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Agua Potable en el municipio de Necoclí: entre la incertidumbre y la escasez1
Resumen
El agua apta para el consumo humano juega un papel fundamental en el desarrollo de
cualquier región, y es considerada un servicio básico para garantizar la salud y el bienestar de
una comunidad. En el municipio de Necoclí se presenta escasez del recurso, y en las zonas
donde se presta este servicio, se hace de manera ineficiente. El artículo desarrolla diferentes
causas sobre la inadecuada prestación del servicio de agua potable en el municipio de Necoclí,
entre las que se encuentran: crecimiento poblacional acelerado, desplazamiento forzado,
condiciones ambientales, deterioro de los ecosistemas, alto grado de despreocupación de los
habitantes por realizar un uso adecuado de los recursos naturales y desarrollo institucional
ineficiente tanto en gestión como en recursos. El Estado también juega un papel muy importante
dentro de esta problemática, ya que a raíz de la Constitución, éste debe garantizar el acceso a los
servicios públicos básicos.
Palabras claves: Agua potable, Estado, recursos naturales, derecho y desarrollo.
1 Artículo presentado para optar al título de Especialista en Servicios Públicos Domiciliarios, Facultad de Derecho,
Universidad de San Buenaventura Seccional Medellín, 2014. Asesor Hernán Darío Martínez
Enyi Juleth Berrio Cardona
Sulay Jazmin Duque Lopera
Rubén Darío Álvarez Ochoa
AGUA POTABLE EN EL MUNICIPIO DE NECOCLÍ: ENTRE LA INCERTIDUMBRE Y LA ESCASEZ 2
Abstract
Water fit for human consumption, plays an important role in the development of any
region, and is considered a basic service to ensure the health and welfare of a community. In the
municipality of Necoclí presents resource scarcity, and in areas where the service is provided, it
is inefficiently. This paper develops different causes of inadequate provision of potable water in
the town of Necoclí, among which are: rapid population growth, forced displacement,
environmental, ecosystem decline, little concerns of his inhabitants by making proper use of
natural resources and inefficient institutional development in both management and resources.
The state also plays a very important role in this problem, as a result of the Constitution, it must
ensure access to basic public services.
Keywords: Drinking water, State, natural resources, right and development.
Introducción
El agua es esencial para la vida, es un derecho fundamental, y el Estado tiene en sus
funciones, la de ser garante en la prestación de este servicio público domiciliario. En Colombia a
pesar de contar con suficientes fuentes hídricas, no se garantiza la prestación del servicio a toda
la población, particularmente en este artículo se analiza el municipio de Necoclí, donde se
presenta una inadecuada prestación del servicio, y en algunas áreas, el porcentaje de acceso es
muy bajo. Se han realizado encuestas para conocer la percepción de los habitantes con respecto a
la calidad y cobertura del servicio, cuyos resultados reflejan inconformidad de los encuestados
con la prestación de éste. Existen diferentes diagnósticos realizados sobre la calidad del agua
suministrada en este municipio y adicional a esto, en los planes de gobierno de los diferentes
alcaldes, este es un tema recurrente, sin embargo no existe un panorama claro sobre las causas
que generan la problemática que en la actualidad aqueja al municipio.
Este artículo enuncia la importancia del recurso y su papel clave en el desarrollo de las
poblaciones, teniendo como referente que es escaso y limitado su acceso. Se realiza una
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caracterización del municipio de Necoclí para conocer su ubicación geográfica, habitantes y
principales actividades económicas y una caracterización de la forma como se presta el servicio
en la actualidad. Posteriormente, identifica las dificultades encontradas en la prestación del
servicio de agua potable, para a partir de allí definir las causas que originan esta situación desde
diferentes untos de vista como el social, ambiental o gubernamental. Finalmente se realiza una
reflexión acerca del papel del Estado como garante de la prestación del servicio desde la
normatividad Colombiana, dado que la misma establece los parámetros en los cuales éste debe
moverse y las actuaciones que debe llevar a cabo, para garantizar la prestación de los mismos en
su territorio.
Las fuentes utilizadas para la recolección de la información son diferentes autores que analizan
la importancia del agua para los seres humanos y las posibles causas de la no prestación del
servicio. En el análisis de las causas de la inadecuada prestación del servicio de agua potable, se
tendrá en cuenta principalmente el planteamiento realizado por Manjarrés (1999), donde indica
que para Colombia en la mayoría de los municipios se ha carecido de gestión para asumir la
responsabilidad que le atribuye la Ley de prestador de servicios públicos domiciliarios, al igual
que la información publicada en estudios previos realizados por la Administración municipal.
Adicionalmente se toma como referente los diferentes informes y diagnósticos realizados para el
municipio de Necoclí en la caracterización del servicio. Finalmente un importante marco de
referencia es la normatividad Colombiana, especialmente la Constitución de 1991, la Ley 142 de
1994 y la Ley 136 de 1994, ya que es el marco de referencia que todos los municipios deberían
tener en sus planes de acción, para a partir de allí definir actividades que contribuyan al
incremento en la cobertura del servicio como mandato Constitucional.
El agua potable y su papel clave en el desarrollo
Para entender la importancia del agua potable en el desarrollo del ser humano, Oxman y
Oxer, citado por Journalev, (2004) señalan que:
Es muy poco lo que un gobierno puede hacer que se traduzca en mayores beneficios que
el proporcionar agua limpia y saludable a sus habitantes. Con esta acción, se reduce… la
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incidencia de enfermedades…, disminuyendo los costos globales… destinados a la
salud,… aumenta la productividad general y proporciona un efecto de estabilización
política. (Jouravlev, 2004, p.7).
