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Ser policía en América Latina: estudio comparado en cifras
DRAFT Any release, quotation or extraction must be coordinated with the author of the
document. Any use of these materials outside of the context of this proposal is NOT authorized.
Juan Carlos RUIZ VASQUEZ1
Poco se sabe sobre las policías como instituciones o el trabajo del policía en América
Latina. Las etnografías son escasas y los estudios comparados sobre salarios, número
de oficiales o la mortalidad en horas de servicio son prácticamente inexistentes.
Algunas cifras comparativas han sido compiladas recientemente por algunas
organizaciones internacionales como Naciones Unidas pero acusan serias deficiencias
en su recolección y resultan poco fiables, para no hablar de la escasez de series
históricas que permitan dar cuenta, de manera comparada, de las tendencias en el
tiempo país por país. La reciente literatura sobre policía en América Latina,
comparada con la extensa producción anglosajona, se ha dedicado a analizar los males
que aquejan las policías en el hemisferio, en especial la corrupción y la brutalidad
policiaca, y los resultados de las muchas reformas que se han implementado, muchas
de ellas con resultados mitigados.
Este artículo pretende compensar muy parcialmente este déficit proveyendo una
comparación internacional de las policías del hemisferio en cuatro aspectos
1 Politólogo colombiano. Actualmente adelanta un doctorado en Politics en la Universidad de Oxford (Inglaterra) donde estudia los temas de policía y seguridad ciudadana. Obtuvo un master en administración pública en la E.N.A. (École Nationale d’Administration) en Francia. También es master en administración de empresas de la Universidad Laval en Canadá y master en ciencia política de la Universidad de Los Andes en Bogotá. Es profesor principal de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario en Bogotá donde participa en el grupo de estudio en seguridad adscrito al Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI) reconocido por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia (Colciencias). Fue director de la Maestría en Seguridad y Defensa de la Escuela Superior de Guerra de Colombia y asesor del Ministerio de Defensa de su país. Ha sido profesor de planta de las universidades colombianas Rosario, Andes y Javeriana. En ésta última se desempeñó como director del departamento de ciencia política. Ha sido catedrático de las universidades Nacional, Externado, del Norte, Autónoma de Bucaramanga, del Atlántico, Javeriana de Cali, ESAP, entre otras.
2
fundamentales: ethos, imagen, número y jerarquía, y salarios y mortalidad policial.
Para ello se utilizarán cifras originales provistas por las agencias nacionales a cargo de
estos datos además de fundaciones reconocidas y encuestas de percepción. Con base
en un tratamiento estadístico básico se pretende comparar algunos países de América
Latina en términos del personal policial, su perfil, su número y sus condiciones
laborales.
Ethos
La historia de la creación de las policías en la región le imprimió un sello militar y un
ethos a muchos de los cuerpos que se fundaron durante el siglo XIX. La adopción de
gendarmerías o la imitación de jerarquías y entrenamiento militar, hicieron que los
policías adoptaran un perfil militar al cual se le ha achacado, por momentos con
ligereza, vicios y prácticas antidemocráticas. En las sociedades especialmente rurales
del siglo XIX, la adopción de una gendarmería a caballo parecía más apropiada para
ejercer soberanía en caminos y en territorios extensos y agrestes. El afán del orden
que guío los gobiernos de la región en la segundad mitad del siglo XIX requería de la
profesionalización de los ejércitos, la conscripción y la creación de policías
modernas.2 Estas últimas fueron prontamente militarizadas o copiadas de fuerzas
policiales de tipo militar. Por ejemplo, a finales del siglo XIX el gobernador de Río no
sabía si adoptar un modelo peeliano de policía inglesa o el modelo alemán
Schutzmann, su favorito.3 A veces con mayor o menos éxito se crearon gendarmerías,
algunas de las cuales todavía hoy subsisten. En el caso de México, los Rurales tenían
2 Martínez, Frédéric. El Nacionalismo Cosmopolita. La Referencia Europea en la Construcción
Nacional en Colombia, 1845-1900, Bogotá, Banco de la República-Instituto de Estudios Andinos, 2001. 3 Bretas, Marcos Luiz. Ordem Na Cidade. O Exercicio Cotidiano da Autoridade Policial no Rio de
Janeiro: 1907-1930, Rio de Janeiro, Editora Rocco, 1995, foot note 2 and chapter 1.
3
por misión resguardar el campo y asegurar el comercio.4 Estas gendarmeries fueron
adoptadas en Perú en 1855, Chile en 1896, Colombia en 1906 y Argentina en 1938.
Los Rurales en Mexico, los Carabineros en Chile, Bolivia and Colombia fueron
inicialmente concebidos para vigilar las áreas rurales utilizando una estructura
paramilitar.
En no pocas ocasiones el modelo prusiano fue copiado por las policías de la región.
Misiones extranjeras importaron o entrenaron con perfil militar. Incluso estas
misiones contratadas por los gobiernos de la región para profesionalizar las fuerzas
militares fueron aprovechadas para entrenar de paso sus policías. Militares activos o
en uso de buen retiro fueron directores por muchos años de las policías hasta que estos
cuerpos fueron formando sus propios cuadros dirigentes y las fuerzas militares de la
región fueron perdiendo su ascendiente. En no pocas ocasiones, las policías del
hemisferio han estado adscritas a ministerios de defensa igualmente en manos de
militares lo que ha acentuado su carácter militar desde un punto de vista operativo.
