Moambique

A Prestao Efectiva de Servios Pblicos no Sector da Educao

Um relatrio publicado pelo AfriMAPe pela

Open Society Initiative for Southern Africa

Abril 2012

Copyright Fundaes da Open Society 2012

Esta publicao est disponvel em formato .pdf no stio na internet das Fundaes da Open Society ou no stio na internet da AfriMAP sob um licena Creative Commons que permite a cpia e distribuio da publicao, somente na sua totalidade, na medida em que ela seja atribuda s Fundaes da Open Society e usada para fins educacionais no-comerciais ou para fins de poltica pblica. As fotografias no podem ser usadas separadamente da publicao.

ISBN 978-1-920489-33-5

Para maiores informaes, contactar:

AfriMAP, PO Box 678, Wits 2050, Joanesburgo, frica do Sulinfo@afrimap.org www.afrimap.org

Open Society Initiative for Southern Africa (OSISA)www.osisa.org

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ndice

ndice de tabelas e figuras vi

ndice de quadros viii

Lista de acrnimos ix

Prefcio xiii

Agradecimentos xv

Parte I A Prestao Efectiva de Servios Pblicos no Sector da Educao Documento para discusso 1

Introduo 3

1 A evoluo das polticas de educao 42 Recolha, publicao e gesto da informao 73 Planificao estratgica, monitoria e avaliao 84 Alocao oramental e apoio ao desenvolvimento 95 Gesto das finanas pblicas e o oramento 116 Gesto de recursos humanos 137 Controlo externo 178 Descentralizao e fiscalizao local 199 Consideraes finais 2210 Sntese das principais recomendaes 23

Parte II A Prestao Efectiva de Servios Pblicos no Sector da Educao Relatrio Principal 27

1 O contexto da educao em Moambique 29 A. Herana colonial 29

B. Educao nas zonas libertadas 33

C. Educao aps a independncia 33

D. O Sistema Nacional de Educao (SNE) 42

E. Arranjo institucional 45

2 Quadro legal internacional e nacional 47 A. Principais instrumentos normativos internacionais 47

B. Constituio da Repblica 51

C. Legislao ordinria 52

D. Ensino privado 53

E. Recomendaes 55

3 Recolha, publicao e gesto da informao 56 A. Sistema Nacional de Estatstica e o sector da educao 57

B. Desagregao, publicao e divulgao das estatsticas e informao sobre o sector 60

C. Utilizao da estatstica da educao 61

D. Recomendaes 61

4 Planificao, monitoria e avaliao 62 A. Processo de planificao, monitoria e avaliao ao nvel central 62

B. Planificao, monitoria e avaliao ao nvel provincial e distrital 71

C. Recomendaes 72

5 Oramento e gesto da despesa educativa 74 A. Processo de oramentao 75

B. Alocao de recursos 78

C. Gesto das despesas no sector da educao 80

D. Recomendaes 80

6 Apoio externo ao desenvolvimento do sector da educao 82 A. Contextualizao 83

B. Ajuda-externa no sector da educao 85

C. Recomendaes 87

7 Gesto dos recursos humanos 88 A. Estatsticas sobre os funcionrios do sector da educao 89

B. Estrutura da gesto dos recursos humanos no aparelho de Estado 90

C. Gesto de recursos humanos no sector da educao 91

D. Recomendaes 97

MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO v

8 Mecanismos de controlo externo 99 A. Os mecanismos de controlo externo em Moambique 99

B. Sociedade civil e acesso informao 104

C. Corrupo no sector da educao 105

D. Recomendaes 108

9 Governao local e o sector da Educao 110 A. Desconcentrao (descentralizao administrativa) 110

B. Descentralizao poltica (devoluo) 112

C. Implicaes da desconcentrao e descentralizao poltica no sector da educao 114

D. Recomendaes 116

10 Anexo estatstico 117 A. Ensino escolar geral 117

B. Ensino tcnico-profissional 140

C. Ensino superior 143

D. Alfabetizao e educao de adultos 147

E. Ensino distncia 149

f. Acesso educao s crianas com necessidades especiais 151

G. Educao Bilngue 152

Glossrio de indicadores 154

v i MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO

ndice de tabelas e figuras

Tabela 1 Crescimento da educao no perodo colonial, 19501971 32Tabela 2 Nveis de educao da populao, 1970 32Tabela 3 Taxa de analfabetismo, por grupo etrio e gnero 19972002/20032004/ 20052008 40Tabela 4 Estudantes no ensino primrio privado em Moambique, 19932009 54Tabela 5 Estudantes no ensino secundrio privado em Moambique, 19932009 54Tabela 6 Indicadores do Quadro de Avaliao de Desempenho 69Tabela 7 Ciclo da planificao e monitoria do sector da educao e cultura 77Tabela 8 Alocao de recursos ao sector da educao, 20072011 (%) 79Tabela 9 Execuo das despesas sectoriais do Governo como percentagem das

despesas totais, reas prioritrias do PARPA II, 20062009 (%) 79Tabela 10 Fundos do FASE, 20032008 (MT, 103) 87Tabela 11 Distribuio territorial dos funcionrios e agentes do Estado, sector da Educao, 2007/2009 89Tabela 12 Nmero de professores no ensino primrio e secundrio pblico,

19982009 93Tabela 13 Professores por tipo de formao e sem formao pedaggica (%), 2009 93Tabela 14 Formao de professores, nmero de alunos, 19982009 95Tabela 15 Auditorias planeadas e realizadas pelo Tribunal Administrativo 101Tabela 16 Nmero de escolas por nveis, 19982009 118Tabela 17 Nmero de escolas por rea, EP1-EP2, 19962005 119Tabela 18 Evoluo nas matrculas, sector pblico, 19982009 122Tabela 19 Ensino Geral Alunos matriculados por nvel, classe e gnero, 2002, 2008, 2009 122Tabela 20 Taxa bruta de admisso e taxas bruta e lquida de escolarizao, EP1,

19982008 (%) 123Tabela 21 Taxas bruta e lquida de escolarizao, EP2, ESG1, ESG2

(pblico e privado), 19972009 (%) 125

MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO v i i

Tabela 22 Taxas lquida e bruta de frequncia escolar, ensino primrio e secundrio, 2003 125

Tabela 23 Taxa lquida de frequncia, escola primria e secundria, 2008 (MICS) 126Tabela 24 Taxas de reprovao e desistncia por provncia e regio (%), 2008 127Tabela 25 Graduados, EP1-ESG2, 20002008 127Tabela 26 Motivao das crianas (6-17 anos) que j frequentaram a escola e no

mais a frequentam (%) 128Tabela 27 Impactos dos factores do lado da procura, oferta e contexto nas taxas de

admisso e concluso no ensino primrio, Niassa, Zambzia, Gaza e Maputo, 2004 129

Tabela 28 Despesa mdia anual em propinas escolares por criana, por quintil, 2004 (USD) 130

Tabela 29 Despesa mdia anual dos agregados familiares por criana em uniformes, livros e outras materiais escolares, por quintil, EP1, 2004 (USD) 130

Tabela 30 Distncia, em minutos, at a escola primria e secundria mais prxima, urbana e rural, 2004 (% dos agregados familiares) 132

Tabela 31 Proporo de repetentes (%), 19982009 133Tabela 32 Rcios alunos/professor e alunos/turma, EP1ESG2, 19922009 135Tabela 33 Rcios alunos/professor e alunos/turma no sector pblico, 2008 136Tabela 34 Nmero de professores a leccionar em dois turnos, EP1, 20042008 137Tabela 35 Proporo da raparigas na escola por provncia, 2008 138Tabela 36 Nmero de alunos no ensino tcnico-profissional (turno diurno),

19982009 142Tabela 37 Estudantes por rea cientfica, Universidades pblicas e privadas,

20072008 146Tabela 38 Educao de adultos - Nmero de alfabetizandos existentes no incio, fim

e aprovados, 2008 149

Figura 1 Taxa de analfabetismo, por grupo etrio e gnero, 2008 40Figura 2 O ciclo de planificaao no sector da educao 78Figura 3 Ajuda-externa a Moambique, 19802009 (milhes USD) 83

v i i i MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO

ndice de quadros

Quadro 1 Organizao das escolas primrias (ensino bsico) 44Quadro 2 Principais objectivos estratgicos do governo sector da educao, 20062014 64Quadro 3 Zonas de Influncia Pedaggica (ZIPs) 72Quadro 4 Salas de aula: Descries de observadores do INDE 120Quadro 5 Progresso por ciclos de aprendizagem 133

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Lista de acrnimos

ADE Apoio Directo s EscolasAPRM African Peer Review Mechanism ASE Aco Social EscolarBdPES Balano do Plano Econmico e Social BM Banco de MoambiqueCCRGP Conselho Coordenador do Recenseamento Geral da PopulaoCFMP Cenrio Fiscal de Mdio Prazo CFPP Centro de Formao de Professores PrimriosCGE Conta Geral do EstadoCGF Comit de Gesto Financeira CIP Centro de Integridade PblicaCOPA Comit Paritrio de AcompanhamentoCSE Conselho Superior de Estatstica DAF Direco de Administrao e FinanasDICES Direco de Coordenao do Ensino SuperiorDICES Direco Nacional para a Coordenao do Ensino SuperiorDINAC Direco Nacional da CulturaDINAE Direco Nacional de Alfabetizao e Educao de Adultos DINEG Direco Nacional de Educao Geral DINET Direco Nacional de Educao Tcnico-Profissional e Vocacional DIPE Direco de Programas EspeciaisDIPLAC Direco de Planificao e CooperaoDNO Direco Nacional do OramentoDPEC Direco Provincial da Educao e CulturaDRH Direco de Recursos Humanos EAC Estratgia de Combate CorrupoEAD Educao DistnciaEGFAE Estatuto Geral dos Funcionrios e Agentes do Estado EP Ensino Primrio de 1.GrauEP2 Ensino Primrio de 2. GrauEPC Escola Primria CompletaESG1 Ensino Secundrio Geral de 1. GrauESG2 Ensino Secundrio Geral de 2. GrauFASE Fundo de Apoio ao Sector da EducaoFRELIMO Frente de Libertao de MoambiqueGCC Grupo do Conselho Coordenador

x MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO

GCCC Gabinete Central de Combate CorrupoGT Grupo de TrabalhoIAF Inqurito aos Agregados FamiliaresIDS Inqurito Demogrfico de Sade IEDA Instituto de Educao Distncia e AbertaIFP Instituto de Formao de Professores IFTRAB Inqurito da Fora de TrabalhoIGF Inspeco Geral de FinanasIL Instituto de LnguasIMAP Instituto de Magistrio PrimrioINAC Instituto Nacional de Audiovisual e de Cinema INDE Instituto Nacional de Desenvolvimento da EducaoINE Instituto Nacional de Estatstica INED Instituto Nacional de Ensino Distncia.IOF Inqurito aos Oramentos Familiares MAE Ministrio da Administrao EstatalMARP Mecanismo Africano de Reviso de ParesMEC Ministrio da Educao e CulturaMF Ministrio das FinanasMICS Multiple Indicator Cluster SurveyMINED Ministrio da EducaoMISAU Ministrio da SadeMMAS Ministrio da Mulher e da Aco SocialMPD Ministrio da Planificao e Desenvolvimento.NEPAD New Partnership for African DevelopmentODM Objectivos do Desenvolvimento do MilnioOE Oramento do EstadoOLE rgos Locais de EstadoONP Organizao Nacional do Professores PAP Parceiros de Apoio ProgramticoPARPA Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta PDD Plano de Desenvolvimento DistritalPEE Plano Estratgico para o Sector da EducaoPEEC Plano Estratgico para a Educao e CulturaPES Plano Econmico e Social PESOD Plano Econmico e Social e Oramento Do Distrito PGR Procuradoria Geral da RepblicaPIDESC Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e CulturaisPIREP Programa Integrado da Reforma da Educao Profissional PNUD Programa as Naes Unidas para o DesenvolvimentoPQG Programa Quinquenal do GovernoQAD Quadro de Avaliao de Desempenho

MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO x i

QIBB Questionrios dos Indicadores de Bem-Estar RAR Reunio Anual de RevisoRENAMO Resistncia Nacional MoambicanaREO Relatrio de Execuo Oramental SACMEQ Southern and Eastern Africa Consortium for Monitoring of Education QualitySARDC Southern Africa Research and Documentation CentreSIDA Swedish International Development Cooperation AgencySIGEDAP Sistema de Gesto do Desempenho na Administrao Pblica SISTAFE Sistema de Administrao Financeira do EstadoSNE Sistema Nacional de EducaoSNGRH Sistema Nacional de Gesto dos Recursos Humanos do Estado UEM Universidade Eduardo MondlaneUNDP United Nations Development ProgrammeZIP Zona de Influncia Pedaggica

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Prefcio

Este estudo completa a srie de trs estudos sobre a governao em Moambique, coordenada pelo projecto AfriMAP (Africa Governance Monitoring and Advocacy Project). Os outros dois estudos centraram-se no sector da justia e estado de direito (publicado em 2006) e na democracia e participao poltica (publicado em 2009). Assim como nos trabalhos anteriores, este relatrio o resultado do esforo conjunto do AfriMAP, da Open Society Initiative for Southern Africa (OSISA) e de seus parceiros locais.

O objectivo do projecto monitorar em que medida os pases africanos e seus parceiros de desenvolvimento garantem o cumprimento das normas e padres africanos e internacionais na rea dos direitos humanos, estado de direito e prestao de contas. O presente estudo enquadra-se neste esforo de monitoria na medida em que busca identificar problemas de governao na prestao de servios pblicos no sector da educao. O principal objectivo do trabalho no avaliar o desempenho das escolas em Moambique em termos de resultados, mas sim os processos e estruturas, os mecanismos de governao estabelecidos para se atingir o objectivo de uma educao de qualidade para todos.

O AfriMAP foi estabelecido num contexto em que os estados africanos comprometeram-se com a boa governao, na sequncia da substituio da Organizao da Unidade Africana pela Unio Africana em 2002. A Constituio da Unio Africana possui disposies sobre a promoo dos direitos humanos, princpios e instituies democrticas, participao dos cidados e boa governao. Outros documentos com compromissos mais especficos foram adoptados posteriormente, incluindo a Nova Parceria para o Desenvolvimento de frica (NEPAD); o Mecanismo Africano de Reviso de Pares (MARP); a Conveno contra Corrupo da Unio Africana; o Protocolo Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos sobre os direitos das mulheres em frica; e a Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao. O objectivo dos relatrios da AfriMAP facilitar e promover o respeito por estes compromissos, sublinhando assuntos importantes e facilitando a formao de uma plataforma que organizaes da sociedade civil possam usar nas suas actividades de monitoria.

Os relatrios do AfriMAP no so produzidos para formar um catlogo de opinies, e evitam, o mximo possvel, o uso dos modelos quantitativos actualmente em voga na rea de estudos de governao. Alternativamente, os relatrios buscam oferecer a discusso mais completa possvel, incluindo tanto pontos fortes e fracos, da boa governao, respeito pelos

x I v MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO

direitos humanos e participao poltica, e destacar reas que precisam de melhorias. Por meio de consultas a especialistas, o AfriMAP desenvolveu um formato para a produo de relatrios em trs reas temticas: o sector da justia e o estado de direito; democracia e participao poltica; e a prestao efectiva de servios pblicos. Os questionrios desenvolvidos, incluindo o questionrio sobre a prestao efectiva de servios pblicos que orientou a redao do presente relatrio, esto disponveis no website do AfriMAP, www.afrimap.org.

O presente relatrio vai para alm de simplesmente mencionar o cumprimento dos padres mnimos relacionados aos direitos econmicos e sociais na rea da educao. Ele destaca as reformas realizadas no sector, discute as suas dificuldades e sugere recomendaes para aprimorar a prestao dos servios pblicos de educao. Esperamos que o relatrio possa contribuir para os esforos para o aprimoramento do sector da educao em Moambique.

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Agradecimentos

O trabalho de pesquisa e redaco deste relatrio no teria sido possvel sem a valiosa contribuio de vrias pessoas e organizaes. O relatrio foi produzido sob a liderana do Instituto de Pesquisa Jos Negro Cruzeiro do Sul, uma organizao da sociedade civil moambicana, a cuja equipa agradecemos a dedicao e empenho demonstrados ao longo do projecto. A pesquisa e redaco foram conduzidas por uma equipa de pesquisadores, nomeadamente: Lus Felipe Pereira, Joaquim Matavele, Alberto Cupane, Andr Cristiano Jos e Jonas Pohlmann

Bronwen Manby, consultora-snior do AfriMAP, para alm do minucioso trabalho de reviso do documento, colaborou tambm na elaborao do relatrio. Ozias Tungwarara, director-executivo do AfriMAP, prestou assistncia e conselhos durante todo o processo.

Tom Eduardo foi responsvel pela redaco do documento de discusso, e tambm fez a leitura crtica do relatrio.

Paul Fauvet traduziu o relatrio do portugus ao ingls.Agradecemos, finalmente, s vrias pessoas nos diversos rgos do Governo,

especialmente no sector da educao, ao nvel central, provincial e local, nas organizaes da sociedade civil, nas instituies de pesquisa e junto aos parceiros de cooperao que abdicaram do seu tempo para serem entrevistados ou para participarem em seminrios e discusses organizadas em Maputo, Beira e Nampula.

Uma agradecimento sincero apresentado a todas as pessoas envolvidas neste processo.

Parte IPrestao Efectiva de Servios Pblicos no Sector da Educao

Documento para discusso

D O C U M E N t O P A R A D I S C U S S O 3

IntroduoAquando da independncia, Moambique herdou de Portugal um sistema educativo precrio, caracterizado por altos nveis de analfabetismo, uma rede escolar reduzida, falta de funcionrios e professores qualificados e desigualdades regionais e de gnero marcantes. O sistema legado a Moambique no fora desenvolvido para atender maioria. Assim, a expanso do acesso aos servios educativos tornou-se numa das principais prioridades do pas aps a independncia. O comprometimento nacional para com a educao nunca saiu da agenda de desenvolvimento de Moambique, nem mesmo durante o conflito armado e os perodos de dificuldade econmica.

Este comprometimento do pas relativamente educao fez com que Moambique atingisse resultados importantes. As taxas de escolarizao aumentaram substancialmente, e as taxas de analfabetismo reduziram de cerca de 90% no incio dos anos 1970 para 48% em 2008. A taxa lquida de escolarizao no ensino primrio est agora em 81,3% (2008), e a proporo de raparigas no ensino primrio aumentou de 33% aps a independncia para 47,2% em 2009.

Contudo, no obstante todos estes sucesssos, Moambique ainda luta para atingir a meta de, em 2015, oferecer o ensino primrio para todas as crianas em idade escolar. Os gastos do sector da educao esto a subir mas os recursos alocados educao no esto a aumentar na mesma proporo; a dedicao dos professores baixa; muitas crianas, especialmente as raparigas, no completam o ensino primrio; as escolas continuam a ter falta de material; os professores e gestores dos servios de educao demonstram grandes fraquezas e os rcios entre o nmero de alunos e professores so bastante altos. Em suma, a qualidade dos servios de educao est a cair e as reformas introduzidas no sector no tm tido um impacto significativo.

Este documento discute algumas das razes para os actuais problemas do sector da educao, com nfase na sua governao. Discute o cumprimento das normas nacionais e internacionais, os sistemas de informao, a produo e implementao de polticas pblicas, o financiamento do sector da educao, polticas e prticas de recursos humanos, assim como o controlo externo. O documento comea com uma breve discusso sobre a histria da governao do sector. A discusso nota que os actuais desafios so o resultado de prticas e instituies herdadas, da falta de recursos humanos e financeiros, assim como das escolhas polticas feitas para lidar com estes desafios. O funcionamento das instituies outra rea de preocupao, no obstante o bom quadro regulatrio. O documento avana que possvel reverter alguns dos aspectos disfuncionais do sector da educao por meio da implementao de mudanas institucionais, polticas e de gesto.

4 P A R T E I MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO

O presente documento oferece uma sntese de algumas opes polticas. Em cada tpico discutido, o documento possui uma rpida introduo da situao, dos principais actores envolvidos e dos assuntos relevantes. Com o relatrio, espera-se enriquecer ainda mais o debate no pas.

Em linhas gerais, o relatrio destaca que as prioridades no sentido de melhorar a governao do sector, e, consequentemente, os seus resultados no longo-prazo, so: a) um maior esforo para mobilizar recursos e aloc-los de acordo com as necessidades crticas do sector, especialmente para enfrentar as desigualdades regionais; b) aces de combate corrupo, inclusive com o reforo dos rgos de controlo do Ministrio da Educao; c) aces para aprimorar a gesto dos recursos humanos, incluindo a formao de professores; d) os processos para o desenvolvimento de polticas pblicas e planos estratgicos para o sector, assim como para a produo do seu oramento, devem incluir e envolver as organizaes da sociedade civil, as quais podem oferecer importantes sugestes e informaes; e) os procedimentos para a nomeao dos directores das escola devem ser mais transparentes e competitivos, e os conselhos de escola devem ter um papel em ratificar as nomeaes; f) o Ministrio deve garantir que todas as escolas primrios tenham conselhos de escola e monitorar adequadamente o processo com a criao, em todos os nveis da administrao, de capacidade institucional para apoiar e seguir a implementao desta inovao; g) informaes mais detalhadas e completas sobre o sector da educao devem ser disponibilizadas ao pblico.

