ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 5330

Requerente: Partido dos Trabalhadores

Requeridos: Governador e Assembleia Legislativa do Estado do Paraná

Relator: Ministro Celso de Mello

Previdenciário. Artigo 2°, inciso li, da Lei estadual n°18.-/69/15. que dispde sobre a "Reestruturaçeio doPlano de Custeio e Financiamento do RegimePróprio de Previdência Social do Estado doParaná ", Alteraçeio do critério de segregação damassa de segurados. Tramjerência de segurados e deobrigaçdes do Fundo Financeiro para o Fundo dePrevidência, o qual é financiado por regime decapitalizaçüo. 1nsuficiência dos recursos a seremaportado.l'ao Fundo de Previdência para assegurarseu equilíbrio financeiro e atuarial diante datran.~ferênciados mais de 33,5 mil (trinta e três mil equinhentos) segurados. A /11odijicaçeiolegal atacadapiJe em risco a higidez do regime previdenciárioestadual e cria a necessidade de crescentescontribuiçiies suplementares, em prel/l/zo àsgeraçiJesfilturas. Ocorrência de aji-onta ao di,lpostonos artigos 6° e -/0 da Constituição da República.Man(!estaçüopela procedência do pedido formuladopelo requerente.

Egrégio Supremo Tribunal Federal,

O Advogado-Geral da União, tendo em vista o disposto no artigo

I03, ~ 3°, da Constituição da República, bem como na Lei n° 9.868/99, vem,

respeitosamente, manifestar-se quanto à presente ação direta deinconsti tucional idade.

I- DA AÇÃO DIRETA

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, proposta pelo Partido dos Trabalhadores, tendo por objeto o

artigo 2°, inciso 11, da Lei estadual nO18.469, de 30 de abril de 2015, que dispõe

sobre a "Reestruturação do Plano de Custeio e Financiamento do Regime Próprio

de Previdência Social do Estado do Paraná", Eis o teor das nonnas impugnadas:

"Art. 2. A Lei n" 17.-135, de 21 de dezembro de 2012, passa a vigorarcom as seguintes alteraç6es:(...)II - o art. 12 passa a vigorar com a com a seguinte redação:

'Art. 12. O Fundo de Previdência atenderá ao pagamento dosbeneficios previdenciários concedidos aos segurados e seusdependentes, assim considerados os servidores públicos civistitulares de cargos efetivos, os magistrados, os membros doMinistério Público e os Conselheiros do Tribunal de Contas, quetenham ingressado no serviço público estadual após 31 dedezembro de 2003, bem como aqueles que contarem com idadeigualou superior a 73 (s'etenta e trê.s) anos até 30 de junho de2015.

,~,'I" Os bene./icios concedidos aos segurados e seus pensionistas.vinculados ao Fundo de Previdência e em manutenção,permanecerão sendo custeados com recursos do Fundo dePrevidência.

,)\2" Em razão do novo critério de segregação de massa. o Fundode Previdência arcará com os bene./icios previdenciários de quetrata o caput deste artigo, referentes a cada um dos Poderes. aolvlinistério Público e ao Tribunal de Contas, observada a cota-parte de cada qual.

.~3" Levando-se em conta todos os bens e direitos do Fundo dePrevidência, a Paranaprevidência, no prazo de 180 (cento eoitenta) dias, a contar da publicação desta Lei, deverá apresentardemonstrativo da cota-parte corre,spondente aos PoderesExecutivo. Legislativo e ./udiciário, ao Afinistério Público e aoTribunal de Contas, junto ao Fundo de Previdência, desde maiode 1999 até a publicação desta Lei.

j\ -I" Consideram-se bens e direitos do ./il11do,para os ./ins daapuração a que se referem os j'J 2" e 3" deste artigo, o total dos

ADI n° 5JJO. Rei. ,Itin. Celso de Mello. 2

recursos existentes, incluindo todos os valores, recursos.financeiros, títulos e direitos de crédito e bens disponíveis, dentreos quais os créditos que o Fundo de Previdencia possuijunto aoEstado do Paraná e às suas autarquias e.fill1daçiks, assim comoos montantes que .fóram aportado,\' em decorrência daantecipação dos royalties.

"I' 5° Para apuração da devida cota-parte, cOl?formedisposto nos,,1',)\ 2° e ]0 deste artigo, deverão ser considerados todos osfatoresque contribuíram para a formação do montante de recursoscapitalizados no Fundo de Previdencia na data de publicaçãodesta Lei.

"ç 6" Para cumprimento do di,\posto no .~'5" deste artigo aParanaprevidencia emitirá Nota Técnica Atuarial descritiva comos parâmetros utilizados para obtenção dos resultados. (NR) '; ..

o requerente afirma, em síntese, que o artigo 2°, inciso 11, da Lei nO

18.469/15, ao modificar o critério de segregação de massas responsável pelo

financiamento do Regime Próprio de Previdência Social do Estado do Paraná,

teria ocasionado a transferência de mais de 33,5 mil (trinta e três mil e quinhentos)

servidores, que antes eram remunerados pelo Fundo Financeiro, para o Fundo de

Previdência.

Ocorre que, segundo o autor, os servidores transferidos nunca

contribuíram especificamente para o Fundo de Previdência, o que implicaria

afronta ao artigo 40 da Constituição Federal I , que contempla "o princípio da

contributividade, bem como a necessária observância de critérios que preservem

o equilíbrio financeiro e atuaria! de fundos próprios de previdência" (fi. 12 da

petição inicial).

No entendimento do requerente, a assunção, pelo Fundo de

Previdência, do pagamento dos benefícios previdenciários devidos aos segurados

1 •• .-1rt.-10. Aos senidores titutares de cargos efetivos da Cnião, dos Estados, do Distrito Federal e dos .\tunicípios.incluidas suas autarquias e fundaç(}es, é assegurado regime de previdência de caráter contrihuti\'O e solidário.mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores a/h'os e inativos e dos pensionistas, observadoscritérios 'tue preservem o equilibrio financeiro e atl/arial e o dispas/o neste artigo ...

