· Web viewคำบรรยายว ชา PS 711 การว เคราะห นโยบายสาธารณะ Public Policy Analysis รศ.อนงค ท พย

คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยส�ธ�รณะ

Public Policy Analysisรศ.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 30

พฤษภ�คม พ.ศ. 2551

คว�มสมพนธระหว�งนโยบ�ยส�ธ�รณะกบก�รเมองและก�รบรห�ร

ในประเดนนถาเราพจารณาตามแนวคดในพาราไดมท 1 เปนแนวคดทตองการแยกการเมองออกจากฝายบรหาร จงมองวาการเมองทำาหนาทกำาหนดนโยบายและฝายบรหารทำาหนาทนำานโยบายไปปฏบต

ตามแนวคดนนโยบายสาธารณะจงเปนตวเชอมระหวางฝายการเมองและฝายบรหาร โดยฝายการเมองมความสมพนธในลกษณะจากบนลงลาง (Top-Down) กบฝายบรหาร

การเมอง กำาหนดนโยบายสาธารณะ–

การบรหาร - นำานโยบายไปปฏบตใหสำาเรจ

แตถามองตามแนวคดของพาราไดมท 3 ทมองวาการเมองไมสามารถแยกออกจากก นได ค อฝายการเมอง

1

นโยบาย

นอกจากจะทำาหนาทในการกำาหนดนโยบายแลว ฝายการเมองอาจจะเขาไปแทรกแซงขาราชการประจ ำาในการนำาโยบายไปปฏบต ขณะเดยวกนฝายบรหารหรอขาราชการกอาจจะเขาไปมบทบาทในการกำาหนดนโยบายรวมกบฝายการเมองดวย ความสมพนธระหวางฝายการเมองและฝายบรหารจงเปนความสมพนธทงแบบ Top-Down และแบบ Bottom Up

การเมอง กำาหนดนโยบายและกาวกายฝายบรหารใน–การนำานโยบายไปปฏบต

การบรหาร - นำานโยบายไปปฏบตและแทรกแซงฝายการเมองในการกำาหนดนโยบาย

คว�มสำ�คญของก�รศกษ�นโยบ�ยส�ธ�รณะโทมส อ�ร ด�ย (Thomas R. Dye) ใหเหตผลทช

ใหเหนถงความสำาคญของการศกษานโยบายสาธารณะวาม 3 ดาน คอ

1.เ ห ต ผ ล ท � ง ว ท ย � ศ � ส ต ร (Scientific Understanding) คอการมองวานโยบายสาธารณะสามารถศกษาไดอยางมเหตมผลเปนวทยาศาสตร กลาวคอการศกษานโยบายจะตองตอบคำาถามได 2 ขอคอ

คำ�ถ�มแรก อะไรเป นสาเหตหรอทมาของนโยบายสาธารณะ

2

นโยบาย นโยบาย

การจะหาคำาตอบ 2 คำาตอบดงกลาวสามารถใชตวแบบขางลางในการวเคราะห

(ระบบการเมอง)

จากภาพจะพบวามตวแปร 3 ตวทเกยวของคอ (1) ระบบสงคม ศ กษาได จากสภาพสงคมและ

เศรษฐกจของประเทศ เชน -ความมงคงและรายไดของประชาชน-ภาวะเงนเฟอ เงนฝด สภาพการวางงาน-ระดบการศกษาของประชาชน-คณภาพสงแวดลอม-ความยากจน-องคประกอบดานประชากร-สขภาพอนามยของประชาชน (2) ระบบการเมอง พจารณาจากสถาบนทางการเมอง

กระบวนการ และพฤตกรรมทางการเมอง ไดแก-สถาบนทางการเมอง-การแบงแยกอำานาจ-พรรคการเมอง-กลมผลประโยชน -พฤตกรรมการเลอกตง-ระบบราชการ

3

สถาบนกระบวนการ

นโยบาย

AB

Cสภาพสงคมและเศรษฐกจ

-โครงสรางอำานาจ (3) นโยบายสาธารณะ เชน-นโยบายสทธมนษยชน-นโยบายการศกษาเปนตนจากภาพเปนสายสมพนธระหวาง 3 ตวแปร คอ สาย A,

B และ C -สาย A สภาพสงคมและเศรษฐกจสงผลตอสถาบน

ทางการเมอง กระบวนการทางการเมอง และพฤตกรรมทางการเมองอยางไร

-สาย B สถาบนทางการเมอง พฤตกรรมทางการเมอง และกระบวนการทางการเมอง สงผลตอนโยบายสาธารณะอยางไร

เชนการทประชาชนไมมความตนตวทางการเมองทำาใหรฐบาลตองกำาหนดใหการเลอกตงเปนหนาท

-สาย C สภาพสงคมและเศรษฐกจสงผลตอนโยบายสาธารณะอยางไร

การวเคราะหตามตวแบบนจะมองวานโยบายสาธารณะเปนแปรตาม โดยมสภาพทางเศรษฐกจและสงคม และระบบการเมองเปนตวแปรตน

คำ�ถ�มทสอง นโยบายสาธารณะสงผลอยางไรเมอนำานโยบายไปปฏบต

การจะตอบคำาถามนสามารถนำาตวแบบ ดงรปไปใชในการวเคราะห

4

สถาบนตาง ๆ กระบวนก

นโยบาย

E F

สภาพสงคมและเศรษฐกจ

ประเดนนเปนการมองนโยบายเปนตวแปรตน และสภาพเศรษฐกจสงคมและระบบการเมองเปนตวแปรตาม

เชนนโยบาย 30 บาทรกษาทกโรคมผลตอสภาพทางสงคมกคอ ทำาใหประชาชนเขาถงหลกประกนสขภาพมากขน ทำาใหประชาชนมสขภาพดขน

ขณะเดยวกนนโยบาย 30 บาทกชวยใหประชาชนใหการสนบสนนระบบการเมอง (เนองจากเปนนโยบายทประชาชนชอบ ทำาใหฝายการเมองตองดำาเนนนโยบายทเปนทพอใจของประชาชน )

2.ก�รศกษ�นโยบ�ยชวยใหเกดก�รกำ�หนดท�งเลอกในก�รแกปญห� (Problem Solving) การวเคราะหสาเหตของนโยบายและผลกระทบของนโยบายจะชวยให เขาใจนโยบายอยางเปนเหตเปนผล ซงจะชวยสามารถกำาหนดนโยบายไดดมากขน หรอมทางเลอกในการกำาหนดนโยบายในการแกปญหามากขน

3.ข อ เ ส น อ แ น ะ เ ก ย ว ก บ น โ ย บ � ย (Policy Recommendation) การศกษานโยบายชวยใหเกดขอเสนอแนะเชงนโยบาย

ทงนการศกษาการวเคราะหนโยบายสาธารณะจะใชไดทงระดบนโยบาย แผนงาน และโครงการ

5

D

แนวท�งในก�รศกษ�นโยบ�ยส�ธ�รณะ ม 2 แนวทาง คอ

1.Descriptive Approach แนวท�งก�รศกษ�เชงพรรณน�

เป นการแสวงหาความร เก ยวก บต วนโยบายและกระบวนการนโยบาย (Policy and Policy Process)

การศกษาตามแนวทางนจะศกษาครอบคลมถง1.Policy Content ศกษาเนอหาสาระของนโยบาย2.Policy Process เปนการศกษาวาในแตละขนตอน

ของนโยบายมใครเขาไปเกยวของบางและเขาไปเกยวของอยางไร

เชนนโยบายประกนสงคมใหกบแทกซกจะมคนทเขามาเกยวของทงแทกซ เอง พรรคการเมองทเสนอนโยบาย สำานกงานประกนสงคมหนวยงานทเกยวของ

3.Policy Determinants & Policy Output ปจจยทเป นสาเหตในการก ำาหนดนโยบาย และผลผลตนโยบาย

เผลผลตนโยบายคอสวนทเก ดข นหลงจากด ำาเน นนโยบาย เชนนโยบายประกนสงคมใหแทกซ แทกซทไดรบประกนสงคมคอ Outputs ของนโยบาย

4.Policy Outcomes แ ล ะ Policy Impact ผลลพธนโยบายและผลกระทบจากนโยบาย

Policy Outcomes ห ม า ย ถ ง ค ว า ม ส ำา เ ร จ ข อ งนโยบายตามวตถประสงค

6

** ความแตกตางระหวาง Outputs และ Outcome เชนนโยบาย 30 บาทรกษาทกโรค ผลผลตนโยบายคอประชาชนทไดรบการรกษาตามโครงการ สวนผลลพธนโยบายคอประชาชนมสขภาพดขน

สวน Policy Impact หรอผลกระทบนโยบายจะมทงในทางบวกและทางลบ เชนนโยบายแกปญหาการขาดแคลนนำาโดยการขดบอบาดาลอาจจะทำาใหเกดปญหาดนทรดตามมาภายหลง

2.Prescriptive Approach แ น ว ท � ง ก � รศกษ�เชงเสนอแนะ

เปนแนวทางทใหความสนใจกบกระบวนนโยบายเชนกน แตแนวทางตองการตองการคำาตอบวาเราควรจะกำาหนดนโยบายอยางไร

การจะกำาหนดนโยบายอยางไรจะใหความสำาคญกบ 2 สวนคอ

1.ข อ ม ล ข า ว ส า ร ส ำา ห ร บ ก า ร ก ำา ห น ด น โ ย บ า ย (Information for Policy Making )

2.การสนบสนนนโยบาย (Policy Advocacy)เชนการทเราจะกำาหนดนโยบายจดการขยะจะตองม

ขอมลทเกยวกบขยะอยางเพยงพอเพอกำาหนดนโยบายและเสนอแนะในการแกปญหาขยะไดถกตอง

ทงนแนวทางในการศกษานโยบายเชงพรรณนาและเชงเสนอแนะจะมความเกยวของกน ดงรป

7

การวเคราะหนโยบาย ก า ร เ ส น อ แ น ะนโยบาย

(Policy Analysis) (Policy Advocacy)

จา กแ ผนภาพ ด า นซ า ยม อ เ ป นก า ร ศ ก ษ า ใ น เ ช ง Descriptive ซงศกษาเนอหาสาระ กระบวนการ สาเหตและผลกระทบของนโยบายซงจะทราบไดจากการวจยประเมนผล การศกษานโยบายในเชงพรรณนาจะเนนศกษาวานโยบายแตละนโยบายเปนอยางไร เมอนำาไปปฏบตแลวเกดผลอยางไร เปนการศกษาเพอหาคำาตอบวา What is ซงเปนการศกษาทเรยกวาการวเคราะหนโยบาย (Policy Analysis)

ขอมลทไดจากการศกษาเชงพรรณนาจะน ำามาสการศกษาเชงเสนอแนะ (Prescriptive) โดยจะไดขอมลขาวสารสำาหรบการกำาหนดนโยบายเพอไปสนบสนนนโยบายหรอเสนอแนะนโยบายใหม

การจะไดมาซงขอมลขาวสารจะตองทำาการวจยประเมนผลเพอวเคราะหขอดขอเสยแนวโนมในการใหการสนบสนนหรอเสนอแนะนโยบายใหมตอไป กรอบขวามอจงเปนการศ ก ษ า ใ น เ ช ง Prescriptive ก า ร ศ ก ษ า ใ น แ น ว ท า ง Prescriptive จงตองการขอเสนอแนะในเชงนโยบายจงเปนแนวทางทเรยกวา Policy Advocacy หรอขอเสนอ

8

ศกษาเนอหาสาระของ

ศกษากระบวนการนโยบา

ขอมลขาวสารสำาหรบการ

ศกษาสาเหตและผลกระทบของ

การวจยประเมนผล

การสนบสนนนโยบา

นโยบายศาสตร (Policy

แนะนโยบาย หรอตองการตอบคำาถามวาควรจะกำาหนดนโยบายอยางไร (How Policies Should be Made)

ทงการวเคราะหนโยบายและการเสนอนโยบายเรยกวา Policy Science

ตวแบบสำ�หรบก�รวเคร�ะหนโยบ�ย (Models for Policy Analysis)

Thomas R. Dye (โธมส ด�ย) เสนอตวแบบของการวเคราะหนโยบายเอาไว ซงงายและชดเจนตอการทำาความเขาใจการเมองและนโยบายสาธารณะ สามารถใหค ำาตอบไดเลยวาใครเปนผกำาหนดนโยบาย กำาหนดโดยอาศยหลกเกณฑอะไร

ในเอกสารอาจารยนำาเสนอ 9 ตวแบบ ดงน1.ตวแบบสถ�บน (Institutional Model) เปน

ตวแบบทพจารณาวานโยบายสาธารณะคอผลผลตของสถาบน (Policy as Institutional Output)

หากเราวเคราะหนโยบายใดนโยบายหนงดวยตวแบบนจะตองบอกใหไดวา

-สถาบนใดกำาหนดนโยบาย -สถาบนใดนำานโยบายไปปฏบต และ-สถาบนใดบงคบใชนโยบายในสงคมทงนสถาบนทมสวนในการกำาหนดนโยบายจะแบงเปน-สถาบนทเป นผก ำาหนดนโยบายหลกหรอผก ำาหนด

นโยบายอยางเปนทางการ (Official Policy Maker) ซงจะมทงสถาบนหลกทเปนสถาบนตามรฐธรรมนญ และสถาบนรองคอสถาบนทไดรบการมอบหมายจากสถาบนหลก

9

-ส ถ า บ น ท เ ป น ผ ก ำา ห น ด น โ ย บ า ย อ ย า ง ไ ม เ ป นท า ง ก า ร (Un official Policy Maker ) เ ช น ก ล ม ผ ลประโยชน เอนจโอ

2. ตวแบบกระบวนก�ร (Process Model) ตวแบบนมองวานโยบายสาธารณะเปนกจกรรมทางการเมอง (Policy as Political Activity) เนองจากมองวาในแตละขนตอนของนโยบายจะมการเมองเขาไปเกยวของเสมอ คอ

-ข น ก า ร ร ะ บ ป ญ ห า (Identifying Problems) เปนการนำาเสนอความตองการของประชาชนทแสดงออกมาและมงหวงใหรฐบาลแกปญหา

-การกำาหนดวาระสำาหรบการตดสนใจ (Setting the Agenda for Decision Making)

-การกำาหนดขอเสนอนโยบาย (Formulating Policy Proposal)

-การอนมต นโยบาย (Legitimating Policy) บางนโยบายทสอดคลองกบความตองการของผนำาอาจไดรบการอนมตอยางรวดเรว

-การนำานโยบายไปปฏบต (Implementing Policy) มหนวยราชการเขาไปรบผดชอบดำาเนนงาน

-การประเมนผลนโยบาย (Evaluating Policy) เพอรายงานว า Outputs, Outcomes ของนโยบายเป นอยางไร ประสบความสำาเรจมากหรอนอย

ในแตละขนตอนจะมการเมองเขามาเกยวของ เชนในขนระบปญหาการทปญหาใดจะเปนปญหานโยบายกจะมการเมองเขามาเกยวของการจะวเคราะหดวยตวแบบนจะตองตอบใหได

10

วาในแตละขนตอนของนโยบายการเมองเขาไปเกยวของอยางไร

เชนในขนตอนระบปญหา เราจะพบวาบางคร งปญหาของคนบางกลมไมไดถกน ำาไประบใหเปนปญหานโยบายเนองจากไมมอำานาจทางการเมองในการผลกดน ดงจะพบวาปญหาของนกธรกจ นกลงทนมกจะถกน ำาไปเปนปญหานโยบายไดงายกวาปญหาของคนยากจน (ผถอดเทปยกตวอยางเอง)

3. ตวแบบกลม (Group Model) พจารณาวานโยบายค อดลยภาพระหว างกล ม (Policy as Group Equilibrium) เน องจากในแตละสงคมจะมกล มตาง ๆ มากมาย ในทางหลกการนโยบายทออกจะตองสามารถสรางสมดลใหเกดขนในแตละกลม แตพบวานโยบายทออกมาสวนใหญจะสะทอนใหเหนวาตอบสนองตอความตองการของกลมใหญ ๆ ทมอทธพลอยในขณะนน หรอนโยบายเอนเอยงไปตามอทธพลของกลมใหญ ดงรป

B A

กลาวคอนโยบายจะถกกำาหนดออกมาในลกษณะใดยอมขนอยกบอทธพลของกลมในสงคม จากรปกลม B มอทธพลนอยกวากลม A นโยบายสาธารณะจงคอนไปทางกลม A แตเมอกลม B มอทธพลมากขนนโยบายสาธารณะกจะคอนไป

11

ทางกล ม B เม ออ ทธพลของกล มเปล ยนนโยบายก จะเปลยนแปลงตามไปดวย

เชนนโยบายนำาตาลจะเปนการตอรองระหวางเกษตรกรชาวไรออยและโรงงานนำาตาล ซงบางครงนโยบายกจะเออตอชาวไรออยในชวงทสามารถรวมตวกนตอรองไดอยางเขมแขง หรอบางครงโรงงานนำาตาลกจะไดประโยชนมากกวา

อทธพลของกลมจะมากหรอนอยขนอยกบปจจยตอไปน-ความเขมแขงในการรวมตวกนของกลม-ความสามารถของผนำากลม-เสนสายเชอมโยงกบผมอำานาจในการตดสนใจ -ฐานะทางเศรษฐกจของกลมเชนหางขนาดใหญจะมกำาลงอำานาจมากกวารานคาราย

ยอย เนองจากมปจจยตางๆ เหลานดกวา 4. ตวแบบผน ำ� (Elite Model) เป นตวแบบท

มองวานโยบายคอสงทสะทอนใหเหนถงความตองการของผนำา (Policy as Elite Preference)

ดงนนแมวาโดยหลกการแลวนโยบายสาธารณะตองสะทอนใหเหนถงความตองการของมวลชน (Mass) แตหลายๆนโยบายกลบสะทอนความตองการหรอรสนยมของผนำาซงเปนคนกลมเลก ๆ ในสงคม ดงรป

12

ผนำา

ประชาชน

ขาราชการ

นนคอผนำาทเปนคนสวนนอยในสงคมจะกำาหนดนโยบายและสงการนโยบายมายงขาราชการ และขาราชการจะน ำานโยบายไปปฏบต ซ งผลของนโยบายจะมผลกระทบตอมวลชนทเปนคนสวนใหญของประเทศ

5. ตวแบบมเหตมผล (Rational Model) เปนตวแบบทพจารณาวานโยบายสาธารณะคอสงทสะทอนใหเหนถ งผลประโยชน สงสดต อสงคม สวนรวม (Policy as Maximum Social Gain)

คำาวาผลประโยชนสงสดตอสวนรวมจะหมายถงผลประโยชนจากนโยบายในทกๆดาน ซงจะตองสงกวาตนทนทใชไปกบการดำาเนนนโยบาย ดงนนการจะกำาหนดนโยบายออกมาใหเกดประโยชนสงสดผก ำาหนดนโยบายจะตองพจารณานโยบายอยางมเหตผล โดยผก ำาหนดนโยบายตองรในสงตางๆคอ

-รความตองการหรอปญหาทงหมดของสงคมและรวาปญหาหรอความตองการใดสำาคญมากกวานอยกวา

-รทางเลอกในการแกปญหาแตละปญหาวาจะมแนวทางเลอกในการแกปญหากวธ

-รผลของทก ๆ ทางเลอก-สามารถคำานวณผลประโยชนตอบแทนและคาใชจาย

ของแตละทางเลอกได -เลอกทางเลอกทมประสทธภาพทสด อยางไรกตามในความเปนจรงแนวทางการก ำาหนด

นโยบายดวยตวแบบเหตผลจงมกไมเกดขนจรงเพราะตองใชเวลาและงบประมาณจำานวนมาก

13

6. ตวแบบก�รวเคร�ะหสวนทเพมขนหรอสวนทเปลยนแปลง/ตวแบบคอยเปนคอยไป (Incremental Model) เมอ Rational Policy ทำาไดยากในการปฏบตจงมกใช Incremental Model

ตวแบบนพจารณาวานโยบายสาธารณะเปนการกำาหนดโดยพจารณาจากนโยบายในอดตเปนเกณฑ (Policy as Variations on the Past) นโยบายร ฐบาลบางคร งเปนการนำานโยบายเกามาดดแปลงโดยอาศยฐานของนโยบายเดม

การกำาหนดนโยบายโดยอาศย Incremental Model ดายเชอวาเปนกลยทธทางการเมองทดสามารถประนประนอมหรอนำาเสนอนโยบายใหมโดยปรบเปลยนเลก ๆ นอย ๆ ไดโดยไมตองปรบเปลยนใหมทงหมด ทำาใหการคดคานมนอยลง

7. ตวแบบทฤษฎเกม (Game Theory Model) พจารณาวานโยบายสาธารณะเปนทางเลอกทมเหตผลในส ถ า น ก า ร ณ ท ม ก า ร แ ข ง ข น (Policy as Rational Choice in Competitive Situations)

ตามตวแบบนจะใชในกรณมผ ท มสวนเก ยวของในนโยบายนนอยางนอยสองฝาย และเปนการตดสนใจภายใตการแขงขน การจะตดสนใจอยางไรขนอยกบการเดาใจฝายตรงกนขาม

ตวอยาง Game Theory Model เชนเมอเราขบรถไปบนถนนแคบ ๆ ทรถสวนกนไมไดแลวไปเจอรถอกคนหนง

-ถาเราตดสนใจลย ฝายตรงขามกลยปรากฏวาเสยหายทงค

14

-ถาเราตดสนใจลย ฝายตรงขามหลบ เรากชนะสำาหรบ Game Theory Model สงทตดสนใจกคอ

ทางเล อกท ม เหตมผลท ส ด ในขณะน น แต ไม ใช Best Choice การใช Game Theory Model ในการกำาหนดนโยบายสวนใหญจะใชกบนโยบายปองกนประเทศ การท ำาสงคราม

8. ตวแบบท�งเลอกส�ธ�รณะ (Public Choice Model) พจารณาวา นโยบายสาธารณะเปนการตดสนใจแบบมสวนรวมหรอตดสนใจรวมกนโดยคำานงถงผลประโยชนข อ ง ป จ เ จ ก บ ค ค ล แ ต ล ะ ค น (Policy as Collective Decision Making by Self – Interested Individuals)

ตวแบบน เช อวาบ คคลสนใจประโยชน สวนต วและตองการได ประโยชนสงสด ในการก ำาหนดนโยบายกจะพจารณาจากความตองการของแตละบคคล นโยบายทออกมาจะเปนการตดสนใจรวมกนแตมประโยชนแตละบคคลดวย

9. ตวแบบระบบ (System Model) พจารณาวานโยบายสาธารณะเปนผลผลตของระบบ (Policy as System Output) (อาจารยไมลงรายละเอยด)

ตวแบบเหลานจะชวยใหนกศกษานำาไปวเคราะหไดวา นโยบายใดถกกำาหนดขนมาโดยปจจยใด ซ งบางตวแบบสามารถนำาไปวเคราะหนโยบายไดหลากหลายนโยบาย แตบางตวแบบกวเคราะหไดบางนโยบาย

(ชวงนอาจารยยกตวอยางนโยบาย จากขาววาราชบณฑตเปนหวงเร องเดกยคใหมผนเสยงวรรณยกตไมเปน ไมสามารถยอความ หรอจบประเดนได จงเสนอใหครภาษา

15

ไทย เนนสอนการยอความ สอนเรองการอานมากขน ดงนนการอานหนงสอพมพจะทำาใหนกศกษาทราบถงนโยบายอยตลอดเวลา และควรจะวเคราะหตามแนวทางทไดศกษา)

สภ�พแวดลอมกบก�รกำ�หนดนโยบ�ยส�ธ�รณะ

1.สภ�พแวดลอมท�งก�รเมอง ตวอยางเชน-ส ถ า บ น ท า ง ก า ร เ ม อ ง เ ร า จ ะ พ บ ว า เ ม อ ม ก า ร

เปลยนแปลงทางการเมองซงทำาใหเกดการเปลยนแปลงรฐ นโยบายตางๆกมกจะมการเปลยนแปลง หรอยกเลกหรอชะลอนโยบาย

ตวอยางเชน ในสมยพลเอกสรยทธมนโยบายเอาผดกบบรษทคงสพาวเวอร กรณคอรปชนในการเชาพนทสนามบนสวรรณภม แตพอเปลยนรฐบาลกมการประนประนอมกบคงสพาวเวอรมากขน

สถาบนทางการเมองทมสวนเกยวของในการกำาหนดนโยบายมมากมาย เชนรฐบาล พรรคการเมอง รฐสภา

-ความเปนประชาธปไตย ความเปนประชาธปไตยกมสวนตอนโยบายเชนกน เชนการทประชาชนมสวนรวมทางการเมองมากขน ประชาชนกจะเขามามสวนรวมในการกำาหนดนโยบาย

หรอแนวคดในการกระจายอำานาจซงถอเปนแนวคดทเปนประชาธปไตย ชวยใหทองถนมบทบาทในเร องนโยบายในทองถนของตนเองมากขน

2.สภ�พแวดลอมท�งเศรษฐกจ เชน

16

-การลงทน กมผลตอการกำาหนดนโยบายเชนกน เชนการเปดโอกาสใหตางชาตเขามาลงทนในธรกจการเกษตร

-การใชจายของรฐบาล-การคาระหวางประเทศ การคาระหวางประเทศมผลตอ

การกำาหนดนโยบายเชนกน เชนการคาเสร มผลตอการกำาหนดนโยบาย FTA ซงมผลตอเนองไปถงนโยบายการแกปญหาผลกระทบจากนโยบาย เชนตองกำาหนดนโยบายแกปญหาใหเกษตรกรทไดรบผลกระทบ

3.สภ�พแวดลอมท�งสงคม เชน-ลกษณะประชากร ทงจำานวนประชากร อตราการเกด

การตาย โครงสรางระหวางเพศมผลตอการกำาหนดนโยบายมากขน

เชนปจจบนพบวาประชากรในวยผสงอายมมากขน กจะตองมนโยบายสวสดการผสงวยมากขน หรอการทเพศหญงมมากกวาเพศชาย อาจจะตองกำาหนดนโยบายในการดแลรกษาสทธผหญงมากขน เปนตน

-การขยายตวของชมชนเมอง -สภาพทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เชนปญหา

โลกรอนกำาลงเปนประเดนประเดนททวโลกใหความสนใจ และมการกำาหนดนโยบายทเกยวของมากมาย

-ปญหาสงคมอนๆ เชนปญหาอาชญากรรม ปญหาครอบครว

4.สภ�พแวดลอมท�งเทคโนโลย ความกาวหนาทางเทคโนโลยมผลตอนโยบายเชนกน

เชนนโยบายการเรยนทางไกลเกดขนไดเพราะมเทคโนโลย

17

หรอในอนาคตบรษทตางๆจะใหพนกงานทำางานนอกออฟฟศหรอทำางานทบานได

สภาพแวดลอมทางเทคโนโลย เชน คอมพวเตอร เทคโนโลยสารสนเทศ การสอสารคมนาคม เทคโนโลยการขนสง เทคโนโลยในกระบวนการผลต เปนตน

***Quizอาจารยใหเป ดหน งสอหน า หน า 152 (หลงหน า

บรรณานกรม) ทเป นต วอยางนโยบายเรงด วนแล วให วเคราะหนโยบายแตละนโยบายวามเหตผลหรอความจำาเปนอะไรในการกำาหนดนโยบาย โดยใหพจารณาถงสภาพแวดลอมของนโยบาย เชน

-นโยบายพกชำาระหนเกษตรกร-นโยบายจดตงกองทนหมบานและชมชนเมอง


Public Policy Analysis รศ.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 31 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551 ภ�คเช�

ในเรองสภาพแวดลอมทมผลตอการกำาหนดนโยบายนอกจากสภาพแวดลอมทวไปทอาจารยกลาวไปในชวงทแลว ยงมสงแวดลอมทเปนสงแวดลอมเฉพาะ

18

(Specific Environment) ของแตละองคการ เชนองคกรเอกชนจะมคแขงเปนสภาพแวดลอมทสำาคญ

นอกจากนยงมสภาพแวดลอมภายในองคการแตละองคการดวย เชนโครงสรางขององคการ

ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย1.การวเคราะหนโยบาย เปนการศกษาถงสาเหต

ทมาและทางเลอกในการกำาหนดนโยบาย2.การวเคราะหนโยบายเปนการศกษาผลงานของ

รฐบาล และผลกระทบจากนโยบายรฐบาลอยางเปนระบบ และเฉพาะเจาะจง

เนองจากในการวเคราะหนโยบายจะมเกณฑทชดเจนในการวเคราะห เชนสภาพแวดลอมถอเปนเกณฑหนงในการวเคราะหนโยบายวานโยบายนนๆเกดขนเพราะสภาพแวดลอมใดบาง

ขณะเดยวกนยงวเคราะหตอไปไดวานโยบายทกำาหนดขนมานนมผลอยางไรเมอนำาไปปฏบต

สรป ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยจะตองทำ�ทงในลกษณะทนโยบ�ยเปนตวแปรตน (ศกษ�ผลกระทบจ�กนโยบ�ย) และในลกษณะทนโยบ�ยเปนตวแปรต�ม (ศกษ�ส�เหตททำ�ใหเกดนโยบ�ย)

ลกษณะของก�รวเคร�ะหนโยบ�ย1.การวเคราะหนโยบายมลกษณะเปนบรณาการ

และสหวทยาการ

19

การวเคราะหนโยบายในเชงบรณาการ จะตองทำาอยางรอบดาน เชนถาเราจะวเคราะหผลของนโยบายจะตองดทง Outputs Outcomes และ Impact ของนโยบายดวย

หรอในการกำาหนดนโยบายหนงๆจะตองดวานโยบายนนจะทำาใหเกดปญหาขนมาใหมหรอไม เชนนโยบายแกปญหานำาทวมจากนำาทะเลหนนในอำาเภอแมกลองทใชวธการสรางประตระบายนำา ทำาใหกอปญหาคอนำาขงและนำาเคมในบรเวณทำาประมงนำาจด ทำาใหกระทบตอคนททำาประมงและใชนำาจากแมนำาแมกลอง

ทำาใหตอมาตองแสวงหาแนวทางในการแกปญหา โดยใหชมชนเขามสวนรวมในการกำาหนดนโยบาย โดยออกแบบสรางประตระบายนำาแบบใหมทชวยลดปญหาได

สวนความเปนสหวทยาการหมายถงความรทจะนำาไปใชในการวเคราะหนโยบายสาธารณะจะตองใชความรจากหลายสาขาวชา เชนหากเราจะวเคราะหสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจทมผลตอนโยบาย เราอาจจะตองใชความรทางดานเศรษฐศาสตร

เชนเดยวกนองคความรทางการเมอง จตวทยา สงคมวทยาและวชาอนๆลวนแตมความจำาเปนในการวเคราะหนโยบายทงสน

20

2.การวเคราะหนโยบายเปนการคาดคะเน เนองจากในบางนโยบายปญหายงไมเกดขน แตตองคาดการณหรอมองไปขางหนาวาจะเกดปญหาจงตองมการคาดคะเนวาจะกำาหนดนโยบายอะไรไปแกปญหา แลวนโยบายนนจะชวยแกปญหาในอนาคตอยางไร

3.การวเคราะหนโยบายเกยของกบการตดสนใจ ในการตดสนใจจะมเงอนไขและหลกเกณฑเขามาเกยวของ และผทมหนาทจะตองเปนคนตดสนใจเกยวกบนโยบาย

4.การวเคราะหนโยบายมลกษณะเปนวชาชพ เนองจากผททำาหนาทในการวเคราะหนโยบายตองมทกษะในการวเคราะหนโยบาย ซงจะทำาไดตองมความร ในเชงสหวทยาการ โดย จะตองมทกษะในทางการเมอง และมทกษะในการวเคราะหดวย

ทงนใครกตามทมทกษะทางการเมองสง แตมทกษะทางการวเคราะหตำาจะอยในกลมนกการเมอง (Politician)

ขณะทคนททมทกษะทางการวเคราะหสงแตมทกษะในทางการเมองตำากจะเปนพวกนกเทคนค (Technician)

สวนคนทไมมทงทกษะทางการเมองกตำาและทกษะทางดานการวเคราะหตำาจะเปนพวกจอมปลอม (Pretender)

21

5.การวเคราะหนโยบายจะเปนทงศาสตรและศลป นนคอนกวเคราะหจะตองใชทงความรและศลปะในการวเคราะหนโยบาย

องคประกอบในก�รวเคร�ะหนโยบ�ย1.The Objective วตถประสงคของ

นโยบ�ย นกวเคราะหตองดวานโยบายมวตถประสงค

อยางไร เราจะพบวาหลายนโยบายมวตถประสงคทคลมเครอ หรอกำาหนดอยางกวางๆ เพราะนกการเมองทเปนฝายกำาหนดนโยบายมกจะไมผกมดตนเอง เชนบอกวาจะสรางโรงพยาบาล แตจะไมบอกวาจะสรางกแหง ทไหน เมอไหร

แตนกวเคราะหนโยบายจะตองวเคราะหใหไดวาวตถประสงคของนโยบายคออะไร

วตถประสงคของนโยบายทดจะมความชดเจน ตองไมสงเกนไปจนยากทจะนำาไปปฏบตไดจรง และตองไมตำาจนเกนไป และเปนวตถประสงคททำาไดจรงตามเวลาทกำาหนด

หากการกำาหนดนโยบายไมระบวตถประสงคทชดเจนกยากทจะนำานโยบายไปปฏบตใหบรรลตามวตถประสงค

การวเคราะหวาวตถประสงคของนโยบายประสบผลสำาเรจหรอไมจะไมดแค Outputs แตตองด

22

ผลลพธและผลกระทบทเกดจากนโยบายดวย เชนเมอสรางโรงพยาบาลแลวยงตองวเคราะหตอไปวาโรงพยาบาลไดใหบรการประชาชนดหรอไม มหมอ มพยาบาลหรอไม สดทายตองดวาประชาชนในชมชนมสขภาพทดขนหรอไม

2.Policy Alternative ท�งเลอกนโยบ�ยจากวตถประสงคของนโยบายเพอใหบรรล

วตถประสงคของนโยบายนกวเคราะหตองวเคราะหวาจะมทางเลอกอะไรบาง ในการวเคราะหแตละทางเลอกจะตองมการวเคราะหถง

-Description การพรรณนาถงแตละทางเลอกวามรายละเอยดอยางไร

-Effectiveness บงชหรอบอกถงประสทธผลของแตละทางเลอก เชนหากแกปญหานำาทวมดวยวธการสรางประตระบายนำาอะไรจะเกดขนบาง

-Cost การประมาณการถงตนทนทใชของแตละทางเลอก และจะตองบอกวางบประมาณทจะใชจะมาจากไหน

-Spillovers ผลกระทบทไมไดคาดหมาย ในการวเคราะหนโยบายจะตองมองวาถานำาทางเลอกหรอนโยบายหนงๆไปดำาเนนการจะเกดผลลพธทไมคาดหมายอยางไรบาง

23

เชนนโยบายสรางประตนำาจะทำาใหเกดผลกระทบตอสภาพนเวศนวทยาและมผลตอการทองเทยวดวย ดงนนกอนจะนำาเสนอทางเลอกจะตองบอกผลกระทบทอาจจะเกดขนดวย

การวเคราะหถง Spillovers จะชวยหาทางปองกนปญหาได

-Comment on Ranking หมายถงการจดลำาดบทางเลอกวาทางเลอกใดเปนทางเลอกทดทสด เพราะอะไร

เชนหากมองวาการแกปญหานำาทวมดวยการสรางประตระบายนำาเปนทางเลอกทดทสดเพราะอะไร ซงเหตผลจะมรอบดาน เชนไดประโยชน มความเปนไปไดในดานตางๆ ทงทางเทคนค ทางเศรษฐกจ และทางการเมอง

การใหคอมเมนทเกยวกบอนดบทางเลอกจะทำาใหผกำาหนดนโยบายตดสนใจนโยบายงายขน

-Other Consideration ปจจยอนๆทอาจจะเกยวของกบนโยบาย เชนความเสยง

3.The Impact ผลกระทบ หมายถงการวเคราะหผลกระทบของแตละทางเลอกททำาเอาไวในสวนท 2 จะตองนำาเสนออกครงหนงใหชดเจน โดยจะตองบอกถงผลกระทบทางบวกและทางลบ

24

เชนถาทำาโครงการเขอนพลงไฟฟาจะตองบอกทงผลดและผลเสยของเขอน

4.Criteria เกณฑในก�รวดคว�มสำ�เรจของนโยบ�ย

นกวเคราะหนโยบายจะตองระบถงตวชวดความสำาเรจของนโยบาย วาจะใชเกณฑอะไรมาวดความสำาเรจ เชนเกณฑความคมคาในการลงทน เกณฑทเกยวกบความเปนไปไดทางการเมอง

เกณฑในการวดความสำาเรจของนโยบายจะตองสอดคลองกบวตถประสงค

นอกจากนนกวเคราะหยงตองระบตวชของแตละเกณฑดวย

5. The Model ตวแบบในการวเคราะหนโยบายจะตองมการสรางตวแบบ

ในการดำาเนนนโยบายใหงายตอการเขาใจและงายตอการนำานโยบายไปปฏบต

เชนการออกแบบ Model ทระบถงวน เวลาของการดำาเนนกจกรรมตามนโยบาย

ภารกจทง 5 ประการนเปนสงทนกวเคราะหนโยบายตองดำาเนนการ

ขอมลข�วส�รทใชในก�รวเคร�ะหนโยบ�ย

25

อยางทกลาวไปแลววาการวเคราะหนโยบายจำาเปนตองอาศยขอมลขาวสาร ซงขอมลขาวสารทจำาเปนในการวเคราะหนโยบายม 3 ประเภทคอ

1.ขอมลขาวสารทเปนความจรง Facts จะเปนขอเทจจรงเกยวกบนโยบายนนๆ

2.ขอมลทเปนคานยม หรอ Values 3.ขอมลทเกยวกบการปฏบต หรอ Actions เชนถาเราจะแกปญหาขยะ และเรารขอเทจจรง

เกยวกบขยะมอยางไร เชนตองรวามปรมาณขยะมากนอยแคไหน มขยะประเภทใดมากนอย และตองรวาวาปญหาสวนหนงมาจากคานยมในการรกความสะดวกสบาย เรากตองเขาใจขอมลสวนน และจะตองแกคานยมนเสยกอนนโยบายบางนโยบายไมสามารถลงมาปฏบตไดเพราะตดปญหาคานยม

วธก�รวเคร�ะหขอมลข�วส�รนโยบ�ยขาวสารนโยบายจะมวธการวเคราะหหลายวธคอ1.พรรณนา2.การพยากรณ3.การประเมน4.การเสนอแนะขอมลขาวสารตางกนจะใชวธการวเคราะหตางกน

กล�วคอ

26

1.ขอมลทเปนขอเทจจรงจะใชวธการพรรณนาและการพยากรณ

2.ขอมลทเปนคานยมจะใชวธการประเมนในการวเคราะห

3.ขอมลขาวสารทเปน Action จะใชการเสนอแนะเปนวธการในการวเคราะห

โดยขอมลขาวสารและวธการวเคราะหจะมความสมพนธกน นนคอการพรรณนาและการพยากรณรวมทงการประเมนจะชวยทำาใหเกดขอเสนอแนะในการนำานโยบายไปปฏบต

ในการวเคราะหขอมลทง 3 สวนจะทำาใหเกดการแปรสภาพขอมลใหเกดประโยชน ทเรยกวา Policy Argument

Policy Argument ประกอบดวยขอมลสำาคญ 6 สวน ไดแก

1.Policy Relevant Information: I ระบบขอมลของนโยบายหรอขอมลทเกยวของกบนโยบาย เปนขอมลทวๆไปเกยวกบนโยบาย

2.Policy Claim: C ขอมลทเปนขออางนโยบาย ทบงบอกใหเหนขอสรปวานโยบายทกำาหนดขนเปนสงทจำาเปน เชนขอมลทเกยวกบการสำารวจความคดเหนของประชาชน

3.Warrant: W ขอมลทเปนหลกประกน จะเปนขอมลทสนบสนน Policy Claim ใหมความชดเจนมากขน

27

4.Backing: B ขอมลทเปนขอสนบสนนนโยบาย เปนขอมลทจะไปสนบสนนให Warrant มความนาเชอถอมากยงขน

5 Qualifier: Q ขอมลทแสดงการตรวจสอบนโยบายทจะแสดงใหเหนถงระดบความเชอมนหรอระดบความเปนไปไดในการดำาเนนนโยบาย เชนขอมลทางการเงนทสนบสนนนโยบาย

6 Rebuttal: R ขอมลทเปนขอโตแยง จะเปนขอมลทเปนทางลบของนโยบาย เชนขอมลทเกยวของกบกลมคนทไมเหนดวยกบนโยบาย เปนขอโตแยงจากคนทไดรบผลกระทบจากนโยบาย การนำาเสนอขอโตแยงเพอสามารถกำาหนดทางแกเอาไวลวงหนา

ตวอย�ง การวเคราะห Policy Argument ของนโยบาย การสรางนครแมสอดพนทการคาและอตสาหกรรม

1.Policy Relevant Information คอขอมลทพด Fact ของอำาเภอแมสอดวามสภาพนทอยางไร เชน

-เปนเมองคาขายทตงอยชายแดนไทยพมา-เหมาะสำาหรบตงโรงงานอตสาหกรรม-แมสอดมการเตบโตอยางรวดเรว 2.Policy Claim ขออางนโยบาย-ผวาราชการจงหวดพยามผลกดนใหแมสอดเปนเขต

ปกครองแบบพเศษในรปนครแมสอดเพอรองรบการเปนเมองการคา เศรษฐกจ และอตสาหกรรม

-รวมเทศบาลและ 2 อบต.เขาดวยกน

28

-ทางจงหวดไดมอบหมายใหจฬาลงกรณและคณะกรรมการปฏรประบบราชการทำาการศกษาความเปนไปได

ตรงนเปนการบอกวาโครงการนไมไดเกดขนลอยๆ แตผานการศกษา

3.Warrant ขอมลทเปนหลกประกนของนโยบาย-ความพรอมของแมสอดทจะเปนเหมอนเสนเจนของจน-มลคาการสงออกประมาณ 1.3 หมนลานบาทตอป4.Backing -มการสำารวจแหลงหนนำามนและสานนำามนโดยการไฟฟา

ฝายผลต-มการจดตงคณะกรรมการรวมสำารวจ โดยกฟผ. รวม

มอกบกรมเชอเพลง5.Qualifier-ประชาชนจะไดประโยชนในการจางงาน -รฐไดประโยชนจากการเกบภาษ6.Rebuttal -ผลกระทบดานสงแวดลอม -หนวยงานทเกยวของจะตองทำาความเขาใจกบประชาชน

และใหประชาชนมสวนรวมสำาหรบขอมลสวนแรกคอ Policy Relevant

Information : I ยงแบงออกเปน 5 ประเภทคอ 1.Policy Problems ขอมลเกยวกบปญหานโยบาย2.Policy Alternatives / Policy Futures ขอมล

เกยวกบทางเลอกนโยบายหรออนาคตนโยบาย 3.Policy Action ขอมลเกยวกบการดำาเนนนโยบาย

29

4.Policy Outcomes ขอมลเกยวกบผลลพธนโยบาย

5.Policy Performance ขอมลเกยวกบระดบความสำาเรจของนโยบาย

จากขอมลทง 5 ประเภทจะลงรายละเอยดดงน 1. Policy Problems ปญห�นโยบ�ย ลกษณะของปญหานโยบาย1.Interdependence ปญหานโยบายมความ

สมพนธเกยวของกบปญหาอนๆเชนถามปญหาเกษตรกรมรายตกตำา จะมาจากปญหา

ไมมทดนทำากน ปญหาไมมทดนทำากน จะทำาใหเกดปญหาไมมคณภาพการผลต การไมมทดนทำากนจะทำาใหเกดการตดไมทำาลายปา เปนตน

2.Subjectivity ปญหานโยบายมลกษณะทเปนนามธรรม หรอมความเปนอตนย หมายถงขนอยกบความคดของคนแตละคนวาเปนปญหาแตละปญหาเปนปญหาหรอไม

เชนปญหาโรคเอดสคนทรบรขาวสารหรอมความรจะมองวาปญหาเอดสเปนปญหามากกวาคนทไมสนใจหรอไมมความรเกยวกบเอดส

3.Artificiality ปญหานโยบายไมมตวตนทแทจรง มลกษณะเปนภาพมายา การรบรปญหาจะเปลยนแปลงตลอดเวลา

4.Dynamics ปญหามการเปลยนแปลงตลอดเวลา เชนในอดตสงคมไทยจะรบไมไดกบการทผหญงผชาย

อยดวยกนกอนแตงงาน แตเวลานแนวคดอนนกมการ

30

เปลยนแปลงไป แมวาหลายสวนมองวายงเปนปญหา แตอกหลายสวนกมองวาไมเปนปญหา

ประเทศจนมนโยบายใหครอบครวมลกไมเกน 1 คน จากปญหามประชากรมากเกนไป แตคานยมของคนจนคอการมลกชาย ทำาใหครอบครวทมลกสาวถงกบฆาลกสาวทง หรอไมแจงเกด

ในชวงแผนดนไหวมคนตายจำานวนมากทำาใหมโครงการขอมลกเพมเนองจากลกเสยชวตไปในเหตการณ ตรงนสะทอนการเปลยนแปลงของปญหา

หรอสงคโปรทเคยมการควบคมการเพมของประชากรแตสดทายนำามาซงปญหาการขาดแคลนประชากร จงตองเปลยนมาเปนการสงเสรมใหประชาชนแตงงานและมลก

เวลาวเคราะหปญหานโยบายจะตองดวาปญหานนมลกษณะทง 4 ประการหรอไม

ลกษณะของปญหาทจะทำาใหเปนวาระนโยบายจากปญหาหากจะกำาหนดออกมาเปนนโยบายจะตองถก

ผลด วาระนโยบาย (Policy Agenda) การทปญหาใดๆจะกลายเปนวาระนโยบายนนตองมลกษณะ

1.เปนปญหาทมความชดเจน2.มโครงสรางปญหาทด จะพจารณาจากองคประกอบท

สำาคญ ดงภาพคอ

องคประกอบ โครงสรางนโยบาย ด ปานกลาง ไม

ด-ผกำาหนดนโยบาย จำานวนนอย จำานวนนอย มาก

31

-ทางเลอกนโยบาย จำากด \จำากด ไมจำากด-อรรถประโยชน เปนเอกฉนท เปนเอกฉนท ไมเปนเอกฉนท-ผลกระทบ แนนอน ไมแนนอน ไมทราบแนชด-โอกาสเปนไปได คำานวณได คำานวณไมได คำานวณไมได

ปญหานโยบายทมโครงสรางทด จะมลกษณะดงน...-ผทเกยวของกบนโยบายมนอยมาก เพราะถามผ

กำาหนดนโยบายมากมกจะเกดความขดแยงหรอหาความเหนพองตองกนไดยาก

-ทางเลอกนโยบายจำากด-อรรถประโยชนของทางเลอกนโยบายมความเปน

เอกฉนท-ผลกระทบแนนอน-ความเปนไปไดในการดำาเนนการสามารถคำานวณได -ผทเกยวของในการกำาหนดนโยบายมนอย-หนวยงานทเกยวของมนอย-ทางเลอกในการแกปญหามนอยทาง เนองจากจะงาย

ตอการตดสนใจ-สามารถวเคราะหผลกระทบไดอยางชดเจน3.เปนปญหาเรงดวน การกำาหนดวาระนโยบาย ม 2 ประเภท ดงน

32

1. วาระทเปนระบบ (Systemic Agenda) เปนวาระนโยบายทมาจากปญหาทเกดขนในสงคมทวไป เปนลกษณะของปญหานโยบายทถกนำาเสนอจากประชาชน/

2. วาระทเปนสถาบน (Institutional Agenda) เรยกวา เปนวาระทเปนทางการเพราะเกยวของกบสถาบนของรฐโดยตรง การเปนวาระสถาบนคอปญหาดงกลาวถกนำาเสนอโดยรฐบาล

2. Policy Alternatives/Policy Future : ท�งเลอกนโยบ�ยและอน�คตนโยบ�ย

เมอปญหาถกกำาหนดออกมาเปนวาระนโยบายกจะกำาหนดทางเลอกในการดำาเนนการ

3.Policy Action ขอมลเกยวกบก�รดำ�เนนนโยบ�ย คอขอมลทเกยวกบการนำานโยบายลงไปปฏบต

4.Policy Outcomes ขอมลเกยวกบผลลพธนโยบ�ย เปนขอมลทบอกถงความสำาเรจของนโยบายตามวตถประสงค

5.Policy Performance ขอมลเกยวกบระดบคว�มสำ�เรจของนโยบ�ย เปนการเปรยบเทยบผลผลตทเกดขนกบเปาหมายทวางเอาไว

ทงน Policy Relevant Information ทง 5 สวนจะมความสมพนธกน ดงรป

Policy ProblemsPolicy AlternativesPolicy ActionsPolicy OutcomesPolicy Performance

33

กลาวคอจากปญหานโยบาย (Policy Problems) นำาไปสการกำาหนดทางเลอกนโยบาย (Policy Alternatives) ทางเลอกหลาย ๆ ทางเมอคำานวณผลออกมาแลวผมอำานาจจะตดสนใจเลอกหนงทางเลอกไปปฏบต (Policy Actions / Implementation) ผลทเกดขนจะบรรลตามวตถประสงคหรอไมเรยกวาผลลพธนโยบาย (Policy Outcomes) เมอนำาผลนนไปเทยบกบเปาหมายและวตถประสงคทำาใหทราบวาดำาเนนนโยบายไปไดมากนอยเพยงใดเรยกวาระดบความสำาเรจของนโยบาย (Policy Performance)

ถามองยอนกลบจากระดบความสำาเรจของนโยบายเมอเปรยบเทยบกบผลลพธนโยบายจะรวาไดดำาเนนการอะไรไปแลวบาง แกไขปญหาใดบาง ผลลพธนโยบายจะชวยตรวจสอบขนการดำาเนนนโยบายวามสวนใดขาดตกบกพรองมปญหาอปสรรคใดเกดขนบาง ปญหาและอปสรรคจะเปนขอมลสำาหรบการตรวจสอบทางเลอกนโยบายวาทางเลอกนนมความเหมาะสมมากนอยเพยงใด เมอสภาพแวดลอมเปลยนควรเปลยนแปลงทางเลอกหรอไม และทางเลอกทเลอกสามารถแกไขปญหานโยบายไดทงหมดหรอไม ถาแกไขปญหาไดเพยงบางสวน ปญหา ทเหลออยกจะเปนปญหานโยบายเขาสวงจรใหม

*********************************************************

34

ตวอยางการวเคราะหการประทวงของพนธมตร-การวเคราะหขอเทจจรง จะตองบอกถงสงทรฐบาลได

ทำาวามอะไรบางตงแตการเขามาเปนรฐบาล การดำาเนนงานของนโยบายเปนไปตามทหาเสยงหรอไม เราจะตองพรรณนาออกมาใหได

-การวเคราะหคานยม จะตองประเมนคานยมของประชาชนวาชอบหรอไมชอบผลงานของรฐบาลพอใจหรอไมพอใจ

ทง 2 สวนนทำาใหเกด Action คอการประทวง แตตองวเคราะหตอไปวาการประทวงเปนไปตามขอเทจจรงหรอคานยมหรอมสงอนแอบแฝง


Public Policy Analysisรศ.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 31 พฤษภ�คม พ.ศ.

2551 ภ�คบ�ย

ปจจยสำาคญทขาดไมไดสำาหรบการวเคราะหนโยบายคอขอมลขาวสาร ชวงเชาไดวเคราะหขอมลขาวสารออกมา 2 ลกษณะคอ

1. Policy Arguments ขอมลขาวสารทแสดงใหเหนถงความจ ำาเปนและเหตผลหลายอยางในการเสนอ /กำาหนดนโยบาย ประกอบดวย

(1) Policy Relevant Information (I)(2) Policy Claim (C)

35

(3) Warrant (W)(4) Backing (B) (5) Qualifier (Q) (6) Rebuttal (R)

ขอมลแตละประเภทสะทอนใหเหนถงความสำาคญ ความจำาเปน โอกาส และความเปนไปไดในการทจะกำาหนดนโยบายและการลงมอปฏบต รวมถงขอขดแยงตางๆทอาจจะเกดขนในการกำาหนดนโยบายหรอน ำานโยบายนนไปปฏบต การวเคราะหขอมลเพอแสวงหาแนวทางในการแกไขปญหาลวงหนา

Policy Relevant Information ประกอบดวยขอมลรายละเอยดอก 5 ประเภทคอ

(1) Policy Problems ปญหานโยบาย(2) Policy Alternatives/ Policy Future ขอมลเกยวกบ

ทางเลอกหรออนาคตนโยบาย(3) Policy Actions/ Policy Implementation ก า ร

ดำาเนนนโยบาย/การนำานโยบายไปปฏบต(4) Policy Outcomes ขอมลเกยวกบผลลพธนโยบาย(5) Policy Performance ระดบความสำาเรจของนโยบายPolicy Relevant Information เ ป น ข น ห น ง ใ น

กระบวนการวเคราะหนโยบาย **เขาสเนอหาการบรรยาย**The Process of Policy Analysis (ตอ)กระบวนการในการวเคราะหนโยบายจะประกอบดวย1. Policy Relevant Information

36

2. Policy Analytic Method ระเบยบวธในการวเคราะหนโยบาย

ชวงเชาไดกลาวถงการวเคราะหขอมลนโยบายโดยการพรรณนา พยากรณ ประเมน และเสนอแนะ เปนการมองภาพรวมในการวเคราะหขอมลกวางๆ ซงขอมลนโยบายแตละประเภทจะมระเบยบวธในการวเคราะหแตกตางกน

Policy Analytic Method ประกอบดวย1.Problem Structuring การก ำาหนดโครงสรางของ

ปญหา ระเบยบวธน ใชส ำาหรบการรวบรวมขอมลเกยวกบ Policy Problems ปญหาสาธารณะทถกนำาเสนอไปเปนปญหานโยบายควรมโครงสรางปญหาทดคอ มผกำาหนดนโยบายจำานวนนอย ทางเลอกนโยบายมจำากด อรรถประโยชนเปนเอกฉนท ผลกระทบมความแนนอน และสามารถคำานวณความเปนไปไดได การเกบรวบรวมขอมลปญหานโยบายจะนำามาจดเปนโครงสรางของปญหาทชดเจน

Problem Structuring ยงเปนการทบทวนสภาพปญหาใหมหลงจากทนโยบายนนนำาไปปฏบตและปรากฏผลลพธออกมาแลว คอหากปญหานนยงหลงเหลออยกจะกลบเขาสวงรอบของ Policy Problem อกคร ง นกวเคราะหนโยบายจะตองรวบรวมและเกบขอมลเกยวกบความตองการ ความเดอดรอน ความจำาเปนและปญหาตางๆของประชาชนเพอหาแนวทางแกไข ในขนนจงทำาใหร Policy Alternatives ดวย

2.Forecasting เปนระเบยบวธในการทำานายผลทจะเกดขนในอนาคตของแตละทางเลอกเมอมการนำาไปปฏบต ดงนน Forecasting จงทำาใหร Policy Future หากสงทจะทำาเกดขนใน

37

เวลาใกล เค ยง การท ำานายก จะท ำาได ง ายข นเพราะไมม เหตการณใดเปลยนแปลงมากนก เชน การลงทนกอสราง การประมาณการคาใชจายอาจคำานวณไดไมแนนอนเพราะราคาวสดมความผนผวนสง ผท ำาหนาทว เคราะหจะตองพจารณาอยางรอบคอบเพอใหผลการทำานายมโอกาสใกลเคยงกบความเปนจรงมากทสด ดงนน ผวเคราะหจะตองมขอมลประกอบการทำานายและพจารณาสภาพความไมแนนอนทอาจจะเกดขน

บางครงนกวเคราะหนโยบายจะกำาหนดเงอนไขของแตละทางเลอกอยางชดเจนวาภายใตเงอนไขแบบนผลทจะเกดขนเปนอยางไร เพอใหผมอำานาจตดสนใจเลอกทางเลอกจะไดมขอมลครบถวน เชน การทำานายงบประมาณจะกำาหนดเงอนไขวา ภายใตเศรษฐกจแบบน ภาวะเงนเฟอก% อตราดอกเบยก % ทางเลอกใดจะเกดผลอยางไร และหากมการเปลยนแปลงเปนอยางน ผลของแตละทางเลอกจะเปลยนแปลงไปอยางไร

3.Recommendation การเสนอแนะ เปนระเบยบวธในการจดลำาดบทางเลอกภายใตเงอนไขแตละเงอนไข เพอเปนขอมลใหผตดสนใจสามารถเลอกทางเลอกเพยงหนงทางเลอกไปลงมอปฏบต ดงนน Recommendation จงทำาใหร Policy Actions

4.Monitoring การกำากบตดตามผล เปนระเบยบวธในการตดตามผลการดำาเนนนโยบาย เพอใหการดำาเนนนโยบายบรรลตามวตถประสงค /เป าหมายท ก ำาหนดไว ด งน น Monitoring จงทำาใหร Policy Outcomes

38

5.Evaluation การประเมนผล เปนระเบยบวธทท ำาใหร ระดบความสำาเรจของนโยบาย (Policy Performance)

กระบวนการในการวเคราะหนโยบายสามารถสรปเปนแผนภาพไดดงน

ต ว ห น ง ส อ ส แ ด ง (ด า นบ น ) ค อ Policy Relevant Information สวนตวหนงสอสนำาเงน (ดานลาง) คอ Policy Analytic Method

(ศกษาเพมเตมในเอกสารฉบบภาษาองกฤษหนา 135-139 และแผนภม แ สดงความสมพนธ ร ะหว าง Policy Relevant Information และ Policy Analytic Method ฉบบภาษาไทยจะอยในเอกสารหนา 45)

ก �ร ก อต วข อง น โ ย บ � ย (Policy Formation) (ด แผนภาพในเอกสารประกอบ)

ขนการกอตวของนโยบาย (Policy Formation) จะเร มจากการวเคราะหรวบรวมขอมลเกยวกบปญหานโยบาย (Policy Problem) ทงท เป นป ญหาในระดบทองถน ระดบภมภาค หรอระดบประเทศ เชน ปญหาราคานำามนเปนปญหาระดบประเทศ หากปญหาเหลานมโครงสรางทดกจะผลกเขาสวาระนโยบาย (Policy Agenda) ซงวาระนโยบายม 2 แบบคอ Systemic Agenda และ Institutional Agenda

39

Policy Problems

Policy Alternatives

Policy Future

Policy Action

Policy Outcomes

Policy Performance

Policy Structuring

Forecasting

Recommendation

Monitoring

Evaluation

Systemic Agenda คอวาระนโยบายทถกผลกดนจากกลมประชาชน นกวชาการ ขาราชการ หรอหนวยงานตางๆ สวน Institutional Agenda คอวาระนโยบายทถกผลกดนจากสถาบนของรฐ เมอถกผลกดนเปนวาระนโยบายแลวกจะพจารณากำาหนดทางเลอกนโยบาย (Policy Alternatives) เมอมการวเคราะหทางเลอกแลวกจะตดสนใจเลอกหนงทางเลอกเพอกำาหนดออกมาเปนนโยบาย (Policy)

สรปข นตอนการกอตวนโยบาย (Policy Formation) และขนตอนการกำาหนดนโยบาย (Policy Formulation) ไดดงนPolicy Problem Policy Agenda Policy Alternatives/ Policy Future

Policy Adoption

Decision MakingPolicy

ในขนการกำาหนดนโยบาย (Policy Formulation) จะมการอนมตนโยบาย (Policy Adoption) และการกำาหนดออกมาเปนนโยบาย (อยในกรอบ) นกศกษาสามารถใชตวแบบทง 9 ของของโธมส ดาย มาเปนเกณฑการกำาหนดนโยบายกได

ก�รตดสนใจเล อกท�งเล อกนโยบ�ย (Decision Making) หลงจากทกำาหนดทางเลอกนโยบายแลวกจะทำาการตดสนใจเพอเลอกทางเลอกใดทางเลอกหนงมากำาหนดเปนนโยบาย การตดสนใจนโยบายประกอบดวย 3 ทฤษฎ ไดแก

1. The Rational Comprehensive Theory ท ฤ ษ ฎ ท คำานงถงหลกเหตผลทครบถวนสมบรณ เรมดำาเนนการดงน

40

1.รวบรวมปญหาใหครบทกปญหา จากนนกเปรยบเทยบปญหาและจดลำาดบความสำาคญของปญหาใหชดเจน ปญหาทสำาคญทสดจะนำามาเปนวาระนโยบาย

2.ปญหาทได มาจะตองแสวงหาทางเลอกในการแกปญหาใหครบทกทางเลอก

3.ตรวจสอบผลของแตละทางเลอก เชน ตรวจสอบ Cost, Benefits, Advantages, Disadvantages

4.เปรยบเทยบผลของแตละทางเลอก5.เล อกทางเลอกทเก ดประโยชนสงสดทงทางดาน

ผลลพธของทางเลอกและการตอบสนองวตถประสงคขององคการ ซงกคอเลอกทางเลอกทดทสดและคมคาทสดในทกดาน

การไดมาซ งทางเลอกนโยบายจะใชเวลามากเพราะตองหาขอมลใหครบทกดาน ซงเปนไปไดยากในทางปฏบต แตหากทำาไดกจะเปนสงทด

2. The Incremental Theory ทฤษฎสวนเพ ม /ทฤษฎ เฉพาะสวนทเปลยนแปลง เปนทฤษฎการตดสนใจทไมไดพจารณาหาขอมลครบถวนเหมอน Rational Comprehensive แตจะพจารณาเฉพาะสวนทเปลยนแปลงไปจากเดมบางสวนหรอสวนทเพมเตมเขาไปจากสวนทมอยเดม เชน ปญหาภยแลง อดตจะขดบอลอกคลอง การแกปญหาในปจจบนกจะดจากของเดมแลวนำามาตอยอด โดยพจารณาเฉพาะทางเลอกใหมเทานน เชน ขดบอเพมเตม เปลยนรปรางบอ การประเมนผลกจะประเมนเฉพาะบางทางเลอกทเหนวาเปนไปไดหรอมความเหมาะสม ไมประเมนครบทกทางเลอกเหมอน Rational Comprehensive Theory

41

3. Mixed Scanning Theory ทฤษฎ แบบผสมผสาน เปนการผสมผสานของทงสองทฤษฎคอใชหลกเหตผลและพจารณาเฉพาะทมการเปลยนแปลง เปรยบเสมอนกลองถายรปทม 2 เลนส เลนสหนงมองภาพกวางจงเปรยบเสมอน Incremental Theory สวนอกเลนสหนงมองภาพทใกลเขามาจงเปรยบเสมอน Rational Comprehensive Theory

วธการคอ การแกปญหาใดๆ จะพจารณาทางเลอกหลายทางทงทเปนทางเลอกใหมและทางเลอกเกาผสมผสานกน การประเมนผลของทางเลอกจะไมประเมนทงหมดแตจะสแกนในภาพกวางเพอดทางเลอกทนาสนใจ เหมาะสม และเปนไปได จากนนก Close Up เขาไปในทางเลอกนนแลวทำาการวเคราะหอยางละเอยด เพอใหผลทไดจากการตดสนใจเลอกทางเลอกนนเกดประโยชนคมคามากทสด เหมอนกบการเลอกคทไมสามารถเลอกไดทงหมด จงเลอกไดแคบางคน จากนนกเขาไปใกลชดทละคน หากคดวาไมใชกถอยออกมาแลวไปใกลชดกบคนใหม

**กจกรรมระดมสมองและก�รนำ�เสนอ**คำาส ง ใหน กศ กษาว เคราะหนโยบายในข น Policy

Arguments โดยวเคราะหใหครบทง 6 ประเภท (ICWBQR) สำาหรบ Policy Relevant Information กใหวเคราะหใหครบทง 5 ประเภท นกศกษาสามารถเพมเตมขอมลใหสอดคลองกบขอมลทใหมาได

ศนยโคร�ช นโยบาย e-Government มขอมลดงน

42

1.เพอพฒนาและปรบปรงระบบงานบรหารทส ำาคญทกประเภทของสวนงานของรฐใหมประสทธภาพและประสทธผล โดยใชเทคโนโลยสารสนเทศและสอสารควบคกบการปรบขนตอนและกระบวนการทำางาน

2.พฒนาบรการใหแกสาธารณะชนใหไดคบทกขนตอนในพ.ศ.2553

การวเคราะหเนองจากระบบราชการไทยมปญหาความลาชาและการใช

เอกสารจ ำานวนมากทำาใหส นเปลองงบประมาณ บวกกบอทธพลของกระแสโลกาภวตน ทำาใหระบบราชการไทยมการเปลยนแปลงและนำา e-Government มาใชเพอลดขนตอนการทำางานและลดการใชกระดาษจงทำาใหประหยดงบประมาณ ไทยเราจ ำาเปนตองตดตอเช อมโยงกบตางประเทศ ภาคเอกชน และภาคประชาชน นโยบาย e-Government จงมความจำาเปน เพอการตดตอสอสารผานอนเตอรเนตและสามารถใหบรการแกประชาชนไดรวดเรวขน เชน ทำาบตรประชาชน การประกนสงคม การขนสง

ขาราชการในบางหนวยงานไมยอมรบ e-Government เพราะยงยดตดกบระบบเอกสารอย วธแกไขปญหาคอ การปรบทศนคตของขาราชการใหเหนความสำาคญกบนโยบายน

ศนยสโขทย นโยบาย e-Industry มขอมลดงน1.พฒนาอตสาหกรรม SMEs รวมถงภาคการเกษตร

และอตสาหกรรมการเกษตร 2.สนบสนนใหมการสงเสรมประสานงานความรดานวจย

43

3.พฒนาในด านการใช เทคโนโลยสารสนเทศเพ อประโยชนในภาคอตสาหกรรม

4.การสรางสรรคใหบคลากรในภาคอตสาหกรรมให ทกษะดานเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

การวเคราะหเนองจากปจจบนราคาเชอเพลงและพลงงานปรบตวสง

ข น การพฒนาอตสาหกรรมด านการเกษตรจงควรใช พลงงานทดแทนเขามา การวเคราะห Policy Arguments เปนดงน

(1) Policy Relevant Information (I) รฐมนโยบายสงเสรมภาคเกษตรมาอยางตอเนอง แตราคานำามนปรบตวสงข นทำาใหต นทนของเกษตรกรสงข น รฐจงใหความร แก เกษตรกรรายยอยเกยวกบการนำาพลงงานทดแทนมาใช

(2) Policy Claim (C) รฐบาลมนโยบายใหประหยดพลงงาน แลวผลตพลงงานทดแทนเพอทดแทนการนำาเขา ปจจบนมการศกษาวจยเร องพชพลงงานมากขน เชน สบดำา ออย ปาลม

(3) Warrant (W) มโครงการวจยตนแบบทมการศกษาพชทดแทน เชนการปลกและการเพมผลผลตพชทดแทน โดยสถาบนการศกษาในระดบอดมศกษา

(4) Backing (B) -ราคานำามนแพง -มการออกแบบเคร องยนตท สามารถใชพล งจาก

ทดแทนนำามนได (5) Qualifier (Q)

44

-เกษตรกรใหความสนใจในการปลกพชทดแทนพลงงานมากขน

-ชวยลดตนทนในการผลตของเกษตรกรไดมากขน (6) Rebuttal (R) -เกษตรกรยงไมเขาใจเกยวกบพชทดแทน มองวาพช

เหลานไมมผลตอบแทนทางเศรษฐกจ Policy Relevant Information(1) Policy Problems -ผประกอบการยงขาดแคลนเงนลงทน (2) Policy Alternatives/ Policy Future ขอมลเกยวกบ

ทางเลอกหรออนาคตนโยบาย-จดตงโรงงานเพอผลตพลงงานทดแทน(3) Policy Actions/ Policy Implementation ก า ร

ดำาเนนนโยบาย/การนำานโยบายไปปฏบต(4) Policy Outcomes ขอมลเกยวกบผลลพธนโยบาย(5) Policy Performance ระดบความสำาเรจของนโยบาย(นกศกษายงพดไมชดเจนคะ จรงๆจะตองระบแตละขอ

ตามขอเทจจรงไปเลย เชนทางเลอกนโยบายมอะไรบาง ผลสำาเรจจากนโยบายมอะไรบาง-ผถอดเทป )

ศนยศรสะเกษ นโยบาย e-Society มขอมลดงน1.เพมคณภาพชวตใหกบประชาชน 2.สนบสนนการใช IT เพอวฒนธรรมและความเอออาทร

ในสงคม 3.สงเสรมการจดใหมโครงสรางสารสนเทศใหเหมาะสม

และสนบสนนอตสาหกรรม IT ของไทยPolicy Argument

45

1.ขอมลขาวสารเกยวกบนโยบาย-กระแสโลกาภวตน-ความกาวหนาของเทคโนโลย-ความตองการความกาวหนาในสงคม2.ขออางนโยบาย-การพฒนาเทคโนโลยการสอสาร-การคาขายระหวางประเทศมการปรบเปลยนรปแบบ

อยางรวดเรว3.หลกประกนนโยบาย-รฐบาลมความพรอม-มงบประมาณพรอม-มการจดตงกระทรวง ICT รองรบ4.ขอสนบสนนนโยบาย-ประชาชนไดรบประโยชนจากนโยบายทกระดบ

6.ขอโตแยงนโยบาย-ไมมข อโตแยงขอมลข�วส�รทเกยวกบนโยบ�ย1.ปญหานโยบาย กอนจะกำาหนดนโยบาย E-society สงคมกำาลงกาวส

สงคมแหงเทคโนโลย และสงผลกระทบตอชวตของคนไทยทกคน

2.ทางเลอกนโยบาย- (พดไมชดเจน)3.การนำานโยบายไปปฏบต

46

-การตงกระทรวง ICT 4.ผลลพธนโยบาย-การพฒนาเทคโนโลยการส อสารในทกวงการ ทง

สถาบนการศกษา ชมชน (เชนประกาศขายสนคา OTOP ผาน)

5.ระดบความสำาเรจของนโยบาย-ประชาชนไดรบขอมลขาวสารทรวดเรว-(ผลเสย) คอมการรบเอาวฒนธรรมจากตางชาตศนยขอนแกน นโยบาย e-Commerce มขอมลดงน1.การปรบปร งกฎหมายท เก ยวของก บธ รกรรม

อเลกทรอนกส 2.จดใหมการชำาระเงนผานระบบอเลกทรอนกสทมความ

ปลอดภย 3.จดสรางฐานขอมลและการจดการขอมลททนสมยเพอ

สงเสรม SMEs เพอใหเปนกำาลงสำาคญของระบบเศรษฐกจใหม

4.พฒนาบคลากรทกประเภท ทกระดบ 5.การพฒนาการบรหารและการใหบรการโดยราชการนโยบายอคอมเมรชหมายถงการท ำาธ รก จผ านส อ

อเลกทรอนกสทกประเภทPolicy Argument Information 1.ขอมลขาวสารเกยวกบนโยบายประเทศไทยไมสามารถปฏเสธความก าวหน าของ

เทคโนโลย ความกาวหนาของการตดตอสอสาร ประเทศไทยตองปรบเปลยนใหประเทศใหมความทนสมย จงจำาเปนตองม

47

การปรบปรงระดบการทำางานของหนวยงานตางๆใหมความทนสมย

2.ขออางนโยบาย-กระแสโลกาภวตน-ตนทนในการคาขายแบบธรรมดา2.หลกประกนนโยบาย-การชำาระเงนทปลอดภย-มการปรบปรงกฎหมายทเกยวของ3.ขอสนบสนนนโยบาย-มการส ำารวจความต องการของประชาชนพบวา

ประชาชนสนใจการพาณชอเลกทรอนกสมากขน4.การตรวจสอบนโยบาย-มการจดตงหนวยงานมารบผดชอบ-พฒนาระบบบคลากรขนมารองรบ5.ขอโตแยง-งบประมาณในการสนบสนนจากรฐมจำากดขอมลข�วส�รทเกยวของกบนโยบ�ย1.ปญหานโยบายโลกมการพฒนาเทคโนโลยไปแลวประเทศไทยยงความ

ลาชาในการตดตอราชการและธรกจ 2.ทางเลอกนโยบาย-มการปรบปรงการบรการภาครฐและการตดตอคาขาย

ใหเปนระบบอเลกทรอนกส3.การนำานโยบายไปปฏบต-การนำาเอาสออเลกทรอนกสมาใชในการดำาเนนงาน

48

4.ผลลพธนโยบาย-การลดรายจายในการทำาธระกรรม ประหยด รวดเรว

เพมประสทธภาพ5…… อ�จ�รยจากตวอยางทอาจารยใหทำานนเปนตวอยางจากนโยบาย

ตามโครงการ e-Thailand นโยบาย e-government1.ขอมลเกยวกบนโยบายคอ-ตองการใหทกหนวยงานนำาเอาเทคโนโลยไปใชในการ

ทำางาน เพอใหเกดประสทธภาพและประสทธผล2.ขออางนโยบาย-เปนนโยบายของรฐทจะพฒนาและปรบปรงระบบการ

ทำางาน3.หลกประกน-มการฝกอบรมบคลากรเพอรองรบวจ�รณศนยโคราชยงพดรวมๆ จรงๆจะตองแจงใหเหนเปน

ขอๆวา Policy Argument อะไรบาง และหลายสาขาไมไดบอกถง Policy Action วาทำาอะไรตามกจกรรมบาง และแตละกจกรรมหนวยงานใดรบผดชอบ ซงจรงๆแลวในนโยบาย E-government ทกหนวยงานเกยวของ สวนผลลพธคอทกขนตอนของการทำางานจะตองใชเทคโนโลย

สรป

49

ดงนนเวลานกศกษาวเคราะหนโยบายจะตองเรมตนจากการวเคราะหสภาพแวดลอม เพราะสภาพแวดลอมทำาใหเกดป ญหานโยบาย (Policy Problem) พอมป ญหาก จะต องกำาหนดทางเลอกในการแกปญหา (Policy Alternative) แตละทางเล อกก จะต องคาดคะเนผลของทางเล อก (Policy Future) กอนทจะนำาทางเลอกไปปฏบต (Policy Action) เมอนำาไปปฏบตกจะเกดเปนผลลพธ (policy Outcome) และระดบความสำาเรจของนโยบาย (Policy Performance)

ในการวเคราะหตงแตสภาพแวดลอม ปญหานโยบาย ทางเลอกนโยบาย เปนการวเคราะหในขนทเรยกวาการกอตวของนโยบาย (Policy Formulation)

สวนการวเคราะหในการนำานโยบายไปปฏบต จะอยในขนต อ น ท เ ร ย ก ว า ก า ร น ำา น โ ย บ า ย ไ ป ป ฏ บ ต (Policy Implementation) ซงนกศกษาจะไดเรยนกบอาจารยวเชยร ซงจะมตวแบบมากมายในการวเคราะห

เมอนำานโยบายไปปฏบตกจะเกดผลสำาเรจตามนโยบาย กจะเปนการวเคราะหนโยบายในขนการประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) ซ งอาจารยท พาพรจะมาสอน การประเมนผลนโยบายกจะทำาใหเกดการปรบปรง เปลยนแปลงหรอแมกระทงอาจจะลมเลกนโยบาย

ในก�รเรยนสปด�หนนกศกษ�ตองไปทบทวนถง1.แนวทางในการวเคราะหนโยบาย 2 แนวทางค อ

แนวทางพรรณนา (Descriptive) กบแนวทางเสนอแนะ (Prescriptive) ดวามความแตกตางกนอยางไร

2.ดตวแบบในการวเคราะหนโยบาย ของโทมส ดายส

50

3.Policy Argument (ทง 6 ขอมล)4.Policy Relevant Information (ทง 5 ประเภท)ทง 4 หวขอจะตองสอดประสานกบองคประกอบของการ

วเคราะหนโยบาย********ขอสอบอ�จ�รยจะเปน Case Study เหมอน

708 อ�จจะคล�ยกบก�รนำ�เสนอในหอง ขอสอบ 3 ขอ บงคบทำ�ทง 3 ขอ **

คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยส�ธ�รณะPublic Policy Analysis

รศ.ดร.ทพ�พร พมพพสทธ วนท 30 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551

เรมตนบรรย�ย โดยอ�จ�รยไดทบทวนเนอห�ก�รบรรย�ยคร�วทแลว

นโยบายสาธารณะมาจากคนกลมเดยว คนเดยวคดหรอไม มขอจำากดหรอไมอยางไร ใชทฤษฎชนชนนำาอธบายได

กระบวนก�รก�รวเคร�ะห1) วเคราะหปญหา 2) กำาหนดเปาหมายและวตถประสงค 3) วเคราะหทางเลอกนโยบาย ซงแตละทางเลอกยงม

เหตผลหรอปจจยตาง ๆ ทตองศกษา แลวนำาแนวทางเลอกมาเปรยบเทยบเพอหาทางเลอก

ทฤษฎก�รตดสนใจการตดสนใจจะเนนหลกความคมคาหรอไม ผลกระทบ

อยางไร ใครไดหรอเสยผลประโยชน กระบวนการตดสนใจม 3 ทฤษฎหลก ๆ ไดแก

51

1.ทฤษฎการตดสนบนหลกเหตผล (Rational decision making) ใชความคดแบบรอบคอบ

2.ตวแบบการเปลยนแปลงจากเดมบางสวน (Incremental decision making) นำาของเกามาปรบปรงนดหนอย

3. Mixed – scanning การผสมระหวางขอดทงสองแนวคดขางตนมาใช

นโยบายสาธารณะแตละนโยบายนนกวา จะออกมาไดแตละนโยบายนนยากตองผานกระบวนการวเคราะห (วเคราะห หมายถง การแยกแยะ) สงเคราะห ( การสงเคราะห หมายถง การมองแบบบรณาการ) แลวอธบายวาคออะไร

เฉลย Quiz ( ดส�รคดแลวตอบคำ�ถ�มดงตอไปน) จากกรณศกษา วเคราะหประเดนดงตอไปน

คำ�ถ�มขอท 1.นโยบายสาธารณะจากกรณศกษาเปนนโยบายระดบใด คำาตอบ คอ นโยบายระดบชมชน อ�จ�รยอธบ�ยเพมเตมว� ระดบของนโยบาย มดงน ไดแก 1)นโยบายระดบชาต เชน นโยบายของรฐบาลทประกาศเปนนโยบาย 2) นโยบายระดบภมภาค3)นโยบายระดบจงหวด เชน แผนจงหวด4)นโยบาย ระดบอำาเภอ / ชมชน เชน กรณหมบานตนหยงเปา คว�มหม�ยของนโยบ�ย คอ กจกรรมและกรอบแนวคด โดยกจกรรมท

ภาครฐตองการจะทำา ใหบรการกบประชาชน แตละนโยบายจะตองประกอบดวยหลาย ๆ แผน เชน แผนพฒนาชายฝงทะเลภาคใต ซงไดใหบรษทจากดไบมาศกษาความเปนไปได ลงทนประมาณ 200 ลาน โดยจะเชอมโยงระหวางทะเลอนดามนกบอาวไทย เพอทำาแลนดบรดจ และจะมการพฒนาอตสาหกรรมอะไรบาง จากนนประเทศดไบจะมาลงทนหลงจากททำาการศกษาแลว ดงนนเราเปนคนใตเราตองตดตามขาวอยางใกลชดและตองศกษา Outcome ดหรอไมด ถา

52

ดกจะตองมโครงการตาง ๆ หรอแผนมารองรบ (1 แผนจะมหลาย ๆ โครงการ และหลาย ๆ แผนจะเปน 1 นโยบาย)

อาจารยยกตวอยางอกวา นอกจากแผนพฒนาชายฝงภาคใตแลว ยงม โครงการถลงเหลกโครงการประกอบอตสาหกรรม ทาเรอ เขตบรเวณพฒนาอตสาหกรรมหนก หรอการแปรรปเกษตรใหเปนอตสาหกรรมเกษตร ฉะนนเราตองตดตามศกษาวารฐบาลกำาลงทำาอะไร การพฒนาทกำาหนดไวในนโยบายสาธารณะมผลกระทบอะไร Output ,Outcome, Impact อะไรบาง

คำาถามขอท2 กระแสโลกาภวตนมผลตอนโยบายดงกลาวอยางไรคำาตอบ คอ ขาดทรพยากรธรรมชาตเนองจากแนวคดการพฒนาแบบ

ทนนยม ซงดไดจากผลทเกดขน ถาเปนผลทางลบกจะเรยกวาทนนยมสามานย(เกดผลไมดแกสงคม)

คำาถามท3 ทานคดวากระบวนการทางนโยบายทเกดขนเปนกระบวนการ

ทางนโยบายทดหรอไมเพราะเหตใด จงวเคราะหใหเหนกระบวนการดงกลาวคำาตอบ คอ เปนนโยบายทด เพราะกระบวนการนโยบายสาธารณะทด

เป นกระบวนการการมสวนรวมของชมชน ( public policy participatory process) เปนกระบวนการ (P4) ซงเกดขนตอนทคนในชมชนมารวมคดรวมทำาเพอแกปญหาการขาดทรพยากรธรรมชาตเนองจากแนวคดการพฒนาแบบทนนยม ซงดไดจากผลทเกดขน ถาเปนผลทเกดขนเปนทางลบกจะเรยกวาทนนยมสามานย(เกดผลไมดแกสงคม/ประชาชน) ฉะนนสงทเกดขนมานนกจากการพฒนาแนวคดแบบบรโภคนยม ตามกระแสโลกาภวตนใชทรพยากรมากโดยไมคดถงความยงยน จงทำาใหแตกตางจากเมอกอนชมชนเปนสขอยอยางพอเพยง การเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ ประชาชนเรยนรแบบแนวทางเลอกใหมคอการพฒนาแบบยงยนคดถงความสขกระบวนการทางปญญาทำาใหเกดนโยบายสาธารณะทด KSG ขบวนการทสรางศลธรรม เปลยนเปนจตสาธารณะรวมคดรวมทำาเปนนโยบายทด