Las escuelas de formación para policías también fueron dirigidas por militares durante
la larga dirección de militares en la policía. Esto llevó a que los reclutas fueran
entrenados a la usanza militar esencialmente como soldados. Igualmente por muchos
años se exigía a los aspirantes a policía haber prestado servicio militar.
Posteriormente largos años de dictadura o aquellos gobiernos civiles claramente
autoritarios dejaron la sensación de que las policías en el hemisferio no habían podido
4 The ‘Rurales’ have been compared with to mounted police such as Texas Rangers, the Royal Canadian Mounted Police and the Guardia Civil in Spain. Kitchens, John. ‘Some Considerations of the Rurales of Porfirian Mexico’, in Journal of Inter-American Studies, vol. 9, n. 3, July 1967, pp. 441-455. Rohlfes, Laurence. ‘Police and Penal Correction in Mexico City 1876-1911: A Study of Order and Progress in Porfirian Mexico’ [Doctoral thesis], Tulane University, 1983, pp. 2 and 3. Vanderwood, Paul. Disorder and Progress. Bandits, Police, and Mexican Development, Lincoln, University of Nebraska Press, 1981, p. xv and chapter 10.
4
limitar la influencia militar. Las policías fueron utilizadas como fuerzas represoras o
policías de estado al servicio de la persecución de opositores al régimen, la tortura y la
desaparición. Nuevamente militares fueron nombrados directores de estos cuerpos.5
La policía se convirtió en un instrumento de combate al comunismo en algunas
ocasiones con la financiación de la OPS de los Estados Unidos.6
No es por ello gratuito que un policía en América Latina aún reciba un entrenamiento
de tipo militar con fuerte disciplina que aunque en los últimos años ha incluido
preceptos policiales con el estudio de leyes y códigos o el buen trato al público sigue
conteniendo el llamado ‘currículo oculto’ bajo el cual se inculca una formación
similar a la que se imparte en las escuelas militares. Aunque nunca reconocidos por
superiores jerárquicos, hasta no hace mucho durante esta formación se infringían
castigos físicos, se reproducían ritos iniciáticos degradantes y se impartían órdenes
caprichosas difíciles de cumplir.
Imagen
Cuando se trata a América Latina como un todo, la idea generalizada es que las
policías en la región tienen una imagen muy negativa a los ojos de los ciudadanos. No
existen en América Latina estudios que analicen los factores que llevan a sus
habitantes a calificar negativamente a los policías y confiar poco en esta institución.
Esto contrasta con la literatura anglosajona que ya tiene un cuerpo importante de
estudios sobre la materia que, sin embargo, no ha logrado dilucidar a cabalidad qué
5 Kalmanowiecki, Laura. ‘Origins and Applications of Political Policing in Argentina’, in Latin
American Perspectives, vol. 27, n. 2, March 2000, p. 37, 40 and 49. Cancelli, Elizabeth. O Mundo da
Violência. A Polícia da Era Vargas, Brasilia, Editora Universidade de Brasilia, 1993, pp. 47-52. 6 by Huggins, Martha. Political Policing. The United States and Latin America, Durham, Duke University Press, 1998
5
factores o variables inciden en la confianza de los ciudadanos en su policía.7 Quizás la
corrupción y los excesos de fuerza estén estrechamente correlacionados con los bajos
niveles de aprecio por las instituciones policiales. Pero de seguro no son los únicos
factores y la multiplicidad de variables hacen difícil subrayar una de ellas por encima
de las otras como determinantes de la imagen pública de la policía.
Como se ve en el gráfico 1 es posible que altos índices de corrupción de un país
también generen la sensación entre los ciudadanos de que su policía es corrupta. A su
vez, como se ve el gráfico 2, los altos índices de percepción de corrupción de la
policía generan una imagen negativa. En otras palabras, según encuestas de
percepción entre ciudadanos, a mayor índice de corrupción del país mayor corrupción
en la policía y ésta a su vez genera mayores índices negativos de confianza. En el
gráfico 1 se puede ver cómo los países latinoamericanos se agrupan consistentemente
en el recuadro superior izquierdo en donde se ligan alta percepción de corrupción del
país con una alta percepción de corrupción en la policía. A excepción de Colombia
que muestra niveles más bajos de corrupción en ambos aspectos a los ojos de los
encuestados y de Chile con aún mejor niveles, los países latinoamericanos ocupan una
7 Weitzer, Ronald y Steven Tuch. ‘Determinants of Public Satisfaction with the Police’, en Police
Quaterly, vol. 8, n. 3, pp. 279-297. Kaariainen, Juha. ‘Trust in the Police in 16 European Countries: a Multilevel Analysis’, en European Journal of Criminology, vol. 4, n. 4, 2007, pp. 409-435. Goldsmith, Andrew. ‘Police Reform and the Problem of Trust’, en Theoretical Criminology, vol. 9, n. 4, 2005, pp. 443-470. Decker, SH. ‘Citizen Attitudes toward the Police: a Review of Past Findings and Suggestions for Future Policy’, en Journal of Police Science and Administration, vol. 9, 1981, pp. 80-87. Brandl, Steven et.al. ‘Global and Specific Attitudes Toward the Police: Disentangling the Relationship’, en Justice Quarterly, vol. 11, n. 1, March 1994, pp. 119-134. Brown, Ben y Reed Benedict. ‘Perceptions of the Police. Past Findings, Methodological Issues, Conceptual Issues and Policy Implications’, en Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, vol. 25, n. 3, 2002, pp. 543-580. Weitzer, Ronald. ‘Citizens’ Perceptions of Police Misconduct: Race and Neighborhood Context’, en Justice Quarterly, vol. 16, n. 4, December 1999, pp. 819-846. Jesilow, Paul et.al. ‘Public Attitudes Toward the Police’, en American Journal of Police, vol. XIV, n. 2, 1995, pp. 67-88. Cao, Liqun y Charles Hou. ‘A Comparison of Confidence in the Police in China and in the United States’, en Journal
of Criminal Justice, n. 29, 2001, pp. 87-99.
