Efforts of Ensure Maritime Security Carlyle A. Thayer 

 

Presentation to 2nd Tokyo Defense Forum Seminar  Organized by the Ministry of Defense  

Tokyo, Japan  March 16, 2012 

  2

Efforts to Ensure Maritime Security 

Carlyle A. Thayer* 

Threats and Challenges to Maritime Security There  is  no  legal  definition  of maritime  security. Maritime  security  has  been  defined broadly  by  scholars  and  government  officials  to  include  any  and  all  of  the  following: protection of  sovereignty  and  territorial  integrity  in  the maritime domain;  security of shipping and seafarers; protection of facilities related to maritime affairs; port security; resource security; environmental security; protection against piracy and armed crimes at  sea;  protection  of  fisheries;  safety  and  freedom  of  navigation  and  over  flight; regulation of maritime affairs; and maintenance of law and good order at sea. 

The central argument of  this paper  is  that efforts  to ensure maritime security  require both recourse to  international  law,  including the United Nations Convention on Law of the  Sea  (UNCLOS),  and  political  negotiations  among  the  major  states  concerned. Maritime security can only be secured by careful navigation between legal regimes and realpolitik.  If  the  current  status  quo  remains  the  implications  are  clear:  maritime incidents could erupt at any time and undermine not only the bilateral relations of the states concerned but  regional security as well.  If current maritime differences are not addressed they could become a major driver  in strategic relations rather a problem to be managed by mutual consent.1 

Legal regimes, such as UNCLOS, are necessary but not sufficient foundation for maritime security. This  is because UNCLOS fails to define key terms used  in the debate between maritime powers  such as China and  the United  States. UNCLOS  itself may have been overtaken by  advances  in  technology – both  civil  and military.  In  addition, China and many  other  nations  have  adopted  laws  to  regulate  foreign military  activities  in  their EEZs that are not supported by  international  law  including UNCLOS. Finally, the United States, although a  signatory  to UNCLOS, has not  yet acceded  to  the Convention.  It  is highly unlikely the US Senate will ratify UNCLOS for domestic political reasons and this possibility is likely reinforced by Chinese unilateral interpretations of the Convention.  

The  paper  focuses  mainly  on  Southeast  Asia.  It  identifies  four  major  threats  and challenges to maritime security:  

1. Unsafe actions against military vessels in EEZs and international waters 

                                                        *Emeritus  Professor,  The  University  of  New  South Wales  at  the  Australian  Defence  Force  Academy, Canberra. E‐mail: c.thayer@adfa.edu.au 

1 For a considered set of cooperative proposals see: Clive Schofield, Ian Townsend‐Gault, Hasjim Djalal, Ian Storey,  Meredith  Miller,  and  Tim  Cook,  From  Disputed  Waters  to  Seas  of  Opportunity:  Overcoming Barriers  to Maritime Cooperation  in  East and  Southeast Asia, NBR  Special Report No. 30  (Seattle:  The National Bureau of Asian Research, July 2011). 

  3

2. Disruption of commercial activities 

3. Harsh treatment of fishermen 

4. Piracy 

5. Regional Force Modernisation 

Unsafe actions against military vessels in EEZs and international waters The United  States  is  the world’s  leading naval power. Naval power  requires  the high seas for maneuver to bring this force to bear on critical security situations.2 During the negotiation process  that  led  to UNCLOS  the US was adamant  in defence of customary freedom of  the  seas. As a matter of both  international  law and  realpolitik  the United States opposes  all  attempts by  coastal  states  to  limit  access  to  their EEZs by military ships and aircraft. 

China,  on  the  other  hand,  is  a  continental  power  that  is  gradually  emerging  as  a maritime power.3 China seeks to contest US naval dominance in the Western Pacific by expanding its naval reach from the first to second chains of islands off its eastern coast. China  has  adopted  “legal  warfare”  as  part  of  its military  doctrine  and  utilizes  both domestic  legislation  and  its  interpretation  of  international  law  to  restrict  as much  as possible US military activities in its EEZ. 