AD/n" 5330, Rei Mil1. Celso de Mel/o. 3

e dependentes com idade igualou superior a 73 (setenta e três) anos, originalmente

postos a encargo do Estado por meio do Fundo Financeiro, também seria

incompatível com o artigo 149, S 1°, da Lei Maior2, que estabeleceria o primado

dos princípios da contributividade e da solidariedade.

Diante disso, o autor requer a concessão de medida cautelar para

suspender os efeitos das normas questionadas, "bem como eventual devolução,

por parte do Estado do Paraná, de recursos que tenham sido apropriados do

fundo previdenciário PARANApREVIDÊNCIA, visto que a legislação prevê

efeito retroativo da norma inconstitucional à partir do exercício de JANEIRO DE

2015 (inclusive)" (fi. 25 da petição inicial). No mérito, pede a declaração da

inconstitucionalidade do artigo 2°, inciso lI, da Lei n° 18.469/15.

Distribuído o feito, o processo foi despachado pelo Ministro Celso

de Mello, que, nos termos do artigo 12 da Lei n° 9.868/99, solicitou informações

às autoridades requeridas.

Em atendimento à solicitação, a Assembleia Legislativa do Estado

do Paraná sustentou a improcedência do pedido de declaração de

inconstitucionalidade do artigo 2°, inciso 11, da Lei nO 18.469/15. Inicialmente, a

requerida aduziu que a lei questionada determinaria o aporte de recursos no Fundo

de Previdência, de modo que as despesas geradas pelos dispositivos hostilizados

estariam acompanhadas de previsão da respectiva fonte de custeio. Afirmou,

também, que "o procedimento legislativo percorrido pela Lei n° 18.469/2015 de

~"..11'/.1-19. Compele exclusivamen/e à União ins/illlir cOll/rihuiçiies sociais, de in/ervenção no dominio econômicoe de imeresse das categorias profissionais ou econômicas, como ins/rumen/o de sua a/uação nas respec/il'asáreas. ohservado o disposto nos ar/s. 1-16, /lI, e 150, I e /lI, e sem prejubl do prel'is/o no art. 195. ,~. 6~rela/il'amen/e às con/rihuiçiies a que alude o dispositivo .

.~.r Os I,'s/ados, o Dis/ri/o Federal e os Municípios ins/i/uiriio COll/rihuiç'ão,cohrada de seus servidores, para ocusteio, em heneficio destes, do regime previdencíário de que Ira/a o 01'/. -lO, c/!ia aliquo/a não será inferior à dacon/rihuiçiio dos servidores /i/ulares de cargos ej'e/il'os da União."

ADI n° 5330, ReI.. I/in. Celso de .\Iel/o. 4

30 de abril de 2015, se procedeu sob ofiel cumprimento às normas regimentais e

legais. sujeitando-se a todas as formalidades exigidas" (fl. 03 das informações

prestadas ).

De acordo com a requerida, o diploma legal mencionado teria sido

editado em conformidade com o disposto pelos artigos 18; 24, inciso XII; 149 e

249 da Constituição da República3, que autorizariam os Estados-membros, em

conformidade com a autonomia que lhes é constitucionalmente conferida, a

legislar concorrentemente com a União sobre previdência social e,

especificamente, sobre o regime previdenciário aplicável aos seus servidores

públicos, inclusive mediante a constituição de fundos que assegurem o pagamento

de proventos de aposentadoria e pensões a eles concedidas.

Em seu entendimento, "a modificação da composição dos fimdos é

medida estritamente de competência, no caso, do Estado do Paraná. Se os estudos

atuariais e financeiros indicaram que o modelo outrora adotado não atende as

necessidades públicas, não é suscetível a cumprir os seus objetivos, é da

discricionariedade da administração pública alterar a sua composição." (tl. 07

das informações prestadas).

A Assembleia Legislativa paranaense asseverou, ainda, que a

implementação do regime de segregação de massas, para o qual serve de base o

J "..1ri. 18. A organi=ação polilico-adminislraliva da República Federaliva do Brasil compreende a União, osléslados, o Dislrito Federal e os Municípios, lodos aulônomos. nos lermos desta Constituição. "

00..1 ri. 2-1,Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrelltemenle sobre:( ...)XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;"

OOArt,2-19. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamell/o de pro.'ell/os de aposentadoria e pensõesconcedidas aos respectil'os sen'idores e seus dependenles, em adição aos recursos dos respectÍl'os tesouros. aUnião, os Estados, o Distrito Federal e os ,\Iunicípios poderão conslituir fundos inlegrados pelos recursosprovenienles de conlribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer nature=a, medianle lei que disporá sobrea nature=a e adminislração desses fundos. "

AVI n" 5330, Rei. .I/in. Celso de ,I/el/o. 5

Fundo de Previdência, haveria decorrido da necessidade de adoção de medidas

tendentes a reestabelecer o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário

estadual em face das dificuldades financeiras enfrentadas pelo Estado em

decorrência da retração de sua economia.

o Governador do Estado do Paraná também defendeu a validade das

normas questionadas. Salientou, a propósito, que a divisão do sistema

previdenciário estadual em fundos constituiria técnica destinada a assegurar seu

equilíbrio atuarial e financeiro, respaldada pelos artigos 24, inciso XII; 40 e 249

da Lei Maior. Segundo o requerido, "a migração de uma massa de segurados de

um/undo para outro retrata uma manifestação discricionária do Estado" (fi. 15

das informações prestadas).

Diante das informações dos requeridos, o Ministro Celso de Mello

determinou a oitiva do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da

República.

o Ministério Público de Contas do Estado do Paraná requereu seu

ingresso no feito na condição de amicus curiae.