1. A evoluo das polticas de educaoAs actuais polticas educativas, seus sucessos e desafios, tm uma longa histria. As suas razes esto na experincia educativa da colnia e nas escolhas polticas da Frelimo desde a luta de libertao, nos anos 1960 e 1970, passando pelo perodo revolucionrio e socialista ps-independncia, nos meados dos 1970s e anos 1980, at a actual fase de liberalismo econmico e pluralismo poltico.

O governo colonial no tinha interesse real na educao dos povos africanos. No obstante os ventos de mudana que varreram a frica nos anos 1960 e foraram as autoridades coloniais a tornarem seus sistemas educativos mais acessveis, em 1970, cinco anos antes da independncia, as taxas de analfabetismo em Moambique eram de cerca de 90%.

Aps a independncia, o governo socialista da Frelimo promoveu de forma activa a expanso do acesso educao e nacionalizou todos os servios educativos. O governo passou a ser o nico provedor de servios no sector da educao. A primeira constituio do Moambique independente fez da educao no somente um direito, mas tambm um imperativo para o desenvolvimento nacional. Moambique ratificou tratados internacionais e regionais (frica e frica Austral) e os domesticou no seu quadro regulatrio nacional. Surpreendentemente, contudo, tendo em vista a sua orientao socialista, at muito recentemente o governo no tinha tomado qualquer medida para a ratificao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o principal documento relativo ao direito educao no direito internacional. Em Fevereiro de 2011, entretanto, o Conselho de Ministros aprovou uma resoluo solicitando ao

D O C U M E N t O P A R A D I S C U S S O 5

Parlamento a ratificao do Pacto. Se o Parlamento aprovar a resoluo e ratificar o Pacto, ser um importante passo para a proteco dos direitos humanos no pas.

Os primeiros anos aps a independncia foram marcados por um grande entusiasmo, voluntarismo e altos nveis de apoio popular s iniciativas do governo. O nmero de crianas a frequentar as escolas aumentou de 600.000 em 1975 para 2,3 milhes em 1980; a proporo de raparigas dentre estas crianas tambm subiu de 33% em 1975 para cerca de 43% em 1980. Em 1983, a Lei do Sistema Nacional de Educao (SNE) foi aprovada com o objectivo de consolidar os ganhos obtidos at ento. Contudo, as ambies do governo foram prejudicadas pelo incio do conflito armado nos anos 1980 e, mais tarde, pelas dificuldades trazidas pelas polticas de reajuste estrutural introduzidas na segunda metade da dcada. De 1981 a 1987, a guerra destruiu ou forou o encerramento de cerca de 50% das escolas primrias do pas, 13% das suas escolas secundrias e cerca de 23% de suas instituies de formao. Em 1987, a introduo de um programa de reajustamento estrutural, defendido pelo Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial, fez com que o governo tivesse de implementar cortes drsticos nos gastos pblicos nos sectores sociais. Contudo, as polticas governamentais continuaram a considerar a educao como uma prioridade e o pas tornou-se signatrio dos acordos internacionais sobre a educao para todos (Education for All, EfA), tornando-se efectivamente parte do emergente consenso internacional em torno de polticas sectoriais de desenvolvimento.

Em 1990, uma nova constituio foi adoptada, consagrando um sistema poltico multipartidrio, e, com o fim do conflito armado em 1992, as polticas governamentais mudaram para acomodar o novo contexto nacional. Na constituio de 1990 (e na sua verso revista de 2004), a educao ainda vista como um direito e um dever de todos os cidados, embora ela no seja mais obrigatria e livre. responsabilidade do Estado promover o acesso educao e a igualdade de oportunidades educativas (art. 92). A constituio torna o regime de direitos fundamentais obrigatrio a todas as entidades, tanto privadas quanto pblicas, e garante o acesso a vrios mecanismos legais e institucionais necessrios para garantir que violaes dos direitos tenham um remdio legal, incluindo o acesso aos tribunais e a assistncia jurdica. A reviso constitucional de 2004 introduziu uma importante regra, segundo a qual os preceitos constitucionais relativos aos direitos fundamentais so interpretados de harmonia com a Declarao Universal dos Direitos do Homem e a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (art. 43) ambos os quais garantem o direito educao.

A nova Lei de Educao Nacional de 1992, que substituiu a legislao de 1983, tambm afirma que a educao um direito e um dever de todos os cidados, e, ao mesmo tempo que reafirma o papel central do governo, abre o sector para actores no-estatais. A lei complementada pela Lei sobre o Ensino Superior (2009), que expressamente destaca a necessidade de o ensino superior tornar-se compatvel com os direitos humanos. O ensino privado tambm deve ser governado pela lei e regulado pelo governo.

Nos anos 1990, vrios documentos preparatrios conduziram adopo do primeiro Plano Estratgico da Educao (PEE-I), que foi publicado em 1997 e implementado entre 1999 e 2005. O perodo de implementao do PEE-I testemunhou a construo de novas instalaes nas escolas primrias e secundrias e a reabilitao daquelas instalaes que tinham sido destrudas pelo conflito armado. Tambm durante este perodo, houve um aumento no nmero de professores,

6 P A R T E I MOAMBIqUE: A PREStAO EfECtIvA DE SERvIOS PBLICOS NO SECtOR DA EDUCAO

uma melhor distribuio da rede escolar, um aumento no nmero de raparigas frequentando a escola e uma reduo nos nveis de analfabetismo (para 48% em 2008).

Em 2006, o segundo Plano Estratgico da Educao e Cultura (PEEC-II) para o perodo 2006-2010/11 foi publicado. Os objectivos do PEEC-II estavam ligados ao Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA-II), ao Programa Quinquenal do Governo (PQG) e aos oramentos governamentais, assim como aos compromissos internacionais de Moambique para com a educao para todos e para com os objectivos de desenvolvimento do milnio (ODM). O PEEC-II deixa claro que a principal prioridade do governo a educao bsica, e que o governo est comprometido em garantir a educao primria universal para todos em 2015, a meta dos ODM. O PEEC-II complementado por outras estratgias sectoriais acerca do ensino secundrio, formao de professores, educao vocacional, gnero no sector pblico e ensino superior.

Estas iniciativas no mbito institucional, regulatrio e estratgico tm, sem dvida, contribudo para o aumento signicativo nas taxas brutas de escolarizao e nas melhorias em termos de paridade de gnero, especialmente nos nveis primrios. Houve tambm progressos na reduo das diferenas de gnero na escolarizao na educao primria. Contudo, apesar destes sucessos, h ainda grandes desigualdades no pas, diferenas de gnero continuam na maioria dos indicadores e os programas de reabilitao de infra-estruturas escolares tm observado grandes atrasos.

Portanto, h ainda muito a fazer para que se atinjam taxas universais de concluso do ensino primrio, igualdade de gnero e igualdade no acesso educao para todos. Questes que precisam de ser enfrentadas pelo governo incluem: a falta de salas de aula (um nmero significativo de crianas de 6 anos ainda no tem acesso escola); altas taxas de abandono e reprovao; altos rcios de alunos por professor; desigualdades regionais em termos da prestao de servios de educao, taxas de concluso e frequncia. A qualidade da educao uma das principais preocupaes em relao ao sistema, uma vez que as vrias reformas introduzidas at o momento no parecem ter obtido um efeito positivo significativo.

O governo continua a lutar para encontrar solues para estes problemas. Entretanto, existem dvidas sobre as razes pelas quais as polticas e reformas adoptadas continuam a conduzir a resultados insatisfatrios. Por que o acesso aos nveis superiores do ensino primrio, secundrio e superior continua a ser restritivo? Por que as disparidades de gnero e regionais, as altas taxas de desistncia continuam a existir no sistema? As informaes sobre a melhoria no acesso educao no demonstram como os pobres e outros grupos vulnerveis esto posicionados no sistema. Sero as actuais polticas capazes de lidar com as causas dos problemas da educao em Moambique? Em relao qualidade da educao, os altos rcios de estudantes em relao aos professores so certamente parte do problema, e discusses sobre a qualidade e o tipo de formao de professores continuam a ter lugar. H ainda poucas horas de contacto entre professores e alunos, e os problemas da carncia de aulas e de mtodos de ensino inadequados continuam. Por que tantos estudantes, especialmente raparigas, no conseguem completar o ensino primrio de sete anos?

O presente documento pretende discutir alguns dos aspectos da governao do sistema educativo moambicano que precisam de ser reforados para que o governo enfrente com sucesso estes desafios.

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2. Recolha, publicao e gesto da informao A recolha e a divulgao de informao relevante e actualizada so requisitos necessrios para o planeamento efectivo, a proviso de servios pblicos e a prestao de contas. impossvel ao governo planear e oramentar efectivamente se o governo no tem informao detalhada sobre os taxas de alfabetismo e sobre como o sistema de educao est a funcionar. Foi em reconhecimento da importncia estratgica da aparentemente tcnica questo da recolha e gesto da informao que a Unio Africana (AU) adoptou a Carta Africana de Estatstica em 2009, a qual estabelece orientaes para a recolha de informao ao nvel do pas no continente. Moambique ratificou a Carta recentemente. Em 2009, o Relatrio de Pas de Moambique no Mecanismo Africano de Reviso de Pares (MARP) identificou a melhoria do acesso informao e a divulgao da informao como duas questes centrais para o pas.

A Direco de Planificao do Ministrio da Educao, conhecida como DIPLAC, tem um sistema razoavelmente organizado para a recolha de informao sobre o ensino primrio, secundrio e vocacional, assim como sobre a formao de professores. A DIPLAC tem pessoal qualificado que faz a monitoria do processo de recolha, compilao, anlise e publicao da informao. Moambique participa tambm em redes internacionais que produzem informao estatstica. No mbito da educao, as mais importantes destas redes so o Multiple Indicator Cluster Survey (MICS), financiado pelo UNICEF, e, ao nvel regional, o Southern and Eastern Africa Consortium for the Monitoring of Educational Quality (SACMEQ). Anualmente, o Ministrio da Educao publica importante informao estatstica.