Given that both the United States and China are also nuclear powers with vital national security  interests at stake  it  is  improbable that any  legal regime could be adopted that would  satisfy  both  states.4  In  these  circumstances  a  political  agreement  based  on realpolitik  is the most  likely solution. Both countries need to address the management of maritime  incidents that regularly occur between their navies.  In order to do so this matter  needs  to  be  addressed  at  the  highest political  level  such  as  the China‐United States  Strategic  and Economic Dialogue  and  its  associated Defense Consultative Talks and  the  China‐United  States  Consultations  on  Asia  Pacific  Affairs.  Once  political agreement is reached maritime security issues should be turned over to officials at their bilateral meeting under the 1998 Military Maritime Consultative Agreement. 

                                                        2  See  Peter  Dutton,  “Introduction,”  in  Peter  Dutton,  ed., Military  Activities  in  the  EEZ:  A  U.S.‐China Dialogue  on  Security  and  International  Law  in  the Maritime  Commons  (Newport,  RI:  China Maritime Studies Institute, U.S. Naval War College, 2010), 9‐13. 

3 Peng Guangqian, “China’s Maritime Rights and Interests,” in Peter Dutton, ed., Military Activities in the EEZ: A U.S.‐China Dialogue on  Security and  International  Law  in  the Maritime Commons  (Newport, RI: China Maritime Studies Institute, U.S. Naval War College, 2010), 15‐22. 

4 Alan M. Wachman,  “Playing by or Playing with he Rules of UNCLOS?,”  in Peter Dutton,  ed., Military Activities  in the EEZ: A U.S.‐China Dialogue on Security and  International Law  in the Maritime Commons (Newport, RI: China Maritime Studies Institute, U.S. Naval War College, 2010), 107‐119 and Sam Batemen, “Solving  the  ‘Wicked  Problems’  of  Maritime  Security:  Are  Regional  Forums  up  to  the  Task?,” Contemporary Southeast Asia, 33(1), 2011, 1‐28. 

  4

Both  China  and  the  United  States  should  agree  that  the  existing  International Regulations  for Avoiding Collisions  at  Sea  are  the  foundation  for  the management of safety of navigation. The US‐China Military Maritime Consultative Council  (established 1998, suspended in 2001 and resumed in February 2009)5 should task its Maritime and Aviation  Safety Working Group  to draft  an  Incidents  at  Sea Agreement  (INCSEA)  that specifies  regular  consultations,  dangerous  conduct,  means  of  communication  and  a mechanism  to  adjudicate,  review procedures  and  correct  transgressions.  It  is notable that several scholars from China and the US are in agreement that an INCSEA should be adopted.6  Such  an  agreement  should  also  be  accompanied  by  confidence  and  trust building measures.7  

In addition, China and the United States need to work out a modus vivendi – or code of conduct – governing military and  intelligence gathering activities  in each other’s EEZs. Mark Valencia suggests that one relevant guideline would enjoin both parties to refrain from the threat or use of force and provocative acts such as active intelligence collection to  support  the  use  of  force  against  the  coastal  state,  or  interfering with  that  state’s electronic systems.8 

International  law,  including  UNCLOS,  is  a  necessary  but  not  sufficient  condition  for establishing maritime  security  in  disputed waters  of  the  South  China  and  East  China Seas.  It  is  clear  that  geo‐political  rivalry between China  and  the United  States  at  any moment can threaten the fabric of weak legal regimes. International law, which reflects the consensus of the  international community, can go only so  far when major powers are in disagreement.  

Disruption of commercial activities 

China’s actions  in  threatening  to  ram a commercial oil exploration vessel operating  in the Reed Bank area claimed by the Philippines and cutting the cables of two commercial exploration  vessels  operating well within  Vietnam’s  EEZ  represent  an  unprecedented threat to the safety of navigation in the South China Sea. In China’s eyes its actions were 

                                                        5 Mark Valencia, “The  Impeccable  Incident: Truth and Consequences,” China Security, 5(2), Spring 2009, 27. 

6  “Eric  A. McVadon,  “The  Reckless  and  the  Resolute:  Confrontation  in  the  South  China  Sea,”  China Security, 5(2), Spring 2009, 6‐9 and Ji Guoxing, The Legality of the ‘Impeccable Incident’,” China Security, 5(2),  Spring  2009,  20‐21.  An  INCSEA  between  the  US  and  China  should  include  procedures  for coordination such as closest point of approach or the minimum distance calculated when a ship or aircraft approaches another ship or aircraft. 