ภาพท1 ความสมพนธระหวางสภาพสงแวดลอม ระบบการเมองและนโยบายสาธารณะ (หนาท 23 )

53

สถาบนทางการเมอง กระบวนการทางการเมองและพฤตกรรม

ทางการเมอง

กจ ฉ

ค

ง1.สถาบนทางการเมอง กระบวนการทางการเมองและพฤตกรรม

ทางการเมอง คอ Policy stakeholder เชนจากวกฤตการณนำามนลดราคา 2.นโยบายสาธารณะ อาจารยถามวา ปจจบนนนโยบายสาธารณะทขบ

เคลอนเกยวกบนโยบายพลงงานมอะไรบาง? คำาตอบคอ ไมมเพราะปลอยใหดำาเนนไปตามกลไกตลาด เพราะวาผถอหนในกลมพลงงาน ซงผถอหนนคอ policy stakeholder ไดแก นกการเมองทมสวนในการกำาหนดนโยบาย จงทำาใหเกดผลกระทบตามมามากมายเนองจากราคานำามนแพง

ตวอยาง ผลกระทบจากราคานำามนแพง เมอวนกอน รถมหาวทยาลยรามคำาแหงตองไปรบนกศกษาจากราม 1 ไปราม 2 เพราะวารถโดยสารนนหยดประทวงราคานำามน หรอปจจบนนทกภาคสวนตางไดรบผลกระทบจากราคานำามนทสงขนมาก จากปทแลวแสนหกหมนหกพนลานบาทและปนนาจะมากกวานนเพราะราคานำามนขนเรอย ๆ แตรฐบาลอางราคานำามนประเทศสงคโปร ในขณะทไทยเราสงนำามนออกไปทสงคโปรในราคาตำากวาทขายประเทศไทย นนเพราะวา Policy stakeholder ในกรณนโยบายนำามนนนสถาบนทางการเมอง ผทเกยวของ ผทกำาหนดนโยบายสาธารณะนนจะตองลดกำาไรลง รฐบาลตองดแลกำากบเรองราคานำามนไมใหประชาชนเดอดรอน

3.เงอนไขสภาพสงแวดลอม เพราะเนองจากโลกาภวตน เปนแบบทนนยมสามานย จงทำาใหราคานำามนสงขน ปจจบนนทวโลกเกดวกฤตจรยธรรมของความโลภกบอำานาจทางการเมอง ดงแบบ KPM เปนการสรางเพออำานาจของตนเองแลวนำาอำานาจไปเสวงหาผลประโยชน แตถาเปน KSG หรอ KCG ชาตกจะเจรญรงเรอง

ตวอยาง ชมชนเขมแขงทครวง อำาเภอลานสกา หรอไมเรยง อำาเภอฉวาง จงหวดศรธรรมราช และในอทยธาน ปราจนบร และอำานาจเจรญกมชมชนเขมแขงดงกรณชมชนไมเรยงเชนกน

กระบวนก�รนโยบ�ย

54

เงอนไขของสภาพสงแวดลอม

นโยบายสาธารณะ

1.การรเรมกำาหนดนโยบาย เปนกระบวนการททำาจากปญหาไปสกระบวนการนโยบายสาธารณะ

2.นำานโยบายไปใชบรหาร(ไปปฏบต) เรยกวา การบรหารนโยบาย3.โดยผานกระบวนการ4.กระบวนการประเมนผล 5.ลมเลก/ยตนโยบายการเกดนโยบายนนจะเกดงายตายยาก เพราะวามโครงการตาง ๆ

รองรบ และเกยวเนองกบงบประมาณและอำานาจผลประโยชนของกลมของพวกพอง สดทายกคอความไมโปรงใส ดงนนการนำานโยบายไปปฏบต จะมความเกยวของกบจรยธรรมในการบรหาร ถาขาราชการนนมจรยธรรมนโยบายกจะไปไดสวย

......เนอห�ในก�รเรยนครงน คอ กระบวนก�รประเมนผลถาการประเมนไมมจรยธรรมกจะเกดการคอรปชน ถาขาราชการไม

ประเมนผลกจะทำาใหเกดคามเสอมเสยแกประเทศชาต และการยตลมเลกนโยบายกจะเกยวของกบจรยธรรมเชนเกดการคอรปชนจำานวนมาก คนเรานนจะหนหลกกฎแหงกรรมไมพนตองปฏบตตามรหสลบ

กระบวนก�รประเมนผลคนเราบางคนชอบการประเมนเพราะวาการประเมนจะทำาใหผลงานเราด

ขน จะไดรวาจดออนจดแขงเปนอยางไร มปญหาอยางไร แลวน ำาผลการประเมนนนมาเปนขอมลเพอนำาไปสการแกปญหา แตบางคร งกอาจจะมขอจำากดหรอบางคนทไมชอบเพราะคดวานาร ำาคาญในตวชวด

ทำ�ไมตองมก�รประเมนผล ? 1.เพอตรวจสอบผลการดำาเนนงาน วาเปนไปตามนโยบายของรฐบาล

หรอไม สงทเราคำานงถงเมอเราทำางาน คอ ผลทเกดขน เรยกวา Output (ผลไดหรอผลผลต) Outcome (ผลลพธหรอผลกระทบ) Impact กจกรรมตาง ๆ ของภาครฐ นโยบายทนำาไปใชในการใหบรการสาธารณะเรามกคดถงประสทธภาพและประสทธผลวา ทำาไปแลวบรรลผลหรอไมในการใหบรการ กระบวนการ (Process) ผลได Output ผลกระทบ Outcome เทยบกบประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness)

ขณะนเมอทานเขยนโครงการตาง ๆ เพอของบประมาณกตองเขยน Output ,Outcome ,Impact ซงเปนเกณฑการพจารณา ซงตางจากเมอกอนนนจะถามแต Input คอใชงบประมาณทำาอะไร เทาไหร แตกตางจากปจจบนกจะ

55

ถามทงในเชงคณภาพและปรมาณ และนอกจากนนยงถามถงประสทธผลประสทธภาพ

การประเมนนนจะกระทำาไดตงแตเรมกระบวนการ ระหวางปฏบตหรอหลงปฏบตกได

ตวอยาง ถาจะประเมนกระบวนการการเรยนการสอน จะมการประเมนวากระบวนการเรยนการสอนอยในระด บไหนของโครงการ ถ าจะประเมน Output ,Outcome, Impact กจะประเมนตอนทสอบ วานกศกษาเขาใจหรอไม นำาความรไปปฏบตหรอใชใหเกดผลในระยะยาวหรอไม คะแนนจะบอกถงความเขาใจในเนอหาแลวกนำาไปใช นคอผลลพธและผลกระทบทเกดขน

2.เพอประโยชนสาธารณะ (Public Interests) เพราะ Input ทงหมดคอภาษประชาชน การใชเงนภาษของประชาชนเพอประโยชนสขของประชาชนทกคนโดยรวม (The Whole Society) ในโครงการตางๆ ทรองรบแผนและนโยบาย ตววดประเมนประโยชนสาธารณะคอ“PI” ประชาชนเขาถงไดอยางเปนธรรม

การใช Input ตองใหเกดประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) และความเปนธรรม(Fairness) ฉะนนโครงการตาง ๆ ทจะเกดขนตองมความเปนธรรม Input คอภาษของประชาชน มใชเงนของบคคลหนงบคคลใดหรอทใดทหนงทเลอกตนเองเขาสการเมอง

การประเมนประสทธผล หมายถง การประเมนโครงการวาบรรลเปาหมาย/วตถประสงคหรอไม ซงเปนการด Outcome และ Impact ทเปรยบเทยบกบวตถประสงคหรอเปาหมาย (Objective) แลวผลทเกดขนจากโครงการเปนไปตามเปาหมาย / วตถประสงคหรอไม ถาเปนไปตามวตถประสงคหรอเปาหมายแสดงวามประสทธผล

คำาวา ประสทธภาพ หมายถง เปนการด Outcome /Impact การเปรยบเทยบกบงบประมาณทน Input หรอปจจยทเราใสไปในนโยบาย ดงนนถาเราลงทนนอยไดผลมากกจะมประสทธภาพมาก ฉะนนประสทธภาพคอการเปรยบเทยบ Outcome กบทน Input

สวนคำาวา สมฤทธผล คอ การประเมนทงประสทธผลและประสทธภาพ 3.การเมองกบการประเมนผล (Politics and Evaluation)นโยบายและโครงการมาจากกระบวนการตดสนใจทางการเมอง

56

- ผลประโยชนสวนตนสำาคญกวาผลประโยชนสาธารณะ เชน จะไดฐานเสยงเทาไหร ไดประโยชนอยางไรบาง แตความจรงแลวนกการเมองทดจะตองคดหรอขาราชการซงคดตางจากขาราชการทจะตองมองผลประโยชนสาธารณะเปนสำาคญ ขดระเบยบ ขดกฎหมายหรอไม มจรยธรรม แตถาเมอไหรททกคนไมมจรยธรรมไมคดถงประโยชนสาธารณะนโยบายด ๆ กจะไมเกดขนนคอขอจำากดของสงคมไทยทขาดทงกระบวนการทางปญญา การมสวนรวม พลงทางศลธรรม เพราะผลของการประเมนจะมผลกระทบตอนโยบายตอโครงการ ดงนนผประเมนจะตองมคณธรรมจรยธรรม การเมองในระบบราชการ ขาราชการกจะแยถกแทรกแซงทางการเมอง มผลตอการทำางานของขาราชการ

- การตอบสนองตอความตองการทางการเมอง ตวอยางเชน กองทนหมบานมการประเมนผลออกมาด ทง ๆ ทเพมหนสนครวเรอนมากมายเพราะถงวนคนกำาหนดชาวบานไปกเงนนอกระบบมาเพอชดใชเงนกองทนหมบาน และกกกลบไปใหมเพอทจะไปใชเงนกนอกระบบ แตผลการประเมนกพบวามคนมาคนเงนครบตามกำาหนด 90 % จงเปนตวชวดวากองทนหมบานประสบความสำาเรจ

- ขาดกระบวนการตรวจสอบจากภาคประชาชน ในกระบวนการการตดตามประเมนผลโครงการตาง ๆ ของภาครฐในระดบชมชนทองถ น (อบจ. อบต. เทศบาล) มกระบวนการตรวจสอบจากภาคประชาชน โดยประชาชนเขาไปเปนคณะกรรมการ นคอสวนหนงของภาคประชาชนทตองทำา และกฎหมายระเบยบตาง ๆ ไดเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบ แตประชาชนไมมสวนรวมในการกำาหนดนโยบายไดแตเขาไปรบฟงความคดเหนเฉย ๆ แตประชาชนจะมสทธในการตดสนจากการมสวนรวมของประชาชนจากตงแตการทำาประชาคมแผนชมชน นคอการกำาหนดนโยบายในระดบชมชน

4.ประสทธภาพของกลไกการประเมนผล การประเมนผลเกยวกบคานยม คานยมนนมาจากประสบการณ ความเชอ อตตา ซงสงสมมาเปนคานยม ถาเราเปนผมทมอตตาสงแฝงอยในคานยม ความคด ความเชอสวนบคคลสง

- ความสมพนธระหวางผประเมนกบผถกประเมน นเปนปญหาทส ำาคญเพราะวาเปนการประเมนแบบมอคต ผลทออกมากจะไมถกตองเบยงเบนจากความเปนจรง

- วฒนธรรมการเมองแบบอมาตยาธปไตย คอแบบเออเฟ อชวยเหลอเกอกลกนทำาใหการประเมนผลเบยงเบนความจรง

57

- การกำาหนดเปาหมายและเลอกแบบประเมนผล (การกำาหนดเปาหมาย วธการ เครองมอจะเปนความรทเราจะตองรเร องการวจยการประเมนผลจงจะเลอกเปาหมาย เครองมอและวธการไดถกตอง )

-การเลอกเครองมอและวธการ -การรายงานผลการประเมน อาจารยยำาวา การประเมนผลจะไดประสทธภาพและประสทธผลมากนอย

เพยงไรขนอยกบขอจำากดเหลานขางตน 5.จรยธรรมกบการประเมนผล คณธรรมของผประเมน-กระบวนการประเมนผล -การตรวจสอบการประเมนผล-เครองมอทใชประเมนผล -ตวชวดกระบวนการการประเมนตองอยบนพนฐานความรและคณธรรม ตวชวดทเหมาะสมในตะวนตกนนหลกจรยธรรม การทำาความดนน ศกษาแลวฟงแลวสลบ

ซบซอน แตมหลกทปฏเสธไมไดเชนเรองประชาธปไตย ทเรานำาหลกคดรปแบบการปกครองมาใชในปจจบนแตจตวญญาณวฒนธรรมทางการเมองทแทจรงของคนไทยนน ไมสอดคลองกบประชาธปไตยเชนเด ยวกนก บหลกคดกระบวนการจรยธรรม ในกระบวนการนโยบายสาธารณะกเปนหลกแนวคดทมาจากตะวนตก แตฐานคดทสำาคญวฒนธรรมทางความคดนนสอดคลองหรอมแกนในเรองนโยบายสาธารณะมากนอยเพยงใด ฉะนนกเปรยบไดกบเมอเราไมร หลกของพระพทธศาสนา(ไมร ศาสนาเหมอนเราไมร ส งท ด ทสดในสงคม) อาจารยบอกวาใหอานหลกศาสนาจะทำาใหเราเขาใจในบทเรยน

ปรชญาดานจรยธรรมคอหวใจของนโยบายสาธารณะ และแนวคดนเราจะนำาไปใชในหลกของการปกครองระบอบประชาธปไตย ถาไมมหลกนกจะไมมการพฒนาประชาธปไตยในรปแบบทด กจะเปนประชาธปไตยแคเพยงรปแบบ ไมมคณคาทางการเมอง อาจารยเลาวา เคยไดไปอยก บครอบครวคนในอเมรกา เขาอาสาสมครวา ในใตถนโรงรถเขาใหเปนทเลอกตง มคณะกรรมการมาอำานวยความสะดวก อาสาสมครนมจตวญญาณในการเลอกตง ทเตมไปดวยจตวญญาณ ความโปรงใส นคอฐานทสำาคญ เหมอนกบเวลาททานสอบกจะมอาจารยกเดนตรวจในกระบวนการการสอบอยางเครงครด แตในทางกลบ

58

กนนน ทอเมรกาเมอตอนทอาจารยเปนกรรมการคมสอบทอเมรกาอาจารยกไปคมสอบธรรมดาเหมอนเมองไทย อาจารยกคอยดจองจบผดเหมอนในเมองไทย มนกศกษาคนหนงเดนออกไปฟอง Professor วา อาจารยดถกเขาเพราะวาไปจองดวาเขาจะทจรต เขาบอกวาเขามความเปนมนษย เขามเกยรต มความซอสตย มศกดศร แตในเมองไทยนนนกศกษาทจรตจงตองคอยจบผดทจรตในการสอบ นคอการตางวฒนธรรมกน

จรยธรรมนนอยทจตสำานกของแตละบคคล หลกจรยธรรมนนตองอยกบคนไมไดขนอยกบกฎหมายขอบงคบ

นกปรชญ�ด�นจรยธรรม1.กลม Teleology มองวาสงททำาหรอกจกรรมทมจรยธรรมตองใหผล

ตามทปรารถนาเชน ผลประโยชน สวนตน หรอผลประโยชนสวนรวม (Self interest or utility) มองผลลพธเปนเกณฑดานจรยธรรม ถาเปนผลประโยชนสวนตนเรยกวา self interest กลมบางกลมบอกวาถาเปนการทำาดทกคนแตละคนทำาดกจะเปนผลลพธดรวม แตถาเปนประโยชนของบคคลทท ำาใหเดอดรอนแตละคนรวมกนกจะเดอดรอนกนหมด ทำาเพอด แตนคอ Self interest ทไมทำาใหคนอนเดอดรอน (Self interest คอพลงททำาใหคนคดมนวตกรรมเพราะวานวตกรรมเปนคณคาใชสมองคดแลวกจะเกดมลคาตามมา จงใหมการจดลขสทธกนขน เชน กรณยาเปรานอย ยาแกโรคกระเพาะ ทญปนนำาไปผลต“ ”เปนยามาขายไทย ยงจรยธรรมอยบนฐาน Self interest มากๆ อยางไมมขดจำากดจงทำาใหเกดวกฤตปญหาในปจจบนน)

กลม Teleology ประกอบดวย 2 กลมคอกลม Egoism สทธ หรอกจกรรมทยอมรบไดคอผลประโยชนสวนบคคล

การตดสนใจทเนนประโยชนสวนตวทไดรบ กลม Utilitarianism มองวา สทธหรอกจกรรมทยอมรบไดคอผลทให

ประโยชน สงสดต อคนสวนใหญในสงคม (Greatest good for greatest number of People) คนทไดรบผลกระทบจากนโยบาย อาจารยถามวาเมอทานไปประเมนตว Outcome และ Impact เกดขนกบใคร ระหวางคนจำานวนมากในสงคมหรอระหวางคนบางกลมบางพวก โครงการตาง ๆ นโยบายตาง ๆ พดถงหรอกำาหนด Outcome Impact อยางไร นกมาจากฐานจรยธรรม

การตดสนใจของ Utilitarianism จะเปรยบเทยบผลจากทนทลงไป cost กบกำาไร benefits ทจะไดมากลมนจะประเมนทางเลอกหลายทางและเลอกทางเลอกทจะไดอรรถประโยชนสงสด

59

2. กลม Deontology เนนการรกษาสทธของปจเจกชน ดเจตนาและพฤตกรรมทกระทำา มากกวาจะดทผลการกระทำา (Individual right and intention rather than consequences)

กลม Deontology พจารณาความถกตองและการกำาหนดความชอบธรรมโดยปจเจกชน ไมใชสงคม เชอวาปจเจกชนมสทธโดยเบดเสรจในดานตาง ๆ เชน การมสตสมปชญญะ การใหการยนยอมอสระสวนบคคล อยางกรณการใหความสำาคญในเรองสทธมนษยชน

3.กลม Relativist ประเมนผลจรยธรรมเชงอ ตวสย (Subjectively) บนพนฐานจาก

ประสบการณของปจเจกชนและกลมเปนตวกำาหนดเร องมาตรฐานจรยธรรม เนน Group Consensus (ความเหนรวมของกลมตาง ๆ) ผลลพธแปรตามสภาพแวดลอม อาจเปนบวกหรอลบ เชนในชมชนจะมมาตรฐานของกลม ซงกำาหนดขนมาโดยมาตรฐานของปจเจกบคคลทนำาไปสมาตรฐานของกลม

4. กลม Justice ประเมนจรยธรรมบนหลกความยตธรรมประกอบดวย Distributive justice (การกระจายอยางเปนธรรม) จรยธรรมในทางนโยบายคอการกระจายอยางเปนธรรม มใชกระจายอยางกระจก เชน ไทยไดพฒนาประเทศมาจนถงแผนท 3 กเกดชองวางจงลดชองวางโดยการกระจายรายไดอยางเปนธรรม

สรป แนวคดจรยธรรมอยบนพนฐ�นสวนตน บคคล กลม หรอสวนรวม

ฐ�นคด 1 จรยธรรมบอกวาความถกตองขนอยกบประโยชนสวนตนกไดแตไมทำาใหคนอนเดอนรอนเพราะมความเปนปจเจกบคคลสงมาก อกแนวคดหนงขนอยกบประโยชนของกลมซงเปนฐานจรยธรรม ประชาธปไตยเราไดเรยนทฤษฎกลมผลประโยชนใหความสำาคญกบฐานจรยธรรมถาเราใชกรอบแนวคดทเขาใจนโยบายสาธารณะทเขาใจทฤษฎกลมผลประโยชน กลมตาง ๆ ในสงคมมจรยธรรมบนกลม แตเมองไทยนโยบายสาธารณะตกอยกบคนกลมหนงคนใด ซงตางจากในอเมรกาซงเพราะกลมในอเมรกามจ ำานวนกลมมาก หรอในเนเธอรแลนดเร องสงแวดลอมกมกลมตาง ๆ ประมาณ 3,000 กลมทขบเคลอนนโยบายเร องสงแวดลอม แตในเมองไทยนนมแตขาราชการคนทก ำาหนดนโยบายมาขบเคลอนเร องตาง ๆ ฉะนนเม อประเมนผลเราตองพจารณา Output Outcome Impact กพบผลกระทบไมใชเปนสวนรวมแตเปนของบางกลมบางพวก แตถาถามวาอยในกรอบจรยธรรมหรอไม ถากรอบตะวนตกจะอยบนฐานจรยธรรม แตเมองไทยไมอย เพราะกระบวนการตาง ๆ ไม

60

สมดล มแต KPM มใช KCG ฉะนนเมอปะเมนไปเทาไหรกจะพบแต KPM KMP KMP ถาเราเปนขาราชการเมอเราไปประเมนจะบอกวาเปน KPM ไมได ถาบอกอยางนนตองถกปลด

จรยธรรมและผลประโยชนส�ธ�รณะ1.Normative Theory อยบนฐานของ-มาตรฐานเชงจรยธรรม (Ethical standard) ทสงคมรวมคดวาเปน

มาตรฐานของสงคม กฎ กตกาสงคมเชนอาจารยไดไปดปาชมชนทสำาเรจเขานนทำาดวยใจ เขาจะมกรอบ กตกา ทรรวมกนวาอยาตดตนไมเยอะ ตดไดเฉพาะสรางบาน นอกจากนนทานไมสามารถไปตดใชประโยชนอนๆได ถาจะตดกตองไปขอชมชน นกเนองจากเหนประโยชนสวนรวมรวมกน

-ประโยชนรวม (Common good) รไดจากมาตรฐานของคนในสงคม (จรยธรรมคนในสงคม) ประโยชนสาธารณะ ถกกำาหนดโดยมาตรฐานเชงจรยธรรม นโยบายถกนำาไปใชเพอประโยชนรวมของสงคมโดยรวม (คอนขางเปนนามธรรม)

ในสงคมไทยนนเมอกอนจะทำาอะไรกจะรวมกนคดรวมกนทำา ในสมยกอนกอนทตะวนตกจะเขามาในเมองไทยผนดนเปนสวนรวมคนในชมชนใชทดนสวนรวม แตเมอตะวนตกเขามากนำาเร องสวนบคคลปจเจกบคคล ทดนกเปนของสวนบคคล จงตองมโฉนดทดน ทกอยางตองมเจาของ นคอแนวคดตะวนตกททำาใหเราแคบลง ทำาใหสงคมแคบลง ๆ เหมอนกบในวดยงมตวชวด และตอไปอาจารยบอกวาซกวนหนงตวชวดนจะตองเลกใชเพราะวดความจรงไมได

อาจารยเลาวา หลายปมาแลวอาจารยไดไปทเกษตรอำาเภอ ไปประเมนการทำาโครงการปลกกลาไมภาคเหนอ เขากใหอาจารยไปดทกระดานบนทกกจกรรม ปลกกตน เปนอยางไร ฯลฯ ถาดแตกระดานกพบวาประสบความส ำาเรจ แตอาจารยไดลงไปดในพนทวาหมบานตาง ๆ ไดกลาไมตามทลงกระดานหรอไม กพบวาประชาชนไมเคยเหนกลาไมเลย และเมอไปบนดอยกบอกวาอยาพดถงกลาไมเขากบอกวาเกษตรยงไมเคยเหนเลย นเมอดพนทกแสดงวาไมส ำาเรจเลย ฉะนนการประเมนทเหนผลทแทจรงอยาประเมนเฉพาะกระดาษแตใหลงไปในสนาม

2. Abolitionist Theory แนวคดนบอกวาแนวคด Normative Theory จบตองไมได

-แนวคดไมเปนวทยาศาสตร (Concept not scientific)-มแตผลประโยชนกลม (Only group interest)

61

-ขอตกลงรวมของกลมผลประโยชน (Agreement) 3. Process Theory -กระบวนการทางการเมอง (Political Processes)-ความแตกตางของกลมผลประโยชน (Group conflict) เปนความคดท

แยงชงผลประโยชนกน แนวคดท 3 บอกวา Public Interest มใชการรวมกลมตลอดเวลา แตใน

ความเปนจรงมนขดแยงแยงชงกนตลอดเวลา เปนกระบวนการตอรองกนทางการเมอง จงหวะไหนขดแยงกนกจะแยงชงผลประโยชนกนตลอดเวลา กลมไหนเขาไปถงอำานาจกจะชนะไดผลประโยชนมาก ๆ กลมทม KPM จะเขาถงนโยบายสาธารณะ แตกลมท KGC กจะเปนกลมทอดทน กลมไหนทเขาถงการเมองมากกลมนนกจะบอกวานคอ Public Interest (แนวคดนจะเหนชดในสงคมไทย)

4.Consensualist Theory -ประโยชนของคนสวนใหญ (Majority) ซงแตกตางจากแนวคดแบบ

แรกทกลาวถงมาตรฐานของสงคมทเปนจตสำานกจรยธรรมรวมกน แตกลมนกไมคอยมมกจะพบแตแบบท 2 , 3

-ประโยชนรวมของสงคม (Consensus in society) ฐานจรยธรรมของสงคมตะวนออก จะเปนเรองของจะคดถง

Normative Theory อยบนฐานของมาตรฐานเชงจรยธรรม (Ethical standard) ประโยชนรวม (Common good) เอออาทรชวยเหลอซงกนและกน

ทงหมดนเมอทานไปประเมนผลกจะเกยวของกบสวนทเปน Output Outcome Impact ผลทไดจากโครงการตางๆ ใครคอผไดผเสยประโยชน ผลทเกดขนกบสงคมคออะไร

เกณฑก�รประเมนผล-ประสทธภาพ (Effectiveness) คอการเทยบระหวางผลลพธทเกดขน

กบทนหรอทรพยากรทใชไป ถาใชทนนอยไดผลเยอะกมประสทธภาพสงเหมอนกบการขดบอนำามงบประมาณตามมาตรฐานขดได 1 บอแตทานขดได 1.5 บอหรอ 2 บอนแสดงวาไดประสทธภาพ

-ประสทธผล (Efficiency) คอการเปรยบเทยบระหวางผลลพธก บวตถประสงค ผลไดเปนไปตามวตถประสงคหรอไม

-เสมอภาค (Equality) มกไมคอยประเมน-เปนธรรม (Fairness) มกจะคอยประเมน-โปรงใส (Transparency)

62

มนกศกษ�ถ�มว� : คว�มเอออ�ทรกบอปถมภเปนประช�ธปไตยหรอไม

อาจารยตอบวา ความเอออาทรเปนจตวญญาณทดของตะวนออก อปถมภเปนระบบของการเกอกลกนเรยกวาชนชนเพอใหสงคมใดอยไดอยางเปนสข แตเมอตะวนตกเขามาถาสงคมเปนประชาธปไตย ตองมกระบวนการมสวนรวมคดเปนทำาเปนถามความเอออาทรก มสวนรวมในทางการเมองได แตในระบบการปกครองแบบประชาธปไตยทใชระบบอปถมภในการคมคะแนนเสยงทำาใหเกดความเสยหายในเชงระบอบประชาธปไตย ในทางวฒนธรรมจะทำาใหคนเขมแขงอยเยนเปนสข แตหามใชเปนเครองมอทางการเมอง


รศ.ดร.ทพ�พร พมพพสทธ วนท 31 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551 (ภ�คเช�)

ชวงแรกอาจารยพดถงประเดนทางการเมองกำาลงรอน การเปลยนแปลงทางการเมองทกำาลงเกดขนในสงคมไทย ดงนนเราตองตดตามขาวสารสงทกำาลงเกดขน เปนกระบวนการทางการเมองอยางไร สำาคญตอนโยบายสาธารณะอยางไร กระบวนการนเกดขนเพราะอะไร เราจะใชทฤษฎอะไรบางมาอธบายกระบวนการทกำาลงเกดขน

ในฐานะททานเปนนกรฐศาสตร เราตองศกษาสงทเกดขนจรงในสงคม แลวนำามาวเคราะหคดโดยการใชองคความร ททานศกษาหลาย ๆ วชาเขามาวเคราะหเหตการณทกำาลงเกดขนในปจจบนทำาใหเราเขาใจและเหนสงทเกดขนวาเปนอยางไร ความแตกตางทางความคดบนเหตผลเปนความงดงาม เมอเราคดวเคราะหอะไรใชความร เหตผล ปญญาและสต ซงเปนสงทสำาคญ ในสงคมเรานอกจากความรสตและปญญาจะชวย

63

ใหเราแกปญหาไดดขน แตถาเราใชอารมณจะทำาใหแกปญหายากขน

ฉะนนเมอเราไดเรยนรอะไรเราควรใชองคความรตาง ๆ เหลานชวยในการคดวเคราะหซ งจะท ำาใหเราเขาใจ แลวสามารถมองปรากฏการณตาง ๆ ทเกดขนในสงคมไดอยางชดเจน มใชเรยนรดวยความจำา แตควรเรยนรดวยการคดวเคราะหกลายเปนองคความรแลวนำาไปใช เรยกวา การเรยนรตลอดชวต

จากเมอวานไดพดไปถงสวนทเกยวของกบจรยธรรม กระบวนการนโยบายสาธารณะและกระบวนการตดตามประเมนผล

ประเภทก�รประเมนผล1.ประสทธผล ซงเปนการมองผลลพธ ผลกระทบทเกด

ขน ผลได ผลผลตหลงจากทนำานโยบายไปใช โดยดผลเปนระยะ ไดแก

1) ผลทเกดในระยะกลาง คอ ผลหลงนำานโยบายไปใชระยะหนง เชน หลงจากทเรยนไปแลวประมาณ 6 เดอนหรอระยะหนงมผลทเกดมาอยางไร

2)ผลทเกดระยะสน คอผลหลงนำานโยบายไปใชชวงแรก ๆ เชน หลงจากทเรยนแลวทานเขาใจมากนอยเพยงใด

3)ะยะยาว คอ ผลหลงนำานโยบายไปใชเวลามากกวา 1 ป เชน การทำา post test

2.ประสทธภาพ ซงดไดจากระบวนการ Output เทยบกบ Input ผลทเกดขนคมคาหรอไม เนนทน

64

ก�รว�งแผนก�รวจยประเมนผล1.พนฐานทางทฤษฎซงจะสนบสนนคณคาขอสรปจาก

การวจยประเมนผล (คนไทยเราไมคอยใหความสำาคญกบเร องนเทาไหรเพราะเปนเร องของนามธรรม) พนฐานทางทฤษฎซงจะสนบสนนคณคาของขอสรปการวจยประเมน เชน ถาเปนขาราชการอาจจะมองการประเมนผลเหมอนงานประจำา เพราะฉะนนผลทเกดขน หนวยงานไหนทใหความสำาคญกนำาไปใช แตบางหนวยงานซงเปนสวนมากกเกบไปไวในล นชก เพราะคดวาทำาเปนงานประจำาเปนงานทตองทำาใหครบ

ดงทไดกลาวไปเมอวานวา งานวจยประมวลผลนนมความสำาคญเพราะเราจะนำาไปใชเปนขอมลประกอบการตดสนใจ ซงในสวนแรก ๆ ในเอกสารประกอบคำาสอน หนา 173 ช วา ผลของการวจยนเราสามารถนำาไปใชไดนอกจากนำาไปปรบปรง กยงเปนขอมลประกอบการตดสนใจ ฉะนนกยงมทฤษฎทเปนพนฐานมาสนบสนนคณคางานวจยหลายทฤษฎ

ตวอยางเชน ถาทานประเมนผลการทำางานในหนวยงานของทาน มนเกดผลทำาใหเกดการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจสงคมอยางไร หรอกองทนหมบานนำาไปปฏบตแลวผลทเกดขนทำาใหเศรษฐกจดขนหรอไม ตอยอดภมปญญาไดหรอไม ทำาใหคนเหนแนวคดในเร องเศรษฐกจพอเพยงไดหรอไม ฉะน นกองทนหมบ านเป นพ นฐานทส ำาค ญของแนวคดเศรษฐกจพอเพยง เพราะวาไดคดถงเร องศกยภาพ ทนทมอยนนทำาใหเกดประโยชนอะไรบางตามศกยภาพทมอยบนพนฐานพงตนเอง มใชเราคดทจะสรางเศรษฐกจแบบรวย ๆ จงไปกหนมาเพอใหรวย แตเศรษฐกจพอเพยงนนเราใชทนให

65

เตมความสามารถสรางรายไดเทาทตนจะทำาได เอากำาไรแบบพอดพอเพยง ไมเอาผลประโยชนคนอนมาเปนกำาไรของเรา กองทนหมบานคอภาษประชาชนนนเอง จากความคดปราชญในชมชมชนหลายคนทคดคานไมใหน ำาเงนไปกอนแตตองสรางใหเกดปญญากอน ชมชนไหนทเขมแขงคดเปนทำาเปนมปญญา จงคอยนำาเงนกองทนลงไปเมอเกดปญญาแลว ทนกจะงอกเงยถงแมจะเงนไมมากมายกงอกเงย แตถาเมอไหรไมไดใชปญญาคดกอนเงนลงไปเทาไหรกหมด

สมยกอนนนแนวคดเศรษฐกจพอเพยงเปนวฒนธรรมของชมชน คอเราปลกทกอยางทกนได กนทกอยางทปลกและม แตปจจบนนเราตองรอรถพมพวง รถอาหารกบขาวท“มดเปนพวง ”

*เวลาเราทำาการวจยประเมนผลใหเราคดถงแนวคดทางทฤษฎบางเพอมาสนบสนนการวจย อยางนอย ๆ ใหคดถงแนวคดเศรษฐกจพอเพยง**

2.จดทมงานวจยประเมนผล ทำาไมตองเรยกการวจยประเมนผล ? คำาตอบคอการ

ประเมนผลทใชกระบวนการการวจยมาใช โดยใชหลกคดทางวทยาศาสตรในการเกบขอมล วเคราะหขอมล สรปสมมตฐาน พสจนสมมตฐาน สรปผลจากการประเมนอยางเปนระบบ เรยกวาการวจยแลวนำาการวจยนมาใชในการประเมนผล

ฉะนนการจดทมงานวจยนนตองมความเขาใจรวมกนวาเราจะทำาอะไร วตถประสงคการวจย เรากำาลงประเมนอะไร เรามวธการประเมนอยางไร เกบขอมลอยางไร เราจะวเคราะห

66

อยางไร สรปผลอยางไร ทมงานวจยตองมความรและมความเขาใจรวมกน

หลายหนวยงานทตองทำาการวจยแบบกะทนหน เมอทานเกบขอมลอาจจะแจกแบบสอบถามเพอเกบขอมลโดยให ผใหญบาน กำานน เกบขอมลให หรอเกบเอง ตอมามการประชมครงหนงเปนการประชมเร องความยากจน กเชญชาวบานและผน ำาในหมบานมา เขากถามวาเวลาทหนวยงานราชการไปเกบขอมลจากชมชนนเขาทำาอยางไร กมกำานนคนหนงบอก เวลาทราชการสงแบบสอบถามหรอตองการให ชมชนสงขอมลใหสงไปวนนจะเอาขอมลพรงน อยาวาผมนงเทยนเลย แตผมนอนเทยน เพราะทำาไมทน มวขอมลให“ ” เชนเดยวกนการประเมนผลเมอทานไปเกบขอมลกจะเปนขอมลทมว ๆ

3.การบรหารงานวจยประเมนผล การบรหารงานวจยประเมนผลจะตองมขนตอนเวลา

4.การจดทำางบประมาณ 5.กำาหนดประชากรทเกยวของ เชนประชากรทยมเงน

คอใคร6.ระเบยบวธวจยประเมนผลทเหมาะสม7.การเขยนเคาโครงการวจยประเมนผล

67

ขนตอน/กระบวนก�รวจยประเมนผล (หน� 182)

1.กำาหนดปญหา เปาหมาย วตถประสงค ของโยบายทเราจะประเมนผล

2.การสรางแบบจำาลองวจยประเมนผล3.วางแผนการวจยประเมนผล 4.เลอกรปแบบการวจย สรางมาตรฐานดชนชวด 5.เกบรวบรวมขอมล6.วเคราะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณนา

68

1.กำาหนดปญหา เปาหมาย วตถประสงค ของโยบายทเราจะ

2.การสรางแบบจำาลองวจยประเมนผล

3.วางแผนการวจย

4.เลอกรปแบบการวจย สรางมาตรฐานดชนชวด

6.วเคราะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณนา

5.เกบรวบรวมขอมลพรรณนา

ขนตอนท 1 กำ�หนดปญห� เป�หม�ย วตถประสงค ของโยบ�ยทเร�จะประเมนผล

สงทเราจะประเมนเราอาจจะวเคราะหไปถงปญหาทเกดขน โครงการหรอนโยบายนำาไปสการแกปญหานนอยางไร เมอเราประเมนเราจะประเมนโครงการหรอตวนโยบาย สวนใหญแลวทานจะประเมนโครงการทรองรบแผน แผนรองรบนโยบาย ตวอยางเชน นโยบายแกความยากจน ซงเปนวาระแหงชาต ฉะนนตองนำานโยบายนไปปฏบตมแผนมโครงการรองรบนโยบายเพอแกปญหายากจนใหได เชน วาระแหงชาตแกปญหาความยากจนมโครงการเชน SML , โคลานตว ,OTOP 5 ดาว,30 บาทรกษาทกโรค ,กองทนหมบาน

อาจารยยกตวอยางมกรณหนงมยายคนหนงภาคอสานไดรบเชญไปรวมงาน OTOP 5 ดาว กมพอคามาสงทอผาของยายเดอนหนง 90-100 ผน เดอนหนง ๆ กไดไมกผนเพราะตองใชความประณต ดงนนยายกคดหนกกเลยชวนแมบานในชมชนมารวมกนทอผา ราคาผนละ 800 บาท ตอมาพอคากนำา 1 ผนไปตดเปน 4 ผนขายผนละประมาณ 1,500 บาท กได6,000 บาทจากตนทก 800 บาทนคอชองวางระหวาง OTOP 5 ดาวกบพอคา OTOP ทไปนนดเพราะเปนการ Promote การตอยอดเชนนใหชาวบานมาทำาในเมองใหใหพอคามาซอ

ในประเทศทพฒนา OTOP เขาจะไมใหเกดตรงน เพราะกอนทจะทำา OTOP เขาจะใหชาวบานคดเปน ตงแตการพฒนาคณภาพสนคา ความรในเร องการตลาด การทำาบญช การขาย การแพกเกจจง การพฒนาเมอเขาพฒนาในเร อง

69

OTOP จะไมใชการพฒนาแบบพมพเขยวเหมอนในไทย (สงจากขางบน) ทำาตามไปเรอย ๆ

การทำา OTOP ในประเทศญปนจะสามารถพฒนาไดหลากหลาย ซงเขาไดนำานกวชาการมาใหความรทำาใหเกดการบรหารจดการทถกตองสรางวฒนธรรมความหลากหลาย ตางจากเมองไทยทไมมความหลากหลายทางวฒนธรรม ถวยตราไกกมรปไกหมดเลย ไมคดแตกตางเชอตามพมพเขยวอยางเดยว เราจะทำาอยางไรใหลดชองวางระหวางการคาโดยใช ความรตงแตการผลต การขาย การตลาด มเชนนนแลวกตองรอใหหนวยงานราชการทเกยวของลงไป แตOTOP ในญปนนนทำาเองทงหมด

ขนตอนแรก (ตอ)คอขนตอนของการกำาหนดปญหาเปาหมายและวตถประสงคการวจยประเมนผล นโยบายแกปญหาความยากจน กจะมโครงตาง ๆ มารองรบการแกปญหาความยากจน

เมอเราประเมนผลโครงการตาง ๆ นนเราจกตองดวานโยบายคออะไรเปาหมายวตถประสงคของโครงการสอดคลองกบวตถประสงคเปาหมายของนโยบายหลกหรอไม สวนมากเรามกจะมองแคบ ๆ เฉพาะโครงการโดยไมเช อมโยงกบวตถประสงคหรอเปาหมายของนโยบายหลกเลย เพราะเราจำากดในวงแคบ ฉะนนหลายโครงการทไปประเมนเลยแคบไมตอโยงกบนโยบายระดบชาต ดงนนหลายโครงการทประเมนไปจงไมตอยอดกบนโยบายทสงกวา

นโยบายประกอบดวยหลายแผน หลาย ๆ แผนรวมเปน 1 นโยบาย และ 1 แผนประกอบดวยหลายโครงการ และ

70

1 โครงการประกอบดวยหลาย ๆโครงงาน โดยหลายๆ โครงงานประกอบเปน 1 โครงการ โดยหลาย ๆ โครงการประกอบในหนงแผน และหลาย ๆ แผนประกอบเปน 1 นโยบาย ดงนน เมอทานประเมนผลโครงการตาง ๆ ฉะนนเมอเราประเมนเราตองดสวนทเหนอกวา

เมอทานตองการประเมนผลสวนไหนตองดสวนทเหนอกวา วาเปนอยางไร เชน นโยบายหลกนนเชอมโยงกนหรอไม แลวโครงการยอย ๆ เช อมโยงกนนโยบายหลกหรอไม อยางไร โครงการตาง ๆ เหลาน เราตองดวา

-เราจะประเมนนโยบายหรอโครงการอะไร มวตถประสงคอยางไร เปาหมายอยางไร

-โครงการนมกระบวนการทำาอยางไรบาง ฉะนนเมอเรา“รกระบวนการเราอาจจะมประเมนกระบวนการกได เชน สำารวจกระบวนการของกองทนหมบาน คอ ตงแคมคณะกรรมการ มกระบวนการอยางไรซงมาไดคณะกรรมการบญช แลวมใครบางทเปนสมาชกกองทนหมบานใชเกณฑอะไร ใครเปนผตง เมอมากยมเงนแลวกระบวนการตอไปคออะไร นำา“เงนไปใช ใชอยางไร กระบวนการใชเงนกองทนหมบานใช”อยางไรหรอเราสามารถประเมน Input กได ทนตาง ๆ ทใชกองทนหมบาน เชน เงน คน ความร การใหความรแกชาวบานเกดขนหรอไม นก เป นทนทงทางความรทนเงน ทนเทคโนโลย และเราสามารถจะประเมน Input ได แตสวนมากเรามกจะไมไปประเมนกระบวนการ Input และมกไมประเมนในระยะกลาง ระยะยาว

71

กรณเขอนอสวน ในอยปตไดเงนองคการสหประชาชาตไปชวยสรางเขอนในอยปตเขามการประเมนระยะสน ระยะยาว และระยะกลางอยางตอเนองเปน 10 ป การประเมนระยะยาวปรากฏวา หลงจากสรางเขอนอสวนนน ปรากฏวา เปนโรคชนดนนซงไมเคยเกดขนเลยในลมแมนำาไนล แตเนองจากการประเมนผลระยะยาวทำาใหรวาเกดขนจากตะกอนทสะสมบรเวณหนาเขอน ตกหมกหมมเปน 10 ป ทำาใหเกดการสะสมจลนทรยและเชอโรคชนดหนงขนมา นกเพราะมการประเมนผลระยะยาวจงรสาเหตวามาจากอะไร สวนในไทยเรานนมกจะมการประเมนผลแคชวงตนโครงการใหไดครบตามขนตอนตามตวชวด เราไมเหนความสำาคญของการประเมน

อาจารยเลาวา หลายปมาแลวอาจารยไดประเมนผประเมนโครงการ คอโครงการสนสดแลวกจะมนกวชาการกลมหนงไปประเมนกลมของดฉนกไปประเมนกลมของผประเมนครงแรก ซงประเมนทงหมดทงแนวคดทฤษฎ กระบวนการ สงททมงานชดทหนงประเมน นคอวธการในการประเมนเพอความรอบคอบทงเปนการประเมนเพอใหเหนภาพรวมทงหมด และเพอเหนความชดเจนขององคการ เปนเงนขององคการสหประชาชาตททำาเรองเกยวกบการศกษา ฉะนนในโครงการตางๆ ขององคการสหประชาชาตหรอของตางประเทศเขาจะมเงนงบประมาณสำาหรบการประเมนผลทงระยะสน ระยะกลางและระยะยาว มการประเมนครงทหนงครงทสองครงทสาม

ฉะนนขนตอนแรกในการกำาหนดเปาหมาย วตถประสงคการประเมน เราตองกำาหนดไวใหชดเจนวาเราจะประเมนอะไร

72

อ�จ�รยบอกว� : วนนนกศกษาจะทำา pretest โดยใหทานตองคดวาทานจะประเมนโครงการหรอนโยบายใดหนงโครงการ อาจจะเปนโครงการทจะใกลตวทานทสด

-คดโครงการ 1 โครงการ -กำาหนดเปาหมาย วตถประสงคของการประเมน เชน

ประเมนกระบวนการ ,ประเมนประเมนประสทธภาพ ประสทธผล ,ประเมนสมฤทธผลของโครง ,ประเมนทนของโครงการ (Input) เราจะประเมนหลายอยางกไดรวมกน ขนอยกบผประเมน และขนอยกบโครงการทเราจะประเมนเราตองเขาใจวตถประสงคและเปาหมาย แตในทนเราไมมตวโครงการ กใหทานสมมตขนละไวในฐานทเขาใจวาโครงการเปนอยางไร ทานตองการประเมนอะไร วตถประสงคเปนอยางไร

(เราตองเขาใจวตถประสงคและเปาหมายชดเจนเพอทเราจะลอวตถประสงคไปได)

-วเคราะหปญหาสน ๆ เชน ปญหาทเกดคออะไร แกปญหาอะไร

ตวอย�ง กำาหนดวตถประสงคไววาตองการแกปญหาความยากจนของชมชน โครงการกอาจจะกำาหนดเปาหมายทชดเจนเอาไววาตองการทจะสรางรายไดใหเกดขนในชมชนเพมขน สมมตวา 2 % ตอปตอครวเรอน เมอเราจะประเมนเรากลอกบวตถประสงคและเปาหมายททำาเอาไววาโครงการททำาสามารถเพมรายไดใหครวเรอน 2 %ไดหรอไมกำาหนดไวในวตถประสงคการประเมน นค อตว Output วาหลงจาก

73

โครงการเกดขนแลวนำาเงนกองทนไปใชแลวทำาใหรายไดของครวเรอนเพมขน 2 % สวนใหญเมอเราประเมนโครงการเราจะไปลอกบวตถประสงคและเปาหมายของโครงการ เราจะป ร ะ เ ม น น อ ก เ ห น อ จ า ก น ก ไ ด เ ร า อ ย า ม อ ง แ ค บ แ ค วตถประสงคหรอเปาหมายของโครงเทานนยงประเมนนอกเหนอจากนไดอกมากมาย สวนใหญขาราชการมกบอกวาเอาแคเขากำาหนดไวกพอแลว

ขนตอนท 2.ก�รสร�งแบบจำ�ลองวจยประเมนผลตวแบบการประเมนผลทเนนผลกระทบ ตวแบบนนมประโยชนอยางยงตอการวจยการประเมน

ผล ตวแบบจะชใหเหนเหตผลการเชอมโยงของตวแบบตาง ๆ ต วแบบท เน นผลกระทบน น เปรยบเสมอนการจ ำาลอง หมายความวา เราอาจจะดวามตวแปรอะไรบางตวแบบตาง ๆ ทมความสำาคญตอสงทเราจะประเมน เชนถาเราจะประเมนกองทนหมบาน สมมตวาถาเราจะประเมนโครงการสงเสรมเร อง OTOP มปจจยมตวแปรอะไรบางทมความสำาคญตอโครงการ OTOP ตวแปรเหลานเรากน ำามาเขยน ซ งเปนตวแปรตามทจะไปอธบายสงทเกดขน

ตวแปรตน คอ ตวแปรทมผลตอตวแปรตาม เปนเหตททำาใหเกดผล

ตวแปรตาม คอ ตวแปรทเปนผลจากตวแปรตนในการวจยประเมนผล นโยบาย/โครงการตาง ๆ นนท

เกดขนเกดขนเพอทำาใหเกดผล ของการเปลยนแปลงทดขน เชนแกปญหาความยากจน โครงการเกดขนมการปฏบตม

74

การใชเงนมกระบวนการผลกจะเกดการแกป ญหาความยากจน หรอถาจะประเมนโครงการ OTOP ผลทจะเกดขนคออะไรคอ ตอยอดภมปญญาใหความสำาคญกบภมปญญา เอาคณคาทำาใหเกดมลคา ทำาใหเศรษฐกจในชมชนด สรางมลคาใหเศรษฐกจในชมชนด สงทเราจะประเมนโครงการ OTOP คอประเมนคณคา (รอฟ นภมปญญาหรอไม) ประเมนมลคา (เศรษฐกจชมชนดขนหรอไม) สงทเราประเมนนคอตวแปรตามเกดขนเนองจากตวแปรตน (เกดจากเหต)

ตวแปรตนของโครงการ OTOP คอ โครงการ เกดจากทน ความร การจดการ ภมปญญา การประยกต การนำาความรไปใชไปตอยอด สวนราชการ ตวแปรตนทำาใหเกดตวแปร“ตาม”

ตวแปรตามของโครงการ OTOP ผลทเกดขนคอ ความยากจน (หนลดลงหรอไม รายไดเพมขนหรอไม) ดชนชวดความยากจนคออะไร

ตวอย�งชมชน OTOP ทเกดกอนพมพเขยวลงไปคอ ชมชนครวง ครวงเปนตวอยางทดทไมตองรอพมพเขยว บางหมบานรอพมพเขยวกยงไมส ำาเรจจำานวนมาก ถงแมพมพนำาพมพเขยวลงไปแตไมมภมปญญา ตอยอดนวตกรรมไมได ประยกตไมได(ตวแปรตน) ถงนำาพมพเขยวลงไปกไมสำาเรจ ฉะนนพมพเขยวจงตองรบรบทสงคมชมชน ตองร อฟ นเร องภมป ญญา แล วต อยอดใหเขา ม ใช ไปด วยพมพเขยวลวน ๆ

ตวอย�งมลกศษยคนหนงไดออรเดอรจ�กกรงเทพ จากเมอกอนเผลตภณฑกไมคอยสนใจเร องแพคเกจจงเทา

75

ไหร แตพมพเขยวบอกวาถาอยากได 5 ดาวตองพฒนาเรองแพคเกจจง ลกศษยกบอกวาตอนนนชมชนตาง ๆ จะไดระดบ 5 ดาวตองแพคเกจจง เชน ตะกราสาน ขายดมาก จงลงไปดในชมชนททำาตะรานสำาหรบใสเครองหอม สบ สมนไพร ชมชนบอกวาทำาไมไดเพราะวา order เยอะมาก กไปพบวาชมชนอน ๆ เกงในดานทำาเคร องหนงเขากนำาภมปญญาทำาเคร องหนงมาตอยอดตะกรา ทำาใหนาสนใจขน แลวกไปเจอชมชนตเคร องเหลกกนำาภมปญญาของเครองเหลกมาตอยอดภมปญญาเครองหนงและตะกราสาน เปนการเพมมลคาขนเรอย ๆ

ขนตอนท 3.ว�งแผนก�รวจยประเมนผล การประเมนผลการวจยเราจะตองร ตวอยางเชน โครงการ 30 บาทรกษาทกโรค สงทเราจะ

ประเมนคอ1.ตวชวดการประเมนผล-ความพงพอใจของการใหบรการ (วดจากการใหบรการ

ถาพบความไมพงพอใจกจะตองแกผลของการบรการใหพงพอใจ) “ประเมนจากผรบบรการ”

- คณภาพของการใหบรการหรอการรกษา เชน บางครงใหแตยาพาราเซตามอล ปจจบนนไมเกบเงน 30 บาทแลว จะยงใชสทธแตไมตองจายตงครกษาฟร ประเมนจาก“ทผรบและผให ”

-การเขาถงการใหบรการ ประเมนจากผรบบรการและผ“ให”

76

-สขภาพดขน คนปวยลดลง ประเมนจากผให“ ”2.สงทตองรตรงนเราจะประเมนใคร ใครคอประชากร

คอผไปใชบรการทงหมด คอผทไดรบผล 30 บาทรกษาทกโรค สงตาง ๆขนตนเราตองประเมนผใหกบผรบ(ดงขางบน) และการประเมนจะตองประเมนแบบสมตวอยางในการประเมน

**สมตวอยางหมายถงการเลอกกลมตวอยางจากจำานวนประชากรทงหมด กลมประชากรจะใหญมากนอยเพยงใดจะมสตรเชนของยามาเน **(ตอไปจะไดเรยนเทคนควธในการสมตวอยาง )

3.วธการเกบขอมล -การวจยเกบขอมลแบบสำารวจ เปนวธการเกบขอมล

โดยการออกแบบสอบถามสมภาษณ เชน สมภาษณโดยตรง การสมภาษณโดยนำาแบบสอบถามสงไปทางไปรษณยแลวใหเขาตอบสงมา การสมภาษณทางโทรทศน

แตทง 3 แบบนสมภาษณโดยตรงนด กวาอยางอน เพราะจะไดขอมลโดยตรง ถาเราสงแบบสอบถามออกไปขอมลอาจจะมวใหคนอนตอบ นอนเทยน ไมสงกลบ จะสงก“ ”ประมาณ 20% ดงนนตองสงไปใหม แลวใชแรงจงใจลอ

-การวจยเกบขอมลแบบสนาม เชนโครงการอยดมสข การสงเกตจดบนทกวาโครงการนนเกดผลอยางไร เราตองลงไปพนทเพอเกบขอมลมา

ตวอยาง โครงการอยดมสขจะมการใหความรเพอการพฒนาอาชพ เพ อคาดหวงวาจะสรางรายได เพ ม ใหแก ประชาชน และนอกจากนนยงตองการใหประชาชนมสขภาวะด จตใจด มสขตลอดกาล เมอเราลงไปดภาคสนามโครงการ

77

อยดมสข เรากจะดวาความสขเกดหรอไม สขภาวดหรอไม สขภาพดหรอไม เศรษฐกจดหรอไม สงแวดลอมดหรอไม

-การวจยเอกสาร คอ การเกบขอมลจากทเขารวบรวมไวแลว ไดแก

-ขอมลปฐมภม คอ ขอมลเบองตน ขอมลครงแรกทเราไปเกบ

-ขอมลทตยภม คอขอมลทบนทกหรอเกบเอาไวในหนวยงานตาง ๆ เกบไวแลวแลวนำาขอมลนนมาใช หม�ยเหต เราสามารถใชแบบวธการเกบขอมลผสม

ผสานกนกได เชน วจยสนามประกอบกบวจยเอกสาร เชน เราดขอมลจากหมบานทไมไดรบบรการการจากเอกสารสถต เรากลงไปหมบานนน สงตาง ๆ ทงนนทงนวธการเกบขอมลขนอยกบความรของผเกบขอมล

หรอสำารวจจำานวนผปวยมากขนหรอลดลงโดยใชการเก บขอม ลจากเอกสาร จ ำานวนผ ป วยมากข นอาจจะหมายความถงการปองกนไมดจงทำาใหผปวยมากขน ดงนนเราควรใหความรแกประชาชน รณรงคใหเขากนอาหารให ครบ 5 หม

ดงทอาจารยบอกวา เคยไปอยทญปน คนญปนจะกนอาหารครบ 5 หมทกมอตามหลกโภชนาการ เชน ผก ปลา ไข ขาว อาหารเสนใย ธญพชทงหลายตองใหครบหม พวกไฟเบอรอาหารเสนใยมาก ผกอะไรบางทมเสนใยมาก ปลกลวย ยอดมะพราว แกงเหลอง มะเขอพวง (อาจารยบอกวา แกงเหลองเปนอาหารสมนไพร อาหารแตละภาคนนจะมภมปญญาทองถนซงเปนอาหารทด เปนผกทมอยในทองถน

78

เปนอาหารทจะชวยทำาใหเรามภมตานทานทด มสขภาวะทด อาหารในแตละภมภาคกจะชวยรกษาสขภาพ )

4.วเคราะหขอมล การตงคำาถามม 2 วธคอ คำาถามปลายเปด(ตงคำาถาม

แลวใหผตอบอธบายพรรณนา) และคำาถามปลายปด (เชนระดบความพงพอใจ ระดบมากทสด มาก ปานกลาง นอย นอยทสด จะเปนคำาถามแบบปลายปดใหเราเลอกตอบ)

การวเคราะหขอมลนนจะขนอยกบขอมลทเราเกบ เชน ถาเราเกบขอมลเชงปรมาณคอจะมลกษณะเปนตวเลข จะใชความร เร องสถต สวนขอมลเชงคณภาพ จะมล กษณะพรรณนาอธบาย โดยจะตองอาศยหลกการวเคราะหเหตและผลในการทจะอธบายเชงคณภาพ

ถาเปรยบเทยบขอมลเชงคณภาพกบปรมาณขอมลแบบไหนดกวากน อาจารยบอกวาตอบไมไดขนอยกบเรองทจะวจย ฉะนนจะเลอกแบบไหนกไดขอใหขอมลเหลานนสามารถตอบสงทเราตองการประเมนไดกพอ ดงนนขนอยกบความรของผทำาการวจยวาจะเลอกการวจยแบบไหน

(การวเคราะหขอมลจะวเคราะหแบบไหนกขนอยกบขอมลทเกบมา X

5.สรปผล / เขยนรายงาน แลวนำาผลการวจยใชในการแกปญหา ปรบปรงการ

ทำางานใหดขน นำาขอมลไปประกอบในการตดสนใจ หาวธการแกปญหา ซงเราจะตองนำาผลของการวจยประเมนไปใชตอไป ถาประเมนออกมาความพอใจต ำา คณภาพตำา ในฐานะผประเมนผล กจะตองเสนอผลใหเจานายใหเหนพรอมเสนอ

79

แนวทางปรบปรงแกไขโครงการตาง ๆ ใหดขนไดอยางไร แตสวนมากเรามกไมคอยนำาผลการวจยไปใชเพราะวาเราคดวาเหมอนกบงานประจ ำา คดวาเปนงานประจ ำาทำาแคตามพมพเขยว หรอการนำานโยบายไปบรหารหรอปฏบตเปรยบเสมอนการทำางานวจย จดบนทกเกบมลอยตลอดเวลา

นคอ สวนหนงของแนวคดการนำานโยบายไปบรหารหรอปฏบตมใชงานประจำาแตเปนการศกษาตลอดเวลาการปฏบตงาน แลวเรากจะเหนการเปลยนแปลงทเกดขนในสงคมชมชน โครงการตางๆ ทนำาไปปฏบตนนเราสามารถประเมนได เรยกวาการประเมนกระบวนการ ขณะทไปปฏบต ดงนนการนำานโยบายไปปฏบตมใชงานงานประจำาอยางเดยวแตเปนงานวจยเชนกน ดงนนชองวางจะเกดขนเสมอเพราะเราไมไดตดตามสงทเกดขนจากการปฏบตงาน อาจารยบอกวาใหลองฝก สงเกต จดบนทกเราจะไดขอมลมากมายทเป นประโยชนตอการทำางาน มนเปนการวจยรปแบบหนงเรยกวาการวจยตลอดเวลา

ขนตอนท 4.เลอกรปแบบก�รวจย สร�งม�ตรฐ�นดชนชวด

ตวดชนชวด ตวแปรตาง ๆ ตวแปรตามทเราตองการจะประเมน เชน ตองการประเมนวาแกปญหาความยากจนไดหรอไม ดงนนเราจะตองมดชนชวด เชน หนสนลดลง ,รายไดเพมขน , คณภาพชวต ,สขภาวดขน, ความภมใจในความเปนมนษย ดงเชน กรณสารคดปเยนทตนตงแตหวรงแลวไปวางเบด พอสายหนอยกไปเกบปลา ไดปลามากเอาไปขาย ปเยนหวถงปลาขนบนไดทละขน ๆ ขนไปวางขาย และราคาถา กก.

80

10 บาท คนซอจะใหกก. ละ 20 บาท ปเยนบอกวาพอแลว แคนกพอแลว ใครจะเอามาใหปเยนกบอกวาพอแลว เพยงพอแลว ปเยนมความสขกบวถชวตทพงตวเอง มความสข มความพอเพยง แตถาเรานำาดชนชวดทเปนรายไดปเยนนจน เพราะอยบานกระทอมเลก ๆ แตปเยนจะนอนในเรอ อยในเรอ ดงนนถาเราใชเงน ใชรายไดวดความจน กพบวาปเยนเปน ทสำาคญจนจรง ๆ คอจนปญญา อยางปเยนปเยนไมจนปญญาแตกลบรำารวยดวยปญญาและศลธรรมจรรยา

ขนตอนท 5 เกบรวบรวมขอมลการเกบรวมขอมลเกบไดตงแตกอนทำาโครงการ ระหวาง

ทำาโครงการ และหลงทำาโครงการ (ดงทกลาวแลวขางตน)

ขนตอนท 6 วเคร�ะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณน� ถาเปนขอมลเชงปรมาณตองใชความรทางสถตในการ

วเคราะหเขยนรายงาน ......ทำ� Pretest 1.เลอกโครงการ 1 โครงการทตองการประเมนผล 2.เขยนทง 6 ขนตอน3.ออกแบบกระบวนการ 6 ขนตอนน


81

รศ.ดร.ทพ�พร พมพพสทธ วนท 31 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551 (ภ�คบ�ย)

ทบทวนขนตอน/กระบวนก�รวจยประเมนผล (หน� 182-183)



ตวแบบก�รประเมนผล 1. Scriven’s Formative/ Summative Model

ตวแบบนมงไปยงวตถประสงคของการประเมน และการนำาผลการประเมนไปใชปรบปรงแกไขโครงการ

Formative Evaluation คอ การประเมนผลปรบร ปแบบ ซงเปนการประเมนความกาวหนาของโครงการขณะทก ำาลง

82





6.วเคราะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณนา a


ดำาเนนการอยวาเปนไปตามทกำาหนดไว และจะบรรลวตถประสงคของโครงการหรอไมเพราะเหตใดในขณะทโครงการกำาลงดำาเนนอย เชน โครงการ SML มความกาวหนาอยางไร เปนไปตามแผนทกำาหนดไวหรอไม บรรลวตถประสงคของโครงการหรอไมเพราะเหตใด ขณะทโครงการกำาลงดำาเนนอย ดประสทธภาพของโครงการ และควรทจะเปลยนแปลงโครงการหรอไมในขณะทโครงการดำาเนนอย หนวยงานทเกยวของจงเขาไปปรบปรงแกไขปญหาดงกลาว Formative จะดวา

-โครงการดำาเนนตามทวางแผนไว-ประสทธภาพของโครงการ คอ Output, Outcome,

Impact เทยบกบ Inputs แลวคมคา-การประเมนผลจะชวยในการตดสนใจวาควรเปลยนแปลง

โครงการหรอไมInformative Evaluation คอ การประเมนจะทำาให

ทราบเหตการณทไมคาดคดทเกดขนขณะดำาเนนการอย Summative Evaluation คอการประเมนผลแบบสรป

ผล จะทำาหลงจากทโครงการ/นโยบายสนสดลงแลว และมงพจารณาวาประสทธผลของโครงการในภาพรวมเปนอยางไร โดยมงหาขอสรปเกยวกบการบรรลวตถประสงคของโครงการ Summative จะตอบคำาถามวา

-ประชากรเปาหมายทราบเกยวกบเนอหาสาระของโครงการหรอไม

-ทศนคตและพฤตกรรมของประชากรเปาหมายเปลยนแปลงไปเพราะโครงการหรอไม ดวามอะไรเกดขนบางในกลมประชากร ทศนะคตประชากร เปาหมาย เปลยนแปลงไปหรอไม

-โครงการบรรลเปาหมายหรอไม ผลทเกดขนเปนไปตามวตถประสงคหรอไม

83

เปนการดทกวางขนคอประชากรรหรอไม มวตถประสงคอะไร ประชากรมพฤตกรรมทศนคตอยางไร

2.CIPP Model ของ Stufflebeam & Guba C: Context Evaluation ประเมนสภาพแวดลอมและ

ความพรอมของสภาพแวดลอม เชน เศรษฐกจ สงคม วตถประสงคของโครงการเทยบกบวตถประสงคของนโยบายท วตถประสงคของโครงการนนสอดคลองกบวตถประสงคนงโยบายในระดบสงขนหรอไม

I: Inputs Evaluation ประเมนปจจยนำาเขา โดยกำาหนดความตองการเบองตนของปจจย เชน เงน คน เทคโนโลย งบประมาณ ความร การประเมนกจะประเมนวาพอเพยงหรอไม มประสทธผลมประสทธภาพหรอไม

P: Process Evaluation ประเมนกระบวนการ (ตรงกบ Formative Evaluation)

P: Products Evaluation ประเมนผลผลต (ตรงกบ Summative Evaluation)

เมอเรมทำาโครงการเชน โครงการ SML กจะมทนเรมตนในการทำาโครงการ ทนนคอ Input เราอยากรวาวตถประสงคของโครงการ

84

ทน

Input

context

เรม สนสดโครงการProduct

ขณะดำาเนนการ -ผลผลต (ผลได)

-ผลลพธ-ผลกระทบ

Process

สอดคลองกบวตถประสงคของรฐหรอไม คอ การประเมน Context หรอขณะทเกด SML โครงการมปญหาอยางไร กาวหนาหรอไม นคอการประเมน Process คอการประเมนขณะท ด ำาเน นการ เม อกระบวนการสนสดแลวผลทเกดขนคอ Product ฉะนน Products Evaluation คอการประเมนผลทเกดขนจากโครงการ มผลผลตทเกดขนจากโครงการอะไรบาง และมผลลพธทตามมาอยางไร ผลกระทบทเกดขนมาอยางไร โครงการ SML นนจะแกปญหาความยากจน ฉะนน product ทเกดขนไดแก เศรษฐกจดขน รายไดประชาชนเพม ประชาชมความเปนอยดขน สขภาพจตดขน ฉะนนขางบนคอการประเมนครบทง CIPP

จะเหนวา CIPP จะตางกบ Formative จะประเมน Process สวน Summative กจะประเมนท Product

คว�มหม�ยศพท -Context คอ บรบท สภาพแวดลอม -Input คอ ปจจยนำาเขา กำาหนดความตองการเบองตนของ

ปจจย -Process คอ กระบวนการ การจดการกบปจจยนำาเขา-Product ผลผลต ผลลพธทตองการ สรป รปแบบนจะเปนการประเมนทสมบรณทกขนตอน แตรป

แบบนจะยงยากกวา

3.Stake’s Countenance Modelล กษณะส ำาค ญคล ายต วแบบ CIPP ค อพยายามท ำา ให

ครอบคลมทกองคประกอบของโครงการ ตงแตการวางแผนจดทำาโครงการ โดยแบงเปน 3 ชวงทผประเมนตองคำานงถงปจจยทมผลกระทบตอโครงการในแตละชวงตอน

ชวงท 1 คอ ชวงกอนทำาโครงการ โดยระบเงอนไขตางๆ ทเปนอยกอนโครงการทอาจมผลตอผลลพธของโครงการ

รายละเอยด

85

-ความตงใจ วตถประสงคและผลลพธทคาดหวง -การสงเกต ขอมลทเกยวกบกจกรรมระบเงอนไขทเปนอย การตดสนใจ-มาตรฐาน หลกเกณฑเชงคณภาพทจะนำามาใชเปรยบเทยบ

คาดหวงอะไร ดสงทเราประเมนผลทเกดขนเปรยบเทยบกบมาตรฐานความตงใจ

ชวงท 2 คอชวงดำาเนนการ หมายถง กระบวนการทเกดขนจรงตามทตงเปาไว เปนการสงเกตพฤตกรรมระหวางดำาเนนการของทกฝายทเกยวของ ซงจะกำาหนดมาตรฐานเกณฑทใชเปรยบเทยบ

รายละเอยด-การสงเกต พฤตกรรมแตละวนของประชากรเปาหมายการตดสนใจ-มาตรฐาน หลกเกณฑเชงพฤตกรรมทจะนำามาใชเปรยบเทยบ-การตดสนใจ กระบวนการในการเปรยบเทยบ ความตงใจการ

สงเกตและมาตรฐาน ชวงท 3 คอ ชวงหลงดำาเนนการ คอการประเมนลพธทเกดขน

ของโครงการ โดยอาศยวธการเกบรวบรวมเมอโครงการสนสดแลว ซงจะกำาหนดเกณฑการเปรยบเทยบกอนและหลงดำาเนนการ

รายละเอยด -ความตงใจ อะไรคอผลลพธทตงใจของโครงการการสงเกต ขอมลทรวบรวมตอนสนสดโครงการ เชน คะแนน

เกรด การตดสนใจ-มาตรฐาน หลกเกณฑเชงพฤตกรรม ทจะนำามาใชเปรยบเทยบ ตวอย�งเชน การประเมนกอนทจะเรยน การประเมนระหวาง

เรยนและประเมนหลงเรยนเสรจแลว การประเมนทง 3 ชวงนจะด

4.Tyler’s Goal Attainment Model (แบบจำาลองการบรรลเปาหมายสงสด) คอ

86

-มงเนนการบรรลเปาหมายทระบไวในโครงการ (ประสทธผล)-แบงเปาหมายออกเปนกลมๆ เชน โครงการทนำาไปปฏบตจะม

Policy Stakeholders หลายกลม เปาหมายของแตละกลมกจะแตกตางกน

-เนอหาแตละเปาหมายตองมการแปรความในเชงพฤตกรรมวดผลได กลมเปาหมายแตกตางกน การแปรความพฤตกรรมและการวดผลกจะแตกตางกน

อาจารยเลาวา ไดรบเชญไปงานวฒนธรรมอาหารพนบานภาคอสาน อาจารยกคดวาจะไดเหนอาหารทหลากหลาย คดวาจะไดเหน ลาบ กอย ปลารา แตพอไปถงงานกเหนงานชาง งานชางหมายถง “การโฆษณาเบยรชาง มการแขงเรอ หลงจากแขงเรอเสรจ ทงพอ”บานแมบานกเมาฉลองเมากน ฉะนนเมอเราประเมนโดยนำา Tyler ไปใชวาแตละกลมมความแตกตางหรอเหมอนกนอยางไร บรรลเปาหมายหรอไมตามกลม

5.Provus’s Discrepancy Model เปนตวแบบทตอบคำาถามดงตอไปน

-โครงการทจดทำาเปนไปตามทผจดทำาโครงการตงใจไวหรอไม-เมอวเคราะหพบความแตกตางขณะทดำาเนนโครงการ จะตอง

มการแกไขปญหาตางๆ ในลกษณะของการประเมนผลแบบปรบรปแบบ

-หลงโครงการสนสด ขอคนพบจะใชตดสนความคมคาของโครงการวาเปนไปตามวตถประสงคทกำาหนดไวแตแรกเรมหรอไม

-วเคราะหความแตกตางจากตนทน และผลกำาไรของโครงการเมอเปรยบเทยบกบโครงการอน

ตวแบบนจะมทง Formative และ Summative โดยมองในแงความคมคาและการเปรยบเทยบกบโครงการอน

87

6.Scriven Goal-Free Model (แบบจำาลองทอสระจากเปาหมาย)

อาจารยบอกวา ถาเราจำากดวตถประสงคของโครงการแลวลอวตถประสงคจะทำาใหผลทประเมนออกมาแคบ เหนวา

-การใหความสนใจเปาหมายของโครงการ เปนการจำากดขอมลในการตดสนใจเกยวกบโครงการ

-ทำาใหผประเมนมองโครงการในมมแคบแบบถำาอโมงค ทำาใหมองไมเหนผลทสำาคญดานอน เนองจากผลจากการนำานโยบายไปปฏบตไมไดเกดเฉพาะทตงเปาไวอยางเดยวเทานน หากยดตดเปาหมายทตงไวกจะมองไมเหนสงอนทเกดขนในนโยบาย

-ผประเมนจงควรขยายมมมองใหครอบคลมโครงการทงหมด-สามารถเหนผลทตงใจและไมตงใจ หรอไมมองขามผลขาง

เคยงทไมคาดคดทเกดกบโครงการ -ผประเมนจะไดมองผลกระทบทงหมดของโครงการ ไมวาจะ

เปนบวกหรอลบ ตงใจหรอไมตงใจ (Total Impacts)-ผประเมนสามารถระบหนทางตางๆ ทโครงการมผลกระทบตอ

ประชากรเปาหมาย นอกเหนอจากทระบไวในโครงการ และทำาการเกบขอมลเพอกำาหนดผลกระทบทเกดขนจรง

-ไมไดหมายความวาจะตองเปนอสระจากเปาหมายทงหมดของโครงการ แตหมายความวาไมจำาเปนทจะตองจำากดการประเมนผลอยทเปาหมายของผจดทำาหรอเจาของโครงการเทานน ผประเมนอาจพจารณาเปาหมายของสงคมดานอนๆ ได

วธท 6 นดเพราะเหนผลกวางมากกวาทคด กลมเปาหมายทไมคาดคดมมากขน จะเหนทงตงใจและไมตงใจ แตคนททำาวจยประเมนผลตองทำาการบานหนกคอตองลงไปดลงไปในสนามจดบนทกสงเกต สมภาษณแบบเจาะลก ผประเมนตองขยนเกบขอมลนำาขอมลมาใชในการประเมนผล

ตวอย�ง

88

-กรณเงนกองทนหมบาน เราตองการประเมนเศรษฐกจดหรอไม มเงนเพมขนหรอไม แตเรากลบพบวาเงนกองทนนสรางความแตกแยกในหมบาน ซงเปนสงทเรามองขาม สงเหลานทไมตงใจวาจะเกด

-กรณโครงการทสงเสรมใหม Home stay จะมผลลพธคนเปนโรคเอดส ลกสาวในชมชนหายหมด นเปนเรองทไมคาดคด เราคดวาวฒนธรรมยงยน เศรษฐกจดขน

-อาจารยไดเคยไปประเมนโครงการโรงเรยนชาวนา ซงนกไวในใจวา ตองมนาขาว มควาย โรงเรยนกจะอยททงนา จะตองมหลกสตร กฎ กตกา มครผสอน แตเมอไปถงทน นไมมอะไรเลย โครงการโรงเรยนชาวนา คอโครงการทใหชาวนาไดแลกเปลยนเรยนรของชาวนาในภาคอสานบางจงหวด ไมมรปแบบมแตความรทเคลอนไหวอยตลอดเวลา มการจดการความร มกระบวนการเรยนร หรอบางคนไปอบรมขางนอกกนำาความรใหมมาแนะนำาแลกเปลยนกนตลอดเวลา เหมอนกบชมชนไมเรยง คณคาไมเรยงอยทความรและปญญาของคนในชมชนไมเรยง

7.Stake’s Responsive Model แบบประเมนผลเชงตอบสนอง-เพอใหมความยดหยน-ใชขอมลละเอยดออน -ลดการเนนความถกตองแมนยำาในดานการวด การเกบขอมล

การทดสอบกอนและหลง และการวเคราะหสถตทซบซอน -เพมความสนใจทการใชประโยชนจากขอคนพบสำาหรบทกฝาย

ทเกยวของกบโครงการ-มงเนนการสอสารแบบธรรมชาต การรายงานสภาพโครงการ

ตามความเปนจรงและกจกรรมทเกดขนจรง แลวคอยศกษารายละเอยดเพอประเมน โดยไดรบขอมลจากผทเกยวของรวมดวย การ

89

ประเมนเรมจากการเขาไปพดคยกบกลมเปาหมายเพอสรางความคนเคย เจาหนาท โครงการเกยวกบขอบเขต กจกรรมประเดนตาง ๆ

-ระบขอบเขตของโครงการ และภาพรวมของกจกรรม ระบกำาหนดวตถประสงคของโครงการใหชดเจน

-สรางกรอบแนวคด -ระบขอมลทจำาเปน -เลอกผสงเกตเครองมอประเมน -สงเกตสงทกำาหนดไว เชนเหตการณกอนโครงการ ระหวาง

ดำาเนนการ และผลลพธ -จดเรองประเดน -ตรวจสอบความถกตอง -บางทอาจจะมการแยกรายละเอยด จดรปแบบใหเหมาะสมกบ

ผรบการประเมนโครงการ จงมความยดหยนสง

8.แบบจำ�ลองผสม ผประเมนอาจเลอกแบบจำาลองแบบหนงแบบใดทเหมาะสม หรอนำาสวนดจากแตละตวแบบมาผสมใชในการประเมนรวมกน สรปทง 8 แบบนมไมกอยางแตทำาใหมหลายๆ Model สรปไดแก

สรปตวแบบก�รประเมนผล ม 8 ตวแบบ 1. Scriven’s Formative/ Summative Model ตว

แบบนมงไปยงวตถประสงคของการประเมน และการนำาผลการประเมนไปใชปรบปรงแกไขโครงการใหดขนเปนแบบจำาลองซงม 2 วธ ไดแก

1.1 formativ Evaluation 1.2 Summative Evaluation 2. CIPP Model ของ Stufflebeam & Guba แบบ

ประเมนทครบวงจรซงเหมอนกบแบบแรกคอม Process , Product

90

3. Stake’s Countenance Model เ ห ม อ น ก บ CIPP เพราะมการประเมนทงกอนและหลง มการแบงเปนชวงใหเหนชดเจน ลกษณะสำาคญคลายตวแบบ CIPP เปนการประเมนสงทเกดขน ในแตละชวงเวลาตงแตกอนทำาโครงการ ระหวางดำาเนนโครงการและหลงโครงการ ตองกำาหนดเปาหมายและวตถประสงคกอนระหวางและหลงดำาเนนการเปนอยางไรในแตละชวงเวลากบมาตรฐานทตงไวเปนอยางไร

4. Tyler’s Goal Attainment Model แบบจำาลองทเนนการบรรลเปาหมายสงสดโดยคำานงถงกลมเปาหมายทแตกตางกน มองวากลมเปาหมายบรรลวตถประสงคหรอไม

5.Provus’s Discrepancy Model เปนลกษณะคลายกบแบบแรก ค อแบบ formative Evaluation และสามารถท จะประเมนเมอสนสดโครงการ ประเมนความคมคา ประสทธภาพของโครงการ โครงการเปนไปตามแบบทตองการหรอไม

6. Scriven Goal-Free Model มงเนนการคดนอกกรอบ แตไมไดปฏเสธสงซงเรากำาหนดไวในกรอบแตเราจะมองนอกกรอบ การมองผลกระทบทงหมดของโครงการ ไมวาจะเปนบวกหรอลบ ตงใจหรอไมตงใจ

7. Stake’s Responsive Model ต ว แ บ บ น จ ะ ม ก า รยดหยน มกระบวนการทเปนทางการและไมมเปนทางการผสมกน ทำาใหการประเมนไดผลออกมาดมากขน เนองจากมความยดหยน สามารถปรบเปลยนกระบวนการไดสรางความยดหยน ไมเนนความถกตองของเครองมอ แตเนนทนำาผลทเกดขนไปใชประโยชน

8.แบบจำาลองผสม ผประเมนอาจเลอกแบบจำาลองแบบหนงแบบใดทเหมาะสม หรอนำาสวนดจากแตละตวแบบมาผสมใชในการประเมนรวมกนเพอการประเมนทด

อ�จ�รยแนะนำ�ก�รทำ� Pretest (ใชขนตอนของหน� 182)

91


2.การสรางแบบจำาลองวจยประเมนผล3.วางแผนการวจยประเมนผล 4.เลอกรปแบบการวจย สรางมาตรฐานดชนชวด 5.เกบรวบรวมขอมล6.วเคราะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณนา ....ก�รวจยโดยก�รทดลอง (Experimental research) เชนภาพ วธการวจยโดยการทดลองแทจรง

การวจยโดยการทดลองแทจรง หรอการทดลองแบบคลาสสกการวจยโดยการทดลองแทจรงทำาไดตามธรรมชาต ใหสงคมเปนหองทดลอง คอกอนทจะกำาหนดกลมทใชทดลองกบกลมทใชควบคม จะตองดประชากรทเราตองการประเมนคอใคร เมอเลอกประชากรไดแลวกแบงกลมโดยวธการสมตวอยาง

ก�รสมตวอย�ง- แบบแรก คอ Simple random sampling คอ การ

สมมตใหประชากรในหองนเปนกลมประชากร เมอจะสมกจะเขยนชอ

92

R O1 X O2

กลมทดลอง

ประชากร

แบงกลมโดยวธ

วด

กอนดำาเนน

การ

R O1 X O2

ดำาเนนการ

วดหลงดำาเนนการ

กลมควบคม

ของทกคนไวในกลอง แลวสมหยบออกมา เมอหยบไดใครครงแรกคนนนคอคนทถกสมแลวกใสชอคนนนไปในกลองอก ถาเราตองการกลมตวอยาง 30 คน เรากหยบมา 30 ครงได 30 คนกคอกลมตวอยาง

-แบบทสอง Systematic sampling เชน ในหมบานมเลขทบานตงแตเลขท 1,2,3,4,5, วธการเลอก คอ ถาตองการบานหลงท 1 แลวเลอกหลงท 5 แลวเลอกหลงท 10 แลวเลอกหลงท 15 ไปเรอย ๆ หรออาจจะเลอกจาก Quota sampling เชน มเพศหญงสมมตวาเปน 60% ชาย 40% คอ 60 : 40 ถาเราตองการเลอก 30 % ดงนนวธการในการเลอกกลมตวอยางอาจจะใชแบบไหนกได หลงจากทเราสมตวอยางแลว กลมหนงเราใชเปนกลมทดลอง สวนอกกลมใชเปนกลมควบคม