Embora tenha havido poucas reclamaes pblicas sobre a qualidade e fiabilidade da informao existente, claro que a informao carece de abrangncia e detalhe. A ttulo de exemplo, actualmente no fcil ter acesso informao sobre as matrculas em relao a variveis scio-econmicas ou comparar o desempenho dos estudantes em contextos rurais e urbanos. A informao com estas variveis no nem produzida nem publicada. A informao disponvel tambm no inclui variveis sobre os custos da educao para os agregados familiares, custos unitrios por provncia e distrito. Esta uma carncia importante para um pas que busca reduzir as desigualdades regionais e scio-econmicas. Tambm, h pouca informao sobre as escolas privadas e no-governamentais, analfabetismo e educao de adultos, assim como sobre as instituies de ensino superior. Seria importante que fossem recolhidas estatsticas mais detalhadas sobre os custos do material escolar, e que fosse desenvolvida uma lista mais completa de indicadores sobre a eficincia interna do sistema e sua efectividade, e que esta informao seja divulgada regularmente.

Como recomendado pelo relatrio do MARP, Moambique deveria melhorar a maneira como a informao disponibilizada e divulgada. Para estatsticas em relao ao sector da educao, isto implicaria uma actualizao regular do website do Ministrio, tornando-o tambm de mais simples acesso aos usurios. Tambm implicaria a necessidade de o Ministrio introduzir mtodos mais previsveis e regulares por meio dos quais o pblico possa ter acesso informao sem depender na disponibilidade e boa-vontade dos funcionrios da DIPLAC. A situao actual cara e pouco eficiente.

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A informao estatstica importante para a planificao e tomada de deciso. Porm, h uma falta de sintonia entre o ciclo de actividades do Instituto Nacional de Estatstica (INE) e o ciclo de planificao e oramentao do governo. Recomenda-se uma melhor harmonizao entre os ciclos de actividade do INE e os de planificao e oramentao do governo, a fim de permitir que dados estatsticos actualizados estejam disponveis atempadamente para a planificao e tomada de deciso.

Com a ratificao da Carta Africana de Estatstica, o pas deveria aumentar a sua colaborao com os organismos regionais para melhorar os mecanismos de acesso informao. Finalmente, recomenda-se que o Ministrio equipe adequadamente a sua biblioteca e melhore o sistema de arquivos.

3. Planificao estratgica, monitoria e avaliao A planificao estratgica no Moambique independente tem um longa trajectria, ligada tradio do pas de administrao pblica centralizada e s experincias de planificao central de cunho socialista do final dos anos 1970 e incio dos anos 1980.

A actual estratgia do sector da educao o segundo documento estratgico para educao (e cultura, PEEC-II 2006/201011). O PEEC II claramente demonstrou que a prioridade do governo na rea da educao o ensino primrio e a implementao dos ODM na rea da educao. O processo de produo destes instrumentos de planificao de mdio-prazo incluiu consultas com os parceiros de desenvolvimento do pas e, em certa medida, com a sociedade civil. O documento tambm levou em considerao outros instrumentos de planificao governamentais, como o mais inclusivo plano de longo-prazo Agenda 2025 (lanado em 2003), os Programas de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA, I e II), o Programa Quinquenal do Governo (PQG), assim como os cenrios fiscais de mdio-prazo do governo e, no curto prazo, os planos econmicos e sociais anuais (PES) e seu oramento. As estratgias do sector da educao tambm incorporaram compromissos e metas do governo no plano internacional, com os ODMs e o Plano de Aco de Dakar sobre a Educao para Todos.

Em relao aos processos de planificao e monitoria, os parceiros de desenvolvimento tm uma participao bastante estruturada, a qual est detalhada em memorandos de entendimento e procedimentos, ao passo que a sociedade civil participa nestes processos sem grande contribuio ou envolvimento. O Ministrio da Educao deve procurar garantir que a participao comunitria e da sociedade civil nestes processos seja efectiva. Contudo, mesmo quando as submisses so feitas, no h evidncia de que as contribuies da sociedade civil so consideradas seriamente nos exerccios de planificao. As conhecidas fraquezas no seio da sociedade civil oferecem somente uma explicao parcial para este problema. Para encorajar uma maior participao da sociedade civil, recomenda-se que o Ministrio distibua rascunhos dos instrumentos de planificao com antecedncia, a fim de permitir que as organizaes leiam e comentem, e que a contribuio da sociedade civil seja levada em considerao at o final do processo.

Ao nvel local, a planificao conduzida nos nveis distritais e provinciais, assim como ao nvel da escola e das Zonas de Influncia Pedaggica (ZIPs). A principal preocupao em

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relao planificao local que os planos so normalmente tidos por irrelevantes pelas aces e planos que vm dos nveis superiores, principalmente do governo central. Tambm, mtodos mais participativos precisam de ser empregados para garantir o envolvimento da comunidade e da sociedade civil no desenvolvimento e monitoria dos planos locais. A capacidade dos oficiais locais em monitorar a implementao do plano continua a ser um desafio.

No lado positivo, o governo tem melhorado os aspectos de monitoria e avaliao nos seus planos. O pas deixou para trs o perodo em que a maioria dos documentos de planificao no tinha indicadores de progresso ou desempenho para a situao actual em que tais indicadores so geralmente incorporados aos documentos. Contudo, a realidade que somente poucas instituies possuem os recursos materiais e humanos para conduzir processos de monitoria e avaliao amplos e profundos dos instrumentos de planificao. Esta uma limitao sria.

O sector da educao depende de duas instituies pblicas para avaliar a prestao de servios pblicos a Inspeco Geral do Ministrio da Educao, e a Inspeco da Administrao Local, que pertence ao Ministrio da Administrao Estatal (MAE). Embora a Inspeco do Ministrio da Educao tenha o mandato formal para realizar a monitoria da implementao dos programas de educao e para estabelecer normas para a prestao de servios pblicos, a realidade que a Inspeco tem poderes muito limitados. A Inspeco no trabalha de maneira independente, tem poucos recursos e sua abrangncia cinge-se a questes administrativas. Os relatrios da Inspeco no so divulgados de maneira regular. Recomenda-se que, no contexto da queda dos padres na educao, sejam estabelecidos mecanismos para melhor acompanhar o desempenho das escolas e dos estudantes. No caso, o papel da Inspeco precisa de ser revisitado a fim de que tenha mais poderes. Tambm, a Inspeco j exerce de facto a funo de monitoria dos programas do sector da educao, e poderia ver este papel acrescido.

4. Alocao oramental e apoio ao desenvolvimento

O PEEC-II indica claramente a misso, objectivos e indicadores/metas para o sector da educao. Tais no podem ser atingidos a alocao dos recursos necessrios. Porm, o oramento constante do plano no est em linha com os cenrios oramentais globais do governo, indicando uma fraca coordenao entre os sectores e os sistemas do governo. Tambm, os recursos pblicos alocados educao tm estagnado, no obstante a expanso do sistema.

No perodo de implementao do PEEC-II, as alocaes para o sector da educao continuaram a reflectir as prioridades do PARPA, e o sector recebeu mais recursos que qualquer outro sector. Entretanto, as somas alocadas educao nos ltimos cinco anos (20072011) tm observado uma pequena reduo enquanto percentagem do oramento geral do estado. Em 2007, o sector da educao recebeu cerca de 22% do total de recursos do oramento (exclundo o pagamento de dbitos e operaes financeiras), e, em 2010, os recursos alocados ao sector representavam 18% do oramento. Em 2011, os recursos oramentados para o sector representavam 17,2% do oramento do estado.

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Em termos absolutos nominais, os recursos alocados e gastos pelo sector mantm-se estavis, com pequenas variaes no perodo 20082011. Em 2008, 17.161 milhes de meticais foram alocados e gastos pelo sector, um valor que subiu para 18.228 milhes de meticais em 2009, e caiu para 17.698 milhes de meticais em 2010. E, diferentemente de outros sectores prioritrios, a taxa de execuo do oramento da educao tem sido alta; em 2009, cerca de 90% dos valores alocados foram gastos, contra 71.2% no sector de sade.

O financiamento do investimento do governo moambicano em educao depende fortemente de doaes e emprstimos das agncias internacionais e dos parceiros de cooperao bilateral e multilateral. E, embora as suas aces sejam, em regra, localizadas, organizaes da sociedade civil so tambm importantes fontes de recursos para a educao. Para alm do apoio ao oramento geral do Estado e dos fundos disponibilizados por meio do apoio ao sector (sector-wide approach, swaps), o pas tem centenas de projectos individuais em implementao que so apoiados ou implementados por organizaes internacionais ou nacionais.

Moambique aderiu Educao para Todos Fast Track Initiative (EFA-FTI) em 2003, mas recebeu a primeira tranche de recursos somente em 2007, a qual foi usada para implementar as actividades do PEEC-II. Pode-se imaginar o custo deste atraso nos esforos para se atingir as metas no sector da educao. Em 2010, Moambique qualificou-se para uma segunda ronda de financiamento: no perodo 20112013, o pas ir receber cerca de USD 131 milhes da EFA-FTI.

O Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA desde meados de 2011, o PARP 2011/2014) e o Plano Estratgico da Educao e Cultura (at 2011, o PEEC-II) so os principais documentos usados pelos parceiros internacionais para coordenar a sua ajuda ao sector da educao. O governo moambicano tem implementado diversas iniciativas para melhorar a coordenao e o dilogo com seus parceiros de desenvolvimento, os quais, por sua vez, tem buscado alinhar e harmonizar melhor a sua ajuda com os instrumentos de planificao do governo.

Os recursos externos canalizados directamente ao oramento do estado, por meio do oramento do Estado ou apoios sectoriais, so geridos por um sistema complexo de prestao de contas e dilogo entre o governo e seus parceiros de desenvolvimento. Os procedimentos e regras deste sistema esto detalhados num memorando de entendimento firmado entre o governo de Moambique e os chamados Parceiros de Apoio Programtico (PAP) em 2004 e revisado em 2009. Actualmente, este grupo de parceiros tem 19 membros e um dos maiores grupos de doadores em frica a oferecer apoio direto ao oramento do Estado

No sector da educao, depois de um longo perodo de discusses, em 2002, aquando da vigncia do PEE-I (19992005), o Ministrio da Educao e o Ministrio da Planificao e Finanas assinaram um memorando de entendimento com o Banco Mundial, Canad, Dinamarca, Finlndia, Pases Baixos, Irlanda e Sucia para o estabelecimento de um fundo comum, o Fundo de Apoio ao Sector da Educao (FASE), por meio do qual o apoio destes doadores seria canalizado ao sector. Em 2006, na sequncia da aprovao do segundo Plano Estratgico da Educao e Cultura (PEEC II, 20062010/1), um memorando de entendimento revisto foi aprovado. No novo memorando, o Banco Mundial e a Sucia deixam de ser signatrios, mas o Reino Unido e a Alemanha juntaram-se ao grupo. Em 2009, os recursos do fundo representavam mais de 25% do oramento da educao, e entre 6070% de toda a ajuda-externa direta ao sector. Em termos de financiamento de programas especficos, o FASE

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financia o programa de Apoio Directo s Escolas (ADE), a construo de escolas a baixo custo, a distribuio de livros escolares e a formao de professores em exerccio.