6
muy poco envidiable posición. La figura 2 refuerza la idea de que la corrupción
policial conlleva bajos niveles de confianza en esta institución. Nuevamente la
mayoría de policías latinoamericanas son vistas por sus ciudadanos como altamente
corruptas en coincidencia con muy bajos niveles de aceptación de estas instituciones.
La figura 3 recoge 9 barómetros iberoamericanos desde 1993 hasta el 2007 y
muestran en promedio un nivel de confianza en las policías de la región del orden del
32%. En donde México tiene consistentemente los peores índices fluctuando entre el 5
y el 26% de aceptación. La falta de confianza en promedio se repite en la mayoría de
países de la región: Guatemala 15%, Paraguay 19%, Venezuela 22% y Bolivia 23%.
Sin embargo, hay policías con altos índices de aceptación del público. Chile,
Colombia y Uruguay tienen policías que obtienen unos niveles de confianza de la
población de alrededor del 55%.
7
Figura 1.Percepciones de corrupción por país y niveles de corrupción policial, 2006. (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009).
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5
5
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Perception corruption country
Perc
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Not at all
corrupt
Extremely
corrupt
Highly cleanHighly corrupt
Finland
Sweden
Germany
Switzerland
Norway
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Italy
France
Netherland
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UKUS
Japan
Chile
Spain
Colombia
Costa
Rica
Peru
Brazil
Mexico
Paraguay
Panama
Argentina
Guatemala
Dominican R.
Venezuela
Ecuador
Nicaragua
Bolivia
y = -0.2933x + 5.0758
R2 = 0.8133
Fuente: Transparency International, International’s Corruption Perception Index 2006 and Global Corruption Survey 2004, 2005, 2006. Nota: figura ploteada por el autor.
8
Figura 2. Corrupción de la policía y niveles de confianza, 1999-2006. (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009).
y = 0.4115x + 1.061
R2 = 0.8806
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5
Perception corruption police
Co
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den
ce in
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olic
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A great
deal
Not at all
Not at all
corrupt
Extremely
corrupt
FINLAND
SWEDEN
ITALY
CANADA
FRANCE
UK
USA
NETHERLANDS
SPAIN
COLOMBIA
CHILE
JAPAN
PERU
VENEZUELA
BRAZIL
MEXICO
Fuente: International Transparency, Global Corruption Barometer 2004, 2005 and 2006. World Values Survey 1999-2000
9
Figure 3. Confianza en la policía en América Latina, 1993-2007. (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009).
Fuente: basado en las encuestas ‘Barómetro Iberoamericano de Gobernabilidad’ de CIMA entre1993 y 2007. Nota: La pregunta en el Iberobarómetro es ‘Usted tiene o no tiene confianza en las siguientes instituciones?’ [Si tiene %] y en el Latinobarómetro: ‘Please look at this card and tell me how much confidence you have in each of the following groups, institutions or persons mentioned on the list: a lot, some, a little or no confidence?’.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
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e %
1993 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Average 32.8
10
Número y jerarquía
Gobiernos y autoridades locales anuncian el aumento del pie de fuerza de la policía
como solución ante el deterioro de los niveles de seguridad o de los sentimientos
crecientes de inseguridad entre los ciudadanos. Aunque es poco probable que el
aumento de policías en una ciudad cambie fundamentalmente el panorama de la
seguridad, un número adecuado de policías por habitantes puede permitir un mejor
cubrimiento del territorio y hacer disminuir el llamado ‘fear of crime’.
Sin embargo, las policías en América Latina siguen ancladas al viejo modelo policial
conocido como ‘team policing’ cuya efectividad nunca ha sido demostrada de manera
fáctica o estadística. Este modelo que hizo carrera en Gran Bretaña en los años 1950 y
en Estados Unidos a finales de los 1960, viene acompañado de mayor visibilidad de la
policía y anuncios de aumentos de pie de fuerza. La policía busca hacerse más visible
para disuadir a criminales y dar una mayor sensación de seguridad a los ciudadanos
aumentando el patrullaje de los uniformados, incrementando las rondas a pie,
instalando servicios de información en las estaciones, calles y centros comerciales,
asignando los mismos uniformados en una misma área por varios años y
disminuyendo los tiempos de respuesta ante llamadas de emergencia.8 En América
Latina las ciudades instalan un grupo de tres policías en zonas céntricas, apostan un
uniformado cada dos calles en una gran avenida durante las horas de punta, los
automóviles de policía encienden todo el tiempo sus luces de emergencia cuando
patrullan y los retenes de requisa están a la orden del día. Incluso el Plan Cuadrante de
