambios no acordados. Asimismo, la demanda deberá ser garantizada por la
entidad contratante, para asegurar que el operador no entre en cesación de pagos por
tener ingresos insuficientes. Las otras dos fuentes de ingresos, arriendos y publicidad, se
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estimaron utilizando el porcentaje histórico que estos rubros han representado en los
ingresos por demanda de la Empresa Metro de Medellín (Metro de Medellín, 2015). La
Gráfica 5.2 muestra los ingresos proyectados para el proyecto desde el año inicial de
operación, 2020, hasta el año 2046 cuando se cumplen los 30 años de concesión. Con
un CAGR3 de 3.50%, las 3 fuentes de ingresos son los dineros futuros que respaldan la
captación de deuda y “equity” para construir el Tranvía.
Tabla 5.2: Proyección de demanda (Metro de Medellín, 2015)
Proyección de demanda por año Año 2015 2020 2025 2035 Pasajeros por día 157,000 192,710 198,460 210,490 Tramo más cargado (pxs/sentido-hora) 3,925 5,713 5,884 6,241
Gráfica 5.2: Ingresos proyectados (Cálculos propios)
Para evitar la elaboración de un modelo muy específico, que no tenga en cuenta
variabilidades, se establecieron tres escenarios de costos operativos que se podrían
materializar dependiendo del ente elegido para la operación del negocio. Los tres
escenarios se basan en las proyecciones de kilómetros recorridos y horas totales de
trabajo del sistema en un año. Para construir la proyección de kilómetros recorridos, se
calculó la velocidad que un solo tranvía tendría que tener para recorrer los 13.5
kilómetros bajo las frecuencias de hora pico y no pico definidas por el Metro de
Medellín (Metro de Medellín, 2006). Esta velocidad multiplicada por el tiempo total de 3 CAGR: tasa anual de crecimiento compuesta por sus siglas en inglés
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trabajo del sistema genera el valor de los kilómetros recorridos en un día de operación.
Un proceso similar, basado en amplitud de horario, se utilizó para la construcción del
tiempo total de trabajo del sistema. El Anexo 1 contiene las tablas detalladas de los
supuestos y cálculos necesarios para concluir que el sistema trabajará 75,429 horas y
recorrerá 1,427,787 kilómetros en un año.
El escenario base de costos está fundamentado en información de los sistemas de
transporte en Estados Unidos, recolectada por la Federal Transit Administration (FTA).
De acuerdo con la última información disponible (2013), había 23 sistemas de metro
ligero que reportaban costos operativos por kilómetro recorrido. La información está
dividida en 3 rubros: costos de operación, mantenimiento de vehículos y mantenimiento
de instalaciones físicas. La tabla 5.3 muestra el promedio, el máximo y el mínimo costo
por kilómetro recorrido, en dólares, para cada rubro (Federal Transit Administration,
2015). Los valores que muestra la tabla se convirtieron a pesos colombianos utilizando
la TRM promedio de 2014 y se ajustó para cada año por inflación. La estructura de
costos calculada oscila entre el 29.9% y el 26.7% de los ingresos anuales a través de los
años de operación.