Na sequência, vIeram os autos para manifestação do Advogado-

Geral da União.

11 - DO MÉRITO

Conforme relatado, o requerente sustenta que o artigo 2°, inciso lI,

da Lei nO 18.469/15 do Estado do Paraná seria incompatível com o princípio da

contributividade, previsto nos artigos 40 e 149, 9 1°, da Constituição, uma vez que

haveria determinado a transferência, para o Fundo de Previdência, de servidores

AD/n° 533(). ReI. ,I/in. Celso de Mello. 6

que eram remunerados pelo Fundo Financeiro e que nunca contribuíram

especificamente para tal fundo.

Sobre o tema, a Carta da República prevê, em seu artigo 40, que os

regimes próprios de previdência social devem se orientar no sentido da

preservação do equilíbrio financeiro e atuarial. Veja-se:

"Art. 40. Aos servidores titulares de cargos ejetivos da União. dosEstados. do Distrito Federal e dos Municípios. incluídas suasautarquias ejundaçiJes. é assegurado regime de previdência de carátercontributivo e solidário. mediante contribuição do respectivo ell1epúblico. dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas. observadoscritérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o dispostoneste artigo. " (gri fou-se).

Por equilíbrio financeiro, entende-se a equivalência entre as receitas

auferidas e as obrigações devidas pelos regimes próprios em cada exercício. A

seu turno, equilíbrio atuarial é a garantia de equivalência, a longo prazo, entre o

fluxo das receitas estimadas e das obrigações projetadas.

De acordo com Gilmar Ferreira Mendes4, o princípio do equilíbrio

financeiro e atuarial constitui decorrência do postulado da responsabilidade,

destinando-se a assegurar a viabilidade do sistema previdenciário por meio da

necessária correlação entre os beneficios e serviços prestados e as respectivas

fontes de custeio. Confira-se:

"Ligado. direta e imediatamente, ao princípio da responsabilidade, doqual em verdade é I/ma decorrência. o princípio do equilíbriofinanceiro e atuarial aponta para a necessária correlação entre osbeneficios e serviços da previdência social. como sistema de seguro. eas re.lpectivas./imtes de custeio. em ordem a lhe garantir continuidadee certeza de longo alcance. Noutras palavras. à luz desse princípio -ou equilibramos a relação receitas/despesas do sistema previdenciário.para tanto exigindo mais rigor nos cálculos atuariais e corrigindo asgritantes distorçiks em matéria de beneficios (".). ou inviabilizaremos

4 MENDES. Gilmar Ferreira et aI. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva. 2008. p. 1366

11D/n" 53311.ReI. .\fin. Cetso de ,\leI/o. 7

a nossa mais extensa rede de proteção social, com efeitos que nãopodem ser antevistos nem pelos mais clarividentes cientistas sociais, "

Com vistas ao alcance do equilíbrio financeiro e atuarial e com foco

nos princípios da eficiência e da economicidade, os regimes próprios de

previdência social podem adotar diferentes regimes de financiamento dos

respectivos benefícios. Nesse sentido, o artigo 4° da Portaria MPS n° 403/2008

estabelece o seguinte:

"Art. -10 Os RPPS poderão adotar os seguintes regimes de.financiamento de seu plano de heneficios para ohservância doequilíhriofinanceiro e atuarial:1- Regime Financeiro de Capitalização:11- Regime Financeiro de Repartição de Capitais de Cohertura:111- Regime Financeiro de Repartição Simples.

f I ()O Regime Financeiro de Capitalização será utilizado como omínimo aplicável para o .financiamento das aposentadoriasprogramadas e pensões por morte de aposentado.

f 2" O Regime Financeiro de Repartição de Capitais de Cobertura seráutilizado como o mínimo aplicável para o.financiamento dos bene.ficiosnão programáveis de aposentadoria por invalidez e pensão por mortede segurados em atividade .

•1" ]0 O Regime Financeiro de Repartição Simples será utilizado comomínimo aplicável para o .financiamento dos heneficios de auxílio-doença, salário-maternidade, auxílio reclusão e salário-.!amília. "

o dispositivo transcrito estabelece os diferentes tipos de regimes

financeiros que podem ser adotados em determinado regime próprio de

previdência social. A conceituação de cada um desses regimes é apresentada pelo

artigo 2° da mesma Portaria MPS nO403/2008, in verbis:

"Art. 2° Para os efeitos desta Portaria considera-se:(...)XI - Regime Financeiro de Capitalização: regime em que ascontribuiçiies estahelecidas no plano de custeio, a serem pagas peloente federativo, pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas,acrescidas ao patrimônio existente. às receitas por ele geradas e aoutras espécies de aportes, se.jam suiicientes para a formação dos

ADln" 5330. Rei. Mil1. Celso de ,Itel/o. 8

recursos garantidores a cobertura dos compromissosfÍlturos do planode beneficios e da taxa de administração:XII - Regime Financeiro de Repartição de Capitais de Cobertura:regime em que as contribuiçi'ies estabelecidas no plano de custeio, aserem pagas pelo ente federativo, pelos servidores ativos e inativos epelos pensionistas, em um determinado exercício, sejam sl!/icientespara a constituição das reservas matemáticas dos beneficios iniciadospor eventos que ocorram nesse mesmo exercício, admitindo-se aconstituição defimdo previdencial para oscilação de risco:XIII - Regime Financeiro de Repartição Simples: regime em que ascontribuiçi'ies estabelecidas no plano de custeio, a serem pagas peloente federativo, pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas,em um determinado exercício, sejam sl!/icientes para o pagamento dosbeneficios nesse exercício, sem o propósito de acumulação de recursos,admitindo-se a constituição de fimdo previdencial para oscilação derisco:

No Regime Financeiro de Repartição Simples, em síntese, as

contribuições dos segurados em atividade são responsáveis pelo custeio dos

beneficios dos aposentados e pensionistas atuais. Da mesma forma, as gerações

vindouras suportarão o pagamento das aposentadorias da geração atual (é o

denominado pacto entre gerações). Todas as contribuições recolhidas formarão

recursos a serem utilizados para o pagamento dos benefícios daquele exercício

financeiro, sem o objetivo de acumular reservas que possam ser utilizadas no

futuro.