คว�มแตกต�งระหว�งกลมควบคมกบกลมทดลอง -กลมทดลองหมายถง กลมทเขาไปเปนสมาชกของโครงการ

เชนกลมทเปนสมาชกของโครงการ SML หรอสมาชกของกลมกองทนหมบาน

-กลมควบคมหมายถง กลมทไมไดเขาไปเปนสมาชกของโครงการ

เราจะประเมนทงสองกลมนพรอม ๆ กน เกบขอมลเหมอนกนทกอยาง ประเมนทงกอนดำาเนนการ เชนรายไดกอนทจะเกดโครงการมเทาไหร แรงงานทใชมเทาไหร และประเมนหลงจากโครงการดำาเนนอยและ ประเมนหลงสนสดโครงการ ขอมลทเราเกบกอนสำาหรบกลมทดลองเกบไดเทาไหรจะใหสญลกษณ O1 ขอมลสำาหรบกลมควบคมคอ O2 หลงจากนนนำา O2-O1 = D1 โดย D1 คอผลความแตกตางทเกดขนกบกลมทดลอง สวน D2 คอผลความแตกตางทเกดขนกบกลมควบคม

ผลของความแตกตางระหวาง O2 แตกตางจาก O1 เปน D1 หรอ O4 แตกตางจาก O3 คอ D2 การด D1 กบ D 2 แตกตางกน

93

หรอไม ทศทางของผลทเกดขน (คดเปนทำาเปน ความยงยน คณภาพชวต) D1 นาจะดกวา D 2 เพราะ D1 มโครงการอยเยนเปนสขเกดขน มความร มกจกรรมเกดขน ฉะนนความรตาง ๆ กจกรรมตางๆ นาจะทำาใหชมชนอยเยนเปนสข ถา D2 มากกวา D1 แสดงวาการทำาโครงการนนไมเกดผลไมบรรลวตถประสงคหรอเปาหมายทกำาหนดไว

วธการประเมนแบบแทจรงจะมการควบคมหลายขนตอน1) ควบคมกลม ทมฐานใกลเคยงกนเพราะมาจากประชากรท

เราสมมาเปนกลมทดลอง2) การเปรยบเทยบกลม 2 กลม 3) การประเมนทงกอนและหลงทำาโครงการ ถาเราไมวด

กอนทำาโครงการกไดแลวมาจดหลงดำาเนนการ ฉะนนปญหาทจะเกดขนสามารถควบคมไดตงแตการใชฐานใกล

เคยงกน การควบคมกลมเปรยบเทยบ และการประเมนทงกอนและหลงทำาโครงการ (วธการนด แตเราไมนยมทำากนเพราะวายงยาก และไมมเวลาและงบประมาณ ไมมทน)

อาจารยใหนกศกษาดเอกสารในหนาท 187 คอการทดลองการเปรยบเทยบเฉพาะกลมทเขารวม ไมมการประเมนกอนแตจะมการประเมนหลงอยางเดยว เพราะอาจจะไมใหความสำาคญ ไมมงบประมาณ ไมมเวลา

อาจารยใหนกศกษาดเอกสารในหนาท 188 หวขอ 8.3 จะไมมกลมควบคมมแตกลมทดลองอยางเดยวเพราะวาปฏบตแลวประเมนเลย ไมมกลมเปรยบเทยบ

อาจารยใหนกศกษาดเอกสารในหนา 189 หวขอ 8.4 จะมการประเมนเปรยบเทยบกอนและหลง (วธนนาจะดกวา 8.3 เพราะมการเปรยบเทยบกอนและหลง

ก�รเปรยบเทยบคว�มแตกต�งโดยใชกร�ฟ

94

**เรองกร�ฟนอ�จ�รยไมไดสอนในร�ยละเอยดแคแนะนำ�ใหแกเสนกร�ฟทอ�จ�รยทำ�ผดม�ในชทเท�นน อธบ�ยบ�งบ�งตวเลกนอย***

การเปรยบเทยบความแตกตางโดยใชกราฟซงมาจากขอมลทเราเกบไว เชน กรณแรกคอกรณการเปรยบเทยบ โดยเรามกลมในโครงการคอกลมทดลอง กลมทไมอยในโครงการคอกลมควบคม เมอเราเกบขอมลทงสองกลม เรากอาจจะมาวดเสนกราฟดความแตกตางของขอมลวามความแตกตางหรอไมระหวางสองกลม ถามความแตกตางของเสนกราฟแสดงวาโครงการนนทำาใหเกดความแตกตาง แตถาไมมความแตกตางของเสนกราฟแสดงวา โครงการนนไมทำาใหเกดการเปลยนแปลง

ภาพแสดงผลแตกตางจากการเปรยบเทยบกลมทแตกตางกน

95

อยในคะแน

ไมอยใน

ระดบการศกษา

ถาเสนกราฟออกมามความแตกตางแสดงวาโครงการทำาใหเกดความแตกตางกน ถากราฟขนานกนแสดงวาโครงการไมทำาใหเกดความแตกตาง

ภาพ แสดงผลทไมแตกตางจากการเปรยบเทยบกลมทแตก

ตางกน

การเปรยบเทยบเชงเวลา วธนตองอาศยระยะเวลาในการ

ตดตามประเมนผลโดยเรมศกษาระยะกอนการทดลองโครงการ และหลงการใชโครงการระยะหนง

การเปรยบเทยบเชงเวลาระยะสน

96

คะแน

อยใน

ไมอยใน


จำานวนผ นำาโครงการไปใช900

800700

ในกรณนสมมตวาเรามการเกบขอมล 2 ป เชน โครงการรณรงคเมาแลวไมขบ โครงการนเราคดวาเราตองรณรงคเพราะเหตการณอบตเหตบนทองถนนมาก คนเสยชวตมาก และโครงการเมาแลวไมขบไปรณรงค แลวกเกบขอมลตอ ถาเราไดขอมลจำานวนผเสยชวตลดลง ๆหมายความวาเปนผลเนองจากการรณรงคไมได

เพราะอาจจะมปจจยอนมาเกยวของ เชน สงแวดลอม ขอมลกอนหนาน

ภาพ การเปรยบเทยบเชงเวลาระยะยาว

การเปรยบเทยบระยะยาว วามแนวโนมอยางไร อบตเหตเพมขนและลดลงดวยอยเสมอ ตงแตไมมโครงการกลดลงได นคอการศกษาเชงเวลาระยะยาว ททำาใหเราอธบายเหตแหงการลดแหงการเพมกอนทจะสรปวาโครงการททำานนนำาไปสการเปลยนแปลงกลมเปาหมาย (ในภาพมขอมลเฉพาะ 2524 และ 2525 เทานน)

อ�จ�รยแนะนำ�ว� การเกบขอมลตางๆทเปนปญหาในองคกรของทาน เชน การใหบรการประชาชน บรการสาธารณะ เพราะเนองจากตวปญหาจะเปนขอมลสำาคญในการวเคราะหสงเคราะหใหนำาไปสการแกปญหา

97

2524 2525กอนนำาโครงการไปใช หลงนำาโครงการไปใช

900800700600500

จำานวนผนำาโครงการไปปฏบต

2521 2522 2523 2524 2525

การเกบขอมลม 2 อยางคอ การเกบขอมลทหยาบ ๆ และการเกบขอมลทละเอยด ซงจะตองตงความรบผดชอบไวไมวาจะเปนดานสงแวดลอม วฒนธรรม เพอทำาการพฒนาวเคราะหโครงการกำาหนดนโยบายของเรา

อ�จ�รยเล�ว� เหตทรางพรบ. สภาองคกรชมชน ตองการขบเคลอนใหเปนพรบ.เพราะองคกรชมชนเกบขอมลไวอยางเปนระบบ (กอนหนานนเปนองคกรผนำาชมชน) เพอทจะใหมกฎหมายบงคบและถารางพรบ.นออกมากจะมประโยชนหรอไม ถาทานอยในกระทรวงมหาดไทยทานกอาจจะไมเหนดวยกบรางพรบ.ฉบบน เพราะเหตผลซำาซอน การทำางานทอาจจะกลายเปนความขดแยง เสยงบประมาณ แตถาทานมองเปนพลงบวก เปนพลงในสงคมชมชนทรวมคดรวมสราง เปนพลงทตอยอดทองถน นำาขอมลทชมชนเกบมาขบเคลอนใหเปนแผนของชมชนไปทองคกรปกครองสวนทองถนเพอใหไดนโยบายสาธารณะทดขน แตถาเรามองเปนพลงลบพลงความขดแยงกเปนพลงความขดแยง

แตอยางไรกตาม สงคมไทยเปนสงคมทมองในมตลบมากกวาบวกเสมอ ฉะนนจงทำาการบรณาการไดยาก อาจารยจงแนะนำาวาใหมองวกฤตใหเปนโอกาส ใชความรและปญญา

98

การใชกลมควบคมการใชกลมควบคมจะมโครงการเกดขนตรงทเสนประ เรามกลม

ทดลองและกลมควบคม และเรามการเกบขอมลทงสองกลมแลวนำามาลงจดเปนกราฟ เพอดวาผลทเกดขนนนมความแตกตางเกดขนหรอไม หรอมการเปลยนแปลงเกดขนมากนอยเพยงใด

จากภาพเสนกราฟตอนปลายกวางแสดงวาโครงการนมผลใหอบตเหตลดลง

วธการทงหมดนคอวธการวจยโดยการทดลอง ซงเปนการทดลองแบบแทจรงทมกลมใชในการเปรยบเทยบ หรอแบบกงทดลอง คอไมมกลมทเอามาเปรยบเทยบ

ทงหมดหนาท 190 -193 กคลายกบหนา 184 เปนตนมา

****************คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย

ส�ธ�รณะ

99

2,500

2,000

1,500

1,000

500

จำานวนอบตเหตบนทอง

2521 2522 2523 2524 2525


กลมทดลองของ

Public Policy Analysis

อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 6 มถน�ยน พ.ศ.2551

กระบวนก าร ของ นโย บา ยม 4 กระบ วนกา รค อ กระบวนการกอรป กระบวนการวเคราะห กระบวนการนำาไปปฏบต และกระบวนการตดตามประเมนผล โดยอ.อนงคทพยรบผ ดชอบบรรยายในสวนของกระบวนการก อร ปและกระบวนการวเคราะห สวนอาจารยรบผดชอบบรรยายในสวนของกระบวนการนำาไปปฏบตและกระบวนการตดตามประเมนผล

**เขาสเนอหาการบรรยาย**ก � ร น ำ� น โ ย บ � ย ไ ป ป ฏ บ ต (Policy

Implementation)การนำานโยบายไปปฏบต หมายถง การนำานโยบายไป

ทำาใหเกดผลสำาเรจตามเปาหมาย/วตถประสงคทกำาหนดเอาไว นโยบาย แผน และโครงการมรายละเอยดไมเหมอนกน

นโยบายเปนแนวทางปฏบตทมงกำาหนดเฉพาะเปาหมายการดำาเน นงานเป นหลก แผนเปนการรบเอาเป าหมายของนโยบายมากำาหนดแนวทางในการปฏบตเพอใหบรรลเปาหมายของนโยบายนน สวนแผนทมรายละเอยดเพมขนและบอกวธดำาเนนการจะเรยกวาโครงการ การเรยกชอตางกนเพอใหกระจางชดวามความหมายถงขนาดไหน ดงนน การนำานโยบายไปปฏบตจงอาจหมายถงการนำาตวนโยบาย แผน หรอโครงการไปปฏบตกได

100

การทจะรวาเปนนโยบาย แผน หรอโครงการคอ กรณทเปนนโยบายอยางเดยวคอ สามารถนำาเปาหมายไปปฏบตไดเลยโดยไมตองวางแผนและกำาหนดวธดำาเนนการ เกดขนกรณทเปนนโยบายคนเคย ทำาซำาๆ และมความชำานาญ แตหากนโยบายใดไมคนเคย ไมสามารถทำาใหเกดความสำาเรจตามเปาหมายได จงตองหาแนวทางปฏบตเพอใหบรรลเปาหมายนน ซงสงทเรยบเรยงไดคอแผน แตหากมแผนหรอแนวทางปฏบตแลวยงไมสามารถทำาใหบรรลเปาหมายไดกตองคดวธดำาเนนการเอาไวขางหนาคอ กำาหนดรายละเอยดขนตอนการปฏบตใหชดเจนแลวเรยบเรยงออกมาจะเปนตวโครงการ ชวงทคดหาวธดำาเนนการนนเรยกวาการวางโครงการ ดวยเหตน การนำานโยบายไปปฏบตจงอาจหมายถงการนำาตวนโยบาย แผน หรอโครงการไปปฏบต เพราะทงสามอยางนจะมงทำาใหสำาเรจตามเปาหมายทกำาหนดเอาไว

โดยสวนใหญ การนำานโยบายไปปฏบตมกจะแจกแจงเปนแผน จากแผนแจกแจงเปนโครงการซงมรายละเอยดในการทำางานเพยงพอ แตหากยงไมละเอยดพอกจะแยกออกเปนโครงงานอกทหนง หากนโยบายใดไมสำาเรจไดโดยการใชแนวทางเดยวกตองมหลายแนวทางเพอใหนโยบายสำาเรจได และหากแผนใดไมสำาเรจไดหากใชวธการเดยวกตองใชหลายเทคนควธเขามาประกอบกนจงจะทำาใหแผนสำาเรจได

การบรรยายในวนนแยกออกเปน 3 สวนคอ1.แนวคดในการนำานโยบายไปปฏบต2.ปจจยทจะทำาใหการปฏบตนโยบายสำาเรจหรอลมเหลว3.ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต

101

แนวคดในก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบตRandal Ripley and Grace Franklin

กลาววา ในการน ำานโยบายไปปฏบต ทกๆนโยบายจะพบปรากฏการณเหมอนกนดงตอไปน

1.มผเขามาเกยวของกบนโยบายเปนจำานวนมาก ทงทเกยวของโดยตรงและโดยออม

(1) กล มท เข ามาเก ยวของแต ไมส ำาค ญมาก เชน ประชาชนทวไปทรอรบผลนโยบาย หรอผทคอยสอดสองตดตามนโยบาย เชน สอมวลชน กลมพลงตางๆ

(2) กลมทเขามาเกยวของและมความสำาคญมาก ไดแก-ฝายนตบญญตมหนาททำาใหเกดตวนโยบาย เชน ตรา

กฎหมาย หากกฎหมายมปญหา การปฏบตตามกจะไมประสบความสำาเรจ เชน การรางรฐธรรมนญ 2550 ทำาใหเกดความวนวายในทางการเมองในปจจบน

-ฝายบรหาร มหน าท รบนโยบายไปปฏบต หากกฎระเบยบดแตผปฏบตไมด ผลกออกมาดไมได

-ฝายตลาการ ในการปฏบตนโยบายมกเกดความขดแยงใหมๆ จนตองมการฟองรอง ตลาการจงมบทบาทเขามาเกยวของ

2.ผทมาเกยวของแตละปจเจกบคคลหรอแตละกลมลวนมวตถประสงคและความคาดหวงแตกตางกนออกไป ผนำานโยบายไปปฏบตกตองแยกแยะวาใครมวตถประสงคตอนโยบายอยางไร แล วจดกล มผ ท มวตถประสงค/ความตองการเหมอนกนไวดวยกนเพอใหนโยบายสามารถตอบสนองได

102

3.เม อ เวลาผ านไป นโยบายจะมการขยายต วข น วตถประสงคทมตอนโยบายกจะมากขน เพราะมจำานวนผทเขามาเกยวของมากขน ความตองการของคนไมมทสนสด และปญหามความซบซอนมากขน

4.ตองใชหนวยงานหลายหนวยงาน หลายสงกด และหลายระดบเขามาเกยวของ นโยบายของรฐบาลจะมาจากสวนกลางแตความสำาเรจจะอยททองถน ดงนน จงมการสงการลงมาเปนทอดๆจนเกดการปฏบตในระดบในทองถน ปญหาคอแตละหนวยงานมกมกรอบการทำางาน พฤตกรรม และผลประโยชนของตนเอง ทำาใหเกดความหลากหลายในแนวทางปฏบต

5.มหลายปจจยอยเหนอการควบคม ซ งอาจเปนทงปจจยทเขามาสนบสนนหรอคดคานนโยบาย เชน มเทคโนโลยใหมเขามาจงไดรบความสะดวกจากเทคโนโลยนน ในการนำานโยบายไปปฏบตจงตองเตรยมตวหามาตรการทจะรองรบใหได

แวน มเตอร (Van Meter) กบแวน ฮอรน (Van Horn) กลาววา ปจจยทเกยวของกบการนำานโยบายไปปฏบตม 8 ปจจย ไดแก

1.ลกษณะของนโยบาย 2.วตถประสงคของนโยบาย3.ความเปนไปไดทางการเมอง 4.ความเปนไปไดดานเทคโนโลย5.ความเปนไปไดทางทรพยากร 6.ลกษณะของหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบต

103

7.ทศนคตของผนำานโยบายไปปฏบต 8.กลไกและความสมพนธของหนวยงานทตองปฏบต

รวมกน 1. ลกษณะของนโยบาย / ตวนโยบาย พจารณาจาก 6

เรองดงน(1) ผลประโยชนสมพทธ พจารณาจากวตถประสงคของนโยบายวา หากนโยบายสำาเรจ ใครจะไดประโยชนและใครจะเสยประโยชน ผลประโยชนสมพทธลงตวคอ ผไดพอใจในสงทไดและผเสยทำาใจกบสงทเสย แตปญหามกเกดขนเพราะผไดไมรจกพอและผเสยกมองวาสงทตนเสยนนมากเกนไป เชน การสรางเขอนแกงเสอเตนทจ.แพร สงทไดคอเขอน นำา และไฟฟา สงทสญเสยคอปาและพนทท ำากน ผ กำาหนดนโยบายรวาอะไรคอความเหมาะสมระหวางไดและเสย กจะปฏบตนโยบายไดอยางไมมปญหา

(2) ความสอดคลองกบคานยมในสงคม พจารณาจากแนวทางในการดำาเนนนโยบาย หากมความสอดคลองกบความตองการของสงคมและสงทสงคมยดเหนยวอย สงคมกจะใหการสนบสนนและนโยบายนนกจะประสบความสำาเรจ แตนโยบายทไมสอดคลองกบคานยมของสงคมกจะถกตอตาน โอกาสทจะสำาเรจจงมนอย

(3) การทดลองปฏบต นโยบายทสามารถทดลองปฏบตกอนจะมโอกาสสำาเรจมากกวานโยบายททดลองไมได เชน นโยบาย 30 บาทรกษาทกโรคทดลองใชนำารองในบางพนท พอเหนผลดจงขยายใชทวประเทศ แตนโยบายสรางเขอนไมสามารถทดลองไดจงมความเสยงในการนำาไปปฏบต

104

(4) การเหนผลได นโยบายทปฏบตแลวเหนผลชดเจนก จะมโอกาสประสบความสำาเรจไดงาย สวนนโยบายทเหนผลไดไมชดเจนทำาใหตองยงยากในการตดสนใจ เชน แมบานมาเรยนปรญญาโทม.รามคำาแหงแลวเหนผลชดเจนจงลงทะเบยนบงคบใหพอบานมาเรยนบาง

(5) คณภาพของการปอนกลบของขอมล นโยบายทม Feedback โดยอตโนมต รวดเรว เปนรปธรรม และชดเจนจะสำาเรจไดงาย แตนโยบายทม Feedback ไมชดเจนจะทำาใหต ดสน ใจได ยาก เช น ฝร งพอมคนมาแซงค วก จ ะม Feedback ทนท สงคมฝรงจงเปนระเบยบ บางประเทศจะมกฎหมายเขมแขง เชน กฎหมายสวเดนหามตเดก พอแมทตลกจงถกตดคก และคนทเหนมการตเดกแลวไมแจงความกจะถกตดคกเหมอนกนโทษฐานทไมชวยกนคมครองสทธเดก คนจงรบแจงความทนทเวลาเหนเดกถกทำารายเพราะเหน Feedback ทชดเจน แตกตางจากคนไทยทไมเป นระเบยบ เวลามคนมาแซงควกปลอยไปคน และบางคนกเมนเมอเหนมการตเดก

สจ.ศรสะเกษทานหนงเปนคนทพดในทประชมสภานาเบอมาก เพราะไมมประเดนในการพดและบางครงกพดเร องทคนอ นพ ดจ บก น ไป แ ล ว แ ต พอ มา เร ย นร ฐศ าส ตร ม.รามคำาแหงกมพฒนาการทดขนคอ พดมประเดนขน ม การวเคราะหและอางอง ถอเปน Feedback ทชดเจนจากการมาเรยนรฐศาสตร

105

(6) จำานวนตวแปร นโยบายทมตวแปรเขามาเกยวของมาก โอกาสทจะสำาเรจจะยงนอยลงไป นโยบายทดจงควรมตวแปรเขามาเกยวของนอยเพราะจะสำาเรจไดมากกวา

2. วตถประสงคของนโยบาย จะตองมลกษณะดงน(1) ชดเจน คอมความหมายชดเจน ตความไดเหมอน

กน ไมกำากวม ไมตองแปลความอก (2) วตถประสงคแตละขอจะตองสอดคลองตองกน

เพราะหากขดกนจะทำาใหปฏบตยาก(3) งายตอการรบร วตถประสงคจะตองเปนรปธรรม ม

มาตรฐานชดเจน และสามารถรบรไดงาย (4) มดชนชวดความสำาเรจชดเจน คอมเกณฑการวด

และมปรากฏการณตวอยางใหเทยบเคยงทชดเจน (5) ความเทยงตรงของขอมลขาวสารและความชดเจน วตถประสงคทดตองมลกษณะ SMART Principle

ดงนS: Sensible คอตรงกบความรสกและความตองการ

ของประชาชนM: Measurable คอมมาตรฐานทสามารถวดได A: Attainable คอวตถประสงคทสามารถทำาไดจรง

และทำาใหสำาเรจได (บางสถาบนใชคำาวา Actionable) R: Reasonable คอมเหตมผล มขอมลและหลกฐาน

การอางองอยางสมเหตสมผลT: Time Available ค อ ถ ก ก า ล เ ว ล า เ ส น อ

วตถประสงคไดเหมาะสมกบความตองการของสงคมในขณะ

106

นน เชน พมากำาลงเจอพายนารกส ไทยเรากไมควรไปชวนพมาใหเปนประชาธปไตย

3. ค ว า ม เ ป น ไ ป ไ ด ท า ง ก า ร เ ม อ ง (Political Feasibility) พจารณาจาก

(1) ก า ร ส น บ ส น น จ า ก เ อ ก ช น (Private Organization) เชน ปจเจกชนทวไป

(2) การสนบสนนจากฝายตางๆ ทเกยวของ เชน พรรคฝายคาน ฝายสนบสนน ฝายพนธมตร

(3) ผลกระทบของนโยบายตอกลมอาชพ/กลมอทธพล (Power Group) เชน กลมพลงบางกลมทแสดงบทบาทในบางครง กลมทหาร กลมอาจารย

(4) การสนบสนนจากชนช นน ำา ซ งเป นคนทสงคมเคารพนบถอและเชอฟง เชน ม.ร.ว.คกฤทธ ปาเปรม คณหมอประเวศ วะส

(5) การสนบสนนจากสอมวลชน (6) การสน บสน นจากผ มสทธออกเสยงเล อกตง

(Voters) นโยบายใดทได รบการสนบสนนจากฝายเหลานก จะ

ปฏบตไดราบรนขน4. ความเปนไปไดดานเทคนค และ ทฤษฎ พจารณาจาก(1) การรางนโยบาย มองวาการกอรปนโยบายเปนไป

ตามสงทสงคมยดมนถอมนหรอไม เชน สงคมขอใหมการลงประชามตหรอไม หากการกอรปนโยบายสอดคลองกบสงทสงคมยดมน นโยบายนนกจะมโอกาสประสบความสำาเรจ แต

107

หากสวนกระแสกบสงทสงคมตองการ นโยบายนนกมโอกาสสำาเรจนอย

(2) แนวทางของนโยบาย การนำานโยบายไปปฏบตไดเรยกรองใหผปฏบตเปลยนแปลงพฤตกรรมของตวเองหรอไม หากนโยบายใดตองใหผปฏบตเปลยนแปลงตวเองมากโอกาสทจะสำาเรจกมนอย แตหากนโยบายใดไมตองใหผปฏบตปรบเปลยนตวเองกจะมโอกาสสำาเรจสง

(3) ทฤษฎทใชก ำาหนดนโยบายจะตองเชอถอได เปนสากล และยอมรบไดในสงคม

(4) เทคโนโลยทใชตองเหมาะสมกบการใชงานในสงคมและสงแวดลอม

5. ความเปนไปไดทางทรพยากร พจารณาจาก (1) ก า ร ส น บ ส น น ด า น ก า ร เ ง น (Monetary

Support) (2) กำาลงของบคลากร (Personal) คอคนมคณภาพ

และมจำานวนทเพยงพอ(3) การบรการ และส งอ ำานวยความสะดวกอ นๆ

(Facilities) 6. ล กษณะของหน วยงานท น ำานโยบายไปปฏ บต

พจารณาจาก (1) ประเภทของหนวยงาน หนวยงานทนำานโยบายไปปฏบตจะตองมแนวทางการปฏบตทสอดคลองกบนโยบาย หากหนวยงานไมคนเคยกบวธการปฏบตของนโยบาย นโยบายกจะไมสำาเรจ เชน นโยบายเกยวกบความลบ หากใหหนวยงานทไมคนเคยกบการเกบความลบนำาไปปฏบต ความลบนนกจะรวไหล

108

(2) โครงสรางและลำาดบชนการบงคบบญชาตองเหมาะสมกบนโยบาย งานบางงานเหมาะกบโครงสรางแนวดง แตงานบางงานกเหมาะกบโครงสรางแนวราบมากกวา

-โครงสรางแนวดงคอ ลำาดบชนการบงคบบญชามหลายชนและแตละชนมสมาชกจำานวนนอย เนนการควบคมจากสวนบนเพราะถอวาผบงคบบญชารดทสด (Boss Knows Best) เชน งานดานเทคนคและมคนรนอย

-โครงสรางแนวราบคอ ลำาดบชนการบงคบบญชามนอยชนและแตละชนมสมาชกจำานวนมาก จงเนนการปรกษาหารอกนและการมสวนรวม

หนวยงานทคนเคยกบโครงสรางแนวดงจงไมเหมาะกบนโยบายทมโครงสรางแนวระนาบ เพราะไมคนเคยกบการปรกษาหารอและการมสวนรวม (ลำาดบชนจะมความสมพนธกบการกระจายอำานาจ หากเปนแนวราบจะเปนการกระจายอำานาจ แตหากเปนแนวดงจะเปนการรวมศนยอำานาจ อำานาจจะอยทผบรหารสงสด)

(3) ความสามารถของผนำา ดจากความคนเคยในการบรหารนโยบายและบคลกภาพของผนำา ผนำาทเครงขรมไมพดไมจาจงไมเหมาะกบการบรหารนโยบายแบบปรกษาหารอ เพราะคนไมกลาเขาไปปรกษา และผนำาทพดเกงกไมเหมาะกบการบรหารนโยบายทเกยวกบความลบ ผน ำาทรจกใชคนและกระตนคน จะทำาใหนโยบายสำาเรจไดงาย

(4) ความสมพนธระหวางหนวยกำาหนดนโยบาย หากทกหนวยมความคนเคยกน นโยบายกจะมโอกาสสำาเรจไดงาย ความคนเคยมความสำาคญมากในสงคมทไมเปนระบบอยาง

109

สงคมไทย สำาหรบสงคมตะวนตกจะทำางานรวมกนเปนระบบ ความคนเคยจงมอทธพลนอยมาก

(5) ลำาดบชนของการสอสารในระบบเปด การสอสารม 2 ระบบคอ

-การสอสารแบบเปด คอการสอสารทกทศทางทงในแนวระนาบเดยวกน แนวดง หรอแนวทแยง การสอสารแบบนจะเหมาะกบองคการในแนวระนาบ เพราะทำาใหการสอสารรวดเรวขน

-การสอสารแบบปด คอการสอสารตามลำาดบชนการบงคบบญชาอยางเครงครด

การบรหารนโยบายตองการลำาดบชนการสอสารแบบเปด

7. ทศนคตของผนำานโยบายไปปฏบต พจารณาจาก(1) วตถประสงคของนโยบาย หากผน ำานโยบายไป

ปฏบตมทศนคตทสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบาย นโยบายกมโอกาสประสบความส ำาเรจสงกวาผปฏบต ทม ทศนคตดานลบ

(2) ผลกระทบทจะมตอพฤตกรรมของผนำานโยบายไปปฏบต เชน นำาคนทไมมศลธรรมจรรยาไปปฏบตนโยบายดานศาสนา นโยบายกจะไมสำาเรจ หรอนำาคนสบบหรไปรณรงคไมสบบหรกจะไมสามารถปฏบตได

(3) ความขดแยงทางดานคานยมของผน ำานโยบายไปปฏบต เชน อาจารยไมเหนดวยกบการตอตานการไมสบบหรเพราะมองวาโตๆกนแลว ใครอยากสบกปลอยใหสบไป หากใหอาจารยไปรวมรณรงคไมสบบหรดวย อาจารยกจะปฏบตไมได

110

(4) ผลกระทบตองาน อำานาจ ศกดศร ผลประโยชน คนทมาเกยวของกบนโยบายจะมความคาดหวง หากนโยบายสงผลกระทบดานลบกจะไมเขามาเกยวของกบนโยบาย นโยบายกจะไมสำาเรจ เชน ผทไมเหนดวยกบการแกไขรฐธรรมนญแตไมไดออกมาปวน

8. ความสมพนธระหวางกลไกของหนวยงานทตอง ปฏบตรวมกน พจารณาจาก

(1) จำานวนหนวยทเกยวของ หากมมากหนวยกจะยงยากและลำาบากในการตดสนใจ แตหากมนอยหนวย โอกาสทนโยบายจะสำาเรจจงมมาก

(2) จำานวนจดตดสนใจ หากมการตดสนใจหลายจด มาตรฐานกจะไมตรงกน

(3) ความสมพนธด งเด ม หากหนวยบนมอบหมายอำานาจและออกคำาสงไปแลวแตมาลวงลกในการตดสนใจแทน การปฏบตนโยบายกจะลำาบาก

Brian Hogwood and Lewis Gunn เ ป นแนวค ดในย คป จจ บน ไม เน นโครงสรางแต เน นความเคลอนไหวเปลยนแปลงตามสถานการณ และใหความสำาคญกบคนมากกวาองคการ สวนแวนมเตอรและแวนฮอรนจะอยในยคคลาสสคจงเนนโครงสรางองคการเปนหลก

ฮอควดและกนนได ตงค ำาถามวา ท ำาไมการบรหารท สมบรณ (Perfect Administration) จงไมเกดขนในการบรหารโครงการทางสงคม อาจารยไดเปลยนคำาถามวา มปจจยอะไรบางทบนทอนไมใหการนำานโยบายไปปฏบตเกด Perfect Administration ซงมดงตอไปน

111

1. ส ง แ ว ด ล อ ม จ า ก ภ า ย น อ ก (Circumstances External to the Implementation Agency) ม ปจจย 2 ปจจยไดแก

1. Physical สงแวดลอมดานกายภาพ เชน โครงการดานการเกษตร (Agr. Program) มปจจยทบ นทอนคอ ความแหงแล ง โรคภ ยทางการเกษตร (Drought or Decease)

1.2 Political ปจจยดานการเมอง เชน นโยบายไมเปนท ย อ ม ร บ ข อ ง ส า ธ า ร ณ ช น (Unacceptable to Interests) สาธารณชนจงไมรวมมอหรอเปนปฏปกษตอการปฏบตนโยบาย เชน กลมนกกจกรรม สหภาพการคา สหภาพแรงงาน กองทพ นกบรหารนโยบายจะตองใหความจรงกบสาธารณชน เชน อธบายไดวาทำาไมนโยบายไมสำาเรจ

2. การ ม เวล า ท เ พ ยงพ อ และ ทรพ ยา กรท ส ำาค ญ (Adequate Time and sufficient Resources are Made Available to the Program) สวนมากนโยบายจะเจอปญหาดงตอไปน

2.1 Too much is Expected too Soon Attitude or Behavior are Inviolable ประชาชนมกม ความคาดหวงจากนโยบายมากกวาและเรวกวาทนโยบายจะสามารถตอบสนองได เมอนโยบายไมสามารถตอบสนองไดเพยงพอและทนใจ ประชาชนกจะไมพงพอใจและเปนปฏปกษกบนโยบาย นโยบายจงไมส ำาเรจอยางสมบรณได เชน ไทยเกดภาวะเศรษฐกจป 2540 คนคดวารฐบาลใหมจะขมาขาวมาแกปญหาใหชวขามคน แตพอรฐบาลทำางานไมทนใจกอยาก

112

เปลยนรฐบาล ปจจบนกเชนกน รฐบาลเขามาทำางานไดไมนานกตองการเปลยนรฐบาลอกแลว

คนในสงคมอเมรกาจะมความรจงเขาใจวารฐบาลทำางานไดแคไหนและเรวแคไหน จงไมเรยกรองใหรฐบาลลาออกเพราะมองวารฐบาลมาจากการเลอกตง แตในประเทศกำาลงพฒนาทงหลายมกเรยกรองใหรฐบาลลาออกจนเปนเหตใหมการเปลยนรฐบาลบอย วธแก ไขค อ แก ไขท ศนคตและพฤตกรรมของคนใหเขาใจวา รฐบาลหรอนโยบายไมใชเครองมอวเศษทจะเขามาแกไขปญหาไดทนตา และทำาใหคนไดเหนวานโยบายสามารถทำาไดแคไหนเวลาใด ดงนน ก อนเร มนโยบายจงตองทำาความเขาใจกบประชาชนใหมทศนคตทถกตองกบนโยบาย คอใหขอมลตงแตเร มกอรปนโยบายจนคนเขาใจวานโยบายทำาอะไรไดแคไหน เมอคนเขาใจกจะไมผลกดนจนเกนกวาเหต เชน รฐบาลสวเดนตองการสรางโรงเรยนในชมชน ชาวบานประมาณ 40 คนทเหนแผนและไดรบผลกระทบจงออกมาประทวง รฐบาลจงยดเวลาสรางออกไป แตกตางจากรฐบาลไทยทไมใหขอมลประชาชน จๆ กมนโยบายออกมา ประชาชนรบไมไดจงออกมาตอตาน

กลมประเทศสแกนดเนเวยมมาตรฐานการครองชพดทสดในโลกแตกยงมคนไรทอยอาศย รฐบาลจงตองการสรางบานพกอาศยใหคนจรจด เนองจากเอาเงนภาษของคนในเมองไปสรางให รฐบาลจงสอบถามความเหนของผเสยภาษได ความวาไมใหสรางใกลบานของตนเพราะจะท ำาใหส งแวดลอมเสย ขณะเดยวกน รฐบาลกถามความคดเหนของผจรจดซงไดความวาตองการใหสรางใกลเมองเพราะสามารถ

113

เขามาหาเศษอาหารในถงขยะได หากสรางไกลเมองกจะไดรบอาหารซำาซากทรฐบาลใหเทานน ปจจบน รฐบาลจงไมสามารถสรางได และปญหาไมเกดขนเพราะประชาชนรขอมลทงหมด เมอนโยบายนเกดไมไดกเขาใจวาเพราะอะไร

สงคมพฒนาแลวมองวานโยบายคอแนวทางในการทำางาน เมอรฐบาลเสนอแลวแตทำาไมไดกไมเปนไร แตสงคมไทยเมอเสนอนโยบายแลวตองทำาใหไดไมอยางนนจะเสยหนา นกการเมองบางคนกมองวาตนมาจากการเลอกตง ประชาชนควรฟงตนเทานน ในสวเดน ประธานสภาจะเปนขาราชการประจำา แมจะเปลยนรฐบาลกครง ประธานสภากจะเปนคนเดมจงไมเกดการเอนเอยง เรองทถกกนจะมเหตผล แตกตางจากประธานสภาของไทยทมาจากรฐบาลจงเปนธรรมดาทจะเอนไปทางรฐบาล เร องทถกกนสวนมากกจะเปนส ำานวนโวหารมากกวา

2.2 Expenditure Restrictions Starve Adequate Resources ขอจำากดดานคาใชจาย เมองบประมาณไมพอกจะทำาใหขาดแคลนทรพยากร ทงน เงนไมไดเปนทรพยากร แตเงนเปนเพยงตวทจะนำาไปซอทรพยากรเท าน น การขาดแคลนเง นสดช วคราวจงไมส ำาค ญเท าขาดแคลนทรพยากรทแทจรง เพราะสามารถใชระบบเครดตเขามาชวยทดแทนเงนสดได แตหากขาดทรพยากรทแทจรง นโยบายกไมสามารถปฏบตไดเลย อดตมองวาขาดเงนกขาดใจเพราะไมสามารถหาทรพยากรไดเลย แตปจจบนมองวาหากขาดทรพยากรทแทจรงจะขาดใจตายมากกวา ในการ

114

บรหารนโยบาย เงนไมไดเปนทรพยากรทช เปนช ตายกบนโยบายจงควรสนใจทรพยากรทแทจรงมากกวา

3. การมทรพยากรรวมก นอย าง เหมาะสม (The Required Combination of Resources is Actually Available) ทรพยากรทแทจรงประกอบดวย

-Money การขาดเงนชวคราวสามารถใชเครดตแทนได แตหากขาดถาวรกจะปฏบตนโยบายไมได

-Manpower หลายประเทศไมไดมปญหาจำานวนคน แตสวนใหญจะขาดคนทมคณภาพ เชน นกบรหารทมความสามารถในการบรหารนโยบายหรอขาดคนทรเทคนค ในสมยรชกาลท 5 ไทยขาดคนทรเรองการสรางรางรถไฟจงตองจางวศวกรจากตางชาตดวยราคาแพง เชน นายเจมสวศวกรจากองกฤษไดรบเงนเดอน 2,000 กวาบาทจงสามารถพกทโรงแรมออเรยลเตลเปนรายเดอนรวมคาซกผาและคาอาหารเยนได (ประมาณเงน 150 บาทตอเดอน) ซงเปนเงนจำานวนมากในสมยนน (พ.ศ.2400)

-Land สถานท ท เหมาะสม หากเล อกสถานท ผ ด นโยบายกจะพลาดได

-Equipment เครองมอ-Building Materials วสดกอสราง เชน วสด แรธาต สงสำาคญคอทรพยากรเหลานจะตองใชรวมกนอยาง

เหมาะสม แตมกเกดปญหาการบรหารแบบคอขวด (Often a “Bottleneck”) คอทรพยากรมาไมพรอมกนทำาใหไมสามารถทำางานได เชน เคร องบนโบอง 747 มช นสวน 40,000 ชน ผลตจากโรงงานในประเทศตางๆ 10 ประเทศ

115

การวางแผนจะเรมตงแตวนแรกทลกคาเขามาสงซอ ฝายขายจะประสานงานกบฝายจดซอแลวตอบลกคาไดเลยวาสามารถสงเคร องบนไดวนไหน Supplier จะมแผนการสงชนสวนมายงซแอตเตลตายตว อยางเรวทสด ช นทมาถงและใช ประกอบเครองบนภายใน 2 วน และอยางชาคอชนทมาอยในโกดงรอประกอบไมเกน 7 วน ชนทมาไมตรงกำาหนดจะปรบผสง ด งน น ช นสวนทง 40,000 ช นจงมาตรงเวลาและสามารถสงเคร องบนใหลกคาไดตรงเวลา ตลอดเวลา 10 กวาปโบอง 747 ไมเคยสงใหลกคาลาชาเลย ถอเปนการบรหารนโยบายทมประสทธภาพมาก

ตรงกนขามกบเคร องบนแอรบส A380 ทผดเวลาสงสนคาใหลกคามาเปนป การบนไทยสงไปหลายลำาแตกถกเลอนมาเปนปเชนกน ปกตผซอจะรวนรบเคร องบนลวงหนาจงวางแผนขายทนง แตเครองบนมาสงชาจงทำาใหตารางการบนรวน ผซอจงปรบผผลตเปนจำานวนมาก แอรบสสงมอบไมไดเพราะเทคโนโลยในตวเครองมปญหาจงไมผานการตรวจสอบของสถาบนการบนพลเรอนระหวางประเทศเร องความปลอดภย แอรบสจงตองแกไขใหมทงลำา ปจจบนทยอยสงไดบางแลว บางคนคาดคะเนวาแอรบสขาดทนมโหฬาร

ในการบรหารนโยบายจะแยกทรพยากรออกเปน 2 ประเภทคอ

(1) Fast rate หม า ย ถ ง ท ร พ ย า ก ร ท ใ ช แ ล ว ส นเปลอง/หมดสภาพเรว เชน นำามน วสดกอสราง หลกการบรหารคอตองทำาใหทรพยากรเหลานไหลอยางตอเนองและสมำาเสมอในปรมาณทเหมาะแกการใช หากหามาเรวเกนไปกจะ

116

เปนตนทนในการรกษาแตหากหามาชาเกนไปกเปนอปสรรคในการทำางาน ดงนนจงตองใหการไหลเวยนคงทโดยทำาการตกลงกบ Supply ถงมาตรฐานคณภาพ ระยะเวลาการสงและการสง และประสานงานกนอยางตอเนอง

(2) Slow rate หมายถงทรพยากรทใชแล วไมส นเปลอง/ไมเปลยนสภาพ สามารถใชไดนาน เชน เคร องจกร ยานพาหนะ อาคารสถานท แตทรพยากรเหลานจะมอายสนสด การบรหารนโยบายจงสงซอเฉพาะชวงทจำาเปนตองใชเทานน แตตองตกลงกบ Supplier เรองกำาหนดการสงของ วธการสงและวธการจายเงนใหชดเจน

4. ม พ น ฐ า น ท า ง ท ฤ ษ ฎ (The Policy to be Implemented is Based upon a Valid Theory of Cause and Effect)

ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยตองอยบนพนฐ�นของทฤษฎทเชอถอได มเหตและ

ผลทชดเจน แนวคดนเชอว� คว�มลมเหลวของนโยบ�ยสวนม�กไมได

เกดจ�กก�รบรห�รไมด แตเกดจ�กคว�มบกพรองของตวนโยบ�ยทม

เหตและผลไมสอดคลองกน เชน มองปญห�ไมชดเจนจงกำ�หนด

นโยบ�ยผดพล�ด ส�เหตสำ�คญคอ

(1) ไมเข�ใจปญห�

(2) ส�เหตและวธแกปญห�เข�กนไมได บ�งครงวธแกปญห�ถกบงคบ

ใหเปนเฉพ�ะทช�วบ�นชอบ นโยบ�ยจงไมส�ม�รถแกปญห�ไดจรงจง

117

(3) โอก�สไมเหม�ะสม เชน นโยบ�ยดแตนำ�ม�ปฏบตชวงทคนไมสนใจ

นโยบ�ยกลมเหลว

(4) ไมส�ม�รถห�ตนส�ยปล�ยเหตไดชดเจน โดยเฉพ�ะโครงก�รทมขอ

จำ�กด เชน คว�มมนคง ขอมลสวนใหญเปนคว�มลบจงวเคร�ะหไมได

(5) ข�ดแคลนสงทจำ�เปนตองใชแกปญห� เชน ข�ดทรพย�กร ข�ด

เวล�ทเพยงพอ ปญห�บ�งอย�งเรงดวน ไมมเวล�เพยงพอทำ�ให

นโยบ�ยบกพรอง

5. คว�มไมสมพนธระหว�งเหตและผล (The relationship

between cause and effect is direct and that there

are few, if any, intervening links)

บ�งครงเหตและผลของปญห�ไมส�ม�รถห�คว�มเชอมโยงกนได เชน

อนโดนเซยกำ�ลงจะมภเข�ไฟระเบด นกวช�ก�รจงสงคนไปเฝ�เพอศกษ�

ห�ส�เหตว�ทำ�ไมภเข�ไฟทดบไปน�นแลวจงคขนม�อก ผลปร�กฏว�

ภเข�ไฟระเบดตรงข�งภเข�แทนทจะเปนปลองภเข�ไฟ สงผลทำ�ใหคน

เสยชวตเปนจำ�นวนม�ก เหตก�รณนเปนตวอย�งของเหตและผลทไม

เข�กนเพร�ะจ�กขอมลไมเคยมภเข�ไฟใดระเบดข�งๆเลย ภ�ยหลงมก�ร

118

วเคร�ะหว�ป�กปลองภเข�ไฟอ�จจะมนำ�แขงอดตนอย เชนกนกบก�ร

กำ�หนดนโยบ�ย บ�งครงกเกดปญห�ทไมค�ดคดออกม�โดยห�ตนส�ย

ปล�ยเหตไมได ทำ�ใหกำ�หนดนโยบ�ยไมได



อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 7 มถน�ยน พ.ศ.2551 ชวงเช�

แนวคดของฮอควดและกนนเปนแนวคดในยคโมเดรนทคำานงถงความเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมและปจจยทปรากฏขนในสถานการณปจจบนเปนส ำาคญ แตกตางจากแนวคดของแวนมเตอรและแวนฮอรนซงเปนแนวคดในยคคลาสสคทเนนโครงสรางองคการและปจจยในโครงสรางเปนสำาคญ

ทฤษฎองคก�รจะแบงออกเปน 4 ยค ไดแก1.ยคคล�สสค (Classic/Traditional) แนวคด

จะเนนการจดองคการและกระบวนการบรหาร โดยเชอวาประสทธภาพของการบรหารอยท การจดองคการและมกระบวนจดการทด ยคนจงเตมไปดวยการเสนอทฤษฎการจดองคการ เชน

(1) หลกการจดการแบบวทยาศาสตรของเฟรดเดอรรก เทเลอร เนนหลกการดงน

119

-หลกการใชเวลาใหคมคา เทเลอรเปนวศวกรทปรกษาโรงงานผลตรองเทาเหนวาคนงานคนหนงจะผลตรองเทาทกขนตอนจนเปนรองเทาสำาเรจรป ซงแตละคนมความถนดไมเหมอนกนทำาใหเสยเวลา เทเลอรจงเสนอใหแบงงานกนทำา เชน คนตดหนง คนทากาว

-หลกการชำานาญเฉพาะอยาง เชน คนทตดหนงทกวนจะเกดความชำานาญและรวาควรตดหนงอยางไรจงจะทำาใหมเศษหนงเหลอนอยทสด

-หลกการจายคาตอบแทนตามความสามารถ เชน คนงานทำางานไดวนละ 5 เพนนผลตรองเทาไดวนละ 1 คขายไดเงน 1 ดอลลาร แตหากคนงานผลตรองเทาได 3 คแลวขอเงนเพมเปน 10 เพนน โรงงานกจะไดเงน 3 ดอลลารซงคมคากวาการจายเงนขนตำา

(2) หลกการบรหาร 14 ประการของเฮนร ฟาโย เปนเรองของหนาทผบรหาร

(3) ระบบราชการของแมกซ เวเบอร เปนเรองของหลกการจดองคการ

(4) POSDCORB ของกลคและเออรวก เปนเรองของกระบวนการจดการ

ยคนมองเฉพาะปจจยภายใน และมองวาคนเปนปจจยหนงในการบรหารทำาหนาทตามทผบรหารสงใหทำาเทานน

2.ยคน โอคล�สสค (Neo-Classic) น กค ดคนสำาคญคอ เชสเตอร ไอ. บารนารด ไดตงขอสงเกตวาการบรหารไมนาจะมปจจยภายในเพยงอยางเดยวและคนกไมนาจะเปนเพยงปจจยตวหนงเทานน แตควรมองปจจยภายนอก

120

ดวยและมองวาคนควรมความคดความเหนเปนของตนเอง ไมใชถกจำากดความคด ยคนไมไดมทฤษฎใหมเกดขน ยงคงใชทฤษฎยคคลาสสคอย หลกของนโอคลาสสคคอนำาทฤษฎในยคคลาสสคมาวพากษวจารณและมองวาควรเพมเตมในสวนไหนบาง

3.ยคมนษยสมพนธ (Humanism) เปนยคทใหญมากเกดจากการทดลองท Hawthorne ผนำาการทดลองคอเอลตน เมโย โดยทดลองทโรงงานเวสเทรนอเลกทรกสทเมองฮอวธอรน เร มจากเอลตน เมโย ไปบรรยายเร องประสทธภาพการทำางานทมหาวทยาลยดงแหงหนงในอเมรกา ผบรหารโรงงานแหงนไปฟงการบรรยายจงตดตอใหเมโยและทมงานไปศกษาโรงงานของตนเองเพอปรบปรงประสทธภาพการทำางานใหด ข น เมโยเร มศกษาดวยหลก Scientific Management โ ด ย ห า ค ว า ม เ ข ม ข อ งแสง/อณหภม/ความชนสมพทธเพอหาขนาดททำาใหคนงานมประสทธภาพสงสด แตปจจยภายนอกเหลานกไมสงผลตอประสทธภาพการทำางานของคนงาน เมโยจงเปลยนเวลาพก/ใหอาหารกลางวนแตกยงไมไดคำาตอบ การศกษามากวา 10 ปยงไมไดคำาตอบ ทมงานจงหนมาประชมกน ผรวมงานคนหนงเสนอใหสอบถามคนงานโดยตรงวาเปนเพราะอะไร การแนะนำานทำาใหเกดการสมภาษณขนเปนคร งแรกในโลก เพราะกอนหนานมองวา Boss Knows Best จงไมตองถามคนงาน คำาตอบทไดคอ คนงานจะทำางานดหรอไมขนอยกบเพอนรวมงาน หากเพอนชวนทำากจะทำา แตหากเพอนไมทำากจะไมทำา

121

สรปผลการทดลอง (1) การทำางานทฮอวธอรนทำาใหเหนถงอทธพลหรอ

สมพนธภาพระหวางเพอนรวมงาน ซงเปนเรองของจตวทยาและความพงพอใจ ผลการทดลองทไดนจงเปนจดเรมตนของยคมนษยนยม

(2) ไดวธการหาขอมลแบบใหมคอการสมภาษณตงแตนนเปนตนมา นกวชาการจงหนมาใหความสำาคญ

กบคน โดยมองวาคนไมใชปจจยการผลต แตเปนผทมจตวญญาณ มความคด มความเปนตวของตนเอง การใชคนทมประสทธภาพสงสดคอใชใหตรงกบความตองการกบลกษณะเฉพาะตนของคนแตละคน ทฤษฎทโดงดงในยคนคอ

(1) Theory of Needs ของมาสโลว อธบายวาคนมความตองการ 5 ระดบ ไดแก

-ความตองการดานรางกาย เชน คนตองการเสอผาเพราะรางกายตองการรกษาอณหภม คนตองการอาหารเพราะสดสวนแรธาตในเมดเลอดหายไป เชน เกลอในเลอดนอยจงทำาใหคนกระหายนำา เมอรางกายไดรบการตอบสนองแลวกจะเปนความตองการดานอารมณซงเปนขนตอไป

-ความตองการความปลอดภย มนษยจงเปนสตวสงคมเพราะตองมกลมและพวกพอง

-ความตองการความรก เชน รกแบบเพอน รางกายตองการเซกส ตองการใหสงคมยอมรบ

-ความตองการดานสงคม คอตองการเกยรตยศ ชอเสยง การยกยอง ใหสงคมเหนวาตนมความรความสามารถ คนจงอยากมตำาแหนงหนาทในสงคม

122

-ความตองการตอบสนองความตองการเบองลก เมอคนไดรบการเตมเตมในตนเองแลวจงอยากทำาเพอคนอน เชน คนทอยากเปลยนแปลงการปกครองเพอประโยชนของสงคม ความตองการขนนไมคอยมใครกาวมาถง สวนใหญผทกาวมาถงขนนจะมผลงานทไมธรรมดา เชน มหาตมะคานธสเพอเอกราชของอนเดย โฮจมนหสเพอเอกราชใหเวยดนาม

(2) ทฤษฎ X และทฤษฎ Y ของแมกเกรเกอร อธบายวา กลมคนทขาดความเชอมนในตวเอง ไมกลาคดไมกลาแสดงออกเพราะคดวาคนไมมความสามารถเพยงพอ สมมตใหคนกลมนเป น X ผบรหารจงตองกำาหนดขนตอนการทำางานใหชดเจน มระเบยบการในการสงการและควบคม คนกลมนกจะกลาทำางานมากขน สวนอกกลมหนงมความเชอมนในตนเอง กลาตดสนใจ คดวาตนเองมความรความสามารถ อยากมสวนรวมในการทำางาน สมมตใหคนกลมนเปน Y ผ บรหารจะตองไมบงคบและกำาหนดขนตอนอยางละเอยดให แตควรปลอยใหทำางานเตมทเพราะหากบงคบมากไป คนกลมนกจะไมอยากทำางาน

มนษยไมไดเปน X หรอ Y มาตงแตกำาเนด แตเกดจากความหลอหลอมทางสงคม เชน คนทถกตำาหนวาทำาผดตลอดเวลากจะขาดความเชอมนในตนเอง ดงนนจงสามารถแกไขไดดวยการสรางความเชอมนให

4.ยคสมยใหม (Modern) หลกการค อใหความสำาคญกบสงแวดลอม เชอวาสงแวดลอมมอทธพลตอการบรหารจดการจงต องสรางระบบการบรหารจดการให

123

สอดคลองกบสงแวดลอม ยคนจงไมมทฤษฎใดดทสด เพราะทฤษฎจะเหมาะกบสถานการณทแตกตางกนไป เชน

-ทฤษฎระบบ เปนจดเรมตนของยคโมเดรน-ทฤษฎการเปลยนแปลงทางการเมอง-Information ยคขอมลขาวสาร ปจจบนเราอยในยค

นโดยถอวาผทมขอมลขาวสารดกวากจะมอำานาจสงสดทฤษฎการจดองคการมทงหมด 4 ยค แตบางตำาราจะม

3 ยคเพราะไมนบยคนโอคลาสสคเพราะเปนชวงเวลาทสน ซงแนวคดของฮอควดและกนนจะอยในยคโมเดรนเพราะมองการเคลอนไหวเปลยนแปลง ทกอยางไมคงท บางครงเรยกยคนวาทฤษฎตามสถานการณ (Contingency Theory) หรอเปนเฉพาะครงเฉพาะคราว (Temporally Theory)

**เขาสเนอหาการบรรยาย** Brian Hogwood and Lewis Gunn (ตอ)

6. ก�รพงผอนใหนอยทสด (Dependency Relationships

are Minimal) ในก�รบรห�รนโยบ�ยจะตองใหอสระแกผ

บรห�รให ม�กทสด ลดระดบก�รควบคมใหน อยลง

พจ�รณ�จ�ก

124

(1) Decision Points จดต ดสนใจ ห�กกระบวนก�ร

บรห�รใดมจดตดสนใจม�กแสดงว�เปนก�รกระจ�ย

อำ�น�จ โดยใหอสระในก�รตดสนใจหล�ยจด สงทตอง

ระวงคอกรอบก�รตดสนใจจะตองเปนม�ตรฐ�นเดยวกน

(2) Concentration resources on difficult clearance

ก�รอำ�นวยคว�มสะดวกในก�รใชทรพย�กร พจ�รณ�

ว�ก�รขอใชทรพย�กรย งย�กหรอไม และเม อน ำ�

ทรพย�กรไปใชแลวจะตองแสดงหลกฐ�นอะไรหรอไม

ห�กใหคว�มสะดวกในก�รใชทรพย�กรกจะเปนก�รให

อสระในก�รทำ�ง�น

(3) Parallel attempt to achieve similar results by

different route ก�รใหโอก�สแกผปฏบตง�นว�มสทธ

เลอกแนวท�งก�รทำ�ง�นไดเพยงใด ห�กผปฏบตง�น

125

ส�ม�รถเลอกแนวท�งเองโดยมเป�หม�ยเดยวกนกจะ

เปนก�รใหอสระ แตห�กบงคบต�ยตวกจะไมอสระ

ก�รใหอ สระจะเหม�ะกบก�รบรห�รนโยบ�ย เพร�ะ

นโยบ�ยตองก�รคว�มคลองตว เมอใหอสระ คนกจะใช

คว�มส�ม�รถไดเตมทและมคว�มคดทหล�กหล�ย

7. เข�ใจและเหนพองกบวตถประสงค (Understanding

of, and Agreement on Objectives) มองว�คนมคว�ม

ค�ดหวงของตนเอง ห�กคนมคว�มเข�ใจและเหนพอง

กบวตถประสงคของนโยบ�ยกจะปฏบตนโยบ�ยไดดขน


-Cleary defined วตถประสงคตองชดเจน

-Specific เจ�ะจง มม�ตรฐ�น วดได

126

-Preferably quantified เปนเชงปรม�ณ

-Agree throughout the organization เป นท ยอม ร บ

และเหนพองตลอดทงองคก�ร

-Mutually compatible and supportive วตถประสงค

ตองแขงขนได เปรยบเทยบกบคแขงได และไดรบก�ร

สนบสนน เชน นกศกษ�เปรยบเทยบแลวว�ม�เรยนท

ม.ร�มคำ�แหงแลวมศกดศรไมดอยกว�ใครจงตดสน

ใจม�เรยนทน ทกนโยบ�ยจะถกเปรยบเสมอ นโยบ�ยทส

ไมไดกจะไมไดรบก�รสนบสนนและไมถกนำ�ไปปฏบต ผ

บรห�รนโยบ�ยไมส�ม�รถแกไขอะไรไดเพร�ะคณสมบต

เหล�นม�จ�กก�รกอรปของนโยบ�ย

127

8. ก�รกำ�หนดร�ยละเอ ยดของง�น (Tasks are fully

specified in Correct Sequence) โครงก�รจะตองมร�ย

ละเอยดก�รทำ�ง�นอย�งเตมทและกำ�หนดขนตอนก�ร

ทำ�ง�นอย�งถกตองเพอส�ม�รถนำ�ไปทำ�ง�นไดเลย

สวนแผนและนโยบ�ยจะบอกเพยงแนวท�งเท�นนไมได

ใหร�ยละเอยดม�กเหมอนโครงก�ร เชน ระบว�จะตอง

เดนท�งแบบใด ใชรถสวนตว รถโดยส�รประจำ�ท�ง เรอ

หรอเคร องบน กรณน อ�จ�รยเล อกม�บรรย�ยท

ศรสะเกษดวยรถทวรเพร�ะสขภ�พไมเอออำ�นวย นำ�มน

แพง และไมตองใชรถม�ก แตสปด�หหน�อ�จ�รย

ว�งแผนเอ�รถสวนตวม�เพร�ะตองไปบรรย�ยตอท

จงหวดอน

128

ก�รระบขนตอนก�รทำ�ง�นอย�งละเอยด ผนำ�นโยบ�ยไป

ปฏบตกไมมอสระในก�รเลอกแนวท�งก�รทำ�ง�น ทงน

ข นอยก บง�นว�เป นง�นทต องใชคว�มเช ยวช�ญ

ชำ�น�ญหรอไม ห�กตองก�รใชคว�มเชยวช�ญชำ�น�ญก

ตองเลอกใช Fully Specified แตห�กผรวมง�นมคว�ม

ส�ม�รถเพยงพอกไมตองใชหลกก�รน

ก�รกำ�หนดขนตอนก�รทำ�ง�นจะใชเทคนคต�งๆเข�ม�

ช วยเพ อ ไม ให เก ด คว � มผ ดพล� ด เช น Network

planning and Control (โครงข�ยก�รว�งแผนและ

ควบคม) PERT เทคนคก�งปล� เทคนค QC

9. ก�รส อส�รและคว�มรวมมอท สมบ รณ (Perfect

Communication and Co-ordination) ลกษณะสำ�คญคอ

129

(1) ก�รสอส�รและก�รรวมมอทสมบรณมคว�มสำ�คญ

ตอทกจดหรอทกหนวยทรวมมอกนดำ�เนนก�ร Hood

กล�วว�ก�รรวมมอจะเกดไดเมอมระบบก�รสอส�รทด

(Communication) มระบบขอมลข�วส�รทด (MIS) และ

มก�รสอส�รทดคอรว�เป�หม�ยก�รสอส�รเปนใคร ใช

อะไรเปนก�รสอกล�งจงจะเหม�ะสมกบผรบ ขอมลทสอ

เข�ใจง�ยหรอย�ก ห�กเปนขอมลแบบย�กกตองดว�

ตองใชตวกล�งใดผรบจงจะรบไดครบถวน อดตใชม�เรว

ห�กม�เรวซอสตยขอมลกจะไมบดเบยว ในส�มกกมก�ร

แปลงส�รจงทำ�ใหตองเสยรฝ�ยตรงข�ม

ก�ร น ำ�น โยบ � ยไป ปฏ บ ต จ ะท ำ� ให เก ดน ว ตก รร ม

(Innovation) และก�รเปลยนแปลง (Change) ขนในสง

แวดลอมนน เชน นโยบ�ยใหคว�มรเรองประช�ธปไตย

130

คนจง เก ดค ว � มร เ ร องป ระช �ธ ป ไตยซ งถ อ เป น

นวตกรรม ซงจะทำ�ใหเกดคว�มเปลยนแปลงต�มม�

หรอนโยบ�ยก�รก อสร �ง ส งก อสร �งท ได ม�ค อ

นวตกรรมและเกดก�รเปลยนแปลงจ�กก�รใชส ง

กอสร�งนน

Innovation และ Change ทถกปลอยไปต�มธรรมช�ตจะ

ทำ�ใหเกดคว�มลงเลสงสย (Suspicion) ว�สงทเกดขนด

หรอเลว ควรรบไวหรอไมควรรบไว เปนประโยชนหรอ

โทษ โดยธรรมช�ตของมนษย เมอไมไดรบขอมล/ก�ร

อธบ�ยทเพยงพอกจะคดว�สงทเก ดขนนนเปนโทษ

ม�กกว�เปนประโยชน (Recalcitrance) ถ�ยงไมไดรบ

ก�รสอส�รใหเข�ใจกจะปกใจเช อว�เปนโทษแนนอน

(Outright) ห � ก ป ล อ ย ต อ ไ ป ก จ ะ เ ก ด ก � ร ต อ ต � น

131

(Resistance) โ ด ย เ ร ม จ � ก ก � ร ต อ ต � น ใ น ร ะ ด บ

ปจเจกบคคล (Individuals) จ�กนนคนกจะรวมกลมกน

ตอต�นเปนระดบกลม (Group) ซ งเป นก�รตอต�นท

รนแรงขนและมอทธพลกระทบตอก�รบรห�รนโยบ�ย

ม�กขน ห�กปลอยตอไปอกก�รตอต�นนนกจะเปนก�ร

ตอต�นของส�ธ�รณชน (Interest) ซงมวงกว�งม�ก

ในกระบวนก�รตอต�นนโยบ�ยน ห�กผบรห�รนโยบ�ยร

แลวใหขอมลเพอทำ�คว�มเข�ใจตงแตแรก โอก�สทคน

จะเหนดเหนง�มดวยกบนโยบ�ยจงมม�ก แตห�กปลอย

ใหน�นไป โอก�สเหนดเหนง�มกจะนอยลงและก�รตอ

ต�นจะเรมชดเจนขน ก�รสล�ยคว�มเชอทผดกตองใช

คว�มพย�ย�มม�กข นอ ก ห�กก�รต อต �นถ งข น

Resistance ผบรห�รนโยบ�ยกตองใชคว�มพย�ย�มเตม

132

รอยทจะดงคนเหล�นกลบคนม� ก�รตอต�นทเปนระดบ

ปจเจกบคคล ก�รดงใหม�เหนดเหนง�มดวยกบนโยบ�ย

กจะทำ�ไดง�ย แตห�กตอต�นเปนกลม โอก�สทจะดงม�ก

เหลอนอยลง แตห�กพฒน�ไปเปนขน Interest โอก�สก

จะหมดไป เชน ก�รตอต�นรฐบ�ลทกษณ เรมจ�กคณ

สนธสงสยรฐบ�ลทกษณว�จะเข�ม�ตกตวงผลประโยชน

พอน�นเข�กเรมปกใจเชอ เมอหล�ยคนปกใจเชอเหมอน

กนม�รวมกลมกนกกล�ยเปนกลมพนธมตรประช�ชน

เพอประช�ธปไตย ในทสดกกล�ยเปน Interest เม อ

ทห�รลงม�ทำ�รฐประห�ร สงคมกไมไดปกปองรฐบ�ล

ทกษณแตกลบใหดอกไมแกทห�ร

กระบวนก�รเหล�นจะเกดขนเองต�มธรรมช�ต ผบรห�ร

นโยบ�ยจะตองยอมเสยเวล�เพอทำ�คว�มเข�ใจ (Pay

133

Enough Time to Explain) กบประช�ชนหรอบคคลทอย

แวดลอมนโยบ�ย เพอใหเข�ใจถกตอง ไมสงสยลงเล

และทกขนตอนของนโยบ�ยจะตองสอดสองดแลไม

ใหก�รลงเลสงสยกอตวขนม�ได ก�รบรห�รนโยบ�ยไม

ส�ม�รถใชอำ�น�จบงคบได จงหวงพงคว�มรวมมอเพอ

ไมใหเกดก�รตอต�น ยอมเสยเวล�ตงแตแรกดกว�

ปฏบตนโยบ�ยไดครงๆกล�งๆ

10. ฝ�ยปฏบตจะตองมอำ�น�จและไดรบก�รสนบสนน

(Those in Authority can Demand and Obtain Perfect

Compliance) ผปฏบตนโยบ�ยจะตองไดรบอำ�น�จและ

ก�รสนบสนนจ�กฝ�ยต�งๆ อย�งสมบรณ Hood กล�ว

ว�สงทนกบรห�รตองก�รคอ Perfect Obedience คอ

คว�มซอสตยทสมบรณ คว�มจงรกภกดทสมบรณ ก�ร

134

สนบสนนทแทจรง โดยไมเกดภ�วก�รณตอต�นก�รสง

ก�ร (No Resistance to Commands) ซงปจจย 2 ปจจย

ดงน

(1) Perfect Information คอใหขอมลทสมบรณเพอให

คนเข�ใจคว�มจำ�เปน เหตและผลทตองทำ�นโยบ�ย ห�ก

ช�วบ�นเข�ใจตงแตตนและเหนดดวย โอก�สทจะตอ

ต�นกจะมนอย ก�รใหขอมลจะตองใหทกขนตอนและให

อย�งสมำ�เสมอ

(2) Perfect Control คอก�รควบคมทสมบรณ เชน ให

ขอมลเพอทำ�คว�มเข�ใจอย�งสมำ�เสมอและตอเนอง

เพอควบคมไมใหคนเกดคว�มสงสยลงเลแลวไมออกม�

ตอต�น

135

Hood กล�วว�ก�รขอคว�มชวยเหลอจ�กคนอนจะตอง

ใชอำ�น�จ 2 ตวคอ

1.Authority เปนอำ�น�จทม�ต�มส�ยก�รบงคบบญช�

ใชบ�งในเวล�ทสมควร

2.Power เปนอำ�น�จจ�กก�รยนยอมยกยองของคนอน

นกบรห�รนโยบ�ยจะตองก�ร Power ม�กกว� เพร�ะจะ

ทำ�ใหคนยนดชวยเหลอหรอทำ�ต�มอย�งเตมใจ สวน

Authority คนส�ม�รถหลกเลยงทจะทำ�ต�มได

ทม�ของ Power

(1) บคลกภ�พของผนำ� ผนำ�ทมบคลกภ�พทน�เชอถอ

น�เลอมใส คนกจะยกยองเชอถอ

(2) ผลง�น ผนำ�ทมผลง�นด คว�มศรทธ�กจะเกดขน

136

(3) ก�รศกษ� ผนำ�ทมก�รศกษ�ด จบจ�กมห�วทย�ลย

ดง คนกจะเกดคว�มศรทธ� เชน คณอภสทธห วหน�

พรรคประช�ธปตยจบจ�กมห�วทย�ลยออกฟอรดซง

เปนสถ�บนทมช อเสยงด�นรฐศ�สตรม�กทสดในโลก

หรอคณสรนทร พศสวรรณ เลข�ธก�รอ�เซยนจบจ�ก

มห�วทย�ลยเยลซงเปนสถ�บนก�รศกษ�ชนนำ�ของ

อเมรก�

สรป นกศกษ�ส�ม�รถนำ�ปจจยเหล�นม�เปนเครองมอ

เพอหลกเลยงขอบกพรองในก�รบรห�รนโยบ�ยได และ

สร�งเงอนไขปจจยทจะเปนอปสรรค ก�รบรห�รนโยบ�ย

กจะทำ�ใหเกดผลทสมบรณไดในทสด

ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต

137

อ.วรเดช จนทศร เสนอวา ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏ บ ต ม ท ง หมด 6 ต วแบบ แต ล ะต วแ บบเหมา ะก บสถานการณทแตกตางกน ดงน

ต วแบบท 1 ต วแบบยดหล ก เหตผล (Rational Model)

ตวแบบนมพ นฐานมาจากความคดทวาองคการเปนหนวยการบรหาร ความสำาเรจขององคการอยทความสามารถในการทำางานใหบรรลเปาหมาย/วตถประสงคขององคการ ในการบรหารนโยบายกเชนกน ความสำาเรจของนโยบายอยทความสามารถในการทำางานใหบรรลเปาหมาย/วตถประสงคของนโยบาย ดงนน ตวแบบนจงยดมนในความสำาเรจของเปาหมายเปนส ำาคญ (Goal Directed Behavior) คอการเ ต ม เ ต ม ค า น ย ม ท ด ใ ห ก บ ส ง ค ม (Rational Value Maximixer) ความมเหตมผลของตวแบบนคอ เปาหมายเปนความตองการของประชาชน การบรหารนโยบายจะตองสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนได เชน ประชาชนตองการเขอน นโยบายสามารถผลตเขอนไดกจะถอวาสำาเรจแลว

(ดภาพตวแบบในเอกสารประกอบ) ความสำาเรจของนโยบายจะอยทผนำาเพราะผนำาเปนผสงการ หากผนำาเกงและดกจะกำาหนดแผนงาน/โครงการด มรายละเอยดทชดเจน และสามารถทำาใหผปฏบตทำาตามได ดงนน แผนจงเปนทงเครองมอในการบรหารงานและการควบคม ตวแบบนเหมาะกบโครงสรางแบบแนวดงเพราะสงการจากบนลงลางและผปฏบตมความรนอย

138

ซงโครงการจะประสบความสำาเรจไดจะตองมกระบวนการตอไปน

1.กำาหนดวตถประสงค (Objective) และภารกจทชดเจน

2.มอบหมายงานและกำาหนดมาตรฐานใหหนวยงานยอยตางๆใน Organization แนวคดนจงอยในยคคลาสสคเพราะมองคนเปนทฤษฎ X จงตองกำาหนดขนตอนการทำางานและมาตรฐานทชดเจนให

3.มระบบการวดผลการปฏบตงาน เพอควบคม/บงคบใหคนทำางานตามมาตรฐานทกำาหนดเอาไว

4.มการใหคณใหโทษ ทฤษฎ X เชอวาหากใหรางวลแลวคนจะตงใจทำางานมากขน และบางคนกลวถกลงโทษจงดนรนทำางานใหไดตามมาตรฐานทกำาหนด ผลสดทายกจะนำานโยบายไปปฏบตไดสำาเรจ

โครงการเปนรปแบบของการเจาะจง 3 ประการคอ (อาจารยอธบายเฉพาะประการแรก)

(1) เจาะจงเรองเวลา โดยวเคราะหวางานใดควรเรมเมอใด สนสดเมอใด และควรทำาชวงใดจงจะดทสด หากผดจากชวงนแลวกไมเหมาะทจะทำางานน หากไมมการกำาหนดเวลาทละเอยดกจะเป นแผน ตวแบบท 1 เหมาะสมกบการเปนโครงการมากทสด เชน การสรางเขอนจะตองมรายละเอยดทชดเจน ไมสามารถพลาดไดทงรปแบบ โครงสราง และเวลา

ตวแบบท 2 ตวแบบสมรรถนะขององคการ มองวาความสำาเรจของการบรหารนโยบายขนอยกบสมรรถนะขององคการ ซงองคการจะตองมลกษณะดงน

139

1.ความสามารถขององคการ2.จดโครงสรางองคการทเหมาะสม 3.มบคลากรทมความรความสามารถทางการบรหารและ

เทคนค 4.มการวางแผนเตรยมความพรอมของวสดอปกรณ

สถานท เครองไมเครองมอ งบประมาณ

ตวแบบสมรรถนะขององคการเปนดงน

ตวแบบท 3 ตวแบบพฒนาองคการ การพฒนาองคการเปนตวแปรหนงทใชวดระดบการ

พฒนาของสงคม โดยพจารณาวาคนในสงคมสามารถรวมกลมกนไดมากนอยเพยงใด สงคมทพฒนาจะตองมการรวมกลมกนไดอยางกวางขวางและมากมาย แตหากตางคนตางอยเปนเอกเทศกจะเปนสงคมทลาสมย ทงนไดศกษาจากประวตศาสตรพบวา อดตคนจะอยตามปาเขาตางคนตางอย

140

สมรรถนะขององคกา

โครงสราง

งบประมาณ

วสดอปกรณเครองมอเครองใช

ผลการนำานโยบายไปปฏบต

บคลากร

สถานท

เมอพฒนาขนมากจะรวมกลมเปนชนเผาเรรอน จากนนกอยกบทเปนอาณาจกรและประเทศ ดงนน สงคมทตางคนตางอยจงเปนมนษยในยคหน การรวมกลมกนจะทำาใหเกดความแขงแกรงจะดำาเนนการใดกประสบความสำาเรจ ตวแบบนจงมองวาหากองคการมการพฒนากแสดงวามการรวมกลมกนมากขน การรวมกลมกนเกดขนไดเมอ

(1) มกลไกในการการสรางความผกพนและการยอมรบของคน การบรหารนโยบายจะตองทำาใหคนทนำานโยบายไปปฏบตมความรกความผกพน เปนนำาหนงใจเดยวกน มความเหนสอดคลองกน

(2) เนนการมสวนรวมภายในองคการเปนหลก มหลกสำาคญคอ

-การจงใจ คอจงใจดวยวตถสงของ เชนใหเงน และจงใจดวยสงทไมใชวตถสงของ เชนชอเสยง เกยรตยศ การจงใจแบบไมใชวตถสงของจะไดผลมากกวา

-การใชภาวะผนำาทเหมาะสม เชน เปนผนำาในเวลาทควรนำาและเปนผนงดในเวลาทปลอยใหลกนองทำางาน ไมเขาไปลวงลก

-การสรางการยอมรบและความผกพนของสมาชก เชน สรางสรางสญลกษณของกลม ในม.รามคำาแหงจะมพอขนรามฯเปนศนยรวม

-การสรางทมงาน โดยทำาใหเกดความกลมเกลยวคอ คนในทมสามารถทำางานแทนกนได ทกคนไววางใจซงกนและกน

141

ตวแบบนจะโจมตตวแบบท 1 โดยปฏเสธการควบคมหรอการใชอำานาจทางรปนยของผบงคบบญชา เพราะมองวาคนเปนทฤษฎ Y มความรความสามารถจงเนนความรวมมอ ตวแบบนยงปฏเสธความคดทวา การกำาหนดนโยบายเปนเร องของระดบสงสวนการปฏบตเปนเร องของระดบลาง แตถอวาความสำาเรจของโครงการอยทผมสวนเกยวของทกคน

*************** คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย

ส�ธ�รณะPublic Policy Analysis

อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 7 มถน�ยน พ.ศ.2551 ชวงบ�ย

ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต (ตอ)

ตวแบบท 3 เนนการมสวนรวม การผกพน และการสรางทมงานเพอใหเกดผลสำาเรจในเปาหมายของนโยบาย

ตวแบบท 4 ตวแบบ กระบวนการ ราชการ ตวแบบนจะคำานงถงอำานาจในองคการเปนสำาคญ โดย

มองวาตวแบบท 1 อำานาจอยทผน ำาองคการ ตวแบบท 2 อำานาจกอยทผน ำาองคการ สวนตวแบบท 3 ไมเนนการใชอำานาจแตเนนใชความรวมมอกนของทมงาน ตวแบบท 4 วจารณวาตวแบบท 3 ไมสามารถเกดขนไดอยางจรงจงเพราะนอยมากทคนจะรวมมอรวมแรงกนทำางาน ตวแบบนมอง

142

วาการบรหารองคการจะมอำานาจเขามาเกยวของ แตอำานาจไมควรอยทคนใดคนหนงเหมอนตวแบบท 1 และ 2 และกไมควรกระจายมากเกนไปเหมอนตวแบบท 3 อำานาจของการบรหารควรอยทสมาชกของทกคนในองคการในแบบทลดหลนกนลงไป

อำานาจคอทกคนในองคการสามารถใชวจารณญาณในการปฏบตหนาทของตนเองภายใตบทบาทหนาทความรบผดชอบของตนเอง โดยทผบงคบบญชากไมสามารถควบคมวจารณญาณนนได ซงขาราชการทกคนเปนผทมอำานาจของตนเองโดยทใครกไมสามารถกาวกายได เชน นกการภารโรงมหนาทของตนเอง หากถงเวลาทำาความสะอาดหองนำากจะลอคประตซ งใครจะเขาไปใชบรการไมได การทจะท ำางานใหสำาเรจไดจะตองปรบแนวทางการทำางานใหเปนสวนหนงของหนาทประจำาวน เพอจะไดไมรสกวาเปนการเพมภาระหรอแบกภาระ หากการบรหารนโยบายลมเหลว ไมไดเกดจากการบรหารขาดประสทธภาพ แตเปนเพราะผบรหารไมเขาใจสภาพความเปนจรงและมอบหมายงานไมตรงกบความสามารถ ผปฏบตจงไมสามารถนำามาปรบกบหนาทประจำาวนได ดงนน ผบรหารจะตองจดคนใหถกกบงาน (Put the Right Man on the Right Job) แลวทกคนกจะมความสขกบชวตการทำางาน

ตวแบบท 5 ตวแบบทางการเมอง ตวแบบนมพนฐานมาจากองคกรศกษาของ Allison,

Pressman, Wildavsky, Bardach, Sabatier, Mazmanian ซงมองวาความสำาเรจของนโยบายเกดจาก

143

(1) ความสามารถของผปฏบตงานทกคน (Player) ทงปจเจกบคคล บคคลทเปนตวแทนขององคการ หรอกลมทางสถาบน

(2) ความสมพนธระหวาง Player กบปจจยภายนอกขององคการ เชน ความขดแยง ในองคการประกอบดวยกลมหลายกลมทมความตองการตางกนจงเปนธรรมดาทจะเกดความขดแยงกน ระดบความขดแยงเปนตวชวดความสำาเรจของการบรหารนโยบาย หากขดแยงกนไมรนแรง นโยบายกจะสำาเรจไดดขน แตหากขดแยงกนรนแรง นโยบายอาจจะไมสำาเรจกได วธการบรหารคอการหาจดรวม (Consensus) หรอความสมานฉนทระหวาง Players ซงถอเปนเปาหมายในการดำาเนนการตอไป ยกตวอยาง ภายในพรรคไทยรกไทยประกอบดวยกลมส.ส.หลายกลม แตละกลมอยากสงตวแทนของตนเองเขาไปเปนรฐมนตร

(3) ตวแบบนปฏเสธการมสวนรวมของตวแบบท 3 วาไมสามารถเกดขนได หนาทในการกำาหนดนโยบายจงเปนหนาทของระบบการเมอง ซงระบบการเมองเปนกลไกทมหนาทจดสรรคณคาทดใหแกสงคม ในการจดสรรนโยบายจะมทงผไดและผเสยผลประโยชน ทำาใหมทงคนชอบและคนไมชอบนโยบายนน ซงเปนทมาของความขดแยง และเมอมความขดแยง ทกฝายกจะพทกษตนเองไมใหไดรบความเสยหายจากความขดแยงนน แตเมอทกฝายพทกษผลประโยชนของตนเองกจะเกดความขดแยงแยงชงผลประโยชนกนจนกลายเปนการเผชญหนากนในทสด ดงนนจงตองหาผมาบรหารความขดแยงนน

144

เชน การก ำาหนดคาจางข นต ำาโดยฝายรฐบาล ฝายนายจางและฝายลกจาง ฝายนายจางจะพยายามรกษาผลประโยชนของตนเอง ฝายลกจางกอยากไดคาแรงเพมขน รฐบาลจงเขามาดแลผลประโยชนใหทงสองฝาย หากทงสามฝายตกลงกนไดกจะเกด Consensus ซงกระบวนการเจรจาตอรองนจะเรยกวาการบรหารความขดแยง ซงตางฝายตางกหาผสนบสนน เชน ฝายนายจางตองการผสนบสนนมาชวยพดวาท ำาไมจงไมอยากข นคาจาง ฝายลกจางกต องมผ สนบสนนวาทำาไมจงตองการขนคาจาง รฐบาลกตองการผสนบสนนวาความขดแยงนควรยตตรงไหน ใชอะไรมาอางอง

ความสำาเรจในการบรหารนโยบายขนอยกบ (ดตวแบบในเอกสารประกอบ)

1.ความสามารถในการเจรจา ขนอยกบบคลกภาพของผตอรอง เชน มบคลกนาเชอถอ มความรความสามารถ อำานาจ แ ล ะ ท ร พ ย า ก ร ห า ก ส า ม า ร ถ ต อ ร อ ง ไ ด ด ก ว า แ ล ะโฆษณาชวนเชอไดดกวากจะมความสามารถในการเจรจาตอรองสง

2.สถานะอำานาจ ผทมอำานาจมากกวากจะสามารถระดมความชวยเหลอไดมากกวา

3.ทรพยากร ผทมทรพยากรมากกวาจะสามารถเลอกแนวทางในการตอรองไดมากกวา

4.Player หาก Player มากการตอสกจะสลบซบซอนมาก หากมนอยการตอสกจะซบซอนนอย หรอใครทเฉลยวฉลาดกวากจะตอสไดมากกวา

145

5.การสนบสนนจากฝายตางๆ เชน สอ ผนำาชมชน หากมผสนบสนนมากการสรางเงอนไขและการเจรจาตอรองกจะไดเปรยบ

