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Come imparare a
spendere meglio?
La valutazione delle politiche ai tempi della spending review
3 marzo 2016L’Aquila
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Le domande di fondo
“Does the government generally know what it is doing?
Generally speaking, no . . Even if programs and policies are
well organized, efficiently operated, adequately financed, and
generally supported by major interest groups, we may still want
to ask, So what? Do they work? Do these programs have any
beneficial effects on society? Are the effects immediate or long
range?. . . Unfortunately, governments have done very little to
answer these more basic questions.”
Quando è stato detto? Da chi?
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“Understanding Public Policy”
di Thomas R. Dye
Da quando Dye ha scritto il suo libro sono passati più di quaranta anni!
Nel frattempo, negli Stati Uniti, sono stati fatti molti passi in avanti per indurre le pubbliche amministrazioni a rispondere a quelle domande.
La citazione è tratta da un libro del 1972
State Archives of Florida, Florida
Memory
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Un esempio dell’investimentonella produzione di evidenza sulle politiche
Risorse per valutare politiche attive per il lavoro e formazione professionale a livello federale
Più di 210 milioni
di dollari
nel triennio2008 - 2010
Decise dal Congresso
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Non solo negli Stati Uniti,anche l’Europa si è gia mossa
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E da noi?
Su questo fronte la distanza tra l’Italia e gli altri Paesi si è allargata in questi ultimi 10 anni in modo preoccupante
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“Alcuni dei danni maggiori arrecati al Paese
sono derivati dalla speranza di
fare bene anche dal punto di
vista etico, civile e sociale,
ma con decisioni politiche
che spesso non erano
caratterizzate da pragmatismo
e VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI”
Una testimonianza illustre
Quando è stato detto? Da chi?(stavolta è più facile)
Mario Monti, settembre 2012
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Come far crescere la voglia
di trovare risposta ai dubbi
sull’efficacia delle politiche
(e organizzarsi di conseguenza)?
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Una risposta è data dal progetto CAPIRe
CAPIRe è l’acronimo di
Controllo delle Assemblee sulle
Politiche e gli Interventi Regionali
Nato per iniziativa di quattro
Consigli regionali (Emilia-Romagna, Lombardia, Piemonte e Toscana)
è attualmente patrocinato dalla Conferenza dei Presidenti delle
Assemblee Legislative delle Regioni e delle Province Autonome
L’idea è che le assemblee legislative possano giocare nel
processo di valutazione un fondamentale ruolo di impulso,
che nessun altro attore è in grado di svolgere
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Perché ciò accada….
…occorre
• creare lo spazio per far emergere domande centrate sul funzionamento e gli effetti delle politiche
• dotarsi di strumenti e strutture per ottenere risposte puntuali
• fare in modo che tali risposte diventino un punto di riferimento nel dibattito pubblico
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Per fare buone leggi, occorre conoscere come hanno funzionato le leggi precedenti
Tutto ha inizio da un’idea semplice
“il potere di fare leggi implica il potere di compiere indagini, perché
un organo legislativo non può legiferare in modo consapevole se non
possiede le informazioni essenziali sui fenomeni che intende
influenzare o modificare con i propri atti”
U.S. Supreme Court, 1975
Negli USA chiamano questa funzione:
LEGISLATIVE OVERSIGHT
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L’esigenza di rafforzare la funzione di controllo e valutazione delle assemblee legislative è avvertita un po’ ovunque.
Non conta la forma di governo! (o conta meno di quel che si pensi)
Il legislative oversight nel mondo
Oltre agli Stati Uniti, altri Paesi tentano di rafforzare le capacità dei propri organi legislativi di ottenere informazioni adottando nuovi istituti e nuove regole:
Regno Unito, Francia, Paesi Bassi, Svizzera…
(per restare nel vecchio continente…)
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Due esperienze
estere a confronto
Modi diversi di fare controllo e valutazione
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Esperienza (estrema) del Texas
In Texas opera una Sunset Commission
(Commissione del Tramonto) che ha il compito
di verificare se un’agenzia statale sta operando bene
e se esistono ragioni valide per la sua sopravvivenza.
Tutte le agenzie statali sono sottoposte a questa verifica
(in base ad una legge del 1977 - Texas Sunset Act)
Se la Commissione non raccoglie sufficienti elementi di prova
a sostegno della necessità dell’agenzia, si può procede
alla sua abolizione
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La Sunset Commission
Composta da 12 membri:
- 5 Deputati
- 5 Senatori
- 2 cittadini eletti: uno a testa
dallo Speaker della Camera e
dal Presidente del Senato
Presidente e Vice Presidente eletti
ogni due anni, ad alternanza
tra Camera e Senato
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Il Processo di Sunset in Texas
L’Assemblea stabilisce le scadenze
per il Sunset Review
Lo staff della Commissione
effettua l’analisi
La Commissione svolge
Public Hearings
Abolizione e inizio di
One Year Wind Down
La Commissione formula
raccomandazioni all’Assemblea
Prosecuzione e
Modifica legislazione
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Esperienza (più recente) della Francia
Modifica dell’articolo 24 della Costituzione (luglio 2008)
“Il Parlamento vota le leggi.