Por sua vez, no Regime Financeiro de Capitalização, cada geração

suporta seus próprios riscos. A ide ia fundamental desse regime é a formação de

um fundo de reservas de capital, cuja aplicação deve gerar o capital necessário

para custear as prestações previdenciárias futuramente devidas aos segurados.

Nesta modalidade, as contribuições de cada participante financiam parcial ou

integralmente suas próprias aposentadorias.

Como se observa, no que tange aos beneficios a serem concedidos

em datas programáveis, como a aposentadoria, o regime de capitalização é o que

ADln° 5330, ReI. ,llin. Celso de Mello. 9

se mostra mais eficiente. Nessa linha, o Parecer Conjunto nO01/20 15/CGNAL-

CGACIIDRPSP/SPPS/MPS, do Ministério da Previdência Social, esclarece que:

"A lécnica aluarial, aplicada aos Regimes Próprios pelosmandamenlos da Lei n" 9.717/1998 e da LRF. demonstra que acapitalização é muito mais econômica e eficiente para os beneficiosprogramáveis, fato que pode ser facilmente demonstrado por meio deum balanço atuarial, em que se simulem diversos cenários de metaatuarial. " (documento anexo).

Em outros termos, o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial

impõe a ampliação progressiva da utilização do regime financeiro de capitalização

para o pagamento dos compromissos definidos nos planos de benefícios dos

regimes próprios de previdência social.

Uma das maneiras de equacionar o déficit atuarial dos regImes

próprios de previdência até que ocorra a integral transição para o regime de

capitalização, na hipótese de inviabilidade de estabelecimento de um plano de

amortização, é a segregação da massa de segurados. Trata-se da separação dos

segurados vinculados ao regime próprio de previdência social em grupos distintos,

que passam a integrar o Plano Financeiro ou o Plano Previdenciário em razão da

data de ingresso do segurado no serviço público, da idade do segurado ou da sua

condição de servidor em atividade, aposentado ou pensionista (artigos 2°, inciso

XIX; e 20, caput e 9 1°, da Portaria MPS nO403/20085).

5 "Arl. 2" Para os eleilos desla Porlaria considera-se:( ... )XIX - Segregação da Massa: a separação dos segurados vinculados ao RPPS em grupos dislinlos que inlegrarãoo Plano Financeiro e o Plano Previdenciário;"

"Arl. 20. A'a hipólese da inviabilidade do plano de al/lOrli=açãoprevislo nos arl. 18 e 19 para o equacionamel/lodo déficil aluarial do RPPS, será admilida a segregação da massa de seus segurados. observados os principio.I'da eficiência e economicidade na realocação dos recursosfinal/ceiros do RPI'S e na composição das submassas.e os demais pará melros eslabelecidos nesla 1'0rlaria,

.1" I" A segregação da massa exiSlenle na dala de publicação da lei que a insliluir poderá lomar por base a dalade ingresso do segurado no enlefederalivo na condição de servidor lilular de cargo efelivo vinculado ao RPPS.a idade do segurado ou a sua condição de servidor em alividade, aposel/lado 0// pensionisla. admilindo-se a

ADln" 5330, Rei. ,llin. Celso de Mel/o. 10

o Plano Financeiro - sistema estruturado somente no caso de

segregação da massa - segue o conceito do Regime Financeiro de Repartição

Simples, em que a fixação das contribuições a serem pagas não objetiva a

acumulação de recursos. Deve ser constituído por um grupo transitório, a ser

extinto, visto que os novos segurados serão alocados no Plano Previdenciário.

Já o Plano Previdenciário, de caráter permanente, é um sistema

estruturado com a finalidade de acumulação de recursos para pagamento dos

compromissos definidos no plano de benefícios do regime próprio, em que o plano

de custeio é calculado atuarialmente segundo conceitos dos Regimes Financeiros

de Capitalização, Repartição de Capitais de Cobertura e Repartição Simples. A

propósito, confira-se o teor do artigo 2°, inciso XX e XXI, da Portaria MPS n°

403/2008:

""Art.]O Para os efeitos desta Portaria considera-se:(...)XX - Plano Previdenciário: sistema estruturado com a finalidade deacumulação de recursos para pagamento dos compromissos definidosno plano de beneficios do RPPS. sendo o seu plano de custeio calculadoatuarialmente segundo os conceitos dos regimes financeiros deCapitalização. Repartição de Capitais de Cobertura e RepartiçãoSimples e, em conformidade com as regras di~postas nesta Portaria:XXI - Plano Financeiro: sistema estruturado somente no caso desegregação da massa. onde as contribuiçiJes a serem pagas pelo entefederativo. pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistasvinculados são.fixadas sem objetivo de acumulação de recursos, sendoas in.\'/(ficiências aportadas pelo ente federativo. admitida acomt ituição defimdo .financeiro:"

Dito isso, cumpre notar que, nos termos da Lei estadual nO17.435/12,

que "dispõe sobre a reestruturação do Plano de Custeio e Financiamento do

Regime Próprio de Previdência Social do Estado do Paraná e dá outras

co'?iugação desses parâmetros. para .fins de atocação dos segurados ao Plano Financeiro e ao PlanoPre\'idenciúrjo.IO

ADln° 5330, Rei. ,Itin. Celso de Mello. 11

providências", referida unidade federada adotou, para seus servidores, o modelo

previdenciário de segregação da massa de segurados. Observe-se:

Lei estadual n° 17.435/12:

"Art. 3°O Regime Próprio de Previdência Social do Estado do Paranáserá financiado mediante segregação de massas. por meio de FundosPúblicos de Natureza Previdenciária constituídos pelo Estado combase na disposição contida no art. 249 da Constituição Federal. assimconsiderados: o Fundo de Previdência. o Fundo Financeiro e o FundoAlilitar.