Tabla 5.3: OPEX por rubro en dólares (Federal Transit Administration, 2015)
(Valores en dólares) OPEX operación
OPEX mantenimiento
coches
OPEX mantenimiento instalaciones
Mínimo 2.60 1.29 1.22 Promedio 7.90 4.03 4.06 Máximo 24.72 13.22 13.65
El escenario optimista de costos se planteó de acuerdo a la metodología empleada por
Jeong-Hwa (2013) en su tesis de doctorado para la Universidad Paris-Est. Los costos
fueron estimados basado en las métricas de kilómetros recorridos y horas de trabajo del
sistema (Jeong-Hwa, 2013). Por ejemplo, el número de conductores necesarios se
calculó utilizando el tiempo promedio que puede trabajar cada conductor (6 horas/por
día, 6 días a la semana, 49 semanas al año) divido por el tiempo total de operación del
sistema. Ese número de conductores se convierte en dinero al multiplicarlo por el
salario completo anual de un conductor. Así mismo, Jeong-Hwa establece métricas
específicas para cada costo de operación del tranvía incluyendo el gasto en energía (3,4
16
kwh/km) y las horas que requiere cada trabajo de mantenimiento. A partir de estos
supuestos y utilizando un proceso similar al descrito para los conductores se calculó el
costo de mantenimiento y reparación, servicios públicos, aseo, seguros, vigilancia y
publicidad que muestra la tabla 5.4. Los resultados están descritos en pesos y en
proporción a los ingresos hipotéticos del Tranvía para 2015. En este escenario, los
siguientes años de proyección tienen la misma estructura de costos en relación con los
ingresos.
Tabla 5.4: Distribución de costos operativos escenario optimista (Jeong-Hwa, 2013)
Rubro Total Anual Sobre ingresos Sueldos y prestaciones sociales 7,798,604,012 7.21% Mantenimiento y reparación 5,475,024,900 5.06% Servicios públicos 1,524,177,956 1.41% Aseo instalaciones físicas 2,343,000,000 2.17% Seguros 785,282,850 0.73% Vigilancia privada 1,731,116,989 1.60% Publicidad, mercadeo y comunicación 1,622,922,178 1.50% Gastos Varios 181,877,610 0.17% Gastos de recaudo 1,081,948,118 1.00% Vigilancia pública 1,081,948,118 1.00% Revisoría fiscal 324,584,436 0.30% Total 23,950,487,168 22.14%
El escenario pesimista de ingresos se estimó con base en los estados financieros de 2013
del Metro de Medellín. Tomando los ingresos, que para ese año ascendieron a 286,215
millones de pesos, se estimó qué porcentaje representaba cada costo de los ingresos. La
tabla 5.5 muestra los resultados de aplicar esta metodología (Metro de Medellín, 2014).
Al igual que en el escenario optimista, el porcentaje final de costos sobre ventas se
mantuvo constante a lo largo del periodo de proyección en 53.56%.
17
Tabla 5.5: Repartición de costos escenario pesimista (Metro de Medellín, 2014)
Las inversiones de capital, los ingresos y los costos operativos son la base para construir
el flujo de caja libre del proyecto y concluir sobre la rentabilidad del mismo. Para
completar el flujo, se tuvo en cuenta un capital de trabajo pequeño (11% de los
ingresos) y una tasa impositiva del 34%. La Gráfica 5.3 muestra el flujo de caja libre del
proyecto para el escenario base de costos proyecto. A partir de flujos de caja similares a
los que describe la Gráfica 5.3 se pudo calcular la TIR del Tranvía de la 80, bajo los
diferentes supuestos, como lo muestra la tabla 5.6.
Gráfica 5.3: Flujo de caja libre del proyecto Tranvía de la 80
18
Tabla 5.6: TIR bajo escenarios de costos
Después de tener un cálculo para la TIR, y continuando con el proceso de justificación
financiera, se debe construir el WACC de los inversionistas interesados en proyectos de
esta naturaleza. Villareal y Córdova (2010) describen un proceso para computar esta
métrica para un inversionista en países en desarrollo como Colombia. El Anexo 2
muestra las fuentes de información y el proceso detallado que permitió concluir que el
WACC para los proyectos de transporte urbano está entre 10.40% y 13.36%. Teniendo
el cálculo del WACC y la TIR se procede comparar estos dos valores como lo muestra
la gráfica 5.4.