นกศกษาไมควรมองวาการเมองเปนเรองนาเบอ เพราะการเมองเปนเพยงทฤษฎ/หลกการเทานน สงทควรเบอคอคนทเขาไปเลนการเมองเพราะไมสามารถใชหลกการของการเมองได เชน ฟงเสยงขางมากแตไมลมเสยงขางนอย แตรฐบาลไทยกลบบอกวาไมรไมเหน

การทมการชมนมประทวงถอเปนเรองปกตของประเทศทประชาธปไตยพฒนาแลว เราไมควรตดสนวาสงทเขาทำาอยนนผดหรอถก สมยทจนซฮองเตสรางกำาแพงเมองจน คนตายนบแสน ใชงบประมาณจำานวนมาก คนจงอดอยากยากแคน คนจนจงกนดามาก แตจนซฮองเตกเปนจกรพรรดททำาใหจนเปนปกแผนมาจนถงปจจบน ปจจบนคนจงกลบไปชนชมจนซฮองเต เราควรดแลตวเองไมคาดหวงใหสงคมเปนไปตามทตนเองตองการมากเกนไป ไมเชนนนกจะเกดความขดแยง

ตวแบบท 6 ตวแบบทวไป ตวแบบนไดมาจากแนวคดของ Van Meter และ Van

Horn และนำาแนวคดของตวแบบทกตวแบบมารวมกน โดยมองวาความสำาเรจของนโยบายขนอยกบปจจยดงตอไปน

(1) กระบวนการสอขอความ มาจากตวแบบพฒนาองคการทมการสอขอความทดเพอใหคนมารวมมอกน

(2) สมรรถนะขององค กรปฏ บต มาจากต วแบบสมรรถนะองคการ

146

(3) ความรวมมอสนบสนนของผปฏบต มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(4) ความเขาใจของผปฏบตวาตนควรทำาอยางไร มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(5) ลกษณะของหนวย เปนเรองของโครงสรางและตวองคการ

(6) ความรความสามารถของบคคล มาจากตวแบบทางการเมองทเนนการเจรจาตอรอง

(7) ความพรอมทจะรวมมอ มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(8) หนวยปฏบต มาจากแบบท 1 คาบเกยวกบตวแบบท 5

(9) หวหนาหนวย มาจากตวแบบพฒนาองคการทเนนผนำา

(10) ทรพยากรทเพยงพอ มาจากตวแบบสมรรถนะองคการและตวแบบทางการเมอง

(11) กจกรรมจงใจใหปฏบต มาจากตวแบบพฒนาองคการ

(12) คณภาพของบคลากร มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(13) ภาวะผนำา มาจากตวแบบการพฒนาองคการ(14) ความส ำาค ญของหน วยงาน มาจากต วแบบ

ทางการเมอง(15) ภาวะทางเศรษฐกจ สงคม ความรวมมอทวไป

147

(16) ความรวมมอกนเองของผปฏบตงาน มาจากตวแบบพฒนาองคการ

(17) ความภกดตอองคกร มาจากตวแบบการพฒนาองคการ

(18) ผลประโยชนสวนตว มาจากตวแบบทางการเมอง(19) ความพรอมทจะเปลยนไปสวธการใหมๆ มาจากตว

แบบกระบวนการราชการRichard Elmore ได น ำาเสนอแนวคดอยางเป น

ระบบ แตละตวแบบจะเสนอผานหลกการสำาคญ 4 หลกการ ไดแก

1. Central Principle คอแนวคดพนฐานของตวแบบ

2. Power in Organization อ ำานาจในองค การ ลกษณะอำานาจและการใชอำานาจ

3. Decision Making กระบวนการวนจฉยสงการ แตละตวแบบมหลกส ำาคญ จดเนน หรอรปแบบของการวนจฉยสงการอยางไร

4. Implementation Process กระบวนการบรหารของแตละตวแบบ

ต ว แ บ บ ข อ ง Elmore จ ะ ข น ต น ด ว ย Implementation as ดงน

ตวแบบท 1 Implementation as System Management: ตวแบบการจดการระบบ หล กการสำาคญคอ

148

1. Central Principle: องคการควรบรหารในฐานะทเป นต วเต มค าน ยมท ม เหตผลใหแก ส งคม (Rational Value Maximizer) เพอใหสงคมมคานยมทมเหตมผลมากขน ดงนน องคการจงตองยดหลกเปาหมาย (Goal Direct Behavior) และวตถประสงค (Objective) เปนสำาคญ

Goal และ Objective ตางกนแตสามารถใชทดแทนกนได Goal คอการทำางานจะตองมเปาหมายซงเปนสงทคาดหวงวาทำาไปแลวจะไดอะไร เชน อาจารยสรางสนามสาธารณะใหศนยศรสะเกษ มเปาหมายเพออำานวยความสะดวกใหนกศกษาม.รามคำาแหงซ งความสำาเรจของเปาหมายจะเปนนามธรรม สวน Objective เปนความสำาเรจทเกดจากการดำาเนนกจกรรมเปนรปธรรมชดเจน เชน อาจารยถมดนสรางสนามฟตบอลเพอใหนกศกษามสถานทเลนฟตบอล

ความรเปนผลลพธทเกดโดยตรงจากกจกรรมการเรยน เพราะไดฟง อาน เขยน และท ำาแบบฝกหดจนเกดความช ำานาญ ผลล พธน จ ะ เ ร ยกว า Objective แต เม อน ำาวตถประสงคมารวมกนแลวกจะไดความใฝฝน เชน อยากไดความรกบใบปรญญาเพราะเชอวาจะทำาใหไดงานทำา ซงการไดงานทำาจะเปน Goal ของการเรยน หากเรยนสำาเรจแลวแตยงไมไดงานทำากถอวายงไมบรรลเปาหมาย การทนกศกษามาลงทะเบยนเรยนกเพราะอยากไดปรญญาบตร การอานหนงสอและฟงบรรยายจะทำาใหมความร ซ งความรจะท ำาใหไดใบปรญญา และใบปรญญากจะทำาใหไดงานทำาตอไป

149

งานทกงานจงตองระบวตถประสงคทชดเจนเพออธบายการด ำา เน นก จกรรมและความส ำา เ ร จท จ ะ ได ร บ ห ากวตถประสงคขอเดยวสามารถอธบายใหเขาใจวาจะตองทำาอะไรกไมจำาเปนตองมวตถประสงคหลายขอ สวนเปาหมายเปนสงทเขาใจไดแตมองไมเหน ดงนน วตถประสงคจงเปรยบเปน Output ของการด ำาเน นงาน สวนเป าหมายเปรยบเป น Outcome เช น ควา มร เ ป น Output ขอ งกา ร เ ร ย น Outcome ทไดคอทำาใหคนมความเชอมนในตนเองและมบคลกภาพทองอาจผงผายมากขน สวน Purpose คอความภาคภมใจซงเปนความตองการขนสงสด เชน นกศกษาภาคภมใจทเปนสวนหนงของม.รามคำาแหง

2. Power in Organization: อ ง ค ก า ร ค ว ร ม โครงสรางอยบนหลกการควบคมตามสายการบงคบบญชา อำานาจจงเปนไปตามตำาแหนงในลำาดบชนการบงคบบญชา ค ว า ม ร บ ผ ด ช อ บ ท ก อ ย า ง ใ น อ ง ค ก า ร อ ย ท Top Management โดยใชอำานาจกำาหนดรายละเอยดของงานแลวใหผใตบงคบบญชาทำาตาม

3. Decision Making: Top Management จ ะการวนจฉยสงการผานการกระจายความรบผดชอบ เพอใหแตละหนวยงานยอยมอำานาจลดหลนกนไปลงตามสายการบงคบบญชา

4. Implementation Process: การบรหารจดการจะประกอบดวย

-การกำาหนดรายละเอยดของแตละชดวตถประสงคใหชดเจน ซงวตถประสงคจะสะทอนใหเหนถงความตองการของ

150

นโยบายหรอความต องการของ Top Management นนเอง

-การกำาหนดรายละเอยดทรบผดชอบ-การกำาหนดมาตรฐานการทำางานใหกบหนวยยอย-การตดตามความส ำาเรจตามวตถประสงคและการ

ทำางานของผทำางานอยางใกลชด-เปนกระบวนการทเปนพลวต (Dynamic) คอมการ

ปรบเปลยนภายในเพอใหบรรลวตถประสงคมากกวาเดม เชน ปรบเปลยนความรบผดชอบหรอเปลยนกระบวนการทำางานใหม

ต ว แ บ บ ท 2 Implementation as Bureaucratic Process

1. Central Principle: องคการจะมความซบซอนในการทำางานมากเพราะปรบเปลยนความรบผดชอบทกวน จงตองระบรายละเอยดการทำางานใหชดเจนตลอดเวลา

2. Power in Organization: อำานาจจะถกแบงไปยงทตางๆ (Fragmented) และมการควบคมอยางใกลชด (Controlling)

3. Decision Making: การวน จฉ ยส งการจะเป นแบบคอยเปนคอยไปหรอเปนขนเปนตอน (Incremental)

4. Implementation Process: ก ร ะ บ ว น ก า รบรหารประกอบดวยการกำาหนดรายละเอยดในเร องของ Discretion

ต ว แ บ บ ท 3 Implementation as Organizational Development: ตวแบบพฒนาองคการ

151

1. Central Principle: องคการควรทำาหนาทสรางความพงพอใจดวยการตอบสนองความตองการดานจตวทยาพนฐานและความจำาเปนทางสงคมใหกบสมาชกเปนรายบคคล โดยใหสมาชกรสกวาตนเองม Autonomy คออำานาจการตดสนใจดวยตนเองโดยไมตองพงใคร ทงนเพอ

(1) การควบคมงานทตนเองรบผดชอบไดเตมท(2) มสวนรวมในการตดสนใจในงานทตนเองตองทำา (3) กำาหนดเปาหมายขององคการทตนเองสงกดอย 2. Power in Organization: องคการจะตองเปด

โอกาสใหสมาชกไดควบคมตนเอง (Individual Control) โดยไมมอำานาจจาก Top และรายละเอยดของงานมาคม คนจะตองการมสวนรวมในการตดสนใจในทกระดบ แนวคดนจะปฏเสธการควบคมตามสายการบงคบบญชาจากเบองบน เพราะถอวาเปนสงทไมเหมาะสม ดงนนจงตองลดการควบคมตามการบงคบบญชาใหมากทสดและกระจายความรบผดชอบไปยงระดบตางๆใหมากขน

3. Decision Making: การวนจฉยสงการจะเนนการท ำา ง า น เ ป น ท ม ท ม ป ร ะ ส ท ธ ภ า พ (Effective Work Group) คอผรวมงานมสวนรวมในการกำาหนดเปาหมาย มการสอสารอยางทวถง มการไวเนอเชอใจกนอยางแทจรง มการเกอกลกนระหวางสมาชกสง เปดโอกาสใหสมาชกใชความรความสามารถอยางเตมท และมการบรหารความขดแยงทมประสทธภาพ ดงนน องคการจงตองสรางกระบวนการความเหนรวมกน การสงการเพอใหสมาชกมสมพนธภาพทดตอกน

152

4. Implementation Process: ก ร ะ บ ว น ก า รบรหารประกอบดวย

(1) กระบวนการในการสราง Consensus(2) การสรางความเขาใจอนดระหวางผกำาหนดนโยบาย

และผนำานโยบายไปปฏบต(3) ไมมการกำาหนดรายละเอยดในการทำางาน แตเปด

โอกาสใหผทำางานไดมโอกาสใช Autonomy ของตนเองและมสวนรวมในกระบวนการของนโยบายตงแตต นจนถงกระบวนการสดทาย

ตวแบบนสรปไดดงน -ล ด Structural Control แ ต เ พ ม Individual

Control -เพ ม Participation Decision ให แต ล ะร ะด บม

ความไววางใจและเกอหนนกน-ลดการควบคมตามสายการบงคบบญชา-ลดการกระจายความรบผดชอบ แตสงเสรมความรบ

ผดชอบรวมกน-สรางกลมทำางานทมประสทธภาพ-ท ำา ใ ห เ ก ด Consensus แ ล ะ Individual

AutonomyProvide กระบวนการบรหารภายใตตวแบบท 3 -Agreement on goals ทำาใหคนในกระบวนการเหน

ดวยกบเปาหมาย-Open Communication สรางการส อสารระบบ

เปด

153

-Mutual trust and support สรางการไววางใจกน ชวยเหลอกน

-Utilization of member ‘s skill เปดใหมการใช ทกษะอยางเตมท

-Effective management of conflict ต อ ง ม ระบบการบรหารความขดแยงทมประสทธผล

การทำางานของกลมพนธมตรฯ เปนไปตามตวแบบน เพราะเป นทมทใหการปรกษาหารอตามหลก Effective Work Group คอทำาอะไรเปนกลม หากถกจบกจะตองจบเปนกลม แตผรวมชมนมระดบลางกลบฟงตามคำาสงของกลมผนำาซงเปนไปตามตวแบบท 1

สถานการณบางสถานการณจะใชต วแบบหลายตวอธบาย แตบางสถานการณกสามารถใชตวแบบตวเดยวอธบายได แตกไมควรยดมนในตวแบบมากนกเพราะเปนเพยงขอเสนอแนะของนกวชาการเทานน

ตวแบบท 4 Implementation as Conflict and Bargaining: ความขดแยงและการเจรจาตอรอง

1. Central Principle: องคการคออาณาบรเวณทเตมไปดวยความขดแยง (Arena of Conflicts) ทงในระหวางปจเจกบคคลหรอระหวางหนวย เพอแยงชงอำานาจในการจดสรรหรอควบคมทรพยากรทหายาก

2. Power in Organization: อำานาจในองคการไมคงท แตขนอยกบความสามารถของคนหรอหนวยงานในการเคลอนยายทรพยากรทสำาคญ เพอการควบคมพฤตกรรมผอนได อำานาจจงเปนไปอยางชวคราว กลมทแขงแกรงกจะได

154

อำานาจตอไปกนไปเร อยๆ เชน คมเงนไดกจะเอาเงนไปใหคนอนทำางาน คนทไมไดเงนกจะทำางานไมได

ตวแบบนมองวาตำาแหนงตามสายการบงคบบญชาในองคการเปนเพยงองคประกอบหนงในหลายองคประกอบทแสดงการมอำานาจควบคมคนอนเทานน สวนอำานาจอนจะอยท

(1) ความร พ เศษ (Special Knowledge) คนทม ความรพเศษทคนอนไมม คนอนกจะเชอฟง

(2) ก า ร ค ว บ ค ม ว ส ด ท ร พ ย า ก ร (Control of Material Resource)

(3) ความสามารถในการระดมการสน บสน นจากก า ร เ ม อ ง ภ า ย น อ ก (The Ability to Mobilize External Political Support) เชน ใหนกการเมองหนนหลงหรอองนกการเมอง

หลกการใชอำานาจตามตวแบบนคอไมตองพงพงสายการบงคบบญชาเสมอไป

3. Decision making: การตดสนใจจะเตมไปดวยการเจรจาตอรองระหวางหนวยตางๆในองคการ ซงตวแสดงแตละตวจะมความตองการและมทรพยากรทแตกตางกนไป การตดสนใจไมไดตองการใหกลมอนยนยอมเทานน แตตองตดสนใจบนพนฐานการเปรยบเทยบวาคแขงอยากไดอะไร ทำาใหไมสามารถเตรยมการตดสนใจลวงหนาได จงตองมาตดสนใจระหวางทมการเจรจาตอรอง

4. Implementation Process: การบรหารจดการจะเตมไปด วยชดของความสลบซบซอน ด งน นจงต อง

155

วางแผนการตอสมาลวงหนาวาจะเจรจาตอรองอยางไร ความสำาเรจหรอลมเหลวของการตดสนใจไมสามารถนำาไปเปรยบเทยบกบการตดสนใจอนได แตแสดงไดดวยการเปรยบเทยบกบเปาหมายของกลมททำาการเจรจาตอรองวา สามารถยดมนแนวทางการเจรจาตอรองไดมากนอยแคไหน หากตดสนใจไปตามแรงบบคนของคนอนกแสดงวาพายแพในการตอรอง แตหากใครสามารถแสดงจดยนของตนเองและบงคบใหคนอนทำาตามไดมากกวากถอวาชนะการตอรอง

ตวแบบของอ.วรเดชและเอลมอรจะคลายกน แตอ.วรเดชจะมองอยางเปนรปธรรม สวนเอลมอรจะมองอยางเปนกระบวนการ ในตวแบบท 4 ไมไดมองวาผลจะเปนอยางไร แตมองวาสามารถยดแนวทางของตนเองและบงคบคนอนไดมากนอยขนาดไหน ในตวแบบทนจะวางแผนการตดสนใจไวหลายระดบและมกระบวนการทซบซอนเพอใหคตอสหลงมาทางตนเองใหได

ก�รประเมนผลผลทเกดจากการบรหารนโยบายม 2 อยาง คอ1.First Approve เป นผลโดยตรง เก ดจากการ

ปฏบตกจกรรมของโครงการ2.Socio-Psychological Approach ผ ล ท า ง

สงคมจตวทยา เปนผลโดยออม เปนผลทสบเนองมาจากผลโดยตรง

การประเมนผลโครงการจะตองคำานงถงผล 2 ประเภทคอ

156

1.Exact Results ผลทได จากการปฏบต จรง ค อ First Approach ห ร อ Socio-Psychological Approach

2.Expected Results ผลจากการคาดคะเน ในการกอรปนโยบายจะคาดหวงวาเมอปฏบตนโยบายแลวจะไดผลอะไร โดยมองทวตถประสงคหรอเปาหมายของนโยบาย

การประเมนผล หมายถงการเปรยบเทยบผลทเกดขนจรงกบผลทคาดวาจะไดรบ หากผลทงสองเปนสงเดยวกนกแสดงวานโยบายประสบความสำาเรจ แตหากผลทไดไมตรงกนกสรปไดวานโยบายไมประสบความสำาเรจ การประเมนผลนโยบายจงไมใชความพอใจของผประเมน

ตวแปรในก�รประเมนผล มหลายตวแปร Suchman เสนอตวแปรในการประเมนผล 5 ตวแปร

ไดแก1.Effort Evaluation ประเมนปจจยตนเหตทจะทำาให

เกดความสำาเรจ เชน จดองคการถกตองหรอไม ทรพยากรมคณภาพตามทคาดไวหรอไม ผบรหารมความรความสามารถและประสบการณอยางทควรจะมหรอไม

2.Performance Evaluation ประเมนการปฏบต งานวาเปนไปตามทก ำาหนดใหหรอไม เชน จดโครงสรางองคการแลวไดบรหารไปตามทจดไวใหหรอไม กำาหนดขนตอนใหแลวไดบรหารตามขนตอนหรอไม

3.Adeguacy of Performance ประเมนวาส งท เตรยมการเอาไวเพยงพอทจะทำาใหนโยบายสำาเรจหรอไม สงผลตอความสำาเรจของนโยบายอยางไร

157

4.Efficiency Evaluation ประเมนประสทธภาพวา นโยบายประสบความสำาเรจครบถวนตามทตองการหรอไม ตกหลนอะไรหรอไม

5.Process Evaluation ประเมนกระบวนการบรหาร มองวากระบวนการบรหารทก ำาหนดไวตงแตแรกมผลตอความสำาเรจของนโยบายเพยงใด รางนโยบายถกตองหรอไม

อ.สนทร เกดแกว เสนอวาการประเมนนโยบายสามารถประเมนได 5 ประการ ไดแก

1.Efficiency ประเมนประสทธภาพ เปนการประเมนนโยบายโดยภาพรวม

2.Quality ประเมนคณภาพ เชน นโยบายประสบความสำาเรจตามมาตรฐานทกำาหนดไวหรอไม

3.Economic and Financial เศรษฐกจการคลง มองวานโยบายใหผลดดานเศรษฐกจและการคลงเพยงใด สวนใหญจะมองความคมทน กำาไรขาดทน หรอจำานวนเงน

4.Goal Attainment มองวานโยบายประสบความสำาเรจตามเปาหมาย/วตถประสงคทตงเอาไวครบถวนเพยงใด เหมาะสำาหรบนโยบายทไมเปนเชงปรมาณ

5.Significant ประเมนความสำาคญ ผลของนโยบายแกปญหาใหสงคมไดมากนอยเพยงใด สงคมตอบรบและพอใจกบการมนโยบายนเพยงไร

สรป นกวชาการบางกลมสรปตวแปรการประเมนดงน1.Effectiveness ประเมนประสทธผล ดวานโยบายได

ผลตามทคาดหวงไวหรอไม2.Efficiency ประเมนประสทธภาพ

158

3.Quality ประเมนคณภาพวาไดมาตรฐานหรอไม4.Financial ประเมนดานการเงนการคลง5.Economics ประเมนเศรษฐกจโดยรวม เชน คนม

งานทำา เศรษฐกจเจรญรงเรองกระบวนก�รประเมนผลนโยบ�ย สามารถวดได 2

แนวทาง ไดแก1.การวดผลเชงคณภาพ ได แก Effectiveness,

Efficiency, Economics, Quality, Goal Attainment

2.ก า ร ว ด ผ ล เ ช ง ป ร ม า ณ ไ ด แ ก Financial Evaluation เป นการเปรยบเท ยบวาต นทนก บส งท ได ตอบแทนคมคากนหรอไมเพยงใด เชงปรมาณจะใชในการวเคราะหมากกวาการประเมนผล

สงทตองคำ�นงถงในก�รประเมนนโยบ�ย ม 2 ตว ไดแก

1. Policy Demands for Actions ความตองการของนโยบาย เป นส งท นโยบายคาดหวงเอาไวด ได จาก Objective ซง Policy Demands มไวเพอใหปฏบตตามใหครบถวนโดยใชการประเมนผลเชงคณภาพ นกบรหารนโยบายจะตองยดมน Policy Demands ใหมากและตองทำาใหได

2. Policy Decisions Authoritative rather than Routine เปนเรองของการตดสนใจและการใชอำานาจในนโยบาย ซ ง Policy Decisions เป นเคร องมอและกจกรรมทผบรหารจะตองใชอำานาจ การตดสนใจจะตองเปน

159

แบบคอยเปนคอยไปตามทไดงบประมาณมา ไมสามารถตดสนใจทงโครงการได

ป จจยท ง 2 ตวน เป นเคร องมอการต ดสนใจแบบ Incremental แตทง 2 ตวนไมไดชวยเร องการประเมนโดยตรง แตชวยในการวเคราะหวาหากการตดสนใจแบบนแลว ผลของนโยบายจะอยในรองรอยหรอไม

ก�รเปรยบเทยบ Exact กบ Expected

A คอผลทคาดวาจะเกดโดยทวไปของนโยบาย โดยระบในวตถประสงคหรอเปาหมายของนโยบาย/โครงการ ถอวานโยบายประสบความสำาเรจ

B ค อ ผ ล ท ไ ม ค า ด ว า จ ะ เ ก ด ข น จ ง ไ ม ม อ ย ใ นวตถประสงค/เปาหมายของนโยบาย แตเปนผลทดจงอาจเรยกวาผลพลอยไดหรอความสำาเรจเกนมาตรฐาน แตหากมผลนเกดขนมากกจะหมายความวา ผก ำาหนดนโยบายวางมาตรฐานของนโยบายไวตำากวาความเปนจรงหรอฝมอการวางนโยบายใชไมได เพราะนโยบายสามารถใหผลไดดกวานน

C คอผลทไมตองการใหเกดแตนโยบายรแลววาจะตองเกดแนนอน แตกเกดไมมากนก เชน การสรางถนนทำาให สะดวกสบายในการเดนทาง แตกตองมอบตเหตรนแรงเกดขนจงปองกนดวยการใสเครองหมายจราจรและไฟจราจร แตอบตเหตกเกดขนอยด หากผลทเกดขนนอยจงถอวาพอรบได แตหากเกดขนมากกแสดงวาวางแนวทางนโยบายผดพลาด

160

A B

C D

คาดไว

ไมคาด

ตองการ

ไมตองการ

เชน ใสเคร องหมายจราจรนอยเกนไป ออกแบบถนนไมดเพยงพอ ลบตาเกนจนทำาใหเกดอบตเหต

D คอผลทไมตองการใหเกดขนและไมคาดวาจะเกดขน หากเกดผลนขน นโยบายกมความผดพลาดมากเร มตงแตแนวคด จนถงกบไมตองมนโยบายนออกมา

วตถประสงคของก�รประเมนนโยบ�ย1.เพอเกบเปนขอมลในการวางนโยบายในโอกาสตอไป

สงทผดพลาดครงนกจะหลกเลยงไมใหเกดในครงตอไป การประเมนผลจงชวยพฒนาการวางนโยบายใหดขน ไมเชนนนกจะทำาผดซำาซาก

2.ศกษาตวแปรททำาใหเกดผลเชนนน เชน นโยบายเกดในชอง B จงศกษาวามปจจยใดททำาใหเกด B ทำาไมจงเกดผลทไมคาดวาจะเกดมากกวาทคด หรอหากเกดผลดกตองศกษาวาปจจยตวใดททำาใหเกดผลด แลวเกบปจจยดๆไวใชในโอกาสตอไปและพยายามหลกเลยงปจจยทไมดออกไป

โครงการของรฐมกไมมการประเมนผล เพราะรฐบาลมองแควาโครงการเสรจสนแลวแกไขอะไรไมไดแลว โดยไมมองวาจะนำาขอมลไปใชในโอกาสขางหนา ทำาใหทำาผดซำาซากตลอดเวลา

(สปดาหนไมม Quiz)

******************คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย

ส � ธ � ร ณ ะ Public Policy Analysis

161

อ.วเชยร ชนชอบ วนท 30 พ.ค. 2551

เหตการณทเกดขนในประเทศของเรานอาจารยมองวาเปนปรากฏการณธรรมดาของการบานการเมอง เราอยาเอามาใสใจเปนอารมณ บางคนกลาววาเครยดกบการเมอง/เบอการเมอง จรง ๆแลวการเมองไมมอะไรเลย การเมองเปนเพยงหลกการ ถาบอกวาเบอกใหบอกวาเบอนกการเมองบางคนทไมทำาตามหลกการของการเมองจะถกตองกวา ถานกการเมองทำาตามหลกการของการเมองปญหากจะไมม เชน ประเทศองกฤษไมมรฐธรรมนญทเปนลายลกษณอกษร รฐธรรมนญองกฤษเปนเพยงจารตประเพณ (สบตอกนมาอยางไรกทำาไปอยางนน) ไมมการแกรฐธรรมนญ เพราะมการตระหนกในหลกเกณฑ โดยไมตองมานงตความวาผลประโยชนสาธารณะอยตรงไหน แพราะเขาใจกนด แตทเกดปญหากเพราะพยายามทจะตะแบง ถากลมตวเองจะเอาผลประโยชนกมองวาตรงนนคอผลประโยชนสาธารณะ ในทางกลบกนทกคนเขาใจวาประโยชนสาธารณะคออะไร ไมเขาขางฝายใดฝายหนง ปญหากจะไมม

จากเหตการณทางการเมองทเกดขนในปจจบนทกรงเทพฯจะเหนวาแบงออกเปน 2 กวนใหญ ๆจะรนแรงหรอไมขนอยกบรฐบาล เพราะรฐบาลทดจะไมกระทำาในสงทมคนคดคาน หนไปทำาสงอน ๆทมากมายโดยไมมการคดคานจะดกวา เชน

162

- เมองในประเทศสวเดนเมองหนง เทศบาลตองการสรางโรงเรยนนาฏศลป คนในเมองนนสนบสนนใหสราง แตหามสรางใกลบานของตวเอง สงผลใหชาวบานในละแวกนนประมาณ 40-60 คน เดนขบวนคดคานการสรางโรงเรยนดวยเหตผลทวาถาสรางโรงเรยนบรเวณนนกเทากบเปนการเพมทงมลพษเสยงและมลพษทางอากาศใหกบชาวบาน ในทสดเทศบาลกรบฟงเหตผลของชาวบานและเหนดวยจงยงไมสรางโรงเรยน แตในปตอมากยกแผนนนขนมาพจารณาใหม ถาชาวบานคดคานอกแผนฉบบนนกพบไปอกเชนเคย

- เมองหลวงของสวเดน มนโยบายสรางทอยอาศยใหกบคนจรจด (พวกไรทอยอาศย นอนตามสถานรถไฟ) เพราะสงคมมองวาคนเหลานทำาใหเมองสกปรก ไมเปนระเบยบ จงอยากจะแกปญหาเหลานใหหมดไป จะเหนวาคนในสงคมสนบสนนแตอยาสรางใกลบานตวเองเชนเคย เพราะมองวาคนจรจดเหลานนขาดการศกษา/สกปรก/เสยงดง/มวฒนธรรมทไมด ฯลฯ เทศบาลกรบฟงยนดสรางบานใหคนเหลานไกลจากตวเมอง ขณะเดยวกนเทศบาลตองถามคนจรจดเหลานดวยวาถาสรางบานไกลตวเมองเขาจะไปอยหรอไม คนจรจดบอกวาถาสรางไกลตวเมองจะไมยอมไปอยดวยเหตผลทวาไปอยแลวจะเอาอะไรกน เพยงแคเงนทเทศบาลใหนนไมเพยงพอ แตถาอยใกลตวเมองเขาสามารถทจะหาอาหารจากถงขยะกนได ดงนนเทศบาลบอกวาจะสรางบานใกลตวเมอง คนเมองกไมตองการ จะสรางไกลตวเมองคนจรจดกไมอยากไป เพราะฉะนนกยงไมสราง จะเหนวาเขาเขาใจสทธของแตละคน นคอหลกการของประเทศทพฒนาแลว เขาจะไม

163

ดนทรงกน เพราะหลกประชาธปไตยกลาววา ตองฟงเสยง“สวนมาก แตตองไมละเลยเสยงสวนนอย”

อยางไรกตามเหตการณในปจจบนทกรงเทพฯอาจารยมองวาไมมอะไรเพราะมนเปนเชนนนกยอมเปนเชนนอยแลว ตามพทธสภาษตทวา สตวโลกยอเปนไปตามกรรม“ ” เราตองทำาใจ อยาไปเดอดรอน จะเหนวารฐบาลนทำาไมไมทำาสงอน ๆทคนเหนตรงกนวาตองการใหทำา จะทำาในสงทมคนคดคานไปทำาไม จะเหนวารฐบาลยงคงสาละวนอยกบสงเหลาน บานเมองจงไมเดนหนาไปไหน ซงในอดตเรามองวาเราเหนอวามาเลเซย แตปจจบนเราตามหลงมาเลเซยอยหลายขม คนมาเลเซยในปจจบนวางเปาหมายแขงกบคนสงคโปร ตองการเปนเหมอนสงคโปร (ในขณะทคนสงคโปรมองไปทการแขงขนในระดบโลก เชน กองทนเทมาเสกเกดขนมาเพอตองการแขงกบคนในโลก และกทำาไดจรง ๆ) ………..

วชานชอวชา PS 711 การวเคราะหนโยบาย (Policy Analysis) เนอหาวชานไมไดมแคการวเคราะหเพยงอยางเดยว การวเคราะหเปนสวนหนงของกระบวนการนโยบาย

ศ�สตรในก�รศกษ�นโยบ�ยมอย 2 แนวท�ง คอ1.ก�รศกษ�เชงรฐศ�สตร มองวานโยบายเปนเครอง

มอในการไดมาซงคะแนนนยมในทางการเมอง ฉะนนนกการเมอง/นกรฐศาสตรพยายามหานโยบายททำาใหไดคะแนนนยมจากประชาชน (ประชาชนเลอกเขา) เพอเขามาเปนรฐบาล(บรหารประเทศ) เนองจากเปาหมายของนกการเมอง

164

คอการเปนรฐบาล เพราะการเปนรฐบาลสามารถเขาไปกำาหนดนโยบายได เมอมการกำาหนดนโยบายกจะมการปฏบตตามมา (เราอยากเปนผกำาหนดนโยบายเพราะอยากใหคนทำาอยางทเราคด)

นโยบาย คอ จดเรมตนของกระบวนการทำางาน / กระบวนการบรหารงาน โดยหลกของนโยบายกำาหนดไวอยางชดเจนวา ใครเปนผกำาหนดนโยบาย คนนนกจะมโอกาสไดประโยชนจากนโยบายมากกวาคนอน (ยกเวนในสงคมทพฒนาดแลว เพราะทกคนยดตากกฎกตกา ยดบทบาทหนาท เขาใจในบทบาทหนาทของตนเองอยางเครงครด สงผลใหใครกตามเปนผกำาหนดนโยบาย นโยบายจะเปนไปอยางเปนกลางอยางแทจรง จรง ๆแลวในโลกนนอยมากทจะมสงคมใดทคดถงสวนรวมเปนหลก โดยไมคดถงสวนตน จะเหนวามแตประเทศยโทเพยประเทศเดยวในโลกน และประเทศนไมมจรงในโลกนเพราะเปนเพยงนยายทเสยดสทางการเมอง )

เรองยอของประเทศยโทเพย.....มพอคาคนหนงคาขายทางเรอแลวโดนพายพดออกนอกทศนอกทาง หลงทางจบพลดจบถไปเจอเกาะ ๆหนง สงคมบนเกาะนเปนสงคมททกอยางเตมไปดวยเหตผล ประชาชนพลเมองคดทกอยางดวยเหตดวยผลทงสน ไมใชอารมณ คนในสงคมนนมองวาเกยรตยศของคนคอการไดการทำางานเพอประเทศชาต และงานทกงานททำาเพอประเทศชาตมความสำาคญไมยงหยอนไปกวากน เชน งานกรรมกรมความสำาคญสำาหรบประเทศเทา ๆกบการเปนรฐมนตร (ผบรหาร) เพราะคดวาถาขาดกรรมกรหรอนายก

165

รฐมนตรคนใดคนหนงประเทศกอยไมได จงใหความสำาคญเทาเทยมกน ดงนนคนในสงคมเมอไดรบมอบหมายใหทำางานกจะทำาใหดทสดทกงาน และสงคมกจะตอบแทนคนในสงคมดวยความเสมอภาค โดยมองวางานทกงานสำาคญเทากน ใหอตราคาตอบแทนในอตราทเสมอภาคกน และการใหไมไดใหจนลนเหลอ แตจะใหในสงททกคนควรจะไดควรจะม เชน ทอยอาศย อาหาร เครองนงหม การศกษา จงทำาใหวตถ/สงนอกกายไมมความสำาคญสำาหรบคนในสงคมนน แมแตแรธาตทมคาในสายตาของคนยโทเพยคอเหลก,ทองแดง,นเกล ในขณะททองคำา,เพชรนลจนดาไมมประโยชน เพราะไมสามารถนำาไปทำาประโยชนได คนยโทเพยจงไมชอบ

สงคมยโทเพยจงเปนสงคมในอดมคตของผเขยน แตจะนยมยกมาเปนตวอยางกนบอยในทางรฐศาสตร เพราะถอวาเปนสงคมทตดสนกนดวยความมเหตมผล ไมใชอารมณ ทำาใหสงคมไมขดแยง ทกคนจะคดแตการทำางานเพอสงคม

ดงนนในทางรฐศาสตร สงคมทคดดวยเหตดวยผลไมมในโลกน ทำาใหนโยบายจงเปนประโยชนสำาหรบคนกำาหนดนโยบายอยางหลกเลยงไมได ฉะนนนกการเมองทกคนจงอยากเปนผกำาหนดนโยบาย ผลประ โยชนทเขาไดอาจจะไมใชเงนทองตามหลกการคดของมาสโลว (เปนหลกความคดทใชไดแมกระทงระดบชาต)

มาสโลวอธบายความตองการในระดบบคคล เชน ขนแรก : ความตองการดานกายภาพ (Physical Need)

มาวโลวไดอธบายความตองการทางกายภาพดวยหลกการทางวทยาศาสตรสขภาพ เชน

166

-เสอผา เราตองการเสอผา เพราะรางกายตองรกษาอณหภมใหคงทท 37 องศาเซลเซยล แตถาเราไมมเสอผาปกคลมรางกายทำาใหรางกายตองเจอกบรอนบางหนาวบาง รางกายปรบตวไมทน สงผลใหเกดความเจบไขไดปวยตามมา

-นำา เราตองการนำาเพราะสดสวนของเกลอแรในเมดเลอดเปลยนไป (เขมขน) จะแสดงปฏกรยาทำาใหรมฝปากแหง หวนำาอยากดมนำา

ดงนนความตองการดานกายภาพ รางกายจะแสดงปฏกรยาออกมาเองวาตองการอะไร

ขนท 2 : ความตองการดานความปลอดภย (Security Need)

ขนท 3 : ความตองการดานความรก (Love Need)ขนท 4 : ความตองการทางดานสงคม (Social Need)ขนท 5 : ความตองการมเกยรตยศ /ชอเสยง จะเหน

ประเทศในโลกนทไปถงขนนไมมในโลกน เชน บชอาจจะทำาเพอชาวอเมรกาสวนหนง แตอกสวนหนงบชตองการมชอเสยง พอเปนประธานาธบดแลวกอยากใหลกเปนบางเพอจารกในประวตศาสตรและชอเสยงของวงศตระกล

แมแตในสงคมเมองไทย คนทมเงนอยากเปนรฐมนตรสกครงหนงในชวตเพอใหประวตศาสตรจารกไว แมวาจะเสยงนทองมากมายเทาไหรกยอมจายเพอแลกกบตำาแหนงรฐมนตร

จะเหนประโยชนสวนตนนนไมจำาเปนวาตองเปนตวเงนเสมอไป ดงนนทกคนจงอยากเปนรฐบาลเพอเขามากำาหนดนโยบาย และนโยบายใดกตามไมศกดสทธไปกวานโยบายของ

167

รฐ ทกคนจงอยากเปนผกำาหนดนโยบาย แตการจะกระโจนเขามาเปนผกำาหนดนโยบายของรฐนนมหลายชองทางแลวแตสงคมนนเลอกใช

Max Weber กลาววา สงคมมหลายประเภท เชน 1.สงคมแบบประเพณนยม (Traditional Society)

เปนสงคมทยดหลกการมอำานาจ ยดอำานาจเปนสงทถกตอง ใชหลกการใชกำาลงในการตดสน (ไมใชหลกกฎหมายในการตดสน) สงคมลกษณะนใชกำาลงลมลางกน เอาชนะคแขงดวยกำาลง ยกทพไปแยงชงกน เชน ประวตศาสตรของไทยในสมยสโขทย อยธยา รตนโกสนทรตอนตน ทมการยกทพไปตเมองตาง ๆ หรอพฆานอง ,ลกฆาพอ ฆาลมลางกนเพอแยงชงอำานาจ ,การปฏวตยดอำานาจ เมอไดอำานาจมาตวเองกขนเปนกษตรย ชาวบานกยงเคารพกราบไหวบชากน โดยไมไดรงเกยจเดยดฉนทแตอยางไร

2.สงคมเผดจก�ร เชน -เผดจการโดยคน ๆเดยว (Dictatorship) คอ การ

ใชอำานาจบงคบผอน-เผดจการโดยกลมคน /เผดจการแบบใชเสยงขาง

มาก(Collectivism),/ ปฏวตโดยคณะ/กลม/พวกเผดจ เรยกวา เผดจการแบบคณาธปไตย (Oligarchy)

-เผดจการโดยสรางความนยมใหคนโดยไมลมหลมตา (คนยกยองเขาเอง(Fascism) เชน มสโลลน,ฮตเลอร 3.สงคมแบบประชาธปไตย (Democracy) เปนรปแบบท

ตางฝายตางเคารพสทธซงกนและกน บานเมองเราในสายตา

168

ของอาจารยมองวาไมมประชาธปไตยแมแตนอย เพราะตางฝายตางไมฟงเสยงใครกน พยายามทจะเอาชนะกน (ตางจากอเมรกา/องกฤษ/ญปนทเปนประชาธปไตยมาก) จะเหนประเทศดอยพฒนาอยางเรานนเขาไมถงประชาธปไตย จะเปนไดแคเพยงเผดจการแบบใชเสยงขางมากหรอแบบคณาธปไตย เพราะมองแควาตวเองมาจากการเลอกตงกเปนประชาธปไตยแลว ซงจรง ๆแลวการเลอกตงไมใชตวแบบของการเปนประชาธปไตย การเลอกตงเปนเพยงเครองมออยางหนงในระบอบประชาธปไตย แตจตสำานกตางหากทเปนประชาธปไตย

ทงนในทางรฐศาสตรจะเรยนรนโยบายในความเปนเครองมอทางการเมองเพอการไดมาซงคะแนนนยมทางการเมอง / เพอการเขาไปเปนกำาหนดนโยบายของรฐ ประเทศทพฒนาดแลว คนอยากเปนผกำาหนดนโยบายของรฐเพอนำานโยบายไปทำาประโยชนใหกบรฐดวยความเชอมนวานโยบายของตวเองจะทำาประโยชนใหกบรฐไดมากกวา สวนประเทศดอยพฒนา คนอยากเปนผกำาหนดนโยบายของรฐ เพราะผกำาหนดนโยบายเปนผทไดประโยชนมากทสด

2.ก�รศกษ�เชงรฐประศ�สนศ�สตร มองวานโยบายเปนเครองมอในการบรหารงาน และจะเปนเครองชนสดทายทหยบยกขนมาใชเมอไมมเครองมออนใดทจะทำาใหเรามนใจในการบรหารไดดไปกวาการมนโยบายทด

ในความหมายของนกรฐประศาสนศาสตร นโยบายมกเนนทแผนและโครงการ ซงแผนและนโยบายเปนรป ๆหนงของนโยบาย นโยบายมหลายรป จนกระทงไมมรปรางกเปน

169

ได ดงนนนกรฐศาสตร/นกบรหาร/ขาราชการจงมองวา ทำา“อยางไรจงจะทำาใหเกดผลสำาเรจตามเปาหมายของนโยบายไดอยางดทสด”

รป แบบ ของนโยบาย นโยบายมรปรางไดหลายรปราง คอ 1) ปรากฏในรปกฎหมาย ไมวาจะเปน กฎหมายอาญา

กฎหมายแพง กฎหมายรฐธรรมนญซงมการบงคบใช 2) สญญา จะเปนสญญาฝายเดยว / หลายฝาย 3) การใหขอมล/ประกาศ มลกษณะเปนคำาเชญชวน 4) ไมมรปราง เชน คำาพด 5) ระเบยบปฏบต นโยบายในความหมายของนกรฐศาสตรมหนาทกำาหนด

เปาหมายในการงาน เปาหมายคอความสำาเรจทจะไดจากการปฏบตตามนโยบายนน หนาทนกการเมองจงตองเลอกเปาหมายใหถกตอง ประเทศชาตกจะไปสเปาหมายทถกตอง ในขณะทขาราชการประจำามหนาทในการหาแนวทางบรหารเพอใหเกดผลตรงตามเปาหมายตรงตามทนโยบายกำาหนดไว การหาแนวทางซงแนวทางอาจจะเปนเทคนควธ/ชอวธการทจะบรรลสเปาหมายนนได

การกำาหนดเปนแนวทางเราเรยกวา แผน“ ” เพราะแผนมหนาทหาแนวทางเพอใหบรรลเปาหมาย สวนโครงการเปนการหาวธปฏบต/ขนตอนการปฏบตใหเปนไปตามแนวทางทแผนวางไว

ในประเทศดอยพฒนานกรฐศาสตรและนกรฐประศาสตรศาสตรตางไมรบทบาทของตวเอง เชน นกรฐศาสตร

170

มหนาทกำาหนดนโยบาย แตเขามาลวงลก/ยงในขนตอนปฏบตวาตองทำาอยางนนทำาอยางน หรอนกรฐประศาสนศาสตรเขาไปยงในกระบวนการกำาหนดนโยบาย จะเหนวาตางคนตางไมอยในบทบาทของตนเอง ซงตางจากประเทศทพฒนาแลวตางฝายตางไมกาวกายหนาทกน/ เขาใจบทบาทของแตละฝาย และทงสองฝายตางมจรยธรรม การกำาหนดนโยบายของนกรฐศาสตรจะไมกำาหนดนโยบายตามใจชอบ แตนโยบายนนจะตองประกาศตอประชาชนในชวงหาเสยงเลอกตง และเมอเขามาเปนรฐบาลกจะเครงครดกบสงทประกาศไว เพราะนคอการไดรบฉนทานมตมาจากประชาชน จะเปลยนแปลงแนวทางไมได เชน

-ประเทศสวเดน มพรรคการเมองหลายพรรค แตพรรคทกพรรคมนโยบายทชดเจน/มจดยนทชดเจน เชน พรรคสงคมประชาธปไตย (Social Democrat) มแนวนโยบายในทางเสรนยม(กงสงคมนยม) ,พรรคสงคมนยม,พรรคกรน(อนรกษสงแวดลอม) ,พรรคคอมมวนสต

-อเมรกา ม 2 พรรคใหญ คอ พรรคดโมแครต (มนโยบายเนนปญหาภายในประเทศ จะปกปกษรกษาผลประโยชนของชาวอเมรกน) กบพรรครพบรกล (มนโยบายเนนนโยบายตางประเทศ ทำาตวเปนพใหญของโลก) ซงปจจบนกำาลงจะเลอกประธานาธบด สมมตวาถาโอมามาห (ตวแทนพรรคดโมแครต)ไดรบเลอกเปนประธานาธบด เราตองทำาใจวา 4 ปตอไปน อเมรกาจะไมดแลคนอนแตจะดแลตวเองเปนสำาคญ ผลประโยชนของอเมรกาตองเหนอกวาสงอน ในทางกลบกนถา

171

แมคเคนส (ตวแทนพรรครพบรกล) ไดเปนประธานาธบด อเมรกากทำาตวเปนจาวโลก เขาไปวนวายทวโลก

ฉะนนในทางรฐประศาสนศาสตรมองวา นโยบายเปนเครองมอในการบรหารงาน และจะเปนเครองชนสดทายทหยบยกขนมาใชเมอไมมเครองมออนใดทจะทำาใหเรามนใจในการบรหารไดดไปกวาการมนโยบายทด ทงนเปนเครองมอสดกเพราะวา

1) การวางแผน/วางโครงการมตนทนสง เราตองเสยเงนในการหาขอมล วเคราะหขอมล เรยบเรยงเปนแผน/โครงการ

2) เสยเวลา เพราะเวลากเปนตนทน กวาจะเกบขอมล/วเคราะหไดตองเสยเวลา บางงานตองใชเวลาเปนป ๆ/หลาย ๆปกวาจะเกบขอมลไดครบ

6) เหนอย ตองเหนอยทงกายเหนอยทงใจกวาทจะวางแผน/โครงการได แมวามเงนตามเกบขอมลกตาม เรากตองมการตรวจสอบวาขอมลนนจรงหรอยกเมฆขนมา เราตองมการวเคราะหซำา

ดงนนการวางแผน/วางโครงการจงเปนเครองมอสดทายทจะเลอกใช เพราะถาเราวางแผน/โครงการไดด เราจะมนใจวาโอกาสสำาเรจมมากแคไหน (บางการตดสนใจและลงเลวาดหรอไมด/ทำาหรอไมทำานนเหตผลเดยวคอเรามขอมลไมเพยงพอ ตองหาขอมลเพม ฉะนนในการตดสนใจวางแผน เราตองตดสนใจในการทำางานลวงหนา เพราะแผนคอแนวทางในการทำางานทเราตระเตรยมไวลวงหนา (เตรยมไวกอนทจะลงมอกระทำาจรง) ผลผลตทไดคอตวแผน

172

*แผน ยอมเกดจากกระบวนการวางแผน เมอไหรทมแผนแสดงวามกระบวนการวางแผนมากอนแลว แตไมไดหมายความวาถามกระบวนการวางแผนแลวจะเกดแผนขนทกครง ไมจำาเปน เพราะเมอมกระบวนการวางแผนแลวพบวาแผนนไมดจรง เราสามารถยตกระบวนการวางแผนไวแคนน กเลยไมเกดแผน

ทงนแผนจงเปนเครองมอสดทายทนำามาใช และมกใชกบงานทเราตองการความสำาเรจเปนพเศษ เชน งานพฒนาตาง ๆ(แผนมกมาคกบการพฒนา) เพราะการพฒนาคอการทำาใหเกดสงใหม ๆขนในปรากฏการณทไมเคยมสงนนมากอน/การพฒนาเปนการทำาใหเกดสงใหม ๆทไมมตวอยางมากอน เชน ณ.ตรงนอำาเภอนาแกม ม.รามฯอยแลว เราไมสามารถทำาใหเกดรามคำาแหงทตรงนเปนครงทสองขนมาไดอยางแนนอน ถาจะเกดขนใหมไดตองเปนทอน (การตอเตมเสรมตกไมถอวาเปนการพฒนาใหเกดรามคำาแหง แตเปนการพฒนาใหรามคำาแหงโตขน)

ฉะนนแผน/โครงการจงไมมโอกาสทำาซำา (แนวทางยงมโอกาสใชซำาได) เชน การสรางตกตรงนจะตองเขยนวธ/หาวธการใหเหมาะกบการสรางตกตรงน ขณะเดยวกนถาตองการสรางตกแบบเดยวกนแตคนละสถานท เราตองเขยนโครงการกอสรางใหม เพราะวธการกอสรางอาจไมเหมอนกน เพราะสงแวดลอมแตกตางกน ดงนนโครงการจงเกดขนมาเพอใชครงเดยวกทงไป

ในทางรฐประศาสนศาสตรมองนโยบายเปนเพยงเครองมอในการบรหารงาน ทงนโยบาย แผน และโครงการคอสง

173

เดยวกน แตมรายละเอยดมากนอยไมเทากน เราจงเรยกชอตาง ๆเพอแสดงวาแตละชอมรายละเอยดไมเทากน(รายละเอยดในระดบใด)

-นโยบาย (Policy) มรายละเอยดนอย แตขอบเขตกวางขวางครอบคลมมากทสด นโยบายตองสำาเรจในหนงระบบ ระดบนโยบายเปนการเลอกเปาหมาย ซงถอวาเปนบทบาทของนกบรหารระดบ Top ของระบบบรหาร นกการเมองทเปนรฐบาล(ระดบชาต)ตองเลอกเปาหมายเพอประเทศชาต

-แผน (Plan) มรายละเอยดมากขน แตขอบเขตจะแคบลง แผนทำาเสรจกจะไดมาหนงงานใหญ ๆ การวางแผนเปนบทบาทของผบรหารระดบกลาง (รองจากระดบ Top ลงมา)

-โครงการ (Program) มรายละเอยดมากขนมาอก ขอบเขตกยงแคบมากลงอก โครงการทำาสำาเรจกจะไดมาหนงชนงานทเปนชนงานททำาไดสมบรณในตวอยาง การวางโครงการเปนหนาทของผบรหารระดบลาง

-โครงงาน (Project) มรายละเอยดถยบมากทสด ขอบเขตแคบทสด โครงงานทำาสำาเรจมาหนงชนเปนโความสำาเรจทเหนได จบตองได วดได แตอาจจะยงทำางานไมไดเตมท

เชน นโยบ�ย เชน นโยบายการปองกนนำาทวม (เปนระบบ) ถาปองกนนำาทวมได หมายความวาปองกนเสรจนำาจะไมทวมอกตอไป นคอการเลอกเปาหมายวาตองการปองกนนำาทวมกรงเทพฯ แผน ตองมาดวาการปองกนนำาทวมจะใชแนวทางใดบาง เชน ทำาอยางไรนำาจงไมทวมกรงเทพฯ เราหาวธการซงมหลายวธ ดงนนเราตองมองหาสาเหตใหเจอวานำา

174

ทวมเพราะสาเหตอะไร เชน นำาทวมเพราะนำามามากเกนไป,นำามาแลวไมไป/ไปชา ,เพราะฉะนนการปองกนนำาทวมคออยาใหนำามา ตองเกบนำาเอาไว ,แตถาเกบไมไดกใหระบายออกทางอนทไมผานกรงเทพฯ ,หรอถานำาจำาเปนตองมาทางกรงเทพกตองทำาใหนำาระบบายออกเรว ๆ จะเหนวาหนงนโยบายการปองกนนำาทวมมแผนหลายแผนตามความจำาเปน อาจกลาววาแผนมารองรบนโยบายเพอปองกนนำาทวมกรงเทพ เชน แผนเกบนำา ,แผนผนนำาออกไป,แผนขดลอกใหนำาไหลสะดวก ฯลฯ โครงก�ร คอ ขนตอนในการปฏบต เชน ตองการสรางเขอนท อ.สามเงา จ.ตาก ขนตอนการสรางเขอนเปนอยางไร (ตองไปหารายละเอยดวาพนทท อ.สามเงานนเปนอยางไร ขนตอนการปฏบตจนกวาจะเปนเขอนนนทำาอยางไร) หนงเขอนกหนงโครงการ โครงง�น ซงในโครงการจะมโครงงานซอยยอย ๆเปนแตละโครงงาน เชน การสรางตวเขอน ,สรางอางเกบนำา โดยหนงโครงงานไดมาหนงชน ซงยงทำาอะไรไมได เชน สรางถนนเสรจแตยงสรางตวเขอนไมเสรจกทำาอะไรไมไดเพราะยงไมสมฤทธผลถาไมรวมกนไดหนงโครงการ

ในองคการจะแยกผบรหารออกเปน 3 ระดบ คอ1.ระดบสง มหนาทกำาหนดนโยบาย2.ระดบกลาง เปนตวเชอมระหวางนโยบายกบระดบลาง3.ระดบลาง คอ ผบรหารทอยตดกบผปฏบตงาน มหนา

ทในระดบโครงการหรอโครงงานในทางรฐประศาสนศาสตรมองวานโยบายเหมอนสงม

ชวต เราจำาแนกวงจรชวตของนโยบายออกได 4 ขนตอน

175

กระบวนก�ร/วงจรชวตของนโยบ�ยม 4 ขนตอน/รป ดงตอไปน

1.นโยบ�ยเรมตงแตกระบวนก�รกอรป ( Formation /Formulation) เปนการการกอรปใหเปนนโยบาย แผน โครงการขนมา

2.ก�รวเคร�ะหและประเมน (Analysis and Appraisal) เปนขนตอนทนำาเอานโยบาย/แผน/โครงการทเปนรปเปนรางแลวมาวเคราะหจำาแนกแจกแจง/จดกลมจดพวก/แยกแยะดความถกผด/ชวด การวเคราะหนโยบาย/แผน/โครงการเราจดกลมได 2 กลมคอการนำาไปใชงานไดหรอไมได สวนขนตอนการตดสนใจวาจะใชงานหรอไมใชนน เรยกวา การประเมน (หมายความวา เอาผลจากการวเคราะหประเมนมาชงนำาหนกวาเอนเอยงไปทางใชงานไดหรอใชงานไมได) จะเหนวาไมมคำาตอบทชดเจน แตเราดจากเหต/ผล/สถานการณ/ปจจยตาง ๆ รวมทงการวนจฉยแตละครงแตละคราว/แตละสงแวดลอม ซงการวนจฉยสำาหรบนโยบาย/แผนกเพอตอบวา รปทเรากอมาสมควรทจะนำาไปปฏบตหรอไม

โดยปกตแลวผลการวเคราะหจะเปนขอมลใหผบรหารทมอำานาจเอาไปประกอบการตดสนใจวาจะสงการตามทเราแนะนำาหรอไม เชน เรองนมผดตรงน ไมดตรงนน มดอยตรงนน สรปแลวไมนาจะดำาเนนการเพราะมขอเสยมากกวาขอด เมอเราวเคราะหเชนน ถาผบรหารเอาไปดและเหนดวยกบเรา ผบรหารกจะพบเรองนไป กระบวนการของนโยบายกจบแคน ในทางกลบกนถาเราวเคราะหวาเรองนทำาแลวดมประโยชน มขอเสยเลกนอย สรปวานาจะดำาการตอ เมอสงไปใหผบรหาร

176

และเชอ/เหนดวยกบเรากจะทำาใหกระบวนการของนโยบายนำาไปสกระบวนการท 3 การนำาไปปฏบต

*กระบวนการ 2 กระบวนการขางตนนนงานหลก ๆคอการหาขอมล/วเคราะหขอมล/เรยบเรยงใหเปนรปทตองการ โดยใชความสามารถในการเสาะแสวงหาขอมลมาพสจน /ประกอบการตดสนใจ

3.ก�รนำ�ไปปฏบต (Implementation) เปนการลงมอปฏบตไปตามขนตอนทเรากอรปไวเพอใหบงเกดเปนผลสำาเรจ ฉะนนงานของขนตอนนคอการลงมอปฏบตใหครบถวนและเปนไปตามทกอรปไวอยางเครงครด

4.ก�รตดต�มประเมนผล (Evaluation) เปนกระบวนการวดผลทเกดจากปฏบตวาผลลพธทไดออกมานนตรงกบผล(เปาหมาย)ทวางไวตงแตกอรปหรอไม หรอตรงกบสงทเราคาดหวงไวหรอไม ถาผลทไดทเกดจากการปฏบตตรงกบสงทคาดหวงไวแสดงวาประสบผลสำาเรจในการดำาเนนนโยบายน

*การประเมนผลสงผลใหนกบรหาร(ผปฏบต)เกดความมนใจ/เกดผลงานทด รวมทงเปนขอมลททำาใหเรานำาไปใชในการวาง/กำาหนดนโยบาย,แผนครงตอ ๆไปเพราะการประเมนผลวาสงทเกดขนจรงกบผลทคาดหวงตรงกนหรอไม/ใชสงเดยวกนหรอไม เราตองหาวาถาใชหรอตรงกน / ไมใชหรอไมตรงกน เราตองหาวาทำาไมตรงกนหรอไมไมตรงกน มปจจยอะไรทำาใหงานสำาเรจ/ไมสำาเรจ ตรงนคอประเดนสำาคญวาปจจยใดททำาใหงานสำาเรจหรอไมสำาเรจ ดงนนในการวางนโยบาย/แผนครงตอไป เราสามารถเอาขอมลมาใชประโยชน

177

ในการวางแผน โดยมองวาปจจยตวใดสงผลใหงานสำาเรจกนำามาใชในงานตอไปอก ปจจยใดเปนอปสรรคทำาใหงานไมประสบความสำาเรจกอาจหลกเลยงอยาใหปจจยตวนมอทธพลได ซงจะชวยใหการนโยบาย/วางแผนมประสทธภาพมากยงขน ดยงขนดวยการประเมนผล

*อาจารยวเชยรรบผดชอบการบรรยายในกระบวนการของนโยบายในกระบวนการท 3 การนำานโยบายไปปฏบต (Implementation)

ก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบต(Implementation) การปฏบต คอ การทำาใหสำาเรจ ฉะนนการนำานโยบายไป

ปฏบต คอ การทำาใหนโยบายประสบความสำาเรจตามเปาหมาย

********************************************

คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยส � ธ � ร ณ ะ


อ.วเชยร ชนชอบ วนท 1 มถนายน พ.ศ. 2551(ชวงเชา)

ก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบต(Implementation) การปฏบต คอ การทำาใหสำาเรจ ฉะนนการนำานโยบายไป

ปฏบต คอ การทำาใหนโยบายประสบความสำาเรจตามเปาหมาย

178

แนวคดของแรนดอล รบเลย และเกรค แฟรงคกน (Randal Ripley and Grace Franklin) กลาววา การนำานโยบายไปปฏบตจะประสบพบกบปรากฏการณดงตอไปน

1.การนำานโยบายไปปฏบตจะมผทเขามาเกยวของสำาคญๆจำานวนมาก เชน งานทเกยวกบ…..

-ฝายนตบญญต กลาวคอ การจะทำาใหนโยบายสำาเรจ ฝายนนตบญญตจะตองมการตราระบบระเบยบตาง ๆเพอใหการปฏบตเปนไปอยางครบถวนถกตอง

-ฝายบรหาร ตองใหการสนบสนนการปฏบตตามนโยบาย โดยใหคำาแนะนำาในการปฏบตตามนโยบาย ใหคำาอธบายนโยบายใหชดเจน คนปฏบตจะปฏบตไดถกตอง

-ฝายตลาการ เขามาเกยวของในกรณทอาจเกดความขดแยงทตองมการตดสน

-ประชาชน กตองเขามาเกยวของ2. ผทเกยวของในการนำานโยบายไปปฏบตแตละฝาย

ลวนมวตถประสงคหลากหลายแตกตางกน ผทเกยวของจะมาพรอมทงความคาดหวงจากนโยบาย ทกคนมความคาดหวง/มวตถประสงคสวนตวทเขามารวมในนโยบาย /มความคาดหวงเปนของตนเอง เมอมหลายคนกหลายความคาดหวง เปนปญหายงยากสำาหรบผนำานโยบายไปปฏบตทจะตองตอบสนองความตองการของคนเหลานนใหได ถาความตองการเหลานนสอดคลองตองกนกจะไมมปญหาอะไร แตไมมใครประกนวาความตองการนนสอดคลองตองกน มนอาจจะไป

179

คนละทางกนกได เพราะฉะนนความยงยากในการนำานโยบายไปปฏบตกจะตามมาอนเกดจากความตองการทหลากหลาย

3. นโยบายใหญโตขนทกวน นโยบายยงเกาความคาดหวงทมตอนโยบายกยงเพมมากขน ๆ เรยกวา นโยบายขยายใหญโตขนทกวนตามกาลเวลาทผานไป อยางไรกตามนโยบายยงเทาเดม แตความคาดหวงของคนเพมมากขน ๆตามกาลเวลาทผานไป เปนปญหาใหกบนโยบายทตองมความสลบซบซอนในการตอบสนองมากขน ๆตามไป

4.การนำานโยบายไปปฏบตจะตองใชหนวยงาน จากหลายสงกด และหลายระดบ นโยบายจงจะสำาเรจ การนำานโยบายไปปฏบตไมสามารถทำาไดโดยหนวยงานเพยงหนวยเดยว และแตละนโยบายจะตองใชหนวยงานหลายหนวยงาน/หลายสงกด/หลายระดบ อาจมหนวยงานตงแตระดบกระทรวงยนระดบทองถนรวมมอกน ผลทตามมาคอแตละหนวยตางมกรอบของตวเอง /ความคาดหวงของตวเอง /สไตลในการบรหารของตนเอง ฉะนนเมอทำางานรวมกนกลายเปนเสอพบสงห ปญหาในเรองการประสานงาน การทำาความตกลงรวมกนตามมา

5.การนำานโยบายไปปฏบตมหลายปจจยทอยนอกเหนอการควบคมของการบรหาร หลายปจจยมการเตรยมการได /วางแผนอยางด /ประนประนอม /หลอมความตองการไปในแนวเดยวกน ซงอาจจะทำาไดหลายกรณ แมวาจะทำาไดไมหมด แตกลดความแตกตาง/ลดความเปนตวของตวเองใหกลมกลนกนกทำาไดในระดบหนง แตมอกหลายปจจยทเราแตะตองไมได /ทำาไมได เชน เรองของธรรมชาต ความขดแยงทาง

180

สงคม (สงคมจะขดแยงกนใครจะรได) เชน ปจจบนเกดความขดแยงทางสงคมสงผลใหรฐมนตรจกรภพ เพญแขตองลาออก

รบเลย และ แฟรงคกน กลาววา การนำานโยบายไปปฏบตจะตองเจอกบปญหาเหลานเสมอ เจอมากบางนอยบาง ฉะนนคนทนำานโยบายไปปฏบตตองตระหนกวานคอปรากฏการณทเราตองเจออยางหลกเลยงไมได

แนวคดของ แวน แมทเตอร (Van Meter )และ แวน ฮอรน (Van Horn)กลาววา การนำานโยบายไปปฏบตนน ความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตขนอยกบปจจยตาง ๆหลายปจจย ถาเราตระเตรยมปจจยเหลานไวใหด เรากจะสำาเรจไดงายขน แตถาเราตระเตรยมไมด เรากอาจจะเจอปญหาและอปสรรคมากขน

แมทเตอรและฮอรน กลาววา ความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตขนอยกบปจจยตาง ๆ 8 ปจจย ดงน

1.ลกษณะของนโยบ�ย(ตวนโยบ�ยเอง) มองวาตวนโยบายอยางไรจงจะทำาใหเราเหนวานโยบายสำาเรจหรอไมสำาเรจเกดจากปจจยใดบาง โดยพจารณาจาก…

1.ตวนโยบ�ย 1.1 ผลประโยชนสมพทธของนโยบาย คอ นโยบายมทง

ขอดและขอเสย หรอมทงประโยชนและโทษ คนไดประโยชนจากนโยบายบาง ไมไดบาง ไดมากบาง เสยมากบาง เสยนอยบาง ถานโยบายใดมผลประโยชนสมพทธสง แสดงวานโยบายนนมขอดมากและขอเสยสง นโยบายลกษณะนโอกาสสำาเรจสง จะเหนวาคนทไดผลประโยชนจากนโยบายกจะ

181

สนบสนน ในขณะทคนทไดนอยหรอเสยประโยชนกพยายามคดคาน ดงนนรฐบาลตองตอบสนองความตองการของคนเหลานใหเหมาะสม หาความลงตวเพอไมใหเกดความแตกตาง

1.2 ความสอดคลองกบคานยมคานยม ประเพณและวฒนธรรมของสงคมหรอไม ถาสอดคลองกจะสงผลใหงานเบาขน โอกาสสำาเรจของนโยบายกจะมสง ในทางกลบกนถาไมสอดคลองงานเรากหนกขน ถาสอดคลอง ฉะนนเมอรวางานหนกขนเราตองหาทางคลคลายลงไปกอนปฏบต

1.3 ทดลองปฏบต หมายความวา บางนโยบายถาสามารถทดลองปฏบต เชน โครงการสาธตใหคนเหนได จะทำาใหเหนผลไดงายขน ในทางกลบกนถาโครงการ/นโยบายใดทดลองไมไดกตองปฏบตจรง โอกาสเสยงมสง

1.4 การเหนผลไดของนโยบาย หมายความวา นโยบายใดเหนผลลพธ/ เหนประโยชน /เหนโทษ /เหนผลเสยไดชดเจน เปนรปธรรมทชดเจน นโยบายนนโอกาสจะประสบความสำาเรจงายกวานโยบายทเหนผลไมชดเจน แตถาผลของนโยบายขนอยกบการมองของแตละคน บางคนวาได/บางคนวาไมได ด/ไมด ผลของนโยบายไมชดเจน โอกาสความสำาเรจจะมนอย

1.5 คณภาพของการปอนกลบของขอมล ถาการปฏบตนโยบายม Feedback กลบมาอยางรวดเรว/ชดเจน/แมนยำา เรากจะบรหารงานไดดเทานน ในทางกลบกนถาไมม Feedback กลบมา เรากทำาไปอยางไมมความมนใจ ฉะนน Feedback จะมหรอไมมขนอยกบตวนโยบาย

1.6 จำานวนตวแปรในการปฏบตนโยบาย ในการปฏบตนโยบายตองอาศยตวแปรเขามาเกยวของมากมาย เชน เงน

182

คน เวลา สถานท กลมผลประโยชน และยงมตวแปรมากเทาไหรความสลบซบซอนกยงมากเทานน

2.วตถประสงคของนโยบ�ย(Objective) 2.1 วตถประสงคตองชดเจน จะไมมความหมายหลาก

หลาย 2.2 แตละขอตองสอดคลองไปในแนวเดยวกน และ

กลมกลนกนในทางปฏบต2.3 ความยากงายในการรบรวตถประสงค (Objective)

มองวาวตถประสงคนนสงคม/ประชาชนเขาใจไดงายหรอไม 2.4 ดชนชวดความสำาเรจ หมายถงวา วตถประสงคใดม

เกณฑชวดความสำาเรจชดเจนหรอไม ถาชดเจนผปฏบตกสบายใจ

2.5 ความเทยงตรงของขาวสารทเกยวของกบวตถประสงค เชน บรหารนโยบายไปแลวยอนกลบมาตอบเราไดชดวาสำาเรจหรอไมสำาเรจ

นโยบายทดควรมวตถประสงคทด ตอง มลกษณะ Smart คอ

- S : Sensible ตรงใจประชาชน สนองความตองการ ถกใจคนทเกยวของ

- M : measurable วดความสำาเรจได มเกณฑในการชวด

- A : Attainable มความเปนไปได /ทำาไดจรง /ไดรบผลตอบแทนสำาเรจตามความพยายาม /คมคาสมกบความพยายาม

183

- R : Reasonable มเหตมผล เปนเหตผลทมพนฐานมาจากความเชอ คานยมเปนสามญสำานกของคน ขนอยกบประสบการณ ขอมลของแตละคน เชน เชอวาผมจรง แตไมสามารถพสจนไดวามผจรงหรอไม

*สวน Rationable แปลวา เหตผล เปนเหตผลทมขอมล หลกฐาน ประจกษพยาน สามารถพสจนได)

- T : Timeable เหมาะสมกบกาลเวลา/กาลเทศะ ทนสมย ทนเหตการณ

*ขอท 1,2 เปนลกษณะของนโยบายทมาจากตวนโยบายเอง

3.คว�มเปนไปไดท�งก�รเมอง3.1 การสนบสนนจากเอกชน/ปจเจกบคคล 3.2 ไดรบการสนบสนนจากทกๆฝาย เชน องคกร

ทางการเมอง นกการเมอง3.3 ผลกระทบของนโยบายตอกลมอาชพและกลม

อทธพล เปนกลมทมพลงทางสงคม3.4 การสนบสนนจากชนชนนำา *ชนชนนำา(Elite) คอ ผมอทธพลทางความคด/ทาง

เศรษฐกจ หรอผมอทธพลในการชนำาสงคม ซงเปนผทสงสมผลงาน/ความดความชอบจนกระทงสงคมใหการยอมรบ บางครงไมมตำาแหนงใด ๆทางสงคมแตสงคมยอมรบ เชน ปาเปรม ,หมอประเวศ ,ผนำาทางการเมอง ผนำาทางเศรษฐกจทมฐานะด เปนทนบหนาถอตาในสงคม

3.5 การสนบสนนจากสอมวลชน ซงปจจบนมอทธพลมาก สวนใหญผมอทธพลในสอมกเปนผชนำาสงคมได

184

3.6 การสนบสนนจากผมสทธออกเสยงเลอกตง เปนผทมอทธพลอยางยงในการกำาหนดนโยบายการเมอง

4.คว�มเปนไปไดท�งเทคโนโลย 4.1 การกอรปนโยบาย มองวากระบวนการกอรป

นโยบายทถกตอง/เหมาะสม ลำาเอยงหรอไม เชน ผานการทำาประชาพจารณของประชาชนหรอไม หรอการกำาหนดนโยบายเปนไปตามตวแบบใด

ตวแบบในการทำาความเขาใจในนโยบาย ม 4 ตวแบบ คอ 1.ตวแบบชนชนนำ� (Elite Model) อธบายวา นโยบาย

ทเกดในลกษณะนจะเปนนโยบายทเปนคานยมของผนำา นโยบายเปนภาพสะทอนความตองการของผนำา ผนำามอำานาจเบดเสรจ มอสระอยางเตมท ไมอำานาจหรอใครอนใดจะเขาไปขดขวาง/ทดทาน /ตรวจสอบได เชน สถานการณในการปฏวตรฐประหาร ,สถานการณทประชาชนเฉอยชาทางการเมอง ไมสนใจวาผนำาจะทำาอะไร ไมมการตรวจสอบหรอทวงตง ตวอยางเชน ระบอบสมบรณษญาสทธราช กษตรยมอำานาจเตมท กษตรยจะทำาอะไรกไดเพราะชาวบาถอวาเปนเรองของกษตรย ชาวบานไมเกยว

ตวแบบชนชนนำานเกดขนในยคทสงคมยงไมพฒนา สงคมไมเขาใจสทธ/บทบาท/หนาทของตนเอง เปนสงคมทอาศยกำาลงในการตดสนใจ ผนำาตดสนใจไดอยางใจชอบ ผนำาเปนผไดประโยชนจากนโยบาย สวนประชาชนจะไมไดประโยชนจากนโยบาย จะเหนวานโยบายเหลานมกจะไมเนนนาน เพราะอำานาจมนหอมหวล คนทเปนผนำาจะไดประโยชนเตมทกจะมการแยงชงโคนอำานาจกนเสมอ

185

2.ตวแบบกลม (Group Model) อธบายวา ในสงคมจะรวมตวกนเปนกลม แตละกลมจะแขงขนกนสะสมความแขงแกรง ความแขงแรงเพอทจะไดควบคมกลมอนได และกลมเขมแขงกจะไดเขาไปเปนผกำาหนดนโยบาย นโยบายกจะเปนประโยชนสำาหรบกลมนนมากเปนพเศษ แตปรากฎการณของตวแบบกลมอธบายวา ไมมกลมใดทไดอสระเตมทเหมอนลกษณะตวแบบผนำา เพราะฉะนนนโยบายเกดจากการตอรองของกลมทงหลาย เปนดลยภาพของการตอรองระหวางกลมทงหลาย กลมทเขมแขงกวา ตอรองไดมากกวากจะไดประโยชนจากนโยบายมากกวา ในขณะทกลมทออนแอกวา ตอรองไดนอยกวากจะไดประโยชนจากนโยบายนอยกวา แตไมมกลมใดไดประโยบชหรอสทธในการกำาหนดนโยบายเพยงกลมเดยวตามลำาพง

3.ตวแบบสถ�บน (Institutional Model) มองวา สงคมพฒนาขน กลมตาง ๆรวมกนเปนสถาบน สถาบนจะมระบบ /โครงสรางชดเจน /มกลไกทมหลกการชดเจน เชน สถาบนทางเศรษฐกจ สถาบนทางการเมอง สถาบนดานความเชอ สถาบนดานจตวทยา ฯลฯ สถาบนเกดจากลมตาง ๆทงหลายทมแนวความคดเดยวกนรวมเปนสถาบน

ตวแบบสถาบนนไดอธบายวาหนาทในการกำาหนดนโยบายเปนของสถาบนทางการเมอง สถาบนอน ๆไมสามารถเขามาทำาหนาทกำาหนดนโยบายแทนสถาบนการเมองได เพราะแตละสถาบนตางมหนาท/บทบาทเปนของตวเอง ไมสามารถจะสลบหนาทกนได ฉะนนหนาทในการกำาหนดนโยบายเปนหนาทของฝายการเมอง กจะกำาหนดนโยบายใหเปนกลาง

186

ทสด แตเนองจากวาสงคมยงพฒนาไมถงระดบ สถาบนอน ๆไมไวใจสถาบนทางการเมองวาจะกำาหนดนโยบายใหเปนกลางได ฉะนนสถาบนทงหลายจะใชอทธพลของตวเองกดดนสถาบนทางการเมองใหกำาหนดนโยบายโอนเอนไปทางตนเองไดบาง

4.ตวแบบเชงระบบ (System Model) มองวาสงคมพฒนาถงขดสด ในสงคมมระบบตาง ๆเปนมาตรฐาน ทกระบบทำาหนาทอยางเปนกลาง มเหตมผล ไมลำาเอยงหาใคร ดงนนการกำาหนดนโยบายจงเปนหนาทของระบบการเมอง และกำาหนดนโยบายอยางเปนกลาง ระบบการเมองจะดแลอยางยตธรรมและเสมอภาค ระบบอน ๆไมตองหวง ซงจะเหนวาการกำาหนดนโยนบาย ถาหากวาสงคมเจรญขน ๆไปถงการกำาหนดนโยบายตามตวแบบระบบ นโยบายกจะสำาเรจไดงาย เพราะมนเตมไปดวยเหต/ดวยผล และถกตอง

ทงนการรางนโยบายมผลตอการปฏบตนโยบายวาจะรางนโยบายตามตวแบบใด เปนไปในสงคมลกษณะใด

4.2 แนวทางนโยบาย มองวาถานโยบายใดวางแนวทางไววา ผนำานโยบายไปปฏบตตองปรบเปลยนพฤตกรรมใหมาก นโยบายเชนนมโอกาสทจะสำาเรจนอยมาก ซงตางจากนโยบายทไมมการเรยกรองใหผคนปรบเปลยนพฤตกรรมเพอสนองนโยบาย นโยบายนนกจะสำาเรจได ฉะนนแนวทางของนโยบายจะประสบความสำาเรจขนอยกบการไมเรยกรองใหเปลยนแปลงพฤตกรรมของผปฏบตมากเกนไป

187

4.3 ทฤษฎเชอถอได เปนทฤษฎทยอมรบกน ณ.เวลาน หรอเปนทฤษฎททนสมย เพราะทฤษฎบางเปนทฤษฎทลาหลง เชน ทฤษฎกางปลา

4.4 เทคโนโลยทนำามาใชตองเหมาะสม เทคโนโลยตองไมใหมและไมลำาหนาเกนไปเพราะอาจเปนหนทดลอง และเทคโนโลยตองไมลาสมยเกนไป เพราะจะตามไมทน

5.คว�มพอเพยงของทรพย�กร 5.1 การสนบสนนทรพยากร(Support) จากทกฝายท

เกยวของ โดยทรพยากรทสำาคญทสดในอนดบแรก คอ เงน (Monetary Support) ,คน ซงคนเราไมไดมองทจำานวนของคน แตมองถงความสามารถของคน จะเหนวาคนทตงใจ/ทมเทกบนโยบายมกจะขาดแคลน

อาจารยไดไปฮานอย เวยดนามไดไปเคารพศพของโฮจมนทร และไดอานประวตของทานในจารก ทานโฮจมนทรตงแตเกดมาจนกระทงอาย 17-18 ป ตดเรอสนคาไปฝรงเศส (ขณะนนเวยดนามเปนอาณานคมของฝรงเศส) ไปหาวชาความรเพอทำาความเขาใจชาวฝรงเศสเพอหาทางปลดปลอยเวยดนามจากฝรงเศส เมอทานเรยนสำาเรจจากฝรงเศสกไดกตงกลมเพอกอบกเอกราชใหกบเวยดนาม ทานเดนทางไปอเมรกาเพอไปหาความร/หาเสยงสนบสนนเพอการตอสกบฝรงเศส รวมทงเดนทางไปอฟรกาเพอไปขายความคดในการปลดปลอยประเทศใหเปนอสระ ตอตานการยดครองของประเทศเจาอาณานคม ตอมาเมอไดเสยงสนบสนนอยางเพยงพอกกลบมายงประเทศเวยดนามเพอสรบกบฝรงเศส สจนไดชยชนะฝรงเศส สมรภมสดทายคอเดยนเวยนฟ

188

เดยนเวยนฟเปนพนทราบสง เปนภเขา มทางขนทางเดยว ขณะนนฝรงเศสมอาวธมากมายอยทเดยนเวยนฟ จงทากบโฮจมนทรวาถาแนจรงมาตฝรงเศสทเดยนเวยนฟแตก ฝรงเศสกจะยอมใหเอกราช ตอมาคนเวยดนามรวมมอรวมใจกนใชเชอกลากปนใหญขนไปยงภเขาสงชนไดสำาเรจ แลวยงเดยนเวยดฟแตก ในทสดเวยดนามกไดเอกราชจากฝรงเศส

หลงจากการตอสกบฝรงเศส โฮจมนทรไดตอสกบอเมรกาเพอตองการรวมเวยดนามเปนเวยดนามเดยว จะเหนวาตลอดชวตของทานโฮจมนทรไมมครอบครว ไมมทรพยสน ทำาเพอเวยดนามทงสนเพอการรวมชาต ในทสดทานกทำาสำาเรจ ในบนปลายชวตของทาน เวยดนามไดสรางอาคารใหญ ๆใหเปนทอยอาศยเพอใหทานไดอยอยางสบาย แตทานบอกวาทานไมตองการ ทานอยากไดบานเลก ๆรฐบาลกสรางบานไมใหโดยมหองนอน/หองทำางาน สวนอาคารใหญนนตอมากลายเปนทำาเนยบรฐบาล รบแขกบานแขกเมอง จนกระทงทานเสยชวตไป

จะเหนวาคนเวยดนามเปนคนทเสยสละอยางมหาศาลและเสยสละอยางแทจรง เชน สมยสรบกบอเมรกา เมอกองทพอเมรกาเดนทางไปไหนกตาม ถาคนเวยดนามเหนวาอะไรททำาใหกดขวางการเดนทพของกองทพอเมรกาไดกจะทำาทกอยาง เชน เฟอรนเจอรบนบาน ฝาบาน ทรพยสนตาง ๆ คนเวยดนามยอมทกอยางแมแตชวตเลอดเนอของตวเองกยอม

สาเหตทเวยดนามใตแพเวยดนามเหนอเพราะวาแนวคดแตกตางกน เวยดนามใตมองวาถาแยกคนทสนบสนน

189

เวยดนามเหนอออกจากคนสนบสนนเวยดนามใตไดกจะควบคมสงคมได เวยดนามใตจงบญญตศพทคำาวา “เวยดกง” ขนมา ซงหมายถง คนสนบสนนเวยดนามใต เวยดนามใตไดสรางรวลอมหมบานทกหมบาน,ใชกำาลง และประกาศวาคนทออกนอกหมบานคอคนทสนบสนนเวยดนามเหนอกจะถกฆาหมด และคนทอยในหมบานแสดงวาสนบสนนเวยดนามใต จะไดรบการดแล จะเหนวาเวยดนามใตเขาใจคนเพยงแครางกาย แตไมเขาใจจตใจคน ในขณะทคนเวยดนามสนบสนนเวยดนามเหนออยลก ๆเพราะเหนวาโฮจมนทรทำาเพอชาวเวยดนาม สวนเวยดนามใตมอเมรกาเปนผใหการสนบสนนอยเบองหลง และมองวาเวยดนามใตทำาเพอนายทเปนอเมรกน ทำาใหคนเวยดนามใตไมสนบสนนเวยดนามใตอยางจรงจง จะเหนวาตวคนเวยดนามตวอยในรว แตเมอคำาลงกเอาทรพยากรไปชวยเวยดนามเหนอ ดวยเหตนทำาใหเวยดนามเหนอชนะเวยดนามใตได ทง ๆทเวยดนามใตอยภายใตการสนบสนนของอเมรกากตาม

จะเหนวาผนำาของเวยดนามมจตวญญาณตอประชาชน ตางกบผนำาของไทยไมมใครทสามารถครองจตวญญาณได

*ขอ 3,4,5 เปนปจจยเกอหนนทมาจากภายนอกนโยบายทเขามาสนบสนนนโยบาย

6.ลกษณะของหนวยง�นทนำ�นโยบ�ยไปปฏบต (เปนเรองของหนวยงานทปฏบต) นโยบายจะสำาเรจมากนอยแคไหนขนอยกบ...