(...)

Art. 4° Os Fundos Públicos de Natureza Previdenciária serãofinanciados da seguintefórma:I - o Fundo de Previdência pela adoção gradual do regime financeirode capitalização. para o pagamento dos beneficios de aposentadoria epensão:11 - os Fundos Financeiro e Militar pelo regime .financeiro derepartição simples para o pagamento dos beneficios de aposentadoria.reserva. refórma e pensão."

Em sua redação originária, referida Lei nO17.435/12 determinava que

os servidores com ingresso no serviço público estadual até 31 de dezembro de

2003 fossem alocados no Fundo Financeiro, ao passo que os novos servidores

foram enquadrados no Fundo de Previdência. Confira-se:

Lei estadual n" 17.435/12, em seu texto original:

"Art. 12. O Fundo de Previdência atenderá ao pagamento dosbeneficios previdenciários concedidos aos segurados. assimconsiderados os servidores públicos estaduais titulares de cargosefetivos. os magistrados. os membros do !vlinistério Público e osConselheiros do Tribunal de Contas que tenham ingressado no serviçopúblico estadual após 31 de dezembro de 2003.

Parágn{/ó único. Os beneficios concedidos aos servidores civis e seuspensionistas. vinculados ao Fundo de Previdência e em manutenção nadata da publicação desta Lei. permanecerão sendo custeados comrecursos do Fundo de Previdência.

ADI/I" 5330. Rei. .Itin. Celso de .lfello. 12

Art. 13. O Fundo Financeiro atenderá ao pagamento dos beneficiosprevidenciários dos segurados e seus dependentes, assim consideradosos servidores públicos estaduais, titulares de cargos efetivos, osmagistrados, os membros do lvlinistério Público e os Conselheiros doTribunal de Contas que tenham ingressado no serviço público estadualaté 31 de dezembro de 2003.

Parágrafó único. Os beneficios concedidos aos sen'idores civis e seuspensionistas, vinculados ao Fundo Financeiro e em manutenção nadata da publicação desta Lei, permanecerão sendo custeados comrecursos do Fundo Financeiro."

Entretanto, a Lei estadual n° 18.469/15, cUJO artigo 2°, inciso 11,

constitui o objeto da presente ação direta, alterou o critério legal de segregação da

massa, alocando no Fundo de Previdência todos os segurados que contassem com

idade igualou superior a 73 (setenta e três) anos até a data de 30 de junho de 2015.

Veja-se:

;;Art. 2. A Lei n° 17.-135,de 21 de dezembro de 2012, passa a vigorarcom as seguintes alteraçi'Jes:(...)11 - o art. 12 passa a vigorar com a com a seguinte redação:

'Art. 12. () Fundo de Previdência atenderá ao pagamento dosbeneficios previdenciários concedidos aos segurados e seusdependentes, assim considerados os servidores públicos civistitulares de cargos efetivos, os magistrados, os membros doMinistério Público e os Conselheiros do Tribunal de Contas, quetenham ingressado no serviço público estadual após 31 dedezembro de 2003, bem como aqueles que contarem com idadeigualou superior a 73 (setenta e três) anos até 30 de junho de2015.

,)\'I °Os benejicios concedidos aos segurados e seus pensionistas,vinculados ao Fundo de Previdência e em manutenção,permanecerão sendo custeados com recursos do Fundo dePrevidência.

,~']O £m razão do novo critério de segregação de massa, o Fundode Previdência arcará com os benejicios previdenciários de quetrata o caput deste artigo, referentes a cada um dos Poderes, aolvfinistério Público e ao Tribunal de Contas, observada a cota-parte de cada qual.

,)\3° Levando-se em conta todos os bens e direitos do Fundo de

ADI n° 5330, ReI. "'in. Celso de Mello. 13

Previdência. a Paranaprevidência. no prazo de 180 (cento eoitenta) dias. a contar dapublicação desta Lei. deverá apresentardemonstrativo da cota-parte correspondente aos PoderesExecutivo. Legislativo e ./udiciário. ao i'vlinistérioPúblico e aoTribunal de Contas.junto ao Fundo de Previdência. desde maiode 1999 até a publicação desta Lei.

.<, -10 Consideram-se bens e direitos do fimdo. para os .fins daapuração a que se referem os ff ]O e 30 deste artigo. o total dosrecursos existentes. incluindo todos os valores. recursos.financeiros. títulos e direitos de crédito e bens di.\poníveis. dentreos quais os créditos que o Fundo de Previdência possui junto aoEstado do Paraná e às suas autarquias efimdaçi5es. assim comoos montantes que fóram aportado.\' em decorrência daantecipação dos royalties.

f 50 Para apuração da devida cota-parte. confórme di~posto nosfI" ]O e 30 deste artigo. deverão ser considerados todos osfatoresque contribuíram para a fórmação do montante de recursoscapitalizados no Fundo de Previdência na data de publicaçãodesta Lei.

{; 60 Para cumprimento do di.\posto no .11' 50 deste artigo aParanaprevidência emitirá Nota TécnicaAtuarial descritiva comos parâmetros utilizados para obtenção dos resultados. (l\'R) ':

111-o art. 13 passa a vigorar com a seguinte redação:

'Art. 13. O Fundo Financeiro atenderá ao pagamento dosbeneficios previdenciários dos segurados e seus dependentes.assim considerados os servidores públicos civis. titulares decargos eletivos. os magistrados. os membros do ,I/finistérioPúblico e os Conselheiros do Tribunal de Contas que tenhamingressado no serviço público estadual até 31 de dezembro de2003. excluídos aqueles que contarem com idade igualousuperior a 73 (setenta e três) anos até 30 de junho de 2015.(NR) '.,. (gri fou-se).