Gráfica 5.4: Rentabilidad Tranvía de la 80 vs. Rentabilidad esperada por inversionistas
Es evidente que la TIR nunca supera el costo de oportunidad de los inversionistas. Por
ende, bajo la estructuración financiera propuesta, no se cumplirá la regla de inversión
del Project Finance y no será posible realizar una justificación financiera, económica y
comercial del proyecto. Es decir, los proveedores de capital no podrán recuperar su
inversión y recibir la rentabilidad que esperarían para el nivel de riesgo que están
asumiendo. En consecuencia, para no abandonar la idea de estructurar una APP
19
atractiva para los inversionistas privados, se deben buscar fuentes alternativas de
recursos que aumenten los flujos de caja libre y la TIR del proyecto.
6. FUENTES DE RECURSOS ADICIONALES
El Tranvía de la 80 cuenta con una propuesta de renovación urbana que permitiría
explorar fuentes alternativas de ingresos que han sido utilizadas en otros países.
Asimismo, por ser una APP de iniciativa pública, el proyecto podrá solicitar vigencias
futuras del gobierno municipal y nacional. La combinación de estas dos fuentes de
recursos podría aumentar los ingresos de la APP de modo que, se pueda justificar
financiera, económica y comercialmente una APP para el Tranvía de la 80.
La primera fuente de ingresos se basa en la experiencia exitosa de varios países
asiáticos, donde los arriendos se han consolidado como un ingreso adicional para los
operadores de Transporte Público. El proyecto Tranvía de la 80 se ha pensado como un
proyecto de renovación del occidente de la ciudad de Medellín (Metro de Medelín,
2015). El arriendo de un número importante de metros cuadrados comerciales, en esta
zona, podría generar suficientes ingresos no sólo para pagar la construcción de este
nuevo desarrollo sino que, sería una fuente adicional de rentabilidad para el
desarrollador del Tranvía.
El Proyecto se ha diseñado con su estación final, Caribe, en proximidad de la Terminal
de Transporte del Norte. La terminal tiene algunas condiciones que lo hacen propicio
para el desarrollado comercial antes descrito. El lote, de propiedad del municipio de
Medellín, cuenta con aproximadamente 50,000 metros cuadrados (El Colombiano,
2015; Google Maps, 2015). La Terminal es, actualmente, un pequeño centro comercial
que ya genera ingresos para el municipio (Terminales de Medellín, 2015). En caso de
ser posible la concesión del inmueble al constructor del tranvía, se podría edificar un
centro comercial nuevo que genere ingresos por arriendo durante los 30 años de
concesión. Este nuevo desarrollo podría generar suficientes excedentes para pagar no
sólo su inversión inicial, sino también, una porción del tranvía a construir.
En un segundo plano, gracias a que el proyecto Tranvía de la 80 ha sido planteado y
estudiado por el Municipio de Medellín y la Empresa Metro, está APP es de la categoría
20
de APP de iniciativa pública (Metro de Medellín, 2015). La ley 1508 de 2012 permite
que los proyectos de APP de origen público tengan acceso a recursos gubernamentales
siempre y cuando tengan aprobación del CONFIS (Congreso de Colombia, 2012). Por
consiguiente, un consorcio interesado en la construcción del Tranvía podrá solicitar la
aprobación de vigencias futuras que se pueden tratar como pagos al consorcio por
disponibilidad de la obra (Maddri-Perrott & Menzies, 2010). Este nuevo ingreso
aumentará la rentabilidad del proyecto, pues son recursos que no tienen ningún costo
asociado.
La combinación de estas dos nuevas fuentes de recursos se pueden incluir en el modelo
de Project Finance con el objetivo de calcular una nueva TIR y concluir sobre la
viabilidad de la estructuración financiera. La tabla 6.1 describe los principales supuestos
de construcción, ingresos y costos del centro comercial que se podría desarrollar en el
lote de la Terminal de Transportes de Medellín. Los supuestos surgen de una
investigación de los costos de construcción de proyectos similares en país y del valor
del arriendo en otros centros comerciales de la ciudad. Las vigencias futuras se
contabilizarán como ingresos por cada año de operación. Para determinar el valor anual
a desembolsar, se actualizará una anualidad inicial por la proyección de inflación de The
Economist Intelligence Unit (The Economist Intelligence Unit, 2015). Entonces, en
valor presente, los subsidios anuales equivaldrán al monto solicitado al CONFIS para el
desarrollo del proyecto.