6.1 ประเภทของหนวยงาน ดวาหนวยนนมบทบาทหนาททเหมาะสมกบการทำานโยบายนนหรอไม

190

6.2 โครงสรางและลำาดบการบงคบบญชา ดวาโครงสรางหนวยงานใดเหมาะสมทจะนำานโยบายไปปฏบต เชน หนวยงานทมระบบระเบยบอยางเครงครด ใหไปทำางานนโยบายทตองมาแขงกบเวลามกไปไมคอยรอด เพราะหนวยงานประเภทนมกจะยดตดกบระบบผบรหาร ทำางานตามขนตอน

6.3 ความสามารถของผนำา ความคนเคยของผนำา สไตลของผนำา ความสำาเรจของนโยบายขนอยกบผนำาเปนสำาคญ

6.4 ความสมพนธระหวางหนวยกำาหนดนโยบายกบหนวยปฏบตวามความเขาใจกนดหนวยปฏบตกบ หนวยกำาหนดนโยบายควรมความสมพนธทดตอกน เพราะจำาเปนตองรวมงานกนอยางใกลชด อาจขอคำาอธบาย/ความรวมมอ ความสมพนธอาจจะเกดจากเจาหนาทของสองหนวยงาน หรอความคนเคยกนของผนำาหนวย หรอหนวยเหลานเคยทำางานรวมกนมามความเขาใจกนด

6.5 ลำาดบชนของการสอสารระบบเปด สามารถสอสารไดทกทศทาง ตองดระดบชนวามชนมากหรอไม ยงมลำาดบชนการสอสารนอยเทาไหรกจะไดรบการแกไขอยางรวดเรว ชนตองมไมมากเกนไป เพราะถาระดบชนยงมากการบรหารยงไมทนเวลาสำาหรบการบรหารนโยบาย และระดบชนกตองไมนอยเกนไปเพราะอาจจะไมเปนระบบ

-ระบบเปด หมายความวา มการสอสารทงระดบลางขนบน /บนลงลาง/แนวระนาบเดยวกน /การสอสารขามหนวยสามารถมทางลดสอสารกนได

191

*ระบบปด คอ การสอสารตองเปนไปตามโครงสราง เชน จากบนลงลาง /ลางขนบน /ระนาบเดยวกนตดตอกนไมได /ขามหนวยกไมได

7.ทศนคตของผนำ�นโยบ�ยไปปฏบต (เปนเรองของคนทนำานโยบายไปปฏบต) ตองดวา...

-คนทมความเกยวของกบการนำานโยบายไปปฏบตมทศนคตตอวตถประสงคของนโยบายอยางไร ถามทศนคตสอดคลองกบนโยบายโอกาสประสบผลสำาเรจกจะมสง

-ผลของนโยบายกระทบตอพฤตกรรมของผนำานโยบายไปปฏบต จะไดรบผลกระทบอยางไรตอการปฏบตตามนโยบาย ดานบวกคอใหประโยชนกบผนำานโยบายไปปฏบตและดานลบหรอเปนการลงโทษผนำานโยบายไปปฏบต

-ความขดแยงทมตอคานยมของผนำานโยบายไปปฏบต มองวานโยบายทนำาไปปฏบตขดแยงกบคานยมของผนำาไปปฏบตหรอไม

-ผลกระทบตองาน อำานาจ ศกดศร และผลประโยชนของผปฏบตมเพยงใด ถามปฏบตมผลกระทบดานบวก จะกอใหเกดการผลกดนมากเกนไป ทำาใหเกดความรอบรอบ อยางมเหตผลทำาใหเกดผลเสยตามมา ดงนนควรจำากดขอบเขตผลกระทบทเหมาะสม

8.กลไกคว�มสมพนธของหนวยง�นทนำ�นโยบ�ยไปปฏบต (เปนความสมพนธระหวางหนวยงานทงหลาย) กลไกตาง ๆมาจาก...

192

8.1.จำานวนหนวยงานทเกยวของมมากหรอนอย ถามจำานวนมาก จะกอใหเกดความยงยาก ซบซอนไมมความคลองตว สงผลตอความสำาเรจของนโยบายตามมา

8.2 จำานวนจดตดสนใจ ถามจำานวนจดตดสนใจหลากหลายจดและหลากหลายระดบ มการกระจายอำานาจมากยงด ทำาใหงานเรวขน และตองมมาตรฐานในการตดสนใจชดเจน จดตดสนใจกบมาตรฐานในการตดสนใจตองเหมาะสมกน

8.3 ความสมพนธดงเดมของหนวยงานทมารวมปฏบตงาน ถามความสมพนธทดมากอน คนเคยกนกจะเปนปจจยเกอหนนในการปฏบตงานตามนโยบายใหเกดผลสมฤทธในการปฏบตงานไดมากขน เพราะการนำานโยบายระดบสงตองอาศยความสมพนธระดบสง

8.4 การแทรกแซงของหนวยงานระดบบน คอหนวยทมอบอำานาจใหปฏบตไปบรหารนโยบายไดแทรกแซงหนวยงานทนำานโยบายไปการปฏบตมากนอยแคไหน ถาแทรกแซงมาทำาใหหนวยปฏบตขาดอสระในการทำางาน คดอะไรไมได มากระตอรอรน ทำางานแบบซงกะตาย

แนวคดของ ไบรอน ฮอกวดและเลวส กน (Brian Hogwood and Lewis Gunn) กลาววา ในการนำานโยบายไปปฏบตมปจจย(Factor) ทมผลตอการเกดการบรหารทสมบรณ “Perfect Administration” ซงเปนปจจยทแกไขไดยาก

ปจจยททำ�ใหเกดก�รบรห�รทสมบรณ (Perfect Administration) ม 10 ปจจยดงน

193

1.สงแวดลอมจ�กภ�ยนอก( Circumstances External to the Implementation Agency) เปนสงแวดลอมภายนอกทมากระทบตอหนวยทนำานโยบายไปปฏบต โดยจำาแนกปจจยภายนอกออกเปน 2 ประเภทคอ

1.1 ปจจยภายนอกทางดานกายภาพ (Physical Circumstances) หมายถงปจจยทเราเหนได จบตองได วดได พสจนไดอยางเหนชด แตเราไมสามารถคาดคะเนปรากฏการณ/รบมอกบปรากฏการณเหลานนได ตวอยาง โครงการดานเกษตร เมอนำาโครงการไปปฏบต ปญหาสงแวดลอมทางกายภาพโครงการทางดานเกษตรกรรม เชน ความแหงแลงกนดาร โรคภยทางการเกษตร

1.2 ปจจยภายนอกทางดานการเมอง (Political Circumstances) ปจจยทางการเมองทเปนปญหาและเปนสงทนโยบายกลวมากคอ Unacceptable to interests หมายถง นโยบายไมเปนทยอมรบของมหาชน/สาธารณะชน เพราะระหวางการบรหารประชาชนอาจไดขอมลมาแลวอาจเปลยนใจภายหลง หนมาตอตานนโยบาย สงผลใหนโยบายนนลมสลายไปทนท จะเหนไดจากตวอยางทชดเจนคอเขอนปากมล จ.อบลราชธาน เขอนสรางเสรจเปนป ๆกไมมการตอตาน แตเมอมการปดนำาเพอไมใหไหลลงสแมนำาโขง เกดทะเลสาบเหนอเขอน ซงเปนธรรมชาตของเขอน ชาวบานในละแวกนนเดอน แตความเดอดรอนนทางการไดแจงใหชาวบานอพยพและจายเงนคาเวณคนไปแลว แตชาวบานกยงไมยอมยายเกดการตอตานกน เกดหมบานแมมลมนยน ,ชาวบานสรางกระตอบอยบนสนเขอน ตดปายวาเจาหนาทไฟฟาหามเขา

194

จะเหนวาขณะสรางเขอนไมมใครคดคาน แตวนหนงเขอนทำาใหนำาในแมนำามลสงขน ชาวบานเรมเหนปญหาทกระทบตอวถชวตของตวเอง จงเกดการตอตานคดคาน นคอปญหานโยบายไมเปนทยอมรบของสาธารณชน ทง ๆทลงทนไปมากมาย

ผททำาใหเกด Unacceptable to interests เชน -กลมกจกรรมทงหลาย(party activists) เชน นกการ

เมอง กลมพนธมตรประชาธปไตย พรรคฝายคาน นกกจกรรม NGOs เปนตน

-สหภาพแรงงาน (trade unions) -กองทพ (military) ซงเปน interests กลมใหญทกอให

เกดการปรบเปลยนทางการเมองในปจจบนกรณ เกด ปญหา เหลานขน นกบรหาร (Administrator) สามารถแกไขไดโดยการให

คำาปรกษาหารอ/ใหคำาอรรถาธบายทถกตองกบประชาชน ทำาความเขาใจกบประชาชน ดงนนถาปญหาเกดขนจะตองยอมเสยเวลาในการใหคำาอธบาย/ทำาความเขาใจใหถองแท กลาวคอถาการไมยอมรบเกดจากความเขาใจผด การอธบายอาจชวยได แตถาการไมยอมรบอยบนพนฐานของความเปนจรงอธบายกยากลำาบาก เชน การกระทำาของรฐบาลทลมไป กอใหเกดการเปลยนแปลงทนท

2.ก�รมเวล�และทรพย�กรทเพยงพอ (Adequate time and Sufficient Resources are Made Available to the two the Program) กลาวคอ การนำานโยบายไปปฏบตจะ

195

ตองมเวลาและทรพยากรสำาคญเพยงพอตอการปฏบต แตถาไมเพยงพอเมอนำานโยบายไปปฏบตจะเจอปญหาทเกดขนคอ

2.1 too much is expected too soon คอ ประชาชนมกมความคาดหวง/ตองการจากนโยบายมากเกนกวาทนโยบายสามารถตอบสนองใหไดจรง ๆ และคาดหวงวานโยบายจะใหผลอยางรวดเรวทนใจ แตในความเปนจรงนโยบายมขอจำากด และอยในขอบเขตของนโยบาย เชน ชวงทมปญหาเศรษฐกจป 2540 ประชาชนมความคาดหวงวารฐบาลทเขามาบรหารประเทศตองแกปญหาเศรษฐกจไดอยางทนททนใด ซงจรง ๆไมมรฐบาลใดทำาได รฐบาลตองแกแตละเลกทละนอยและตองอาศยเวลา

วธแกกคอ-แกทศนคตหรอพฤตกรรมของคน โดยแกความคาด

หวงของคนเพอใหเหนความจรงวานโยบายทำาไดแคไหน นโยบายไมใชเครองมอวเศษของโดเรมอน คนตองเขาใจความจรงทถกตอง ฉะนนตองทำาความเขาใจกบผททำาการรอคอยความชวยเหลอจากนโยบายใหเขาใจความเปนจรงวานโยบายแตละนโยบายนนสามารถดำาเนนการภายในขอบเขตของนโยบายและภายใตขอจำากดมากมาย และตองใชเวลา

2.2 Expenditure restrictions Starve adequate Resources คอ เกดขอจำากดดานคาใชจาย พบวาคาใชจายหรอรายจายของนโยบายมกมไมเพยงพอ การนำานโยบายไปปฏบตตองการทรพยากรทพอเพยง/สมบรณ แตในความเปนจรงไมมนโยบายใดทไดทรพยากรทพรอมสบไปทงหมด

196

การขาดแคลนทรพยากรทกคนมองวาไมมเงนทจะซอมาทรพยากร แตฮอกวดและกนบอกวาเงนไมใชทรพยากรทแทจรงของการนำานโยบายไปปฏบต แตเปนแคตว (Ticket) เพอนำาไปซอหาทรพยากรเทานน เพราะฉะนนการขาดเงนในการนำานโยบายไปปฏบตจงไมใชการขาดใจ เพราะถาเราขาดเงนเปนการชวคราวหรอการเกดภาวะขาดแคลนเงนสดมความรายแรง/เสยหายนอยกวาการถกปดกน/ขาดแคลนทรพยากรทแทจรง (Rail Resources) ในการดำาเนนนโยบายบางตว *(Rail Resources) คอทรพยากรทตองใชในการดำาเนนนโยบาย)

เพราะฉะนนถาเราขาดเงนเราอาจจะหาวสด (Real Resources)ไดโดยใชหลกการบรหาร/ความสามารถทางการบรหาร ฉะนนการหาทรพยากรไมจำาเปนตองหาดวยเงน หรอนำาเงนสดไปแลกทรพยากร สามารถใชเครดตหรอนำาทรพยากรไปแลกมาได ดงนนการนำานโยบายไปปฏบตตองพจารณาทรพยากร/สรรหาทรพยากรใหครบถวน

3.มก�รใชทรพย�กรรวมกนอย�งเหม�ะสม (The Required combination of Resources is Actually Available) การทมทรพยากรทเพยงพอตอนโยบายนนเราตองดดวยวา ทรพยากรทมนนถกนำามาใชรวมกนอยางเหมาะสมเพยงใด เพราะในการนำานโยบายไปปฏบตนนเราตองใชทรพยากรหลายๆอยางในเวลาเดยวกน

ทรพยากรทนำามาใชในการดำาเนนนโยบาย เชน-เงน (Money) ถาขาดเงนพอทจะแกไขได

197

-คน (Manpower) ขาดคนทมความสามารถแกไขยาก แตอยางไรกตามพอทจะแกไขได เชน สมยรชกาลท 5 ทานตองการสรางรถไฟ คนไทยไมมความรเรองวศวกรรมรถไฟ ไมมวศวกรทสามารถวางรางรถไฟ ทานจงไปเอาฝรงทเขามาทำามาหากนในเมองไทย เชน เซอรเจมส วศวกรชาวองกฤษ เขามาในสมยรชกาลท 4 เขามาทำางานทอตอเรอกรงเทพ ตอมากเขามาชวยรชกาลท 5 วางรางรถไฟ (ไดเงนเดอน ๆละ 2,000 บาท พกทโรงแรมโอเรลเตลพรอมอาหารเยน/ซกรด) ทำาจนกระทงสรางชอเสยงใหคนองกฤษ กษตรยไทยชนชม กษตรยขององกฤษจงพระราชทานตำาแหนงใหเปนเซอรเจมส จะเหนวาขาดแคลนทรพยากรเรากสามารถแกไขได

-พนท/สถานท (Land) ถาสถานทไมอำานวยนโยบายกเกดนโยบายไมได

-เครองจกร/เครองมอเครองใช (Equipment)-วสดกอสราง (Building Materials) เชน เหลก หน ดน

ทราย เปนตน

ปญห�ทเกดขนกคอเมอนำานโยบายไปปฏบตกอใหเกดปรากฏการณ เรยกวา

Bottleneck คอปรากฏการณคอขวด นนคอทรพยากรทตองการใชมาไมพรอมกน ในขณะททรพยากรทไมตองการใชกลบมาลนเหลอ ทำาใหงานเกดไมได/งานชะงกงนตบตนเหมอนกบคอขวด เชน

-การสรางอโมงควางรางรถไฟลอดใตมหาสมทรแอตแลนตก(ใตมหาสมทรเตมไปดวยภเขาไฟและลกมาก) โดยวางแผนวารถฟฃไฟวงจากอเมรกาไปองกฤษใชเวลาวง 2

198

.30 ชวโมง เมออโมงคเจาะไมไดจงคดวางทออยกลางนำาเหนอพนดนแตลกขนาดเรอดำานำาลงไปไมถง โดยเทคนค/เทคโนโลย / เงน /สถานท/เครองจกรสรางได แตปญหาอยทวสดกอสราง (Building Materials) เพราะถาทำาโครงการนตองใชเหลกจำานวนมหาศาล ตองใชเหลกเทากบจำานวนเหลกททงโลกใชอยในปจจบน และทวโลกตองหยดใชเหลกเปนเวลาถง 5 ป เปนเหตใหเกด Bottleneck เหลกไมมาตามนดทำาไมได แกไมได โครงการนจงเกดไมได

-เครองบนโบอง 747 เปนเครองบนโดยสารใหญทสดในโลกทบนไดจรง ๆในวนน ครองแชปมานาม แตปจจบนนมเครองบน A 380 ของแอรบส(จผโดยสารประมาณ 600 กวาคน) ปจจบนสงคโปรแอรไลนนำามาใชบนแลว แตปญหาตามมามากมาย เพราะยงสงเครองบนใหกบลกคาไมไดเนองจากมปญหาดานเทคนคทลำาตวเครองบน สรางแลวไมผานมาตรฐานความปลอดภยของการบนระหวางประเทศ ทำาเสรจทนเวลา แตเมอสงมอบแลวไมผาน จงทำาการแกไขเกดการลาชาตองเลอนออกไป จนกระทงบางคนกลาววาเครองบน A 380 อาจจะอาวสานสายการบนในเวลาไมนาน เพราะบรษทแมประสบกบภาวะขาดทนมหาศาล

เครองบนโบอง 747 มชนสวนประมาณ 40,000 ชน และแตละชนผลตในบรษทในประเทศตาง ๆถง 10 ประเทศทวโลก เชน ญปน ยโรป อเมรกา ออสเตรเลย ฯลฯ และชนสวนเดนทางไปประกอบทโรงงานในอเมรกาในเวลาทนดหมายไว ชนสวนทไปถงแลวขนสสายการผลตประกอบเปนเครองบนนอยทสด 2 ชวโมง ในขณะทชนสวนทขนประกอบเครองบนอย

199

นานทสด 3 วน ทกชนตองมาตามนด/ตามเวลา จะไมชนสวนใดทมากองใหรกษา นคอการบรหารนโยบายทสดยอดมาก เมอบรษทเครองบนทตองการซอเครองบนนกลำากชาง บรษทโบองจะกำาหนดวาจะไดเครองบนวนไหน เดอนไหน ปไหน และเวลาไหน

นคอปญหาใหญของการบรหารของนโยบาย นโยบายตองการทรพยากรมาจากหลายแหลง/หลายท ฉะนนทางแก คอ เราตองคยและชดเจนกบผสนบสนนทรพยากรทงหลายถงวธการ/เวลา/กระบวนการในการจดสง และตองมความแนนอน แตอยางไรกตามอาจเกดปญหา/อปสรรคหลายอยางทเขามาแทรก เชน ปญหาธรรมชาต นำาทวม ชาวนาปดถนน เปนเหตใหการสงทรพยากรไมทนเวลา สงผลใหเกดคอขวดของทรพยากร

4.คว�มถกตองในเชงพนฐ�นท�งทฤษฎของนโยบ�ย (The Policy to be Implemented is Based Upon a Valid Theory of Cause Effect ) การทนโยบายมพนฐานทางทฤษฎทถกตองเพยงพอ เนนการวเคราะหเหตและผล (Cause & Effect) ของนโยบาย นนคอนโยบายทประสบความสำาเรจจะตองมทฤษฎทอางองทเชอถอไดวาสาเหตทแทจรงของนโยบายคออะไร ทำาใหสามารถหาแนวทางแกปญหานโยบาย

แผนเกดมาเพอแกปญหา ดงนนในการวางแผนเราตองเรมจากการเขาใจปญหา

การวางแผนเราตองเรมจากการเขาใจปญหา โดยมอง จาก

200

1.ตวตนทแทจรงของปญหา คอ ประจกษพยานทแสดงวาปญหานมอยจรง ปญหาทกปญหามตวตน เปนตวตนเฉพาะของปญหา เพราะฉะนนการวางแผน/วางนโยบายเราตองมองตวตนของปญหาใหชดเจน อธบายตวตนของปญหาได จงจะสามารถแกปญหาได

เมอรปญหา ตองอธบายไดวาปญหาในสายตาคณเปนอยางไร เชน ชาวนายากจน ทกคนลงความเหนวาจรง ดงนนตองหาความตวตนของความยากจนคออะไร เชน

-ความจนของชาวนาเกดจากการมหนสน เมอหนสนคอความจนของชาวนา ฉะนนการวางแผนแกปญหาความจนของชาวนา ถาแผนสำาเรจตองหมายความวาหนสนของชาวนาตองหมดไป

-ความจนของชาวนาคอการขาดความสามารถในการสงลกเรยนหนงสอ ฉะนนถาแกปญหาความจนได ชาวนาตองมเงนสงลกเรยน

เมอเราเหนตวตนทแทจรงของปญหา สงทไดคอเปา หมายของแผน ( Goal ) ตวตนของปญหาไมจำาเปนตองเหมอนกน ใครมองเหนปญหาไหน มองเหนตวตนอยางไรตองอธบายไป ดงนนเมอมองเหนตวตน เรากจะเหนเปาหมายในการแกปญหา ถาสำาเรจตวตนตองหมดไป เรากจะเขยนเปาหมายของแผนได

2.สาเหตการเกดตวตน เชน ชาวนามหนสน ตองไปหาวาทำาไมตองมหนสน เมอรวาชาวนาเปนหนสนเพราะอะไร สงทไดคอ แนวทางในการดำาเนนแผน เชน การทำาใหคนเลกเลนการพนน จะใชแนวทางใดบาง เชน ใชพระเปนผนำา ซงจะเหนวาม

201

หลายแนวทาง และตองวเคราะหวาแนวทางใดบางทใชไดกบคนเหลาน

3.แนวโนมของตวตน เพอหาจงหวะเวลา(timing)ทเหมาะสมในการเสนอโครงการ เพราะถาดจงหวะไมดอาจเจอปญหากระตายตนตม

แนวโนมของตวตน ดไดจาก .. -พนท ตวตนเพมพนทหรอไม มองเหนวาพนท

ครอบคลมถงไหน เราสามารถแกปญหาตามพนททตองการได

-อาการ มองวาอาการของปญหาไปในทศทางใด-ประชากร มองวาจะแกปญหาใหประชากรกลมใดความพรอมในการแกปญหา เปนการหาความพรอมในการแกปญหา

โดยดจาก...-เงน -ทรพยากร-เวลา-เทคนค/ความสามารถ -วสดเราตองดวาเรามปจจยเหลานมมากนอยเพยงใดทจะนำา

มาใชในนโยบาย ตอจากนนกนำาปญหาและความพรอมทมมาปรบเขาหากน ซงอาจจะไมพอดกน ความพรอมอาจมนอยไปกตองไปปรบปญหาใหแคบลง ใหอยในความพรอมทเราม หรอขยายความพรอมเพอครอบคลมปญหาไดมากขน ทำาใหเราได

202

แผนทมความเปนจรง และแกปญหาไดจรง เปนแผนทมประสทธภาพไดจรง

สงคม มองวาสงคมรบรปญหามากนอยแคไหน สงคมมความพรอมในการแกปญหาหรอไร สงคมพรอมจะรวมมอหรอไม ตนตวมากนอยแคไหน เพราะนโยบาย/แผนทนำาไปสการปฏบตตองไดรบการสนบสนนจากสาธารณชนในสงคมมากอยางยง

ปญห�ของคว�มลมเหลวของก�รนำ�นโยบ�ย สวนม�กไมไดเกดจ�กบรห�รบกพรอง แตเกดจ�กก�รบกพรองของตวนโยบ�ยเอง (Not badly Implementation)เนองจ�กก�รกำ�หนดนโยบ�ยไมตรงกนหรอไมอยบนพนฐ�นทเชอถอได

ความลมเหลวของการนำานโยบายไปปฏบต ความผด พลาดจากตวนโยบายอาจเกดจาก สาเหตดงน …

1.การไมเขาใจปญหาอยางแทจรง ผกำาหนดนโยบายไมเขาใจปญหาทแทจรง มองปญหาผดพลาด จงวางแนวทางในการปฏบตผดพลาด ผปฏบตจงผดพลาดตาม สงผลใหเกด bad Implemented ไดเชนกน

2.Case & Cure ไปดวยกนไมได ทำาใหแกปญหาไมไดเทาทควรหรอบางครงสาเหตและการแกปญหาไมไปดวยกน จากสาเหตนจะไมมวธแกปญหาทถกตอง จงตองเลอกแกปญหาเทาทจะทำาได หรอบางทโอกาสไมเหมาะสม

3.โอกาสไมเหมาะสม เชน เราดำาเนนนโยบายในเวลาทคนไมสนใจ หรอนโยบายนดจรงแตชาวบานไมรบรปญหา

203

นโยบายน เมอนำานโยบายไปปฏบต ชาวบานไมรวมมอดวย ทำาใหนโยบายไมสำาเรจเทาทควรกลายเปน bad policy

4.เกดจากธรรมชาต (natural) ของนโยบาย มนเปนเชนนนเอง คอวา ไมมความชดเจนในความเกยวพนระหวางเหตกบผล ไมรวาเหตอยตรงไหน หาอยางไรกไมเจอ

4.สงตางๆทจำาเปนในการแกปญหาไมพรอม/ไมเพยงพอ/ไมไดมาตรฐาน มขอจำากดโดยตวมนเอง จงทำาใหการแกปญหาสมบรณไมได…………………….

ส�ระน�ร..-เนเธอนแลนด ทำาการเจาะอโมงคทำาถนนใหรถวง จะ

ไมมการสรางถนนคดไปเลยวมาอยางเชนบานเรา เพราะเขามองวาชวตคนสำาคญ เปนการปองกนอบตเหตและประหยดพลงงาน ประเทศอตาลกเชนกน ปจจบนกำาลงเจาะอโมงคทำาถนนเพอลบลางเสนทางทวงตามภเขาใหหมดไป

-จ.เสยมเรยบ ประเทศกมพชา ทงจงหวดเสยมเรยบมคนจบปรญญาตรเพยงแค 2 คน จบพละศกษามาจาก จ.ศรษะเกษของไทย

**************************************(ตอชวงบาย)

คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยส � ธ � ร ณ ะ


204

อ.วเชยร ชนชอบ วนท 1 มถนายน พ.ศ. 2551(ชวงบาย)

อาจารยบรรยายตอจากชวงเชาในหวขอ แนวคดของ ไบรอน ฮอกวดและเลวส กน (Brian Hogwood and Lewis Gunn) กลาววา ในการนำานโยบายไปปฏบตมปจจย(Factor) ทมผลตอการเกดการบรหารทสมบรณ “Perfect Administration” ปจจยททำาใหการบรหารทสมบรณม 10 ปจจย (อาจารยบรรยายหวขอท 1-4 ไปแลวในชวงเชา)

5.สมพนธภ�พระหว�งเหตและผลโดยตรง (The relationship between cause and effect is direct and that there are few , if any intervening , links )

บางครงความสมพนธภาพระหวางเหตและผลไมมอะไรทแสดงความเชอมโยงใหเหนได ทำาใหหาขอมลในการวเคราะหเหต/วเคราะหผลไมได(ขอท 4) จนกวาจะเกดเหตขนมาแลว คอเกดเหตโดยไมมการบอกเหตลวงหนา แตเมอเกดขนแลวกตองหาสาเหตวาวกฤตนเกดจากอะไร

6.คว�มสมพนธภ�พแบบพงพ�อ�ศยผอนของนโยบ�ยตองทำ�ใหเหลอนอยทสด (Dependency Relationship are minimal) ผบรหารนโยบายควรไดอสระในการบรหารใหมากทสดเทาทจะมากได

ความสมพนธแบบพงพาผอน มอง วานโยบายนนเปน อสระหรอไม ด ไดจาก …

1.Decision points : จดตดสนใจของนโยบายวาอยทไหน ถามจดตดสนใจหลายจด กจะมการกระจายอำานาจออก

205

ไปหลายท แสดงวามอสระในการตดสนใจมากขน ทำาใหเกดความคลองตวในการดำาเนนงาน ในทางกลบกนถาจดตดสนใจนอยจดจะเกดการรวมอำานาจ

2.Concentration resources on difficult clearance : ทรพยากรทตองนำามาใชในนโยบายวามความชดเจนเพยงใด /มความงายหรอยงยาก /มอสระในการเลอกใชทรพยากรมากนอยแคไหน

3.Parallel attempts to achieve similar results by different Route : เปดโอกาสในการเลอกผลสำาเรจ/เลอกวธการบรหาร/แนวทางปฏบตไดเองหรอไม * (Parallel attempts : ความพยายามคขนาน)

7.คว�มเข�ใจ/ก�รยอมรบวตถประสงคของนโยบ�ย (Understanding of ,and Agreement on ,Objectives) ผปฏบตงานเขาใจวตถประสงคถกตองและชดเจนหรอไม เหนดวยหรอไมเหนดวย

วตถประสงคทจะทำาฝายตางๆเกดความเหนดวยจะตองมลกษณะดงน...

- Clearly defined ; เปนวตถประสงคทถกกำาหนดขนมาอยางละเอยด/ชดเจน

- Specific : วตถประสงคของนโยบายจะตองมความเฉพาะเจาะจงวาตองการอะไร

-Preferably Quantified : วตถประสงคตองสามารถแสดงเปนเชงปรมาณ กจะทำาใหเกดมาตรฐานในการวดความสำาเรจของวตถประสงคไดงาย

- Agreed throughout the Organization : วตถประสงคทดตองเปนทยอมรบไดทวทงองคการ เพราะการนำานโยบาย

206

ไปปฏบตเปนเรองขององคการ ดงนนคนในองคการตองเหนดวยและมความเขาใจในวตถประสงคของนโยบาย (ซงในเรองนเปนเรองของผทเกยวของกบนโยบายจะตองสรางความเขาใจและความเหนดวยในวตถประสงคของนโยบายใหเกดขนกบคนในองคการ)

-Mutually compatible and supportive : วตถประสงคเมอนำาไปเปรยบเทยบแลวสามารถแขงขนได สได และนาสนบสนน

8.กำ�หนดร�ยละเอยดของก�รดำ�เนนก�รอย�งเตมท และมลำ�ดบขนทถกตอง (Task are fully specified in correct sequence ) หมายถง การกำาหนดขนตอนของการดำาเนนการตองละเอยดและถกตองครบถวนตามหลกการ ทำาใหผปฏบตมความชดเจนมากขน

แนวคดเรองโครงการมมา 3 ยคสมย คอ ยคแรก : แนวคดเรองโครงการไมแตกตางไปจากแผน

คอ คดวาเปนแนวทางในการทำางาน โดยไมตองกำาหนดรายละเอยด เพราะผปฏบตตองไปแกปญหาเฉพาะหนาเอาเองอยด ดงนนโครงการในยคแรกโครงการจงไมแตกตางจากแผน (ไมมโครงการอยางแทจรง มแคแผน)

ยคท 2 : โครงการตองมการกำาหนดรายละเอยด แตไมร วาเปนแบบไหน สวนมากเปนรายละเอยดเรองการเงน พยายามวเคราะหวาเงนเมอนำามาใชแลววเคราะหวาคมคาหรอไม (นคอแนวคดของธนาคารโลกทบงคบใหสมาชกกเงนจากธนาคารโลกเพอนำามาพฒนาประเทศ คนทจะกไดคอประเทศทงหลาย และประเทศทงหลายทกเงนจากธนาคารโลกตอง

207

เขยนโครงการใหชดเจน ทกประเทศตองเขยนในเชงทวาเงนทไดจากธนาคารโลกนำาไปใชอะไร และไดผลตอบแทนคมคาหรอไม จะเหนวาเนนไปทางดานการเงนทงสน

ยคท 3 : ยคปจจบน แนวคดเรองโครงการใชแนวคดแบบวทยาการจดการ คอ การเขยนรายละเอยด เขยนขนตอนการทำางานไวอยางชดเจน เพอใหคนทนำาโครงการไปปฏบตจะปฏบตไดถกตองไมผดเพยน

การกำาหนดรายละเอยด และขนตอนตาง ๆในการทำางาน จะตองมเทคนคในการบรหารงานตาง ๆเขามาชวย เชน มโครงขายการควบคม (network planning and control) / PART / Log Frame / QC. ฯลฯ

*ปจจบนการเขยนโครงการจะไมนยมใชแนวโครงการแบบประเพณนยม(การเขยนอธบายคำาบรรยายดวยภาษา แตจะนยมเขยนโครงการในแนวโครงขาย (Network) ซงอาจจะมคำาบรรยายแบบดงเดมบาง แตจะมโครงขาย/รปภาพ/แผนภมประกอบ ฯลฯ

9 ก�รสอส�รและคว�มรวมมอทสมบรณ (Perfect Communication and Co-ordination) การสอสารและการประสานงานเกดขนตลอดเวลา เกดขนทวทงกระบวนการ เกดทกททกทาง ทกจดหรอทกหนวยทมการรวมมอกนในการดำาเนนการ

Hood กลาววา ความรวมมอกนจะเกดไดตองอาศยปจจย 2 ประการ คอ

-การสอสารทด เชน วธการ เวลา สถานท เทคนคในการสอสาร

208

-ระบบขอมลขาวสารทด/ชดเจน แมนยำา งายในการการสอสารและเขาใจ

เมอทง 2 ปจจยนประกอบเขาดวยกนกจะทำาใหเกดความรวมมอ/ประสานงานกนในการนำานโยบายไปปฏบต เพราะรวาไดขอมลแลวจะประสานอะไร ใครทำาอะไรตรงไหน เชน การนำาเอาระบบ MIS มาใชในการนำานโยบานไปปฏบต จะทำาใหเกดความรวมมอทด

ผลจา ก การสอสารทดในนำานโยบายไปปฏบตทสมบรณก คอ

- เกดนวตกรรม (Innovation) นวตกรรม คอ สง/ปรากฏการณทเกดขนในททไมเคยมมากอน หรอเปนปรากฏการณใหมเกดขนในสงแวดลอมทไมเคยมมากอน

-เกดการเปลยนแปลง(Change) ในสงคม เปนการเปลยนแปลงทงทางกายภาพและทศนคต เชน บรเวณนไมเคยมถนน/โรงเรยนมากอน แตตอมาเกดถนน/โรงเรยนขนมา

จากผลของการเกดนวตกรรมและการเปลยนแปลง ถาเราไมเขาไปยงเกยวปลอยใหเปนไปตามธรรมชาต จะมองวาเมอเกดสงใหม ๆในททไมเคยมมากอน จะกอใหเกดความสงสย (Suspicion) เมอมความสงสยเกดขนและไมมการสอสารทำาความเขาใจ กจะนำาไปสความลงเล (Recalcitrance) และหากสงเหลานนยงไมไดรบการแกไขกจะนำาไปสความรสกไมยอมรบ (Outright ) ในทสดกคดเปนปฏปกษเกดการ ตอ ตานขนมา ( Resistance) การตอตานเรมขนจากระดบบคคล ( Individual ) กลายเปนระดบกลมยอย ( Group ) และในทสด

209

การตอตานลกลามเปนการตอตานระดบกลมผลประโยชนหรอกลมอทธพลหรอสาธารณชน ( Interest ) นนหมายความวานโยบายนนลมอยางไมมทางแกไขไดเลย

เชน กรณตอตานอดตนายกทกษณ เรมตนทคนเหนวาทานทำาไมถกตองหลายสงหลายอยาง เกดการสงสยและลงเลวาเปนทกษณนายกฯทดหรอเปลา ทำาเพอประชาชนหรอเพอตวเอง จะเหนขณะนนรฐบาลไมอธบายหรอทำาอะไรเลย คนกยงมองวาทานเขามาเพอกอบโกยผลประโยชนแนนอน ทงนกไมมใครทำาอะไรอกเชนเคย ในทสดคนกปกใจเชอวาทานโกงแนนอน เอาไวไมไดอกตอไป จงเรมมการตอตานจากบคคลกลายเปนการตอตานของกลม สดทายกลายเปนการตอตานของสาธารณชน ทานกอยไมได ตองออกจากตำาแหนง เชนเดยวกบเหตการณในปจจบนทเปนการตอตานของกลม แตยงไมกลายเปนการตอตานของสาธารณชน อยางไรกตามขนอยกบสถานการณวาเปนอยางไร

การนำานโยบายไปปฏบต สงทกลวทสด คอ การตอตาน และยงเปนการตอตานในระดบสาธารณชนกไมมใครตานอย ทายทสดกตองเปลยนรฐบาล

กระบวนก�รในก�รตอต�นก�รเปลยนแปลง ทงนสามารถอธบายดวยภาพขางลางน

Implementation เกด -Innovation-Change

Innovation -Suspicion Change -Recalcitrance)

210

-Outright-Resistance

**Individuals**Groups**Interest

สรป....กระบวนการตอตานการเปลยนแปลง ม 4 ขนตอน ซงแตละขนตอนเรมจากคน ๆหนงในระดบบคคล (Individual) คอย ๆลกลามไปในระดบกลมยอย (Group) และระดบสาธารณชนหรอกลมผลประโยชนหรอกลมอทธพล(Interests)ตอไป เชน การตอตานจากสาธารณชนขนาดใหญ เชน มอบขนาดใหญของพนธมตรกชาตกประชาธปไตย

วธแก คอ เราจะตอง Pay Enough time to explain กลาวคอ การตดปญหาการตอตานการเปลยนสามารถกระทำาได หรอมทางสกดกนได คอ นกบรหารตองการยอมเสยเวลาในการอธบายหรอทำาความเขาใจอยางพอเพยง กลาวงาย ๆคอการสอสารใหประชาชนเขาใจเพอตดวงจรการตอตานไมใหลกลามตอไป เชน การใหสอสาร การใหขอมลทเพยงพอ ดกวามาเสยเวลาในการแกปญหาความขดแยงในภายหลง และถาสงคมยงไมพรอมทจะรบนโยบายรฐบาลอยาดนทรง เชน รฐบาลนายกฯสมครเกดการตอตานเรมจากนโยบายแกรฐธรรมนญ มองวาถาประชาชนไมตองการแก/ไมเอานโยบายนกไมตองแก คอยหยบยกขนมาใหม แตนรฐบาลกไมยอม รบเสนอเขาสวาระกเหมอนกบการราดนำามนลงกองไฟใหอกฝายลกเหมขนมาตอตาน

211

10. ฝ�ยทนำ�นโยบ�ยไปปฏบตตองมอำ�น�จและไดรบก�รชวยเหลอท สมบรณ (Those in authority can demand obtain perfect compliance) กลาวคอ คนทรบนโยบายไปปฏบตไมมอำานาจเบดเสรจ และหลายเรองทจำาเปนตองไดรบการสนบสนน/ชวยเหลอจากคนทมอำานาจเหนอกวาขนไป เพราะฉะนนคนปฏบตเมอจำาเปนตองไดรบความชวยเหลอและรองขอไป ผมอำานาจเหนอกวาตองใหการชวยเหลอ

Hood กลาววา สงทผนำานโยบายไปปฏบตตองการ คอ Perfect obedience คอ ตองการความซอสตยอยางสมบรณ ซงมาจากสมาชกทนำานโยบายไปปฏบตจะตองไมตอตานคำาสง (no resistance to command)

การไมตอตานการออกคำาสง(no resistance to command) จะเกดขนไดกตอ...

- ตองใหมขาวสารทงหมดทเกยวกบนโยบบายทงดานด/และไมด (Perfect Information) เพอใหเขารทงหมดและมาประกอบการตดสนใจวาชวยเหลอหรอไม

- ตองมการควบคมทสมบรณ (Perfect Control) หมายถง ระบบการควบคมทเหมาะสมตามหลกการ โดยไมตองใชอำานาจควบคมแตใชการจงใจ เพราะมองวาถาไมควบคมแตงานสามารถเดนไปไดหมายความวาคนทปฏบตงานสามารถควบคมตวเองได

การเรยกรองความรวมมอ/ความชวยเหลอจากใครใหสนบสนน ตองอาศยปจจย 2 ตว คอ การไดรบการสนบสนนดาน Authority และ Power

212

-Authority คอ อำานาจตามหนาท/ตามสายบงคบบญชา เปนอำานาจมากบตวบทกฎหมาย มตำาแหนงเมอไหรกม Authority เมอนน และถาตำาแหนงเทากน Authority กจะเทาเทยมกนทกคน

-Power คอ อำานาจทไดมาจากความยนยอมพรอมใจหรอความเหนพองของผอยใตอำานาจ (เรยกวาอทธพล) Power เกดจากบคลกภาพ เกดความสามารถของบคคล ไมจำาเปนตองมาจากตำาแหนง เปนเรองปจเจกบคคล เปนอำานาจไมเปนทางการ ซงมไมเทาเทยมกนในแตละบคคล เชน พลเอกเปรม

จะเหนวาสงททกคนอยากมมากทสดคอ Power ซงแมแตม Authority กสไมได ดงนนถาเรามอำานาจทงสองอยางนกสามารถระดมความชวยเหลอจากใครกได เพราะความชวยเหลอไมไดมาเฉย ๆจะตองมาจากตำาแหนง อทธพล และแตละคนอาจระดมความชวยเหลอไดไมเทาเทยมกน

นนหมายความวาในการนำานโยบายไปปฏบต ตองม perfect compliance ซงเกดจากการม Authority และ Power โดยให Authority และ Power กบผปฏบตพอสมควร ทำาใหมการเรยกรองความรวมมอและขอความชวยเหลอจากผอน/หนวยงานอนไดมากขน

AuthorityCompliance Form Others

Power

213

จากแนวคดของทงแวน เมตเตอร (Van Meter )และ แวน ฮอรน (Van Horn) และแนวคดของฮอกวดและกนนน อาจารยไดใหความสนใจแนวคดของฮอกและกนมากกวา เพราะนำาเสนอในสงทเปนรปธรรมและเปนจรงในทางปฏบตมากกวาเมตเตรและฮอรน (เนนไปทางทฤษฎ สวนทางปฏบตผนแปรไปมาก)..........

Quiz…คำ�ถ�ม : การนำานโยบายไปปฏบตอาจพบปญหาเรอง

การตอตานนโยบาย (Policy Resistance)ได ใหอธบายวากระบวนการตอตานเกดขนไดอยางไร และจะมแนวทางใดในการปองกนหรอแกไขไดบาง ..............

ตวแบบในก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบตต�มแนวคว�มคดของดร.วรเดช จนทรศร กลาววา

ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต ม 6 ตวแบบ ดงนตวแบบท 1 ตวแบบทยดหลกเหตผล (Rational

Model) ตวแบบนเกดจากแนวคดวา….-องคการ(Organization) ในฐานะทมหนาททำางานตอง

อาศยความมเหตผล (Rational) หนาทขององคการคอเปนตวททำาใหเตมคานยมด ๆใหกบสงคม และองคการจะมเหตมผลกตอเมอองคการสามารถเตมเตม/เพมคณคาหรอประโยชนใหกบสงคมได (Value Maximizer)

องคการทกองคการเกดมากมหนาทในการปฏบต กลาวงาย ๆคอ องคการทกองคการมเปาหมายในการปฏบต เมอเกดองคการมาแลวองคการตองทำาหนาททำางานใหบรรลเปา

214

หมายทตงไว เชน ม.รามฯเกดมาในปพ.ศ. 2514 เกดขนมาเพอเตมคานยมทคนตองการเรยนตอในระดบอดมศกษา แตไมมทเรยน เนองจากมหาวทยาลยปดรบนกศกษาไดจำากด ฉะนนเปาหมายของรามคอเปดมาเพอรองรบนกเรยนทพลาดหวงจากการเอนทรานซ โดยออกแบบมหาวทยาลยรามคำาแหงใหเปนเปนตลาดวชา คอ ไมจำากดจำานวนผเรยน ใครอยากเรยนกมาเรยน ใครไมอยากมาเรยนกอานหนงสอมาสอบ ฯลฯ ทำาใหมหาวทยาลยสามารถเตมเตมไดคอสามารถแกปญหานกเรยน 40,000 คนสมครเรยนทม.รามได ดงนนม.รามฯเปนองคการททำางานอยางมเหตมผล(บรรลเปาหมายทตงไว)

ทงนการเตมเตม/เพมคณคาหรอผลประโยชนใหกบสงคม สามารถดไดจากเปาหมาย(Gold) วาสงคมยอมรบมากนอยอยางไร องคการตองทำางานโดยยดเปาหมาย(Gold – Directed) เปนสำาคญ

ภายใตตวแบบน การทำางานประสบความสำาเรจ จะตอง กระทำาดงน

1.กำาหนดวตถประสงค (Objective) และภารกจใหชดเจน

2.มอบหมายงาน แบงงานกนทำาและกำาหนดมาตรฐานใหหนวยงานยอยตาง ๆขององคการอยางชดเจนวามงไปสจดใด ซงแตละงานตองยดหลกเปาหมายของแตละหนวยงาน

3.มระบบวดผลการปฏบตงาน วางานทไดรบมอบหมายไปไดทำาครบถวนตามมาตรฐานทใหไปหรอไม (เปนการตรวจสอบ/การควบคม)

215

4.มการใหคณใหโทษ จะตองอาศยทงระบบการวดผลและมาตรฐานในการปฏบตงาน (เปนแนวคดในยคคลาสสค) เพราะแนวคดนมองวาคนไมอยากทำางาน จงตองมการตดตามตรวจสอบวาทำาไดหรอไม ทำาไดกใหคณ ทำาไมไดกใหโทษ

ตวแบบท 1 เขยนเปนแผนภมไดดงน

จากแผนภมสามารถอธบายไดวา.....ในการนำานโยบายไปปฏบต สงทตองการคอผลสำาเรจ

ของการนำานโยบายไปปฏบต ซงผลของการนำานโยบายไปปฏบตเกดจากการวางแผนทชดเจน เชน การตงวตถประสงค การกำาหนดภารกจ และการควบคมทดมประสทธภาพ เพอใหคณใหโทษ ใหมระบบวตถผลความสำาเรจ ถามการวางแผนและควบคมทดทำาใหเกดผลสำาเรจตามทตองการ

หลกการบรหารมอย 2 แนวทาง คอ

ผลของการนำานโยบายไปปฏบต

มาตรฐานในการปฏบตงาน

มาตรฐานในการใหคณใหโทษ

ระบบการวดผล

การกำาหนดภารกจและการมอบหมายงานก�ร

ว�งแผนและก�รควบคม

วตถประสงคของนโยบาย

216

1.การบรหารเนนวธการ (emphasize on means) ตองกำาหนดวธปฏบตใหละเอยด (เนนวธการ) ดวยความเชอวาถาวธปฏบตละเอยด คนกจะทำาใหบรรลเปาหมายทตองการได (วธนเชอวาคดเองไมได ตองกำาหนดวธการทำางานให)

2. การบรหารเนนผลสำาเรจของงาน (emphasize on ends) อยบนพนฐานทวาเชอวาคนทำางานมสามารถคดเองได (เนนเปาหมาย) มการกำาหนดผลทชดเจนวาตองการผลแบบไหน /เวลาไหน โดยการปลอยใหคนทำางานไปหาวธการทำางานอยางใจชอบ (วธนเปนการทำางานทเชอวาคนมความสามารถ คนเปน Y )

ตวแบบท 1. นยดมนในเปาหมายเปนสำาคญ(emphasize on ends) ไมยดวธการ แตยด End เนนเปาหมายเปนหลก

การมแผนคอการตองการผลสำาเรจ ฉะนนการมแผนตองมวตถประสงคเปนทยดเหนยวในการปฏบต ซงวตถประสงคมาจากตวแผน เมอมวตถประสงคกตองมภารกจตามทวตถประสงคกำาหนด

วตถประสงค คอ ความสำาเรจทเราอยากจะไปใหถง/อยากได (กคอเปาหมายตวเดยวกน) แตเมอกลาวถงเปาหมายเรามกหมายถงความสำาเรจทคอนขางเปนนามธรรม(อดมคต) เชน นกศกษามาเรยนหนงสอเพออะไร เชน เพอใหมความรเพมขน

การบรหารงานเรมจากการตงวตถประสงค จะเหนวาวตถประสงคเปนความสำาเรจทเปนรปธรรม และเปนความสำาเรจทเกดจากการกระทำากจกรรมนนโดยตรง เชน การเรยน

217

หนงสอ ตองมองวากจกรรมในการเรยนคออะไร ทำาอยางไรทเรยกวาเรยน เชน

-การอานตำาราเรยน อานแลวไดความร ดงนนความร จากตำารากคอวตถประสงคของการเรยน(เพราะกจกรรมการเรยนคอานตำาราเรยน) จะเหนวาวดได อานหนงสอแลวไปสอบ

-คนควา เมอคนควากไดความร -การเขาชนเรยน การนงฟงคำาบรรยาย -ลงทะเบยนเรยน เพอตองการปรญญาบตร

(วตถประสงค).........

ตวแบบท 2 ตวแบบด�นก�รจดก�รตวแบบดานการจดการมองวา การนำานโยบายไปปฏบต

ขนอยกบสมรรถนะขององคการ สมรรถนะขององคการทนำาไปสความสำาเรจขนอยกบ...1.องคการทรบผดชอบ 2.ความสามารถของคนในองคการ3.โครงสรางทเหมาะสม4.บคคลากรมความรความสามารถทางการบรหารและ

เทคนค5.การวางแผนเตรยมความพรอม เชน

-วสดอปกรณ-สถานท-เครองมอเครองใช-งบประมาณ

218

เพราะฉะนนตวแบบการจดการ จะมองทปจจยภายในกระบวนการบรหาร มองวาถาเราเตรยมปจจยการบรหารทสมบรณจะทำาใหการบรหารมสมรรถนะ

ตวแบบด�นก�รจดก�ร ส�ม�รถเขยนเปนแผนภมไดดงน

จากแผนภมสามารถอธบายไดวา…การนำานโยบายไปปฏบต เพอตองการผลสำาเรจของ

การนำานโยบายไปปฏบต คอ สมรรถนะขององคการ ซงประกอบดวย โครงสราง บคลากร งบประมาณ สถานทและวสดอปกรณ / เครองมอเครองใช (ปจจยในการบรหารองคการ)

ตวแบบท 3 ตวแบบด�นก�รพฒน�องคก�รตวแบบการพฒนาองคการ มองในแนวคดแบบ

Humanism มองวา องคการจะทำางานอยางมประสทธภาพนนขนอยกบคนในองคการ ถาคนภายในองคการมความรวมมอ


สมรรถนะขององคการ


บคคลากร


วสดอปกรณ / เครองมอเครองใช

สถานท

219

กน รกกน ทำาใหองคการมพลงสามารถฝาฟนอปสรรคใดไดทงสน ทำาใหงานประสบความสำาเรจได เพราะฉะนนตวแบบนเปนตวแบบทวาดวยการพฒนาองคการ คอ มองวาองคการจะพฒนาไดตองเกดจากฝมอของคนในองคการชวยกน (เปนการมองปจจยภายในองคการ โดยมองคนเปนสงมชวต)

ความสำาเรจในการนำานโยบายไปปฏบต เกดจากองคการ ทด โดยมองไปท ........

1.การสรางความผกพนและการยอมรบเพอสนองความตองการทางจตวทยา และสงคมของมนษย

คนทกคนยอมมความคดความอาน และทกคนมความตองการเปนของตนเอง การอยรวมกนเปนองคการเหมอนกบการอยรวมกนในสงคมของมนษย จะตองรบผดชอบรวมกนในสงคมหรอรวมกนในองคการเพอนำานโยบายไปปฏบต มความผกพนเพอทำาใหสำาเรจ

2.นำาตวแบบการพฒนาองคกร (Organization Development Model) มาใชโดยตรง

3.เนนการมสวนรวมขององคกร การมสวนรวมขององคการทำาใหเกดการทำางานเปนทมท

มประสทธภาพ ซงเกดจาก-การจงใจ -การใชภาวะผนำาทเหมาะสม -ตองสรางกลไกการยอมรบและความผกพนของ

สมาชก -มหลกการสรางทมงานทด ตองรกลไกการทำางานเปน

ทมเพอใหเกดการบรหารทมสวนรวม

220

-ลดการควบคม หรอการใชอำานาจทางรปนยของผบงคบบญชา เพอใหคนในระบบควบคมกนดวยตวเองใหมากขน ทำาใหคนใชศกยภาพของตนองไดมากขน

สรปตวแบบการพฒนาองคการ จะปฏเสธความคดทวา การกำาหนดนโยบายเปนเรองของระดบสงและการปฏบตเปนเรองของระดบลาง แตถอวาความสำาเรจของโครงการ คอ ความสำาเรจของผปฏบตและผทเกยวของทกคน (ตวแบบนตรงขามกบตวแบบท 1,2)

ตวแบบก�รพฒน�องคก�ร ส�ม�รถเขยนเปนแผนภมไดดงน

จากแผนภมอธบายไดวา......จากตวแบบนเราตองการความสำาเรจของนโยบาย ขน

ยอยกบการมสวนรวม และการผกพนและการยอมรบของสมาชก แตการมสวนรวมและการผกพนไมไดเกดขนเอง ตองอาศยภาวะผนำา แรงจงใจ หลกการสรางทมงาน …………….

ภาวะผนำา

การจงใจ

การมสวนรวม

ความผกพนและการยอมรบการทำางาน

เปนทม


221

ตวแบบท 4 ตวแบบกระบวนก�รของระบบร�ชก�รตวแบบน นกสงคมศาสตรวทยามองวาองคกรท

พยายามจะหากรอบการมองสภาพความเปนจรงทางสงคมในองคการ

ตวแบบนมองวา อำานาจขององคการไมไดอยทตำาแหนงทางรปนย (Formal Position) เชน หวหนาองคกร หรอผหนงผใดโดยเฉพาะแตกระจดกระจายอยทวไปในองคกร เพราะฉะนนมองวา..

-สมาชกทกคนมอำานาจ (Street – Level Bureaucrats) Lipsky กลาววา สมาชกทกคนสามารถใชวจารณญาณในการปฏบตหนาทของคนโดยผบงคบบญชาไมสามารถควบคมใช

-การปรบแนวทางเปนสวนหนงของหนาทประจำาวน-ความลมเหลวในการนำานโยบายไปปฏบตมใชการบรหาร

ขาดประสทธภาพ แตเปนเพราะผกำาหนดนโยบายหรอผบรหารไมเขาใจสภาพความเปนจรงมากกวา

ตวแบบท 4 ส�ม�รถเขยนเปนแผนภมแทงไดดงน....

222

............ตวแบบท 5 ตวแบบท�งก�รเมองตวแบบทางการเมองมพนฐานมาจากองคกรศกษาของ-Allison-Pressman-Wildavsky-Bardach-Sabatier-Mazmanianความสำาเรจในการนำานโยบายไปปฏบตเกดจาก .. 1.ความสามารถของ Player คอ ตวคนทมารวมแสดงใน

กระบวนการทางการเมอง เพราะการเมองเปนเรองของการปฏสมพนธของคนในสงคม ฉะนนความสำาเรจของนโยบายดไดจากปฏสมพนธของคนในสงคม หรออยท Player ไดแก

-บคคลทเปนตวแทนขององคการ นโยบายทกนโยบายจะมเจาของเสมอคอองคการ ดงนนตวแทนแตละคนของ

ระดบของการยอมปรบนโยบายเขาเปนสวนหนงของหนาทประจำาวนของผปฏบต


ระดบความเขาใจสภาพความเปนจรงในการใหบรการของผกำาหนดนโยบายหรอผบรหารโครงการพฒนา

223

องคการจะมผลตอความสำาเรจองคกนแตกตางกน -กลมหรอสถาบน

2.ความสมพนธกบปจจยภายนอกองคการ ไดแก-ความขดแยง (Conflict) เปนธรรมชาตในองคกร ทก

องคการคนมาก,ม Player หลายคน และแตละคนมความตองการ/ความหวง/ความเชอ/วฒนธรรมเปนของตนเอง ซงบางครงอาจไปขดแยงกบผอนได เพราะฉะนนนโยบายจะตองแกหรอสกบความขดแยงใหได

-การสรางความสมานฉนท (Consensus) คอ ความกลมเกลยวเปนอนหนงอนเดยวกน ความเหนพองตองกน ความรกใครเอออาทรของ Player ทงหลาย

ดงนนถาปจจยทง 2 ปจจยนเกอกลตอกน ทำาใหปจจยภายนอกขององคการด คอถาความขดแยงไมเปนอปสรรคตอนโยบาย ในขณะทความสมานฉนทเปนปจจยเกอกลตอนโยบายด สงผลใหปจจยภายนอกขององคการด

3.วธการมสวนรวม มองวา ความขดแยงเปนเรองธรรมชาต แตการมสวนรวมถาปลอยใหเกดตามธรรมชาตตามตวแบบพฒนาองคการโอกาสจะมการรวมมอกนในองคการนนเกดขนไดยาก ฉะนนนโยบายจะรอใหทกฝายเหนชอบ/เหนพองตองกน รวมมอกนไมได จงตองใหฝายการเมองเขามาจดการ/ดำาเนนการเพอผลกดนใหนโยบายเดนหนาไปได

จะเหนไดวา นโยบ�ยก�รเมอง เปนสงทผานการเหนชอบจากประชาชน จงกลาววาการเมองมความเหมาะสมมาก

224

ทสดในการ เปนผจดสรรคณค�ทดแกสงคมในรปของนโยบายทดและเปนสงยดเหนยวในสงคม

อยางไรกตามเมอนโยบายถกกำาหนดออกมา จะมทงผไดประโยชนและเสยประโยชนจากนโยบายทกนโยบาย โดยทกฝายตางพทกษตนเอง คอผไดประโยชนจะพทกษรกษาประโยชนของตนเองใหมากทสด ในขณะทผเสยประโยชนกตองพทกษรกษาประโยชนของตนเองเพอใหเสยนอยทสด ทำาใหผไดประโยชนกบผเสยประโยชนเกดก�รเผชญหน�กน

เมอมการเผชญหนาซงกนและกน สงคมจำาเปนตองบรห�รคว�มขดแยง ในสภาวะความขดแยงนนทำาใหตางคนตางฝายตอง ห�ก�รสนบสนน ฝายตนเอง ซงภายใตกระบวนการบรหารความขดแยง มก�รโฆษณ�ชวนเชอ (propaganda) คอตางคนตางยกขอดของตนมาอางแลวยกขอเสยของฝายตรงขามออกมาโชว มก�รสร�งเงอนไข เพอใหฝายตนเองไดรบชยชนะคตอส มก�รเจรจ�ตอรองกนในระหวางฝายตาง ๆ

ความสำาเรจของการตอรอง ขนอยกบหลายปจจย ไดแก 1.ความสามารถในการเจรจา 2.สถานะอำานาจของผตอรอง ถาผตอรองมอำานาจมาก

กไดเปรยบผทมสถานะอำานาจนอยกวา3.ทรพยากรทสามารถระดมมาใชในการตอรองได ถาม

ทรพยากรสง/แนนหนา/พรอมสรรพทำาใหคตอสเสยทได4.Players ถามมากการตอรองกจะสลบซบซอนมาก แต

ถามนอยการตอรองงายขน

225

5.การสนบสนน ฝายใดทมเสยงสนบสนนหรอปจจยสนบสนนแนนหนากวาจะไดเปรยบกวา

ตวแบบท 5 ส�ม�รถเขยนเปนแผนภมไดดงน

จากแผนภมสามารถอธบายไดวา....จากการนำานโยบายไปปฏบตเพอตองการผลสำาเรจของ

การนำานโยบายไปปฏบต โดยมปจจยหลายปจจยรวมกน เชน1.การเจรจาตอรอง ไดแก-บคลกภาพ -ความรความสามารถ-สถานะอำานาจ ทรพยากรของหนวยงาน2.จำานวนหนวยงานทเกยวของในการปฏบต3.ความสามารถในการตอรอง4.การสนบสนนจาก..

-สอมวลชน -นกการเมอง โดยเฉพาะนกการเมองเดน ๆ

บคลกภาพ

ความรความสามารถ

สถานะอำานาจ ทรพยากรของหนวยงาน

จำานวนหนวยงานทเกยวของในการปฏบต

ความสามารถในการตอรอง

การสนบสนนจาก..

-สอมวลชน -กลมอทธพล-นกการเมอง -กลมผลประโยชน-หวหนาหนวยงานอน ๆ -บคคลสำาคญ


226

-หวหนาหนวยงานอน ๆ เชน ม.รามเปนผเจรจาตอรอง มองวามหาลยอนหรอหนวยงานอนใหการสนบสนนม.รามหรอไม

-กลมอทธพล คอ กลมทสงคมใหการยอมรบนบถอ ไวเนอเชอใจ เปนกลมอทธพลทถกตองตามกฎหมาย เชน กลมทางการเมอง

-บคคลสำาคญ………

ตวแบบท 6 ตวแบบทวไปตามแนวคดของ Van Meter และ Van Horn โดย

กระบวนความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบต ใหความสำาคญท....

-กระบวนการสอขอความ (ตวแบบพฒนาองคการ) -สมรรถนะองคการ (ตวแบบการจดการ)-ความรวมมอสนบสนนของผปฏบต (ตวแบบพฒนาองคการ)-ความเขาใจของผปฏบตวาตนเองควรทำาอยางไร

เปนการใชวจารณญาณปรบเขากบแนวทางการดำาเนนชวตประจำาวน (ตวแบบกระบวนการราชการ)

-ความชดเจนของนโยบาย (ตวแบบเหตผล)-ลกษณะของหนวยงาน (ตวแบบการจดการ)-ความรความสามารถของบคคล-ความพรอมจะรวมมอ-สมรรถนะองคการ-หนวยปฏบต

227

-หวหนาหนวย-ทรพยากรเพยงพอ-กจกรรมจงใจใหปฏบต-คณภาพของบคลากร-ภาวะผนำา-ความสำาคญของหนวยงาน-ภาวะทางเศรษฐกจ / สงคม / ความรวมมอทวไป-ความรวมมอกนเองของผปฏบต-ความภกดตอองคกรสรป...ตวแบบทวไป คอ การนำาขอดของตวแบบทง 5

ตวแบบมาผสมผสานกน แตบงบอกไมไดวาจะไปดวยกนไดหรอไม...........

ตวแบบในก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบต ต�มแนวคว�มคดของ Rechard Elmore จะอธบายใน 4 ลกษณะดวยกน คอ

1. Principle idea : หลกการสำาคญของตวแบบ2.Power Organization : การใชอำานาจในองคการ

บรหาร3.Decision making : การวนจฉยสงการ 4.Implementation Process : ขนตอนการปฏบตRechard E.Elmore ไดเสนอตวแบบ 4 ตวแบบ ดงนตวแบบท 1 Implementation as systems

management : ตวแบบก�รจดก�รระบบ1.แนวคดสำาคญของตวแบบนมองวา องคการควร

บรหารงานอยบนพนฐานของหลกการมเหตมผล เปนการเตม

228

คณคาทดใหกบสงคม องคการจงตองทำางานใหบรรลผลสำาเรจตามเปาหมายทกำาหนด ฉะนนการทำาใหงานทกงานบรรลความสำาเรจไดนนจะตองมการกำาหนดรายละเอยดไวอยางชดเจน เพอเปนหลกประกนวางานนนจะประสบความสำาเรจได

หลกการของตวแบบน ไดแก -เนนการทำางานบรรลตามเปาหมาย (Goal – Directed) -การควบคมตามสายบงคบบญชา (Hierarchical

Control) อำานาจหนาทในองคการ เปนไปตามโครงสรางการสายบงคบบญชาทชดเจนแนนอน นโยบายอยในความรบผดชอบของ Top Management

-มการแบงงานกนทำาอยางชดเจน (Allocation of Responsibility) มการมอบหมายงาน

-ระบรายละเอยดของวตถประสงค (Detailed Set Objectives)

-การวนจฉยสงการ เปนการกำาหนดรายละเอยดของงานใหชดเจน โดยควบคมทกคนใหทำาตามทสงไว เพราะฉะนนการวนจฉยสงการเตมไปดวยการระบถงรายละเอยดของงานถงผรบคำาสงจะมอำานาจหนาทและความรบผดชอบครอบคลมแคไหนบาง

ตวแบบน โดยภาพรวมมความตองการดงน - กำาหนดบทบาทผปฏบตแตละคนไวชดเจน -มการหมนเวยนเปลยนสมาชก คนทำาดกอยทำาไมดก

ออกไปหาสมาชกทเหมาะสมกบงานตามความกาวหนาของงาน

229

-การประสานงานรวมมอกนของสวนตาง ๆเขาดวยกนผานสายบงคบบญชา

-มการตอบสนองตอการเปลยนแปลงภายนอกได-การตดสนใจถงวธการปฏบต โดยบอกวธปฏบต/การ

ดำาเนนการ/รายละเอยดของงาน /การจะเดนไปสความสำาเรจไดอยางไร

โดยสรป..การแปลงนโยบายไปปฏบต ประกอบดวย กระบวนการเปนขนตอนทละเอยดลออ เพอใหบรรลเปาหมาย……..

ตวแบบท 2. Implementation as Bureaucratic process : กระบวนก�รร�ชก�ร

2.1 แนวคดสำาคญของตวแบบน มองวา ในการบรหารนโยบาย มคำา 2 คำาทตองเผชญเปนประจำาทก ๆวน

1) Discretion คอ งานทมอสระ สามารถทำาดวยตนเองไดโดยไมตองรอคำาสงจากใคร (ไมยดกฎ ระเบยบ)

2) Routine คอ งานประจำา ทมกฎระเบยบอยางเครงครด ตองรอคำาสงอยางเดยว

หลกสำาคญของตวแบบนมองวา การทำางานในแตละวนของคนแตละคนจะตองปรบบทบาทใหเหมาะสมกบงานแตละวน (Day-to-Day) จะเพมงานอสระหรองานประจำา

2.2 การใชอำานาจ อำานาจในองคการจะถกแบงยอย ๆหรอกระจายทวไปในสวนตางๆขององคการ

2.3 การวนจฉยสงการ มองวาตองการใหมอสระหรอการควบคมมากนอยแคไหน ซงขนอยการควบคมงานประจำา

230

วาจะใหมมากหรอนอย เพราะฉะนนกระบวนการบรหารขนอยกบงานประจำาวาจะลดหรอควบคม

2.4 รปแบบการตดสนใจทเหมาะสมคอ การตดสนใจแบบ Incremental : การตดสนใจตามแตสถานการณ เปนครงคราว .........

ตวแบบท 3. Implementation As Organizational development : ตวแบบพฒน�องคก�ร

3.1 แนวคดสำาคญของตวแบบนมองวา หนาทขององคการคอการเพมคานยมทดใหกบสงคม (Maximize) การมองวาสงคมมพฒนาการมากนอยแคไหนถงจะไดรบการเพมพนคานยม โดยดท....

-เพมโครงสรางของสงคม (Structural) เพอใหคนตดสนใจไดมากขน

-การควบคมปจเจกบคคล (Individual control) -การมสวนรวมในระบบ (participation in decision)-ตองลดสายการบงคบบญชาใหเหลอนอยทสด

(Minimize Hierarchical control) -ตองมการกระจายอำานาจ/ความรบผดชอบออกไปให

กวางขวาง (responsibility distribute) หลกการทำางานทด มลกษณะดงน .. -ตองทำางานเปนกลมทมประสทธผล (Effective work

groups) ใชกระบวนการกลม-สรางเปาหมายรวมกน (Agreement on Goals )-การสอสารแบบเปด (Open Communication)

231

- มระบบการไววางใจซงกนและกนและไวเนอเชอใจกน (Mutual trust and Support)

- ตองใชทกษะของสมาชกใหเกดประโยชนอยางเตมท (Utilization of member’s skill)

- ตองมระบบการบรหารความขดแยงทมประสทธผล(Effective Management of Conflict).........

ตวแบบท 4. Implementation As Conflict bargaining : ตวแบบคว�มขดแยงและก�รตอรอง

4.1 แนวคดหลกสำาคญของตวแบบน มองวา -องคการคออาณาบรเวณทเตมไปดวยความขดแยง ค

ตางคนตางอยากไดอำานาจในการควบคม/จดสรรทรพยากรทหายาก กระบวนการตดสนใจเตมไปดวยความสลบซบซอนในการเจรจาตอรองเพอจะเอาชนะคแขงตอรองเพอใหไดมาเพออำานาจในการแจกจายทรพยากรทหายาก

4.2 การใชอำานาจในองคการ ตวแบบนมองวา อำานาจในองคการอยทใชในการจดสรรทรพยากรทหายากมาสนบสนนไปใหททควรจะใชหรอใหคนทสมควรไดใช ดงนนถามการจดสรรทรพยากรทเหมาะสม ความขดแยงกจะลดนอยลง

4.3 การวนจฉยสงการ เตมไปดวยบรรยากาศการตอรอง ทงการตอรองระหวางบคคลตอบคคล ระหวางหนวยงานตอหนวยงาน ซงผลของการตอรองเปนผลทเกดจากการเอาชนะกนขอผตอรองซงยนอยบนการไดสทธหรอไดโอกาสเขาไปครอบครองทรพยากรทมากกวาคนอน

232

4.4 กระบวนการบรหาร ตวแบบนมองวา Complex series of bargained decision : การบรหารเตมไปดวยการวางขนตอนการเอาชนะคแขง ……….

ขอสอบของอ�จ�รย : อาจารยจะถามสงทเปนขนเปนตอน เปนหลกการ เพอทจะตรวจขอสอบไดอยางมมาตรฐาน สวนใหญเปนกรอบความคดทชดเจน เพอรวาใครรมากรนอย

อ�จ�รยใหนกศกษ�ดคำ�ถ�ม โดยถ�มว�....การบรหารในระบบราชการไทยประสบปญหาหลาย

ประการ ซงสงผลตอการพฒนาประเทศ ใหทานนำาเสนอวธการและแนวทางในการแกไขปญหา ทงในสวนโครงสราง กระบวนการ วธการ รวมทงพฤตกรรมของขาราชการไทย โดยใชองคความรดานการบรหารองคการ การพฒนาทรพยากรมนษย และนโยบายสาธารณะ มาอภปรายใหชดเจน

ก�รตอบคำ�ถ�ม : คำาถามนความสำาคญอยท ใหทานเสนอแนะวธการและแนวทางในการแกไขปญหา ทานตองเรมตนดวยการเสนอวาปญหาอยทไหนบาง เชน ปญหาโครงสราง/ปญหากระบวนการ/ปญหาวธการ/ปญหาพฤตกรรมของขาราชการไทยอยทไหนบาง

นกศกษาอาจตอบวา.... -ดานการบรหารองคการ การแกไขตองใชหลกการ

บรหารแบบ NPM /Good Governance แลวอธบายรายละเอยดตอไป

-ดานการพฒนาทรพยากรมนษย การแกไขตองใชหลกทฤษฎความตองการของมาสโลว เพอใหเหนวาคนแตละระดบ

233

มความตองการเปนอยางไร จะไดตอบสนองไดถกตอง หรอใชทฤษฎของแมก เวเบอรกได

การตอบขอสอบตองตอบแบบมแนวทาง /มความเขาใจเปนของตวเอง เชอมนวาเรามความร รอยางไรตอบอยางนน ตอบใหเขากบคำาถาม ตอบใหครบถวน (อยาตอบแบบใชอารมณเดดขาด)

********************************************


Public Policy Analysisอ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 23 พฤษภ�คม

พ.ศ. 2551

กอนบรรยายอาจารยคยกบนกศกษาวา PS 711 เปนวชาเอกในกลมวชาบรหารรฐกจ (Plan C) วชานจะชวยใหนกศกษาไดเขาใจถงนโยบาย รวาในการศกษานโยบายมการศกษาทำาความเขาใจกนในแงมมใดบาง นโยบายมประโยชนอยางไรในการบรหารงาน สปดาหนอาจารยจะปพนฐาน สปดาหท 2 อาจารยอนงคทพยบรรยายเรองการกำาหนดและวเคราะหนโยบาย สปดาหท 3 อาจารยวเชยรบรรยายเรองการนำานโยบายไปปฏบตและการประเมนผลนโยบาย

นกศกษาลวนมความคนเคยและเกยวของกบนโยบายกนอยแลวไมมากกนอย คณบณยกรจากสโขทยอธบายไดถกตองวา นโยบายคอกฎเกณฑทออกมาเพอใหมการปฏบต (ลกษณะของนโยบาย) อาจอยในรปตวบทกฎหมาย กฎ

234

ระเบยบ ขอบงคบ (รปรางของนโยบาย) สำาหรบความหมายของนโยบาย นโยบายของรฐคอสงทรฐบาลเลอกทจะกระทำาหรอไมกระทำา ไมวารฐบาลจะเลอกทำาอะไรหรอไมทำาอะไรสงนนเปนนโยบายทงสน

ถาพดถง นโยบาย คำาเดยว หมายถง แนวทางในการ“ ”ทำางาน ทกครงทเราจะทำางานตองมนโยบายกอนเสมอ ไมวาจะตงใจใหเปนนโยบายหรอไมกตามท นกศกษาเองเกยวพนกบนโยบายทกวน แตไมไดคดถงวามนใชนโยบายหรอไม เพราะเมอนกศกษาคดวาจะทำาหรอไมทำาอะไรมนกคอนโยบาย (สวนตว) แลว สำาหรบคนททำางานในองคการสาธารณะทเกยวของกบคนจำานวนมากจะมาคดคนเดยวไมได ตองเขยนออกมาเปนรปเปนรางเพราะเกยวของกบคนอน การทำานโยบายรวมกบคนอนทำาใหรปของนโยบายปรากฏออกมาเกดเปนนโยบายทเปนตวเปนตนในภายหลง

อยางไรกตามนโยบายไมจำาเปนตองเปนตวเปนตนเสมอไปเพราะเปนแคแนวทางในการทำางาน สรปวาเมอเราคดจะทำางานแคเราคดถงแนวทางการทำางานกเปนนโยบายแลว นโยบายสวนรวมมกใชคำาวา นโยบายสาธารณะ (Public Policy) คอสงทรฐบาลเลอกจะทำาหรอไมทำา คำาวา Public มกจะหมายความถงรฐบาล งานรฐกจหรองานสาธารณะเกยวของกบคนจำานวนมาก การทำางานใหกบประชาชนจำานวนมากเชนนตองเรมตงแตแนวคด (นโยบาย)

นโยบายจะมรปรางอยางไรขนอยกบวาเราอยากใหเปนอยางไร อาท อยากใหนโยบายมอำานาจบงคบสงสดทกคนตองปฏบตตามมกทำานโยบายใหปรากฏอยในรปของตวบท

235

กฎหมาย ถาทำาเปนพระราชบญญตกศกดสทธสด ๆ รองลงมากเปนแคระเบยบ เบาอกหนอยกเปนแนวปฏบต ถาอยากใหนโยบายมอำานาจบงคบเบากวานกอาจทำาในรปของประกาศเชญชวน ใครไมทำาตามกไมมความผด เบาลงไปอกกเปนนโยบายทใหขอมลขาวสาร ใครจะทำาตามหรอไมทำาตามกไมเปนไร เพยงแตบอกใหทราบวาเราจะทำาอะไร การมนโยบายในหลายรปกเพราะความตองการใหมอำานาจบงคบมากนอยตางกน และนโยบายอาจไมมรปเลยกได เชน เปนคำาพด แคพดเฉย ๆ กเปนนโยบายได (แตไมไดหมายความวาพดทกครงจะเปนนโยบาย)

องคประกอบสำาคญของนโยบาย1. มเปาหมาย (Goal) ถาสงทพดสงทเขยนมเปาหมาย

แสดงถงความสำาเรจทตองการกเขาลกษณะการเปนนโยบาย 2. มอำานาจตามตวบทกฎหมาย (Authority) หนน

หลง (เปนอำานาจทไดมาจากตำาแหนงหนาท) หมายความวา ผกำาหนดนโยบายตองมตำาแหนงในองคการ ไมมตำาแหนงไมม Authority กกำาหนดนโยบายไมได

3. ความเปนทางการ (Formality) มหนวยงานทเปนทางการมารองรบ

นโยบายทมคณสมบตทงสามประการจงจะถอเปนนโยบายสาธารณะทแทจรง เชน รายการวทย นายกฯ “ทกษณพบประชาชน มองคประกอบครบถวนทงสามประการ” เปนนโยบายทไมมรป ขาราชการจงตองฟง สวนรายการ พด“จาประสาสมคร ฟงแลวไมคอยแนใจวาเปนนโยบายไดหรอไม” มแตพดกระทบกระทงคนโนนทคนนท อาจารยกไมเคยฟงจง

236

วจารณไดไมมาก ไมเหมอนกบรายการของนายกฯ ทกษณทมความเปนนโยบายชดเจน คณธวชชย ประชาสมพนธจงหวดตากชวยเลาใหฟงวา รายการของนายกฯ สมครจะเลาไปเรอย ๆ วาสปดาหนไปไหนมาบาง แลวกเลาเรองอาหารราคาเนอหม เนอไก เปนตน

อาจารยสรปวา เทาทฟงดเปนคนละเรองกบนายกฯ ทกษณเลย รายการนายกฯทกษณมสาระกวาเยอะ รายการนายกฯ สมครเหมอนกบบนไปเรอย ๆ แขวะคนโนนคนน อยางไอหวเถก ไอผมขาว ฟงแลวเสยดายเวลา ไมมประโยชนเทาไหร สงทนายกฯ สมครพดไมมเปาหมาย ไมเปนนโยบายเลย นายกฯ ทกษณพดมสาระกวาเยอะ

องคประกอบทงสามประการนจะชวยใหขาราชการแยะแยะไดวาอนไหนคอนโยบาย

ทกองคการจะมคนสองกลมคอ1. ฝายบรหาร บางตำาราเรยกวา ผออกคำาสง แยก“ ”

ยอยเปนสามระดบ-Top Administrator -Middle Administrator-Lower Administrator 2. ฝายปฏบตการ หรอ ผรบคำาสง มจำานวนมากกวา“ ”

ฝายบรหารมาก แยกยอยเปนสามกลม บางครงอาจอยคละกนคอ

-Skilled Worker ผปฏบตททำางานโดยใชความร ความสามารถเฉพาะ มเทคนคในการทำางาน เชน วศวกร

-Unskilled Worker ผปฏบตงานทใชแรงงานลวน ๆ

237

ผมหนาทกำาหนดนโยบายในองคการตองเปน Top Administrator เทานน คนอน ๆ ไมมหนาท แตเนองจากองคการมหลายระดบทงระดบชาต ภมภาค ทองถน Top Administrator จงมหลายระดบไปดวย คนกำาหนดนโยบายคอ Top ขององคการนน ๆ ไมวาจะเปนองคการระดบใดจะตองม Top Administrator อยเสมอ ทำาหนาทกำาหนดนโยบายไดตาม Authority ทตนเองม เชน นายก อบต. เปน Top Administrator ของ อบต. มหนาทกำาหนดนโยบายของ อบต. แตทำาไดเทาทมอำานาจหนาทเทานน หรอหวหนางานโยธา อบต. กสามารถกำาหนดนโยบายไดภายใตกรอบอำานาจของฝายโยธาใน อบต. หวหนาหนวยทกคนสามารถกำาหนดนโยบายไดภายใตกรอบอำานาจของตนเอง นโยบายจงลดหลนกนลงไปหลายระดบนบไมถวน ไมจำาเปนตองอยกบคนทใหญสดในประเทศหรอในจงหวดเทานน

สญลกษณสำาคญของนโยบายคอความสำาเรจทตองการ เพอใหเกดการปฏบตไดตองให Middle Administrator มาชวย โดยการนำานโยบายมาเตมใหชดเจนขนเพอใหประสบผลสำาเรจตามทคาดหวง งานของ Middle Administrator เปนงานระดบแผน (นำานโยบายมาแปลงเปนแผน) โดยการหาทางเลอกดำาเนนการ (Alternative) อนหมายถง เทคนค กลวธทจะใชเพอใหเกดความสำาเรจตามเปาหมายทวางไว แผนเปนตวเตมเตมใหนโยบายมความชดเจนมากยงขน ชวยบอกใหทราบวาการจะบรรลเปาหมาย

238

ตองใชแนวปฏบตอยางไร แผนจะหาแนวทางทดทสดสำาหรบการบรรลเปาหมายในสถานการณนน ๆ มาให

สวน Lower Administrator ทำาหนาทระดบ Program, Project (โครงการ) โดยหาวธปฏบต (Method) เชน อาจารยตองเดนทางไปศรสะเกษใหทนในเชาวนจนทร Alternative ของอาจารยคอไปเครองบน รถทวร หรอรถยนต ถาอาจารยเลอกไปรถยนตในขนตอนนคอการหาขอมลวารถมกเทยว ออกกโมง คารถกบาท รายละเอยดทกอยางทเกยวของ ถาหาขอมลละเอยดแลวอาจพบวาวธการเดนทางโดยรถยนตอาจใชไมได ตองเปลยนวธการเดนทางใหม หมายความวาจากนโยบายแผนโครงการจะม Feedback ซงกนและกน ชใหเหนวานกบรหารทงสามระดบตองอาศยกนอยเสมอ

หนงนโยบายอาจมแผนรองรบไดมากกวาหนงแผน เชน ผวาฯ กทม. เปน Top Administrator มนโยบายวาหามนำาทวมในเขตจงหวด Middle Administration ตองไปทำาแผนวาทำาอยางไรนำาจงจะไมทวมซงอาจไมไดมแคแผนเดยว เชน แผนการกกนำาไวบนเหนอกรงเทพฯ แผนการผนนำา แผนการระบายนำาใหเรว แผนปองกนไมใหนำาทะเลหนนฯลฯ แตละแผนกคอหนงเทคนคหนงนโยบายจงมหลายเทคนค จากหนงแผนกมาหาวธดำาเนนการ (โครงการ) หนงโครงการตองไดหนง Product เชน แผนการสรางเขอนหนงแผนอาจมหลายโครงการมารองรบ หนงทกหนงโครงการไดหนงเขอน