Para os prximos anos, contudo, o comprometimento dos doadores no apoio ao sector da educao ser menor. As actuais tendncias de financiamento indicam que, para o perodo 2011/2013, uma reduo gradual nas quantias de ajuda-externa ao sector esperada; em 2013, a contribuio externa deve somar menos de 20% do oramento da educao.

O financiamento do dfice ser um grande desafio. O Ministrio estima que, para o sector continuar a crescer no mesmo ritmo dos anos anteriores (8% ao ano) e para que seja capaz de promover investimentos em qualidade e igualdade na prestao de servios, o oramento annual para a educao precisa de aumentar por no mnimo 5% ao ano. Nestas circunstncias, e incluindo os recursos que sero desembolsados pela Fast Track Initiative (USD 131 milhes), o Ministrio prev um dfice financeiro significativo para os prximos anos.

O Ministrio da Educao precisar envidar esforos para aumentar os recursos alocados ao sector de outras fontes. Tal poderia ser parcialmente obtido por meio da reduo dos custos correntes e melhor gesto das despesas. Nos termos das recomendaes do Relatrio de Reviso de Pas do MARP, Moambique deveria comear imediatamente a explorar formas e meios de reduzir a dependncia do pas por meio da produo de uma estratgia de auto-suficincia (exit strategy).

Contudo, no mdio prazo, Moambique continuar bastante dependente de recursos externos para a prestao de servios no sector da educao. Assim, o Ministrio deve assegurar que tem a sua disposio meios eficazes de garantir e gerir os recursos externos, incluindo a resposta s questes que so normalmente levantadas por aqueles doadores que tm reduzido suas contribuies ao sector ou considerado tal reduo. Mais esforos so necessrios para garantir um uso eficiente dos recursos disponveis.

5. Gesto das finanas pblicas e o oramentoRecentemente, tem havido ganhos significativos na gesto das finanas pblicas no pas, um facto reconhecido pelo Relatrio de Reviso do Pas de Moambique do MARP. Os desenvolvimentos mais importantes so a mudana da oramentao incremental para a oramentao por programa, e um maior alinhamento entre o processo de oramentao e as prioridades e processos de planificao.

Contudo, um inqurito de opinio entre servidores pblicos, agregados familiares e empresas realizado em 2005 concluiu que mais de 60% dos servidores pblicos entrevistados percebiam a corrupo no sector pblico como muito sria, e a maioria dos agregados familiares e empresrios entendia que a corrupo era sria ou muito sria. O Relatrio de Reviso do Pas para Moambique do MARP notou que a corrupo continua a florescer em Moambique no obstante o comprometimento do governo para resolver o problema, e que h muitas dvidas sobre a capacidade ou vontade do Estado em enfrentar foras poderosas dentro do governo ou do partido Frelimo. Outros problemas esto relacionados com a corrupo ao nvel da escolar ou irregularidades na gesto das finanas pblicas.

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O governo realizou a sua primeira Pesquisa Nacional sobre Governao e Corrupo em 2003, e uma segunda pesquisa est sendo conduzida no momento. Em meados de 2010, o Ministro da Educao e a Procuradoria-Geral da Repblica lanaram, na cidade da Beira, uma Campanha Nacional contra a Corrupo no Sector da Educao.

O quadro legal para a gesto das finanas pblicas consiste de quatro grupo de leis e regulamentos, nomeadamente, o Sistema de Administrao Financeira do Estado (conhecido como SISTAFE) para a gesto das finanas do Estado; o Tribunal Administrativo, com uma funo de auditoria; a gesto financeira descentralizada/autnoma das autarquias; e a gesto desconcentrada no contexto do governo local nas provncias e distritos.

O SISTAFE, que foi introduzido em 2002 como parte da reforma do sistema de gesto financeira herdado do perodo colonial, estabelece e harmoniza as regras e procedimentos em relao planificao, gesto, execuo e controlo das contas do Estado, e a gesto financeira das agncias e instituies do Estado. O SISTAFE vlido para todas as agncias e instituies do Estado, incluindo aquelas com autonomia financeira e administrativa, assim como para as empresas pblicas e autarquias. Ao nvel central, o Ministrio das Finanas a instituio governamental responsvel pela coordenao e superviso do SISTAFE.

A oramentao , em larga medida, baseada no Cenrio Fiscal de Mdio Prazo (CFMP), que desenvolvido pelo Ministrio da Planificao e Desenvolvimento em coordenao com o Ministrio das Finanas. Em regra, a oramentao segue um calendrio anual definido por lei. O trabalho comea em MaioJunho de cada ano, quando os sectores e unidades oramentais aos nveis central, provincial, distrital e autrquico recebem uma nota oramental preparatria com os tectos oramentais indicativos para os prximos trs anos em conjunto com as orientaes para a produo do Plano Econmico e Social (PES) e do oramento para o prximo ano.

No sector da educao, frequentemente o processo inicia mais cedo, no incio do ano, ao nvel das escolas e distritos, quando as escolas (com excepo de algumas escolas primrias) submetem as suas propostas de oramento aos servios distritais de educao. Os servios distritais compilam e discutem as propostas com os governos distritais, e o resultado ento integrado no Plano Econmico e Social do Distrito (PESOD) para posterior submisso Direco Provincial de Educao.

A verso consolidada do oramento da educao ao nvel provincial ento submetida ao Ministrio da Educao, que se encontra para discutir e harmonizar todas as propostas sectoriais antes de envi-las ao Ministrio da Planificao e Desenvolvimento e ao Ministrio das Finanas. Ambos ministrios iro harmonizar as propostas de todos os sectores e submeter a proposta de Oramento Geral do Estado ao Conselho de Ministros para avaliao. Depois, o oramento discutido no parlamento, que o rgo responsvel por aprov-lo.

O dilogo sobre o oramento entre o governo e seus parceiros internacionais regular e organizado, mas continua a demonstrar algumas fraquezas em termos de planificao e previso de despesas pblicas. Imprevisibilidade e desembolsos tardios da ajuda ao desenvolvimento, e a limitada prestao de contas de ambos os lados continua a caracterizar o apoio externo ao oramento do Estado.

A consulta a organizaes da sociedade civil em todos os nveis da preparao do oramento da educao mnima.

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Quando o documento final aprovado pela Assembleia da Repblica, o oramento para cada sector consolidado por instituies e programas. Para o sector da educao, o oramento organizado em torno das despesas do Ministrio da Educao e das Direces Provinciais de Educao. As instituies autnomas e especializadas, como as universidades e centros de pesquisa, so tratados como unidades de despesa, e tm as suas linhas oramentais prprias.

No sector da educao, a maior parte dos recursos alocada aos governos provinciais, que so responsveis pelo pagamento dos salrios e de outros custos operacionais. O financiamento dos custos de investimento, contudo, ainda vem directamente do oramento central.

O processo de utilizao dos recursos oramentados enfrenta vrios problemas. De entre eles, a existncia de servidores pblicos que constantemente ignoram os procedimentos existentes para a aquisio de bens e servios. O governo deveria implementar as recomendaes do Tribunal Administrativo em relao aos problemas de aquisio de bens e servios (procurement). Aces disciplinares concretas devem ser tomadas contra servidos pblicos que constantemente desrespeitam a necessidade de solicitar inspeco prvia e a aprovao do Tribunal Administrativo para certos gastos pblicos. Isto poderia deixar claro o comprometimento do governo e evitar violaes futuras. O Ministrio da Educao deveria tambm melhorar o trabalho de suas inspeces internas para permitir que questes e desvios sejam descobertos e apurados, assim reduzindo o desvio de fundos pblicos.

As Direces Provinciais de Educao deveriam garantir uma maior transparncia nos concursos pblicos com a publicao dos resultados, e deveriam seguir as normas e submeter os contractos para inspeco prvia pelo Tribunal Administrativo. O Ministrio da Educao precisa de reavaliar a sua estratgia de construo de escolas para garantir que os recursos alocados para a actividade sero usados em tempo e de acordo com os critrios estipulados. O Ministrio precisa tambm de revisitar a questo da reabilitao de escolas e o oramento para o apetrechamento de escolas. Os custos so normalmente oramentados de maneira precria. A produo de relatrios acerca das condies das infra-estruturas escolares e dos equipamentos existentes precisa de ser incorporada nas ferramentas de monitoria. As recomendaes feitas pelo MARP acerca da necessidade de melhores ligaes entre as alocaes oramentais e as prioridades de desenvolvimento, resultados e recursos disponveis devem ser sempre consideradas.

6. Gesto de recursos humanosAs estatsticas governamentais publicadas em 2007 indicavam que 63% de todos os funcionrios pblicos trabalhavam no sector da educao. Em 2009, o sector empregava 55% de todos os trabalhadores do sector pblico. O Ministrio tem estatsticas razoveis sobre o nmero de professores existentes e consegue prever a necessidade de mais professores para os anos seguintes. Embora em teoria existam nmeros desagregados sobre os recursos humanos no sector da educao, estes dados no so de fcil acesso e os relatrios publicados anualmente pelo Ministrio da Educao contm pouca informao sobre o nmero de outros funcionrios (no-professores) a trabalhar no sector nas provncias e distritos.

A qualidade dos servidores pblicos que prestam os servios influencia a qualidade do

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servio prestado, especialmente em sectores como a educao, que bastante dependente dos recursos humanos. Em 2009, dos cerca de 100.000 empregrados do sector da educao, 38% tinha completado o ensino secundrio, e 6,3% havia concludo o ensino superior. A maioria tinha somente o ensino primrio.