La Unicef Colombia realiza la siguiente declaratoria: “El agua potable y el ambiente sano son
derechos humanos” (El saneamiento y el ambiente…, s.f). También desde la declaratoria de los
Derechos humanos, en el artículo 25 se hace referencia a que toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado, declarando la salud y el bienestar como aspectos fundamentales.
(Declaratoria de los Derechos humanos, 1948). En la convención de los derechos del niño,
citado por Santamaría, (2004), la Asamblea General de las Naciones Unidas en el artículo 24,
hace responsable a cada estado parte de la Asamblea de:
Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la
salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro
de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros
y riesgos de contaminación del medio ambiente. (Convención sobre los derechos del
niño, 1989).
Los servicios públicos domiciliarios, están dirigidos a satisfacer las necesidades básicas de los
seres humanos, es por ello, que uno de los factores clave para medir la calidad de vida de las
poblaciones, es el acceso a estos servicios, donde su ausencia, baja continuidad o calidad, puede
tener efectos adversos.
El DANE anualmente realiza la encuesta de calidad de vida, con el fin de obtener información
para analizar las condiciones socioeconómicas de los hogares colombianos, para la
implementación de políticas públicas y para el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM). Dentro de la encuesta se pregunta cuál es el acceso a los servicios públicos,
privados, o comunales, información que es útil para realizar conclusiones sobre el nivel de
desarrollo del país.
En el caso del agua, un factor determinante es que no tiene ningún sustituto, como si puede
ocurrir en el caso de la energía. En el artículo “Desarrollo Sostenible y el agua como Derecho en
Colombia”, se considera que acceder al agua potable y al saneamiento, se constituye como un
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derecho humano, y que es indispensable para el desarrollo de los pueblos ya que ayuda a la
reducción de la pobreza. (Díaz et al., 2009)
Según Ramirez (2007), se identifica que la disponibilidad de servicio, ofrece beneficios
económicos, de productividad y de salubridad, y su ausencia, tiene impactos sobre la salud y
contribuye a la mortalidad infantil, ya que afecta actividades necesarias para la satisfacción de
las necesidades básicas.
Este tema es importante debido a que el agua tiene un papel fundamental en el desarrollo de las
comunidades, quienes a lo largo de la historia han buscado sitios cercanos a fuentes de agua para
establecerse, debido a que con este elemento vital satisfacen sus necesidades básicas y la utilizan
para la agricultura. Según Rodríguez (2010), el agua es fundamental en la evolución y
estructuración de los Estados, el hombre la utiliza para beber, cocinar, lavar, aseo personal;
adicionalmente consume una cantidad importante en los procesos productivos.
Analizando el tema desde otro punto de vista, en el artículo “Economía de los servicios públicos
domiciliarios, más allá del mercado y del Estado”, se aborda esta problemática desde otra
perspectiva, donde se analiza que:
(…) el criterio de equidad como derecho en la prestación de estos servicios no se alcanza,
porque el prestador entiende el servicio desde la visión del mercado (la prestación se
centra en la demanda) y no desde el beneficio social que su consumo representa.
(Sánchez & Usaquén, 2012, p.1).
En casi todos los países del mundo (Panamá, Francia, Camerún, Sudáfrica, entre otros), el agua
y el saneamiento, son establecidos como servicios básicos, esenciales y de interés general que
contribuyen al bienestar. (Colección de textos de jurisprudencia, 2006, p.40). Desde la
Constitución Política de Colombia se establece como función social del Estado asegurar la
prestación eficiente a todos los habitantes a nivel nacional, de los servicios públicos:
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de
las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
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potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
(Constitución Política de Colombia, 1994).
Desde las Naciones Unidas en la Observación general Nº 15: El derecho al agua (artículos 11 y
12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), se define al agua
como fundamental para la vida y la salud e indispensable para garantizar el cumplimiento de
otros derechos humanos, lo que se constituye como relevante para entender cuál es el papel del
Estado en su provisión, cuando firman un pacto de esta naturaleza. (ONU, 1966).
El agua como recurso limitado
Se evidencia una gran preocupación a nivel mundial por la escasez del agua, debido
principalmente a la contaminación de la misma y al cambio climático, que ha llevado a la
disminución de lluvias en algunos sectores y por tanto a la sequía de ríos, ciénagas y fuentes de
agua dulce; adicionalmente se ha incrementado la población mundial y la demanda de agua para
el consumo y para la generación de alimentos y otros productos.
De acuerdo con el artículo de Beleño (2011), se han realizado diferentes estudios en Colombia,
de los cuáles se resalta el del Ministerio de Medio Ambiente, en el cual se informó que durante
años el país se había ubicado en el sexto lugar a nivel mundial en oferta hídrica, sin embargo la
mitad de estos recursos tienen problemas de calidad. En la actualidad no solo se evalúa la
cantidad de recursos hídricos si no también, la calidad y disponibilidad que tiene la población de
los mismos, causas por las cuales Colombia pasó del sexto al veinticuatroavo lugar a nivel
mundial.
Colombia tiene una oferta natural de agua de 2.200 km3 por año. Nelson Ómar Vargas,
profesional especializado de la Subdirección de Hidrología del Ideam, explica que es una gran
cantidad para un país que solo demanda 35 km3 anuales, de los cuales nueve se pierden por
ineficiencias en los sistemas de riego, en los procesos industriales y en los acueductos; no
obstante, muchas regiones sufren por el acceso limitado al recurso y la mala calidad.
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En el artículo escrito por Velásquez (Las aguas de nuestros…,2012), se afirma que en muchas de
las playas colombianas en ambas costas los parámetros de calidad microbiológica del agua
superan los límites recomendados para la salud humana y la conservación de los ecosistemas
marinos, la principal causa es el vertimiento de aguas residuales en las costas, un problema que
aumenta a medida que crecen las poblaciones.