Tabla 6.1: Supuestos centro comercial a desarrollar
Los nuevos supuestos de centro comercial y subsidios cambian el modelo de flujos de
caja descontados para el Tranvía de la 80. La tabla 5.2 muestra la TIR alcanzada al
incluir diferentes combinaciones de estas dos nuevas fuentes de ingresos. Comparando
21
estos valores con el WACC se puede concluir que, la construcción de espacios
comerciales con superficie superior a 150,000 metros cuadrados podría generar
suficientes ingresos para que el proyecto se pueda estructurar como una APP. La gráfica
5.1 muestra la similitud entre rentabilidad esperada del proyecto, bajo los 3 escenarios
de costos, y el WACC para un proyecto con 150,000 metros cuadrados de espacio
comercial y 1 billón de pesos en subsidios. Como el proyecto sí resulta viable, como
última medida de rentabilidad se exhibe la gráfica 5.2 que muestra la evolución del
retorno al accionista a través de los años de operación. Este valor corresponde a la TIR
del flujo de caja libre que queda disponible después del servicio de la deuda.
Tabla 6.2: Rentabilidad del proyecto para diferentes combinaciones de subsidios y desarrollos comerciales (escenario base de costos)
Gráfica 6.1: Rentabilidad del Tranvía de la 80 con desarrollo comercial y subsidios
22
Tabla 6.3: retorno del accionista Tranvía de la 80 por año de salida
Con el fin de conseguir la viabilidad financiera del Tranvía de la 80 se construyó un
modelo de Project Finance que contempla diferentes supuestos no sólo para la
operación del Tranvía sino también, para los ingresos adicionales que se podrían
utilizar. A través de la regla de decisión de la TIR se establecieron casos en los cuales el
proyecto del Tranvía de la 80 sí presenta la rentabilidad mínima requerida por los
inversionistas. Esto implica que, existen escenarios de costos, metros cuadrados
comerciales y subsidios que permiten justificar financiera, económica y comercialmente
el proyecto Tranvía de la 80. De manera que, se completarían los estudios necesarios
para que el DNP apruebe una APP de Transporte Urbano para este corredor.
7. CONCLUSIONES
El proyecto Tranvía de la 80 se ha convertido en el proyecto de expansión más
importante del Metro de Medellín. Ahora bien, las dificultades fiscales han obligado a la
ciudad a posponerlo, repercutiendo en un menor desarrollo para Medellín y el Valle de
Aburra. Para evitar este detrimento y poder comenzar la construcción en el menor
tiempo posible es necesario encontrar nuevas formas de financiarlo que reduzcan los
aportes públicos.
Gracias a la promulgación de la Ley 1508 de 2012, el municipio de Medellín puede
explorar la posibilidad de estructurar una Asociación Público Privada que construya y
23
opere el proyecto Tranvía de la 80 por 30 años. El modelo de Project Finance
implementado en este documento concluye que, el Tranvía de la 80 puede convertirse
en un proyecto atractivo para un inversionista privado siempre y cuando se incluya un
desarrollo inmobiliario. En otras palabras, combinando ingresos tradicionales de un
sistema de transporte público y un desarrollo comercial importante, el proyecto
generaría un retorno suficiente para que inversionistas privados construyan y operen la
infraestructura por 30 años. Esta rentabilidad podría generar un ahorro para el gobierno
del 44% del valor de la inversión, al pasar de invertir 1.8 billones de pesos a
aproximadamente 1 billón de pesos.