7 See the suggestions by Peng Guangqian, “China’s Maritime Rights and  Interests,”  in Peter Dutton, ed., Military Activities  in  the EEZ: A U.S.‐China Dialogue on  Security and  International  Law  in  the Maritime Commons (Newport, RI: China Maritime Studies Institute, U.S. Naval War College, 2010), 19‐21. 

8 Mark Valencia, “The  Impeccable  Incident: Truth and Consequences,” China Security, 5(2), Spring 2009, 27. 

  5

justified because China held legal jurisdiction over these waters and the oil exploration vessels were assisting in plundering resources to which China was legally entitled. 

If this situation is not addressed through political means it will only be a matter of time before confrontation takes place  in the South China Sea between armed state vessels. The immediate solution is for all parties to recommit themselves to refraining from the threat or use of force without prejudice to their sovereignty claims. 

As  an  immediate measure,  China  and  the  ASEAN  states  should  expedite  their  Joint Working Group to carry out the recently adopted Guidelines to Implement the DOC. And on  a  bilateral  basis,  China  and Vietnam  should  adopt  practical measures  under  their recently signed Agreement on Basic Principles to Settle Sea Disputes. 

All parties should publicly commit not  to  interfere  in  the commercial operations of oil exploration vessels and oilrigs pending  the adoption of a  legally binding ASEAN‐China Code of Conduct  for  the South China Sea. At  the same  time,  the ASEAN states should endorse,  flesh  out  and  adopt  specific  measures  to  implement  the  initiative  by  the Philippines to turn the South China Sea  into a Zone of Peace, Freedom, Friendship and Cooperation. This proposal is aimed at creating enclaves that divide the South China Sea into areas that are recognized as being  in dispute from those areas that are not. Once areas  in  dispute  have  been  identified,  the  state  parties  should  proceed with  a  pilot scheme to test the efficacy of joint development. 

Harsh treatment of fishermen 

Three points need to be made with respect to fishing in the South China Sea. The first is that millions of people are dependent on fish for their daily source of protein; the fish stock in the South China Sea is being depleted through overfishing and marine pollution. The second point  is that fish do not respect maritime boundaries and easily pass from one state’s EEZ to another. Third, the waters of the South China Sea are in dispute. 

Over  the  past  four  years  Chinese  civil  enforcement  agencies  have  acted  harshly  to enforce China’s unilateral  annual  fishing ban  in waters of  the  South China  Sea  above twelve degrees north north  latitude. Chinese vessels have not only chased Vietnamese craft out of the area but have arrested fishing boats, seized their catch, and held their crews until payment of a  fine  (ransom). Chinese enforcement activities have extended beyond this to  include ramming and sinking fishing craft. This has  led to the  loss of  life on  several occasions. Further, Chinese enforcement officials have  fired at Vietnamese fishing craft, used physical force to beat fishing crews including the boat captain, seized all  items of value  including navigational and communications equipment (GPS systems, radios,  spare  parts),  and  Chinese  officials  have  reportedly  siphoned  off  fuel.  Finally, there  are  reported  instances  where  Chinese  enforcement  ships  have  driven  off Vietnamese fishermen seeking refuge from storms. The 2002 Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea (DOC), to which China is a signatory, enjoins the parties to treat fishermen in distress humanely. 

  6

The DOC suggests that cooperation between China and  littoral states could be carried out  to  address marine environmental protection, marine  scientific  research,  safety of navigation and communication at sea and search and rescue.9 The current situation calls out  for  a  regional  approach  to  manage  the  fisheries,  control  marine  pollution  and ensure  the  safety  of  navigation  of  all  fishermen  –  without  prejudice  to  sovereignty claims by individual states. 

If China’s claims that its annual fishing ban is to protect the fish stock, why are Chinese fishing boats permitted to put to sea while the ban is in force? A regional mechanism to manage  fisheries  should  involve  all parties with  a direct  interest.  Each of  these  state parties could cooperate  together enforce an annual  fishing ban on  their own citizens. The state parties could mount joint patrols to enforce the ban with the minimum use of force  and  due  respect  to  domestic  law. And  state  parties  could  render  assistance  to fishermen in distress. 

Two proposals were tabled at the third international workshop on the South China Sea held in Hanoi in November 2011. The first proposed resolving fishery disputes through a regional cooperation and management mechanism.10 The  second proposal considered the northwest quadrant of the South China Sea where jurisdiction is contested by China and Vietnam. This proposal advanced the concept of a marine protected area between the  two  countries. As a matter of urgency,  the  states  involved  should adopt  informal and voluntary procedures to prevent incidents involving the threat and use of force such as described above,  including the aiming and firing of weapons by warships, deliberate ramming, and the confiscation of navigational aids such as Global Positioning Systems. 