Em outras palavras, os dispositivos questionados determinaram a

transferência de segurados e de obrigações do Fundo Financeiro para o Fundo de

Previdência, o que constitui, a princípio, medida vedada pelo artigo 21, S 2°, da

Portaria MPS nO403/2008, por colocar em risco o equilíbrio financeiro e atuarial

deste último. A propósito, confira-se o teor da norma mencionada:

AIJI n° 53311, Rei. .Itin. Celso de ,Itello. 14

"Art. 21. A segregação da massa será considerada implementada apartir do seu estabelecimento em lei do ente federativo. mediante aseparação orçamentária. financeira e contábil dos recursos eobrigaçôes correspondentes.

f I" O relatório da avaliação atuarial deverá demonstrar como se daráa separação dos recursos entre o Plano Financeiro e o PlanoPrevidenciário. devendo ser observado que todos os recursos jáacumulados pelo RI' PS deverão ser destinados ao !'IanoPrevidenciário.

,),'2" Uma vez implementada a segregação da massa, fica vedadaqualquer espécie de transferência de segurados, recursos ouobrigações entre o Plano Financeiro e o Plano Previdenciário, não seadmitindo, também, a previsão da destinação de contribuições de umgrupo para ofinanciamento dos beneficios do outro grupo." (gri fou-se).

Os requeridos alegam, no entanto, que a modificação no critério de

segregação da massa imposta pela lei em questão não resultaria em desequilíbrio

financeiro e atuarial para o Fundo de Previdência. Nessa linha, a Assembleia

Legislativa do Estado do Paraná sustenta que a Lei n° 18.469/15 preveria a

realização de aportes financeiros capazes de preservar o equilíbrio desse fundo

em face das obrigações que lhe foram transferidas. De acordo com a requerida, "a

jonte de custeio do Fundo previdenciário" (fi. 03 das informações prestadas)

estaria contemplada no artigo 3° do diploma legal referido, que determina o aporte

no Fundo de Previdência de receitas correspondentes ao valor total de R$

1.000.000.000,00 (um bilhão de reais), Veja-se:

"Art. 3. O Estado do Paraná aportará no Fundo de Previdência, paraa capitalização e ampliação do período de solvência, as receitasadicionais provenientes do reinício do repasse ao Es/ado dos royaltiesda usina de llaipu, a/é a /otaIi::ação do apor/e de RS 1.000.000.000.00(um bilhão de reai.I). atualizados a partir da data de publicação destaLei. "

Não obstante, conforme demonstrado pela Secretaria de Políticas de

Previdência Social do Ministério da Previdência Social por meio do Parecer

Técnico n° OI 1/20 15/MPS/SPPS/DRPSP/CGACI/CCOA T, os recursos a serem

,.,Otn" 53311. Rei. Min. Celso de .Itello. 15

vertidos no Fundo de Previdência não são suficientes para assegurar seu equilíbrio

financeiro e atuarial diante da transferência dos mais de 33,5 mil (trinta e três mil

e quinhentos) segurados. A modificação legal atacada põe em risco a higidez do

regime previdenciário estadual e cria a necessidade de crescentes contribuições

suplementares, em prejuízo às gerações futuras. Destaca-se, do parecer

mencionado, o seguinte excerto:

"5. Diante da aprovação da Lei Estadual n° 18.469/2015 sem aapresentação de elementos que permitissem à Secretaria de Políticasde Previdência Social man[festar-se previamente pela sua adequação.encontra-se caracterizado o descumprimento do art. 22 da PortariaMPS n° -103/2008'. São apontadas a seguir algumas conclusôes quepodem ser extraídas da Nota Técnica DPREV/ATUARIA n° 3-1/2015.apesar de sua incompletude, indicativas de que a revisão dasegregação se encontra em desacordo com a. necessidade depreservação do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS do Estado doParaná.

5.1 - Constata-se no sucinto estudo apresentado a situação deficitáriae a proposta de postergação em pelo menos 20 anos para se iniciar oaporte de crescentes contribuiçcJes suplementares para orestabelecimento do equilíhrio, por prazo superior aos 35 anospermitidos no art. 18..f JO, da Portaria iHPSn° -I03/200S7.

5.2 - Pode-se averiguar na 'Projeção de Receitas e Despesas do Fundode Previdência' que, após a supracitada postergação iniciariam, noano de 2036, os aportes anuais com valores crescentes de contribuiçcJessuplementares, que em apenas j O anos, portanto apartir de 20-15, essascontribuiçôes suplementares já seriam superiores às contribuiçijesnormais que são encargos do ente público. Nos exercícios seguintesfica evidente que para se ohter os saldos financeiros jJlY?jetadosnaúltima coluna, as contribuiç(Jes suplementares exigidas têm que sermuito maiores, às vezes o dohro da contrihuição normal a cargo doente, até ofinal dofluxo projetado, no ano de 2089.

6 "Art. 22. Observado o di.\jJosto no artigo 25, o RI'I'S que implementar a segregaçtio da massa, somente poderáalterar os seus parâmetros ou de~la=é-Ia, mediante prévia aprovaçtio da SI'S"

7 "Art. 18. Xo caso da al'aliaçtio indicar déficit atuarial del'erá ser apresentado no Parecer Atuarial plano deamorti=aç'tiopara o seu equacionamento.

,~ 10 () plano de amorti=açtio deverá estabelecer um pra=o má\'imo de 35 (trinta e cinco) anos para que sejamacumulados os recursos necessários para a cobertura do d~ficil atuarial."