Chile que ha sido presentado como un modelo comunitario no pasa de ser una
8 Sherman, Lawrence. et.al., 1973, Team Policing: Seven Case Studies, Police Foundation, Washington.
11
aplicación del viejo ‘team policing’ para generar sentimientos de seguridad con base
en mayor visibilidad de los uniformados. Sin embargo, este programa nunca
cabalmente evaluado, ha sido copiado por otros países del hemisferio que han creído
que un recorte del territorio en cuadrantes para racionalizar mejor las labores de
vigilancia es una medida novedosa.9 Sin embargo el famoso experimento de Kansas
City demostró que este tipo de aproximaciones policiales era inocuo para prevenir el
crimen e, incluso, cuestionables para elevar la sensación de seguridad en los
individuos. Recordemos que el experimento de Kansas City financiado por la Police
Foundation determinó que la visibilidad policial no tenía ningún impacto
significativo. El experimento, al dividir tres sectores, uno con patrullaje intensivo,
otro con el patrullaje habitual y uno último sin presencia policial salvo ante llamadas
de emergencia, demostró tras la aplicación exhaustiva de técnicas científicas de
medición que no había diferencia entre los tres. Estas conclusiones y las
manifestaciones violentas contra la policía en varias ciudades de los Estados Unidos a
finales de los 1960 dieron al traste con una modelo policial que aún hace carrera en
nuestra región.10
Aunque el número de policías puede no ser determinante para hacer disminuir la
inseguridad de una ciudad, un buen número de policías puede hacer que un solo
uniformado sirva a un número menor de habitantes y, por lo tanto, hacer más eficiente
su labor con un menor desgaste del personal implicado. No obstante el número no
dice qué hacen y cómo actúan los policías. La discrecionalidad de los policías
9 Fruhling, Hugo, 2003, ‘Policía comunitaria y reforma policial en América Latina. ¿Cuál es el impacto?’ [Working paper]. Serie Documentos, Universidad de Chile- Instituto de Asuntos Públicos- Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC), Santiago de Chile. 10 Kelling, George, 2003, L’Expérience de Kansas City sur la Patrouille Préventive’, en Les Cahiers de
la Sécurité Intérieure, Hors-Série, pp. 187-228.
12
reiteradamente señalada como un obstáculo para el control por parte de los superiores,
se suma a los problemas organizacionales que llevan a que policías se dediquen a
labores burocráticas o inocuas en términos de vigilancia como resguardar una
embajada o servir en protección de altas personalidades.11 Por ello las tasas de
policías por habitantes muestran solo parcialmente el panorama de las policías en la
región. En la figura 4 se puede observar que un policía cubre en promedio 426
habitantes en esta muestra de países. Hay policías en el mundo en donde un solo
oficial debe cubrir un número considerable de habitantes como en los países
centroamericanos o en los escandinavos. Un policía en Finlandia cubre 690
habitantes, en Suecia 562, en Nicaragua 633, en Honduras 855, en Noruega 599.
Varios países en América Latina muestran un buen ratio de policías por habitantes.
Uruguay con un policía para 123 habitantes, Venezuela con una relación 1: 233,
Colombia y Brasil con 1: 322 y México con una relación 1: 295. Especulativamente se
puede señalar que los países pueden contar con un bajo número de policías para cubrir
y servir su población cuando los niveles de seguridad son altos y no se justifica
ampliar el pie de fuerza. En otras ocasiones problemas presupuestales, especialmente
la altísima carga laboral y pensional que representa un cuerpo policial impide ampliar
el pie de fuerza. Si se observa aquellos países donde conviven diferentes fuerzas de
policía como los países federales con cuerpos según sus divisiones administrativas o
países centrales pero con varias policías como Francia, el número de uniformados es
más alto. Policías rurales, municipales, nacionales y gendarmerías en un mismo país
parecen multiplicar el número de sus miembros lo que no necesariamente es bueno
porque cada fuerza debe contar con un número importante de sus miembros en labores
11 Reiner, Robert (ed.). Policing, London, LSE, 1998, vol. 2 ‘Controlling the Controllers: Police discretion and accountability’.
13
administrativas que mantengan la organización en funcionamiento. Hay entonces
traslapo en funciones y se duplican burocracias lo que requiere más personal.12
El policía en América Latina es eminentemente un hombre que pertenece a los niveles
inferiores de la organización. A excepción de la policía nicaragüense con un número
importante de mujeres uniformadas y directoras mujeres, las fuerzas de policía en
América Latina son eminentemente organizaciones masculinas con un número mucho
más bajo de mujeres en sus filas que sus contrapartes europeas. Igualmente la
participación de civiles en estas organizaciones es muy baja si se compara con
policías de países desarrollados (ver tabla 1). Si a esto le suma una jerarquización más
compleja que otras policías civiles en el mundo, nos encontramos frente a fuerzas
menos democráticas y más cerradas al mundo exterior. Mientras que las policías de
países desarrollados tienen entre 9 y 10 niveles jerárquicos, las policías en América
Latina oscilan entre 14 y 23 como se puede ver en la tabla 2.
12 Lithopoulos, Savvas y George Rigakos. ‘Neo-liberalism, Community, and Police Regionalization in Canada’, en Policing: an International Journal of Police Strategies & Management, vol. 28, n. 2, 2005, pp. 337-352.
14
Figura 4. Comparación internacional de habitantes por cada oficial de policía, 2006. (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009).