Piracy Piracy in the Straits of Malacca and Singapore has largely been addressed by the littoral states  through  coordinated  patrols  (Malsindo)  and  aerial  reconnaissance  (Eyes  in  the Sky), and by the international community through the Regional Cooperation Agreement on  Combating  Piracy  and  Armed  Robbery  Against  Ships  in  Asia  (ReCAAP).  Piracy  has relocated from the straits into the southern reaches of the South China Sea where older ships,  anchored  until  the  global  economy  picks  up,  have  been  the  prime  victims. Combating  piracy  and  armed  robbery  at  sea was  one  of  the  points  for multilateral 

                                                        9 Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea, Phnom Penh, November 4, 2002, Point 6a‐d. 

10 Kuan‐hsiung Dustin Wang, “Resolution to Fisheries Disputes  in  the South China Sea through Regional Cooperation and Management,” Paper presented to 3rd International Workshop on the South China Sea, co‐sponsored  by  the  Vietnam  Lawyers’  Association  and  Diplomatic  Academy  of  Vietnam,  Hanoi, November 3‐5, 2011 and Vu Hai Dang, “A Bilateral Network of Marine Protected Areas between China and Vietnam: An alternative to the Chinese Unilateral Fishing Ban in the South China Sea,” Paper presented to 3rd  International Workshop on  the South China Sea, co‐sponsored by  the Vietnam Lawyers’ Association and Diplomatic Academy of Vietnam, Hanoi, November 3‐5, 2011. 

  7

cooperation  outlined  in  the  2002 DOC  (Point  6e)  that  could  be  taken  up  by  regional states.11 

One new proposal to address this threat to safety of navigation is to establish a limited purpose  Maritime  and  Air  Identification  Zone.12  This  proposal  argues  that  past impediments  in  international  law  against  the use of  force  to  combat piracy  could be overcome  by  the  application  of Article  105  of UNCLOS.  This would  stimulate  greater cooperation  among  regional  states  and  the  international  community  to  address  this growing threat to freedom of commercial shipping and navigation. 

Regional Force Modernisation China’s  military  modernisation  and  transformation,  especially  naval  modernisation, coupled with  increased  Chinese  assertiveness  in  the  South  China  Sea,  has  created  a security dilemma for Southeast Asia’s states. China’s efforts to safeguard its security by developing what it considers a reasonable force structure to deter the United States has created  insecurity  in several ASEAN states due  to China’s  lack of  transparency. ASEAN states have been circumspect in public statements but their concerns can be discerned by  the  significant  rise  in defence expenditures  and  the  kinds of weapon  systems  and platforms that they have acquired. Southeast Asia’s arms procurements go beyond force modernisation and include the introduction of new capabilities that can be operated at extended ranges. It should be recognized, however, that not all of these new capabilities have been acquired in response to China’s military build up. 

In  Southeast  Asia  the  conventional  submarine  has  been  the  new  hallmark  of  naval acquisitions.13  Singapore  recently modernised  its  submarine  fleet. Malaysia has  taken delivery of two Scorpene‐class submarines. Vietnam has ordered six conventional Kilo‐class submarines. Indonesia is in the process of acquiring submarines from South Korea. Thailand and even the Philippines are reportedly in the market for submarines. Nearby Australia  has  recently  called  for  tenders  to  construct  twelve  large  conventional submarines.  In addition, Australia, Malaysia, the Philippines, Singapore and the United States are stepping up investment in their anti‐submarine warfare capabilities.  

Security analysts warn that the proliferation of submarine fleets may be destabilizing in times of tensions and crises due to the complexities of command and control. In other words,  Southeast  Asia’s  arms  buying  spree,  although  largely  intended  for  defensive 

                                                        11 Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea, Phnom Penh, November 4, 2002. 

12 Mary George, “Can a Limited Purpose Maritime and Air Defence Identification Zone be Established over the  South  China  Sea?,”  Paper  presented  to  3rd  International Workshop  on  the  South  China  Sea,  co‐sponsored by the Vietnam Lawyers’ Association and Diplomatic Academy of Vietnam, Hanoi, November 3‐5, 2011, 3‐6. 