,.1/)1 n° 5330, ReI. .IIin. Celso de ,Itello. 16

5.3 - A gravidade da situação pode ser entendida à medida que asatuais insuficiências de recursos passam a ser transferidas para asgerações futuras tornando mais dispendiosa a despesa previdenciária,portanto sem a observância dos princípios constitucionais daeficiência e da economicidade.

(...)

5.5 - Em suma. (...)pode-se ainda dizer que nos próximos 7anos (2015a 2021) o Fundo de Previdência será descapitalizado de R$ 7,338bilhões até se chegar a R$ 4,271 bilhões e esse déficit será repassadopara as gerações futuras, sendo que já no primeiro ano adescapitalização épróxima de R$ I bilhão. Tudo emfrontal desacordocom a determinação do equilíbrio financeiro e atuarial (no curto,médio e longo prazo) introduzido de forma expressa no art. 40 daConstituição Federal pela Emenda n° 20/1998. em decorrência doqual torna-se necessária a constituição de reservas garantidorasavaliadas e controladas por processo atuarial para suportar asobrigaçi"ies com os beneficios do plano. sob pena de degradação doRPPS por desobediência a determinaçijes constitucionais. fartamenteregulamentadas por normas legais (art. I °da Lei n° 9.717119988 e art.69 da Lei de Responsabilidade Fiscafi) e inji-alegais (Portaria MPS n°.:1(312008).

5.6 - Não obstante a constatação. com a nova modelagem. danecessidade de contribuições suplementares crescentes. confiJrmeretro descrito. tem-se de acordo com os dados apresentados no quadro3. I do Demonstrativo de Resultado de Avaliação Atuarial (DRAA) doexercício de 20/.:1do Plano Previdenciário. postado no sítio do ,\lIPSem /010.:1120/.:1. que refletia a sítuação do RPPS antes da alteraçãopromovida pela Lei Estadual n° /8..:169120/5. como resultado atuaria/um superávit de apenas RS 238. /.:18.937..:15 ( ... )

5.7 - Esse pequeno superávit é absolutamente insuficiente para oPlano Previdenciário suportar a transferência dos estimados 33.566servidores com 73 ou mais, cuja folha mensal é de R$ /42 milhões,conforme apontado pela Nota Técnica Atuarial (...)

6 -Importante destacar que há quase /7 anos a Emenda Constitucionaln° 201/998 introduziu a observância do equilíbrio financeiro e atuarialno trato da matéria previdenciária em apreço. pois além de ser

8 "Arl. I o Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União. dos Es/ados. do DislrilOFederal e dos Municipios. dos militares dos ESlados e do Dis/ri/o Federal de~'e/"{70ser organi=ados. baseados emnOrmas gerais de conlabilidade e aluária. de modo a garanlir o seu equilíbrio.!inanceiro e aluarial. obsermdosos seguinles cri/érios: (...)'"

9 "ArI. 69. () ente da Federação que mantíver ou vier a inslíluir regime próprío de previdência social para seusselTidores co/?ferir-Ihe-á caráler conlribuliWJ e o organi=ará com base em normas de conlabilidade e aluária quepresen'em seu equilíbrio financeiro e aluarial."

ADI n° 5330. ReI. ,Itin. Celso de Mello. 17

eficiente. econômico e tramparente no trato com o orçamento e asfinanças públicas. é também comandado que se destine o suficiente(nem mais. nem meno.l) para o fill1do de previdência. e tal equilíbrio(justeza) é alcançado por meio de processo atuarial. tal qualdeterminado pela Lei A1aior.Assim sendo. não se admite o uso deestruturas outras. que não seja a atuarial. para avaliar. precificar.controlar custos. fórmas de custeio e valores dos compromissosprevidenciários.

7 - Com a inobservância dos parâmetros técnicos adequados, dasnormas constitucionais, legais e infra legais que norteiam osprocedimentos de revisão atuarial da segregação da massa peranteeste Ministério da Previdência Social, resta prejudicada a pretensãode reformatação dos Fundos Previdenciário e Financeiro do RPPSdo Estado do Paraná - Paranaprevidência, na forma efetivada com aaprovação (da) Lei Estadualn" 18.469, de 30/04/2015," (documentoanexo, gri fou-se).

Esse entendimento foi reiterado posteriom1ente pelo Ministério da

Previdência Social por melO do mencionado Parecer Conjunto nO

01/2015/CGNAL-CGACI/DRPSP/SPPS/MPS, do qual se extraem os seguintes

excertos:

"88. Assim. mio resta dúvida que nenhuma despesa pelo pagamentodos benefícios pode ser transferida do Tesouro Estadual, responsávelpela insuficiência financeira do Fundo Financeiro, para o FundoPrevidenciário, tendo em vista o caráter contributivo e solidário,observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro eatuarial.

(,..)

90. Diante do exposto. conclui-se que:

a) A criação de Regime Próprio de Previdência Social- RPPS deveatender o art. -lO da Constituição Federal. notadamente. possuircaráter contributivo e atender o principio do equilíbrio financeiro eatuarial. devendo qualquer alteração ser precedida por um estudotécnico atuarial que demonstre a viabilidade em curto. médio e longoprazo. tendo em vista ser política pública permanente. nos termos daConstituição Federal de 1988. da Lei n° 9.7/7/1998 e do art. 69 daLRF. sempre observando as avaliaçaes atuariais:

b) A transferência dos beneficiários com idade igualou superior a73 anos de idade para o grupo Previdenciário advindo do grupo