239

แตในองคการระดบเลกบางครงผบรหารทงสามระดบอยในคนเดยวกน เชน โรงเรยนบนดอยครคนเดยวเปนทงครใหญยนภารโรง การทำางานของครคนนมทงนโยบาย แผน และโครงการเสมอโดยทเจาตวไมรตว เชน ครคดวาจะทำาอะไรใหโรงเรยน (นโยบาย) หาแนวทางวาจะทำาอยางไร (วางแผน) วธปฏบตเปนอยางไร ดงใครเขามารวมมอกนบาง (โครงการ) นโยบาย แผน โครงการลวนเปนเรองเดยวกน ตางกเปนแนวทางในการทำางานทงสน ถาจะพดไปนโยบายกคอรปรางรปหนงของแผน แตเปนแผนทหยาบบอกแคเปาหมายไมไดบอกแนวทางทจะบรรลเปาหมาย ตวแผนเองเปนแผนระดบปานกลาง มเปาหมายกบแนวทาง สวนโครงการเปนแผนทละเอยดมขอมลทกอยางปฏบตไดเลย

นโยบายจะเรยกวา Master Plan (แผนงานหลก) แผนเรยกวา Development Plan (แผนพฒนา) โครงการเรยกวา Operating Plan (แผนดำาเนนงาน) สรปวา

-นโยบายมรายละเอยดแคทำาใหร (Know) วาจะทำาอะไร (การรเปนทกษะทตนทสดของมนษยไดมาจากเหนดวยตา ฟงดวยห ดมกลนดวยจมก รบรสดวยลน สมผสดวยกาย) ยงไมรวาจะดหรอไมด

-แผน บอกแนวทางอนจะทำาใหเกดความเขาใจ (Understanding) วเคราะหไดวาแผนนนสมเหตสมผลหรอไม

240

-โครงการ เพมวธปฏบตเขามา มรายละเอยดครบถวน สามารถปฏบตได (Applicable) การเขยนโครงการคอการเขยนคมอในการปฏบต

จากนน Lower Administrator จะนำาแผน/โครงการไปใชโดยมฝายปฏบตเปนลกมอในการปฏบต กระบวนการบรหารในองคการจงเกดขนได ดงนนถาจะนยาม Top Administrator คอ ผบรหารระดบสงสดขององคการ อาจจะมคนเดยวหรอกลมเลก ๆ กลมหนงกไดขนอยกบรปแบบการบรหาร Lower Administrator อยตดกบฝายปฏบตการ เปนผบงคบบญชาใหปฏบต ตรงกลางคอ Middle Administrator

วธก�รศกษ�นโยบ�ยนโยบายมการศกษากนตงแตปรญญาตรถงปรญญา

เอก ในระดบปรญญาเอกเรยกวา Policy Science มแนวทางศกษาไดสองแนวคอ

1. แนวนกรฐศาสตร มองวา นโยบายคอเครองมอในการไดมาซงคะแนนนยมในทางการเมอง เปาหมายของนกการเมองทกคนคออยากเปนผใชอำานาจรฐ ทไมไดอยในทหนงทใดแตมอยทวไป แตกตางจากในอดตทอำานาจรฐจะอยท Top เทานน เชน กษตรย หวหนาเผา ผมความเขมแขงมากทสด เวเบอรเรยกสงคมแบบนวาสงคมแบบประเพณนยม ประชาชนจงรกภกดกษตรย กษตรยดแลประชาชนตามระบอบอปถมภ

เมออาณาจกรใหญขนกษตรยดแลไมไหวตองใหขนนางมาเปนหเปนตา แรก ๆ ขนนางกทำาเพอกษตรย ตอมาเมอ

241

กษตรยดแลไมไหวขนนางกเรมสะสมความมงคงของตนเองบาง คนเดยวอาจมงคงไมเทากษตรย แตขนนางหลายคนรวมตวกนโคนลมกษตรยสถาปนาระบอบศกดนาขนมา (ขนนางครองเมอง) พอคาวาณชเรมสะสมความมงคงขนมาเหนอขนนาง ยดอำานาจลมระบอบศกดนา วนนผครองอำานาจรฐไมใชขนนาง ไมใชกษตรยแตเปนผมงคงทางเศรษฐกจ

การใชอำานาจรฐทดทสดคอการไดเปนผกำาหนดนโยบาย ใครไดอำานาจตรงนถอวาสดยอดทางการเมอง เมอกำาหนดนโยบายไดคนอนกตองวางแผน โครงการทำาตามนโยบายทเรากำาหนด ผกำาหนดนโยบายคอผทมโอกาสไดประโยชนจากนโยบายมากทสดในประเทศ นกการเมองทกคนอยากเปนผกำาหนดนโยบายของรฐดวยกนทงนน ถาไมไดระดบชาตไดระดบทองถนกเอา การศกษาในแงมมนคอนโยบายทถกใจประชาชนควรมลกษณะอยางไร

2. แนวนกรฐประศาสนศาสตร นกรฐประศาสนศาสตรคอขาราชการประจำา มหนาททำางานใหเกดประสทธภาพสงสด จงมองวานโยบายคอเครองมอในการทำางานทมประสทธภาพมากทสดภายใตสถานการณทเราไมมประสบการณ นนคองานพฒนาเพราะการพฒนาคอการทำาใหเกดสงใหม ๆ ขนในสถานการณทไมเคยเกดสงนนมากอน นกรฐประศาสนศาสตรจะศกษาวา ทำาอยางไรนโยบายจงจะเปนเครองมอททรงประสทธภาพทสดได เพราะมหนาทรบนโยบายจากนกการเมองมาปฏบตใหเกดผลดตอประชาชน

นกรฐประศาสนศาสตรจะมองนโยบายอยางเปนวงจรเรมตงแต

242

1. Formation/Formulation การกอรป 2. Analysis and Appraisal การวเคราะหและ

ประเมน เพอหาความมนใจวาโครงการนน ๆ ดเพยงพอทจะนำาไปใชงานหรอไม

3. Implementation การนำานโยบายไปปฏบต 4. Evaluation การตดตามประเมนผล เพอใชเปน

ขอมลในการบรหารตอ ๆ ไป ในภาพรวมเมอจะทำาการศกษานโยบายมแนวทางการ

ศกษาอยสามแนวทางคอ1. แนวอธบายนโยบาย อธบายวานโยบายนนเปน

อยางไร โดยใชหลกการพรรณนาความ (Descriptive) ทำาไดสองแนวคอ

-Ideographic ผศกษาเหนอะไร คดยงไงกอธบายไปอยางนน

-Nomothetic มทฤษฎ หลก หรอตวแบบในการอธบาย ซงควรใชแนวทางนมากกวาโดยมตวแบบในการอธบายนโยบาย 4 ตวคอ

1.1 ตวแบบผนำา (Elite Model) 1.2 ตวแบบกลม (Group Model) 1.3 ตวแบบสถาบน (Institutional Model) 1.4 ตวแบบระบบ (System Model) (พรงนมาพดในรายละเอยด)

2. แนววเคราะหนโยบาย เปนแนวทนกรฐศาสตรใช (แตกตางจากการวเคราะหนโยบายทกลาวไวขางตนของนกรฐประศาสนศาสตร) เพอดวานโยบายด สมเหตสมผลหรอไม

243

3. แนวนโยบายศาสตร เปนแนวการศกษาสำาหรบนกวชาการผมงหวงจะสรางสมกรอบองคความรของนโยบาย โดยการวจย ตงสมมตฐาน พสจน หาหลกการเพอเปนแนวทางใหคนทงหลายไดศกษานโยบายตอไป

การศกษาแนวท 2 และ 3 เปนเรองของคนเฉพาะกลมคอนกรฐศาสตรกบนกวชาการ นกศกษาและคนทวไปมกศกษาตามแนวอธบายนโยบาย (แนวท 1)



พ.ศ. 2551 ภ�คเช�

ตวแบบในก�รอธบ�ยนโยบ�ย ม 4 ตวแบบทลวนแลวแตอธบายใหเหนถงพฒนาการของสงคมจากการเกดของนโยบาย กลาวคอทกสงคมในชวงเรมตนนโยบายจะเปนแบบ Elite Model จากนนสงคมพฒนานโยบายกพฒนาไปเปน Group, Institutional และ System Model ในทสด

การอธบายนโยบายจะตองดปรากฏการณในตวนโยบายวานโยบายนมทมา ลกษณะอยางไร ใครไดประโยชน ใครเสยประโยชน มใครเปนแรงผลกดน แลวนำาขอเทจจรงของนโยบายมาเทยบเคยงกบหลกการเรองตวแบบจงจะเขาใจไดวานโยบายนนเปนไปตามตวแบบใด รายละเอยดของแตละตวแบบเปนดงน

244

1. ตวแบบผนำ� (Elite Model) นโยบายทจะเปนไปตามตวแบบนตองอยในสถานการณทผนำามอำานาจเบดเสรจเดดขาด มอสระเตมท ไมมอำานาจอนใดมาคอยขดขวางตรวจสอบนโยบายได ผนำากำาหนดนโยบายไดตามอำาเภอใจ เชน การรฐประหารผนำามอำานาจเตมท หรอสถานการณทประชาชนเฉอยชาทางการเมอง ผนำาอยากทำาอะไรกทำาไปประชาชนพรอมทจะเดนตามอยเสมอไมมความตนตวทางการเมองอยางในสมยสมบรณาญาสทธราชย

ตวแบบนมองวานโยบายคอภาพสะทอนความตองการของผนำาโดยลำาพง หรอความตองการของผนำาและผใกลชดเพยงไมกคน ผลทตามมาคอนโยบายจะใหประโยชนแกผนำาและผใกลชดเปนหลก ประชาชนทวไปไมคอยไดประโยชนจากนโยบายเทาทควร เมอผนำามอำานาจเตมทการชวงชงอำานาจยอมมอยเสมอ เพราะใคร ๆ กอยากเปนผกำาหนดนโยบาย มกมการผลดเปลยนกนขนเปนผกำาหนดนโยบายทำาใหนโยบายเปลยนแปลงบอย เปลยนผนำาทกเปลยนนโยบายทและมกเปลยนแบบรนแรงทำาใหนโยบายขาดความมนคง การบรหารขาดทศทางทแนนอน เดยวเดนหนา เดยวถอยหลง เดยวเลยวซาย เดยวเลยวขวาทำาใหสงคมเสยประโยชน เวนเสยแตวาผนำามอำานาจเบดเสรจอยเนนนานชวยใหนโยบายมความมนคงขน แตประโยชนกยงคงตกอยกบผนำานนเองประชาชนไมคอยไดอะไร ยกเวนบางประเทศ เชน สงคโปร ล กวน ยอยในอำานาจหลายสบปพฒนาประเทศใหกาวหนาไปไกลมากโดยใชนโยบายแบบ Elite Model ใชอำานาจเดดขาดเพอประโยชนของประเทศชาต ตอนแรกล กวน ยและครอบครว

245

กไดประโยชนบางประชาชนยงไมไดประโยชนเทาไหร แตถงวนนผลของการพฒนาประเทศเหนไดชดเจน ตางกบซฮารโตอยในตำาแหนงหลายปประเทศชาตไมคอยไดอะไรมาก วนทหมดอำานาจลกหลานตองโดนตรวจสอบกนเปนแถว

ในระบบการเมองปจจบนแมวาพรรครฐบาลจะผานการเลอกตงเขามา ยงถาไดเปนรฐบาลพรรคเดยวกำาหนดนโยบายโดยไมฟงเสยงคดคานจากใคร นโยบายนนกถอเปน Elite Model เชนกน นโยบายตามตวแบบนมกไมคอยเปลยนแปลงเพราะผนำาพงพอใจกบประโยชนทได ประชาชนกไมเรยกรองใหมการเปลยนแปลง เมอสงคมเปลยนนโยบายไมเปลยนยอมลาสมย ถาจะเกดการเปลยนแปลงกมกเกดจากการรเรมของผนำาเปนสำาคญ เปลยนเพอผลประโยชนของผนำาเปนหลก

2. ตวแบบกลม (Group Model) สงคมมพฒนาการขนมาระดบหนง ประชาชนรวมกนเปนกลมแบบมโครงสรางทแขงแรงไมใชสงคมแบบตวใครตวมนเหมอนในอดต มระบบระเบยบในการอยรวมกนของกลมทงหลาย ในทางการเมองกลมทงหลายตางแขงขนกนเพอเขาไปเปนผมอทธพลในการกำาหนดนโยบายมากกวากลมอน ๆ กลมทเขมแขงทสดจะไดเปนแกนนำาในการกำาหนดนโยบาย ปกตจะไมมกลมใดเขมแขงถงขนาดมอำานาจเบดเสรจเดดขาดได นโยบายจงเปนผลพวงของการตอรองระหวางกลมทงหลาย แตละกลมจะไดประโยชนจากนโยบายมากบางนอยบางแตกตางกนไป กลมทเขมแขงกวาจะมอำานาจการตอรองสงกวา โดยตอรองใหนโยบายเอนเอยงไปตามแนวทางทกลมตนตองการ

246

มากทสด เชน ตอนนไดขาววาซพกำาลงแยถกรฐบาลกดดนจนไมไดรบความสะดวกหลายเรอง เนองจากการเลอกตงครงทผานมาไปแทงหวยพรรคอน ในขณะทคแขงซพโชคดเพราะแทงหวยทพลงประชาชนทไดเปนรฐบาล

ความเขมแขงของกลมเกดจาก-มสมาชกจำานวนมาก -มผนำาด เปนคนเกง เฉลยวฉลาด บคลกภาพและสต

ปญญาด ไดรบความเชอถอจากคนอน -มทรพยากรมากกวากลมอน เชน สมาชกทมคณภาพ

เงน คนรวยถกเชญไปเขากลมตาง ๆ เสมอเพราะมเงนเยอะ แตละกลมไมไดหยดนงแตสรางความแขงแรงใหกบ

กลมตนตลอดเวลา เชน หาสมาชก สรางผนำาทด หาทรพยากรใหมากขน ดลยภาพของนโยบายจงปรบเปลยนอยตลอดเวลาเชนกน ทำาใหนโยบายไมลาสมยตองปรบตวไปตามกลมตาง ๆ ผไดประโยชนมมากขน นโยบายมความเปนกลาง เปนนโยบายทดมากขน การเปลยนแปลงนโยบายไมรนแรงเหมอนตวแบบ Elite ชใหเหนวาสงคมพฒนาขนมาระดบหนง นโยบายเปลยนแปลงอยางมทศมทาง

อาจารยมองวาสงคมไทยนาจะเปนแบบตวแบบกลม เหนไดจากเรามพรรคการเมองแมจะเปนพรรคของนกการเมองบางคน เชน ไทยรกไทยของทกษณทตอนนแปลงไปเปนพลงประชาชน แตทกษณกไมสามารถชเปนชตายไดคนเดยว ภายในพรรคมหลายกกหลายเหลา เชนเดยวกบประชาธปตย ชาตไทย และอน ๆ รฐบาลเปนรฐบาลผสมพลงประชาชนอาจมเสยงมากทสด พรรคอนไดเสยงนอยลงไป นโยบายทออก

247

มาตองสรางสมดลกบทกฝายรวมทงฝายคานและกลมนอกสภา นนคอกลมตาง ๆ มอำานาจในการตอรองและถวงดลซงกนและกน นโยบายจงไมไดออกมาแบบตามใจชอบ

3. ตวแบบสถ�บน (Institutional Model) เชอวา หนาทในการกำาหนดนโยบายเปนหนาทของสถาบนทางการเมอง สถาบนอนในสงคมไมไดมหนาทนแตสามารถใชพลงอำานาจทมกดดนสถาบนทางการเมองกำาหนดนโยบายใหโอนเอนมาทางสถาบนของตนได ชใหเหนวาถงจดนสงคมไดพฒนามาอกระดบหนง กลมตาง ๆ ทมบทบาทหนาทแบบเดยวกนพฒนาไปเปนสถาบน มกฎเกณฑแนวทางทชดเจน สงคมมกตกาทเปนทยอมรบและนำามาใชปฏบตอยางกวางขวาง คนละทงความเปนสวนตวไปมากเพอรกษากตกาของสวนรวม

ความแตกตางระหวางตวแบบสถาบนกบตวแบบกลมคอ ตามตวแบบกลมนนแตละกลมจะผลดกนมาเปนผกำาหนดนโยบาย แตตวแบบสถาบนไมมการผลดเปลยน สถาบนทางการเมองเทานนททำาหนาทกำาหนดนโยบาย แตสถาบนอนกสามารถใชอทธพลกดดนสถาบนทางการเมองใหกำาหนดนโยบายตามทสถาบนตนเองตองการได บานเราบางครงกดเหมอนจะเปนตวแบบสถาบน เชน พรรคการเมองเปนสถาบนทางการเมองสงผสมครรบเลอกตง ทนทใชในการหาเสยงมาจากสถาบนทางเศรษฐกจ (ธรกจ บรษท หางราน) อาจจะใหทางตรง (มบญชแสดงตวเลขชดเจน) หรอทางออม (ใหแบบไมมหลกฐานสบสาวราวเรองไมได) วนนเรากำาลงมการแกไขรฐธรรมนญซงกคอการแกไขนโยบาย มกลมตาง ๆ เขามา

248

เกยวของทงในระบบ (พรรคการเมอง กลไกทางการเมองทเปนทางการ) และกลมนอกระบบ เชน NGOs กลมเหลานมทงฝายสนบสนนใหแกไขและตอตานการแกไขรฐธรรมนญ แตละกลมตางพยายามกดดนแตเนองจากสงคมไทยใชระบบรฐสภาการแกไขรฐธรรมนญตองกระทำาในสภา เทานน

การทนโยบายของไทยสามารถมองไดทงในแงตวแบบผนำา กลม และสถาบน เพราะการเมองไทยอยในชวงเปลยนผาน ยงไมมความเปนรปแบบทชดเจนแนนอน จงดเหมอนผสมผสานกนไปในหลาย ๆ ตวแบบ อยางการแกไขรฐธรรมนญตามรปแบบจะเปน Institutional Model แตตามพฤตกรรมจะม Elite Model และ Group Model ปะปะนอย อยางไรกตามนโยบายทออกมาจากตวแบบสถาบนจะมความเปนกลางและประชาชนไดประโยชนมากขน แมสถาบนการเมองอนจะกดดนสถาบนการเมองแตมาทำาหนาทกำาหนดนโยบายไมได ผกำาหนดนโยบายจะตองเปนสถาบนการเมองเทานน สถาบนอนอยากไดรฐธรรมนญอยางไรตองกดดนสภาใหแกไขรฐธรรมนญออกมาตามทตนเองตองการ แตไมมหนาทมาแกไขรฐธรรมนญเอง

4. ตวแบบระบบ (System Model) ตวแบบนหมายถงสงคมพฒนาจนเปนระบบแลว ระบบทงหลายทำางานไดอยางสมบรณ เชน ระบบการเมอง ระบบเศรษฐกจ ระบบการศกษา ระบบความเชอ ฯลฯ แตละระบบทำางานของตนเองตามหนาท เปนกลาง รอบคอบ เตมไปดวยเหตผล ยตธรรม ระบบการเมองกทำาหนาทของตนไปอยางสมบรณเตมท กำาหนดนโยบายอยางรอบคอบมเหตผลยตธรรม ระบบอนไม

249

ตองมากงวลกบการกำาหนดนโยบายของระบบการเมองเลย นโยบายทออกจากระบบจะเปนนโยบายทเปนกลาง ยตธรรม เปนไปเพอประโยชนของประชาชนอยางแทจรงโดยระบบการเมองเปนผรบผดชอบ

สงคมแบบนเปนสงคมทพฒนาสงสด ทกคนรบทบาท หนาท มความรบผดชอบสงสด ไมเหนแกตว กลม พวกพอง แตทำาเพอประโยชนสาธารณะอยางแทจรง สำาหรบบานเรายงมอ ไมเหนตวแบบน และคาดไมไดวาจะมเมอไหร เทาทอาจารยอานหนงสอมาเหนวามยโธเปยเพยงทเดยวทจดเปนตวแบบนอยางแทจรง

(ยโธเปยเปนสงคมอดมคต เปนนยายทกลาวถงการเลาเรองของพอคาคนหนงทเดนทางคาขายทางทะเล วนหนงเรอเจอพายถกซดไปตดอยบนเกาะ ๆ หนงทไมปรากฏอยในแผนทการเดนเรอ เกาะนมภาษาและวธการปกครองเปนของตนเอง พอคาจงเรยกเกาะนวายโธเปย คนบนเกาะศรทธากบการทำางานเพอสาธารณะเปนทตง มองวาการไดทำางานเปนเรองของการมเกยรตมศกดศร งานทกงานมความสำาคญและจำาเปนไมยงหยอนไปกวากน เพราะทกงานทำาใหประเทศชาตมนคงเปนปกแผนดวยกนทงสน จงไมตองเลอกงานแคไดทำางานกเปนคนทมคณคาของประเทศแลว คนในสงคมนจะชงชงคนททำาตวเปนปญหาสงคม ความเกยจครานเปนเรองนารงเกยจอยางยง ทกคนไมมใครเกยจครานลวนแตอยากทำางานเพอสงคม

ในดานความนยมในแรธาตมองวาเหลก อลมเนยม ทองแดงทนำามาทำาภาชนะและใชประโยชนในการทำางานม

250

คณคามากกวาทองคำาหรอเพชรทเอามาทำาแคเครองประดบแถมยงเปนภาระในการดแลรกษาอกดวย เสอผาอาภรณทำาเพอปกคลมรางกายใหอบอนจงไมจำาเปนตองมสสนหรอประกายระยบระยบมากมาย

เนองจากคนทกคนมความสามารถไมเทากนใครมความสามารถดานใดกจะไดรบการสงเสรมใหทำาหนาทดานนนอยางเตมท และคนตองมารวมกนเพอใหมความสามารถครบทกดาน สงคมยโธเปยจะไมมองคนเปนครอบครวนนครอบครวนกลมนนกลมน แตมองวาทกคนทำาเพอประเทศชาตเดยวกน ในยโธเปยจะมทเลยงเดก (คนทเลยงเดกเกงจะมาทำางานทน) พอแมจะนำาลกมาเลยงทน โดยพอแมจะแยกยายกนไปทำางานตามหนาท แตละชมชนมโรงครวโดยคนเกงดานทำาอาหารจะมาทำาอาหารทน ตนเชาขนมาทกคนกมารบประทานอาหารทโรงครว สงลกไปโรงเลยงเดกแลวแตละคนกแยกยายกนไปทำางานตามความสามารถตามหลก Put the Right Man to the Right Job อยางแทจรง แตละตำาแหนงสามารถปรบเลอนไดโดยไมถอวาเปนการถกลดตำาแหนง

ถามใครสกคนเกยจครานจะถกมองจากคนอนโดยสายตาชงชงแตไมมการวากลาวกน คนเกยจครานคนนนเจอสายตาเหยยดหยามจากชาวบานกจะกลบเนอกลบตวเอง สงคมนจงไมมตำารวจ ศาลหรอคกขงคน คนในยโธเปยแคเจอสายตาตำาหนจากชาวบานกกลบเนอกลบตวไดเองเพราะการศกษาหลอมคนของเขาใหเปนเชนน เปนคนมความคดมจตสำานก ทกคนจะมปจจยในการดำารงชวตทเพยงพอและเสมอหนากนทกคน ไดรบผลตอบแทนอยางเทาเทยมกนท

251

เหลอเปนของสงคมสวนรวม สำาหรบคนทกลบเนอกลบตวไมไดจรง ๆ จะถกสงไปอบรมทเกาะอกแหงหนง ปรบตวไดกกลบมาทยโธเปยโดยทคนยโธเปยจะไมรงเกยจ แตนาน ๆ จะมคนถกสงไปใหอบรมสกทหนง

วนหนงมพอคาตางชาตขนมาบนเกาะ สวมเสอผาหรหราวจตรใสเครองประดบเพชรทองแพรวพราว เมอเหนชาวยโธเปยกคดวาพวกเขายากจน นาสงสาร ซงชาวยโธเปยกมองวาพอคาตางชาตนชางนาสงสารเหลอเกน เอาอะไรไมรมาประดบทง ๆ ทสงเหลานนไมมประโยชนใด ๆ เลยสวมไปใหรงรงเปลา ๆ เผลอ ๆ มคนมาแยงชงเปนอนตรายตอตวเองอกดวย เมออยนานไปพอคาตางชาตเรมเรยนรความคดของชาวยโธเปยมากขน จงคอย ๆ ปลดเครองประดบออกไป

สงคมแบบนคอตวแบบระบบทสมบรณทสดซงคงไมมจรงในโลก อาจารยเคยเหนบางท เชน สวเดน เขาถอวาเดกคอผบรสทธผใหญจะตเดกไมได คนสวเดนไมตเดก กฎหมายกำาหนดไวเลยวาใครตเดกตดคก ใครเหนคนตเดกแลวไมแจงเจาหนาทคนเหนตองตดคกดวย)

จากตวแบบนโยบายทงสตวแบบเหนไดวาแตละตวแบบชใหเหนถงพฒนาการของสงคม ทกประเทศอยากพฒนาใหถงตวแบบทสแตยงบอกไมไดวาจะถงเมอใด การเขาใจตวแบบนโยบายจะทำาใหผศกษาเขาใจนโยบายมากขน เวลาใครบอกวาการแกรฐธรรมนญกเพอกลมอำานาจเกาบางคนฟงแลวหงดหงดแตอาจารยไมหงดหงดเลย เพราะสภาสามารถแกไขรฐธรรมนญไดแลวสภาชดนเสยงสวนใหญมาจากพลงประชาชน พลงประชาชนมาจากไหนกมาจากไทยรกไทย ถาจะ

252

แกไขเพอคนของตนกไมใชเรองแปลก แตจะแกไขไดจรงหรอไมกตองดอกท ถาสภามเสยงเปนปกแผนรฐธรรมนญกแกไขได สำาหรบคนทไมอยากใหแกไขกตองกดดนใหพรรครวมรฐบาลเสยงแตก คนเปน Elite อาจใชบารมสวนตวกดดน คนทไมมบารมหรออทธพลกตองรวมกนเปนกลมเพอสรางแรงกดดน เชน พนธมตร ถากลมยงไมแขงแรงกหาสถาบนอนมากดดน แตถาเปนตวแบบระบบแลวจะไมมการกดดนกนเลยเพราะแตละระบบจะทำาหนาทของตนเองอยางสมเหตสมผล ซงนนไมใชประเทศไทย ถานกศกษาวเคราะหไดแบบนจะไมเกดอาการหงดหงดดวยเขาใจวานคอปรากฏการณของนโยบาย

การแกไขรฐธรรมนญเปนการแกไขนโยบายสำาคญ เราอยากใหแกไขหรอไมแกกตองไปชวยกนตามหนาทไมใชไปชวยสรางความวนวาย คนทไมอยากใหแกกตองไปกดดนไมใหแกโดยการทำาใหเสยงโหวตไมพอ ไปใหเหตผลกลอมคนโหวตวาอยาไปโหวตใหนะ กลอมไดแคไหนกตองทำาใจวาไดแคนน การไปตงมอบนอกสภาไมใชการสรางแรงกดดนแตเปนการเอาชนะคะคานกนแลว ไมใชเรองของการเมองแตเปนเรองทคนบางกลมเอาการเมองมาเปนประเดนเพอเอาชนะกน เราดแลวจะไปโทษการเมองไมได การเมองเปนเรองการบรหารรฐซงการเมองไมเคยทำารายใคร นกศกษาอยาพดวาเบอการเมอง การเมองของทกประเทศมงสความเปนระบบระเบยบ แตทเปนอยตอนนคอคนบางคนเอาเรองการเมองมาทำาอยางเสย ๆ หาย ๆ คนทไมเลนตามกตกาตามบทบาท ซงกทงสองฝายถาฝายทแกทำาเพอสาธารณชนอยางแทจรงกไม

253

เปนไร แตถาแกเพอคนบางคนบางกลมกเทากบวากำาลงเอาสภามาใชเพอประโยชนสวนตน อยางนสมควรโดนตำาหน คนทตอตานถาตอตานในระบบโดยกลอมคนในสภาใหงดออกเสยงสนบสนนกทำาได แตถามากอมอบขดขวางการเดนทางของประชาชนกนาจะโดนตำาหนทเอาการเมองมาเปนเครองมอเพอบรรลจดมงหมายของตนเอง การจะเอาชนะอกฝายตองเอาบานเมองมาเดอดรอนดวย

ประเทศกำาลงพฒนากเปนแบบนไมมทางทำาตามระบบได มแตใชกำาลงเขาชนกนซงกคอ Elite Model ซงเรากตองทำาใจวาสงคมเราเปนแบบน อยาไปตโพยตพายหรอซำาเตมสถานการณใหรนแรงไปกวาน นคอการศกษานโยบายทชวยใหนกศกษาเขาใจปรากฏการณนโยบายและปรากฏการณทางสงคม ในมมมองของอาจารยยงไมอยากใหแกรฐธรรมนญเพราะเพงเรมใช นาจะรอใหเลอกตงอกสกครงหนงเพอดวามปญหาอะไร ตรงไหนแลวคอยแกไขกไมสายเกนไป แคมาตราเดยวหรอคน ๆ เดยวคงไมทำาใหบานเมองลมจม จะลมจมกเพราะทกคนรวมกนทำา แกแลวอยากใหใครบางคนกลบมาทำางานเพอบานเมองใหมกไมวากน

ในสายตาอาจารยไมไดมองวาคณทกษณดหรอเลว เขากแคคนทไดรบการเลอกตงเขามาบรหารประเทศ อยางในสหรฐอเมรกาบชทำาแยมาก เงนเฟอสง ขาดดลการคามโหฬาร คาเงนดอลลารตำาเปนประวตการณ คนวางงานเยอะแยะ จะมองมมไหนสหรฐฯ กแย แตคน อเมรกนไมเคยบอกวาบชลาออกไปส เขาอดทนจนครบสปเลอกตงแลวคอยวากนใหม ลองบชมาเปนนายกฯ เมองไทยเศรษฐกจอยางนสงสยคงโดนคน

254

ไทยไลเชาไลเยน ทคนอเมรกนไมไลเพราะสงคมเขาพฒนามาถงระดบหนงแลว เชอวาบชผานระบบมาแลว แมคนทไมไดเลอกกยอมรบบช ในขณะทสงคมไทยยงไมยอมรบแบบน นคอสงคมกำาลงพฒนา ถานกศกษาเขาใจไดกจะไมหงดหงด

ในทศนะของนกรฐประศาสนศาสตรหรอนกบรหารรฐกจนโยบายเปนเครองมอในการทำางาน เปนเครองมอชนสดทายทจะหยบมาใชเมอไมมเครองมอทดกวาน เพราะการใชนโยบายเปนเครองมอทมตนทนสง การจะใชแผนใดแผนหนงตองเรมตนทการวางแผน เรมตนโดยการเกบขอมลใหเพยงพอซงตองใชทงคน เวลา และงบประมาณ แตถาไมมเครองมอทดกวานกตองใชนโยบายแมเสยเงนกตองยอม ดกวาทำางานโดยปราศจากแผนสดทายกทำาไมเสรจ เชน สมยอาจารยเดก ๆ เคยมการพบแรเหลกทเขาทบควาย อำาเภอโคกสำาโรง จงหวดลพบร การรถไฟแหงประเทศไทยจงสรางรางจากลพบรไปเขาทบควายเพอไปเอาแร แตสรางไมเสรจกตองเลก ทงนเพราะปรมาณแรเหลกคงมไมมากพอ ถามการหาขอมลเกยวกบปรมาณแรกอนหนานกไมตองสรางรางรถไฟใหเปลองเงน



พ.ศ. 2551 ภ�คบ�ย

255

(ชวงแรกอาจารยใหทำา Quiz โดยใหนกศกษาอธบายตวแบบทง 4 ทไดเรยนมาในชวงเชา)

ก�รว�งแผนการวางแผนเปนสวนหนงในการกำาหนดนโยบาย แผน

และโครงการมความใกลชดกนมากเกดมาเพอแกปญหา ถาไมมปญหากไมตองมการวางแผนหรอวางโครงการ ทฤษฎทพดถงเรองการวางแผนมสองแนวทาง

1. Processive Theory ทฤษฎแนวกระบวนการ อธบายขนตอนในการวางแผน อนเปนแนวคดในยคแรกทนกวชาการมกเชอวาในการดำาเนนการใด ๆ จะมวธการทดทสดเพยงวธการเดยว นกวชาการจงตางเสนอตวแบบของตนเอง

2. Non Processive Theory ไมไดอธบายเปนขนเปนตอน แตอธบายวาในการวางแผนตองคำานงถงเรองอะไรบาง นกวชาการยคหลงเรมมองวาการกำาหนดขนตอนการวางแผนอยางละเอยดเทากบวาไมไดมองเหนการเปลยนแปลงของสงแวดลอม ซงในความเปนจรงสงแวดลอมไมมความคงท แนวคดการวางแผนแบบใหมจงไมมองเปนกระบวนการ แตจะมองวาภายใตสถานการณตาง ๆ ตองคำานงถงอะไรบางในการวางแผน

(Processive Theory หาอานไดจากเอกสารประกอบการบรรยายของอาจารยวเชยร โดยอาจารยจะอธบาย Non Processive Theory)

Non Processive Theory เชน Team Planning

256

-เมอจะวางแผนอนดบแรกตองดกอนวาองคการตองการอะไร (เปาหมาย) เพอใหแผนตอบสนองความตองการขององคการได

-จากนนมากำาหนดกรอบของแผน เชน มหาวทยาลยรามคำาแหงมเปาหมายอยางไร ภายใตเปาหมายนนคณะรฐศาสตรจะทำาอะไรใหมหาวทยาลยไดบาง

-วางเปาหมายตามระยะทองคการกำาหนด เชน อธการบดรงสรรคเคยตงใจวารามคำาแหงจะเปนมหาวทยาลยแนวหนาของโลกในเวลา 5 ป (ตด 100 อนดบแรกของโลก) พ.ศ. 2549 ไมมมหาวทยาลยไทยตดอนดบโลกเลย มเพยงคณะแพทยศาสตร จฬาฯ ทตด 1 ใน 100 อนดบโรงเรยนแพทยของโลก ขณะนรามคำาแหงพยายามทำาเตมทเพอตดอนดบใหได เชน ออกวารสารรามคำาแหงนานาชาต จางฝรงและผทรงคณวฒมาเปนกองบรรณาธการตามหลกเกณฑของนานาชาต วธนใชตนทนตำากวาการสงบทความวชาการไปลงในวารสาร ตางประเทศ เปดสาขาวทยบรการใน 30 กวาประเทศ ตงสถาบนการศกษานานาชาตทงผเรยนและผสอนเปนชาวตางชาต สอนในภาษาองกฤษและจน

จากเปาหมายของมหาวทยาลยแตละคณะกไปทำางานใหสอดคลองกบเปาหมาย เชน คดงานด ๆ ของนกศกษาไปแปลแลวนำาไปลงในวารสาร โดยกำาหนดไปเลยวาภายในหนงปแรกจะตองทำาอะไร ภายใน 90 วนของปแรกตองทำาอะไร ขณะททำางาน 90 วนแรกกตองวางแผน 90 วนท 2 ถง 90 วนท 2 กวางแผนงานปทสองไปดวยพรอม ๆ กน เปนการวางแผนทละ 90 วนไปเรอย ๆ ไมตองวางทเดยว 5 ป แผน

257

ระยะสนนมความแมนยำาสงและไมตองกลววาจะหลงทางเพราะมแผน 5 ปและแผนหนงปเปนกรอบไวใหแลว วธการวางแผนเชนนเรยกวา Team Planning ไมมใครเปนหวหนาแตทกคนตองชวยกน

แผนเกดมาเพอแกปญหา เมอนกศกษาจะวางแผนตองทำาความเขาใจกบปญหาเสยกอน ปญหาคอขอขดของหรอสถานการณหรอสงทพงไมประสงคและตองการจะแกไข/กำาจดทงไป ลกษณะทวไปของทกปญหามดงน

1. High Correlation ปญหามความเกยวพนกนสง ทกปญหาทเกดขนมความเกยวกนพนกบปญหาอนมากบางนอยบาง ไมมปญหาใดเกดขนอยางเปนเอกเทศ ในการวางแผนจงตองดวาปญหานนเกยวของกบปญหาอนใดบาง ตองดใหรอบคอบเพอแกปญหาหนงแลวไมสรางปญหาอนขนมาแทน เชน ปญหานำาทวมถนนแกโดยถมถนนใหสงขนแตกลายเปนวา นำาไปทวมบานชาวบานแทน หรอในตางจงหวดสรางถนนเพอเปนเสนทางการคมนาคมแตถนนกลบไปขวางทางระบายนำาทำาใหนำาทวมไรนา

2. Artificial ในโลกนไมมปญหา ปญหาไมมตวตนเปนสงทเราสมมตขนมาเอง นำาทวม โรคภยไข เจบ ความแหงแลงเปนปรากฏการณทมอยในโลกอยแลว ทเปนปญหาเพราะเราคดวามนเปนปญหา ถาเราไมคดวามนเปนปญหามนกไมเปน สถานการณเดยวกนอาจเปนปญหาหรอไมเปนกไดแลวแตเราจะสมมตขน เชน ตอนนอาจารยมเงนในกระเปา 1,000 บาทไมเดอดรอนอะไรกลบกรงเทพฯ สบายเพราะมตวในกระเปาแลว แตถาทำาตวเดนทางตกหายคราวนเงน

258

1,000 บาทของอาจารยจะเปนปญหาแลวเพราะตองหาตวเดนทางใหมซงเงน 1,000 บาทอาจจะไมเพยงพอกได นคอเงน 1,000 บาทเทากนแตสถานการณหนงเปนปญหาอกสถานการณไมเปนปญหา

3. Dynamics ทกปญหาเปนพลวต ไมเคยหยดนงมความเคลอนไหวเปลยนแปลงสง นกวางแผนไมอาจพดไดวาร ปญหานนเปนอยางด ทรดอาจรเฉพาะวนนถงพรงนปญหากเปลยนแลว เพราะฉะนนในการวางแผนตองตดตามปญหาอยางใกลชด

4. Subjectivity มความเปนอตนย ปญหาทงหลายขนอยกบการรบรของแตละคนวามองปรากฏการณนนเปนปญหาหรอไม ปญหาใหญหรอเลก เชน นำาทวมบางคนมองวานเปน ปญหาใหญอกคนบอกวาทวมแคนยงทนได Subjectivity นเองทำาใหเกดความขดแยงในสงคม ถาทกคนมองเหนปญหาเหมอนกนหมดการแกปญหากไมยาก แตเพราะคนหนงเหนวาเปนปญหาอกคนบอกไมมปญหากเลยไมรวาจะเชอใคร คนทมองเหนปญหากอนใครจะเปนนกวางแผนทด

ปญหาในการวางแผนมองไดสามลกษณะ1. ปญหาแกไข (Solved Problem) คอปญหาทเหน

เปนปรากฏการณของความเสยหายปรากฏอยแลว ความเปนอตนยนอย ทกคนเหนตรงกนวานเปนปญหาตองรบแกไข ปญหาแบบนไมยงยากในการวางแผนเพราะทกคนเหนปญหาไดไมแตกตางกน ความขดแยงมนอย แตปญหาแบบนตองปรากฏอาการความเสยหายใหเหนชดแลวคนทจะมองเหนได

259

ตรงกน การแกปญหาแบบนจงเปนการปญหาแบบตงรบ รอใหปญหาเกดชดเจนกอนแลวคอยแก ความเสยหายเกดขนมาแลว

2. ปญหาปองกน (Preventive Problem) เปนปญหาทไมเกดปรากฏการณความเสยหายใหเหน แตดวยขอมลทมสามารถพสจนและมนใจอธบายใหสงคมเชอไดวาจะเกดความเสยหายในวนขางหนาแน ๆ จำาตองรบวางแผนเสยแตวนนกอนทความเสยหายจะเกดขน เปนการแกปญหาในเชงรก นกวางแผนตองมวสยทศนในการมองมากกวาปญหาแกไข

3. ปญหาพฒนา (Development Problem) เปนปญหาทไมไดปรากฏในวนน และไมมหลกฐานประจกษพยานวาจะเปนปญหาในวนขางหนา แตเปนสงทเราอยากได นกวางแผนมองวาถาไดสงนจะเปนประโยชนตอสงคมหรอองคการจงวางแผนขนมาเรยกวาแผนพฒนา เปนแผนทคนอนมองไมเหนนอกจากนกวางแผน เปนการแกปญหาแบบมองการณไกล ซงยากตอการทำาใหคนอนเชอและพฒนาแผน

เมอจะวางแผน/นโยบายจะตองกระทำาดงน1. ศกษาปญหา โดยมองท-ตวตนของปญหา แมปญหาไมมตวตนแตเวลาจะ

วางแผนจำาเปนตองหาตวตนของปญหา อนหมายถงปรากฏการณหรอประจกษพยานใด ๆ ทแสดงใหเหนถงการมอยจรงของปญหา แมปญหาจะไมมอยจรงแตนกวางแผนตองมองตวตนของปญหาใหได เชน จะแกปญหาความยากจนของชาวนากตองดไปเลยวาความยากจนคออะไร จะ

260

บอกวาไมมเงนไมได เพราะชาวนาบางคนขาวกมกน ปลากหาได ผกกเกบตามรมรว ไมไดใชรถไถไมตองเตมนำามน แลวมาบอกวาเขาจนไดอยางไรแบบนเปนการพดแบบเหวยงแห

ถาจะพดถงความยากจนของชาวนาปรากฏการณของปญหา เชน การมรายไดไมพอจายในรอบป ทอยอาศยสรางดวยวสดทไมคงทนถาวร เมอเหนตวตนของปญหากจะไดปลายทาง/เปาหมาย (Goal) ในการแกปญหาคอ ใหมรายไดเพยงพอกบรายจาย ใหมบานทคงทนถาวร ถาไมเหนตวตนของปญหาจะไมสามารถกำาหนดเปาหมายในการแกปญหาไดเลย

-สาเหตการเกดตวตน เชน ทำาไมเขาอยบานโกโรโกโส อยาเพงดวนสรปวาเขาไมมเงน อยางหลายคนมเงนเยอะแตปลกบานด ๆ ไมไดเพราะไมไดอยบนทดนตนเอง อยางนกตองแกปญหาดวยการทำาใหมกรรมสทธในทดน การพบสาเหตการเกดตวตนของปญหาจะทำาใหไดแนวทางการแกปญหา

-แนวโนมตวตนของปญหา อาจหมายถงอาการ พนท หรอความรนแรงของปญหา ดวาถาไมทำาอะไรเลยปญหาจะเปนอยางไร รนแรงขน ทเลาลง หรอเทาเดม การมองแนวโนมจะทำาใหได Timing จงหวะเวลาในการแกไขปญหาไดถกตอง ถาไมดแนวโนมอาจทำาใหเรากระโจนเขาสปญหาเรวเกนไปเขาทำานองกระตายตนตม หรอแกปญหาชาจนกวาถวจะสกงากไหม ถาดแนวโนมแลวพบวาปญหาจะรนแรงขนตองรบแกทนท

2. ความพรอมในการแกปญหา ไดแก

261

-มเงนแคไหน-มทรพยากรอน ๆ แคไหน -มคนทมความสามารถหรอไม -มเวลาในการแกปญหาเพยงใด 3. ปรบ 1 และ 2 เขาหากน จะไดแนวทางการแกปญหา

ทชดเจนเรยกวากลยทธ 4. เพอความรอบคอบจะตองดสงคมดวยวาสงคมรบร

ในปญหานนเพยงใด ใหความรวมมอมากนอยแคไหน ถาประชาชนรบรปญหาการจะดงประชาชนใหเขามามสวนรวมในการแกปญหากไมยาก

(นกศกษาทตองการรเรมโครงการใด ๆ ขอใหทำาตามกรอบทอาจารยบรรยายมานจะเหนวาเปนแนวทางงาย ๆ ในการวางแผน)

ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยและแผน แนวทางการวเคราะหมสองแนวคอ

1. วเคราะหเชงคณภาพ วเคราะหไปตามความเชอความเหน โดยดจากผลของนโยบายสองประการคอ

-First Approve Results/Direct Results ผลทเกดจากนโยบายโดยตรง

-Socio – psychological Results/Indirect Results ผลทางดานสงคมจตวทยามกเปนผลทตอเนองจากผลโดยตรง สงผลตอวถชวตของประชาชน

(แตถาเปนการประเมนผลจะประเมนจาก-Exact Results ผลทไดรบอยางแทจรง-Expected Results ผลทคาดวาจะไดรบ)

262

2. วเคราะหเชงปรมาณ เปนการวเคราะหความคมทน (Cost – recovery) ของนโยบาย/แผน/โครงการ เทคนคทใชม 4 เทคนคคอ

-NPVB: Net Present Value of Benefit (กำาไรสทธทเปนมลคาปจจบน) 0 หนวย

-BCR: Benefit – Cost Ratio (เปรยบเทยบระหวางผลตอบแทนหารดวยตนทน) 1

หนวย คาทไดแสดงใหเหนประสทธภาพของการลงทน เปนการคำานวณวาลงทนไปหนงหนวยจะไดผลตอบแทนกเทา ถาคาเปน 1 แสดงวาลงทน 1 หนวยไดมา 1 หนวยเทาทน เหมาะสำาหรบเปรยบเทยบโครงการทตนทนไมเทากน

-IRR: Internal Rate of Return (อตราผลตอบแทนภายใน อตราความกาวหนา) i (อตราดอกเบยทโครงการใช) คา IRR หมายถงคาดอกเบยสงสดทโครงการจะรบได ถามคามากกวาอตราดอกเบยทกยมมาลงทนแสดงวาไมขาดทน

-Pay of Period (ระยะเวลาคนทน) หมายถง เวลานบแตเรมดำาเนนโครงการถงวนทโครงการใหผลตอบแทนไดเทากบตนทนทงหมดทใชตลอดอายโครงการ

การวเคราะหเชงปรมาณเปนการคำานวณเรองเงน ทกตวมเกณฑตดสนชดเจน ไมเกยวกบความรสกของผคำานวณ

**************************************************************



263

รศ.อนงคทพย เอกแสงศร วนท 30 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551

คว�มสมพนธระหว�งนโยบ�ยส�ธ�รณะกบก�รเมองและก�รบรห�ร

ในประเดนนถาเราพจารณาตามแนวคดในพาราไดมท 1 เปนแนวคดทตองการแยกการเมองออกจากฝายบรหาร จงมองวาการเมองทำาหนาทกำาหนดนโยบายและฝายบรหารทำาหนาทนำานโยบายไปปฏบต

ตามแนวคดนนโยบายสาธารณะจงเปนตวเชอมระหวางฝายการเมองและฝายบรหาร โดยฝายการเมองมความสมพนธในลกษณะจากบนลงลาง (Top-Down) กบฝายบรหาร

การเมอง กำาหนดนโยบายสาธารณะ–

การบรหาร - นำานโยบายไปปฏบตใหสำาเรจ

แตถามองตามแนวคดของพาราไดมท 3 ทมองวาการเมองไมสามารถแยกออกจากก นได ค อฝายการเมองนอกจากจะทำาหนาทในการกำาหนดนโยบายแลว ฝายการเมองอาจจะเขาไปแทรกแซงขาราชการประจ ำาในการนำาโยบายไปปฏบต ขณะเดยวกนฝายบรหารหรอขาราชการกอาจจะเขาไป

264

นโยบาย

มบทบาทในการกำาหนดนโยบายรวมกบฝายการเมองดวย ความสมพนธระหวางฝายการเมองและฝายบรหารจงเปนความสมพนธทงแบบ Top-Down และแบบ Bottom Up

การเมอง กำาหนดนโยบายและกาวกายฝายบรหารใน–การนำานโยบายไปปฏบต

การบรหาร - นำานโยบายไปปฏบตและแทรกแซงฝายการเมองในการกำาหนดนโยบาย

คว�มสำ�คญของก�รศกษ�นโยบ�ยส�ธ�รณะโทมส อ�ร ด�ย (Thomas R. Dye) ใหเหตผลทช

ใหเหนถงความสำาคญของการศกษานโยบายสาธารณะวาม 3 ดาน คอ

1.เ ห ต ผ ล ท � ง ว ท ย � ศ � ส ต ร (Scientific Understanding) คอการมองวานโยบายสาธารณะสามารถศกษาไดอยางมเหตมผลเปนวทยาศาสตร กลาวคอการศกษานโยบายจะตองตอบคำาถามได 2 ขอคอ

คำ�ถ�มแรก อะไรเป นสาเหตหรอทมาของนโยบายสาธารณะ

การจะหาคำาตอบ 2 คำาตอบดงกลาวสามารถใชตวแบบขางลางในการวเคราะห

(ระบบการเมอง)

265

นโยบาย นโยบาย

สถาบนกระบวนการ

A

จากภาพจะพบวามตวแปร 3 ตวทเกยวของคอ (1) ระบบสงคม ศ กษาได จากสภาพสงคมและ

เศรษฐกจของประเทศ เชน -ความมงคงและรายไดของประชาชน-ภาวะเงนเฟอ เงนฝด สภาพการวางงาน-ระดบการศกษาของประชาชน-คณภาพสงแวดลอม-ความยากจน-องคประกอบดานประชากร-สขภาพอนามยของประชาชน (2) ระบบการเมอง พจารณาจากสถาบนทางการเมอง

กระบวนการ และพฤตกรรมทางการเมอง ไดแก-สถาบนทางการเมอง-การแบงแยกอำานาจ-พรรคการเมอง-กลมผลประโยชน -พฤตกรรมการเลอกตง-ระบบราชการ-โครงสรางอำานาจ (3) นโยบายสาธารณะ เชน-นโยบายสทธมนษยชน-นโยบายการศกษา

266

นโยบาย

B

Cสภาพสงคมและเศรษฐกจ

เปนตนจากภาพเปนสายสมพนธระหวาง 3 ตวแปร คอ สาย A,

B และ C -สาย A สภาพสงคมและเศรษฐกจสงผลตอสถาบน

ทางการเมอง กระบวนการทางการเมอง และพฤตกรรมทางการเมองอยางไร

-สาย B สถาบนทางการเมอง พฤตกรรมทางการเมอง และกระบวนการทางการเมอง สงผลตอนโยบายสาธารณะอยางไร

เชนการทประชาชนไมมความตนตวทางการเมองทำาใหรฐบาลตองกำาหนดใหการเลอกตงเปนหนาท

-สาย C สภาพสงคมและเศรษฐกจสงผลตอนโยบายสาธารณะอยางไร

การวเคราะหตามตวแบบนจะมองวานโยบายสาธารณะเปนแปรตาม โดยมสภาพทางเศรษฐกจและสงคม และระบบการเมองเปนตวแปรตน

คำ�ถ�มทสอง นโยบายสาธารณะสงผลอยางไรเมอนำานโยบายไปปฏบต

การจะตอบคำาถามนสามารถนำาตวแบบ ดงรปไปใชในการวเคราะห

267

สถาบนตาง ๆ กระบวนก

นโยบาย

E F

Dสภาพสงคมและเศรษฐกจ

ประเดนนเปนการมองนโยบายเปนตวแปรตน และสภาพเศรษฐกจสงคมและระบบการเมองเปนตวแปรตาม

เชนนโยบาย 30 บาทรกษาทกโรคมผลตอสภาพทางสงคมกคอ ทำาใหประชาชนเขาถงหลกประกนสขภาพมากขน ทำาใหประชาชนมสขภาพดขน

ขณะเดยวกนนโยบาย 30 บาทกชวยใหประชาชนใหการสนบสนนระบบการเมอง (เนองจากเปนนโยบายทประชาชนชอบ ทำาใหฝายการเมองตองดำาเนนนโยบายทเปนทพอใจของประชาชน )

2.ก�รศกษ�นโยบ�ยชวยใหเกดก�รกำ�หนดท�งเลอกในก�รแกปญห� (Problem Solving) การวเคราะหสาเหตของนโยบายและผลกระทบของนโยบายจะชวยให เขาใจนโยบายอยางเปนเหตเปนผล ซงจะชวยสามารถกำาหนดนโยบายไดดมากขน หรอมทางเลอกในการกำาหนดนโยบายในการแกปญหามากขน

3.ข อ เ ส น อ แ น ะ เ ก ย ว ก บ น โ ย บ � ย (Policy Recommendation) การศกษานโยบายชวยใหเกดขอเสนอแนะเชงนโยบาย

ทงนการศกษาการวเคราะหนโยบายสาธารณะจะใชไดทงระดบนโยบาย แผนงาน และโครงการ

แนวท�งในก�รศกษ�นโยบ�ยส�ธ�รณะ ม 2 แนวทาง คอ

1.Descriptive Approach แนวท�งก�รศกษ�เชงพรรณน�

268

เป นการแสวงหาความร เก ยวก บต วนโยบายและกระบวนการนโยบาย (Policy and Policy Process)

การศกษาตามแนวทางนจะศกษาครอบคลมถง1.Policy Content ศกษาเนอหาสาระของนโยบาย2.Policy Process เปนการศกษาวาในแตละขนตอน

ของนโยบายมใครเขาไปเกยวของบางและเขาไปเกยวของอยางไร

เชนนโยบายประกนสงคมใหกบแทกซกจะมคนทเขามาเกยวของทงแทกซ เอง พรรคการเมองทเสนอนโยบาย สำานกงานประกนสงคมหนวยงานทเกยวของ

3.Policy Determinants & Policy Output ปจจยทเป นสาเหตในการก ำาหนดนโยบาย และผลผลตนโยบาย

เผลผลตนโยบายคอสวนทเก ดข นหลงจากด ำาเน นนโยบาย เชนนโยบายประกนสงคมใหแทกซ แทกซทไดรบประกนสงคมคอ Outputs ของนโยบาย

4.Policy Outcomes แ ล ะ Policy Impact ผลลพธนโยบายและผลกระทบจากนโยบาย

Policy Outcomes ห ม า ย ถ ง ค ว า ม ส ำา เ ร จ ข อ งนโยบายตามวตถประสงค

** ความแตกตางระหวาง Outputs และ Outcome เชนนโยบาย 30 บาทรกษาทกโรค ผลผลตนโยบายคอประชาชนทไดรบการรกษาตามโครงการ สวนผลลพธนโยบายคอประชาชนมสขภาพดขน

269

สวน Policy Impact หรอผลกระทบนโยบายจะมทงในทางบวกและทางลบ เชนนโยบายแกปญหาการขาดแคลนนำาโดยการขดบอบาดาลอาจจะทำาใหเกดปญหาดนทรดตามมาภายหลง

2.Prescriptive Approach แ น ว ท � ง ก � รศกษ�เชงเสนอแนะ

เปนแนวทางทใหความสนใจกบกระบวนนโยบายเชนกน แตแนวทางตองการตองการคำาตอบวาเราควรจะกำาหนดนโยบายอยางไร

การจะกำาหนดนโยบายอยางไรจะใหความสำาคญกบ 2 สวนคอ

1.ข อ ม ล ข า ว ส า ร ส ำา ห ร บ ก า ร ก ำา ห น ด น โ ย บ า ย (Information for Policy Making )

2.การสนบสนนนโยบาย (Policy Advocacy)เชนการทเราจะกำาหนดนโยบายจดการขยะจะตองม

ขอมลทเกยวกบขยะอยางเพยงพอเพอกำาหนดนโยบายและเสนอแนะในการแกปญหาขยะไดถกตอง

ทงนแนวทางในการศกษานโยบายเชงพรรณนาและเชงเสนอแนะจะมความเกยวของกน ดงรป

การวเคราะหนโยบาย ก า ร เ ส น อ แ น ะนโยบาย

(Policy Analysis) (Policy Advocacy)

270

ศกษาเนอหาสาระของ

ศกษากระบวนการนโยบา

ขอมลขาวสารสำาหรบการ

ศกษาสาเหตและผลกระทบของ

การวจยประเมนผล

การสนบสนนนโยบา

จา กแ ผนภาพ ด า นซ า ยม อ เ ป นก า ร ศ ก ษ า ใ น เ ช ง Descriptive ซงศกษาเนอหาสาระ กระบวนการ สาเหตและผลกระทบของนโยบายซงจะทราบไดจากการวจยประเมนผล การศกษานโยบายในเชงพรรณนาจะเนนศกษาวานโยบายแตละนโยบายเปนอยางไร เมอนำาไปปฏบตแลวเกดผลอยางไร เปนการศกษาเพอหาคำาตอบวา What is ซงเปนการศกษาทเรยกวาการวเคราะหนโยบาย (Policy Analysis)

ขอมลทไดจากการศกษาเชงพรรณนาจะน ำามาสการศกษาเชงเสนอแนะ (Prescriptive) โดยจะไดขอมลขาวสารสำาหรบการกำาหนดนโยบายเพอไปสนบสนนนโยบายหรอเสนอแนะนโยบายใหม

การจะไดมาซงขอมลขาวสารจะตองทำาการวจยประเมนผลเพอวเคราะหขอดขอเสยแนวโนมในการใหการสนบสนนหรอเสนอแนะนโยบายใหมตอไป กรอบขวามอจงเปนการศ ก ษ า ใ น เ ช ง Prescriptive ก า ร ศ ก ษ า ใ น แ น ว ท า ง Prescriptive จงตองการขอเสนอแนะในเชงนโยบายจงเปนแนวทางทเรยกวา Policy Advocacy หรอขอเสนอแนะนโยบาย หรอตองการตอบคำาถามวาควรจะกำาหนดนโยบายอยางไร (How Policies Should be Made)

ทงการวเคราะหนโยบายและการเสนอนโยบายเรยกวา Policy Science

271

นโยบายศาสตร (Policy

ตวแบบสำ�หรบก�รวเคร�ะหนโยบ�ย (Models for Policy Analysis)

Thomas R. Dye (โธมส ด�ย) เสนอตวแบบของการวเคราะหนโยบายเอาไว ซงงายและชดเจนตอการทำาความเขาใจการเมองและนโยบายสาธารณะ สามารถใหค ำาตอบไดเลยวาใครเปนผกำาหนดนโยบาย กำาหนดโดยอาศยหลกเกณฑอะไร

ในเอกสารอาจารยนำาเสนอ 9 ตวแบบ ดงน1.ตวแบบสถ�บน (Institutional Model) เปน

ตวแบบทพจารณาวานโยบายสาธารณะคอผลผลตของสถาบน (Policy as Institutional Output)

หากเราวเคราะหนโยบายใดนโยบายหนงดวยตวแบบนจะตองบอกใหไดวา

-สถาบนใดกำาหนดนโยบาย -สถาบนใดนำานโยบายไปปฏบต และ-สถาบนใดบงคบใชนโยบายในสงคมทงนสถาบนทมสวนในการกำาหนดนโยบายจะแบงเปน-สถาบนทเป นผก ำาหนดนโยบายหลกหรอผก ำาหนด

นโยบายอยางเปนทางการ (Official Policy Maker) ซงจะมทงสถาบนหลกทเปนสถาบนตามรฐธรรมนญ และสถาบนรองคอสถาบนทไดรบการมอบหมายจากสถาบนหลก

-ส ถ า บ น ท เ ป น ผ ก ำา ห น ด น โ ย บ า ย อ ย า ง ไ ม เ ป นท า ง ก า ร (Un official Policy Maker ) เ ช น ก ล ม ผ ลประโยชน เอนจโอ

272

2. ตวแบบกระบวนก�ร (Process Model) ตวแบบนมองวานโยบายสาธารณะเปนกจกรรมทางการเมอง (Policy as Political Activity) เนองจากมองวาในแตละขนตอนของนโยบายจะมการเมองเขาไปเกยวของเสมอ คอ

-ข น ก า ร ร ะ บ ป ญ ห า (Identifying Problems) เปนการนำาเสนอความตองการของประชาชนทแสดงออกมาและมงหวงใหรฐบาลแกปญหา

-การกำาหนดวาระสำาหรบการตดสนใจ (Setting the Agenda for Decision Making)

-การกำาหนดขอเสนอนโยบาย (Formulating Policy Proposal)

-การอนมต นโยบาย (Legitimating Policy) บางนโยบายทสอดคลองกบความตองการของผนำาอาจไดรบการอนมตอยางรวดเรว

-การนำานโยบายไปปฏบต (Implementing Policy) มหนวยราชการเขาไปรบผดชอบดำาเนนงาน

-การประเมนผลนโยบาย (Evaluating Policy) เพอรายงานว า Outputs, Outcomes ของนโยบายเป นอยางไร ประสบความสำาเรจมากหรอนอย

ในแตละขนตอนจะมการเมองเขามาเกยวของ เชนในขนระบปญหาการทปญหาใดจะเปนปญหานโยบายกจะมการเมองเขามาเกยวของการจะวเคราะหดวยตวแบบนจะตองตอบใหไดวาในแตละขนตอนของนโยบายการเมองเขาไปเกยวของอยางไร

เชนในขนตอนระบปญหา เราจะพบวาบางคร งปญหาของคนบางกลมไมไดถกน ำาไประบใหเปนปญหานโยบาย

273

เนองจากไมมอำานาจทางการเมองในการผลกดน ดงจะพบวาปญหาของนกธรกจ นกลงทนมกจะถกน ำาไปเปนปญหานโยบายไดงายกวาปญหาของคนยากจน (ผถอดเทปยกตวอยางเอง)

3. ตวแบบกลม (Group Model) พจารณาวานโยบายค อดลยภาพระหว างกล ม (Policy as Group Equilibrium) เน องจากในแตละสงคมจะมกล มตาง ๆ มากมาย ในทางหลกการนโยบายทออกจะตองสามารถสรางสมดลใหเกดขนในแตละกลม แตพบวานโยบายทออกมาสวนใหญจะสะทอนใหเหนวาตอบสนองตอความตองการของกลมใหญ ๆ ทมอทธพลอยในขณะนน หรอนโยบายเอนเอยงไปตามอทธพลของกลมใหญ ดงรป

B A

กลาวคอนโยบายจะถกกำาหนดออกมาในลกษณะใดยอมขนอยกบอทธพลของกลมในสงคม จากรปกลม B มอทธพลนอยกวากลม A นโยบายสาธารณะจงคอนไปทางกลม A แตเมอกลม B มอทธพลมากขนนโยบายสาธารณะกจะคอนไปทางกล ม B เม ออ ทธพลของกล มเปล ยนนโยบายก จะเปลยนแปลงตามไปดวย

เชนนโยบายนำาตาลจะเปนการตอรองระหวางเกษตรกรชาวไรออยและโรงงานนำาตาล ซงบางครงนโยบายกจะเออตอ

274

ชาวไรออยในชวงทสามารถรวมตวกนตอรองไดอยางเขมแขง หรอบางครงโรงงานนำาตาลกจะไดประโยชนมากกวา

อทธพลของกลมจะมากหรอนอยขนอยกบปจจยตอไปน-ความเขมแขงในการรวมตวกนของกลม-ความสามารถของผนำากลม-เสนสายเชอมโยงกบผมอำานาจในการตดสนใจ -ฐานะทางเศรษฐกจของกลมเชนหางขนาดใหญจะมกำาลงอำานาจมากกวารานคาราย

ยอย เนองจากมปจจยตางๆ เหลานดกวา 4. ตวแบบผน ำ� (Elite Model) เป นตวแบบท

มองวานโยบายคอสงทสะทอนใหเหนถงความตองการของผนำา (Policy as Elite Preference)

ดงนนแมวาโดยหลกการแลวนโยบายสาธารณะตองสะทอนใหเหนถงความตองการของมวลชน (Mass) แตหลายๆนโยบายกลบสะทอนความตองการหรอรสนยมของผนำาซงเปนคนกลมเลก ๆ ในสงคม ดงรป

นนคอผนำาทเปนคนสวนนอยในสงคมจะกำาหนดนโยบายและสงการนโยบายมายงขาราชการ และขาราชการจะน ำา

275

ผนำา


ขาราชการ

นโยบายไปปฏบต ซ งผลของนโยบายจะมผลกระทบตอมวลชนทเปนคนสวนใหญของประเทศ

5. ตวแบบมเหตมผล (Rational Model) เปนตวแบบทพจารณาวานโยบายสาธารณะคอสงทสะทอนใหเหนถ งผลประโยชน สงสดต อสงคม สวนรวม (Policy as Maximum Social Gain)

คำาวาผลประโยชนสงสดตอสวนรวมจะหมายถงผลประโยชนจากนโยบายในทกๆดาน ซงจะตองสงกวาตนทนทใชไปกบการดำาเนนนโยบาย ดงนนการจะกำาหนดนโยบายออกมาใหเกดประโยชนสงสดผก ำาหนดนโยบายจะตองพจารณานโยบายอยางมเหตผล โดยผก ำาหนดนโยบายตองรในสงตางๆคอ

-รความตองการหรอปญหาทงหมดของสงคมและรวาปญหาหรอความตองการใดสำาคญมากกวานอยกวา

-รทางเลอกในการแกปญหาแตละปญหาวาจะมแนวทางเลอกในการแกปญหากวธ

-รผลของทก ๆ ทางเลอก-สามารถคำานวณผลประโยชนตอบแทนและคาใชจาย

ของแตละทางเลอกได -เลอกทางเลอกทมประสทธภาพทสด อยางไรกตามในความเปนจรงแนวทางการก ำาหนด

นโยบายดวยตวแบบเหตผลจงมกไมเกดขนจรงเพราะตองใชเวลาและงบประมาณจำานวนมาก

6. ตวแบบก�รวเคร�ะหสวนทเพมขนหรอสวนทเปลยนแปลง/ตวแบบคอยเปนคอยไป (Incremental

276

Model) เมอ Rational Policy ทำาไดยากในการปฏบตจงมกใช Incremental Model

ตวแบบนพจารณาวานโยบายสาธารณะเปนการกำาหนดโดยพจารณาจากนโยบายในอดตเปนเกณฑ (Policy as Variations on the Past) นโยบายร ฐบาลบางคร งเปนการนำานโยบายเกามาดดแปลงโดยอาศยฐานของนโยบายเดม

การกำาหนดนโยบายโดยอาศย Incremental Model ดายเชอวาเปนกลยทธทางการเมองทดสามารถประนประนอมหรอนำาเสนอนโยบายใหมโดยปรบเปลยนเลก ๆ นอย ๆ ไดโดยไมตองปรบเปลยนใหมทงหมด ทำาใหการคดคานมนอยลง

7. ตวแบบทฤษฎเกม (Game Theory Model) พจารณาวานโยบายสาธารณะเปนทางเลอกทมเหตผลในส ถ า น ก า ร ณ ท ม ก า ร แ ข ง ข น (Policy as Rational Choice in Competitive Situations)

ตามตวแบบนจะใชในกรณมผ ท มสวนเก ยวของในนโยบายนนอยางนอยสองฝาย และเปนการตดสนใจภายใตการแขงขน การจะตดสนใจอยางไรขนอยกบการเดาใจฝายตรงกนขาม

ตวอยาง Game Theory Model เชนเมอเราขบรถไปบนถนนแคบ ๆ ทรถสวนกนไมไดแลวไปเจอรถอกคนหนง

-ถาเราตดสนใจลย ฝายตรงขามกลยปรากฏวาเสยหายทงค

-ถาเราตดสนใจลย ฝายตรงขามหลบ เรากชนะ

277

สำาหรบ Game Theory Model สงทตดสนใจกคอทางเล อกท ม เหตมผลท ส ด ในขณะน น แต ไม ใช Best Choice การใช Game Theory Model ในการกำาหนดนโยบายสวนใหญจะใชกบนโยบายปองกนประเทศ การท ำาสงคราม

8. ตวแบบท�งเลอกส�ธ�รณะ (Public Choice Model) พจารณาวา นโยบายสาธารณะเปนการตดสนใจแบบมสวนรวมหรอตดสนใจรวมกนโดยคำานงถงผลประโยชนข อ ง ป จ เ จ ก บ ค ค ล แ ต ล ะ ค น (Policy as Collective Decision Making by Self – Interested Individuals)

ตวแบบน เช อวาบ คคลสนใจประโยชน สวนต วและตองการได ประโยชนสงสด ในการก ำาหนดนโยบายกจะพจารณาจากความตองการของแตละบคคล นโยบายทออกมาจะเปนการตดสนใจรวมกนแตมประโยชนแตละบคคลดวย

9. ตวแบบระบบ (System Model) พจารณาวานโยบายสาธารณะเปนผลผลตของระบบ (Policy as System Output) (อาจารยไมลงรายละเอยด)

ตวแบบเหลานจะชวยใหนกศกษานำาไปวเคราะหไดวา นโยบายใดถกกำาหนดขนมาโดยปจจยใด ซ งบางตวแบบสามารถนำาไปวเคราะหนโยบายไดหลากหลายนโยบาย แตบางตวแบบกวเคราะหไดบางนโยบาย

(ชวงนอาจารยยกตวอยางนโยบาย จากขาววาราชบณฑตเปนหวงเร องเดกยคใหมผนเสยงวรรณยกตไมเปน ไมสามารถยอความ หรอจบประเดนได จงเสนอใหครภาษาไทย เนนสอนการยอความ สอนเรองการอานมากขน ดงนน

278

การอานหนงสอพมพจะทำาใหนกศกษาทราบถงนโยบายอยตลอดเวลา และควรจะวเคราะหตามแนวทางทไดศกษา)

สภ�พแวดลอมกบก�รกำ�หนดนโยบ�ยส�ธ�รณะ

1.สภ�พแวดลอมท�งก�รเมอง ตวอยางเชน-ส ถ า บ น ท า ง ก า ร เ ม อ ง เ ร า จ ะ พ บ ว า เ ม อ ม ก า ร

เปลยนแปลงทางการเมองซงทำาใหเกดการเปลยนแปลงรฐ นโยบายตางๆกมกจะมการเปลยนแปลง หรอยกเลกหรอชะลอนโยบาย

ตวอยางเชน ในสมยพลเอกสรยทธมนโยบายเอาผดกบบรษทคงสพาวเวอร กรณคอรปชนในการเชาพนทสนามบนสวรรณภม แตพอเปลยนรฐบาลกมการประนประนอมกบคงสพาวเวอรมากขน

สถาบนทางการเมองทมสวนเกยวของในการกำาหนดนโยบายมมากมาย เชนรฐบาล พรรคการเมอง รฐสภา

-ความเปนประชาธปไตย ความเปนประชาธปไตยกมสวนตอนโยบายเชนกน เชนการทประชาชนมสวนรวมทางการเมองมากขน ประชาชนกจะเขามามสวนรวมในการกำาหนดนโยบาย

หรอแนวคดในการกระจายอำานาจซงถอเปนแนวคดทเปนประชาธปไตย ชวยใหทองถนมบทบาทในเร องนโยบายในทองถนของตนเองมากขน

2.สภ�พแวดลอมท�งเศรษฐกจ เชน-การลงทน กมผลตอการกำาหนดนโยบายเชนกน เชน

การเปดโอกาสใหตางชาตเขามาลงทนในธรกจการเกษตร

279

-การใชจายของรฐบาล-การคาระหวางประเทศ การคาระหวางประเทศมผลตอ

การกำาหนดนโยบายเชนกน เชนการคาเสร มผลตอการกำาหนดนโยบาย FTA ซงมผลตอเนองไปถงนโยบายการแกปญหาผลกระทบจากนโยบาย เชนตองกำาหนดนโยบายแกปญหาใหเกษตรกรทไดรบผลกระทบ

3.สภ�พแวดลอมท�งสงคม เชน-ลกษณะประชากร ทงจำานวนประชากร อตราการเกด

การตาย โครงสรางระหวางเพศมผลตอการกำาหนดนโยบายมากขน

เชนปจจบนพบวาประชากรในวยผสงอายมมากขน กจะตองมนโยบายสวสดการผสงวยมากขน หรอการทเพศหญงมมากกวาเพศชาย อาจจะตองกำาหนดนโยบายในการดแลรกษาสทธผหญงมากขน เปนตน

-การขยายตวของชมชนเมอง -สภาพทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เชนปญหา

โลกรอนกำาลงเปนประเดนประเดนททวโลกใหความสนใจ และมการกำาหนดนโยบายทเกยวของมากมาย

-ปญหาสงคมอนๆ เชนปญหาอาชญากรรม ปญหาครอบครว

4.สภ�พแวดลอมท�งเทคโนโลย ความกาวหนาทางเทคโนโลยมผลตอนโยบายเชนกน

เชนนโยบายการเรยนทางไกลเกดขนไดเพราะมเทคโนโลย หรอในอนาคตบรษทตางๆจะใหพนกงานทำางานนอกออฟฟศหรอทำางานทบานได

280

สภาพแวดลอมทางเทคโนโลย เชน คอมพวเตอร เทคโนโลยสารสนเทศ การสอสารคมนาคม เทคโนโลยการขนสง เทคโนโลยในกระบวนการผลต เปนตน

***Quizอาจารยใหเป ดหน งสอหน า หน า 152 (หลงหน า

บรรณานกรม) ทเป นต วอยางนโยบายเรงด วนแล วให วเคราะหนโยบายแตละนโยบายวามเหตผลหรอความจำาเปนอะไรในการกำาหนดนโยบาย โดยใหพจารณาถงสภาพแวดลอมของนโยบาย เชน

-นโยบายพกชำาระหนเกษตรกร-นโยบายจดตงกองทนหมบานและชมชนเมอง


Public Policy Analysisรศ.ดร.ทพ�พร พมพสทธ วนท 13 มถน�ยน

พ.ศ.2551

เครอขายนโชคดเพราะการเรยนแตละสปดาหไดเรยงตามลำาดบของกระบวนการสาธารณะคอ สปดาหแรกเรยนเร องทฤษฎ สปดาหทสองเรยนการรเร มการกำาหนดนโยบาย สปดาหทสามเรยนการนำานโยบายไปปฏบต และสปดาหนเรยนการประเมนผลและการสนสดนโยบายซงถอเปนกระบวนการทางนโยบายทส ำาคญ ทกกระบวนการจะเช อมโยงกน นกศกษาจะตองทบทวนทำาความเขาใจความเชอมโยงนดวย

281

เอกสารประกอบการบรรยายของ อา จา รย จ ะม กระบวนการอนแทรกเขามา นกศกษาสามารถอานทบทวนได เชน บทท 5 เปนเร องหลกจรยธรรมซงเปนหวใจสำาคญของวชาน ปญหาตางๆ ทเกดขนในกระบวนการนโยบายลวนมาจากการขาดจรยธรรมทงสน การเรยนใหสนกจงตองศกษาตดตามสงทเกดขนจรงในสงคมปจจบน เชน กระบวนการการมสวนรวมของประชาชนทงเร องขาวแพงหรอนำามนแพง เพราะถอเปนกระบวนการหนงของนโยบายสาธารณะ สำาหรบสปดาหนจะเรยนในบทท 7 และ 8

สปดาหแรกนกศกษาไดองคความรเกยวกบทมาของนโยบายสาธารณะและทฤษฎทอธบายทมาของนโยบายสาธารณะ เชน ทฤษฎผนำามองวานโยบายสาธารณะมาจากชนชนผนำาเปนผกำาหนด ประชาชนคอผปฏบตตามนโยบาย

สปดาหทสองศกษาการกำาหนดนโยบายทด สปดาหนอาจารยจะเสรมวานโยบายสาธารณะทดมลกษณะอยางไรและมกระบวนการกำาหนดอยางไร

สปดาหทสามศกษาการนำานโยบายทดไปบรหาร มตวแบบเขามาเกยวของ 8 ตวแบบ เพอใชเปนกรอบการวเคราะหป จจยส ำาค ญทจะท ำาใหนโยบายทด น ำาไปปฏบต แล วเก ดประสทธผลและคมคา ซงแตละตวแบบจะมขอดและขอจำากดแตกตางกน

สปดาหนจะศกษาการตดตามประเมนผล เพอวเคราะหดวานโยบายทดและมวธการบรหารทด เมอนำาไปปฏบตแลวจะเกดผลหรอไม

282

**เขาสเนอหาการบรรยาย**ขาราชการมบทบาทส ำาคญตอการก ำาหนดนโยบาย

สาธารณะมาตงแตแผนพฒนาแหงชาตฉบบท 1-8 โดยแผนฯ 8 จะใหคนเปนศนยกลางการพฒนาและเปดโอกาสใหสวนตางๆในสงคมเขามามบทบาทในการกำาหนดนโยบายมากขน แตเมอพรรคการเมองเร มมเสถยรภาพและนกการเมองมความตอเนองมากขน ขาราชการจงมบทบาทนอยลง

ขาราชการยงมบทบาทสำาคญในกระบวนการนโยบายสาธารณะทงหมด ทงการนำานโยบายไปบรหารและการประเมนผลนโยบาย แตปจจบนนกการเมองมบทบาทสงขน นโยบายทนกการเมองกำาหนดและนโยบายทขาราชการกำาหนดจะแตกตางกนคอ นกการเมองจะกำาหนดนโยบายโดยคำานงถงฐานเสยง สวนขาราชการจะคำานงถงเปาหมาย วตถประสงค หนาทความรบผดชอบของตนเอง ผลสมฤทธของงาน และผลประโยชนของประชาชน

ปจจบนประชาชนจะเปนผกำาหนดนโยบายผานตวแทน ตวแทนทไดรบเลอกตงกจะไปกำาหนดนโยบายตามทหาเสยงไวกบประชาชน การเลอกตงแตละครงกคอการเลอกนโยบายของแตละพรรคการเมองนนเอง นโยบายทนำามาใชจงเปนนโยบายทตอบสนองความตองการของประชาชนและสามารถแกปญหาใหประชาชนได เมอนำานโยบายไปปฏบตกจะใชทฤษฎหรอต วแบบต างๆ จะเป นกรอบการว เคราะห เพ อดว ากระบวนการนไดเกดปญหาอะไรบาง ซงการนำานโยบายไปปฏบตไมไดเปนงาน Routine แตเปนนวตกรรม เพราะตองคดใหมทำาใหม และตองศกษาวจย

283

การประเมนนโยบายสามารถทำาไดทงกอนนำาไปปฏบต ระหวางปฏบต หรอเมอสนสดนโยบายแลว ดงนน การศกษาการประเมนนโยบายในสปดาหนจงตอเนองกบกระบวนการแรกของนโยบาย เชน ประเมนความพรอมกอนกำาหนดออกมาเปนนโยบายสาธารณะทด

หากประเมนนโยบายทนำาไปปฏบตแลวพบวามปญหากจะปรบปรงแกไขนโยบาย แตหากปรบปรงแลวไมดขนกจะยตหรอลมเลกนโยบาย แตขนยตนเกดขนยากมากเพราะมผลกระทบตอการเมอง กฎหมายทรองรบนโยบาย หรอผลกระทบอนอกมากมาย การเกดนโยบายจงทำาไดงายกวาการสนสดนโยบาย เพราะเม อเก ดนโยบายแลวกจะมโครงการ งบประมาณ ผลประโยชน ทรพยากร และอำานาจตามมากบนโยบายนนดวย หากสนสดนโยบายกจะทำาใหหมดเงน หมดผลประโยชน หมดทรพยากร และหมดอำานาจ ดงนน จงไมมใครอยากใหยตนโยบาย

กระบวนก�รนโยบ�ยส�ธ�รณะ

สภาพแวดลอมทงทางเศรษฐกจ สงคม และการเมอง เปนปจจยสำาคญทมบทบาทตอกระบวนการนโยบายสาธารณะ

284

สง จรยธรรม

สง

ประชาชน ขาราชการ

นกการ

กำาหนด นโยบาย

บรหาร นโยบาย

ประเมนผล นโยบาย

เลกลม

สง สง

ทง 4 กระบวนการ เชน Policy Stakeholder (ผมสวนไดสวนเสยของนโยบาย) สถาบนทางการเมอง ระบอบการเมอง และสงทตองคำานงถงคอจรยธรรม

หากกระบวนการทง 4 ไมไดอยบนฐานของจรยธรรม การกำาหนดนโยบายกจะไมโปรงใส เกดคอรปชนเชงนโยบาย ขาราชการทนำานโยบายไปปฏบตกจะคอรปชน การประเมนผลกจะไมรกษาผลประโยชนใหประชาชน ดงนน จรยธรรมจงเปนฐานทสำาคญ

สงทเกดจากนโยบายจะทำาใหเกดการเปลยนแปลงในสงคม ซงมผลกระทบตอ Policy Stakeholder การตดตามประเมนผลจงตองดวา Policy Stakeholder คอใคร อยในกระบวนการไหน ไดรบผลอยางไร และ Outputs, Outcomes, Impacts คออะไร

Policy Stakeholder คอผทไดรบผลกระทบจากนโยบาย เชน ประชาชน ขาราชการ กลมผลประโยชน ภาคเอกชน พรรคการเมอง หรอ NGOs ปจจบน Policy Stakeholder กำาลงขบเคลอนนโยบายหลายนโยบาย เชน

-ราคานำามนแพง ผประกอบการประมงจงหยดเรอประทวงเพราะขาดทน รฐบาลจงกำาหนดมาตรฐานใหความ

285

องคประกอบ

ผไดรบผลกระทบ

-ขาราชการ-กลมผลประโยชน-เอกชน-พรรคการเมอง-ประชาชน

นโยบาย (Public Policies)

สภาพแวดลอม (Environment)

-การเมอง-เศรษฐกจ

ชวยเหลอชาวประมงและรถขสมก .ในกรงเทพฯเพอใหซ อนำามนในราคาทถกลง

-ราคาขาวแพง รฐบาลจงประกาศธงฟา สงผลทำาใหขาวของเอกชนขายไมไดจงออกมาประทวงจนรฐบาลตองยกเลกธงฟา Policy Stakeholder ททำาใหรฐบาลตองยกเลกธงฟาคอผสงออกขาว

-การบงคบใชสทธเหนอสทธบตรยา (CL ยา) เนองจากผปวยโรคเอดส โรคหวใจ โรคเบาหวาน และโรคมะเรงตองซอยาราคาแพงมาก รฐบาลเองกเสยงบประมาณสงมาก นายแพทยมงคลจงตอสเพอให Policy Stakeholder กวาหนงลานคนนเสยเงนในการรกษาพยาบาลถกลงดวยการขอใช CL ยา แตประกาศใชไดไมนาน รฐบาลปจจบนกประกาศจะเลกเพราะ Policy Stakeholder ทเปนบรษทยาขามชาตและธรกจขามชาตเขาไป Lobby รฐบาลอเมรกนและรฐบาลในยโรปใหมาบงคบรฐบาลไทยใหยกเลก CL ยาไมเชนนนจะมผลตอ GSP (GSP คอสทธพเศษทางการคา เชน ลดภาษ การยกเวนภาษ)