13 Defence analysts estimate  that 86  submarines will be added  to  fleets  in  the Asia‐Pacific by 2020 of which  30  will  be  Chinese.  See:  IHS  Jane’s  quoted  by  Sabine  Pirone,  “China’s  Pacific  Push  Spurs  U.S. Spending on Anti‐Sub Warfare,” Business Week, November 25, 2011. 

  8

purposes, may have a destabilising impact on regional security.14 So far there have been few  if any  indications  that  this  issue  is being addressed by ASEAN‐centric multilateral organizations to which this paper now turns. 

ASEAN‐centric security cooperation In East Asia, international law serves to a certain extent to modify state behaviour, but state  behaviour  is  largely  motivated  and  constrained  by  realpolitik.  Solutions  to maritime  security  issues  in  the South China Sea  should be addressed by  the maritime working  group  established  by  the  ADMM  Plus  process  and  as  part  of  the  ARF work process. In addition, maritime security issues in general should be addressed by summit meetings among the major powers (China‐US, US‐Japan‐South Korea, China‐Japan etc.) and by ASEAN member states themselves (i.e., the four claimant states and the six non‐claimant states). Both of these processes could feed into East Asia Summit process and strengthen the region’s newly emerging security architecture. 

Since  its  establishment  in  1967  ASEAN  has  sought  to  promote  the  twin  goals  of Southeast Asia autonomy and ASEAN’s centrality  in  the region’s security affairs. As an illustration of the former, ASEAN adopted the Zone of Peace, Freedom and Neutrality in 1971,  the  Treaty  of  Amity  and  Cooperation  in  1976  and  the  Southeast  Asia Nuclear Weapons  Free Zone Treaty  in 1995. As an example of  the  latter, ASEAN  initiated  the ASEAN Regional Forum in 1994, the East Asia Summit in 2005 to include India, Australia and New Zealand (and later Russia and the United States) and the ADMM Plus in 2010. 

ASEAN’s attempt to promote Southeast Asian autonomy and  its central role  in security affairs  often  comes  under  pressure  by  the  centrifugal  forces  of  the  engagement strategies pursued by China and the United States. No where is this more apparent than in the maritime domain where tensions in China‐U.S. relation have been transmitted to Southeast Asia  and  overlay  tensions  in  relations  between  China  and ASEAN  claimant states  in  the South China Sea. Maritime  security has now emerged as  the main  issue facing ASEAN and its relations with the major powers.  

Although  ASEAN  has  set  itself  the  goal  of  becoming  an  ASEAN  Community  by  2015 composed  of  three  pillars  (Political‐Security  Cooperation,  Economic  Cooperation  and Socio‐Cultural  Cooperation)  it  is  highly  unlikely  that  ASEAN  will  develop  a  common foreign policy or common  security and defence policy by  that deadline. The  reality of ASEAN‐centric  security  cooperation  is  that  it  co‐exists  and  overlays  the  security alignments of  its  individual members. Thailand and  the Philippines are  treaty allies of the United  States, Malaysia  and  Singapore  are members  of  the  Five  Power  Defence Arrangements, while  Singapore  is  a  close  strategic  partner  of  the U.S. ASEAN  is  also divided  on  South  China  Sea  issues  between  the  four  claimant  states  (Vietnam,  the 

                                                        14 Quoted by Stephen Coates, “US Pacific commander warns of tactical errors,” The China Post, November 10, 2011. Admiral Smith also noted that he expected diplomacy to prevail in the event of a brushup and ‘compromise to prevail’. 

  9

Philippines, Malaysia  and  Brunei)  and  the  non‐claimant  states.  Even  among  the  four claimant states there are differences between the Philippines and Vietnam on the one hand and Malaysia and Brunei on the other. The former are more proactive in resisting Chinese assertiveness, while the latter maintain a very low‐key profile. 

Regional force modernization combined with tensions in the South China Sea has raised the salience of maritime security issues. ASEAN faces the twin prospects that (1) major power  tensions will  continue  to  be  transmitted  into  Southeast  Asia  and  (2)  ASEAN’s centrality  in the region’s security architecture could be undermined by a major power taking unilateral action to deal with security challenges in the maritime domain. 