Fuentes: NICARAGUA, COSTA RICA, SALVADOR, HONDURAS: Cedoc, ‘Anuario Estadístico Nicaragua, 2005’; COLOMBIA : Dijin, Revista Criminalidad Colombia 2005 ; AUSTRALIA: Australian Institute of Criminology/ Australian Government. ‘Australian Crime. Facts and Figures, 2005’; UNITED STATES: FBI. ‘Crime Report 2005’; NORWAY. Norway Police. ‘Police Report 2005’, CANADA: Statistics Canada. ‘Police Resources in Canada 2008’; ITALY: Carabinieri. ‘Capitolo VI - Il personale appartenente ai ruoli iniziali delle Forze di Polizia’; BRAZIL: Ministerio da Justica, Secretaria Nacional de Seguranca Publica (Senasp). ‘Relatorio Descritivo, Perfil das Organizacoes de Seguranca Publica, Volume 1, Perfil das Organizacoes Estaduais e Municipais de Seguranca Publica’; SWEDEN: Swedich Police. ‘A Presentation of the Swedish Police Service’; VENEZUELA: Comisión Nacional para la Reforma Policial Venezuela; GERMANY: Federal Ministry of Interior Germany and Budespolizei 2005; BRITAIN: Christophersen, Olivia and Jason Lal. ‘Police Service Strength England and Wales , 30th September 2003’, Home Office Report; JAPAN: National Police Agency Japan: ‘Police of Japan’, http://www.npa.go.jp; CHILE: Matus, Jean. ‘¿Por qué no bajan las tasas de criminalidad en Chile?’, Berkeley Program in Law & Economics, Paper 30, 2006; DENMARK: Politi. ‘About the Police’, http://www.politi.dk/en/servicemenu/home/; BOLIVIA: La Razón, ‘La Paz perderá la mitad de la tropa policial’, January 26 2007; MEXICO: Centro de Investigaciones Estratégicas para México. ‘Benchmarking de la Seguridad Pública en México’, http://www.ciex.info/html/inv0601.html#cuad0101; Secretaría de Salud, Sistema Nacional de Información en Salud. ‘Información Dinámica’, Nota: basado en calculus del autor con datos demográfico al día. Nota: Cálculos del autor
427
532
427
322
407
578
385
690
254
344
667
176
495
599
236
562
415
322295
633
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233
413
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0
100
200
300
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Average:
426 inhabitants for
every officer
15
Tabla 1. Comparación internacional de oficiales de policía por personal civil, 2005-2006. (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009). Country Total police officers Police officers per 100,000 population 2000(1) 2002-2004(2) 2005-2006(3) 2000 (1) 2002-2004
(3) 2005-2006(3) Women % (3)
Argentina 198,459[1999] 206,006 - 542 [1999] 531 - 11 Australia 42,047 47,000 47,428 219 238 234 21 Canada (3) 56,020 59,412 (3) 62,458[2006] 182 187 188 16.5 Chile 29,658 35,000 37,777 195 223 234 13 Colombia 91,155 112,216 (3) 135,952 215 269 311 4-5 Costa Rica 1,489 15,239 (3) 11,000 39 381 246 8.6 Denmark 10,414 10,411 9,415 195 193 173 7.6 England & Wales 123,826 136,197 (3) 139,000 234 260 260 18 Finland (3) 8,166 7,685 7,718 [2004] 158 148 145 11.3 France 124,284 250,350 (3) 249,301 211 415 393 13.3 Germany 240,000 30,000 240,000/37,000 292 291 291 - Guatemala 26,634 - 20,136 234 - 150 14.6 Italy 322,800 270,696 334,906 559 472 568 5.2 Japan 230,756 243,276 (3) 258,000 182 191 202 3.7 Netherlands 31,575 46,341 (3) - 199 274 - 17.1 Norway 11,134 8,121 (3) 8,000 248 178 167 35 Spain 115,656 190,250 (3) 189,460/211,705 293 473 423/473 3.6 /7,5 Sweden 16,089 16,292 (3) 16,300 181 183 178 19.4 Switzerland 14,500 14.800 - 202 202 - 5.6 United States 677,933 [1999] 663,796 (3) 673,646 244 [1999] 242 241 11.6 Brazil - 535,423 580,690 - 294 311 7/19,6 Mexico 495,821 [2002] 325,000 350,000 491[2002] 309 339 10.8 Nicaragua 11,000[1999] 7,706 (3) 8,637 214 136 158 27.5 Peru - 91,116 90,093 - 320 321 13.3 Uruguay - 21,302 26,000 - 624 778 7.2 Venezuela - 87,500 (3) 115,977 - 357 429 7.4 El Salvador 16,149 [2002] 15,833 16,376 251[2002] 244 242 10 Honduras - 6,663 8,258 - 100 117 6 Bolivia 19,365 [2002] 20,000 26,551 219[2002] 232 278 5.6 Fuente: (1) Eight and Seventh United Nations Survey on Crime Trends and the Operations of Criminal Justice Systems (2) Basado en la información país por país en in Das, Philip (ed.). World Police Encyclopedia, New York, Routledge, 2006. (3) FINLAND: ‘Finish Police Report’; CANADA: ‘Statistics Canada. Police Resources in Canada 2008’; SPAIN: Civil Guard, CNP, Ertzaintza, Mossos d’Esquadra, Policía Foral and Municipal pólice; Wagaman Daniel. ‘Racial Profiling: Nota sobre Prácticas Policiales Discriminatorias en Contra las Personas de Minorías Étnicas y Raciales en España’, IIGC, Seguridad Sostenible, Gobernanza y Seguridad Sostenible, Edición 25, November 2005; AUTRALIA: Australian Institute of Criminology/ Australian Government. ‘Australian Crime. Facts and Figures, 2005’; BRAZIL: Muniz, Jacqueline. ‘DDHH del Policía y Mecanismos para su Defensa’, Universidade Candido Mendes. ‘Mulheres Policiais: Presença Feminina Na
16
Policia Militar do Rio de Janeiro’, Barbara Musumeci Soares e Leonarda Musumeci, Coleção Segurança e Cidadania, 1, Editora Civilização Brasileira e CESeC, 2005; Ministero da Justiça. Segurança Pública Brazil 2003. Ministério da Justiça, Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senaso. Perfil das Organizaçoes de Segurança Publica, 2006, http://www.mj.gov.br/senasp/estatisticas/organizações%20estaduais%20e%20municipais.pdf; GERMANY: Federal Ministry of Interior Germany and Budespolizei 2005; SWEDEN: ‘A Presentation of the Swedish Police Service’. NICARAGUA: ‘Anuario Estadístico Nicaragua-2005. Policia Nacional Nicaragua. Cedoc’; CHILE: Matus, Jean. ‘¿Por qué no bajan las tasas de criminalidad en Chile?’, Berkeley Program in Law & Economics, Paper 30, 2006, Policía de Investigaciones de Chile. Palabras del Director General, Don Arturo Herrera Verdugo, con ocasión del día internacional de la mujer, 2005; MEXICO: Benjamin Reames. ‘Police Forces in Mexico: A Profile’, May 15, 2003, Center for U.S.-Mexican Studies. Project on Reforming the Administration of Justice in Mexico. Paper reames. http://repositories.cdlib.org/usmex/prajm/reames; VENEZUELA: Comisión Nacional para la Reforma Policial Venezuela; COLOMBIA: Ministerio de Defensa Colombia; PERU: Justice Studies Center for the Americas, ‘Reporte de la Justicia’; COSTA RICA: ‘Datos Mundiales sobre Sistemas de Justicia Criminal’; BOLIVIA: La Razón, ‘La Paz perderá la mitad de la tropa policial’, January 26 2007; UNITED STATES: FBI, ‘Uniform Crime Report 2005 and 2003’; ITALY: Carabinieri. Capitolo VI – ‘Il Personale Appartenente ai Ruoli Iniziali delle Forze di Polizia’; COMPARATIVE: Barkley, Gordon and Cynthia Tavares. ‘International Comparisons of Criminal Justice Statistics’, Crime Reduction, 2003. Christophersen, Olivia and Jason Lal. ‘Police Service Strength England and Wales , 30th September 2003’, Home Office Report. Nota: Inconsistencias están dadas por la inclusion de personal civil para algunos países en el Eight and Seventh United Nations Survey on Crime
Trends and the Operations of Criminal Justice Systems.
17
Tabla 2. Comparación internacional de rangos en policías (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009). Country Grades Argentina 9 [civil] Australia 10-12 [civil] Canada (8) 10/9 [military and civil} Chile 16 [military] Colombia 24/15 [mix.] Costa Rica 9 [civil] England & Wales 7-8 [civil] Finland (7) 11 [civil] France 16/15 [military and civil} Germany (16) 12 [ civil.] Guatemala 9 [ civil.] Italy [military and civil} Japan 9 [civilian] Netherlands 8-9 [military and civil] Norway 9 [civil] Spain 16/7 [military and civil] Switzerland 12 [military] United States 12 [civil] Brazil 11/[military and civil} Mexico 13 [mix, eg.Federal Preventiva] Nicaragua 12 [civil] Peru 16 [military] Uruguay 15 [mix] Venezuela 6, 3-15 [military and civil} Ecuador 15 [military] El Salvador 11 [mix] Bolivia 22 [military] Fuente: Según páginas web oficiales e informes anuales de actividades Nota: Los grados no incluyen cadetes. Países federales tienen una panoplia de cuerpos policiales. Los cuerpos más representativos fueron tomados como ejemplo.
18
Trabajo mal pago e inseguro Señalar que los policías en América Latina son mal pagos y exponen su vida
constantemente no es ninguna novedad. Sin embargo, las diferencias son notables
según el país y poco se sabe qué tan peligroso y qué tan mal pago es este trabajo.