El municipio de Necoclí no es ajeno a ésta problemática colombiana, de acuerdo con Acevedo,
Ceballos y Molina (2010), existen dificultades en el aspecto social, ambiental y económico,
debido a la erosión costera, manejo inadecuado de residuos líquidos y sólidos, altos índices de
miseria y pobreza, baja conciencia ambiental, contaminación de ríos, playas y cursos de agua
con residuos sólidos peligrosos. Lo anterior ha tenido como consecuencia la disminución del
patrimonio natural, el deterioro de la calidad de vida y la disminución de las posibilidades de
desarrollo sostenible en dicho municipio.
El Municipio de Necoclí
Fue fundado en 1978 localizado en la costa del Mar Caribe al noroccidente del
departamento de Antioquia, en la margen oriental del golfo de Urabá, sobre el valle aluvial del
río Mulatos y al extremo de la serranía del Abibe. Limita al norte con el municipio de San Juan
de Urabá y el Mar Caribe, al sur con el municipio de Turbo, al oriente con los municipios de
Arboletes y Turbo y al occidente con el Mar Caribe.
Figura 1. Ubicación geográfica Municipio de Necoclí
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El municipio de Necoclí tiene una extensión total de 1361 kilómetros cuadrados, ubicado a 382
kilómetros de Medellín, con una temperatura media de 28º C y cuenta con una población
aproximada de 50 mil habitantes.
Las actividades productivas que se desarrollan en la región de Urabá, están relacionadas con
sistemas de uso y manejo de la tierra, para la extracción y usufructo de recursos naturales. La
agricultura es utilizada para generar alimentos y como materia prima para la industria. Otra
actividad desarrollada es la ganadería, que aunque es la actividad principal, desde el punto de
vista de generación de ingresos, no es la que tiene mayor aporte por la situación de pobreza que
rodea las familias rurales dedicadas a esta actividad. También predomina como actividad
económica la pesca con cantidad importante de organizaciones de pescadores. El municipio tiene
como fuente económica el turismo, aunque no cuentan con la infraestructura adecuada para su
promoción debido a la deficiencia en oferta hotelera tanto en calidad como en cantidad,
dificultades desde el punto de vista de prestación de servicios públicos, transporte y la
administración de las playas (Universidad de Antioquia – Gobernación de Antioquia, 2012).
Necoclí es un municipio donde la mayoría de sus habitantes tienen un porcentaje muy alto de
Necesidades Básicas Insatisfechas, el DANE arroja que el 77.80% de los habitantes del
municipio de Necoclí se encuentran en los niveles de pobreza 1 y 2, siendo esta cifra superior en
la zona rural con un 87,23%, evidenciando el poco desarrollo socioeconómico en el cual se
encuentra la población Necocliseña, de igual forma hay que resaltar la grave situación del
fenómeno de inmigración que ha convertido al municipio en receptor de grupos de población
provenientes en su mayoría del Atrato Chocoano y Córdoba entre otras, que han sufrido el rigor
de las acciones violentas de los grupos al margen de la ley. (Plan De Desarrollo Municipal 2012-
2015 “La Renovación”, 2012)
Tabla 1.Necesidades Básicas Insatisfechas
Nombre
Municipio
Personas en NBI
Cabecera Resto Total
Prop (%) Prop (%) Prop (%)
NECOCLI 47,22 87,23 77,80
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FUENTE: Información Estadística Censo Dane
Prestación del servicio de Acueducto en el Municipio de Necoclí
En la actualidad, el servicio de acueducto en el municipio de Necoclí, es prestado por la
empresa SISTEMAS PÚBLICOS S.A E.S.P de manera directa. Cuenta con un porcentaje de
cobertura del 91% en el área urbana, y tiene 3.465 suscriptores residenciales. (Información SUI,
julio 2013). El sistema actual tiene alrededor de 30 años de prestación de servicio, construido y
optimizado por etapas desde 1982. En el 2008 se realizaron inversiones por valor de $2.500
millones de pesos para su mejoramiento.
La capacidad instalada se encuentra limitada por el déficit en el volumen de
almacenamiento para la regulación de la demanda actual de la población permanente y
flotante del municipio y se tiene proyectado en una segunda etapa del Plan Maestro
ampliar la cobertura hacia la Vereda Casablanca y la cabecera del corregimiento El
Totumo, considerando un cambio en la fuente de abastecimiento actual para abastecer el
sistema de la ciénaga La Marimonda, que posee mayor capacidad hidráulica
(Universidad de Antioquia – Gobernación de Antioquia, 2012, p.36).
En el Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015 “La Renovación”, (2012) se indica que:
El municipio de Necoclí, cuenta para su sistema de acueducto con una fuente, que ofrece
la suficiente cantidad de agua para abastecer a la comunidad, dicha fuente es la Ciénaga
El Salado. Las micro cuencas que proveen de agua a la ciénaga se encuentran en un
estado de deforestación significativo, viéndose afectado para un futuro no lejano
(Municipio de Necoclí, 2012, p.162)
Adicional a lo anterior, también existen otros esquemas de prestación del servicio, donde el 9%
de las viviendas, se abastecen a través fuentes como ríos, manantiales, pozos con bombeo, pozos
individuales, pilas públicas y otras fuentes como represas pequeñas o jagüe (SISBEN, 2007;
Citado por Plan de desarrollo, 2008). Las veredas se abastecen del sistema de acueducto
municipal o de sistemas colectivos de abastecimiento, que son operados y administrados por
organizaciones comunitarias o los mismos usuarios de los sistemas.