ASEAN  has  the means  to  position  itself  between  the  global  powers  to mitigate  the spillover of their rivalry in its maritime domain. In May 2006, ASEAN Defence Ministers met for the first time and began the process of institutionalizing defence cooperation on a  regional basis. This enabled a new  structure  to emerge  that now  forms part of  the ASEAN  Political‐Security  Council  under  the  ASEAN  Charter.  The  ASEAN  Defence Ministers Meeting (ADMM) became the capstone over what were informal meetings of the army, air force, navy and military intelligence chiefs.  

At  present  practical  guidance  to  ASEAN Defence Ministers  and  their  subordinates  to address maritime security issues as a priority appears to be lacking and the prospect for practical cooperation among ASEAN navies does not appear good. At the 4th ADMM in May 2010,  it was agreed  that ASEAN navies would cooperate  to patrol  their maritime boundaries.  Little  has  been  done  to  implement  this  agreement.  At  the most  recent ASEAN Navy Chiefs Meeting (ANCM‐5) in Vietnam in July 2011 there was disagreement over a number of issues including the formal name of the meeting, how often it should meet,  the  conduct  of  joint  patrols  and  a  proposal  for  an  ASEAN  communications protocol when navy ships passed each other at sea.15 

ASEAN  has  also  initiated  other mechanisms  to  deal with maritime  security.  In  1994 ASEAN  took  the  initiative  to  form  the  ASEAN  Regional  Forum  (ARF).  The  ARF  has successfully carried out a live disaster relief exercise (ARF DiREx). In March 2011 the ARF established  the  Inter‐Sessional  Meeting  (ISM)  on  Maritime  Security.  The  ISM  on Maritime Security’s Work Plan on Maritime Security was approved at  the 44th ASEAN Ministerial Meeting  in July 2011.16  It focuses on  information sharing, capacity building, and  training  rather  than  addressing  the  potentially  disruptive  impacts  of  current regional force modernization programs. Indeed, in 1995 a proposal to create a regional 

                                                        15 For general reports see: Joyce Pangco, “Vietnam asks Asean navies to unite amid China forays,” Manila Standard  Today,  November  24,  2011  and  Viet  Nam  News  Service,  “ASEAN  navy  chiefs  advance  co‐operation,” Maritime Security.Asia, July 28, 2011. 

16 ASEAN Regional Forum, “Draft Outline of a Work Plan on Maritime Security: A Template for Discussion,” 2nd ARF  ISM on Maritime Security, Auckland, March 29‐31, 2010; “Co‐Chairs’ Summary of the Third ARF Inter‐Sessional  Meeting  on  Maritime  Security,  Tokyo,  Japan,  14‐15  February  2011”;  and  “44th AM/PMC/18th ARF,  Indonesia 2011, Chair’s  Statement, 18th ASEAN Regional  Forum, 23  July 2011, Bali, Indonesia,” Point 41. 

  10

arms register has yet to be adopted. 

In 2010, ASEAN established the ASEAN Maritime Forum  (AMF) under the terms of the ASEAN  Political  Security  Community  (APCS)  Blueprint.17  The  AMF  is  focused  on  a comprehensive  approach  to  maritime  issues  and  has  so  far  not  dealt  with  either maritime security or South China Sea issues in detail.18 The second meeting of the AMF was held in Thailand in August 2011 and proposed expanding its membership to include dialogue partners in a separate meeting (AMF Plus). 

More  significantly,  in October 2010 ASEAN  inaugurated  the ASEAN Defence Ministers Meeting Plus (ADMM Plus). This meeting approved the creation of the ASEAN Defence Senior  Officials  Meeting  Plus  (ADSOM  Plus)  and  five  expert  working  groups.19  The ADMM Plus agreed  to meet every three years with  the second meeting scheduled  for Brunei in 2013. A year after its establishment, the terms of reference for the ADMM Plus Experts’ Working Group on Maritime Security was approved. This group will now report its deliberations  to  the ADSOM Plus.  In order  to be effective,  the ADMM Plus process must be speeded up with at least annual meetings. The second ADMM Plus meeting will convene in Brunei in 2013. 