Para alm das preocupaes relacionadas com o nmero de professores e a qualidade da sua formao, os funcionrios do sector da educao enfrentam muitos outros problemas. At recentemente, o Ministrio da Educao no possua um sistema prprio para a contratao e gesto dos novos funcionrios ou para gerir a formao em servio. As regras acerca do progresso na carreira, desempenho no trabalho e formao profissional no eram claras. A situao era mais crtica aos nveis provinciais e distritais, onde, por vezes, mesmo o nmero total de professores e outros funcionrios era desconhecido. Nos ltimos anos, a gesto dos recursos humanos no servio pblico, e, consequentemente, no Ministrio da Educao, melhorou consideravelmente. Um quadro regulatrio melhorado foi introduzido, embora ainda persistam dificuldades na sua implementao.

Desde 2007, quando o Ministrio da Educao publicou os Procedimentos sobre o processo de contratao de docentes para o ano lectivo 2008, a contratao de professores tem sido de responsabilidade dos governos provinciais e distritais. O processo continua a ser, em regra, gerido pelas direces provinciais de educao, pois os distritos no tm a capacidade humana e financeira que necessria para gerir o processo adequadamente. Este enfoque desconcentrado est em linha com o decreto no. 5/2006, que d poderes aos governadores provincias e administradores distritais para gerir os recursos humanos nas suas respectivas provncias e distritos.

O quadro regulatrio para a gesto dos recursos humanos no servio pblico do pas est estabelecido no Sistema Nacional para a Gesto dos Recursos Humanos do Estado e outros documentos relacionados. Em 2009, um sistema de avaliao do desempenho dos servidores pblicos, conhecido como SIGEDAP, foi aprovado, e tem sido gradualmente introduzido em todas as instituies do Estado desde janeiro de 2010. O objectivo do SIGEDAP melhorar a prestao de servios pblicos. Para alm disso, uma estratgia para a gesto dos recursos humanos est a ser desenvolvida.

Em resposta ao crescimento no nmero de estudantes matriculados que se tem observado na ltima dcada, o Ministrio da Educao tem contratado milhares de novos professores. Entre 1998 e 2009, o nmero de professores cresceu em cerca de 100% embora tal crescimento esteja ainda aqum da necessidade do sector. A necessidade mdia anual de professores primrios para o perodo 20062010/2011 esteve em cerca de 10.000. Contudo, o Ministrio conseguiu recrutar, em mdia, somente 7.000 novos professores por ano no perodo 20062009, consideravelmente menos que a meta prevista para o perodo. Tendo em vista a falta de recursos, em 2010 o Ministrio da Educao no foi capaz de, no incio do ano e no obstante a demanda, absorver todos os estudantes formados nos institutos de formao de professores, muito embora tenha conseguido, ao final do ano, garantir a contratao deprofessores para substituir aqueles que haviam falecido, abandonado a profisso ou ido para a reforma. Esta situao indica que h um crescente desemprego de professores ao passo que a necessidade de novos professores persiste. Importa igualmente mencionar que, em 2009, mais de 30% dos

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professores nos primeiros nveis do ensino primrio (EP1) no tinham frequentado qualquer curso de formao de professores.

Para alm das dificuldades na contratao de novos professores, o governo tambm enfrenta o desafio de formar os professores em servio. Em 2007, o Ministrio da Educao, a fim de fazer face carncia de professores, introduziu mudanas no sistema de formao de professores para o ensino primrio e secundrio. O Ministrio introduziu um curso bastante mais reduzido de formao de professores, com a durao de apenas um ano, a ser ministrado antes da entrada ao servio. Com isto, a durao do curso de formao foi reduzida (em comparao com o modelo anterior, no qual estudantes com at a 7 classe frequentavam cursos de trs anos e estudantes com a 10 classe frequentavam cursos de 2 anos), assegurando assim um rpido crescimento na oferta de professores formados. Como resultado destas mudanas, em 2009 todos os novos professores empregados pelo Estado haviam recebido alguma formao. No ensino secundrio, foram introduzidos cursos de formao de 1 ano: estudantes com a 12 classe recebiam o curso na Universidade Pedaggica. A deciso de reduzir o tempo de formao dos professores tambm reduziu as despesas do governo com salrios, uma vez que, nos termos do novo modelo, professores menos qualificados receberiam um salrio mais baixo que os professores formados nos cursos de longa durao.

Tais mudanas no foram consensuais. O Sindicato dos Professores e vrias organizaes da sociedade civil contestaram-nas fortemente. Mas os protestos no foram atendidos, e as mudanas foram introduzidas. Como resultado, discusses sobre a possibilidade de introduzir reformas s reformas tiveram incio logo aps a aprovao das mudanas. Um dos principais argumentos usados contra a introduo de cursos de formao de menor durao cinge-se ao facto de que os padres de qualidade da educao esto a cair.

Em 2010, quando o novo governo assumiu o poder, o ento Ministrio da Educao e Cultura tambm testemunhou duas grandes mudanas. Primeiramente, a separao do Ministrio em dois ministrios independentes: o Ministrio da Educao e o Minstrio da Cultura. Um novo ministro da educao, o Sr. Zeferino Martins, foi nomeado. Munido de um grande conhecimento e experincia na rea da qualidade do ensino, o ministro Martins manifestou-se publicamente acerca da necessidade dos professores em formao terem mais tempo para adquirir um melhor conhecimento acerca dos mtodos de ensino que so apropriados para ensinar os estudantes do ensino primrio a ler e escrever. O ministro deixou claro que os cursos de durao reduzida no eram capazes de fazer frente aos desafios de melhorar a qualidade do processo de ensino e aprendizagem. Em Fevereiro de 2007, o Ministrio publicou uma nota anunciando que um novo modelo de formao de professores do ensino primrio estaria a ser desenvolvido para ser introduzido em 2011.

A durao dos cursos iniciais de formao de professores deveria garantir que o contedo do curriculum fosse ensinado, permitindo assim que os graduados dos institutos de formao recebam a formao adequada. Para tanto, seria necessrio prolongar os actuais cursos de formao de um ano. A economia de recursos e a preparao em massa de professores no deveria ter lugar em detrimento da qualidade. A formao de professores deveria ser contnua e a experincia de trabalho deveria ser considerada no momento da escolha dos professores e decises sobre a progresso na carreira.

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H tambm a necessidade urgente de rever a oferta de professores e os planos para a alocao de professores s escolas: no um bom uso de recursos pblicos escassos formar professores que, posteriormente, no sero empregados. Discusses sobre a sua empregabilidade no sector privado parecem pouco realistas em vista do tamanho reduzido do sector e tendo em vista que o maior empregador de alunos recm-formados continuar a ser o Estado. Esta questo um problema srio de eficincia no sector da educao.

A fraca motivao dos professores outra preocupao. Embora o salrio dos professores constitua uma grande proporo das despesas correntes do oramento da educao, os salrios continuam muito baixos, principalmente a considerar o custo de vida. Os salrios dos professores, em particular dos novos professores, so frequentemente pagos com atraso, e o abandono de seus postos para assumir outras funes comum. Desde 2009, contudo, a situao dos salrios do sector tem melhorado devido a introduo de algumas medidas pelo governo, tais como o processamento dos seus salrios nos distritos. Tambm, os servios distritais alcanaram um entendimento com algumas organizas no governamentais e alguns bancos para que estes faam pagamentos adiantados aos professores.

Ao nvel da escola, os procedimentos para a nomeao de directores de escola no so transparentes. As vagas no so divulgadas e os potenciais candidatos no so informados. Tal situao deveria mudar, com a garantia de maior transparncia na seleco e uma maior probabilidade de que a melhor pessoa para o cargo seja nomeada. O Ministrio precisa garantir que os pais e comunidades tenham uma participao na ratificao da nomeao dos directores por meio dos conselhos de escola, especialmente para directores de escolas primrias. As qualificaes e requisitos exigidos dos candidatos a directores de escola deveriam estar claramente especificadas e disponibilizadas a todos os interessados. Tambm, a formao dos directores e administradores em gesto deve ser uma prioridade, uma vez que existe evidncia a demonstrar que directores com boa formao e comprometidos com a escola ajudam a criar um ambiente escolar propcio a um melhor aprendizado por parte dos estudantes.

No tocante aos funcionrios das escolas, o Ministrio da Educao deveria publicar estatsticas desagregadas acerca dos seus recursos humanos, com detalhes sobre o nmero de funcionrios do sector para alm dos professores a trabalhar nos nveis central, provincial e distrital, assim como as suas qualificaes e funes. Estes dados incluiriam o nmero de inspectores por escola ou de professores para cada inspector. O Ministrio deve prestar ateno formao na rea de gesto de recursos humanos, oferecendo cursos de formao aos funcionrios nas direces provinciais de educao e nos servios distritais de educao. A nfase destes cursos deve ser colocada no reforo da gesto administrativa do sector da educao, particularmente nos distritos.

A corrupo entre os professores uma grande preocupao. O problema da extorso sexual e da compra de vagas nas escolas, particularmente no ensino secundrio, tm sido identificados como srias ameaas. At recentemente, no havia um cdigo de conduta para orientar os professores. Em 2008, contudo, o Organizao Nacional dos Professores (ONP), em parceria com o Centro de Integridade Pblica (CIP), produziu um Cdigo de Conduta Profissional para os Professores Moambicanos. O Cdigo um documento pblico sobre os princpios que devem guiar e inspirar a prtica profissional dos professores moambicanos. Tal

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iniciativa deve ser combinada com outras medidas, tanto pedaggicas como punitivas, para se enfrentar efectivamente a corrupo no sector. O Ministrio da Educao lida com reclamaes contra os seus funcionrios que so acusados de diversas ilegalidades, e, em certos casos, instaura procedimentos administrativos e pune administrativamente os funcionrios envolvidos. Contudo, poucos casos chegam aos tribunais.

7. Controlo externoDe acordo com a Constituio, o controlo poltico das aces do executivo exercido pela Assembleia da Repblica, o parlamento moambicano. O executivo o Conselho de Ministros, que inclui o Ministro da Educao, e est sujeito prestao de contas Assembleia da Repblica. As funes da Assembleia da Repblica incluem: a) avaliar o programa quinquenal do governo; b) aprovar o oramento geral do Estado; c) deliberar sobre o Plano Econmico e Social (PES) do governo. O parlamento tem tambm uma comisso de peties e uma comisso de plano e oramento. Contudo, a estrutura e funcionamento do parlamento moambicano limita a sua capacidade para fiscalizar ou acompanhar com a devida ateno a implementao dos programas do governo e o seu cumprimento das leis. At hoje, no h casos de investigao ou auditorias externas a qualquer ministrio por solicitao do parlamento.