Lamentablemente nadie se ha dado a la tarea de analizar los diferentes niveles
salariales. Entre otras cosas cuando se analizan salarios policiales debe encontrarse un
parámetro común que permita comparar un policía en Oslo con otro en Lima. En la
siguiente comparación se analiza el salario que recibe un policía que recién ha salido
de la escuela de formación, es decir el de más baja gradación. Los salarios para esta
muestra caprichosa de países fueron convertidos en dólares según el cambio con la
moneda nacional para la fecha en la cual estaba disponible el dato. Como parámetro
de comparación se tomó su relación con el salario mínimo legal, también vigente para
el momento o el año en que el dato salarial está disponible y el poder adquisitivo
calculado con base en el Big Mac Index de la revista The Economist igualmente
disponible para el año en que se dispone del dato de salario. Este índice que podría
parecer banal permite no obstante comparar con un producto estándar, el poder de
compra del policía. Naturalmente, estas comparaciones no están exentas de
inconsistencias. Por ejemplo poco dice de los procesos de devaluación o revaluación
de la moneda local frente al dólar al momento del cálculo. Tampoco da cuenta de que
algunos países no tienen salarios mínimos legales y otros no son incluidos en el Big
Mac Index lo que limita aún más la fiabilidad de las cifras. Mucho menos los salarios
permiten ver bonos y otras ventajas que algunas fuerzas policías dan a sus miembros
tales como salud gratis, primas o vivienda. A pesar de estas evidentes debilidades esta
es una manera de mostrar ciertas tendencias que permitan comparar los salarios que
reciben algunos policías en el mundo. El cuadro que se presenta a continuación
19
muestra estos cálculos y los clasifica en su orden de mayor a menor para finalmente
establecer un ranking general del policía mejor pago al peor pago. Como conclusión
se puede observar que el policía mejor pago en términos brutos es un suizo, pero ese
salario en cuanto al mínimo legal de su país y su poder adquisitivo no es tan atractivo
como el que obtiene el canadiense que en el ranking final ocupa el primer puesto. Las
diferencias entre los policías de los países desarrollados y los policías
latinoamericanos es abismal en poder adquisitivo pero no así en salarios mínimos ya
que oscilan entre 1,5 y 2. Policías en Nicaragua, Ecuador y Bolivia aparecen como los
peor pagos. Mientras que los policías de Colombia, Argentina, El Salvador están en
los primeros puestos. Una conclusión sencilla es que si bien los policías en América
Latina reciben salarios que pueden ser considerados aceptables con respecto al
mínimo legal, son claramente insuficientes para subsistir. A pesar de esto, ser policía
es una opción para los sectores populares que encuentran estabilidad laboral y mejor
calidad de vida. Como se puede ver en la figura 5, las diferencias salariales entre
oficiales de más alto rango y los de más bajo rango en policías de América Latina es
abismal si se le compara con estas mismas diferencias en policías de países
desarrollados lo que corrobora la idea de organizaciones con grandes brechas entre
rangos superiores e inferiores.
20
Tabla 3 Comparación internacional de salarios de policía en comparación al mínimo legal y poder adquisitivo (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009).
Wages US $
dollars Pla
ce
Proportion over country minimum wage P
lace
Purchasing Power
(Proportion Big Mac Index,
The Economist) Pla
ce
Rankin
g
Argentina 300 15 1.5 19 183 11 15
Australia 3,019 6 1.8 14 1.208 2 8
Bolivia 114 25 2.1 9 50* 25 21
Brazil 295 18 1.6 16 123 17 19
Canada 3,315 4 2.9 4 1.260 1 1
Chile 375 12 1.5 18 148 12 14
Colombia 400 11 2.0 11 143 13 12
Costa Rica 298 17 2.1 8 125 16 16
Ecuador 200 21 1,2 20 87* 22 24
El Salvador 320 13 3.0 3 139 15 10
England & Wales 3,291 5 2.0 10 957 5 7
Finland 3,778 3 Inexistent - 1055 4 2
France 2,276 10 1.4 19 636 10 13
Guatemala 308 14 2,7 6 140 14 11
Honduras 160 23 1,6 17 84* 23 23
Japan 2,500 8 3,1 1 1,082 3 3
Mexico 250 19 2,7 7 97 20 17
Nicaragua 138 24 1,0 21 65 24 25
Peru 300 16 1,9 13 109 18 18
Spain 2,311 9 2,8 5 646 9 9
Sweden 4,038 2 Inexistent - 880 8 4
Switzerland 4,650 1 1,9 12 921 6 6
United States 2,725 7 3,0 2 891 7 5
Uruguay 172 22 1,7 15 95 21 20
Venezuela 226 20 1,0 22 106 19 22 Fuente: AUSTRALIA: South Australia Police; CANADA: Statistics Canada ‘Royal Canadian Mounted Police’; BRITAIN: ‘Could You?’, http://www.policecouldyou.co.uk/ ; COLOMBIA: Decree 407, 2006; COSTA RICA: La Nación, ‘Miembros de la Policía Viven Sumidos en las Deudas’, San José, April 15 2007, GUATEMALA: Deguate, ‘Incremento salarial y bono Único para Agentes de PNC’, April 2007; SWEDEN: Statistics Sweden; UNITED STATES: US Bureau of Labor Statistics. Example: Chicago and New York Police; MEXICO: Policía Federal Preventiva; VENEZUELA: Comisión Nacional para la Reforma Policial Venezuela; FRANCE: Police Nationale France ‘Recrutement, Alliance Police Nationale’; BOLIVIA: La Razón, ‘Un Policía de Cuarto Nivel Hana Bs 99 Menos de un Subteniente de las FFAA’, August 11 2006; COMPARATIVE: European Confederation of Police-Eurocop, * Big Mac Index no existe para estos países. Un promedio de América Latina fue utilizado como sustituto. Nota: Cálculos del autor
21
Figura 5 Comparación internacional de salaries policiales del más alto rango al de más bajo rango, 2006. . (Tomado de Ruiz, Juan Carlos, ‘Colombian police policy: police and urban policing, 1991-2006’, [Doctoral thesis in politics], University of Oxford, 2009).