Controlla l’azione del Governo.
Valuta le politiche pubbliche”.
In seguito alla modifica costituzionale, viene istituito
per Regolamento (2009) il Comité d’évaluation
e de controle des politique publiques
Trentasei componenti e presiede il Comitato
il Presidente dell’Assemblea Nazionale
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Compiti del Comité d’évaluation
“Au lieu d’etre orientée vers le controle et la sanction,
l’évaluation est une démarche ouverte, de recherche
des connaissances, pluraliste, orientèe vers le progres
dans l’action et appuyée en principe sur les acteurs
de la mettre en ouvre.” (Nota di presentazione del Comitato)
I tre compiti del Comitato:
(1) Realizzare studi di valutazione su politiche in vigore
(con uno spazio garantito alle opposizioni) – ex post
(2) Prefigurare gli effetti (attesi) di progetti di legge – ex ante
(3) Coordinare le varie attività informative realizzate dal Parlamento
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La nostra traduzione
LEGISLATIVE OVERSIGHT
=
Controllo sull’attuazionedelle leggi
e
Valutazione degli effettidelle politiche
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Nella nostra impostazione si riconosce l’esistenza di un duplice dubbio
Questa attività (al di là dei riferimenti terminologici) è motivata dall’esistenza di un duplice dubbio:
(a) il dubbio sulla capacità degli apparati pubblici di attuare le politiche così come sono state disegnate dal legislatore
(b) il dubbio sulla capacità delle politiche adottate di ottenere gli effetti desiderati sui problemi collettivi che le motivano
?
?
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Ogni politica va incontro ad
un forte rischio di deficit attuativo
Nell’analisi del processo d’attuazione si presta attenzione al funzionamento della “black-box”
ATTUAZIONEATTUAZIONE
RISORSE PRODOTTI EFFETTIB.B.
In che misura l’attuazione è conforme
al disegno originario dell’intervento?
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Anche se ben attuata ogni politica va incontro
ad un forte rischio di inefficacia
In che misura l’intervento
ha prodotto i cambiamenti desiderati?
A quale costo sono stati prodotti
tali cambiamenti?
Conviene continuare ad investire su tale intervento?
A quali condizioni? Dopo quali modifiche?
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Come fare in modo che la valutazione entri
nel modo di operare e di decidere
delle amministrazioni regionali?
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La valutazione delle politiche è una funzione molto delicata,
che deve essere salvaguardata dalle possibili strumentalizzazioni
a fini polemici e dalla contrapposizione tra le parti
Prima lezione:
l’enunciazione di un principio non basta
Per questo motivo è opportuno procedere alla costituzione di
un organismo consiliare autorevole e super partes che abbia
il compito di “presidiare” l’esercizio di questa funzione
In alcune regioni questo organismo ha assunto la forma di un
Comitato paritetico per la valutazione delle politiche pubbliche
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Gli organismi consiliari dedicati
alla valutazione delle politiche regionali
FRIULI VENEZIA GIULIA: Comitato per la Legislazione, il Controllo e la Valutazione
(10 componenti – Presidente alla minoranza)
PIEMONTE: Comitato per la qualità della normazione e la valutazione
delle politiche (6 componenti – il Presidente cambia ogni 6 mesi)
UMBRIA: Comitato per la Legislazione (6 componenti – Presidente alla maggioranza)
ora abrogato e Comitato per il monitoraggio e la vigilanza sull’amministrazione
regionale (3+2 componenti e Presidente alla minoranza)
ABRUZZO: Comitato per la Legislazione
(6 componenti espressi in modo paritario e Presidente alla maggioranza )
TRENTO: Tavolo di coordinamento per la valutazione delle politiche
(5 componenti, 4 consiglieri provinciali e 1 nominato dalla Giunta)
VENETO: Commissione consiliare
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La situazione in Italia: tra previsioni statutarie e pratiche concrete
Statuti che prevedono la funzione
Consigli che hanno introdotto la funzione
Esistenza di organismi ad hoc
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Seconda lezione
Occorre individuare meccanismi
che consentano di porre domande incisive
su attuazione delle leggi ed effetti delle politiche
Uno degli strumenti sui quali si è molto investito sono
le clausole valutative: articoli che contengono quesiti
tesi alla verifica di ciò che ne è stato di
una legge dopo la sua approvazione
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1. Per fare buone leggi è (forse) buona cosa conoscere
come hanno funzionato le leggi precedenti.