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De acuerdo al Diagnóstico Técnico – Municipio de Necoclí 2012, realizado por la Universidad
de Antioquia – Gobernación de Antioquia:
La población rural presenta déficit en las fuentes de abastecimiento, que carecen de
programas de reforestación, aislamiento y protección. Existe déficit en cuanto a la
infraestructura de suministro, almacenamiento, tratamiento y distribución del agua. En
cuanto a los acueductos rurales, el abastecimiento es básicamente a través de represas,
muy pocos corregimientos cuentan con sistemas de acueductos terminados y por lo
general operan a baja capacidad. En todos los casos carecen de sistemas de tratamiento
del agua. Algunos solo cuentan con bocatoma y desarenador (Universidad de Antioquia –
Gobernación de Antioquia, 2012, p.34).
En encuesta realizada, a una muestra de 911 personas en el año 2012, por Profesionales adscritos
a la Administración Municipal de Necoclí respecto al servicio de acueducto y alcantarillado
prestado por la empresa Sistemas Públicos S.A. E.S.P., que tenía como objetivo conocer la
satisfacción de los habitantes con la prestación de estos servicios, arrojó los siguientes
resultados:
El 2% de las personas encuestadas respondieron que el servicio de acueducto y
alcantarillado que presta sistemas públicos en el municipio de Necoclí es bueno, el 35%
es regular y el 63% dijo que es malo.
El 2% de las personas encuestadas respondieron que el agua que provee el acueducto de
Necoclí es apto para el consumo humano y el 98% respondieron que no.
El 2% de las personas encuestadas respondieron que conocen alguna inversión social
como acto constitucional de responsabilidad social de la empresa privada y el 98%
respondieron que no conocen ninguna inversión.
Como puede observarse, existe una gran inconformidad de los habitantes del municipio de
Necoclí, con la forma en la que se están prestando los servicios públicos de acueducto y
alcantarillado, evaluando específicamente el acueducto, como no apto para el consumo humano.
En el Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015 “La Renovación”, (2012), se realizó
caracterización de la problemática social en el municipio en lo relacionado con la vulneración de
los derechos de los niños, niñas y adolescentes a partir del COMPOS, donde también se
identificó dentro de dicha problemática el saneamiento básico. En dicho plan también se indica:
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“Hoy los habitantes del municipio no cuentan con agua potable, el casco urbano, y dos o tres
cabeceras corregimentales cuentan con acueducto y alcantarillado, con un servicio ineficiente.”
(Municipio de Necoclí, 2012, p.135)
De acuerdo con la forma como se está prestando el servicio en la actualidad, se evidencia que
existe una problemática que debe ser analizada para entender las causas, que posteriormente
permita enfocar esfuerzos hacia la solución de raíz de esta situación.
Inadecuada prestación del servicio
Manjarrés (1999), indica las causas del deficiente desempeño en el sector de agua en
Colombia parten de la prestación por diferentes actores a nivel municipal en todo el país, con
diferentes modalidades de propiedad y grados de eficiencia. En el artículo “La participación del
sector privado en los servicios de agua y saneamiento en Cartagena de Indias”, se agrupan las
causas en aumento de la demanda y una ineficiencia en la gestión de los servicios. Con respecto
al aumento de la demanda, las causas relacionadas son la expansión de la ciudad, aumento de la
población, crecimiento del sector turístico e industrial. Con respecto a la ineficiencia en la
gestión, fue la poca respuesta que frente a lo anterior entregó el operador y la administración
municipal.
Manjarrés (1999), realizó un planteamiento donde indica que para Colombia en la mayoría de
los municipios se ha carecido de gestión para asumir la responsabilidad que le atribuye la Ley de
prestador de servicios públicos domiciliarios, donde se caracteriza por:
- Limitada capacidad técnica, institucional y financiera
- Uso ineficiente de los recursos asignados para la expansión, reposición y
mantenimiento de la infraestructura de los sistemas
- Graves deficiencias en la gestión operativa, financiera, administrativa y comercial
- Coberturas insuficientes y deficiencias en la calidad, oportunidad y continuidad del
servicio
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- Estructuras y niveles tarifarios inadecuados, en algunos casos regresivos, con grandes
rezagos en relación a los costos reales de provisión del servicio (Manjarrés, 1999,
p.137).
El profesor de la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional en Medellín, Guillermo
León Vásquez, citado por Beleño (2011) en su artículo “El 50% del agua en Colombia es de
mala calidad”, señala que el acceso al agua de calidad se ve afectado por problemas de
distribución. “A esta situación la llamamos escasez tecnológica para el aprovechamiento del
mineral, por eso muchas poblaciones como la costa Pacífica y la llanura del Caribe, a pesar de
vivir en zonas con abundante recurso, no lo tienen o es impotable”.
El Banco Mundial define como parte de las causas del inadecuado acceso al servicio, las
relaciones entre política, gobierno y ciudadanos, debido a los conflictos generados por el
clientelismo y el patronaje político, se traducen en servicios de mala calidad y precios bajos que
no le aportan al sistema los recursos necesarios. (Ramirez, 2007).
En un diagnóstico realizado para América Latina de las condiciones sobre la provisión de agua
potable y saneamiento, Corrales (2004) contextualiza la prestación de dichos servicios así:
(…) por tratarse de servicios prestados bajo régimen de monopolio natural con fuertes
externalidades que afectan a toda la sociedad, el modelo más generalizado de
intervención de los gobiernos fue el de la prestación directa o a través de instituciones o
empresas de naturaleza pública. Con esta selección se buscaba garantizar el bienestar
colectivo en términos de acceso universal al servicio a bajo costo y de la calidad
necesaria, para preservar y mantener la salud pública. (Corrales 2004, p.48)
Define entre otras, que las causas de la no prestación adecuada, son un intervencionismo político
en decisiones operativas y económicas de quienes prestan el servicio, lo que origina una gestión
pública ineficiente y bajas tarifas que no son sostenibles en el tiempo, dejando como resultado
baja cobertura y bajos niveles de calidad. Corrales (2004).