อนเดยถกแทรกแซงดวยบรษทผผลตยาขามชาตตงแตสมยนางอนทรา คานธ นางจงประกาศวาจะไมใหตางชาตมาใชความเปนมนษยของคนอนเดยแลกเปลยนกบผลประโยชนขามชาต อนเดยไดตอสกบบรษทยาขามชาตมาหลายสบปจนกระทงคนพบองคความรยาสมนไพรและการผลตยา ปจจบน อนเดยสามารถผลตยารกษาโรคเอดส โรคหวใจ และโรคอนๆไดถกทสดในโลก ประเทศกำาลงพฒนาทงหลายในแอฟรกา ลาตนอเมรกา และแถบเอเชยจงหนไปพงยาจากอนเดย และหาก

286

CL ยาของไทยใชได ไทยเรากจะหนไปพงยาจากอนเดยเชนกน

โลกาภวตนมาบบใหนโยบายสาธารณะในประเทศตองทำาตามความตองการของตางชาต เชน CL ยาแลกเปลยนกบ GSP รฐบาลตองเลอกวาจะใหความสำาคญกบอะไรระหวางสขภาวะของประชาชนและการสงสนคาออก แตรฐบาลไทยกใหความสำาคญกบ GSP มากกวา

นโยบายทประกาศใชแลวจะม Policy Stakeholder ทงผไดและผเสย เชน การประกาศใช CL ยา Policy Stakeholder ทเสยผลประโยชนคอบรษทยาขามชาต ผไดคอผปวยและคนไทย แตหากยกเลก CL ยา คนไทยและผป วยกจะไมได ประโยชน ขณะทผไดประโยชนคอบรษทยาขามชาต

-นโยบายการแปรรปรฐวสาหกจ WTO เขามาขบเคลอนทำาใหไทยตองแปรรปฯ แตกม Policy Stakeholder กลมหนงเขาไปในกระบวนการนโยบาย ทำาใหการแปรรปฯตองชะลอลง ปจจบนประชาชนจะเขามามสวนรวมในนโยบายสาธารณะมากขน นโยบายสาธารณะจงไมสามารถเกดขนไดงายเพราะมประชาชนมาคอยตรวจสอบ

ตวแบบก�รวเคร�ะหก�รกำ�หนดนโยบ�ย1.ตวแบบชนชนนำา เปนการกำาหนดแบบแนวดง นโยบาย

จงมลกษณะเหมอนพมพเขยวคอ นโยบายถกกำาหนดมาจากชนชนนำา ผนำานโยบายไปปฏบตจะตองปฏบตตามทกำาหนดมาเทานน ขอเสยคอ หากผก ำาหนดเหนแกประโยชนของตน นโยบายกจะออกมารกษาผลประโยชนสวนตนและกลมตน นโยบายของไทยหลายสมยสามารถอธบายไดดวยตวแบบน

287

2.ตวแบบกลมผลประโยชน ในระบอบประชาธปไตย กลมผลประโยชนแตละกลมจะคานอำานาจกน แตละกลมจะมความรและมพลงในการขบเคลอนสาธารณะ จงไมมกลมใดผกขาดผลประโยชนได แตหากมกลมผลประโยชนใดผกขาดนโยบาย คอรปชนเชงนโยบายกจะเกดขน

3.ทฤษฎระบบการเมอง (ภาพท 6 ในเอกสารหนา 28) มองวานโยบายสาธารณะเปน Conversion Process คอระบบการเมองจะแปลงความตองการหรอปญหาของประชาชนออกไปเปนนโยบาย นโยบายจงเปน Policy Output เพราะเปนผลผลผลตจากระบบการเมอง ผลทเกดจากการนำานโยบายไปปฏบตคอ Policy Outcome (ผลลพธ) ผลลพธในระยะยาวคอ Policy Impact เชน กองทนหมบานละลานบาทเปนโครงการหนงของนโยบายแกปญหาความยากจน Policy Outcome คอชาวบานมรายไดเพมข นหรออาจเปนหนมากขน สวน Policy Impact คอหากชาวบานรจกใชปญญา เศรษฐกจในชมชนดขนเพราะมเงนมาหมนเวยนมากขน แตหากใชเงนนำาปญญา ชาวบานกจะเปนหนมากขนและอาจถงกบผกคอตาย

การประเมนผลจะประเมนทง Output, Outcome และ Impact เชน

-การประเมนประสทธผล คอการประเมนผลทเกดขนจากโครงการ (Outputs) วาบรรลวตถประสงค หรอ ไม (Objective) เชน วตถประสงคของกองทนหมบานคอใหชาวบานมรายไดเพมขน 2% /คน/ป หลงดำาเนนโครงการแลวจงประเมนวาชาวบานมรายไดเพมขน 2% จรงหรอไม

288

-ประเมนประสทธภาพ คอประเมนความคมคาของโครงการ โดยเปรยบเทยบระหวางผลผลต (Output) และทน (Inputs)

-การประเมนสมฤทธผล คอการประเมนทงประสทธผล ประสทธภาพ และความพงพอใจของผรบบรการ นโยบายจงตองกระจายไปยงประชาชนอยางทวถงและเปนธรรม หากประชาชนไมไดรบผลนโยบายกจะเกดชองวางในสงคม เชน การกระจายรายได กลมหนงไดมากแตกลมหนงไดนอยจนทำาใหเกดชองวางระหวางคนรวยและคนจน

หลกก�รวเคร�ะหนโยบ�ย เปนการประเมนความเปนไปไดของนโยบายสาธารณะ โดยวเคราะหปญหา วตถประสงค และทางเลอกนโยบาย ดงน

1.หลกเหตผล (Rational Comprehensive) พจารณาจาก Cost/Benefit Outcome/Impact เชน ปญหาขาดแคลนพลงงานกตองศกษาวาขาดแคลนไปเทาไหร วตถประสงคกจะระบวาตองหาพลงงานมาทดแทนเทาไหรจงจะพอ จากนนกวเคราะหหาทางเลอกทจะสามารถสรางพลงงานไฟฟาเพอตอบสนองและแกปญหานได แตละทางเลอกกจะวเคราะหวาใชงบประมาณเทาไหร ไดผลตอบแทนเทาไหร Outcome และ Impact คออะไร วธการวเคราะหนจะละเอยดและตองอาศยขอมลเปนจ ำานวนมาก เพอหาทางเลอกทด ท สดและเกดประโยชนสงสด

2.หลกสวนเพม (Incremental) คอพจารณาเฉพาะของใหมจงมทางเลอกเพยงไมกทางเลอกและอยบนฐานของแนวคดเดม

289

3.Mixed Scanning คอการนำาวธท 1 และ 2 มารวมกน คอเลอกทางเลอกเพยงไมกทางเลอกแลวเจาะลกทางเลอกนนอยางละเอยด

กรณโครงการบอนอกหนกรด รฐบาลเปนผสนบสนนแตประชาชนเปนผคดคาน คณะกรรมาธการสงแวดลอมของวฒสภาจงสอบถามวาภาครฐมปญหาอะไรจงสรางโครงการนและมทางเลอกอนหรอไม คำาถามนทำาใหโครงการตองชะลอออกไปเพราะตวเลขความตองการใชพลงงานไฟฟาของขาราชการเกนความเปนจรง ปจจบน Policy Stakeholder ไดศกษาหาขอมลและวเคราะหเพอทำาการตรวจสอบ นโยบายของไทยสวนใหญ ผกำาหนดอยากใหเกดขนมากจนขาดการวเคราะหอยางละเอยด

กระบวนก�รนโยบ�ยส�ธ�รณะทด 1.เปนกระบวนการทางปญญา (Knowledge – based

policy formulation) เพอใหนโยบายอยบนหลกของเหตผลและกำาหนดเพอผลประโยชนของประชาชน

2.เปนกระบวนการทางสงคม คอกระบวนการทประชาชนมสวนรวม

3.กระบวนการเพอประโยชนสขของคนทงหมด4.กระบวนการทางจรยธรรม1.กระบวนก�รท�งป ญญ � (Knowledge – based

policy formulation)1.เปนการใชขอเทจจรงทผ านการสงเคราะหจนเปน

ความร เชน ปญหาความยากจน ผกำาหนดนโยบายจะตองรวา

290

ความยากจนคออะไร ทำาไมจงยากจน และตวช วดความยากจนคออะไร หากรปญหาจงจะสามารถแกปญหาได

กระบวนการทางปญญาคอรจกคดและแกปญหาได เชน ปเยนไมมบาน ไมมททำากน แตมเรอลำาเดยว หลายคนมองวาจน แตปเยนใชชวตแบบพอดพอเพยง พงพอใจทพงตนเองได และมความสขในชวต ทงนปเยนไมมเงนแตกไมจนปญญา

กระบวนการทางป ญญาเป นการใชขอ เท จจรงมาสงเคราะหจนเปนความร โดยนำาขอมล (Data) มาวเคราะหอย าง เป นร ะบบเพ อ ให ม คว ามหมายเป นสารสนเทศ (Information) การอธบายจะทำาใหเกดความร (Knowledge) เมอบรณาการความรหรอสงเคราะหความรกจะเกดปญญา (Wisdom) สามารถน ำาป ญญาไปแกป ญหาตางๆได เชน สงเคราะหวาคนยากจนเพราะขาดปญญา แตปเยนไมมวนจนเพราะไมเคยจนปญญา

ดงนน กระบวนการทางปญญาจงเปนการนำาขอมล/ขอเทจจรงมาผานการวเคราะหและสงเคราะหเพอใหเกดปญหา เมอเกดปญญาแลวกจะเหนภาพรวมของปญหาและทางแหงการแกปญหา

2.นโยบายอยบนฐานความร (Knowledge-based Policy Formulation) นโยบายทผานกระบวนการทางปญญาจะเปนนโยบายทดและประสบความสำาเรจ เชน โครงการ CL ยา ประชาชนและสวนตางๆตองชวยกนขบเคลอน เพราะไมสามารถปลอยใหรฐมนตรขบเคลอนเพยงลำาพงได กรณขาว จะใหผนำาขบเคลอนคนเดยวไมได แตประชาชนจะตองชวยกนขบเคลอนเพอประโยชนของตนเอง นโยบายสาธารณะจะอย

291

กบคนใดคนหนงไมไดเพราะมผลกระทบกบคนจำานวนมาก ดงนน นโยบายสาธารณะจงตองเปนเวทสาธารณะเพ อให ประชาชนเขาไปมสวนรวม

กระบวนการทางสงคมจะประกอบดวยความร โดยมสถาบนการศกษาเขามามบทบาทสำาคญ หนวยงานราชการ ขาราชการ และสอมวลชนตางกมบทบาททจะทำาใหสงคมมความร ตระหนก สนใจ และเขาใจปญหาตางๆทเกดขน ม ขอมล คดเปน วเคราะหเปน และรวมคดรวมทำาจงจะไดนโยบายสาธารณะทด

2.กระบวนก�รท�งสงคม 1.กระบวนการทมผลกระทบตอสงคม2.สงคมควรมสวนรวมในการเรยนร ตระหนก และรวม

กนกำาหนดนโยบาย เชน มองเหนทนสงคมและตอยอดทนสงคมไดจนทำาใหเกดการพฒนาเศรษฐกจในสงคม

3.กระบวนการตองโปรงใส4.ประชาชนมสวนรวม 3.กระบวนก�รท�งศลธรรม หมายถง1.เพอความดงามและความถกตอง 2.เพอประโยชนสขของประชาชน3.ไมแฝงเรนผลประโยชนเฉพาะตน/ เฉพาะกลม4.สอดคลองกบบรบทของสงคมไทย

292


ราชการสถาบนการ

สอมวลชน

นโยบายสาธารณะทด

นโยบายหวยบนดน ขอดคอทำาใหการซ อขายหวยถกกฎหมายแตขอเสยคอทำาใหศลธรรมและจรยธรรมเสอม เพราะเปนการพนนชนดหนง

Quiz 1ใหนกศกษาดสารคดชด กระบวนการนโยบายสาธารณ

ของกระทรวงสาธารณะสขของหมบานตนหยงเปา จ.ปตตาน แลวตอบวเคราะหประเดนตอไปน

1.มกระบวนการพฒนานโยบายสาธารณะทดเกดขนหรอไม เพราะเหตใด จงอธบาย

2.เปนนโยบายสาธารณะระดบใด จงวเคราะหความสมพนธของปจจยสำาคญตามภาพท 5 (เอกสารหนา 27) เปนแนวทางในการวเคราะห

***************คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย


รศ.ดร.ทพ�พร พมพสทธ วนท 14 มถน�ยน พ.ศ.2551 ชวงเช�

สารคดของหมบานตนหยงเปาสอใหเหนวา กระบวนการนโยบายสาธารณะเปนกระบวนการทจะตองใชทงความรและปญญา ซงความรและปญญาเกดจากการเรยนรของชมชนทสามารถคดวเคราะหหาทางแกปญหาทเปนวกฤตในสงคมได ชวงแรก กระแสโลกาภวตน หรอการเปลยนแปลงจาก

293

ภายนอกไดเขามาจนทำาใหสงคมไทยเกดการเปลยนแปลง กระแสบรโภคนยมทำาใหมการกอบโกยเอาทรพยากรไปใชอยางฟมเฟอยโดยไมไดคดถงความยงยนหรอการพฒนาแบบพอเพยง

กระแสโลกาภวตนไดเปลยนทรพยากรไปเปนเงน พอสะสมเงนไดมากกจะเอาไปลงทนตอ แตเมอคาเงนถกโจมตจนเกดวกฤตตมยำากงในปพ.ศ.2540 ไทยเราจงเปนหนสนมหาศาล หากไทยเรารกษาทรพยากรเอาไวใหยงยนกไมมใครมาลดคาทรพยากรนไปได แตปญหานกไดเขาไปทกชมชนในประเทศไทยโดยเฉพาะทหมบานตนหยงเปา จ.ปตตาน ความเปลยนแปลงในระดบชาตสงผลตอการเปลยนแปลงของชมชน เด มช มชนต นหยงเปาจะพ งตนเองและร จ ก ใช ทรพยากรชายฝงอยางยงยน แตหลงจากมประมงพาณชยเขามากอบโกยเอาทรพยากรไปปอนโรงงานเปนจำานวนมาก ทรพยากรชายฝ งของตนหยงเปาจงนอยลง สงผลทำาให สงคมและเศรษฐกจเปลยนแปลง

ชมชนจงเกดกระบวนการเรยนรจากขอเทจจรงและผลกระทบทเกดขน จากนนกวเคราะหและสงเคราะหขอมลเหลานนจนเหนทางเลอกใหม คนในชมชนไดเขามาสกระบวนการการมสวนรวมโดยชวยกนคดชวยกนหาวธแกปญหา มการเปลยนจากจตปจเจกมาเปนจตสาธารณะจนกลายเปนพลงและเหนรวมกนในการแกปญหาสงคม ทางเลอกใหมคอแนวการพฒนาอยางยงยนและความสขของสงคม เพอใหครอบครวกลบมามความสขเหมอนเดมจงรวมกนรณรงคและตอสกบรฐบาลเร องประมงพาณชย ชาวบานจะรวมมอกนรกษา

294

ทรพยากรชายฝง เชน เปลยนเวรกนเฝายามเพอไมใหใครใชอวนลากจนทำาใหสตวเลกสตวนอยถกจบ ชมชนตนหยงเปากลายเปนชมชนเขมแขง เพราะชาวบานคดเปน ทำาเปน แกปญหารวมกนและเกดฉนทามตในการแกปญหา

กระบวนการทเกดขนในชมชนตนหยงเปา ไดแก 1. K (Knowledge) คอชมชนคดเปนทำาเปนจนทำาใหเกด

ปญญา2. เกดกระบวนการทางสงคมทสราง C/S (Community

Society) โดยชนชนเกดจตสาธารณะและมจตอาสาเขาไปดแลทรพยากรชายฝง กรณปาชมชนททงศรบวบาน จ.ลำาพน 80 กวาปของความตอเนองของปารกษาไดดวยคนในชมชนมจตสาธารณะ เชน ชวยกนดบไฟปา การสรางปาชมชนจงตองสรางดวยจตกอน เพราะหากสรางจากพมพเขยวมกจะไมสำาเรจ

3. เกดกระบวนการทางศลธรรม (Goodness) คอมการคดด ทำาด มความคดสรางสรรค รวมกนเสนอทางแก และสดทายกเกดผลประโยชนของชมชนขน

อาจารยหมอประเวศ วะส กลาววารหสลบการพฒนาคอ KCG หรอ KSG แตสงคมไทยมขอจำากด คนทมความรกลบนำาไปสรางอำานาจ (Power) คนทมอำานาจมากกจะใชหาเงน (Money) รหสลบทท ำาใหเก ดปญหาในปจจบนกคอ KPM ทำาใหเกดธนกจการเมองขนคอ สงตวแทนเขาไปในการเมองเ พ อ ร ก ษ า ผ ล ป ร ะ โ ย ช น ใ ห ก ล ม ต น เ ม อ ใ ช KPM ใ นกระบวนการนโยบายสาธารณะจงเกดปญหาทมความสลบซบซอนมากขน เชน ปญหาคอรปชนเชงนโยบาย

295

กระบวนการนโยบายสาธารณะจะเกดจาก KPM เปนจำานวนมากในปจจบน แตหากประชาชนม KCG รวมกนสรางนโยบายทดบนพนฐานของจรยธรรม Goodness กจะเกดขน สงคมกจะมแตความสงบสข มการพฒนาและรากหญากจะไมเดอดรอน เชน ไตหวนมทวสาธารณะ 24 ชวโมง นำาเสนอการทำาความดของคนไตหวนเพอใหคนในสงคมไดเหนคนด Goodness การคดสรางสรรคทดและการทำาความดเพอสงคม นกธรกจไตหวนในเมองไทยเปนเจาของโรงงานบรเวณรงสต ทกป จะกล บประเทศไปเป นอาสาสมครเพ อดแลผ ป วย ทำาความสะอาดในเมองและสถานทสาธารณะ หรอคนแกชาวญปนคนหนงไปนงเยบเบาะรถไฟสาธารณะ ประเทศเหลานจะฝกใหประชาชนมจตอาสาและดแลสาธารณะตลอดเวลา สงคมเหลานจงมคนทรวมคดรวมทำาและเกด Goodness

**เขาสเนอหาการบรรยาย**นโยบายระดบชาตเปนแนวทางกวางๆ เพอใหหนวยงาน

ตางๆ รบไปกำาหนดเปนนโยบายในระดบกระทรวง แผน หรอโครงการ เชน นโยบายพฒนาประเทศทมงการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจจะมแผนตางๆมารองรบเพอใหมการพฒนาเศรษฐกจทกาวกระโดดและม GNP/GDP สงตลอดเวลา หนงนโยบายจะมหลายแผน ในหนงแผนจะประกอบไปดวยหลายโครงการ ในหนงโครงการจะมหลายโครงงาน

เนองจากมคำาถามจากรฐสภา นโยบายทเคยกำาหนดไวกวางๆจงตองก ำาหนดใหชดและลกมากข น เม อรฐบาลประกาศนโยบายกจะมวตถประสงคและเปาหมายรองรบเอาไว

296

เชน นโยบายการแกปญหาความยากจนประกาศเปนวาระแหงชาต

ตามทฤษฎ นโยบายทประกาศเปนวาระแหงชาตจะมความสำาคญและเรงดวน เพราะเกดจากปญหาทสำาคญและมผลกระทบตอคนจำานวนมาก ปญหานนกจะมาเปนประเดนป ญหาทางสงคม (Policy Issue) เม อสงคมตระหน กถ งปญหาและรวมกลมกนเพอหาทางแก ปญหานนกจะกลายเปนวาระของสงคม (Public Agenda) หากรฐบาล ขาราชการ และพรรคการเมองเหนความสำาคญและนำาไปขบเคลอนในระบบการเมอง/รฐสภา ปญหานกจะกลายเปนระเบยบวาระของรฐ (Official Agenda) จากนนกจะประกาศออกมาเปนวาระแหงชาต ดวยเหตน วาระแหงชาตตามทฤษฎจงเกดจากคนระดบลาง

กรณทรฐประกาศนโยบายการแกปญหาความยากจนเปนวาระแหงชาต ในขณะทประชาชนยงไมตระหนกวาทำาไมตนเองจงเปนหน แมรฐจะเอาเงนถมลงไปเทาไหรกจะไมเตมเพราะยงไมเก ดกระบวนการในการคดและเรยนร เชน ประชาชนตระหนกถงความยากจนจงคดหาทางแกดวยการประหยดคาใชจาย จากนน KCG กจะเกดขน เงนทรฐถมลงไปกจะมการตอยอดจนทำาใหเศรษฐกจดข น กรณโครงการกองทนหมบานละลานบาท รฐจะตองมวธตดตามประเมนผลวาประชาชนนำาเงนจากไหนมาใชหน เพราะบางคนกเงนกองทนแลวเอาเงนนอกระบบมาใชหน พอใชหนเสรจกจะกใหมไปเรอยๆ

คว�มสำ�คญของก�รประเมนผล

297

1.เพอตรวจสอบผลการดำาเนนงานตามนโยบายของรฐบาล ดงน

(1) การประ เมนกระบวนการต างๆของนโยบาย (Process) เชน ประเมนผลกระทบของกระบวนการนำากองทนหมบานไปปฏบต

(2) การประเมนผลได (Output) เชน ชาวบานกเงนไปตอยอดหรอไม มแรงงานเกดขนหรอไม หรอใชอยางไมมประโยชน

(3) การประเมนผลกระทบ (Outcome) (4) การประเมนประสทธภาพ (Efficiency) คอการ

ประเมน Process และ Output เทยบกบ Input(5) การประเมนประสทธผล (Effectiveness) คอการ

ประเมน Output เทยบกบ Objective2.เพอประโยชนสาธารณะ (Public Interests) นโยบาย

เปนการจดสรรเงนภาษของประชาชนไปใชเพอใหบรการแกประชาชน จงตองมการประเมนผลการใชเง นภาษของประชาชน โดยตดตามประสทธผล ประสทธภาพ และความเปนธรรม

3.ก า ร เ ม อ ง ก บ ก า ร ป ร ะ เ ม น ผ ล (Politics and Evaluation) การเมองเขามาเก ยวของก บกระบวนการนโยบายสาธารณะทกขนตอน โดยเฉพาะการตดสนใจกำาหนดนโยบายททำาใหตองมทงผไดและผเสย แทนทจะม Win Win Situation การประเมนผลกจะทำาใหการตดสนใจชดเจนและทำาใหการเมองเขามาแทรกแซงนอยลง เพราะกระบวนการตรวจสอบจะสรางความโปรงใสและธรรมาภบาล ประชาชน

298

สามารถเขามามสวนรวมในการตรวจสอบทกกระบวนการ เชน เขามามสวนรวมในการกำาหนดนโยบายเร มจากการทำาประชาคมแผนชมชน จากนนกสงเคราะหเปนแผนตำาบล บรณาการเปนแผนอำาเภอ แผนจงหวด และบรณาการเปนแผนระดบชาตในทสด

ในเนเธอรแลนด กลมสงแวดลอมทเขามามสวนรวมในการก ำาหนดนโยบายสาธารณะมกว า 3,000 กล ม โดยปจเจกบคคล (Individual) จะสนใจรกษาสงแวดลอมจงรวมตวกนเปนกลม (Node) กลมตางๆจะเชอมตอกนเปนเครอขาย (Network) ทำาใหเกดกระบวนการแลกเปลยนความรจนทำาใหเกด KCG

ในภาคอสานมโรงเรยนชาวนา คอกลมชาวนาตางๆจะแลกเปลยนความรก น เชน ราคาขาวตก ควรลดสารเคมอยางไร มาใชปยอนทรยอยางไร และจะผลตขาวปลอดสารพษไดอยางไร Network จงเปนกลไกสำาคญททำาใหเกด KCG

OTOP ของญปนเกดจาก INN โดยเรมจากผนำาชมชนเหนทนทางสงคมจงชวนชาวบานใหตระหนกถงความสำาคญ มการรวมกลมและเกดเครอขาย เชน ใหชมชนหนงปลกมะเขอเทศ อกชมชนหนงปลกดอกไม เพอไมใหเกดการแขงขนกน ในทสดเศรษฐกจในชมชนจงเกดขน ชวงทยากคอชวงทเกด Node เพราะตองชวนชาวบาน นายธนาคาร หรอองคกรตางๆมาใหความรแกเกษตรกรวาจะทำาตลาดอยางไร จดการการเงนและบญชอยางไร ตลาดอยทไหน การขนสงจะทำาอยางไร และคดทนอยางไร OTOP ของญปนจงประสบความสำาเรจ แต OTOP ของไทย K เกดจากการฝกอบรมแตกไมครบ

299

วงจรจงทำาใหเปนมาตรฐานไมได ชาวบานจงเกด C (Copy) เหนใครขายดกจะเลยนแบบกน ทำาใหไมเกดนวตกรรมและเกด G แค 1-2 ป เชน ไวน สราแช สราพนบาน จากนนกจะหายไป

การมความรครบวงจรจะทำาใหชาวบานสรางนวตกรรมและไมมการเลยนแบบ เชน ชาวบานรจกเอาผาทอไปเยบเปนเสอสงออกเพอสรางมลคาของสนคา ซงไทยเรายงขาดความรนอย

4.เพอตรวจสอบประสทธภาพของกลไกการประเมน การประเมนผลเกยวของกบคานยมทำาใหประเมนเบยงเบนจากความเปนจรง ซงจะสงผลกระทบตอสงคมโดยรวม

(1) ความสมพนธระหวางผประเมนกบผถกประเมนเปนสงทตองระมดระวงมาก

(2) วฒนธรรมการเมองแบบอมาตยาธปไตย คอการเกอกลกน

(3) การกำาหนดเปาหมายและเลอกแบบประเมน(4) การเลอกเครองมอและวธการ(5) การรายงานผลการประเมนการประเมนจงตองอาศยความรทงในการประเมนและ

การวจย เพอใหกลไกเหลานทำางานอยางมประสทธผลและประสทธภาพ

5.จรยธรรมกบการประเมนผล คณธรรมของผประเมนจะเกยวของกบ

(1) ก ร ะบ ว นก า ร ป ร ะ เ ม น ผ ล ค อ ก า ร ตร วจ ส อ บกระบวนการของการประเมน

300

(2) สถาบนตรวจสอบการประเมนผล หนวยงานราชการมการประเมนภายในและใหองคกรภายนอกมาชวยประเมน

(3) เครองมอทใชประเมนผล(4) ตวชวด จำาเปนตองอาศยความรคคณธรรมของผ

ประเมนจรยธรรมคอจตทถกหลอหลอมจากบรบทของสงคม

แตจะสงคมจงมจรยธรรมทตางกน เชน สญญาณไฟจราจร หากไมมตำารวจคม คนกจะขบฝาไฟแดง แตหากเหนตำารวจกจะปฏบตตามกฎ ผทมจตทควบคมตวเองกจะปฏบตตามกฎโดยไมตองมตำารวจกได ฐานจรยธรรมคอคดดทำาดซงมาจากจตด แตคนมจตไมดจงตองมกฎเกณฑมาควบคม

นกปรชญาดานจรยธรรม1.กลม Teleology มองวากจกรรมทมจรยธรรมตองให

ผลตามทปรารถนา เชน ผลประโยชนสวนตนหรอผลประโยชนสวนรวมโดยมองผลลพธเปนเกณฑดานจรยธรรม ประกอบดวย 2 กลม ไดแก

(1) Egoism เนนประโยชนสวนตวเปนสำาคญ แตหากไปทำาใหสงคมเดอดรอนกจะกลายเปนจตไมด

(2) Utilitarianism เนนประโยชนสาธารณะเปนสำาคญ คนทไดรบผลกระทบจากนโยบายคอคนทไดรบประโยชนจากนโยบาย

2.ก ล ม Deontology เ น น ก า ร ร ก ษ า ส ท ธ ข อ งปจเจกบคคล ดทเจตนาและพฤตกรรมทกระทำามากกวาผลของการกระทำา กลมนจงดความถกตองและความชอบธรรม

301

ของปจเจกชน ไมใชสงคม เพราะปจเจกบคคลมสทธในดานตางๆ เชน การมสตสมปชญญะ การใหการยนยอม หรออสระสวนบคคล

3.กลม Relativist เปนการประเมนจรยธรรมเชงอตวสยบนพนฐานของประสบการณของปจเจกบคคลและกลม แตละสงคมจะมมาตรฐานจรยธรรมแตกตางกน เชน ปาชมชนหลายแหงถกท ำาลายจนเก ดวกฤต คนในชมชนจงเก ดกระบวนการเรยนรและแกปญหารวมกน ซงแตละชมชนจะมวธการแตกตางกนไป ทชมชนตนหยงเปา ชาวบานชวยกนรกษาทรพยากรชายฝง จนความอดมสมบรณของปาขยายไปหลายรอยไร

4.กลม Justice ประเมนจรยธรรมบนหลกของความยตธรรม เชน Distributive Justice กระจายบรการอยางเปนธรรม เชน ไตหวน คนทไมได เป นชาวนาจะไมมสทธ เป นเจาของทดน ญปนมมาตรการกระจายรายไดลงไปถงครวเรอน เชน แมบานทวางจากงานบานจะเอาเคร องจกรขนาดเลกมาป มนอตเพอสงไปยงภาคอตสาหกรรม

จรยธรรมและประโยชนส�ธ�รณะ1.Normative Theory มองวาประโยชนสาธารณะคอ

ประโยชน รวม (Common Good) ทอย บนมาตรฐานเชงจรยธรรม คอจากจตปจเจกไปเปนจตสาธารณะจนทำาใหเกดมาตรฐานชมชน เชน ชมชนปาบวบานสามารถรกษาปาไวนานเกอบรอยปเพราะชมชนมมาตรฐานเชงจรยธรรมคอนขางสงและเหนประโยชนรวมของปาชมชน โดยมองวาปาชมชนเปน

302

เหมอนซเปอรมารเกตทสามารถเขาไปหาอาหารไดและตดไมไปสรางบานไดอยางยงยน

2.Abolitionist Theory แ น ว ค ด น ม อ ง ว า Common Good เปนนามธรรมไมสามารถพสจนไดดวยวทยาศาสตร แนวคดนจงมองวาควรอยบนฐานประโยชนของกลมเพราะสามารถจบตองไดและเหนชด โดยมขอตกลงรวมของกลมผลประโยชน (Group Agreement) เชน รฐบาลไทยจะยกเลก CL ยา ทฤษฎนมองวาเกดจากกลมบรษทยาขามชาตและรฐบาลของบรษทยาขามชาตมากดดนรฐบาลไทยวาหากไมยกเลก CL ยากจะยกเลก GSP

เม อไมก วนท ผ านมา เกาหล ใต ต อต านเน อววจากสหรฐอเมรกาเพราะกลวเนอววบา แตรฐบาลกลบทำาสญญาเป ดตลาดเนอววใหอเมรกาเพ อใหสามารถท ำา FTA กบสหรฐอเมรกาเทานน คนเกาหลใตจงออกมาประทวงรฐบาล รฐบาลเกาหลใตจงลาออกกนทงคณะเพอแสดงความรบผดชอบ อาจารยฝากใหนกศกษาตดตามความรบผดชอบของรฐบาลและฝายบรหารของไทยทมต อนโยบายสาธารณะ ปจจบน รฐบาลใหมของเกาหลใตจงพยายามเจรจาเพอแกขอตกลงใหม

3.Process Theory มองวากระบวนการทางการเมองกบกลมผลประโยชนมความขดแยงกน (Group Conflict) เพราะผลประโยชนแตกตางกน Process Theory จงเปนกระบวนการในการตอรองและการแยงชงผลประโยชน กลมทม อทธพลมากกจะเขาไปผกขาดทางการเมองและนโยบายสาธารณะ

303

4.Consensualist Theory มองวาประโยชนสาธารณะคอประโยชนของคนสวนใหญ (Majority) และเปนประโยชนรวมก น ข อ ง ส ง ค ม (Consensus in Society) เ ช น ส น า ม บ นนานาชาตนารตะของญปนเปนสนามบนทใชเวลาสรางนานมาก รฐบาลไดใหขอมลแกสงคมวาขอดขอเสยคออะไร ชาวนาจงออกมาตอตานเพราะเสยทนา รฐบาลจงไปเจรจาเพอประสานผลประโยชน เมอตกลงกนได รฐจงดำาเนนการสรางสนามบนตอไป แตชาวนากลมหนงไมเหนดวย ในวนทเปดใชสนามบน ชาวนากลมนจงเอานกมาปลอยบนลานบนและเอาไมไผไปไลตเคร องบน ตวอยางนช ใหเหนวา รฐไดศกษาวเคราะหความเปนไปไดของนโยบาย ใหขอมลทถกตองแกประชาชน และรบฟงความคดเหนของประชาชน เพอนำามาปรบปรงแกไขนโยบายและเพอใหนโยบายเปนทยอมรบได

โครงการในประเทศไทยมกไมใหขอมลแกประชาชนทถกตอง เชน ชาวอ.จะนะรวารฐจะสรางถนนสเลนส แตพอเอาเขาจรงๆกลบเปนการวางทอก าซ หากรฐบาลใหความร แก ประชาชนทงขอดขอเสยและแนวทางแกไข ความโปรงใสกจะเกดขน แลวประชาชนกจะไมไดผลกระทบทเปนดานเสย แตหากรฐบาลคดนโยบายไมรอบคอบ ประชาชนกจะตงคำาถาม เชน การสรางถนนเลยบชายฝ งอาวไทยจะสงผลกระทบตอเศรษฐกจชมชนของเพชรบรและสภาพแวดลอมตลอดชายฝง ประชาชนจงถามวารฐมแนวทางแกไขใหอยางไร และมทางเลอกอนหรอไม ซงรฐไมสามารถตอบคำาถามใหได

ญปนตอตานอาวธนวเคลยรมาตงแตหลงสงครามโลกคร งทสอง แตปจจบนญปนใชพลงงานนวเคลยรมากตด

304

อนดบโลก คนญปนยอมรบเพราะรฐใหความร ชมชนยอมรบใหท มโรงงานนวเคลยรเพราะรฐมหลมหลบภยใหและให สวสดการแกคนในชมชนทกดานตลอดชวต เพอแลกกบความเสยงทจะเกดขน แตกตางจากนโยบายทำาหลมกลบขยะของไทยทไมสามารถทำาไดเพราะชมชนทอยใกลตอตาน หากรฐไปเจรจาตอรองและใหสวสดการตลอดชวตเพอแลกเปลยน คาดวาชมชนคงยอมรบได

เกณฑก�รประเมนผล (เอกสารหนา 173)1.ประสทธผล2.ประสทธภาพ3.ความเสมอภาค4.ความเปนธรรม5.ความโปรงใส ปจจบนหนวยงานภาครฐและเอกชนจะม

องคกรเขาไปประเมนธรรมาภบาลในหนวยงานทกป ซงความโปรงใสเปนตวชวดหนงของธรรมาภบาล

ก�รว�งแผนก�รวจยประเมนผล จะมขนตอนดงน1.พนฐานทางทฤษฎทนำามาอธบายสงทกำาลงจะประเมน

เพอใชสนบสนนคณคาของขอสรปหรอผลของการประเมน เชน การรเร มการกำาหนดนโยบายจะมตวแบบมาบอกทศทางความสมพนธของตวแปรทเกยวของคอ ปจจยในโครงการซงเปนตวแปรตน เชน ทน ทรพยากร วตถประสงค สภาพแวดลอมทางเศรษฐกจ สงคม การเมอง ทศนคตของผประเมน สถานภาพขององคกร ปจจยเหลานจะอธบายผลทเกดขนจากการนำานโยบายไปปฏบต ซงผลททำาการประเมนจะเปนตวแปรตาม

305

2.จดทมงานวจยประเมนผล ทมงานจะตองเขาใจรวมกนวาจะประเมนอยางไรและดวยวธใด

3.การบรหารงานวจยประเมนผล4.การจดทำางบประมาณเพอการวจยประเมนผลและ

บรหารงบประมาณใหเปน5.การวางแผนวจยประเมนผล ประกอบดวย(1) ก ำา หนดป ระช าก ร ท เ ก ย ว ข อ ง ค อ ก ำา หนด ว า

Stakeholder ใดท ได ร บผลได ผลเสยจากนโยบาย เช น โครงการ 30 บาทรกษาทกโรค ประชากรทเกยวของคอผมารบบรการ ผใหบรการ

(2) กำาหนดระเบยบวธวจยประเมนผลทเหมาะสม(3) การเขยนเคาโครงวจยประเมนผลกระบวนก�รวจยประเมนผล (เอกสารหนา 182-183)1.การกำาหนดสภาพปญหา เปาหมาย และวตถประสงค

ของการประเมน เชน ประเมนประสทธผลของโครงการกตองศกษาเปาหมายและวตถประสงคของโครงการกอน และทำาความเขาใจวา Outputs, Outcome, Impact คออะไรทงทเป นเชงปรมาณและเชงคณภาพ เพ อน ำาไปประเมนวาสอดคลองกบวตถประสงค/เปาหมายหรอไม

จากนนกจะประเมน Input ทใสเขาไปในโครงการ เชน งบประมาณ เทคโนโลย องคความร วสดตางๆ เพอดวาคมคาหรอไมโดยนำา Outputs, Outcome, Impact มาเทยบกบ Input

การประเมนกระบวนการในแตละขนตอนเพอดวามความเปนไปไดทจะทำาใหเกด Outputs, Outcome, Impact หรอไม

306

อยางไร โครงการใดทเขยนอยางชดเจนจะไดรบการสนบสนนไปปฏบตเพราะงายตอการประเมน

2.การสรางแบบจำาลองผลกระทบเชงเหตผล 3.การกำาหนดรปแบบการวจยประเมนผล 4.การสรางมาตรฐานดชนชวดสำาหรบการวดตวแปร 5.การเกบรวบรวมขอมล โดยออกแบบขนตอนการเกบ

วาจะเกบขอมลกอนหรอหลงปฏบตนโยบาย 6.การวเคราะหขอมล โดยเลอกใชสถตทเหมาะสมเขามา

ชวยในการวเคราะหและอธบาย องคคว�มรทสำ�คญตอก�รวจย1.รปแบบวจยทเหมาะสม 2.วธการวจยทเหมาะสม เชน การวจยเอกสาร3.สถตทเหมาะสมทใชในการวจยองคความร/ขอมลทไดจะน ำามาสรปเปนผลของการ

ประเมนเพอชวยลดความคลาดเคลอนจากความเปนจรง ความจรงจากการศกษาวจยกจะเปนผลของการวจยหรอขอเทจจรง

**************** คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย


รศ.ดร.ทพ�พร พมพสทธ วนท 14 มถน�ยน พ.ศ.2551 ชวงบ�ย

307

การประเมนผลจะเหมอนกบการวจย สงแรกททำาคอการตงคำาถามวา

1.ประเมนอะไร โดยกำาหนดไวในวตถประสงคของการประเมน เชน ประเมนประสทธผล ประเมนประสทธภาพ หรอประเมนสมฤทธผล

2.ประเมนอยางไร คอกำาหนดวธเกบขอมล เชน วจยแบบสำารวจ วจยสนาม วจยเอกสาร การวจยแบบสำารวจและวจยสนามเปนขอมลปฐมภม/ขอมลดบ แตหากเกบขอมลทคนอนเกบรวบรวมเอาไวแลวจะเปนขอมลทตยภม

3.ประเมนใคร โดยร ว า ใครค อผ มส วนได ส วนเสย (Stakeholder) และผทเกยวของ หากมประชากรเปนจำานวนมาก ผวจยประเมนผลกตองมความรเร องสถตทใชในการสมตวอยาง

การประเมนผลเหลาน จะตรงกบกระบวนการวจยประเมนผล 6 ขนตอนในเอกสารหนา 182-183

**เขาสเนอหาการบรรยาย**กระบวนก�รวจยประเมนผล ( ตอ ) 1.ก � ร ก ำ� ห น ด ส ภ � พ ป ญ ห � เ ป � ห ม � ย แ ล ะ

วตถประสงคของก�รประเมนผล เชน โครงการกองทนหมบานละลานมวตถประสงคใหชาวบานมรายไดเพมข น 2% /ครอบครว/ป การประเมนผลเพอดวาโครงการนทำาใหชาวบานมรายไดเพมขน 2% /ครอบครว/ป จรงหรอไม

2.ก�รสร�งแบบจำ�ลองผลกระทบเชงเหตผล คอเลอกทฤษฎ/ตวแบบทเหมาะสมกบสงทจะศกษา เพอบอกความ

308

สมพนธของต วแปรต นและต วแปรตาม เชน ประเมนกระบวนการโดยใชตวแบบของแวน ฮอรน และแวน มเตอร หรออาจเขยนแบบจำาลองเองโดยอาศยพนฐานของทฤษฎ เชน กองทนหมบานทประสบความสำาเรจทำาใหชาวบานมรายไดเพมขน 2% /ครอบครว/ป ตวแปรตนของโครงการนคอคณะกรรมการผดแลกองทนหมบาน การบรหารจดการ หรอความรของประชาชน สวนตวแปรตามคอความสำาเรจของโครงการ

3.ก�รกำ�หนดรปแบบก�รวจยประเมนผล คอการเลอกตวแบบการประเมนผล (ศกษาเพมเตมในเอกสารหนา 183-195) เชน

1. Scriven’s Formative/ Summative Model ฐานคดของตวแบบนจะมงไปยงวตถประสงคของการประเมนเพอใชปรบปรงแกไขโครงการใหดขนเปนแบบจำาลอง

แบบจำาลองม 2 แบบ ไดแก(1) Formative Evaluation คอการประเมนผลปรบรป

แบบ เปนการประเมนความกาวหนาของโครงการขณะทกำาลงดำาเนนการอย เพอดวาเปนไปตามทกำาหนดไว และจะบรรลวตถประสงคของโครงการหรอไม เพราะเหตใด

-โครงการดำาเนนตามทวางแผนไวหรอไม-ประสทธภาพของโครงการ -ก า ร ป ร ะ เ ม น ผ ล จ ะ ช ว ย ใ น ก า ร ต ด ส น ใ จ ว า ค ว ร

เปลยนแปลงโครงการหรอไม-ทำาใหทราบเหตการณทไมคาดคดทเกดขนขณะดำาเนน

การอย

309

(2) Summative Evaluation คอการประเมนผลแบบสรปผล จะทำาหลงจากทโครงการ/นโยบายสนสดลงแลว และมงพจารณาวาประสทธผลของโครงการในภาพรวมเปนอยางไร โดยมงหาขอสรปเกยวกบการบรรลวตถประสงคของโครงการ

-ประเมนหลงจากขอเทจจรงเกดขนแลว-ประชากรเปาหมายทราบเกยวกบเน อหาสาระของ

โครงการหรอไม -ท ศนคต และพฤต กรรมของประชากรเป าหมาย

เปลยนแปลงไปเพราะโครงการหรอไม-โครงการบรรลเปาหมายหรอไม2. CIPP Model ของ Stufflebeam & GubaC: Context Evaluation คอประเมนสภาพแวดลอมของ

โครงการ เพอดวาวตถประสงค/เปาหมายของโครงการสอดคลองก บวตถประสงค /เป าหมายท เหน อกวาหรอยทธศาสตรหรอไม เชน ชมชนสนบสนนโครงการหรอไม สภาพแวดลอมทางการเมองเปนอยางไร สภาพแวดลอมทางเศรษฐกจเออหรอไม

I: Inputs Evaluation คอประเมนปจจยนำาเขาทใสเขาไปในโครงการ เพอดความเปนไปไดหรอความพรอมของ Inputs เชน กอนใชกองทนหมบานจะตองใหความรแกประชาชนเกยวกบกระบวนการหรอมาตรการตางๆของโครงการ การประเมนโครงการกจะประเมน Inputs ดวย

P: Process Evaluation คอประเมนกระบวนการ

310

P: Products Evaluation คอประเมนผลผลต/ผลได/ผลลทธทตองการ

การประเมนตามตวแบบนจะตองประเมนครบทง 4 ขนตอน

3. Stake’s Countenance Model ลกษณะสำาคญคลายตวแบบ CIPP แตแบงออกเปน 3 ชวง ไดแก

(1) กอนโครงการ คอการระบเงอนไขตางๆ ทเปนอยกอนโครงการทอาจมผลตอผลลพธของโครงการ คอ

-ความตงใจ คอวตถประสงคและผลลพธทคาดหวง -การสงเกต (ขอมลทเกยวของกบกจกรรม ระบเงอนไข

ทเปนอย)-มาตรฐาน (หลกเกณฑเชงพฤตกรรมทจะน ำามาใช

เปรยบเทยบ) -การตดสนใจ (กระบวนการในการเปรยบเทยบ ความ

ตงใจ การสงเกต และมาตรฐาน)(2) ชวงดำาเนนการ คอดวามขนตอนใดทกำาหนดมาแลว

บาง -การสงเกต (พฤตกรรมแตละวนของประชากรเปา

หมาย)-มาตรฐาน (หลกเกณฑเชงพฤตกรรมทจะน ำามาใช

เปรยบเทยบ) -การตดสนใจ (กระบวนการในการเปรยบเทยบ ความ

ตงใจการสงเกตและมาตรฐาน)(3) หลงโครงการ คอดวาหลงจากโครงการสนสดแลวจะ

เกดผลอยางไร

311

-ความตงใจ (อะไรคอผลลพธทตงใจของโครงการ)-การสงเกต (ขอมลทรวบรวมตอนสนสดโครงการ เชน

คะแนน เกรด)-มาตรฐาน (หลกเกณฑเชงพฤตกรรมทจะน ำามาใช

เปรยบเทยบ)4. Tyler’s Goal Attainment Model คอแบบจ ำาลอง

การบรรลเปาหมายสงสด -มงเนนการบรรลเปาหมายทระบไวในโครงการ -แบงเปาหมายออกเปนกลมๆ เชน โครงการ SML คาด

หวงวาประชาชนจะมรายไดเพมขน มคณภาพชวตดขน และมความสขในระยะยาว ผกแตละกลมจะนำาเงนไปใชตางกน โดยทกลม S จะไดเงน 150,000 บาท กลม M ไดเงน 200,000 บาท สวนกลม L ไดเงน 250,000 บาท

-เน อหาแตละเป าหมายตองมการแปรความในเชงพฤตกรรมวดผลได เนองจากกลมเปาหมายแตกตางกน การแปรความพฤตกรรมและการวดผลกจะแตกตางกน เชน ประเมนวากล มเยาวชน กลมแมบาน กลมพอบาน กลมเกษตรกร หรอกลมผใชแรงงาน กลมใดทไดรบผลกระทบจาก SML

วสยทศนของผน ำาชมชนทมตอทนทางสงคมมความสำาคญมาก เชน อ.เชยงแสน จ.เชยงราย มโบราณสถานทงดงามมากแตไมไดเปนมรดกโลก เพราะบรเวณใกลเคยงเตมไปดวยอาคารพาณชย ทำาใหทศนยภาพเสยไป หรอบางคนพากะเหร ยงคอยาวไปโชวตวทภเกตและพทยาซงไมเหมาะสม กะเหรยงคอยาวควรอยกบธรรมชาต แตกตางจากเกาะบาหล

312

ในอนโดนเซย ผนำาจะออกกฎตางๆ เพอรกษาความเปนอยเดมของชมชนเอาไว เชน หามสรางอาคารสงเกนตนมะพราว สงผลทำาใหบาหลเปนแหลงทองเทยวทสวยงาม

5. Provus’s Discrepancy Model เป นตวแบบทตอบคำาถามดงตอไปน

-โครงการทจดทำาเปนไปตามทผจดทำาโครงการตงใจไวหรอไม โดยเทยบสงทตงใจกบผลทเกดขน

-เมอวเคราะหพบความแตกตางขณะทดำาเนนโครงการ จะตองมการแกไขปญหาตางๆ ในลกษณะของการประเมนผลแบบปรบรปแบบ

-หลงโครงการสนสด ขอคนพบจะใชตดสนความคมคาของโครงการวาเปนไปตามวตถประสงคทก ำาหนดไวแตแรกเรมหรอไม

-วเคราะหความแตกตางจากตนทนและผลกำาไรของโครงการเมอเปรยบเทยบกบโครงการอน

6. Scriven Goal-Free Model คอแบบจำาลองทอสระจากเปาหมาย เหนวา

-การใหความสนใจเปาหมาย/วตถประสงคของโครงการเปนการจำากดขอมลในการตดสนใจเกยวกบโครงการ

-การยดวตถประสงค/เปาหมายทำาใหผ ประเมนมองโครงการในมมแคบแบบถำาอโมงค

-ผประเมนจงควรขยายมมมองใหครอบคลมโครงการทงหมดและเปนคนชางสงเกต สามารถเหนผลทตงใจและไมตงใจ โดยไมมองขามผลขางเคยงทไมคาดคดทเก ดกบ

313

โครงการ วธนคอนขางยากเพราะไมมรปแบบ แตขนอยกบความรความสามารถและประสบการณของผประเมน

-ผประเมนจะไดมองผลกระทบทงหมดของโครงการ ไมวาจะเปนบวกหรอลบ ตงใจหรอไมตงใจ (Total Impacts) การประเมนทดเฉพาะวตถประสงคหรอขอมลในกระดาษจะทำาใหไมเหนการกระทำาทเกดขนจรงนอกเหนอจากวตถประสงคนน เชน กลมอนรกษลมนำากะเหร ยงมวตถประสงคเพออนรกษลมนำากะเหร ยง แตกลมผอนรกษจะดแลตงแตตนนำา กลางนำา และปลายนำา เพราะทกสวนเปนเครอขายโยงใยลมน ำากะเหร ยงทงหมด หากตนนำาด กลางนำาและปลายนำากจะดไปดวย

ปาทชมชนดแลและปาปลกของราชการจะแตกตางกน ชมชนจะไมยอมทำาลายปาเดม สวนราชการจะทำาลายปาเดมทงหมดแลวปลกใหมเปนแถว ซงปาทชมชนดแลจะสามารถรกษาระบบนเวศนไวไดดกวา

-ผประเมนสามารถระบหนทางตางๆทโครงการมผลกระทบตอประชากรเปาหมาย นอกเหนอจากทระบไวในโครงการ และทำาการเกบขอมลเพอกำาหนดผลกระทบทเกดขนจรง

7. Stake’s Responsive Model คอการประเมนผลเชงตอบสนอง

-เพอใหมความยดหยน เชน เขาไปศกษาโครงการใหด เขาไปในพนทและคยกบผทเกยวของทงหมดตงแตขาราชการทปฏบตโครงการ

-ใชขอมลทละเอยดออน

314

-ลดการเนนความถกตองแมนยำาในดานการวด การเกบขอมล การทดสอบกอนและหลง และการวเคราะหสถตทซบซอน คอไมใหความสำาคญกบวธการแตเนนการใชประโยชนจากขอคนพบสำาหรบทกฝายทเกยวของกบโครงการ

-มงเนนการสอสารแบบธรรมชาต การรายงานสภาพโครงการตามความเปนจรง และกจกรรมทเกดขน

-ระบขอบเขตของโครงการ-ภาพรวมของกจกรรม-ระบกำาหนดวตถประสงคของโครงการใหชดเจน-สรางกรอบแนวความคด-ระบขอมลทจำาเปน-เลอกผสงเกตและเครองมอประเมน-สงเกตสงทก ำาหนดไว เชน เหตการณกอน ระหวาง

ดำาเนนการและหลงดำาเนนการ-จดเรอง ประเดน-ตรวจสอบความถกตอง-แยกรายละเอยด จดรปแบบใหเหมาะสมกบผรบการ

ประเมนผลโครงการ8. แบบจำ�ลองผสม ผประเมนอาจเลอกแบบจำาลอง

แบบหนงแบบใดทเหมาะสม หรอนำาสวนดจากแตละตวแบบมาผสมใชในการประเมนโครงการรวมกนกสามารถทำาได

การวจยโดยการทดลอง ม 4 แบบ ไดแก8.1 การทดลองแทจรง / หลกเปรยบเทยบทวไป เปนการ

วจยทมกลมทใชทดลองและกลมทใชเปรยบเทยบหรอกลมควบคม (ดภาพในเอกสารหนา 184 ประกอบ)

315

เชน หมบ านแหงหน งม โครงการ SML ลงไป ส มประชากรทตองการประเมนโดยแบงออกเปน 2 กลมคอกลมทใชทดลองและกลมทใชควบคม โดยประเมนผลกอนดำาเนนโครงการ ผลการประเมนของกลมทใชทดลองเปน O1 และผลการประเมนของกลมควบคมคอ O3 หลงจากดำาเนนโครงการกจะประเมนอกครง โดยผลการประเมนของกลมทใชทดลองเปน O2 และผลการประเมนของกลมควบคมคอ O4 จากนนกนำามาเปรยบเทยบวา O2 แตกตางจาก O1 หรอไม และ O4 แตกตางจาก O3 หรอไม

-ความแตกตางระหวาง O2 กบ O1 เรยกวา D1-ความแตกตางระหวาง O4 กบ O3 เรยกวา D2โดยท D1 จะตองมากกวา D2 แตหาก D1 นอยกวา D2

กแสดงวาโครงการไมประสบความสำาเรจเพราะไมไดทำาใหชาวบานมรายไดเพมขน

ขอดของการทดลองแทจรงคอ1.มการประเมนกอนและหลงทำาโครงการ จงทำาใหเหน

ความแตกตางระหวางกอนทำาโครงการและหลงทำาโครงการ2.มการเปรยบเทยบระหวางกลมทใชทดลองและกลมท

ใชควบคม จงทำาใหเหนความแตกตางระหวางกลมทเขารวมโครงการและกลมทไมไดเขารวมโครงการ

8.2 การทดลองแทจรงแบบท 2 คอไมมการประเมนกอนก า ร ด ำา เ น น โ ค ร ง ก า ร แ ต ม ก ล ม เ ป ร ย บ เ ท ย บ (ก ล มทดลอง/กลมควบคม) เหมอนกน

316

สมตวอยางดำาเนนการ หลงเขารวมโครงการกลมทดลอง R X O1กลมควบคม R O2

ขอจ ำาก ดของวธท 2 คอไมได เปรยบเท ยบผลกอนประเมนโครงการ

8.3 การวจยแบบกงทดลอง เปนการวจยทไมมกลมเปรยบเทยบและประเมนเฉพาะหลงดำาเนนโครงการ

ดำาเนนการ ประเมนผลหลงดำาเนนการ X O1

วธการน เป นท น ยมในประเทศไทยเพราะง ายท สด ประหยดทสด และเรวทสด แตมขอจำากดมากเชน ไมมอะไรมาเปรยบเทยบเลย

8.4 ประเมนผลเปรยบเท ยบก อนและหล งด ำา เน น โครงการ หลกการของวธนคอ

วดกอนดำาเนนการ ดำาเนนการ วดหลงดำาเนนการ

O1 X O2เชน เกบขอมลพนฐานของหมบาน หลงจากดำาเนน

โครงการเสรจจงเกบขอมลอกคร งดวยวธและคำาถามเดยวกบกอนดำาเนนการ จากนนกนำาขอมลมาเปรยบเทยบกน หาก O2 มากกวา O1 กแสดงวาโครงการประสบความสำาเรจเพราะทำาใหชาวบานมรายไดเพมขน

8.4.1 การนำาขอมลมาเขยนเปนเสนกราฟเพอใหเหนความแตกตาง (ภาพท 3 ในเอกสาร)

8.4.2 การนำาขอมลมาเขยนกราฟเพอแสดงใหเหนผลทไมแตกตางกน (ภาพท 4)

317

8.4.3 การเปรยบเทยบเชงเวลาระยะสน (ภาพท 5) เชน ประเมนโครงการลดอบตเหตบนทองถนน โดยนำาขอมลของปกอนนำาโครงการไปใชมาเทยบกบขอมลหลงนำาโครงการไปใช เพอดวาอบตเหตลดลงหรอไม

8.4.4 การเปรยบเทยบเชงเวลาระยะยาว (ภาพท 6 ในเอกสารหนา 193) เชน การประเมนโครงการลดอบตเหตบนทองถนนโดยดจากขอมลยอนหลงหลายป หากจ ำานวนอบตเหตในแตละปข นๆลงๆ จงไมสามารถดวนสรปไดวาโครงการจะทำาใหอบตเหตลดลง

8.4.5 การใชกลมควบคม เปนการเปรยบเทยบขอมลของกลมทดลองและกลมควบคม โดยเกบขอมลระยะยาวทงกอนดำาเนนโครงการและหลงดำาเนนโครงการ เพอใหเหนภาพชดเจนขน (ภาพท 7)

4.ก�รสร�งม�ตรฐ�นดชนชวดสำ�หรบก�รวดตวแปร โครงการทดจะตองมเปาหมาย/วตถประสงคทชดเจน เชน เพ อใหประชาชนมรายได เพ มข น 2% /ครวเรอน /ป เป าหมาย/วตถประสงคทชดเจนจะทำาใหสามารถประเมนผลไดอยางมประสทธผลและประสทธภาพ แตวตถประสงคของนโยบายในไทยสวนใหญจะเขยนครมเครอ เชน รายไดเพมขน แตไมไดบอกวาเพมขนเทาไหรเพราะกลวจะทำาไมได

การประเมนประสทธผล ประสทธภาพ หรอสมฤทธผลจะตองสรางตวชวด เชน โครงการอยดมสข ดชนชวดคอ เจบปวยนอยลง สภาพแวดลอม สขภาพอนามย

ป ร ะ เ ท ศ ภ ฏ า น จ ะ เ น น GNH (ค ว า ม ส ข ม ว ล ร ว มประชาชาต) ดชนช วดของ Happiness คอความยงยนเชง

318

วฒนธรรม ความยงยนของสงแวดลอม ธรรมาภบาล และการมสวนรวมของชมชน ภฏานจงกำาหนดใหนกทองเทยวเขาประเทศปละ 7,000 คนและควบคมจ ำานวนเงนทจะน ำาเขาประเทศ เพราะตองการความพอดพอเพยงแบบยงยน

5.ก�รเกบรวบรวมขอมล เคร องมอทใชเกบรวบรวมขอมลไดแก

1.แบบสำารวจ เชน ออกแบบสอบถาม แบบสมภาษณ2.ลงสนามเพอสงเกตและเกบขอมลจากการปฏบตจรง

เชน ดวามการแจกกลาไมจรงหรอไม นำาไปปลกจรงหรอไม3.การวจยเอกสาร คอการเกบขอมลจากเอกสารทผอน

รวบรวมเอาไวแลว6.ก�รวเคร�ะหขอมล คอการเลอกใชสถตทเหมาะสม

เขามาชวยในการวเคราะห และแปรผลขอมล เชน เปอรเซนต รอยละ ความถ คาเฉลย จากนนกเขยนรายงานการประเมนผลและนำาผลการวจยไปใชใหเกดประโยชน เชน นำาไปปรบปรงการทำางาน

Quiz 2ใหนกศกษาดสารคดชด โครงการสจจะออมทรพยวน“

ละบาทเพอสวสดการประชาชน” แลวออกแบบกระบวนการวจยประเมนผลทง 6 ขนตอน หากขนตอนใดไมเกยวของกสามารถขามไปได

*******************คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยส�ธ�รณะ

Public Policy Analysisรศ.ดร.ทพ�พร พมพพสทธ วนท 30 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551

319

เรมตนบรรย�ย โดยอ�จ�รยไดทบทวนเนอห�ก�รบรรย�ยคร�วทแลว

นโยบายสาธารณะมาจากคนกลมเดยว คนเดยวคดหรอไม มขอจำากดหรอไมอยางไร ใชทฤษฎชนชนนำาอธบายได

กระบวนก�รก�รวเคร�ะห1) วเคราะหปญหา 2) กำาหนดเปาหมายและวตถประสงค 3) วเคราะหทางเลอกนโยบาย ซงแตละทางเลอกยงม

เหตผลหรอปจจยตาง ๆ ทตองศกษา แลวนำาแนวทางเลอกมาเปรยบเทยบเพอหาทางเลอก

ทฤษฎก�รตดสนใจการตดสนใจจะเนนหลกความคมคาหรอไม ผลกระทบ

อยางไร ใครไดหรอเสยผลประโยชน กระบวนการตดสนใจม 3 ทฤษฎหลก ๆ ไดแก

1.ทฤษฎการตดสนบนหลกเหตผล (Rational decision making) ใชความคดแบบรอบคอบ

2.ตวแบบการเปลยนแปลงจากเดมบางสวน (Incremental decision making) นำาของเกามาปรบปรงนดหนอย

3. Mixed – scanning การผสมระหวางขอดทงสองแนวคดขางตนมาใช

นโยบายสาธารณะแตละนโยบายนนกวา จะออกมาไดแตละนโยบายนนยากตองผานกระบวนการวเคราะห (วเคราะห หมายถง การแยกแยะ) สงเคราะห ( การ

320

สงเคราะห หมายถง การมองแบบบรณาการ) แลวอธบายวาคออะไร

เฉลย Quiz ( ดส�รคดแลวตอบคำ�ถ�มดงตอไปน) จากกรณศกษา วเคราะหประเดนดงตอไปน

คำ�ถ�มขอท 1.นโยบายสาธารณะจากกรณศกษาเปนนโยบายระดบใด คำาตอบ คอ นโยบายระดบชมชน อ�จ�รยอธบ�ยเพมเตมว� ระดบของนโยบาย มดงน ไดแก 1)นโยบายระดบชาต เชน นโยบายของรฐบาลทประกาศเปนนโยบาย 2) นโยบายระดบภมภาค3)นโยบายระดบจงหวด เชน แผนจงหวด4)นโยบาย ระดบอำาเภอ / ชมชน เชน กรณหมบานตนหยงเปา คว�มหม�ยของนโยบ�ย คอ กจกรรมและกรอบแนวคด โดยกจกรรมท

ภาครฐตองการจะทำา ใหบรการกบประชาชน แตละนโยบายจะตองประกอบดวยหลาย ๆ แผน เชน แผนพฒนาชายฝงทะเลภาคใต ซงไดใหบรษทจากดไบมาศกษาความเปนไปได ลงทนประมาณ 200 ลาน โดยจะเชอมโยงระหวางทะเลอนดามนกบอาวไทย เพอทำาแลนดบรดจ และจะมการพฒนาอตสาหกรรมอะไรบาง จากนนประเทศดไบจะมาลงทนหลงจากททำาการศกษาแลว ดงนนเราเปนคนใตเราตองตดตามขาวอยางใกลชดและตองศกษา Outcome ดหรอไมด ถาดกจะตองมโครงการตาง ๆ หรอแผนมารองรบ (1 แผนจะมหลาย ๆ โครงการ และหลาย ๆ แผนจะเปน 1 นโยบาย)

อาจารยยกตวอยางอกวา นอกจากแผนพฒนาชายฝงภาคใตแลว ยงม โครงการถลงเหลกโครงการประกอบอตสาหกรรม ทาเรอ เขตบรเวณพฒนาอตสาหกรรมหนก หรอการแปรรปเกษตรใหเปนอตสาหกรรมเกษตร ฉะนนเราตองตดตามศกษาวารฐบาลกำาลงทำาอะไร การพฒนาทกำาหนดไวในนโยบายสาธารณะมผลกระทบอะไร Output ,Outcome, Impact อะไรบาง

คำาถามขอท2 กระแสโลกาภวตนมผลตอนโยบายดงกลาวอยางไรคำาตอบ คอ ขาดทรพยากรธรรมชาตเนองจากแนวคดการพฒนาแบบ

ทนนยม ซงดไดจากผลทเกดขน ถาเปนผลทางลบกจะเรยกวาทนนยมสามานย(เกดผลไมดแกสงคม)

321

คำาถามท3 ทานคดวากระบวนการทางนโยบายทเกดขนเปนกระบวนการทางนโยบายทดหรอไมเพราะเหตใด จงวเคราะหใหเหนกระบวนการดงกลาว

คำาตอบ คอ เปนนโยบายทด เพราะกระบวนการนโยบายสาธารณะทดเป นกระบวนการการมสวนรวมของชมชน ( public policy participatory process) เปนกระบวนการ (P4) ซงเกดขนตอนทคนในชมชนมารวมคดรวมทำาเพอแกปญหาการขาดทรพยากรธรรมชาตเนองจากแนวคดการพฒนาแบบทนนยม ซงดไดจากผลทเกดขน ถาเปนผลทเกดขนเปนทางลบกจะเรยกวาทนนยมสามานย(เกดผลไมดแกสงคม/ประชาชน) ฉะนนสงทเกดขนมานนกจากการพฒนาแนวคดแบบบรโภคนยม ตามกระแสโลกาภวตนใชทรพยากรมากโดยไมคดถงความยงยน จงทำาใหแตกตางจากเมอกอนชมชนเปนสขอยอยางพอเพยง การเปลยนแปลงทางเศรษฐกจ ประชาชนเรยนรแบบแนวทางเลอกใหมคอการพฒนาแบบยงยนคดถงความสขกระบวนการทางปญญาทำาใหเกดนโยบายสาธารณะทด KSG ขบวนการทสรางศลธรรม เปลยนเปนจตสาธารณะรวมคดรวมทำาเปนนโยบายทด

ภาพท1 ความสมพนธระหวางสภาพสงแวดลอม ระบบการเมองและนโยบายสาธารณะ (หนาท 23 )

กจ ฉ

ค

ง1.สถาบนทางการเมอง กระบวนการทางการเมองและพฤตกรรม

ทางการเมอง คอ Policy stakeholder เชนจากวกฤตการณนำามนลดราคา 2.นโยบายสาธารณะ อาจารยถามวา ปจจบนนนโยบายสาธารณะทขบ

เคลอนเกยวกบนโยบายพลงงานมอะไรบาง? คำาตอบคอ ไมมเพราะปลอยใหดำาเนนไปตามกลไกตลาด เพราะวาผถอหนในกลมพลงงาน ซงผถอหนนคอ

322

สถาบนทางการเมอง กระบวนการทางการเมองและพฤตกรรม

ทางการเมอง

เงอนไขของสภาพสงแวดลอม

นโยบายสาธารณะ

policy stakeholder ไดแก นกการเมองทมสวนในการกำาหนดนโยบาย จงทำาใหเกดผลกระทบตามมามากมายเนองจากราคานำามนแพง

ตวอยาง ผลกระทบจากราคานำามนแพง เมอวนกอน รถมหาวทยาลยรามคำาแหงตองไปรบนกศกษาจากราม 1 ไปราม 2 เพราะวารถโดยสารนนหยดประทวงราคานำามน หรอปจจบนนทกภาคสวนตางไดรบผลกระทบจากราคานำามนทสงขนมาก จากปทแลวแสนหกหมนหกพนลานบาทและปนนาจะมากกวานนเพราะราคานำามนขนเรอย ๆ แตรฐบาลอางราคานำามนประเทศสงคโปร ในขณะทไทยเราสงนำามนออกไปทสงคโปรในราคาตำากวาทขายประเทศไทย นนเพราะวา Policy stakeholder ในกรณนโยบายนำามนนนสถาบนทางการเมอง ผทเกยวของ ผทกำาหนดนโยบายสาธารณะนนจะตองลดกำาไรลง รฐบาลตองดแลกำากบเรองราคานำามนไมใหประชาชนเดอดรอน

3.เงอนไขสภาพสงแวดลอม เพราะเนองจากโลกาภวตน เปนแบบทนนยมสามานย จงทำาใหราคานำามนสงขน ปจจบนนทวโลกเกดวกฤตจรยธรรมของความโลภกบอำานาจทางการเมอง ดงแบบ KPM เปนการสรางเพออำานาจของตนเองแลวนำาอำานาจไปเสวงหาผลประโยชน แตถาเปน KSG หรอ KCG ชาตกจะเจรญรงเรอง

ตวอยาง ชมชนเขมแขงทครวง อำาเภอลานสกา หรอไมเรยง อำาเภอฉวาง จงหวดศรธรรมราช และในอทยธาน ปราจนบร และอำานาจเจรญกมชมชนเขมแขงดงกรณชมชนไมเรยงเชนกน

กระบวนก�รนโยบ�ย1.การรเรมกำาหนดนโยบาย เปนกระบวนการททำาจากปญหาไปส

กระบวนการนโยบายสาธารณะ 2.นำานโยบายไปใชบรหาร(ไปปฏบต) เรยกวา การบรหารนโยบาย3.โดยผานกระบวนการ4.กระบวนการประเมนผล 5.ลมเลก/ยตนโยบายการเกดนโยบายนนจะเกดงายตายยาก เพราะวามโครงการตาง ๆ

รองรบ และเกยวเนองกบงบประมาณและอำานาจผลประโยชนของกลมของพวกพอง สดทายกคอความไมโปรงใส ดงนนการนำานโยบายไปปฏบต จะมความเกยวของกบจรยธรรมในการบรหาร ถาขาราชการนนมจรยธรรมนโยบายกจะไปไดสวย

......เนอห�ในก�รเรยนครงน คอ กระบวนก�รประเมนผล

323

ถาการประเมนไมมจรยธรรมกจะเกดการคอรปชน ถาขาราชการไมประเมนผลกจะทำาใหเกดคามเสอมเสยแกประเทศชาต และการยตลมเลกนโยบายกจะเกยวของกบจรยธรรมเชนเกดการคอรปชนจำานวนมาก คนเรานนจะหนหลกกฎแหงกรรมไมพนตองปฏบตตามรหสลบ

กระบวนก�รประเมนผลคนเราบางคนชอบการประเมนเพราะวาการประเมนจะทำาใหผลงานเราด

ขน จะไดรวาจดออนจดแขงเปนอยางไร มปญหาอยางไร แลวน ำาผลการประเมนนนมาเปนขอมลเพอนำาไปสการแกปญหา แตบางคร งกอาจจะมขอจำากดหรอบางคนทไมชอบเพราะคดวานาร ำาคาญในตวชวด

ทำ�ไมตองมก�รประเมนผล ? 1.เพอตรวจสอบผลการดำาเนนงาน วาเปนไปตามนโยบายของรฐบาล

หรอไม สงทเราคำานงถงเมอเราทำางาน คอ ผลทเกดขน เรยกวา Output (ผลไดหรอผลผลต) Outcome (ผลลพธหรอผลกระทบ) Impact กจกรรมตาง ๆ ของภาครฐ นโยบายทนำาไปใชในการใหบรการสาธารณะเรามกคดถงประสทธภาพและประสทธผลวา ทำาไปแลวบรรลผลหรอไมในการใหบรการ กระบวนการ (Process) ผลได Output ผลกระทบ Outcome เทยบกบประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness)

ขณะนเมอทานเขยนโครงการตาง ๆ เพอของบประมาณกตองเขยน Output ,Outcome ,Impact ซงเปนเกณฑการพจารณา ซงตางจากเมอกอนนนจะถามแต Input คอใชงบประมาณทำาอะไร เทาไหร แตกตางจากปจจบนกจะถามทงในเชงคณภาพและปรมาณ และนอกจากนนยงถามถงประสทธผลประสทธภาพ

การประเมนนนจะกระทำาไดตงแตเรมกระบวนการ ระหวางปฏบตหรอหลงปฏบตกได

ตวอยาง ถาจะประเมนกระบวนการการเรยนการสอน จะมการประเมนวากระบวนการเรยนการสอนอยในระด บไหนของโครงการ ถ าจะประเมน Output ,Outcome, Impact กจะประเมนตอนทสอบ วานกศกษาเขาใจหรอไม นำาความรไปปฏบตหรอใชใหเกดผลในระยะยาวหรอไม คะแนนจะบอกถงความเขาใจในเนอหาแลวกนำาไปใช นคอผลลพธและผลกระทบทเกดขน

2.เพอประโยชนสาธารณะ (Public Interests) เพราะ Input ทงหมดคอภาษประชาชน การใชเงนภาษของประชาชนเพอประโยชนสขของประชาชนทก

324

คนโดยรวม (The Whole Society) ในโครงการตางๆ ทรองรบแผนและนโยบาย ตววดประเมนประโยชนสาธารณะคอ“PI” ประชาชนเขาถงไดอยางเปนธรรม

การใช Input ตองใหเกดประสทธภาพ (Efficiency) ประสทธผล (Effectiveness) และความเปนธรรม(Fairness) ฉะนนโครงการตาง ๆ ทจะเกดขนตองมความเปนธรรม Input คอภาษของประชาชน มใชเงนของบคคลหนงบคคลใดหรอทใดทหนงทเลอกตนเองเขาสการเมอง

การประเมนประสทธผล หมายถง การประเมนโครงการวาบรรลเปาหมาย/วตถประสงคหรอไม ซงเปนการด Outcome และ Impact ทเปรยบเทยบกบวตถประสงคหรอเปาหมาย (Objective) แลวผลทเกดขนจากโครงการเปนไปตามเปาหมาย / วตถประสงคหรอไม ถาเปนไปตามวตถประสงคหรอเปาหมายแสดงวามประสทธผล

คำาวา ประสทธภาพ หมายถง เปนการด Outcome /Impact การเปรยบเทยบกบงบประมาณทน Input หรอปจจยทเราใสไปในนโยบาย ดงนนถาเราลงทนนอยไดผลมากกจะมประสทธภาพมาก ฉะนนประสทธภาพคอการเปรยบเทยบ Outcome กบทน Input

สวนคำาวา สมฤทธผล คอ การประเมนทงประสทธผลและประสทธภาพ 3.การเมองกบการประเมนผล (Politics and Evaluation)นโยบายและโครงการมาจากกระบวนการตดสนใจทางการเมอง - ผลประโยชนสวนตนสำาคญกวาผลประโยชนสาธารณะ เชน จะไดฐาน

เสยงเทาไหร ไดประโยชนอยางไรบาง แตความจรงแลวนกการเมองทดจะตองคดหรอขาราชการซงคดตางจากขาราชการทจะตองมองผลประโยชนสาธารณะเปนสำาคญ ขดระเบยบ ขดกฎหมายหรอไม มจรยธรรม แตถาเมอไหรททกคนไมมจรยธรรมไมคดถงประโยชนสาธารณะนโยบายด ๆ กจะไมเกดขนนคอขอจำากดของสงคมไทยทขาดทงกระบวนการทางปญญา การมสวนรวม พลงทางศลธรรม เพราะผลของการประเมนจะมผลกระทบตอนโยบายตอโครงการ ดงนนผประเมนจะตองมคณธรรมจรยธรรม การเมองในระบบราชการ ขาราชการกจะแยถกแทรกแซงทางการเมอง มผลตอการทำางานของขาราชการ

- การตอบสนองตอความตองการทางการเมอง ตวอยางเชน กองทนหมบานมการประเมนผลออกมาด ทง ๆ ทเพมหนสนครวเรอนมากมายเพราะถงวนคนกำาหนดชาวบานไปกเงนนอกระบบมาเพอชดใชเงนกองทนหมบาน และกกกลบไปใหมเพอทจะไปใชเงนกนอกระบบ แตผลการประเมนกพบวามคน

325

มาคนเงนครบตามกำาหนด 90 % จงเปนตวชวดวากองทนหมบานประสบความสำาเรจ

- ขาดกระบวนการตรวจสอบจากภาคประชาชน ในกระบวนการการตดตามประเมนผลโครงการตาง ๆ ของภาครฐในระดบชมชนทองถ น (อบจ. อบต. เทศบาล) มกระบวนการตรวจสอบจากภาคประชาชน โดยประชาชนเขาไปเปนคณะกรรมการ นคอสวนหนงของภาคประชาชนทตองทำา และกฎหมายระเบยบตาง ๆ ไดเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบ แตประชาชนไมมสวนรวมในการกำาหนดนโยบายไดแตเขาไปรบฟงความคดเหนเฉย ๆ แตประชาชนจะมสทธในการตดสนจากการมสวนรวมของประชาชนจากตงแตการทำาประชาคมแผนชมชน นคอการกำาหนดนโยบายในระดบชมชน

4.ประสทธภาพของกลไกการประเมนผล การประเมนผลเกยวกบคานยม คานยมนนมาจากประสบการณ ความเชอ อตตา ซงสงสมมาเปนคานยม ถาเราเปนผมทมอตตาสงแฝงอยในคานยม ความคด ความเชอสวนบคคลสง

- ความสมพนธระหวางผประเมนกบผถกประเมน นเปนปญหาทส ำาคญเพราะวาเปนการประเมนแบบมอคต ผลทออกมากจะไมถกตองเบยงเบนจากความเปนจรง

- วฒนธรรมการเมองแบบอมาตยาธปไตย คอแบบเออเฟ อชวยเหลอเกอกลกนทำาใหการประเมนผลเบยงเบนความจรง

- การกำาหนดเปาหมายและเลอกแบบประเมนผล (การกำาหนดเปาหมาย วธการ เครองมอจะเปนความรทเราจะตองรเร องการวจยการประเมนผลจงจะเลอกเปาหมาย เครองมอและวธการไดถกตอง )

-การเลอกเครองมอและวธการ -การรายงานผลการประเมน อาจารยยำาวา การประเมนผลจะไดประสทธภาพและประสทธผลมากนอย

เพยงไรขนอยกบขอจำากดเหลานขางตน 5.จรยธรรมกบการประเมนผล คณธรรมของผประเมน-กระบวนการประเมนผล -การตรวจสอบการประเมนผล-เครองมอทใชประเมนผล -ตวชวด

326

กระบวนการการประเมนตองอยบนพนฐานความรและคณธรรม ตวชวดทเหมาะสมในตะวนตกนนหลกจรยธรรม การทำาความดนน ศกษาแลวฟงแลวสลบ

ซบซอน แตมหลกทปฏเสธไมไดเชนเรองประชาธปไตย ทเรานำาหลกคดรปแบบการปกครองมาใชในปจจบนแตจตวญญาณวฒนธรรมทางการเมองทแทจรงของคนไทยนน ไมสอดคลองกบประชาธปไตยเชนเด ยวกนก บหลกคดกระบวนการจรยธรรม ในกระบวนการนโยบายสาธารณะกเปนหลกแนวคดทมาจากตะวนตก แตฐานคดทสำาคญวฒนธรรมทางความคดนนสอดคลองหรอมแกนในเรองนโยบายสาธารณะมากนอยเพยงใด ฉะนนกเปรยบไดกบเมอเราไมร หลกของพระพทธศาสนา(ไมร ศาสนาเหมอนเราไมร ส งท ด ทสดในสงคม) อาจารยบอกวาใหอานหลกศาสนาจะทำาใหเราเขาใจในบทเรยน

ปรชญาดานจรยธรรมคอหวใจของนโยบายสาธารณะ และแนวคดนเราจะนำาไปใชในหลกของการปกครองระบอบประชาธปไตย ถาไมมหลกนกจะไมมการพฒนาประชาธปไตยในรปแบบทด กจะเปนประชาธปไตยแคเพยงรปแบบ ไมมคณคาทางการเมอง อาจารยเลาวา เคยไดไปอยก บครอบครวคนในอเมรกา เขาอาสาสมครวา ในใตถนโรงรถเขาใหเปนทเลอกตง มคณะกรรมการมาอำานวยความสะดวก อาสาสมครนมจตวญญาณในการเลอกตง ทเตมไปดวยจตวญญาณ ความโปรงใส นคอฐานทสำาคญ เหมอนกบเวลาททานสอบกจะมอาจารยกเดนตรวจในกระบวนการการสอบอยางเครงครด แตในทางกลบกนนน ทอเมรกาเมอตอนทอาจารยเปนกรรมการคมสอบทอเมรกาอาจารยกไปคมสอบธรรมดาเหมอนเมองไทย อาจารยกคอยดจองจบผดเหมอนในเมองไทย มนกศกษาคนหนงเดนออกไปฟอง Professor วา อาจารยดถกเขาเพราะวาไปจองดวาเขาจะทจรต เขาบอกวาเขามความเปนมนษย เขามเกยรต มความซอสตย มศกดศร แตในเมองไทยนนนกศกษาทจรตจงตองคอยจบผดทจรตในการสอบ นคอการตางวฒนธรรมกน

จรยธรรมนนอยทจตสำานกของแตละบคคล หลกจรยธรรมนนตองอยกบคนไมไดขนอยกบกฎหมายขอบงคบ

นกปรชญ�ด�นจรยธรรม1.กลม Teleology มองวาสงททำาหรอกจกรรมทมจรยธรรมตองใหผล

ตามทปรารถนาเชน ผลประโยชน สวนตน หรอผลประโยชนสวนรวม (Self interest or utility) มองผลลพธเปนเกณฑดานจรยธรรม ถาเปนผลประโยชนสวนตนเรยกวา self interest กลมบางกลมบอกวาถาเปนการทำาดทกคนแตละ

327

คนทำาดกจะเปนผลลพธดรวม แตถาเปนประโยชนของบคคลทท ำาใหเดอดรอนแตละคนรวมกนกจะเดอดรอนกนหมด ทำาเพอด แตนคอ Self interest ทไมทำาใหคนอนเดอดรอน (Self interest คอพลงททำาใหคนคดมนวตกรรมเพราะวานวตกรรมเปนคณคาใชสมองคดแลวกจะเกดมลคาตามมา จงใหมการจดลขสทธกนขน เชน กรณยาเปรานอย ยาแกโรคกระเพาะ ทญปนนำาไปผลต“ ”เปนยามาขายไทย ยงจรยธรรมอยบนฐาน Self interest มากๆ อยางไมมขดจำากดจงทำาใหเกดวกฤตปญหาในปจจบนน)

กลม Teleology ประกอบดวย 2 กลมคอกลม Egoism สทธ หรอกจกรรมทยอมรบไดคอผลประโยชนสวนบคคล

การตดสนใจทเนนประโยชนสวนตวทไดรบ กลม Utilitarianism มองวา สทธหรอกจกรรมทยอมรบไดคอผลทให

ประโยชน สงสดต อคนสวนใหญในสงคม (Greatest good for greatest number of People) คนทไดรบผลกระทบจากนโยบาย อาจารยถามวาเมอทานไปประเมนตว Outcome และ Impact เกดขนกบใคร ระหวางคนจำานวนมากในสงคมหรอระหวางคนบางกลมบางพวก โครงการตาง ๆ นโยบายตาง ๆ พดถงหรอกำาหนด Outcome Impact อยางไร นกมาจากฐานจรยธรรม