ADI n° 5330. ReI.. \tin. Celso de .\Iello. 18

Financeiro. que apresenta expressiva insl{jiciência financeira sem aprevisão de qualquer plano de amortização do d~jicit atuarial defimnaconsistente ou a integralização das reservas matemáticas. sem aapresentação de estudo que demonstre a viabilidade da proposta emface do princípio do equilibrio financeiro e atuarial e semencaminhamento para análise prévia por parte da SPPS. coloca emrisco a higidez do regime previdenciário:

c) A substituição de uma iniciativa que promove o equacionamentodo déjicit atuarial por outra que tende a ampliar esse d~jicit. seja acurto. médio ou longo prazo. atenta contra o princípio da eficiência. doequilíbrio atuarial. da responsabilidade e da economicidade. bemcomo provoca o desajuste das contas públicas e poderá comprometera capacidade administrativa do entefederativo no filluro:

d) A transferência de encargos financeiros do Fundo Financeiropara o Fundo Previdenciário, consistente na transferência na folhade pagamentos de benefícios 33.566 servidores com idade igualousuperior a 73 anos de idade, com marco em 30 de junho de 2015,acarretará despesa mensal de 142 milhões de reais que implicará nadescapitalizaçlio do Fundo e afetará a sustentabilidade do regimeprevidenciário nos termos do art. 249 da Constituiçlio Federal;

e) Porfim. de acordo as consideraçiies técnicas do Parecer TécnicoJ'vIPS/SPPS/DRPSP/CGACI/CCOAT N" OI 1/2015. em anexo, condui-se que o artigo 2°, inciso lI, da Lei Estadual n° 18.469/2015, querealiza a transferência dos segurados com idade igualou superior a73 anos de idade do Fundo Financeiro para o Fundo Prel'idenciáriotendo como marco 30 de junho de 20 I 5, descumpre as normas geraisde organizaçlio e funcionamento dos RPPS uma l'ez que tal medidasignifica o desequilibro financeiro e atuarial do FundoPrevidenciário previsto no art. 40 da Constituiçlio Federal de 1988 enlio atende ao caráter contributivo inerente ao RPPS.'" (documentoanexo. gri fali-se).

Sendo assim, constata-se que os dispositivos em questão põem em

fiSCO o equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário próprio dos

servidores públicos do Estado do Paraná, razão pela qual representa afronta ao

princípio previsto na parte final do artigo 40, caput. da Lei Maior.

Ressalte-se que o entendimento sustentado encontra respaldo na

jurisprudência dessa Suprema Corte, que reconhece ao equilíbrio financeiro e

'/D/n" 5330. ReI. .IIil1. Celso de .\tel/o. 19

atuarial a condição de princípio básico do sistema próprio de previdência social.

Veja-se:

"AGRA VOS REGllvlENTAIS NO RECURSO EXTRAORDINiRlo.PREVIDENCJiRlo. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICOMUNICIPAL. REGIME PREVIDENCIARIO PRÓPRIO.BENEFÍCIOS PREVIDENCJiRIOS CUSTEADOS PELO ERiRIOMUNICIPAL. PERÍODO ANTERIOR AO REGIAlE CONTRIBUTIVODA ElvfENDA CONSTITUCIONAL 20/98. EXCLUSÃO DO REGIMEGERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. HONORiRIOS DESUCUMBÊNCIA. F1XAÇ/lo. 1. O regime previdenciário do senoidorpúblico, com o advento da EC n° 20/98, tornou-se eminentementecontributivo, que erigiu o equilíbrio financeiro e atuarial à condiçãode princípio básico do sistema. (...)"(RE n° 590714 AgR, Relator: Ministro Luiz Fux, Órgão JulgadorPrimeira Turma, Julgamento em 25/06/2013, Publicação em15/08/2013; grifou-se).

Diante desse quadro, verifica-se que o artigo 2°, inciso li, da Lei n°

18.469/1 5 do Estado do Paraná viola o disposto no artigo 40 da Constituição

Federal, que contempla o princípio referido, bem como vulnera o direito

fundamental à previdência social, assegurado pelo artigo 6° da Carta da

República 10.

Cumpre destacar, ainda, o entendimento consolidado dessa Suprema

Corte - e reafirmado no julgamento da questão de ordem na Ação Direta de

Inconstitucionalidade nO 3 .916/DF, Relator Ministro Eros Grau, DJ de

19.10.2009; da medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 4843,

Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 03.02.2014; da Ação Direta de

Inconstitucionalidade nO351, Relator Ministro Marco Aurélio, DJ de 05.08.2014;

e da Ação Direta de Inconstitucionalidade nO119, Relator Ministro Dias Toffoli,

DJ de 28.03.2014 - no sentido da autonomia do Advogado-Geral da União para

la "Art. 6" São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho. a moradia, o la=er. a segurança,a previdência social. a proteção ri maternidade e ri infância, a assistência aos desamparados, na forma destaConstituição ..,

ADI 11." 5330. Rei. .I/in Celso de ,\Iello. 20

se contrapor à constitucionalidade das normas submetidas ao seu exame, na

jurisdição concentrada de constitucionalidade, notadamente quando houver

precedente no mesmo sentido.

IH - CONCLUSÃO

Ante o exposto, o Advogado-Geral da União manifesta-se pela

procedência do pedido veiculado pelo requerente, devendo ser declarada a

inconstitucionalidade do artigo 2°, inciso 11, da Lei nO 18.469, de 30 de abril de

2015, do Estado do Paraná.

São essas, Excelentíssimo Senhor Relator, as considerações que se

tem a fazer em face do artigo 103, S 3°, da Constituição Federal, cuja juntada aos

autos ora se requer, e tendo em vista a orientação fixada na interpretação do

referido dispositivo nas ADI(s) n° 1.616/PE e 2.101/MS, Relator Ministro

Maurício Corrêa, OJ de 24.08.200 I e 15.10.2001, respectivamente, e na AOIlQO

nO3.916/0F, Relator Ministro Eros Grau, OJ de 19.10.2009.

Brasília, (~de agosto de 2015.

AOAMS ~~mao .~ \:>~'l>O

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. .~... ';' ''.-GRACE MARIA F NANOES MENDONÇA

Secretária- eral de Contencioso

..t 1)1n" 5330, Rei. Min Celso de ,l/ello. 21