Lentini (2011) señala los siguientes factores exógenos que afectan la provisión del servicio: 1.
Económica: necesidad de inversiones altas y por tiempo prolongado para mejorar los niveles de
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cobertura, que está limitado por las condiciones macroeconómicas de los países. Lo anterior
también se puede observar desde el punto de vista de los usuarios, donde las condiciones de
pobreza de estos, impiden el pago oportuno a las empresas prestadoras del servicio, que a su vez
caen en el incumplimiento de obligaciones como calidad, cantidad y expansión. 2. Priorización
del sector: la causa identificada es la descentralización en la prestación del servicio, que evitó la
creación de políticas sectorizadas con directrices técnicas precisas, para organizar los actores y
los recursos. 3. Calidad Institucional: esto se traduce específicamente en la gobernabilidad del
sector. 4. Otras causas: urbanización y cultura de pago.
En los diferentes diagnósticos realizados en el municipio de Necoclí para identificar las posibles
causas del inadecuado acceso al agua potable, se pueden encontrar aspectos ambientales,
sociales y gubernamentales.
Condiciones ambientales:
El Programa Agua para la Prosperidad, liderado por el Gobierno Nacional, presenta de acuerdo
con el diagnóstico técnico realizado por el Municipio de Necoclí (2012) déficit estacional,
sobrepresión por el uso y contaminación de fuentes hídricas que hacen difícil el abastecimiento
de agua potable para la población. Adicionalmente, en este estudio también se indica que en la
zona de Urabá se presentan variaciones estacionales muy marcadas, que están directamente
relacionadas a la distribución y frecuencia de lluvias.
Se identifica como otro factor influyente en la problemática, la disminución de la disponibilidad
de las cuencas hídricas por la pérdida de cobertura vegetal debido a la deforestación, y
adicionalmente la contaminación de las aguas. El transporte de sedimentos, la erosión que
presentan las orillas de los ríos y el vertimiento de residuos sólidos y aguas residuales en los
lechos de los ríos, son otras causas identificadas. “La sedimentación restringe el uso de ríos para
ser utilizados como fuente de abastecimiento para consumo humano, porque normalmente estas
aguas presentan gran cantidad de lodo”. (Municipio de Necoclí, 2012, p.12).
En un diagnóstico realizado en el año 2007, se señala que en época de verano, el nivel de las
aguas baja considerablemente, afectando a la fuente abastecedora del municipio, la laguna El
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Salado. Además indica que las áreas boscosas existentes, se ven afectadas por los
comportamientos de los habitantes del municipio (agricultura o actividades domésticas). La
laguna El Salado, es usada también para actividades ganaderas, ya que sirve como bebedero del
ganado, lo que origina que se depositen en estas fuentes contaminadoras.
Adicionalmente este diagnóstico también señala como una de las causas de la situación actual
frente al servicio, donde se utilizan como fuente para diversos tipos de actividades el acueducto,
lo que agrava la situación, debido a que se genera mayor escasez del recurso.
Condiciones sociales:
En el periodo de Luis Alfredo Ramos Botero como Gobernador, se realizó un perfil diagnóstico
de la Región Urabá, donde a partir de la aplicación de la metodología BIT-PASE –Balance de
Interacciones y Tensiones entre la Población, lo Ambiental, lo Social y lo Económico, se
encontraron como puntos críticos:
Crecimiento urbano acelerado, desequilibrado y precario en dotación, para la satisfacción
de las necesidades básicas de la población
Persistencia del fenómeno migratorio e incapacidad de los municipios para atender las
demandas de este crecimiento.
De acuerdo con el Plan De Desarrollo Municipal 2012-2015 “La Renovación”, (2012), se
presentan 5.509 personas que habitan el municipio en condición de desplazamiento. En un
diagnóstico realizado en el año 2007, se indica que el municipio no cuenta con un plan de
ordenamiento para el uso del suelo, lo que hace que el crecimiento se realice de manera
desordenada, y que agrave aún más la problemática respecto al acceso al agua potable.
Condiciones gubernamentales:
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Desde el análisis realizado en el BIT-PASE, se identifica como aspecto crítico que los fiscos
Municipales tengan ingresos inadecuados, que no corresponden a la dinámica económica de las
poblaciones y que no son capaces de satisfacer las demandas de crecimiento poblacional.
Otro aspecto identificado como falencia gubernamental es que hay un deterioro en los recursos
naturales, que como veíamos anteriormente es una de las causas de la inadecuada prestación del
servicio, y atribuyen este problema a la falta de control por parte de las autoridades para
promover el buen uso de estos recursos, privilegiando la actividad económica como la ganadería,
por encima de la preservación ambiental.
Cuando a partir de la metodología BIT-PASE se realiza un cruce entre las tensiones
identificadas por los diferentes gobiernos con los problemas críticos, se puede observar a qué le
atribuyen Baja cobertura y calidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios:
Crecimiento urbano acelerado
Persistencia del fenómeno migratorio
Altos porcentajes de población con necesidades básicas insatisfechas (NBI)
Fiscos municipales con ingresos precarios
Desarrollo institucional ineficiente, y altamente dependiente del Gobierno
Nacional y Departamental
Los resultados con respecto al Déficit en la cobertura y calidad en la prestación de
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía en el sector rural, arrojan
adicional a los problemas críticos anteriores, un Modelo de desarrollo excluyente,
afincado en el crecimiento económico.