Fuente: BRAZIL: Hinton, Mercedes. The State on the Streets. Police and Politics in Argentina and Brazil, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 2006, pp. 114-115; AUSTRALIA: South Australia Police; CANADA: Statistics Canada. ‘Royal Canadian Mounted Police’; BRITAIN: ‘Could You?’ http://www.policecouldyou.co.uk/ ; COLOMBIA: Decree 407, 2006; COSTA RICA: La Nación, ‘Miembros de la Policía Viven Sumidos en las Deudas’, San José, April 15 2007, GUATEMALA: Deguate, ‘Incremento salarial y bono único para agentes de PNC’, April 2007; SWEDEN: Statistics Sweden; UNITED STATES: US Bureau of Labor Statistics. Example: Chicago and New York Police; MEXICO: Policía Federal preventiva; VENEZUELA: Comisión Nacional para la Reforma Policial Venezuela; FRANCE: Police Nationale France Recruitement, Alliance Police Nationale; BOLIVIA: La Razón, ‘Un policía de cuarto nivel hana Bs 99 menos de un subteniente de las FFAA’, August 11 2006; COMPARATIVE: European Confederation of Police-Eurocop,
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
Co
lom
bia
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land
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El S
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ado
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Chile
$ U
S D
oll
ars
Lowest salary
Highest salary
22
¿Qué tan inseguro es el trabajo policial? La televisión y el cine han creado la imagen
de un trabajo peligroso en donde el oficial se juega su vida a diario entre tiroteos. La
realidad puede ser muy diferente para no pocos países. Quizás sea más peligroso
trabajar como bombero o pescador en un barco camaronero en el Atlántico Norte que
ser policía en Oslo o Tokio. En algunos países desarrollados en dos décadas han sido
asesinados apenas dos oficiales. En algunas policías de los Estados Unidos, sus
miembros nunca han desenfundado su arma y se señala que el trabajo policial puede
llegar a ser aburridor sumergido en largas horas de patrullaje o de control del tráfico.
Varios de los policías muertos en horas de servicio son víctimas de accidentes de
automóvil en ocasiones en persecuciones a alta velocidad o se suicidan. En América
Latina, por el contrario, los policías mueren asesinados principalmente por armas de
fuego o armas blancas. Sin embargo, hay algunas diferencias. En Brasil, por ejemplo,
un número importante de policías mueren en horas fuera del servicio. La posibilidad
en algunas policías de la región de trabajar en el tiempo libre lleva a que algunos de
sus miembros mueran actuando como vigilantes privados. En algunas ocasiones, los
policías en horas de descanso mueren en confrontaciones con sus pares o en vendettas
ya que pertenecen a bandas del crimen organizado. Tener una cifra confiable de
policías asesinados en horas del servicio que no tome en cuenta muertes accidentales
y suicidios o aquellos muertos fuera del servicio es una labor titánica e, igualmente,
sujeta a múltiples cuestionamientos sobre las fuentes y su fiabilidad. Las muertes
violentas en horas de servicio es un dato esencial para conocer el nivel de peligrosidad
del trabajo policial que puede verse incrementado por un conflicto interno o el
accionar de grupos terroristas como sucedió en algunos años para países como España
o Perú. En la siguiente tabla 4 se resumen algunas cifras de mortalidad policial
calculada en tasas según el tamaño de la fuerza policial respectiva y los habitantes del
23
país para el año respectivo en el cual el dato está disponible. Una conclusión que salta
a la vista es el número muy bajo de policías asesinados. Los uniformados enfrentan un
trabajo estresante en donde deben enfrentar un público hostil y múltiples altercados
callejeros o violencia intrafamiliar, pero la mortalidad policial es casi insignificante
para muchos países como Japón o Francia. Por el contrario, Colombia, Sur Africa y
Guatemala son lugares donde trabajar como policía es potencialmente peligroso y la
probabilidad de morir en horas del servicio es alta.
Conclusiones
Tras el análisis de estos aspectos y sus cifras es posible señalar que las organizaciones
policiales en América Latina son organizaciones claramente oligárquicas con abismos
importantes en términos de estatus y salarios entre altos mandos y subordinados, para
no hablar de las divisiones entre niveles de oficiales y suboficiales en las policías con
gradación militar, divisiones ellas mismas que se han convertido en una suerte de
castas a las cuales es prohibido ingresar. Estas organizaciones son igualmente
cerradas y difíciles de controlar ya que no permiten la entrada de civiles en un número
significativo al igual que de mujeres. Los bajos niveles de aceptación y confianza del
público frente a las policías de la región alejan aún más a estas organizaciones y las
hacen distantes frente a los ciudadanos. Los altos niveles de corrupción han incidido
significativamente en esta mala imagen lo que debe redundar en muy bajos niveles de
cooperación entre policías y vecinos de barrio. Esto sumado a una formación que
sigue teniendo componentes militares más allá del entrenamiento para-militar que
reciben otros policías del mundo con imitación de rangos, símbolos, uniformes,
disciplina y ceremonial lleva a que el policía sea poco dúctil para adelantar su labor
frente al público. Sin embargo, todas estas generalizaciones pueden ser fácilmente
24
cuestionadas. Hemos visto cómo hay policías en América Latina apreciadas por sus
conciudadanos, relativamente bien pagas y con un número suficiente de personal para
suplir las necesidades del país. La imagen de una policía temida o despreciada,
corrupta, mal paga y considerablemente peligrosa no se aplica para varios casos en
América Latina.
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