Como reconheceu o Relatrio de Pas de Moambique do MARP, H ainda dvidas sobre a credibilidade e efectividade do parlamento no exerccio das suas funes de fiscalizao das finanas pblicas, o que se deve falta de capacidade, o domnio de um s partido e a nfase na disciplina partidria. O relatrio do MARP recomenda o reforo da fiscalizao parlamentar, em particular em relao ao oramento e gesto das finanas pblicas.

O Parlamento responsvel pela fiscalizao das decises governamentais acerca das polticas econmicas e sociais, assim como da execuo oramental. O Tribunal Administrativo, por sua vez, emite um parecer acerca da Conta Geral do Estado (CGE). O parecer do Tribunal Administrativo analisa os gastos pblicos, incluindo com base em emprstimos estrangeiros, subsdios, ttulos do governo (bonds) e doaes. Mas o parecer do Tribunal Administrativo sobre a CGE, que enviado ao Parlamento, somente oferece uma anlise geral das contas pblicas e da gesto das finanas pblicas. A anlise mais detalhada feita por amostragem e no envolve todas as instituies que, nos termos da lei, deveriam ser auditadas. Tal limita o alcance do seu trabalho.

O relatrio do MARP recomendou que o Tribunal Administrativo recebesse mais poderes e um aumento de sua capacidade para monitorar as medidas anti-corrupo, incluindo a declarao de bens pelos agentes pblicos e oficiais. A actual lei anti-corrupo (Lei no. 6/2004) permite que aqueles responsveis por bens e fundos pblicos sejam responsabilizados individualmente em caso de violaes lei.

A mesma lei tambm estabeleceu o Gabinete Central de Combate Corrupo (GCCC), uma instituio subordinada Procuradoria Geral da Repblica (PGR). No papel, o GCCC tem poderes considerveis, e pode: a) realizar inquritos e investigaes acerca de acusaes e denncias nas quais haja sinais de corrupo; b) intimar indivduos a declarar os seus bens e fundos que possuem no pas e no estrangeira; e c) conduzir investigaes preliminares acerca de

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casos de corrupo, de entre outros. Contudo, na prtica, o GCCC no tem poderes para acusar, o que levanta dvidas sobre a aplicabilidade e a efectividade da lei.

A ausncia de poderes para acusar agravada pelo facto de no haver mecanismos para a coordenao entre o trabalho do Tribunal Administrativo e o da PGR. Alm disso, a PGR somente age com base em reclamaes e pedidos de outras partes, adoptando uma postura reactiva que resulta na baixa utilizao das instituies e da capacidade legal para a luta contra a corrupo.

Para alm desta postura reactiva, o facto de o Procurador-Geral da Repblica e seus adjuntos serem todos nomeados e exonerados pelo Presidente da Repblica e de, portanto, prestarem contas para o Presidente, uma das origens da falta de efectividade da PGR. A separao de poderes entre o legislativo, judicirio e executivo torna-se bastante complicada.

A Constituio prev outra entidade de fiscalizao: o provedor de justia. Porm, e este um grande porm, embora o cargo de provedor tenha sido institudo formalmente em 2004, o provedor ainda no est regulado, e o posto no foi preenchido. Portanto, os cidados de Moambique tm um instrumento de justia a menos.

Em 2009, o Parlamento aprovou a lei que criou a Comisso Nacional de Direitos Humanos, que tem a responsabilidade de promover e proteger os direitos humanos no pas. Espera-se que a Comisso actue como uma intermediria, recebendo as reclamaes dos cidados e as enviando para a Procuradoria-Geral da Repblica. , contudo, pouco provvel que a Comisso seja efectiva caso a Procuradoria-Geral da Repblica continue a enfrentar os problemas descritos acima e, como o Provedor, a Comisso ainda no foi constituda.

Em Moambique, no comum as instituies do Estado ou governo solicitarem s organizaes da sociedade civil que realizem estudos ou ofeream comentrios sobre o seu desempenho. Os poucos (mas no menos importantes) estudos que existem, particularmente sobre a corrupo no sector pblico, foram realizados por iniciativa das prprias organizaes da sociedade civil, como a tica Moambique (2001) e o Centro de Integridade Pblica (vrios, 20072011) ou por organizaes internacionais, como a USAID (2005). Os investigadores envolvidos nestes estudos enfrentaram grandes dificuldades em aceder a informao no interior do governo.

O reforo da capacidade de fiscalizao externa poderia, de muitas maneiras, contribuir para os esforos do governo no combate corrupo. Moambique deveria implementar as recomendaes do Relatrio de Reviso de Pas do MARP acerca do reforo dos mecanismos de fiscalizao para o combate corrupo. O governo deveria:

Reforar os poderes e capacidade do Tribunal Administrativo, incluindo a sua competncia para fiscalizar os bens dos agentes pblicos e colaborar com a PGR;

Aumentar a independncia nos mecanismos de nomeao para o diretor do Gabinete Central de Combate Corrupo e para Procurador-Geral, a fim de garantir que as pessoas nomeadas sejam efectivas.

Em termos gerais, a capacidade do parlamento de exercer uma fiscalizao adequada das finanas pblicas e da produo de polticas pblicas deveria ser reforada e o governo deveria assegurar que toda a informao relevante seja remetida ao Parlamento para o seu escrutnio. H

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tambm a necessidade de se olhar para a estrutura e os procedimentos internos da Assembleia para permitir que ela exera adequadamente o seu papel constitucional de fiscalizao das aces do executivo.

O formato em que o Tribunal Administrativo emite as suas opinies sobre as finanas pblicas deveria ser revisitado, a fim de oferecer informao mais detalhada e completa sobre incidentes especficos.

O governo deve estabelecer a Comisso Nacional de Direitos Humanos e o Provedor de Justia, como determinado na Constituio.

O Ministrio da Educao em todos os nveis deveria solicitar estudos e comentrios sobre a corrupo no sector a grupos nacionais, incluindo s organizaes da sociedade civil, a fim de reforar as suas estratgias anti-corrupo. O governo deveria tambm adoptar polticas para implementar as regras sobre o acesso informao, conforme preconizado na constituio e na lei de imprensa, a fim de permitir a todos os cidados a possibilidade de solicitarem e obterem informao pblica, nos termos das melhores prticas internacionais nesta rea. No caso, o governo tomaria medidas para garantir uma maior disponibilidade de informao, especialmente de cunho financeiro.

8. Descentralizao e fiscalizao localMoambique um estado unitrio e centralizado, e a maioria dos poderes e recursos est concentrada no nvel central. Contudo, isto est a mudar lentamente medida que o pas descentraliza e desconcentra a administrao pblica embora o caminho seja ainda longo.

Na educao, a descentralizao inclui a adopo de um programa que oferece fundos directamente s escolas (especialmente primrias), assim como a criao dos conselhos de escola. Em ambos, o objectivo garantir uma maior prestao de contas, eficincia e efectividade no uso dos recursos por meio de decises atempadas e uma prestao eficaz de servios pblicos.

Moambique est dividido nos seguintes nveis administrativos: provncias, distritos, postos administrativos, localidades, povoaes e aldeias. As reas urbanas so divididas em cidades e vilas. At nas povoaes, h uma entidade pblica responsvel por representar a autoridade central no territrio respectivo, a qual est directamente subordinada ao lder do nvel logo acima. Os lderes dos rgos locais de Estado so escolhidos pelo governo central e seguem as suas instrues.

Os governos provinciais e distritais so os principais nveis do governo local. Todos os principais cargos do governo provincial so preenchidos por indicao do governo central: o governador escolhido pelo Presidente da Repblica; o secretrio-permanente, pelo Primeiro-Ministro, e os directores-provinciais pelos ministros responsveis pelas respectivas reas de trabalho. Os governos provinciais ainda seguem a organizao por sector do governo central, e as direces provinciais implementam e coordenam as actividades definidas pelos respectivos ministros e rgos ao nvel central. Os governo provinciais tm uma longa lista de competncias, incluindo competncias relativas sade e educao. As direces provinciais de educao e cultura acompanham o desempenho e gesto das escolas primrias.

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O distrito considerado, pelo menos nos termos da lei, como a principal unidade territorial para o funcionamento da administrao estatal ao nvel local e tambm para a planificao de desenvolvimento do pas. O administrador do distrito nomeado pelo Ministro da Administrao Estatal (MAE) e responsvel pela escolha dos directores dos servios distritais. O secretrio-permanente do distrito nomeado pelo governador provincial. Quase todos os distritos do pas possuem quatro servios distritais: educao, juventude e tecnologia (SJEJT); actividade econmica; sade, mulher e aco social e planeamento e infra-estruturas. As administraes distritais so responsveis pelo funcionamento das escolas primrias e deveriam ter um papel de liderana no combate ao analfabetismo.

Embora, nos termos da lei, tenham vrios poderes, na prtica os governos provinciais e distritais desempenham poucas funes a partir de sua iniciativa, uma vez que muitos dos poderes no foram ainda descentralizados e desconcentrados. De todos os sectores, a educao apresenta um quadro melhor em termos de descentralizao: enquanto que a transferncia de funes e fundos para os servios distritais continua a ser lenta, os governos provinciais podem iniciar e implementar programas. O seu oramento tambm cresceu. As direces provinciais podem implementar os programas de construo acelerada de escolas, assim assumindo parte da responsabilidade pelo planeamento, implementao e controlo do programa de construes acelerada de escolas nas suas respectivas provncias.

As autarquias, que so o resultado do processo de descentralizao/devoluo em curso no pas desde 1996, so lderadas por um edil eleito democraticamente para comandar o poder executivo (Conselho Municipal) da autarquia. Os candidatos a edil podem concorrer sem filiao partidria. O edil escolhe os membros do Conselho Municipal (vereadores), e, para o poder legislativo, os cidados elegem representantes (a partir de listas partidrias e indivduos a concorrer de maneira independente) para a Assembleia Municipal. H 43 autarquias em Moambique, abrangendo cerca de 30% da populao vivendo no pas A legislao estabelece vrias reas em relao s quais as autarquias tm responsabilidades, incluindo a educao. Em relao educao, as autarquias deveriam receber competncias e poderes para a gesto de uma longa lista de reas, incluindo a criao, apetrechamento e administrao de escolas primrias e centros de alfabetizao de adultos.

Entretanto, a lei cautelosa sobre o assunto, e determina que nem todas as responsabilidades sero transferidas s autarquias imediatamente. A transferncia ir depender de um acordo entre o governo provincial e a autarquia na sequncia de uma avaliao sobre as capacidades das autarquias. Assim, desde Abril de 2011, somente a cidade de Maputo havia formalizado a transferncia da gesto das escolas primrias para o governo municipal. Desde Janeiro de 2010, o municpio de Maputo responsvel pela gesto de cerca de 150 escolas primrias e milhares de professores.