El tema de los servicios públicos tan destacado por la comunidad, no sólo en los talleres de la
encuesta BIT-PASE, sino en todas las reuniones realizadas en el marco del Plan Estratégico, está
identificado como parte del problema del crecimiento urbano acelerado, desequilibrado y
precario en dotación para la satisfacción de las necesidades básicas de la población. Se considera
que los centros poblados –grandes y pequeños- deben contar con servicios públicos de calidad e
infraestructura para los servicios sociales, como condición necesaria para la equidad y el
mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de la población. Este tema como el de la
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educación, la salud y la seguridad alimentaria son requisitos para que la población pueda ser
incorporada a las dinámicas de desarrollo económico de la región.
En un análisis realizado desde la Secretaría de Planeación en la anterior administración del
municipio de Necoclí, se identificó que el problema de deficiente prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado en el casco urbano del municipio de Necoclí, se establecieron las
siguientes causas:
Agua No Potable, Cobertura 91%, Deficiente Continuidad del servicio en temporadas
vacacionales.
Inadecuada infraestructura de sistema de captación, tratamiento, conducción,
almacenamiento y distribución de agua.
Falta de recursos del orden municipal y gestión hacia el orden departamental y nacional
para infraestructura de servicios públicos.
Como puede observarse en las apreciaciones realizadas por los diferentes autores y en los
elementos recogidos sobre el municipio de Necoclí, se atribuye como una de las principales
causa del inadecuado acceso al agua potable, el papel del Estado en el desarrollo de políticas
sectoriales y la organización de esquemas, para garantizar el derecho fundamental. También se
identifica como causa el tema relacionado con el crecimiento poblacional y las inversiones en
infraestructura para poder suplir la demanda. Otro aspecto en el que muchos coinciden, es el
compromiso que debe existir por parte de los habitantes en el adecuado manejo de los recursos
naturales, y de políticas públicas que los protejan.
El estado como garante en la prestación de los servicios públicos
En el artículo “Desarrollo sostenible y el agua como derecho en Colombia” se indica:
“(…) el Estado colombiano no es ajeno al inherente papel del agua en el desarrollo del ser
humano como ente autónomo y como miembro de una colectividad, al cual le asisten derechos y
deberes sobre los recursos”. (Díaz et al., 2009, p. 88). También indican que declarar el agua
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como derecho, tiene como objetivo establecer que toda persona tiene derecho a disponer de
dicho recurso, y adicionalmente que este sea de buena calidad y que disponga de suficiente
cantidad para satisfacer sus necesidades. Díaz et al., (2009).
El papel que debería asumir el Estado en la provisión de agua, es abordado por algunos autores,
desde la necesidad de incluirlo en la agenda constitucional, dada su importancia como recurso
ambiental, bien económico y social, teniendo en cuenta la actual preocupación por su
disminución acelerada, que implica que se definan políticas para que este recurso contribuya al
desarrollo sostenible de Colombia. (Díaz et al., 2009). Pérez (2010) habla de cómo a pesar de
estar el derecho al agua alejado de la definición constitucional de ser un derecho fundamental,
este cumple con todos los requisitos para serlo:
El derecho de acceso al agua potable como se ha podido apreciar es inalienable, inherente
y esencial al ser humano, lo que conlleva a afirmar de manera categórica que no es
admisible la existencia de un ser humano desprovisto de este derecho, que entre otras
cosas, es prerrequisito para el ejercicio de otros derechos fundamentales. La esencia de
este derecho está estrechamente vinculada a los valores constitucionales de vida e
igualdad y a los principios fundamentales de dignidad humana y prevalencia del interés
general, todos ellos, constituyen parte del basamento sobre el cual Colombia se
autoproclama como Estado Social de Derecho. (Pérez, 2010, p. 26).
Smets (2006) señala que todos los Estados tienen como objetivo el mejoramiento del acceso al
agua potable, para cumplir con la premisa de agua para todos los seres humanos. Para cumplirlo,
adoptan diferentes disposiciones, conforman marcos jurídicos y se crean instituciones para
contribuir con la provisión del recurso. Lo anterior puede ser evidenciado en muchos países,
donde se encuentra claramente establecido el deber de garantizar el acceso al agua.
A partir de la Ley 142 de 1994, en Colombia se define el modo en el que el Estado interviene en
los servicios públicos: “Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su
disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios… Atención
prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento
básico.”, donde a su vez en el artículo 3, establece los servicios que enmarca dicha norma, como
esenciales, y en el artículo 2 establece el deber de intervención del Estado en los servicios
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públicos, para garantizar una mejor calidad, prioridad, cobertura, entre otros fines (Ley 142,
1994).
Enmarcado en los servicios públicos, el objetivo entonces del Estado, es determinar políticas que
contribuyan a garantizar su acceso en todo el territorio nacional. Otro concepto importante es el
de gobernabilidad aplicado al agua abordado por Peña & Solanes (2002), como la capacidad que
tiene una sociedad de movilizar todas sus actuaciones en hacer sostenibles sus recursos
naturales.
Según un artículo de la Universidad Nuestra Señora del Rosario “El derecho al agua en las
legislaciones nacionales”, el acceso al agua y al saneamiento son considerados universalmente
como una necesidad básica que los Estados deben buscar satisfacer, para lograr esto, se deben
definir a nivel nacional, regional y local e implementar políticas públicas, que busquen la
satisfacción de esta necesidad. También indican que jurídicamente el derecho al agua varía de un
estado a otro, así como las distintas políticas y herramientas con las que se busca la
implementación de soluciones que posibiliten satisfacer dicha necesidad básica. (Smets, 2006,
p.40).