Finally,  in  mid‐2011  ASEAN  member  states  and  China  agreed  on  Guidelines  to Implement  the DOC – nine  years after  the DOC was adopted. The ASEAN‐China  Joint Working  Group  to  Implement  the  DOC,  originally  formed  in  2004,  recommenced  its work in January 2012 at a meeting hosted by China.20 In November 2011, ASEAN Senior Officials began discussions on what activities and projects to include in a separate Code of Conduct. Once agreement is reached, the draft COC is scheduled to be presented to China ‘to determine what, when, where and how the project would be carried out’.21  

In summary, the rise of China has raised the importance of the maritime security for all states  in  East  and  Southeast  Asia.  China  is  at  the  centre  of  four  of  the  five major challenges to maritime security identified in this paper. Southeast Asia sits at the critical juncture of SLOCs  that cross  the  Indian Ocean  to  the Western Pacific. The  security of these  SLOCs  could  be  undermined  by  great  power  rivalry  that  is  transmitted  into Southeast  Asia  as well  as  on‐going  force modernization  programs.  According  to  one 

                                                        17 “Hanoi Plan of Action to Implement the ASEAN Regional Forum Vision Statement,” May 20, 2010, Point 3. 

18  “Chair’s  Statement  of  the  19th  ASEAN  Summit,  Bali,  17  November  2011,”  Points  14‐17  (Maritime Cooperation). 

19 Humanitarian Assistance and Disaster Relief; Maritime Security; Peacekeeping; Counter‐Terrorism; and Military Medicine. 

20 Antonio  Siegfrid O. Alegado,  “ASEAN,  China  to  set  ground  rules  on  sea  issues  in  January,” Business World, November 29, 2011. 

21 Antara, “ASEAN ready to discuss continuation of doc with China,” November 14, 2011. 

  11

think tank, regional SLOCs are set to become more “crowded, contested and vulnerable to armed strife”.22  

Conclusion ASEAN has established a number of mechanisms to deal with maritime security  issues. At present these overlap and are uncoordinated. What is missing is ASEAN leadership in giving  direction  to  these multiple  bodies  and  establishing  a  structure  so  that  policy recommendations  can  be  transmitted  to ministerial  and  head  of  state  level.  ASEAN leaders should position themselves between China and the United States as the brokers of consensus on what  form a  streamlined  regional architecture  should  take and what policy priorities should be adopted to ensure maritime security  in Southeast Asia. The most recent expanded East Asia Summit  (EAS) discussed maritime security  issues  thus establishing  a  precedent  for  retaining maritime  security  as  an  agenda  item.  The  EAS could  become  focal  point  to  address maritime  security  issues  across  the  Asia‐Pacific Region. 

ASEAN can best position  itself between global powers by first getting  its own house  in order  with  respect  to  maritime  disputes  among  its  members.  This  would  enhance ASEAN’s  unity  and  cohesion  and  better  enable  ASEAN  to  promote  Southeast  Asian autonomy and ASEAN’s centrality in the region’s security architecture.  

ASEAN’s  dogged  focus  on  promoting  confidence‐building measures with  China  in  the South China Sea under  the DOC, while an  important  security goal,  is  fundamentally a misplaced priority. This approach divides ASEAN into two categories, claimants and non‐claimants,  and  prevents ASEAN  itself  from  adopting  a  common  policy.  This  approach also allows China to play on differences among ASEAN members and drag out not only discussions  on  DOC  confidence‐building  measures  but  also  discussions  on  a  more binding Code of Conduct. A COC for the South China Sea is too restrictive as it does not cover Southeast Asia’s larger maritime domain. 

The main priority for ASEAN should be to adopt a Code of Conduct for Southeast Asia’s Maritime Domain.  This  proposal  is  based  on  two  premises.  First,  the  security  of  the maritime domain in Southeast Asia is indivisible for all ASEAN members, whether coastal or landlocked states. Second, international law, including the United Nations Convention on  Law of  the Sea, applies equally  throughout Southeast Asia’s maritime domain and not just the South China. It is applicable to all states.  

Southeast  Asia  is  beset  by  a  number  maritime  boundary  disputes  among  ASEAN members:  Vietnam  and  the  Philippines,  Cambodia‐Thailand  (Gulf  of  Thailand),  and Indonesia and its neighbours, as well as between Myanmar and Bangladesh.  

                                                        22 Rory Medcalf and Raoul Heinrichs, Crisis and Confidence: Major Powers and Maritime Security in Indo‐Pacific Asia (Sydney: Lowy Institute for International Policy, June 2011), 3 and Sam Bateman, “Solving the ‘Wicked Problems’ of Maritime Security: Are Regional Forums up to the Task?,” Contemporary Southeast Asia, 33(1), 2011, 15‐17. 