Il classico uovo di Colombo
2. Se vogliamo conoscere come hanno funzionato le leggi precedenti è (forse) buona
cosa attrezzarsi per tempo e stabilire fin dall’inizio su quali dimensioni
sarà importante verificare che la legge abbia o meno avuto successo
(cioè a quali domande si dovrà rispondere con la valutazione e,
di conseguenza, di quali dati avrò bisogno per farlo)
3. Per aumentare la probabilità che ciò accada, è (forse) buona cosa scrivere
tutto in un articolo di legge dedicato, che prefiguri l’intero processo
di valutazione e crei aspettative di ottenere delle risposte
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Ogni anno la Giunta regionale trasmette al Consiglio
una relazione sullo stato d’attuazione della presente legge
Non più un mandato in bianco
Al posto del tradizionale articoletto
una disposizione normativa che definisca chiaramente:
- i quesiti volti a comprendere i processi d’attuazione e i risultati delle politiche
- i soggetti preposti alla produzione delle informazioni richieste
- le modalità e i tempi previsti per l’elaborazione
e la trasmissione delle informazioni
- l’eventuale previsione di adeguate risorse finanziarie per lo svolgimento
delle attività di analisi
- l’utilizzo dei risultati delle analisi a fini decisionali
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La grande diffusione delle clausole valutative
Fin qui sono
state approvate circa 30 clausole,
sparse in quasi tutte le regioni italiane
(Non tutte sono vere
clausole e ancora c’è molto da lavorare per
far sì che questo strumento sia
metabolizzato dalle amministrazioni …)
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7
1315
21
2426
32
13
21 2122
46
40
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
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Le missioni valutative
Approfondimenti su aspetti chiave dell’attuazione o degli effetti della
politica. Differenze rispetto alla clausola valutativa?
- Non è una norma di legge
- Tutto avviene entro la legislatura (il tempo dipende dalla complessità)
- Il processo di produzione informazioni è guidato dal Consiglio
- Minori risorse disponibili, dunque obiettivi cognitivi più mirati
- Presenza di due consiglieri (impostazione non partisan)
che hanno il compito seguire lo svolgimento dei lavori
e di proporre conclusioni/indicazioni
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Un tipico prodotto di missione valutativa
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Terza lezione
Occorre fare in modo che i risultati delle analisi
siano valorizzati e ben spiegati attraverso
adeguate forme di comunicazione
Attenzione al fatto che il processo di valutazione
non dia luogo a un mero passaggio di carte
e che le informazioni alimentino davvero
il dibattito pubblico sulle politiche
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Quarta lezione
(Poiché non è facile esercitare la funzione
di controllo e valutazione)
Occorre attrezzarsi per farlo bene,
investendo risorse finanziarie per
acquisire risorse umane adeguate allo scopo
Una struttura competente e legittimata
a fare domande (anche scomode e pungenti)
all’Eesecutivo e ai soggetti attuatori delle politiche
è una condizione necessaria all’esercizio
di questa funzione
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La necessità di una nuova figura professionale
Ciò che occorre è investire nella formazione
e nel reclutamento di analisti di politiche pubbliche
in grado di progettare studi di valutazione, raccogliere informazioni sugli
interventi adottati ed elaborarle al fine di offrire
risposte utili al legislatore regionale
Le pubbliche amministrazioni italiane hanno investito poco
(e male) in questi anni per dotarsi di questo tipo di professionisti
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Senza analisti, niente valutazione
Non è sufficiente costituire un ufficio
dedicato al controllo e alla valutazione
E’ necessario fare massa critica:
avere un buon numero di persone
preparate che possano interloquire con
le strutture dell’Esecutivo e alimentare con
dati e informazioni il lavoro delle Commissioni consiliari
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Esempi di dotazione delle strutture
8
15
16
24
0 5 10 15 20 25 30
OPE Idaho
OLA Minnesota
Audit Team
Washington
SUNSET Texas
Analisti impegnati nella valutazione delle politiche statali
presso assemblee legislative degli Stati Uniti
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Ricapitolando: perché le assemblee dovrebbero farlo?
� I processi di apprendimento sulle politiche devono essere stimolati:
le pubbliche amministrazioni non amano mettere in discussione
ciò che fanno e i motivi per cui lo fanno
� Senza l’azione di un organo autorevole, non direttamente coinvolto
nella gestione degli interventi e che rappresenti l’intera collettività,
le domande sull’utilità delle politiche non trovano la forza di emergere
� Una valutazione che non è divulgata è una valutazione che non esiste:
l’assemblea può diventare l’arena nella quale i risultati della valutazioni
diventano patrimonio comune e oggetto di dibattito pubblico
� Si tratta di un modo molto concreto e non rituale per esercitare la
funzione di controllo tradizionalmente attribuita alle assemblee
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� Svincolando la valutazione dallo scontro contingente tra le forze politiche: la
conoscenza sulle politiche è un bene collettivo
� Destinando risorse e tempi certi allo svolgimento della valutazione
e al dibattito dei risultati delle analisi
� Potenziando il ruolo di strutture tecniche dedicate e investire nella
formazione di nuove figure professionali: gli analisti di politiche
� Dedicando maggiore attenzione alla divulgazione degli esiti delle
valutazioni e attivare forme di partecipazione pubblica
� Creando alleanze di lavoro con la Giunta e gli altri attori locali
al fine di rispondere ad esigenze conoscitive comuni
Come le assemblee possono farlo?