En materia de servicios públicos domiciliarios, en Colombia la Constitución Política establece
en el artículo 365 que éstos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien debe buscar por
todos los mecanismos, una prestación con altos índices de eficiencia y cobertura en el territorio
nacional. Para garantizar el cumplimiento de dicha responsabilidad, podrá valerse de
particulares, comunidades organizadas o en última instancia ser el prestador directo. Lo que sí
conserva es la regulación, el control y la vigilancia. En el artículo 366 se establece que dentro de
la finalidad social del Estado, es prioritario asegurar el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida, garantizando la solución a las necesidades entre otras la del agua potable,
dándole siempre prioridad al gasto publico social, en los planes y presupuestos de la nación.
Como puede observarse, la carta magna asigna totalmente la responsabilidad al Estado sobre la
prestación del servicio. (Constitución Política de Colombia, 1991).
Para darle aplicación a la obligación que le asigna la Constitución, el gobierno promulgó entre
otras normas la ley 142 en el año de 1994, que se vuelve el instrumento por el cual se hace
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efectiva la obligación del Estado, de definir y ejercer las políticas generales de administración y
control de eficiencia de los servicios públicos. (Ley 142, 1994). La intervención del Estado en
los servicios públicos persigue los siguientes fines: garantizar la calidad del servicio para
mejorar las condiciones de vida de la población, ampliación permanente de la cobertura,
facilitando esquemas que le permitan el acceso a los usuarios de menores ingresos, atención
prioritaria de las necesidades insatisfechas de acueducto y alcantarillado, prestación continua,
ininterrumpida y eficiente, garantizar la libre competencia, garantizar mecanismos que le
permitan a los usuarios su participación en la gestión y fiscalización de los mismos, y establecer
un régimen tarifario para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con preceptos de equidad y
solidaridad.
Con respecto al objetivo de libre competencia, en el artículo 10 de la Ley 142, se establece el
derecho de diferentes actores, a organizarse para operar la prestación de servicios públicos,
enmarcados siempre dentro de la constitución y la Ley. (Ley 142, 1994). Refiriéndose al tema,
Cárdenas (2003), señala que:
El objetivo de la Ley es claramente el de facilitar dentro del orden vigente, el ingreso de
actores que anteriormente estaban apartados de la prestación de los servicios porque le da
a éstos el carácter de actividad económica, a diferencia del pasado cuando se la
consideraba una mera responsabilidad social del Estado. (Cárdenas, 2003, p.3)
Al respecto, Sotomayor (2001) señala sobre la libre competencia en el sector del agua y
saneamiento, le obliga a quien presta el servicio de una gran disciplina, puesto que se enfrenta
siempre al riesgo de que el competidor entre con mejores precios y calidad.
Para tratar de garantizar los preceptos de equidad y solidaridad, se establece en Colombia el
esquema de estratificación socioeconómica para el cobro de los servicios públicos domiciliarios,
que consiste en clasificar los inmuebles residenciales según sus características físicas en una
escala de 1 a 6, lo anterior como mecanismo para cobrar a sus residentes, los consumos de los
servicios de manera diferencial. (Álzate, 2006). Si bien el fundamento del modelo de
estratificación es rescatable como mecanismo para buscar equidad y solidaridad, a través de la
aplicación del esquema de subsidios y contribuciones, el modelo tiene el inconveniente, de que
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establece una relación directa entre la calidad de vida y la capacidad de pago, pero no considera
que la calidad de vida puede aumentar por factores como el incremento del gasto público, que
mejora las condiciones generales de vida, pero no es generador por si solo de un incremento en
la capacidad de pago de los hogares. (Ibatá & Torres, 2006).
La Ley 142 para garantizar el control y vigilancia de las entidades públicas y privadas que
presten los servicios públicos, crea la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y los
Comités de Desarrollo y Control Social. Estos últimos se conforman por iniciativa de los
usuarios activos o potenciales del servicio público respectivo, y tienen como objetivo asegurar
que los usuarios puedan participar y ejercer control de gestión y fiscalización de todas las
empresas de servicios públicos domiciliarios. (Ley 142 de 1994). Por su parte, la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la entidad que tiene a su cargo
funciones presidenciales, y que en nombre del ejecutivo, se encargará de ejercer el control,
inspección y vigilancia, de todas las entidades que presten los servicios definidos en la Ley. (Ley
142 de 1994). Con respecto a la administración y control de eficiencia, el presidente de la
república le otorga estas facultades a las Comisiones de Regulación de los Servicios Públicos
Domiciliarios. (Ley 142 de 1994).
Gómez (2012) indica que en Colombia, el derecho al agua no está expreso directamente en la
Constitución Política, ni en ninguna otra Ley, su naturaleza está dada por la interpretación de la
norma y la aplicación de los tratados a los cuales Colombia está adherida. En concordancia con
esto, la Corte Constitucional en la Sentencia T-740 de 2011, indica “(…) todas las personas
deben poder acceder al servicio de acueducto en condiciones de cantidad y calidad suficiente
(…).” (Cf. Sentencia T – 740 de 2001). La Corte Constitucional también define que los servicios
públicos, son el medio a través del cual el Estado desarrolla el objetivo de servir a la sociedad y
generar prosperidad. (Cf. Sentencia T – 540 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Con
respecto a la jurisprudencia existente, en el artículo “La posición de los servicios públicos
domiciliarios y los derechos fundamentales, en el contexto del Estado social de derecho”, se
indica: “Sobre estos servicios públicos, en uniforme y reiterada jurisprudencia, se ha
manifestado que conllevan a la realización de las necesidades básicas de las personas por lo que
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se desprende que ellos son una manifestación del Estado social de derecho (…)” Cortés et al.,
2005, p.60).