Existen varios desarrollos futuros que mejorarían la estructuración financiera del
Tranvía. Por un lado, una planeación más detallada del proyecto a desarrollar en el lote
de la Terminal del Norte y de otros lotes cercanos al Tranvía permitiría concluir con
mayor precisión acerca de la viabilidad de un desarrollo inmobiliario en esta zona. Por
otro lado, la empresa Metro de Medellín podría contactar a proveedores de deuda que
tengan capacidad de realizar financiaciones basadas en Project Finance. En este caso,
no se necesitaría contratar a un ente privado para desarrollar un proyecto, sino que la
Empresa Metro podría, con aportes del gobierno, apalancar el proyecto y ser el
responsable por su construcción y operación. Es decir, la implementación de un Project
Finance para el Transporte Público no sólo genera ahorros para el gobierno bajo una
estructura de APP sino que también puede ser un vehículo financiero para costear otras
expansiones del sistema en la ciudad a cargo de la empresa Metro.
24
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9. ANEXO 1: CÁLCULO HORAS Y KILÓMETROS RECORRIDOS EN
UNA HORA
Información general del proyecto (Metro de Medelín, 2015)
28
Cálculos de horas trabajadas por el sistema durante un año
Cálculo kilómetros recorridos en un año por el Tranvía de la 80
10. ANEXO 2: CONSTRUCCIÓN WACC
Para construir el WACC se utilizó la metodología “Plain Vanilla” descrita por Berk &
DeMarzo (2014) y la modificada propuesta por Villareal y Cordoba (2010). La ecuación
2.1 describe el cálculo del WACC cuando un proyecto tiene 2 fuentes de recursos,
deuda y equity.
𝑊𝐴𝐶𝐶 = 𝐾! 1− 𝜏𝐷
𝐷 + 𝐸 + 𝐾!𝐸
𝐷 + 𝐸 (𝟐.𝟏)
29
Para la estimación del costo de la deuda 𝐾! se utiliza la metodología de “building
block” descrita en la ecuación 2.2. La variable 𝑟! es la tasa libre de riesgo o bonos del
Tesoro Americano a 10 años. La variable spread representa el costo adicional para una
inversión riesgosa medida como costo adicional por calificación de riesgo. La figura 1
muestra el valor del Spread para diferentes calificaciones de riesgo y coberturas de
deuda. La variable RP es la medida de riesgo país. La tabla 10.1 muestra los supuestos,
las fuentes y el resultado del cálculo de el costo de la deuda para este caso.
𝐾! = 𝑟! + 𝑠𝑝𝑟𝑒𝑎𝑑 + 𝑅𝑃 (𝟐.𝟐)
Figura 1: Margen de intermediación (Damodaran, 2015)
Tabla 10.1: Cálculo Costo de la deuda
Para calcular el costo del equity si hay diferencias en las metodologías empleadas. Para
el procedimiento modificado, se utilizó la fórmula 2.3 donde la 𝐾!(1− 𝜏) corresponde
al costo de la deuda después de impuesto. Para la otra metodología, se uso la ecuación
2.4, donde 𝑟! es la tasa libre de riesgo. En ambos casos, El 𝛽 corresponde al beta
apalancado del proyecto de acuerdo a la ecuación 2.4. 𝑅! − 𝑅! corresponde a la prima
30
del mercado por encima de la tasa libre de riesgo. La tabla 10.2 muestra los valores y las
fuentes utilizadas para calcular el costo del equity por ambas metodologías.
𝐾! = 𝐾!(1− 𝜏)+ 𝛽(𝑅! − 𝑅! + 𝑅𝑃) (𝟐.𝟑)
𝐾! = 𝑟! + 𝛽(𝑅! − 𝑅!)+ 𝑅𝑃 (𝟐.𝟒)
𝛽! = 𝛽!(1+𝐷𝐸 1− 𝜏 ) (𝟐.𝟓)
Tabla 10.2: Cálculo costo del equity
Con la información del costo de la deuda y costo del equity se procede a calcular el
costo ponderado del capital, WACC, para el proyecto Tranvía de la 80. La tabla 3
contiene la información del resultado obtenido.
Tabla 10.3: WACC bajo ambas metodologías