  12

Regional maritime disputes involve both claims to sovereignty over islands and features and sovereign rights over resources  in the sea and continental shelf. The purpose of a Code of Conduct  for Southeast Asia’s Maritime Domain  is  to provide a  framework  for state  behaviour  pending  the  settlement  of  disputes  over  sovereignty  and  sovereign rights. An  agreement  to  a  code  of  conduct  should  be without  prejudice  to  claims  to sovereignty and sovereign rights. 

Who should be included in a regional code of conduct? What area should it cover? 

The  regional maritime code of  conduct  should  include all  ten ASEAN members of  the Association (and future members),23 and cover Southeast Asia’s maritime domain ‐ not just  the South China Sea  ‐  in a manner analogous  to  the Zone of Peace Freedom and Neutrality  (1971), Treaty of Amity and Cooperation  (1976) and Southeast Asia Nuclear Weapons Free Zone Treaty (1995).  

Coverage of  the  entire  Southeast Asian maritime domain would make  all of ASEAN’s members  stakeholders  in  the  Code  of  Conduct,  including  Cambodia  and Myanmar.24 This  would  overcome  the  present  division  of  ASEAN  states  into  claimant  and  non‐claimant states with respect to the South China Sea. The adoption of a Code of Conduct for  Southeast  Asia’s Maritime  Domain would  reinforce  ASEAN’s  corporate  and  legal identity and enhance its ability to deal with external powers. 

All signatories to the code of conduct should renounce the threat of and use of force to: 

• settle their disputes over sovereignty and sovereign rights, 

• disrupt good order at sea including safety of navigation and over flight. 

All ASEAN states should bring their maritime claims into line with international law, with particular attention to eliminating excessive baselines and clearly distinguishing  islands from  rocks  for  purposes  of maritime  delimitation.  The  expertise  of  an  independent panel of technical and  legal experts could be called to assist  in determining base  lines and the classification of islands and rocks. 

All signatories should commit themselves to a resolution of maritime disputes within a mutually agreed time frame through negotiations or other mutually agreed methods. If, at the expiration of the agreed time frame no resolution of maritime disputes is reached the states involved should agree to a settlement based on arbitration by an appropriate international court or tribunal (International Tribunal on Law of the Sea or International Court of Justice) or other agreed procedure. 

                                                        23 Such as Timor‐Leste. 

24  Cambodia  and Myanmar  were  the  only  two members  of  ASEAN  to  remain  silent  when maritime security/South China Sea issues were raised at the November 2011 East Asia Summit Leaders’ Retreat. 

  13

All parties to the Southeast Asia Maritime Code of Conduct should commit themselves to demilitarising the  features  (islands and rocks) that they physically occupy,  including the prohibition of deploying specified types of weapon systems such as land based anti‐ship missiles. 

For purposes of security, including protection against piracy and armed criminals, police or coast guard personnel may be stationed on occupied features. 

A maritime code of conduct should also contain provisions for all parties to cooperate in:  marine  scientific  research,  marine  pollution,  fisheries  management,  search  and rescue, anti‐piracy and other agreed areas. 

 A regional code of conduct should set up a body to oversee its implementation and to handle complaints and disputes that may arise. Such a body should be  included under the  ASEAN  Political‐Security  Community  Council.  ASEAN  should  then  encourage  its dialogue partners to sign on the Regional Code through an appropriate protocol. 

The security environment is Southeast Asia is overlayed by three competing patterns of security  cooperation: U.S.‐led  alliances  and  security networks; China’s exclusivist East Asia security framework; and ASEAN‐centric security cooperation.25 The third approach offers  the most  likely path  to ensuring maritime  security. ASEAN  first needs  to  reach consensus  among  its member  about  how  to  streamline  the  existing  regional  security architecture.  It then needs to bring all of  its dialogue partners on board. The East Asia Summit of heads of government and state appears the best structure for a leaders’ led forum that can authoritatively deal with proposals to enhance maritime security vetted through either or both the ARF and the ADMM Plus processes. 

 

                                                        25 A fourth pattern of security cooperation among middle powers, exemplified by the Five Power Defence Arrangements,  is not discussed  in this paper. See: Carlyle A. Thayer, Southeast Asia: Patterns of Security Cooperation (Canberra: Australian Strategic Policy Institute, 2010), 13‐30.