En Colombia entonces, el mandato que establece la Constitución se materializa a través de un
marco normativo amplio, donde se abordan también aspectos de libre competencia,
universalidad del servicio, prestación continua, entre otros. Adicional a esto, define mecanismos
de fiscalización, vigilancia y control. Por lo anterior, en Colombia la legislación no solo
establece al Estado como garante en la prestación de servicios públicos, también le atribuye
funciones generales de administración, todo con el objetivo de proteger al usuario y de
garantizar el servicio.
Conclusión
Los servicios públicos domiciliarios, y entre ellos el agua potable, están dirigidos a
satisfacer las necesidades básicas de los seres humanos, y se constituyen como factor clave para
medir la calidad de vida de las poblaciones.
A nivel internacional, en diversos pactos, se presenta una relación directa entre el acceso al agua
y el bienestar de la población, basando su importancia en el incremento del bienestar y la
disminución de enfermedades.
Corrales (2004) indica que su importancia se la confiere al ser un recurso que está asociado
directamente a la vida, por lo que tiene una valoración social que implica la intervención política
de los estados, ya que su ausencia repercute fuertemente en el desarrollo social. De acuerdo con
Bär (2005), el agua requiere protección del derecho internacional, ya que a pesar de su
proclamación por la ONU como un derecho universal, existen aún cantidades importantes de
personas sin acceso al recurso, de allí su necesidad manifiesta de proclamarlo como un bien
público y recurso vital para obligar a los gobiernos a tomar medidas adecuadas frente al tema.
Uno de los principales problemas, es que el agua como recurso es muy limitado, y a pesar de que
Colombia es un país altamente beneficiado desde el punto de vista de los recursos naturales a los
cuales tiene acceso, no está lejano de esta problemática.
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De lo anterior entonces surge la situación actual del municipio de Necoclí, que tiene un alto
porcentaje de habitantes con necesidades básicas insatisfechas, entre ellas el agua potable, con
un sistema de acueducto que no alcanza a cubrir los requerimientos de las personas que allí
habitan. Muestra de lo anterior son los porcentajes de cobertura, del 91% en el sector urbano y
del 30% del sector rural, donde también se puede evidenciar la inconformidad en la prestación
de este servicio, y lo que es más grave aún, la percepción que se tiene de que esta agua no es
apta para el consumo humano.
Al realizar un análisis de las causas de esta situación, surgen elementos de tipo social como el
crecimiento poblacional y desplazamiento forzado, donde los municipios no son capaces de
atender estas demandas de crecimiento. También se presentan aspectos ambientales, donde se
evidencia gran deterioro de los ecosistemas y alto grado de despreocupación de los habitantes
por realizar un uso adecuado de los recursos naturales, situación que se torna más grave al no
contar con políticas públicas encaminadas a su preservación. Por último se encuentran aspectos
de gestión de la administración del Estado, función delegada a las administraciones municipales
donde surge como causa el desarrollo institucional ineficiente, y altamente dependiente del
Gobierno Nacional y Departamental, acompañado de una insuficiencia de políticas y recursos
para hacer gestión.
Cabe entonces preguntarse cuál debería ser el papel del estado para garantizar los derechos que
ya enunció en las diferentes Leyes existentes en nuestro país.
En la Constitución de 1991, se define al municipio como entidad fundamental en la división
político-administrativa, y le atribuye la responsabilidad de prestar los servicios que la Ley busca
garantizar, con el objetivo de generar progreso y desarrollo en el territorio. (Constitución Política
de Colombia de 1991, artículo 311, 1991). En la Ley 136 de 1994, se determina como función
correspondiente al municipio:
Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,
agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con
especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados,
directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás
entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley. (Ley 136 de 1994,
1994).
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Pero no solo sus funciones están establecidas en términos de proveer aquellos recursos con los
que los ciudadanos no cuentan, también dentro de sus funciones se encuentran promover el
mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio y velar por el
adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley, que
como se pudo observar en el análisis de causas de la inadecuada prestación del servicio de agua
potable, son aspectos fundamentales para solucionar las brechas existentes en la actualidad.
En lo establecido en el plan de desarrollo 2012 – 2015 del municipio de Necoclí, se puede
observar una aproximación entre sus metas para reducir la problemática de la siguiente manera:
Implementar acciones para la recuperación y protección de áreas degradadas
Aumentar el área de bosques reforestados en cuencas abastecedoras de agua
Garantizar la sostenibilidad del recurso, a través de la asignación y uso eficiente,
articulados al ordenamiento y uso del territorio y a la conservación de los ecosistemas
que regulan la oferta hídrica, considerando el agua como factor de desarrollo económico
y de bienestar social.
Mejorar la infraestructura física requerida para una óptima prestación de los servicios
públicos de agua potable y saneamiento básico, donde tienen como meta en el área
urbana pasar de un 90% a un 100% de cobertura y en el área rural, pasar de un 30% a un
70%.
Las necesidades están identificadas, las metas están trazadas, es cuestión entonces de
compromiso de todos los actores involucrados para conseguir el objetivo, y tener presente como
plantea Domínguez (2010) que el agua:
No es un derecho gratuito, aunque debe ser asequible a todos.
Su uso no es ilimitado, el derecho es solo a la cantidad necesaria para satisfacer las
necesidades básicas, con miras a la sostenibilidad en el tiempo.
El papel del Estado es desarrollar todas las medidas necesarias para la realización del
derecho al agua.
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