Formalmente, o Ministrio da Educao tem uma clara diviso de responsabilidades em termos de implementao de polticas entre os rgos locais e centrais. Enquanto os rgos centrais desenham, divulgam e monitoram a implementao das polticas, os rgos locais so responsveis pela sua implementao. A estrutura organizacional e especializao no seio das instituies subordinadas, direces nacionais e departamentos do Ministrios promovem as complementariedades dos servios.

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No sector da educao, a descentralizao est a ter lugar por meio de dois processos complementares: 1) por meio dos governos locais; 2) por meio das instituies subordinadas, que so os centros de pesquisa e institutos de formao especializados, alguns dos quais tm representaes nas provncias.

Ao nvel do governo local, as direces provinciais de educao e os servios distritais de educao, juventude e tecnologia so responsveis pela implementao dos programas e planos governamentais. As direces provinciais tambm dirigem, fazem a monitoria e apoiam as actividades das instituies do sector localizadas nas provncias. Entretanto, a baixa capacidade o obstculo para o seu desempenho efectivo, e no a definio formal de suas competncias.

Desde 2003, o projecto para oferecer apoio directo s escolas, o ADE, tem estado em funcionamento no pas. Por meio do ADE, as escolas recebem fundos para investir no ensino, em materiais para a escola e em outras melhorias definidas pela escola. Inicialmente o projecto recebeu o apoio do Banco Mundial, e, no comeo, envolvia a alocao de cerca de USD 200 para cada escola EP1. Durante o perodo de implementao, novos parceiros de cooperao juntaram-se ao projecto. O ADE tem recebido fundos do Fundo de Apoio ao Sector da Educao (FASE), o fundo sectorial da educao financiado por vrios doadores, e os recursos alocados s escolas tornaram-se mais generosos (alcanando mais de USD 3.000,00 por escola), e passaram a ser alocados de acordo com o nmero de alunos e turmas em cada escola. O projecto foi expandido e agora inclui tambm as escolas EP2 e o financiamento de outros programas especiais, com destaque para a distribuio gratuita de livros escolares, a formao de professores e a construo de salas de aula e latrinas.

O representante da escola recolhe os fundos destinados escola junto ao SJEJT, mediante a apresentao de uma requisio. A gesto dos fundos de responsabilidade do conselho da escola.

Os conselhos de escola foram introduzidos em 2003 em todas as escolas primrias com o objectivo de democratizar a gesto escolar e tornar as escolas mais prximas da comunidade. O estabelecimento dos conselhos de escola procurava substituir o director da escola como o principal responsvel pela tomada de decises nas escolas. A ideia era que para que se tivesse uma melhor fiscalizao, deveria haver uma participao muito maior da comunidade e um maior envolvimento dos pais nos assuntos escolares.

A realidade, contudo, diferente. No obstante a reforma inovadora na gesto escolar, a sua implementao tem encontrado dificuldades. Em 2006, numa reunio de avaliao na qual participaram organizaes da sociedade civil, parceiros de cooperao e representantes do governo, concluiu-se que os membros dos conselhos de escola precisam de ser mais activos na gesto das escolas e que, para que isto acontea, eles precisam de melhor formao. Houve muitas escolas cujos conselhos no funcionavam e nas quais os directoras continuavam a manter o controlo de todos os assuntos relacionados escola.

Em 2009, um grupo de organizaes da sociedade civil conduziu um estudo para avaliar em que medida as preocupaes levantadas em 2006 tinham sido enderaadas. O estudo concluiu que, muito embora existissem o alguns avanos, havia ainda muitas reas que precisavam ser melhoradas para que os conselhos conseguissem cumprir as suas funes diligentemente.

Em Moambique, o trabalho da iniciativa da Commonwealth Education Fund (CEF) no perodo 20052009 investiu na produo de estudos independentes sobre as finanas pblicas

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na rea da educao, sobre a qualidade da educao e sobre a participao da comunidade na gesto escolar por meio dos conselhos de escola. Este trabalho foi conduzido em parceria com organizaes da sociedade civil e com a coalizo de organizaes envolvidas no sector da educao, o Movimento Educao Para Todos (MEPT). Recomenda-se ao Ministrio da Educao que tome conhecimento da documentao produzida at o momento, revisitando recomendaes produzidas pelos estudos a fim de incorpor-las nas suas polticas e estratgias sobre a gesto. O actual trabalho de desenvolvimento de estratgias de educao pode ser beneficiado com a informao contida nestes estudos.

Recomenda-se ao Ministrio da Educao que estabelea mecanismos para garantir que os conselhos de escola funcionem com uma participao activa dos pais e da comunidade. Para dar o primeiro passo nesta direco, o Ministrio pode estabelecer unidades especiais em todos os servios distritais e em outros nveis, especialmente nas direces provinciais, para monitorar e seguir o processo de descentralizao da gesto escolar. No momento, no h acordos institucionais sustentveis para seguir o desenvolvimento de to-importante reforma.

Os critrios para as alocaes dos fundos do ADE deveriam incluir critrios acerca do desempenho escolar, e, portanto, a publicao dos resultados escolares por distrito e provncia deve ser encorajada. Este enfoque ir facilitar a interao entre os recursos disponveis e os resultados, e deveria melhorar auxiliar na melhoria do desempenho.

9. Consideraes finaisMoambique tem obtido conquistas significativas em direco ao objectivo de garantir a educao para todos. Porm, no obstante estas vitrias, os desequilbrios regionais e de gnero legados pelo regime colonial portugus continuam presentes: o sul do pas ainda tem melhor desempenho em termos de nmero de alunos matriculados nas escolas e a concluir seus estudos, assim como em termos de igualdade de gnero. Alm disso, a qualidade do ensino continua em queda.

Ao longo dos anos, o pas manteve a educao com uma rea estratgica na luta contra a pobreza e na promoo do desenvolvimento nacional. Vrias reformas e iniciativas foram introduzidas para que os objectivos do governo na educao fossem atingidos, no obstante os baixos nveis no incio do processo, os efeitos adversos do conflito armado e as condies econmicas pouco favorveis. O pas tem recebido quantias significativas de recursos estrangeiros em apoio ao seu sistema de educao. Apesar de tudo, o sistema continua procura de melhores polticas pblicas.

Este documento procurou mostrar que, no obstante todos estes esforos, h ainda considerveis desafios em muitas reas do sector da educao. H srias deficincias em vrias reas, incluindo na gesto e formao de recursos humanos, construo e apetrechamento de escolas, inspeco escolar e mecanismos de fiscalizao. O documento recomenda vrias medidas para evitar a contnua queda nos nveis de educao, a fim de garantir o direito educao para todos. As pginas seguintes oferecem uma sntese das principais recomendaes avanadas no relatrio.

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10. Sntese das principais recomendaesA evoluo das polticas de educao

O governo precisa garantir que a produo de polticas pblicas e as actividades governamentais adoptem um perspectiva de direitos humanos. O currculo escolar e a formao de professores devem garantir que o conhecimento sobre direitos humanos seja oferecido a todos os alunos e ao pessoal de apoio nas escolas.

Moambique precisa de legislao especfica que diga claramente que o exerccio do direito educao deve ser gratuito e obrigatrio para todos.

Recolha, publicao e gesto da informao O Ministro da Educao deve incluir nas suas publicaes estatsticas anuais

informao mais detalhada, abrangente e desagregada. Deve tambm incluir dados que comparem a educao de acordo com zonas urbanas e rurais, diferentes rendas familiares, custos da educao por agregado familiar, custos por provncia e distrito, assim como estatsticas sobre o custo dos equipamentos para as escolar e um lista de indicadores mais completa acerca da eficincia e efectividade interna do sistema.

Como recomendado pelo Relatrio de Reviso do Pas do MARP, Moambique deveria melhorar a disponibilizao e divulgao da informao.

Planeamento estratgico, monitoria e avaliao Os prximos planos estratgicos do sector da educao devem estar claramento

centrados nos problemas que esto a afectar o sector. A preocupao com a melhoria da qualidade do ensino deve receber destaque nos planos, que devem tambm desenvolver estratgias claras para lidar com vrios outros problemas: a) as altas taxas de desistncia, reprovaes e repeties; b) os altos rcios estudantes/professores; c) os desequilbrios regionais em termos de proviso de servios e taxas de concluso de curso; d) a precria formao dos professores, de entre outros. As estratgias no devem ser vista como mais do mesmo (business as usual).

O Ministrio encorajado a fazer mais a fim de garantir que as comunidades e a sociedade civil participem nos processos de maneira mais efectiva.

A capacidade do pas de monitorar e avaliar os planos e estratgias precisa de ser reforada por meio de uma combinao de investimentos no desenvolvimento de instituies de avaliao da educao e de investimentos nas instituies j existentes.

O Ministrio da educao precisa de revisitar as funes e operaes da inspeco, procurando conceder-lhe mais poderes e expandir a sua funo de monitoria dos programas de educao. A sua abrangncia precisa de incluir um foco claro nos aspectos qualitativos da educao, uma vez que esta uma das grandes preocupaes do sistema.

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Alocao oramental e o apoio ao desenvolvimento para o sector da educao improvvel que recursos suficientes sejam obtidos localmente para o financiamento

do sector da educao nos prximos anos. Neste contexto, a reduo dos recursos disponveis de doadores internacionais significa que o Ministrio da Educao deve ser mais pr-activo e criativo na busca de recursos e na sua gesto. O Ministrio deveria considerar empregar procedimentos de gesto destinados a reduzir os gastos pblicos e o desperdcio de dinheiro pblico, assim como garantir que as preocupaes normalmente levantadas pelos doadores sejam endereadas atempadamente.

Em linha com as recomendaes do Relatrio de Reviso de Pas do MARP, Moambique deveria comear imediatamente a explorar maneiras e meios de reduzir a dependncia da ajuda-externa nos prximos anos, com o desenvolvimento de uma estratgia de auto-suficincia.

Gesto das finanas pblicas e o oramento do sector da educao Deveria haver um sistema prprio de monitoria e prestao de contas acerca

da situao das infra-estruturas e materiais escolares com vista introduo de melhorias na maneira com que o financiamento destes despesas oramentado.

O Ministrio da Educao deveria implementar as recomendaes do Tribunal Administrativo em relao aos problemas de procedimento na gesto dos concursos pblicos.

Gesto dos recursos humanos O procedimento para a escolha dos directores de escola deveria ser mais transparente

e competitiva. O Ministrio deveria garantir que os pais e as comunidades que