การตดสนใจของ Utilitarianism จะเปรยบเทยบผลจากทนทลงไป cost กบกำาไร benefits ทจะไดมากลมนจะประเมนทางเลอกหลายทางและเลอกทางเลอกทจะไดอรรถประโยชนสงสด

2. กลม Deontology เนนการรกษาสทธของปจเจกชน ดเจตนาและพฤตกรรมทกระทำา มากกวาจะดทผลการกระทำา (Individual right and intention rather than consequences)

กลม Deontology พจารณาความถกตองและการกำาหนดความชอบธรรมโดยปจเจกชน ไมใชสงคม เชอวาปจเจกชนมสทธโดยเบดเสรจในดานตาง ๆ เชน การมสตสมปชญญะ การใหการยนยอมอสระสวนบคคล อยางกรณการใหความสำาคญในเรองสทธมนษยชน

3.กลม Relativist ประเมนผลจรยธรรมเชงอ ตวสย (Subjectively) บนพนฐานจาก

ประสบการณของปจเจกชนและกลมเปนตวกำาหนดเร องมาตรฐานจรยธรรม เนน Group Consensus (ความเหนรวมของกลมตาง ๆ) ผลลพธแปรตามสภาพแวดลอม อาจเปนบวกหรอลบ เชนในชมชนจะมมาตรฐานของกลม ซงกำาหนดขนมาโดยมาตรฐานของปจเจกบคคลทนำาไปสมาตรฐานของกลม

328

4. กลม Justice ประเมนจรยธรรมบนหลกความยตธรรมประกอบดวย Distributive justice (การกระจายอยางเปนธรรม) จรยธรรมในทางนโยบายคอการกระจายอยางเปนธรรม มใชกระจายอยางกระจก เชน ไทยไดพฒนาประเทศมาจนถงแผนท 3 กเกดชองวางจงลดชองวางโดยการกระจายรายไดอยางเปนธรรม

สรป แนวคดจรยธรรมอยบนพนฐ�นสวนตน บคคล กลม หรอสวนรวม

ฐ�นคด 1 จรยธรรมบอกวาความถกตองขนอยกบประโยชนสวนตนกไดแตไมทำาใหคนอนเดอนรอนเพราะมความเปนปจเจกบคคลสงมาก อกแนวคดหนงขนอยกบประโยชนของกลมซงเปนฐานจรยธรรม ประชาธปไตยเราไดเรยนทฤษฎกลมผลประโยชนใหความสำาคญกบฐานจรยธรรมถาเราใชกรอบแนวคดทเขาใจนโยบายสาธารณะทเขาใจทฤษฎกลมผลประโยชน กลมตาง ๆ ในสงคมมจรยธรรมบนกลม แตเมองไทยนโยบายสาธารณะตกอยกบคนกลมหนงคนใด ซงตางจากในอเมรกาซงเพราะกลมในอเมรกามจ ำานวนกลมมาก หรอในเนเธอรแลนดเร องสงแวดลอมกมกลมตาง ๆ ประมาณ 3,000 กลมทขบเคลอนนโยบายเร องสงแวดลอม แตในเมองไทยนนมแตขาราชการคนทก ำาหนดนโยบายมาขบเคลอนเร องตาง ๆ ฉะนนเม อประเมนผลเราตองพจารณา Output Outcome Impact กพบผลกระทบไมใชเปนสวนรวมแตเปนของบางกลมบางพวก แตถาถามวาอยในกรอบจรยธรรมหรอไม ถากรอบตะวนตกจะอยบนฐานจรยธรรม แตเมองไทยไมอย เพราะกระบวนการตาง ๆ ไมสมดล มแต KPM มใช KCG ฉะนนเมอปะเมนไปเทาไหรกจะพบแต KPM KMP KMP ถาเราเปนขาราชการเมอเราไปประเมนจะบอกวาเปน KPM ไมได ถาบอกอยางนนตองถกปลด

จรยธรรมและผลประโยชนส�ธ�รณะ1.Normative Theory อยบนฐานของ-มาตรฐานเชงจรยธรรม (Ethical standard) ทสงคมรวมคดวาเปน

มาตรฐานของสงคม กฎ กตกาสงคมเชนอาจารยไดไปดปาชมชนทสำาเรจเขานนทำาดวยใจ เขาจะมกรอบ กตกา ทรรวมกนวาอยาตดตนไมเยอะ ตดไดเฉพาะสรางบาน นอกจากนนทานไมสามารถไปตดใชประโยชนอนๆได ถาจะตดกตองไปขอชมชน นกเนองจากเหนประโยชนสวนรวมรวมกน

-ประโยชนรวม (Common good) รไดจากมาตรฐานของคนในสงคม (จรยธรรมคนในสงคม) ประโยชนสาธารณะ ถกกำาหนดโดยมาตรฐานเชง

329

จรยธรรม นโยบายถกนำาไปใชเพอประโยชนรวมของสงคมโดยรวม (คอนขางเปนนามธรรม)

ในสงคมไทยนนเมอกอนจะทำาอะไรกจะรวมกนคดรวมกนทำา ในสมยกอนกอนทตะวนตกจะเขามาในเมองไทยผนดนเปนสวนรวมคนในชมชนใชทดนสวนรวม แตเมอตะวนตกเขามากนำาเร องสวนบคคลปจเจกบคคล ทดนกเปนของสวนบคคล จงตองมโฉนดทดน ทกอยางตองมเจาของ นคอแนวคดตะวนตกททำาใหเราแคบลง ทำาใหสงคมแคบลง ๆ เหมอนกบในวดยงมตวชวด และตอไปอาจารยบอกวาซกวนหนงตวชวดนจะตองเลกใชเพราะวดความจรงไมได

อาจารยเลาวา หลายปมาแลวอาจารยไดไปทเกษตรอำาเภอ ไปประเมนการทำาโครงการปลกกลาไมภาคเหนอ เขากใหอาจารยไปดทกระดานบนทกกจกรรม ปลกกตน เปนอยางไร ฯลฯ ถาดแตกระดานกพบวาประสบความส ำาเรจ แตอาจารยไดลงไปดในพนทวาหมบานตาง ๆ ไดกลาไมตามทลงกระดานหรอไม กพบวาประชาชนไมเคยเหนกลาไมเลย และเมอไปบนดอยกบอกวาอยาพดถงกลาไมเขากบอกวาเกษตรยงไมเคยเหนเลย นเมอดพนทกแสดงวาไมส ำาเรจเลย ฉะนนการประเมนทเหนผลทแทจรงอยาประเมนเฉพาะกระดาษแตใหลงไปในสนาม

2. Abolitionist Theory แนวคดนบอกวาแนวคด Normative Theory จบตองไมได

-แนวคดไมเปนวทยาศาสตร (Concept not scientific)-มแตผลประโยชนกลม (Only group interest) -ขอตกลงรวมของกลมผลประโยชน (Agreement) 3. Process Theory -กระบวนการทางการเมอง (Political Processes)-ความแตกตางของกลมผลประโยชน (Group conflict) เปนความคดท

แยงชงผลประโยชนกน แนวคดท 3 บอกวา Public Interest มใชการรวมกลมตลอดเวลา แตใน

ความเปนจรงมนขดแยงแยงชงกนตลอดเวลา เปนกระบวนการตอรองกนทางการเมอง จงหวะไหนขดแยงกนกจะแยงชงผลประโยชนกนตลอดเวลา กลมไหนเขาไปถงอำานาจกจะชนะไดผลประโยชนมาก ๆ กลมทม KPM จะเขาถงนโยบายสาธารณะ แตกลมท KGC กจะเปนกลมทอดทน กลมไหนทเขาถงการเมองมากกลมนนกจะบอกวานคอ Public Interest (แนวคดนจะเหนชดในสงคมไทย)

4.Consensualist Theory

330

-ประโยชนของคนสวนใหญ (Majority) ซงแตกตางจากแนวคดแบบแรกทกลาวถงมาตรฐานของสงคมทเปนจตสำานกจรยธรรมรวมกน แตกลมนกไมคอยมมกจะพบแตแบบท 2 , 3

-ประโยชนรวมของสงคม (Consensus in society) ฐานจรยธรรมของสงคมตะวนออก จะเปนเรองของจะคดถง

Normative Theory อยบนฐานของมาตรฐานเชงจรยธรรม (Ethical standard) ประโยชนรวม (Common good) เอออาทรชวยเหลอซงกนและกน

ทงหมดนเมอทานไปประเมนผลกจะเกยวของกบสวนทเปน Output Outcome Impact ผลทไดจากโครงการตางๆ ใครคอผไดผเสยประโยชน ผลทเกดขนกบสงคมคออะไร

เกณฑก�รประเมนผล-ประสทธภาพ (Effectiveness) คอการเทยบระหวางผลลพธทเกดขน

กบทนหรอทรพยากรทใชไป ถาใชทนนอยไดผลเยอะกมประสทธภาพสงเหมอนกบการขดบอนำามงบประมาณตามมาตรฐานขดได 1 บอแตทานขดได 1.5 บอหรอ 2 บอนแสดงวาไดประสทธภาพ

-ประสทธผล (Efficiency) คอการเปรยบเทยบระหวางผลลพธก บวตถประสงค ผลไดเปนไปตามวตถประสงคหรอไม

-เสมอภาค (Equality) มกไมคอยประเมน-เปนธรรม (Fairness) มกจะคอยประเมน-โปรงใส (Transparency)

มนกศกษ�ถ�มว� : คว�มเอออ�ทรกบอปถมภเปนประช�ธปไตยหรอไม

อาจารยตอบวา ความเอออาทรเปนจตวญญาณทดของตะวนออก อปถมภเปนระบบของการเกอกลกนเรยกวาชนชนเพอใหสงคมใดอยไดอยางเปนสข แตเมอตะวนตกเขามาถาสงคมเปนประชาธปไตย ตองมกระบวนการมสวนรวมคดเปนทำาเปนถามความเอออาทรก มสวนรวมในทางการเมองได แตในระบบการปกครองแบบประชาธปไตยทใชระบบอปถมภในการคมคะแนนเสยงทำาใหเกดความเสยหายในเชงระบอบประชาธปไตย ในทางวฒนธรรมจะทำาใหคนเขมแขงอยเยนเปนสข แตหามใชเปนเครองมอทางการเมอง

331


รศ.ดร.ทพ�พร พมพพสทธ วนท 31 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551 (ภ�คเช�)

ชวงแรกอาจารยพดถงประเดนทางการเมองกำาลงรอน การเปลยนแปลงทางการเมองทกำาลงเกดขนในสงคมไทย ดงนนเราตองตดตามขาวสารสงทกำาลงเกดขน เปนกระบวนการทางการเมองอยางไร สำาคญตอนโยบายสาธารณะอยางไร กระบวนการนเกดขนเพราะอะไร เราจะใชทฤษฎอะไรบางมาอธบายกระบวนการทกำาลงเกดขน

ในฐานะททานเปนนกรฐศาสตร เราตองศกษาสงทเกดขนจรงในสงคม แลวนำามาวเคราะหคดโดยการใชองคความร ททานศกษาหลาย ๆ วชาเขามาวเคราะหเหตการณทกำาลงเกดขนในปจจบนทำาใหเราเขาใจและเหนสงทเกดขนวาเปนอยางไร ความแตกตางทางความคดบนเหตผลเปนความงดงาม เมอเราคดวเคราะหอะไรใชความร เหตผล ปญญาและสต ซงเปนสงทสำาคญ ในสงคมเรานอกจากความรสตและปญญาจะชวยใหเราแกปญหาไดดขน แตถาเราใชอารมณจะทำาใหแกปญหายากขน

ฉะนนเมอเราไดเรยนรอะไรเราควรใชองคความรตาง ๆ เหลานชวยในการคดวเคราะหซ งจะท ำาใหเราเขาใจ แลวสามารถมองปรากฏการณตาง ๆ ทเกดขนในสงคมไดอยางชดเจน มใชเรยนรดวยความจำา แตควรเรยนรดวยการคดวเคราะหกลายเปนองคความรแลวนำาไปใช เรยกวา การเรยนรตลอดชวต

332

จากเมอวานไดพดไปถงสวนทเกยวของกบจรยธรรม กระบวนการนโยบายสาธารณะและกระบวนการตดตามประเมนผล

ประเภทก�รประเมนผล1.ประสทธผล ซงเปนการมองผลลพธ ผลกระทบทเกด

ขน ผลได ผลผลตหลงจากทนำานโยบายไปใช โดยดผลเปนระยะ ไดแก

1) ผลทเกดในระยะกลาง คอ ผลหลงนำานโยบายไปใชระยะหนง เชน หลงจากทเรยนไปแลวประมาณ 6 เดอนหรอระยะหนงมผลทเกดมาอยางไร

2)ผลทเกดระยะสน คอผลหลงนำานโยบายไปใชชวงแรก ๆ เชน หลงจากทเรยนแลวทานเขาใจมากนอยเพยงใด

3)ะยะยาว คอ ผลหลงนำานโยบายไปใชเวลามากกวา 1 ป เชน การทำา post test

2.ประสทธภาพ ซงดไดจากระบวนการ Output เทยบกบ Input ผลทเกดขนคมคาหรอไม เนนทน

ก�รว�งแผนก�รวจยประเมนผล1.พนฐานทางทฤษฎซงจะสนบสนนคณคาขอสรปจาก

การวจยประเมนผล (คนไทยเราไมคอยใหความสำาคญกบเร องนเทาไหรเพราะเปนเร องของนามธรรม) พนฐานทางทฤษฎซงจะสนบสนนคณคาของขอสรปการวจยประเมน เชน ถาเปนขาราชการอาจจะมองการประเมนผลเหมอนงานประจำา เพราะฉะนนผลทเกดขน หนวยงานไหนทใหความสำาคญกนำา

333

ไปใช แตบางหนวยงานซงเปนสวนมากกเกบไปไวในล นชก เพราะคดวาทำาเปนงานประจำาเปนงานทตองทำาใหครบ

ดงทไดกลาวไปเมอวานวา งานวจยประมวลผลนนมความสำาคญเพราะเราจะนำาไปใชเปนขอมลประกอบการตดสนใจ ซงในสวนแรก ๆ ในเอกสารประกอบคำาสอน หนา 173 ช วา ผลของการวจยนเราสามารถนำาไปใชไดนอกจากนำาไปปรบปรง กยงเปนขอมลประกอบการตดสนใจ ฉะนนกยงมทฤษฎทเปนพนฐานมาสนบสนนคณคางานวจยหลายทฤษฎ

ตวอยางเชน ถาทานประเมนผลการทำางานในหนวยงานของทาน มนเกดผลทำาใหเกดการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจสงคมอยางไร หรอกองทนหมบานนำาไปปฏบตแลวผลทเกดขนทำาใหเศรษฐกจดขนหรอไม ตอยอดภมปญญาไดหรอไม ทำาใหคนเหนแนวคดในเร องเศรษฐกจพอเพยงไดหรอไม ฉะน นกองทนหมบ านเป นพ นฐานทส ำาค ญของแนวคดเศรษฐกจพอเพยง เพราะวาไดคดถงเร องศกยภาพ ทนทมอยนนทำาใหเกดประโยชนอะไรบางตามศกยภาพทมอยบนพนฐานพงตนเอง มใชเราคดทจะสรางเศรษฐกจแบบรวย ๆ จงไปกหนมาเพอใหรวย แตเศรษฐกจพอเพยงนนเราใชทนใหเตมความสามารถสรางรายไดเทาทตนจะทำาได เอากำาไรแบบพอดพอเพยง ไมเอาผลประโยชนคนอนมาเปนกำาไรของเรา กองทนหมบานคอภาษประชาชนนนเอง จากความคดปราชญในชมชมชนหลายคนทคดคานไมใหน ำาเงนไปกอนแตตองสรางใหเกดปญญากอน ชมชนไหนทเขมแขงคดเปนทำาเปนมปญญา จงคอยนำาเงนกองทนลงไปเมอเกดปญญาแลว ทนก

334

จะงอกเงยถงแมจะเงนไมมากมายกงอกเงย แตถาเมอไหรไมไดใชปญญาคดกอนเงนลงไปเทาไหรกหมด

สมยกอนนนแนวคดเศรษฐกจพอเพยงเปนวฒนธรรมของชมชน คอเราปลกทกอยางทกนได กนทกอยางทปลกและม แตปจจบนนเราตองรอรถพมพวง รถอาหารกบขาวท“มดเปนพวง ”

*เวลาเราทำาการวจยประเมนผลใหเราคดถงแนวคดทางทฤษฎบางเพอมาสนบสนนการวจย อยางนอย ๆ ใหคดถงแนวคดเศรษฐกจพอเพยง**

2.จดทมงานวจยประเมนผล ทำาไมตองเรยกการวจยประเมนผล ? คำาตอบคอการ

ประเมนผลทใชกระบวนการการวจยมาใช โดยใชหลกคดทางวทยาศาสตรในการเกบขอมล วเคราะหขอมล สรปสมมตฐาน พสจนสมมตฐาน สรปผลจากการประเมนอยางเปนระบบ เรยกวาการวจยแลวนำาการวจยนมาใชในการประเมนผล

ฉะนนการจดทมงานวจยนนตองมความเขาใจรวมกนวาเราจะทำาอะไร วตถประสงคการวจย เรากำาลงประเมนอะไร เรามวธการประเมนอยางไร เกบขอมลอยางไร เราจะวเคราะหอยางไร สรปผลอยางไร ทมงานวจยตองมความรและมความเขาใจรวมกน

หลายหนวยงานทตองทำาการวจยแบบกะทนหน เมอทานเกบขอมลอาจจะแจกแบบสอบถามเพอเกบขอมลโดยให ผใหญบาน กำานน เกบขอมลให หรอเกบเอง ตอมามการประชมครงหนงเปนการประชมเร องความยากจน กเชญชาวบานและผน ำาในหมบานมา เขากถามวาเวลาทหนวยงาน

335

ราชการไปเกบขอมลจากชมชนนเขาทำาอยางไร กมกำานนคนหนงบอก เวลาทราชการสงแบบสอบถามหรอตองการให ชมชนสงขอมลใหสงไปวนนจะเอาขอมลพรงน อยาวาผมนงเทยนเลย แตผมนอนเทยน เพราะทำาไมทน มวขอมลให“ ” เชนเดยวกนการประเมนผลเมอทานไปเกบขอมลกจะเปนขอมลทมว ๆ

3.การบรหารงานวจยประเมนผล การบรหารงานวจยประเมนผลจะตองมขนตอนเวลา

4.การจดทำางบประมาณ 5.กำาหนดประชากรทเกยวของ เชนประชากรทยมเงน

คอใคร6.ระเบยบวธวจยประเมนผลทเหมาะสม7.การเขยนเคาโครงการวจยประเมนผล

ขนตอน/กระบวนก�รวจยประเมนผล (หน� 182)

336



ขนตอนท 1 กำ�หนดปญห� เป�หม�ย วตถประสงค ของโยบ�ยทเร�จะประเมนผล

สงทเราจะประเมนเราอาจจะวเคราะหไปถงปญหาทเกดขน โครงการหรอนโยบายนำาไปสการแกปญหานนอยางไร เมอเราประเมนเราจะประเมนโครงการหรอตวนโยบาย สวนใหญแลวทานจะประเมนโครงการทรองรบแผน แผนรองรบนโยบาย ตวอยางเชน นโยบายแกความยากจน ซงเปนวาระ

337





6.วเคราะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณนา


แหงชาต ฉะนนตองนำานโยบายนไปปฏบตมแผนมโครงการรองรบนโยบายเพอแกปญหายากจนใหได เชน วาระแหงชาตแกปญหาความยากจนมโครงการเชน SML , โคลานตว ,OTOP 5 ดาว,30 บาทรกษาทกโรค ,กองทนหมบาน

อาจารยยกตวอยางมกรณหนงมยายคนหนงภาคอสานไดรบเชญไปรวมงาน OTOP 5 ดาว กมพอคามาสงทอผาของยายเดอนหนง 90-100 ผน เดอนหนง ๆ กไดไมกผนเพราะตองใชความประณต ดงนนยายกคดหนกกเลยชวนแมบานในชมชนมารวมกนทอผา ราคาผนละ 800 บาท ตอมาพอคากนำา 1 ผนไปตดเปน 4 ผนขายผนละประมาณ 1,500 บาท กได6,000 บาทจากตนทก 800 บาทนคอชองวางระหวาง OTOP 5 ดาวกบพอคา OTOP ทไปนนดเพราะเปนการ Promote การตอยอดเชนนใหชาวบานมาทำาในเมองใหใหพอคามาซอ

ในประเทศทพฒนา OTOP เขาจะไมใหเกดตรงน เพราะกอนทจะทำา OTOP เขาจะใหชาวบานคดเปน ตงแตการพฒนาคณภาพสนคา ความรในเร องการตลาด การทำาบญช การขาย การแพกเกจจง การพฒนาเมอเขาพฒนาในเร อง OTOP จะไมใชการพฒนาแบบพมพเขยวเหมอนในไทย (สงจากขางบน) ทำาตามไปเรอย ๆ

การทำา OTOP ในประเทศญปนจะสามารถพฒนาไดหลากหลาย ซงเขาไดนำานกวชาการมาใหความรทำาใหเกดการบรหารจดการทถกตองสรางวฒนธรรมความหลากหลาย ตางจากเมองไทยทไมมความหลากหลายทางวฒนธรรม ถวยตราไกกมรปไกหมดเลย ไมคดแตกตางเชอตามพมพเขยว

338

อยางเดยว เราจะทำาอยางไรใหลดชองวางระหวางการคาโดยใช ความรตงแตการผลต การขาย การตลาด มเชนนนแลวกตองรอใหหนวยงานราชการทเกยวของลงไป แตOTOP ในญปนนนทำาเองทงหมด

ขนตอนแรก (ตอ)คอขนตอนของการกำาหนดปญหาเปาหมายและวตถประสงคการวจยประเมนผล นโยบายแกปญหาความยากจน กจะมโครงตาง ๆ มารองรบการแกปญหาความยากจน

เมอเราประเมนผลโครงการตาง ๆ นนเราจกตองดวานโยบายคออะไรเปาหมายวตถประสงคของโครงการสอดคลองกบวตถประสงคเปาหมายของนโยบายหลกหรอไม สวนมากเรามกจะมองแคบ ๆ เฉพาะโครงการโดยไมเช อมโยงกบวตถประสงคหรอเปาหมายของนโยบายหลกเลย เพราะเราจำากดในวงแคบ ฉะนนหลายโครงการทไปประเมนเลยแคบไมตอโยงกบนโยบายระดบชาต ดงนนหลายโครงการทประเมนไปจงไมตอยอดกบนโยบายทสงกวา

นโยบายประกอบดวยหลายแผน หลาย ๆ แผนรวมเปน 1 นโยบาย และ 1 แผนประกอบดวยหลายโครงการ และ 1 โครงการประกอบดวยหลาย ๆโครงงาน โดยหลายๆ โครงงานประกอบเปน 1 โครงการ โดยหลาย ๆ โครงการประกอบในหนงแผน และหลาย ๆ แผนประกอบเปน 1 นโยบาย ดงนน เมอทานประเมนผลโครงการตาง ๆ ฉะนนเมอเราประเมนเราตองดสวนทเหนอกวา

เมอทานตองการประเมนผลสวนไหนตองดสวนทเหนอกวา วาเปนอยางไร เชน นโยบายหลกนนเชอมโยงกนหรอไม

339

แลวโครงการยอย ๆ เช อมโยงกนนโยบายหลกหรอไม อยางไร โครงการตาง ๆ เหลาน เราตองดวา

-เราจะประเมนนโยบายหรอโครงการอะไร มวตถประสงคอยางไร เปาหมายอยางไร

-โครงการนมกระบวนการทำาอยางไรบาง ฉะนนเมอเรา“รกระบวนการเราอาจจะมประเมนกระบวนการกได เชน สำารวจกระบวนการของกองทนหมบาน คอ ตงแคมคณะกรรมการ มกระบวนการอยางไรซงมาไดคณะกรรมการบญช แลวมใครบางทเปนสมาชกกองทนหมบานใชเกณฑอะไร ใครเปนผตง เมอมากยมเงนแลวกระบวนการตอไปคออะไร นำา“เงนไปใช ใชอยางไร กระบวนการใชเงนกองทนหมบานใช”อยางไรหรอเราสามารถประเมน Input กได ทนตาง ๆ ทใชกองทนหมบาน เชน เงน คน ความร การใหความรแกชาวบานเกดขนหรอไม นก เป นทนทงทางความรทนเงน ทนเทคโนโลย และเราสามารถจะประเมน Input ได แตสวนมากเรามกจะไมไปประเมนกระบวนการ Input และมกไมประเมนในระยะกลาง ระยะยาว

กรณเขอนอสวน ในอยปตไดเงนองคการสหประชาชาตไปชวยสรางเขอนในอยปตเขามการประเมนระยะสน ระยะยาว และระยะกลางอยางตอเนองเปน 10 ป การประเมนระยะยาวปรากฏวา หลงจากสรางเขอนอสวนนน ปรากฏวา เปนโรคชนดนนซงไมเคยเกดขนเลยในลมแมนำาไนล แตเนองจากการประเมนผลระยะยาวทำาใหรวาเกดขนจากตะกอนทสะสมบรเวณหนาเขอน ตกหมกหมมเปน 10 ป ทำาใหเกดการสะสมจลนทรยและเชอโรคชนดหนงขนมา นกเพราะมการประเมน

340

ผลระยะยาวจงรสาเหตวามาจากอะไร สวนในไทยเรานนมกจะมการประเมนผลแคชวงตนโครงการใหไดครบตามขนตอนตามตวชวด เราไมเหนความสำาคญของการประเมน

อาจารยเลาวา หลายปมาแลวอาจารยไดประเมนผประเมนโครงการ คอโครงการสนสดแลวกจะมนกวชาการกลมหนงไปประเมนกลมของดฉนกไปประเมนกลมของผประเมนครงแรก ซงประเมนทงหมดทงแนวคดทฤษฎ กระบวนการ สงททมงานชดทหนงประเมน นคอวธการในการประเมนเพอความรอบคอบทงเปนการประเมนเพอใหเหนภาพรวมทงหมด และเพอเหนความชดเจนขององคการ เปนเงนขององคการสหประชาชาตททำาเรองเกยวกบการศกษา ฉะนนในโครงการตางๆ ขององคการสหประชาชาตหรอของตางประเทศเขาจะมเงนงบประมาณสำาหรบการประเมนผลทงระยะสน ระยะกลางและระยะยาว มการประเมนครงทหนงครงทสองครงทสาม

ฉะนนขนตอนแรกในการกำาหนดเปาหมาย วตถประสงคการประเมน เราตองกำาหนดไวใหชดเจนวาเราจะประเมนอะไร

อ�จ�รยบอกว� : วนนนกศกษาจะทำา pretest โดยใหทานตองคดวาทานจะประเมนโครงการหรอนโยบายใดหนงโครงการ อาจจะเปนโครงการทจะใกลตวทานทสด

-คดโครงการ 1 โครงการ -กำาหนดเปาหมาย วตถประสงคของการประเมน เชน

ประเมนกระบวนการ ,ประเมนประเมนประสทธภาพ ประสทธผล ,ประเมนสมฤทธผลของโครง ,ประเมนทนของ

341

โครงการ (Input) เราจะประเมนหลายอยางกไดรวมกน ขนอยกบผประเมน และขนอยกบโครงการทเราจะประเมนเราตองเขาใจวตถประสงคและเปาหมาย แตในทนเราไมมตวโครงการ กใหทานสมมตขนละไวในฐานทเขาใจวาโครงการเปนอยางไร ทานตองการประเมนอะไร วตถประสงคเปนอยางไร

(เราตองเขาใจวตถประสงคและเปาหมายชดเจนเพอทเราจะลอวตถประสงคไปได)

-วเคราะหปญหาสน ๆ เชน ปญหาทเกดคออะไร แกปญหาอะไร

ตวอย�ง กำาหนดวตถประสงคไววาตองการแกปญหาความยากจนของชมชน โครงการกอาจจะกำาหนดเปาหมายทชดเจนเอาไววาตองการทจะสรางรายไดใหเกดขนในชมชนเพมขน สมมตวา 2 % ตอปตอครวเรอน เมอเราจะประเมนเรากลอกบวตถประสงคและเปาหมายททำาเอาไววาโครงการททำาสามารถเพมรายไดใหครวเรอน 2 %ไดหรอไมกำาหนดไวในวตถประสงคการประเมน นค อตว Output วาหลงจากโครงการเกดขนแลวนำาเงนกองทนไปใชแลวทำาใหรายไดของครวเรอนเพมขน 2 % สวนใหญเมอเราประเมนโครงการเราจะไปลอกบวตถประสงคและเปาหมายของโครงการ เราจะป ร ะ เ ม น น อ ก เ ห น อ จ า ก น ก ไ ด เ ร า อ ย า ม อ ง แ ค บ แ ค วตถประสงคหรอเปาหมายของโครงเทานนยงประเมนนอกเหนอจากนไดอกมากมาย สวนใหญขาราชการมกบอกวาเอาแคเขากำาหนดไวกพอแลว

342

ขนตอนท 2.ก�รสร�งแบบจำ�ลองวจยประเมนผลตวแบบการประเมนผลทเนนผลกระทบ ตวแบบนนมประโยชนอยางยงตอการวจยการประเมน

ผล ตวแบบจะชใหเหนเหตผลการเชอมโยงของตวแบบตาง ๆ ต วแบบท เน นผลกระทบน น เปรยบเสมอนการจ ำาลอง หมายความวา เราอาจจะดวามตวแปรอะไรบางตวแบบตาง ๆ ทมความสำาคญตอสงทเราจะประเมน เชนถาเราจะประเมนกองทนหมบาน สมมตวาถาเราจะประเมนโครงการสงเสรมเร อง OTOP มปจจยมตวแปรอะไรบางทมความสำาคญตอโครงการ OTOP ตวแปรเหลานเรากน ำามาเขยน ซ งเปนตวแปรตามทจะไปอธบายสงทเกดขน

ตวแปรตน คอ ตวแปรทมผลตอตวแปรตาม เปนเหตททำาใหเกดผล

ตวแปรตาม คอ ตวแปรทเปนผลจากตวแปรตนในการวจยประเมนผล นโยบาย/โครงการตาง ๆ นนท

เกดขนเกดขนเพอทำาใหเกดผล ของการเปลยนแปลงทดขน เชนแกปญหาความยากจน โครงการเกดขนมการปฏบตมการใชเงนมกระบวนการผลกจะเกดการแกป ญหาความยากจน หรอถาจะประเมนโครงการ OTOP ผลทจะเกดขนคออะไรคอ ตอยอดภมปญญาใหความสำาคญกบภมปญญา เอาคณคาทำาใหเกดมลคา ทำาใหเศรษฐกจในชมชนด สรางมลคาใหเศรษฐกจในชมชนด สงทเราจะประเมนโครงการ OTOP คอประเมนคณคา (รอฟ นภมปญญาหรอไม) ประเมนมลคา (เศรษฐกจชมชนดขนหรอไม) สงทเราประเมนนคอตวแปรตามเกดขนเนองจากตวแปรตน (เกดจากเหต)

343

ตวแปรตนของโครงการ OTOP คอ โครงการ เกดจากทน ความร การจดการ ภมปญญา การประยกต การนำาความรไปใชไปตอยอด สวนราชการ ตวแปรตนทำาใหเกดตวแปร“ตาม”

ตวแปรตามของโครงการ OTOP ผลทเกดขนคอ ความยากจน (หนลดลงหรอไม รายไดเพมขนหรอไม) ดชนชวดความยากจนคออะไร

ตวอย�งชมชน OTOP ทเกดกอนพมพเขยวลงไปคอ ชมชนครวง ครวงเปนตวอยางทดทไมตองรอพมพเขยว บางหมบานรอพมพเขยวกยงไมส ำาเรจจำานวนมาก ถงแมพมพนำาพมพเขยวลงไปแตไมมภมปญญา ตอยอดนวตกรรมไมได ประยกตไมได(ตวแปรตน) ถงนำาพมพเขยวลงไปกไมสำาเรจ ฉะนนพมพเขยวจงตองรบรบทสงคมชมชน ตองร อฟ นเร องภมป ญญา แล วต อยอดใหเขา ม ใช ไปด วยพมพเขยวลวน ๆ

ตวอย�งมลกศษยคนหนงไดออรเดอรจ�กกรงเทพ จากเมอกอนเผลตภณฑกไมคอยสนใจเร องแพคเกจจงเทาไหร แตพมพเขยวบอกวาถาอยากได 5 ดาวตองพฒนาเรองแพคเกจจง ลกศษยกบอกวาตอนนนชมชนตาง ๆ จะไดระดบ 5 ดาวตองแพคเกจจง เชน ตะกราสาน ขายดมาก จงลงไปดในชมชนททำาตะรานสำาหรบใสเครองหอม สบ สมนไพร ชมชนบอกวาทำาไมไดเพราะวา order เยอะมาก กไปพบวาชมชนอน ๆ เกงในดานทำาเคร องหนงเขากนำาภมปญญาทำาเคร องหนงมาตอยอดตะกรา ทำาใหนาสนใจขน แลวกไปเจอชมชนตเคร องเหลกกนำาภมปญญาของเครองเหลกมาตอย

344

อดภมปญญาเครองหนงและตะกราสาน เปนการเพมมลคาขนเรอย ๆ

ขนตอนท 3.ว�งแผนก�รวจยประเมนผล การประเมนผลการวจยเราจะตองร ตวอยางเชน โครงการ 30 บาทรกษาทกโรค สงทเราจะ

ประเมนคอ1.ตวชวดการประเมนผล-ความพงพอใจของการใหบรการ (วดจากการใหบรการ

ถาพบความไมพงพอใจกจะตองแกผลของการบรการใหพงพอใจ) “ประเมนจากผรบบรการ”

- คณภาพของการใหบรการหรอการรกษา เชน บางครงใหแตยาพาราเซตามอล ปจจบนนไมเกบเงน 30 บาทแลว จะยงใชสทธแตไมตองจายตงครกษาฟร ประเมนจาก“ทผรบและผให ”

-การเขาถงการใหบรการ ประเมนจากผรบบรการและผ“ให”

-สขภาพดขน คนปวยลดลง ประเมนจากผให“ ”2.สงทตองรตรงนเราจะประเมนใคร ใครคอประชากร

คอผไปใชบรการทงหมด คอผทไดรบผล 30 บาทรกษาทกโรค สงตาง ๆขนตนเราตองประเมนผใหกบผรบ(ดงขางบน) และการประเมนจะตองประเมนแบบสมตวอยางในการประเมน

**สมตวอยางหมายถงการเลอกกลมตวอยางจากจำานวนประชากรทงหมด กลมประชากรจะใหญมากนอยเพยง

345

ใดจะมสตรเชนของยามาเน **(ตอไปจะไดเรยนเทคนควธในการสมตวอยาง )

3.วธการเกบขอมล -การวจยเกบขอมลแบบสำารวจ เปนวธการเกบขอมล

โดยการออกแบบสอบถามสมภาษณ เชน สมภาษณโดยตรง การสมภาษณโดยนำาแบบสอบถามสงไปทางไปรษณยแลวใหเขาตอบสงมา การสมภาษณทางโทรทศน

แตทง 3 แบบนสมภาษณโดยตรงนด กวาอยางอน เพราะจะไดขอมลโดยตรง ถาเราสงแบบสอบถามออกไปขอมลอาจจะมวใหคนอนตอบ นอนเทยน ไมสงกลบ จะสงก“ ”ประมาณ 20% ดงนนตองสงไปใหม แลวใชแรงจงใจลอ

-การวจยเกบขอมลแบบสนาม เชนโครงการอยดมสข การสงเกตจดบนทกวาโครงการนนเกดผลอยางไร เราตองลงไปพนทเพอเกบขอมลมา

ตวอยาง โครงการอยดมสขจะมการใหความรเพอการพฒนาอาชพ เพ อคาดหวงวาจะสรางรายได เพ ม ใหแก ประชาชน และนอกจากนนยงตองการใหประชาชนมสขภาวะด จตใจด มสขตลอดกาล เมอเราลงไปดภาคสนามโครงการอยดมสข เรากจะดวาความสขเกดหรอไม สขภาวดหรอไม สขภาพดหรอไม เศรษฐกจดหรอไม สงแวดลอมดหรอไม

-การวจยเอกสาร คอ การเกบขอมลจากทเขารวบรวมไวแลว ไดแก

-ขอมลปฐมภม คอ ขอมลเบองตน ขอมลครงแรกทเราไปเกบ

346

-ขอมลทตยภม คอขอมลทบนทกหรอเกบเอาไวในหนวยงานตาง ๆ เกบไวแลวแลวนำาขอมลนนมาใช หม�ยเหต เราสามารถใชแบบวธการเกบขอมลผสม

ผสานกนกได เชน วจยสนามประกอบกบวจยเอกสาร เชน เราดขอมลจากหมบานทไมไดรบบรการการจากเอกสารสถต เรากลงไปหมบานนน สงตาง ๆ ทงนนทงนวธการเกบขอมลขนอยกบความรของผเกบขอมล

หรอสำารวจจำานวนผปวยมากขนหรอลดลงโดยใชการเก บขอม ลจากเอกสาร จ ำานวนผ ป วยมากข นอาจจะหมายความถงการปองกนไมดจงทำาใหผปวยมากขน ดงนนเราควรใหความรแกประชาชน รณรงคใหเขากนอาหารให ครบ 5 หม

ดงทอาจารยบอกวา เคยไปอยทญปน คนญปนจะกนอาหารครบ 5 หมทกมอตามหลกโภชนาการ เชน ผก ปลา ไข ขาว อาหารเสนใย ธญพชทงหลายตองใหครบหม พวกไฟเบอรอาหารเสนใยมาก ผกอะไรบางทมเสนใยมาก ปลกลวย ยอดมะพราว แกงเหลอง มะเขอพวง (อาจารยบอกวา แกงเหลองเปนอาหารสมนไพร อาหารแตละภาคนนจะมภมปญญาทองถนซงเปนอาหารทด เปนผกทมอยในทองถน เปนอาหารทจะชวยทำาใหเรามภมตานทานทด มสขภาวะทด อาหารในแตละภมภาคกจะชวยรกษาสขภาพ )

4.วเคราะหขอมล การตงคำาถามม 2 วธคอ คำาถามปลายเปด(ตงคำาถาม

แลวใหผตอบอธบายพรรณนา) และคำาถามปลายปด (เชน

347

ระดบความพงพอใจ ระดบมากทสด มาก ปานกลาง นอย นอยทสด จะเปนคำาถามแบบปลายปดใหเราเลอกตอบ)

การวเคราะหขอมลนนจะขนอยกบขอมลทเราเกบ เชน ถาเราเกบขอมลเชงปรมาณคอจะมลกษณะเปนตวเลข จะใชความร เร องสถต สวนขอมลเชงคณภาพ จะมล กษณะพรรณนาอธบาย โดยจะตองอาศยหลกการวเคราะหเหตและผลในการทจะอธบายเชงคณภาพ

ถาเปรยบเทยบขอมลเชงคณภาพกบปรมาณขอมลแบบไหนดกวากน อาจารยบอกวาตอบไมไดขนอยกบเรองทจะวจย ฉะนนจะเลอกแบบไหนกไดขอใหขอมลเหลานนสามารถตอบสงทเราตองการประเมนไดกพอ ดงนนขนอยกบความรของผทำาการวจยวาจะเลอกการวจยแบบไหน

(การวเคราะหขอมลจะวเคราะหแบบไหนกขนอยกบขอมลทเกบมา X

5.สรปผล / เขยนรายงาน แลวนำาผลการวจยใชในการแกปญหา ปรบปรงการ

ทำางานใหดขน นำาขอมลไปประกอบในการตดสนใจ หาวธการแกปญหา ซงเราจะตองนำาผลของการวจยประเมนไปใชตอไป ถาประเมนออกมาความพอใจต ำา คณภาพตำา ในฐานะผประเมนผล กจะตองเสนอผลใหเจานายใหเหนพรอมเสนอแนวทางปรบปรงแกไขโครงการตาง ๆ ใหดขนไดอยางไร แตสวนมากเรามกไมคอยนำาผลการวจยไปใชเพราะวาเราคดวาเหมอนกบงานประจ ำา คดวาเปนงานประจ ำาทำาแคตามพมพเขยว หรอการนำานโยบายไปบรหารหรอปฏบตเปรยบเสมอนการทำางานวจย จดบนทกเกบมลอยตลอดเวลา

348

นคอ สวนหนงของแนวคดการนำานโยบายไปบรหารหรอปฏบตมใชงานประจำาแตเปนการศกษาตลอดเวลาการปฏบตงาน แลวเรากจะเหนการเปลยนแปลงทเกดขนในสงคมชมชน โครงการตางๆ ทนำาไปปฏบตนนเราสามารถประเมนได เรยกวาการประเมนกระบวนการ ขณะทไปปฏบต ดงนนการนำานโยบายไปปฏบตมใชงานงานประจำาอยางเดยวแตเปนงานวจยเชนกน ดงนนชองวางจะเกดขนเสมอเพราะเราไมไดตดตามสงทเกดขนจากการปฏบตงาน อาจารยบอกวาใหลองฝก สงเกต จดบนทกเราจะไดขอมลมากมายทเป นประโยชนตอการทำางาน มนเปนการวจยรปแบบหนงเรยกวาการวจยตลอดเวลา

ขนตอนท 4.เลอกรปแบบก�รวจย สร�งม�ตรฐ�นดชนชวด

ตวดชนชวด ตวแปรตาง ๆ ตวแปรตามทเราตองการจะประเมน เชน ตองการประเมนวาแกปญหาความยากจนไดหรอไม ดงนนเราจะตองมดชนชวด เชน หนสนลดลง ,รายไดเพมขน , คณภาพชวต ,สขภาวดขน, ความภมใจในความเปนมนษย ดงเชน กรณสารคดปเยนทตนตงแตหวรงแลวไปวางเบด พอสายหนอยกไปเกบปลา ไดปลามากเอาไปขาย ปเยนหวถงปลาขนบนไดทละขน ๆ ขนไปวางขาย และราคาถา กก. 10 บาท คนซอจะใหกก. ละ 20 บาท ปเยนบอกวาพอแลว แคนกพอแลว ใครจะเอามาใหปเยนกบอกวาพอแลว เพยงพอแลว ปเยนมความสขกบวถชวตทพงตวเอง มความสข มความพอเพยง แตถาเรานำาดชนชวดทเปนรายไดปเยนนจน เพราะอยบานกระทอมเลก ๆ แตปเยนจะนอนในเรอ อยในเรอ

349

ดงนนถาเราใชเงน ใชรายไดวดความจน กพบวาปเยนเปน ทสำาคญจนจรง ๆ คอจนปญญา อยางปเยนปเยนไมจนปญญาแตกลบรำารวยดวยปญญาและศลธรรมจรรยา

ขนตอนท 5 เกบรวบรวมขอมลการเกบรวมขอมลเกบไดตงแตกอนทำาโครงการ ระหวาง

ทำาโครงการ และหลงทำาโครงการ (ดงทกลาวแลวขางตน)

ขนตอนท 6 วเคร�ะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณน� ถาเปนขอมลเชงปรมาณตองใชความรทางสถตในการ

วเคราะหเขยนรายงาน ......ทำ� Pretest 1.เลอกโครงการ 1 โครงการทตองการประเมนผล 2.เขยนทง 6 ขนตอน3.ออกแบบกระบวนการ 6 ขนตอนน


รศ.ดร.ทพ�พร พมพพสทธ วนท 31 พฤษภ�คม พ.ศ. 2551 (ภ�คบ�ย)

ทบทวนขนตอน/กระบวนก�รวจยประเมนผล (หน� 182-183)

350




ตวแบบก�รประเมนผล 1. Scriven’s Formative/ Summative Model

ตวแบบนมงไปยงวตถประสงคของการประเมน และการนำาผลการประเมนไปใชปรบปรงแกไขโครงการ

Formative Evaluation คอ การประเมนผลปรบร ปแบบ ซงเปนการประเมนความกาวหนาของโครงการขณะทก ำาลงดำาเนนการอยวาเปนไปตามทกำาหนดไว และจะบรรลวตถประสงคของโครงการหรอไมเพราะเหตใดในขณะทโครงการกำาลงดำาเนนอย เชน โครงการ SML มความกาวหนาอยางไร เปนไปตามแผนทกำาหนดไวหรอไม บรรลวตถประสงคของโครงการหรอไมเพราะเหตใด ขณะทโครงการกำาลงดำาเนนอย ดประสทธภาพของโครงการ และควรทจะเปลยนแปลงโครงการหรอไมในขณะทโครงการดำาเนนอย หนวยงาน

351




6.วเคราะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณนา a


ทเกยวของจงเขาไปปรบปรงแกไขปญหาดงกลาว Formative จะดวา

-โครงการดำาเนนตามทวางแผนไว-ประสทธภาพของโครงการ คอ Output, Outcome,

Impact เทยบกบ Inputs แลวคมคา-การประเมนผลจะชวยในการตดสนใจวาควรเปลยนแปลง

โครงการหรอไมInformative Evaluation คอ การประเมนจะทำาให

ทราบเหตการณทไมคาดคดทเกดขนขณะดำาเนนการอย Summative Evaluation คอการประเมนผลแบบสรป

ผล จะทำาหลงจากทโครงการ/นโยบายสนสดลงแลว และมงพจารณาวาประสทธผลของโครงการในภาพรวมเปนอยางไร โดยมงหาขอสรปเกยวกบการบรรลวตถประสงคของโครงการ Summative จะตอบคำาถามวา

-ประชากรเปาหมายทราบเกยวกบเนอหาสาระของโครงการหรอไม

-ทศนคตและพฤตกรรมของประชากรเปาหมายเปลยนแปลงไปเพราะโครงการหรอไม ดวามอะไรเกดขนบางในกลมประชากร ทศนะคตประชากร เปาหมาย เปลยนแปลงไปหรอไม

-โครงการบรรลเปาหมายหรอไม ผลทเกดขนเปนไปตามวตถประสงคหรอไม

เปนการดทกวางขนคอประชากรรหรอไม มวตถประสงคอะไร ประชากรมพฤตกรรมทศนคตอยางไร

2.CIPP Model ของ Stufflebeam & Guba C: Context Evaluation ประเมนสภาพแวดลอมและ

ความพรอมของสภาพแวดลอม เชน เศรษฐกจ สงคม วตถประสงคของโครงการเทยบกบวตถประสงคของนโยบายท วตถประสงคของ

352

โครงการนนสอดคลองกบวตถประสงคนงโยบายในระดบสงขนหรอไม

I: Inputs Evaluation ประเมนปจจยนำาเขา โดยกำาหนดความตองการเบองตนของปจจย เชน เงน คน เทคโนโลย งบประมาณ ความร การประเมนกจะประเมนวาพอเพยงหรอไม มประสทธผลมประสทธภาพหรอไม

P: Process Evaluation ประเมนกระบวนการ (ตรงกบ Formative Evaluation)

P: Products Evaluation ประเมนผลผลต (ตรงกบ Summative Evaluation)

เมอเรมทำาโครงการเชน โครงการ SML กจะมทนเรมตนในการทำาโครงการ ทนนคอ Input เราอยากรวาวตถประสงคของโครงการสอดคลองกบวตถประสงคของรฐหรอไม คอ การประเมน Context หรอขณะทเกด SML โครงการมปญหาอยางไร กาวหนาหรอไม นคอการประเมน Process คอการประเมนขณะท ด ำาเน นการ เม อกระบวนการสนสดแลวผลทเกดขนคอ Product ฉะนน Products Evaluation คอการประเมนผลทเกดขนจากโครงการ มผลผลตทเกดขนจากโครงการอะไรบาง และมผลลพธทตามมาอยางไร ผลกระ

353

ทน

Input

context

เรม สนสดโครงการProduct

ขณะดำาเนนการ -ผลผลต (ผลได)

-ผลลพธ-ผลกระทบ

Process

ทบทเกดขนมาอยางไร โครงการ SML นนจะแกปญหาความยากจน ฉะนน product ทเกดขนไดแก เศรษฐกจดขน รายไดประชาชนเพม ประชาชมความเปนอยดขน สขภาพจตดขน ฉะนนขางบนคอการประเมนครบทง CIPP

จะเหนวา CIPP จะตางกบ Formative จะประเมน Process สวน Summative กจะประเมนท Product

คว�มหม�ยศพท -Context คอ บรบท สภาพแวดลอม -Input คอ ปจจยนำาเขา กำาหนดความตองการเบองตนของ

ปจจย -Process คอ กระบวนการ การจดการกบปจจยนำาเขา-Product ผลผลต ผลลพธทตองการ สรป รปแบบนจะเปนการประเมนทสมบรณทกขนตอน แตรป

แบบนจะยงยากกวา

3.Stake’s Countenance Modelล กษณะส ำาค ญคล ายต วแบบ CIPP ค อพยายามท ำา ให

ครอบคลมทกองคประกอบของโครงการ ตงแตการวางแผนจดทำาโครงการ โดยแบงเปน 3 ชวงทผประเมนตองคำานงถงปจจยทมผลกระทบตอโครงการในแตละชวงตอน

ชวงท 1 คอ ชวงกอนทำาโครงการ โดยระบเงอนไขตางๆ ทเปนอยกอนโครงการทอาจมผลตอผลลพธของโครงการ

รายละเอยด-ความตงใจ วตถประสงคและผลลพธทคาดหวง -การสงเกต ขอมลทเกยวกบกจกรรมระบเงอนไขทเปนอย การตดสนใจ-มาตรฐาน หลกเกณฑเชงคณภาพทจะนำามาใชเปรยบเทยบ

คาดหวงอะไร ดสงทเราประเมนผลทเกดขนเปรยบเทยบกบมาตรฐานความตงใจ

354

ชวงท 2 คอชวงดำาเนนการ หมายถง กระบวนการทเกดขนจรงตามทตงเปาไว เปนการสงเกตพฤตกรรมระหวางดำาเนนการของทกฝายทเกยวของ ซงจะกำาหนดมาตรฐานเกณฑทใชเปรยบเทยบ

รายละเอยด-การสงเกต พฤตกรรมแตละวนของประชากรเปาหมายการตดสนใจ-มาตรฐาน หลกเกณฑเชงพฤตกรรมทจะนำามาใชเปรยบเทยบ-การตดสนใจ กระบวนการในการเปรยบเทยบ ความตงใจการ

สงเกตและมาตรฐาน ชวงท 3 คอ ชวงหลงดำาเนนการ คอการประเมนลพธทเกดขน

ของโครงการ โดยอาศยวธการเกบรวบรวมเมอโครงการสนสดแลว ซงจะกำาหนดเกณฑการเปรยบเทยบกอนและหลงดำาเนนการ

รายละเอยด -ความตงใจ อะไรคอผลลพธทตงใจของโครงการการสงเกต ขอมลทรวบรวมตอนสนสดโครงการ เชน คะแนน

เกรด การตดสนใจ-มาตรฐาน หลกเกณฑเชงพฤตกรรม ทจะนำามาใชเปรยบเทยบ ตวอย�งเชน การประเมนกอนทจะเรยน การประเมนระหวาง

เรยนและประเมนหลงเรยนเสรจแลว การประเมนทง 3 ชวงนจะด

4.Tyler’s Goal Attainment Model (แบบจำาลองการบรรลเปาหมายสงสด) คอ

-มงเนนการบรรลเปาหมายทระบไวในโครงการ (ประสทธผล)-แบงเปาหมายออกเปนกลมๆ เชน โครงการทนำาไปปฏบตจะม

Policy Stakeholders หลายกลม เปาหมายของแตละกลมกจะแตกตางกน

355


อาจารยเลาวา ไดรบเชญไปงานวฒนธรรมอาหารพนบานภาคอสาน อาจารยกคดวาจะไดเหนอาหารทหลากหลาย คดวาจะไดเหน ลาบ กอย ปลารา แตพอไปถงงานกเหนงานชาง งานชางหมายถง “การโฆษณาเบยรชาง มการแขงเรอ หลงจากแขงเรอเสรจ ทงพอ”บานแมบานกเมาฉลองเมากน ฉะนนเมอเราประเมนโดยนำา Tyler ไปใชวาแตละกลมมความแตกตางหรอเหมอนกนอยางไร บรรลเปาหมายหรอไมตามกลม

5.Provus’s Discrepancy Model เปนตวแบบทตอบคำาถามดงตอไปน

-โครงการทจดทำาเปนไปตามทผจดทำาโครงการตงใจไวหรอไม-เมอวเคราะหพบความแตกตางขณะทดำาเนนโครงการ จะตอง

มการแกไขปญหาตางๆ ในลกษณะของการประเมนผลแบบปรบรปแบบ

-หลงโครงการสนสด ขอคนพบจะใชตดสนความคมคาของโครงการวาเปนไปตามวตถประสงคทกำาหนดไวแตแรกเรมหรอไม

-วเคราะหความแตกตางจากตนทน และผลกำาไรของโครงการเมอเปรยบเทยบกบโครงการอน

ตวแบบนจะมทง Formative และ Summative โดยมองในแงความคมคาและการเปรยบเทยบกบโครงการอน

6.Scriven Goal-Free Model (แบบจำาลองทอสระจากเปาหมาย)

อาจารยบอกวา ถาเราจำากดวตถประสงคของโครงการแลวลอวตถประสงคจะทำาใหผลทประเมนออกมาแคบ เหนวา

356

-การใหความสนใจเปาหมายของโครงการ เปนการจำากดขอมลในการตดสนใจเกยวกบโครงการ

-ทำาใหผประเมนมองโครงการในมมแคบแบบถำาอโมงค ทำาใหมองไมเหนผลทสำาคญดานอน เนองจากผลจากการนำานโยบายไปปฏบตไมไดเกดเฉพาะทตงเปาไวอยางเดยวเทานน หากยดตดเปาหมายทตงไวกจะมองไมเหนสงอนทเกดขนในนโยบาย

-ผประเมนจงควรขยายมมมองใหครอบคลมโครงการทงหมด-สามารถเหนผลทตงใจและไมตงใจ หรอไมมองขามผลขาง

เคยงทไมคาดคดทเกดกบโครงการ -ผประเมนจะไดมองผลกระทบทงหมดของโครงการ ไมวาจะ

เปนบวกหรอลบ ตงใจหรอไมตงใจ (Total Impacts)-ผประเมนสามารถระบหนทางตางๆ ทโครงการมผลกระทบตอ

ประชากรเปาหมาย นอกเหนอจากทระบไวในโครงการ และทำาการเกบขอมลเพอกำาหนดผลกระทบทเกดขนจรง

-ไมไดหมายความวาจะตองเปนอสระจากเปาหมายทงหมดของโครงการ แตหมายความวาไมจำาเปนทจะตองจำากดการประเมนผลอยทเปาหมายของผจดทำาหรอเจาของโครงการเทานน ผประเมนอาจพจารณาเปาหมายของสงคมดานอนๆ ได

วธท 6 นดเพราะเหนผลกวางมากกวาทคด กลมเปาหมายทไมคาดคดมมากขน จะเหนทงตงใจและไมตงใจ แตคนททำาวจยประเมนผลตองทำาการบานหนกคอตองลงไปดลงไปในสนามจดบนทกสงเกต สมภาษณแบบเจาะลก ผประเมนตองขยนเกบขอมลนำาขอมลมาใชในการประเมนผล

ตวอย�ง-กรณเงนกองทนหมบาน เราตองการประเมนเศรษฐกจดหรอ

ไม มเงนเพมขนหรอไม แตเรากลบพบวาเงนกองทนนสรางความแตกแยกในหมบาน ซงเปนสงทเรามองขาม สงเหลานทไมตงใจวาจะเกด

357

-กรณโครงการทสงเสรมใหม Home stay จะมผลลพธคนเปนโรคเอดส ลกสาวในชมชนหายหมด นเปนเรองทไมคาดคด เราคดวาวฒนธรรมยงยน เศรษฐกจดขน

-อาจารยไดเคยไปประเมนโครงการโรงเรยนชาวนา ซงนกไวในใจวา ตองมนาขาว มควาย โรงเรยนกจะอยททงนา จะตองมหลกสตร กฎ กตกา มครผสอน แตเมอไปถงทน นไมมอะไรเลย โครงการโรงเรยนชาวนา คอโครงการทใหชาวนาไดแลกเปลยนเรยนรของชาวนาในภาคอสานบางจงหวด ไมมรปแบบมแตความรทเคลอนไหวอยตลอดเวลา มการจดการความร มกระบวนการเรยนร หรอบางคนไปอบรมขางนอกกนำาความรใหมมาแนะนำาแลกเปลยนกนตลอดเวลา เหมอนกบชมชนไมเรยง คณคาไมเรยงอยทความรและปญญาของคนในชมชนไมเรยง

7.Stake’s Responsive Model แบบประเมนผลเชงตอบสนอง-เพอใหมความยดหยน-ใชขอมลละเอยดออน -ลดการเนนความถกตองแมนยำาในดานการวด การเกบขอมล

การทดสอบกอนและหลง และการวเคราะหสถตทซบซอน -เพมความสนใจทการใชประโยชนจากขอคนพบสำาหรบทกฝาย

ทเกยวของกบโครงการ-มงเนนการสอสารแบบธรรมชาต การรายงานสภาพโครงการ

ตามความเปนจรงและกจกรรมทเกดขนจรง แลวคอยศกษารายละเอยดเพอประเมน โดยไดรบขอมลจากผทเกยวของรวมดวย การประเมนเรมจากการเขาไปพดคยกบกลมเปาหมายเพอสรางความคนเคย เจาหนาท โครงการเกยวกบขอบเขต กจกรรมประเดนตาง ๆ

-ระบขอบเขตของโครงการ และภาพรวมของกจกรรม ระบกำาหนดวตถประสงคของโครงการใหชดเจน

-สรางกรอบแนวคด

358

-ระบขอมลทจำาเปน -เลอกผสงเกตเครองมอประเมน -สงเกตสงทกำาหนดไว เชนเหตการณกอนโครงการ ระหวาง

ดำาเนนการ และผลลพธ -จดเรองประเดน -ตรวจสอบความถกตอง -บางทอาจจะมการแยกรายละเอยด จดรปแบบใหเหมาะสมกบ

ผรบการประเมนโครงการ จงมความยดหยนสง

8.แบบจำ�ลองผสม ผประเมนอาจเลอกแบบจำาลองแบบหนงแบบใดทเหมาะสม หรอนำาสวนดจากแตละตวแบบมาผสมใชในการประเมนรวมกน สรปทง 8 แบบนมไมกอยางแตทำาใหมหลายๆ Model สรปไดแก

สรปตวแบบก�รประเมนผล ม 8 ตวแบบ 1. Scriven’s Formative/ Summative Model ตว

แบบนมงไปยงวตถประสงคของการประเมน และการนำาผลการประเมนไปใชปรบปรงแกไขโครงการใหดขนเปนแบบจำาลองซงม 2 วธ ไดแก

1.1 formativ Evaluation 1.2 Summative Evaluation 2. CIPP Model ของ Stufflebeam & Guba แบบ

ประเมนทครบวงจรซงเหมอนกบแบบแรกคอม Process , Product

3. Stake’s Countenance Model เ ห ม อ น ก บ CIPP เพราะมการประเมนทงกอนและหลง มการแบงเปนชวงใหเหนชดเจน ลกษณะสำาคญคลายตวแบบ CIPP เปนการประเมนสงทเกดขน ในแตละชวงเวลาตงแตกอนทำาโครงการ ระหวางดำาเนนโครงการและหลงโครงการ ตองกำาหนดเปาหมายและวตถประสงคกอนระหวางและ

359

หลงดำาเนนการเปนอยางไรในแตละชวงเวลากบมาตรฐานทตงไวเปนอยางไร

4. Tyler’s Goal Attainment Model แบบจำาลองทเนนการบรรลเปาหมายสงสดโดยคำานงถงกลมเปาหมายทแตกตางกน มองวากลมเปาหมายบรรลวตถประสงคหรอไม

5.Provus’s Discrepancy Model เปนลกษณะคลายกบแบบแรก ค อแบบ formative Evaluation และสามารถท จะประเมนเมอสนสดโครงการ ประเมนความคมคา ประสทธภาพของโครงการ โครงการเปนไปตามแบบทตองการหรอไม

6. Scriven Goal-Free Model มงเนนการคดนอกกรอบ แตไมไดปฏเสธสงซงเรากำาหนดไวในกรอบแตเราจะมองนอกกรอบ การมองผลกระทบทงหมดของโครงการ ไมวาจะเปนบวกหรอลบ ตงใจหรอไมตงใจ

7. Stake’s Responsive Model ต ว แ บ บ น จ ะ ม ก า รยดหยน มกระบวนการทเปนทางการและไมมเปนทางการผสมกน ทำาใหการประเมนไดผลออกมาดมากขน เนองจากมความยดหยน สามารถปรบเปลยนกระบวนการไดสรางความยดหยน ไมเนนความถกตองของเครองมอ แตเนนทนำาผลทเกดขนไปใชประโยชน

8.แบบจำาลองผสม ผประเมนอาจเลอกแบบจำาลองแบบหนงแบบใดทเหมาะสม หรอนำาสวนดจากแตละตวแบบมาผสมใชในการประเมนรวมกนเพอการประเมนทด

อ�จ�รยแนะนำ�ก�รทำ� Pretest (ใชขนตอนของหน� 182)


2.การสรางแบบจำาลองวจยประเมนผล3.วางแผนการวจยประเมนผล 4.เลอกรปแบบการวจย สรางมาตรฐานดชนชวด

360

5.เกบรวบรวมขอมล6.วเคราะหขอมลเชงสถต /เชงพรรณนา ....ก�รวจยโดยก�รทดลอง (Experimental research) เชนภาพ วธการวจยโดยการทดลองแทจรง

การวจยโดยการทดลองแทจรง หรอการทดลองแบบคลาสสกการวจยโดยการทดลองแทจรงทำาไดตามธรรมชาต ใหสงคมเปนหองทดลอง คอกอนทจะกำาหนดกลมทใชทดลองกบกลมทใชควบคม จะตองดประชากรทเราตองการประเมนคอใคร เมอเลอกประชากรไดแลวกแบงกลมโดยวธการสมตวอยาง

ก�รสมตวอย�ง- แบบแรก คอ Simple random sampling คอ การ

สมมตใหประชากรในหองนเปนกลมประชากร เมอจะสมกจะเขยนชอของทกคนไวในกลอง แลวสมหยบออกมา เมอหยบไดใครครงแรกคนนนคอคนทถกสมแลวกใสชอคนนนไปในกลองอก ถาเราตองการกลมตวอยาง 30 คน เรากหยบมา 30 ครงได 30 คนกคอกลมตวอยาง

361

R O1 X O2

กลมทดลอง

ประชากร

แบงกลมโดยวธ

วด

กอนดำาเนน

การ

R O1 X O2

ดำาเนนการ

วดหลงดำาเนนการ


-แบบทสอง Systematic sampling เชน ในหมบานมเลขทบานตงแตเลขท 1,2,3,4,5, วธการเลอก คอ ถาตองการบานหลงท 1 แลวเลอกหลงท 5 แลวเลอกหลงท 10 แลวเลอกหลงท 15 ไปเรอย ๆ หรออาจจะเลอกจาก Quota sampling เชน มเพศหญงสมมตวาเปน 60% ชาย 40% คอ 60 : 40 ถาเราตองการเลอก 30 % ดงนนวธการในการเลอกกลมตวอยางอาจจะใชแบบไหนกได หลงจากทเราสมตวอยางแลว กลมหนงเราใชเปนกลมทดลอง สวนอกกลมใชเปนกลมควบคม

คว�มแตกต�งระหว�งกลมควบคมกบกลมทดลอง -กลมทดลองหมายถง กลมทเขาไปเปนสมาชกของโครงการ

เชนกลมทเปนสมาชกของโครงการ SML หรอสมาชกของกลมกองทนหมบาน

-กลมควบคมหมายถง กลมทไมไดเขาไปเปนสมาชกของโครงการ

เราจะประเมนทงสองกลมนพรอม ๆ กน เกบขอมลเหมอนกนทกอยาง ประเมนทงกอนดำาเนนการ เชนรายไดกอนทจะเกดโครงการมเทาไหร แรงงานทใชมเทาไหร และประเมนหลงจากโครงการดำาเนนอยและ ประเมนหลงสนสดโครงการ ขอมลทเราเกบกอนสำาหรบกลมทดลองเกบไดเทาไหรจะใหสญลกษณ O1 ขอมลสำาหรบกลมควบคมคอ O2 หลงจากนนนำา O2-O1 = D1 โดย D1 คอผลความแตกตางทเกดขนกบกลมทดลอง สวน D2 คอผลความแตกตางทเกดขนกบกลมควบคม

ผลของความแตกตางระหวาง O2 แตกตางจาก O1 เปน D1 หรอ O4 แตกตางจาก O3 คอ D2 การด D1 กบ D 2 แตกตางกนหรอไม ทศทางของผลทเกดขน (คดเปนทำาเปน ความยงยน คณภาพชวต) D1 นาจะดกวา D 2 เพราะ D1 มโครงการอยเยนเปนสขเกดขน มความร มกจกรรมเกดขน ฉะนนความรตาง ๆ กจกรรมตางๆ

362

นาจะทำาใหชมชนอยเยนเปนสข ถา D2 มากกวา D1 แสดงวาการทำาโครงการนนไมเกดผลไมบรรลวตถประสงคหรอเปาหมายทกำาหนดไว

วธการประเมนแบบแทจรงจะมการควบคมหลายขนตอน1) ควบคมกลม ทมฐานใกลเคยงกนเพราะมาจากประชากรท

เราสมมาเปนกลมทดลอง2) การเปรยบเทยบกลม 2 กลม 3) การประเมนทงกอนและหลงทำาโครงการ ถาเราไมวด

กอนทำาโครงการกไดแลวมาจดหลงดำาเนนการ ฉะนนปญหาทจะเกดขนสามารถควบคมไดตงแตการใชฐานใกล

เคยงกน การควบคมกลมเปรยบเทยบ และการประเมนทงกอนและหลงทำาโครงการ (วธการนด แตเราไมนยมทำากนเพราะวายงยาก และไมมเวลาและงบประมาณ ไมมทน)

อาจารยใหนกศกษาดเอกสารในหนาท 187 คอการทดลองการเปรยบเทยบเฉพาะกลมทเขารวม ไมมการประเมนกอนแตจะมการประเมนหลงอยางเดยว เพราะอาจจะไมใหความสำาคญ ไมมงบประมาณ ไมมเวลา

อาจารยใหนกศกษาดเอกสารในหนาท 188 หวขอ 8.3 จะไมมกลมควบคมมแตกลมทดลองอยางเดยวเพราะวาปฏบตแลวประเมนเลย ไมมกลมเปรยบเทยบ

อาจารยใหนกศกษาดเอกสารในหนา 189 หวขอ 8.4 จะมการประเมนเปรยบเทยบกอนและหลง (วธนนาจะดกวา 8.3 เพราะมการเปรยบเทยบกอนและหลง

ก�รเปรยบเทยบคว�มแตกต�งโดยใชกร�ฟ **เรองกร�ฟนอ�จ�รยไมไดสอนในร�ยละเอยดแคแนะนำ�ให

แกเสนกร�ฟทอ�จ�รยทำ�ผดม�ในชทเท�นน อธบ�ยบ�งบ�งตวเลกนอย***

การเปรยบเทยบความแตกตางโดยใชกราฟซงมาจากขอมลทเราเกบไว เชน กรณแรกคอกรณการเปรยบเทยบ โดยเรามกลมใน

363

โครงการคอกลมทดลอง กลมทไมอยในโครงการคอกลมควบคม เมอเราเกบขอมลทงสองกลม เรากอาจจะมาวดเสนกราฟดความแตกตางของขอมลวามความแตกตางหรอไมระหวางสองกลม ถามความแตกตางของเสนกราฟแสดงวาโครงการนนทำาใหเกดความแตกตาง แตถาไมมความแตกตางของเสนกราฟแสดงวา โครงการนนไมทำาใหเกดการเปลยนแปลง

ภาพแสดงผลแตกตางจากการเปรยบเทยบกลมทแตกตางกน

ถาเสนกราฟออกมามความแตกตางแสดงวาโครงการทำาใหเกดความแตกตางกน ถากราฟขนานกนแสดงวาโครงการไมทำาใหเกดความแตกตาง

364

อยในคะแน

ไมอยใน


ภาพ แสดงผลทไมแตกตางจากการเปรยบเทยบกลมทแตก

ตางกน

การเปรยบเทยบเชงเวลา วธนตองอาศยระยะเวลาในการ

ตดตามประเมนผลโดยเรมศกษาระยะกอนการทดลองโครงการ และหลงการใชโครงการระยะหนง

การเปรยบเทยบเชงเวลาระยะสน

ในกรณนสมมตวาเรามการเกบขอมล 2 ป เชน โครงการรณรงคเมาแลวไมขบ โครงการนเราคดวาเราตองรณรงคเพราะเหตการณอบตเหตบนทองถนนมาก คนเสยชวตมาก และโครงการ

365

คะแน

อยใน

ไมอยใน


จำานวนผ นำาโครงการไปใช

2525 2525กอนนำาโครงการไปใช หลงนำาโครงการไปใช

900800700

เมาแลวไมขบไปรณรงค แลวกเกบขอมลตอ ถาเราไดขอมลจำานวนผเสยชวตลดลง ๆหมายความวาเปนผลเนองจากการรณรงคไมได เพราะอาจจะมปจจยอนมาเกยวของ เชน สงแวดลอม ขอมลกอนหนาน

ภาพ การเปรยบเทยบเชงเวลาระยะยาว

การเปรยบเทยบระยะยาว วามแนวโนมอยางไร อบตเหตเพมขนและลดลงดวยอยเสมอ ตงแตไมมโครงการกลดลงได นคอการศกษาเชงเวลาระยะยาว ททำาใหเราอธบายเหตแหงการลดแหงการเพมกอนทจะสรปวาโครงการททำานนนำาไปสการเปลยนแปลงกลมเปาหมาย (ในภาพมขอมลเฉพาะ 2524 และ 2525 เทานน)

อ�จ�รยแนะนำ�ว� การเกบขอมลตางๆทเปนปญหาในองคกรของทาน เชน การใหบรการประชาชน บรการสาธารณะ เพราะเนองจากตวปญหาจะเปนขอมลสำาคญในการวเคราะหสงเคราะหใหนำาไปสการแกปญหา

การเกบขอมลม 2 อยางคอ การเกบขอมลทหยาบ ๆ และการเกบขอมลทละเอยด ซงจะตองตงความรบผดชอบไวไมวาจะเปนดานสงแวดลอม วฒนธรรม เพอทำาการพฒนาวเคราะหโครงการกำาหนดนโยบายของเรา

อ�จ�รยเล�ว� เหตทรางพรบ. สภาองคกรชมชน ตองการขบเคลอนใหเปนพรบ.เพราะองคกรชมชนเกบขอมลไวอยางเปนระบบ

366

900800700600500

จำานวนผนำาโครงการไปปฏบต

2521 2522 2523 2524 2525

(กอนหนานนเปนองคกรผนำาชมชน) เพอทจะใหมกฎหมายบงคบและถารางพรบ.นออกมากจะมประโยชนหรอไม ถาทานอยในกระทรวงมหาดไทยทานกอาจจะไมเหนดวยกบรางพรบ.ฉบบน เพราะเหตผลซำาซอน การทำางานทอาจจะกลายเปนความขดแยง เสยงบประมาณ แตถาทานมองเปนพลงบวก เปนพลงในสงคมชมชนทรวมคดรวมสราง เปนพลงทตอยอดทองถน นำาขอมลทชมชนเกบมาขบเคลอนใหเปนแผนของชมชนไปทองคกรปกครองสวนทองถนเพอใหไดนโยบายสาธารณะทดขน แตถาเรามองเปนพลงลบพลงความขดแยงกเปนพลงความขดแยง

แตอยางไรกตาม สงคมไทยเปนสงคมทมองในมตลบมากกวาบวกเสมอ ฉะนนจงทำาการบรณาการไดยาก อาจารยจงแนะนำาวาใหมองวกฤตใหเปนโอกาส ใชความรและปญญา

การใชกลมควบคมการใชกลมควบคมจะมโครงการเกดขนตรงทเสนประ เรามกลม

ทดลองและกลมควบคม และเรามการเกบขอมลทงสองกลมแลวนำา

367

2,500

2,000

1,500

1,000

500

จำานวนอบตเหตบนทอง

2521 2522 2523 2524 2525


กลมทดลองของ

มาลงจดเปนกราฟ เพอดวาผลทเกดขนนนมความแตกตางเกดขนหรอไม หรอมการเปลยนแปลงเกดขนมากนอยเพยงใด

จากภาพเสนกราฟตอนปลายกวางแสดงวาโครงการนมผลใหอบตเหตลดลง

วธการทงหมดนคอวธการวจยโดยการทดลอง ซงเปนการทดลองแบบแทจรงทมกลมใชในการเปรยบเทยบ หรอแบบกงทดลอง คอไมมกลมทเอามาเปรยบเทยบ

ทงหมดหนาท 190 -193 กคลายกบหนา 184 เปนตนมา

****************คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย


อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 6 มถน�ยน พ.ศ.2551

กระบวนก าร ของ นโย บา ยม 4 กระบ วนกา รค อ กระบวนการกอรป กระบวนการวเคราะห กระบวนการนำาไปปฏบต และกระบวนการตดตามประเมนผล โดยอ.อนงคทพยรบผ ดชอบบรรยายในสวนของกระบวนการก อร ปและกระบวนการวเคราะห สวนอาจารยรบผดชอบบรรยายในสวนของกระบวนการนำาไปปฏบตและกระบวนการตดตามประเมนผล

**เขาสเนอหาการบรรยาย**ก � ร น ำ� น โ ย บ � ย ไ ป ป ฏ บ ต (Policy

Implementation)

368

การนำานโยบายไปปฏบต หมายถง การนำานโยบายไปทำาใหเกดผลสำาเรจตามเปาหมาย/วตถประสงคทกำาหนดเอาไว

นโยบาย แผน และโครงการมรายละเอยดไมเหมอนกน นโยบายเปนแนวทางปฏบตทมงกำาหนดเฉพาะเปาหมายการดำาเน นงานเป นหลก แผนเปนการรบเอาเป าหมายของนโยบายมากำาหนดแนวทางในการปฏบตเพอใหบรรลเปาหมายของนโยบายนน สวนแผนทมรายละเอยดเพมขนและบอกวธดำาเนนการจะเรยกวาโครงการ การเรยกชอตางกนเพอใหกระจางชดวามความหมายถงขนาดไหน ดงนน การนำานโยบายไปปฏบตจงอาจหมายถงการนำาตวนโยบาย แผน หรอโครงการไปปฏบตกได

การทจะรวาเปนนโยบาย แผน หรอโครงการคอ กรณทเปนนโยบายอยางเดยวคอ สามารถนำาเปาหมายไปปฏบตไดเลยโดยไมตองวางแผนและกำาหนดวธดำาเนนการ เกดขนกรณทเปนนโยบายคนเคย ทำาซำาๆ และมความชำานาญ แตหากนโยบายใดไมคนเคย ไมสามารถทำาใหเกดความสำาเรจตามเปาหมายได จงตองหาแนวทางปฏบตเพอใหบรรลเปาหมายนน ซงสงทเรยบเรยงไดคอแผน แตหากมแผนหรอแนวทางปฏบตแลวยงไมสามารถทำาใหบรรลเปาหมายไดกตองคดวธดำาเนนการเอาไวขางหนาคอ กำาหนดรายละเอยดขนตอนการปฏบตใหชดเจนแลวเรยบเรยงออกมาจะเปนตวโครงการ ชวงทคดหาวธดำาเนนการนนเรยกวาการวางโครงการ ดวยเหตน การนำานโยบายไปปฏบตจงอาจหมายถงการนำาตวนโยบาย แผน หรอโครงการไปปฏบต เพราะทงสามอยางนจะมงทำาใหสำาเรจตามเปาหมายทกำาหนดเอาไว

369

โดยสวนใหญ การนำานโยบายไปปฏบตมกจะแจกแจงเปนแผน จากแผนแจกแจงเปนโครงการซงมรายละเอยดในการทำางานเพยงพอ แตหากยงไมละเอยดพอกจะแยกออกเปนโครงงานอกทหนง หากนโยบายใดไมสำาเรจไดโดยการใชแนวทางเดยวกตองมหลายแนวทางเพอใหนโยบายสำาเรจได และหากแผนใดไมสำาเรจไดหากใชวธการเดยวกตองใชหลายเทคนควธเขามาประกอบกนจงจะทำาใหแผนสำาเรจได

การบรรยายในวนนแยกออกเปน 3 สวนคอ1.แนวคดในการนำานโยบายไปปฏบต2.ปจจยทจะทำาใหการปฏบตนโยบายสำาเรจหรอลมเหลว3.ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบตแนวคดในก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบตRandal Ripley and Grace Franklin

กลาววา ในการน ำานโยบายไปปฏบต ทกๆนโยบายจะพบปรากฏการณเหมอนกนดงตอไปน

1.มผเขามาเกยวของกบนโยบายเปนจำานวนมาก ทงทเกยวของโดยตรงและโดยออม

(1) กล มท เข ามาเก ยวของแต ไมส ำาค ญมาก เชน ประชาชนทวไปทรอรบผลนโยบาย หรอผทคอยสอดสองตดตามนโยบาย เชน สอมวลชน กลมพลงตางๆ

(2) กลมทเขามาเกยวของและมความสำาคญมาก ไดแก-ฝายนตบญญตมหนาททำาใหเกดตวนโยบาย เชน ตรา

กฎหมาย หากกฎหมายมปญหา การปฏบตตามกจะไมประสบความสำาเรจ เชน การรางรฐธรรมนญ 2550 ทำาใหเกดความวนวายในทางการเมองในปจจบน

370

-ฝายบรหาร มหน าท รบนโยบายไปปฏบต หากกฎระเบยบดแตผปฏบตไมด ผลกออกมาดไมได

-ฝายตลาการ ในการปฏบตนโยบายมกเกดความขดแยงใหมๆ จนตองมการฟองรอง ตลาการจงมบทบาทเขามาเกยวของ

2.ผทมาเกยวของแตละปจเจกบคคลหรอแตละกลมลวนมวตถประสงคและความคาดหวงแตกตางกนออกไป ผนำานโยบายไปปฏบตกตองแยกแยะวาใครมวตถประสงคตอนโยบายอยางไร แล วจดกล มผ ท มวตถประสงค/ความตองการเหมอนกนไวดวยกนเพอใหนโยบายสามารถตอบสนองได

3.เม อ เวลาผ านไป นโยบายจะมการขยายต วข น วตถประสงคทมตอนโยบายกจะมากขน เพราะมจำานวนผทเขามาเกยวของมากขน ความตองการของคนไมมทสนสด และปญหามความซบซอนมากขน

4.ตองใชหนวยงานหลายหนวยงาน หลายสงกด และหลายระดบเขามาเกยวของ นโยบายของรฐบาลจะมาจากสวนกลางแตความสำาเรจจะอยททองถน ดงนน จงมการสงการลงมาเปนทอดๆจนเกดการปฏบตในระดบในทองถน ปญหาคอแตละหนวยงานมกมกรอบการทำางาน พฤตกรรม และผลประโยชนของตนเอง ทำาใหเกดความหลากหลายในแนวทางปฏบต

5.มหลายปจจยอยเหนอการควบคม ซ งอาจเปนทงปจจยทเขามาสนบสนนหรอคดคานนโยบาย เชน มเทคโนโลยใหมเขามาจงไดรบความสะดวกจากเทคโนโลยนน ในการนำา

371

นโยบายไปปฏบตจงตองเตรยมตวหามาตรการทจะรองรบใหได

แวน มเตอร (Van Meter) กบแวน ฮอรน (Van Horn) กลาววา ปจจยทเกยวของกบการนำานโยบายไปปฏบตม 8 ปจจย ไดแก

1.ลกษณะของนโยบาย 2.วตถประสงคของนโยบาย3.ความเปนไปไดทางการเมอง 4.ความเปนไปไดดานเทคโนโลย5.ความเปนไปไดทางทรพยากร 6.ลกษณะของหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบต 7.ทศนคตของผนำานโยบายไปปฏบต 8.กลไกและความสมพนธของหนวยงานทตองปฏบต

รวมกน 1. ลกษณะของนโยบาย / ตวนโยบาย พจารณาจาก 6

เรองดงน(1) ผลประโยชนสมพทธ พจารณาจากวตถประสงคของนโยบายวา หากนโยบายสำาเรจ ใครจะไดประโยชนและใครจะเสยประโยชน ผลประโยชนสมพทธลงตวคอ ผไดพอใจในสงทไดและผเสยทำาใจกบสงทเสย แตปญหามกเกดขนเพราะผไดไมรจกพอและผเสยกมองวาสงทตนเสยนนมากเกนไป เชน การสรางเขอนแกงเสอเตนทจ.แพร สงทไดคอเขอน นำา และไฟฟา สงทสญเสยคอปาและพนทท ำากน ผ กำาหนดนโยบายรวาอะไรคอความเหมาะสมระหวางไดและเสย กจะปฏบตนโยบายไดอยางไมมปญหา

372

(2) ความสอดคลองกบคานยมในสงคม พจารณาจากแนวทางในการดำาเนนนโยบาย หากมความสอดคลองกบความตองการของสงคมและสงทสงคมยดเหนยวอย สงคมกจะใหการสนบสนนและนโยบายนนกจะประสบความสำาเรจ แตนโยบายทไมสอดคลองกบคานยมของสงคมกจะถกตอตาน โอกาสทจะสำาเรจจงมนอย

(3) การทดลองปฏบต นโยบายทสามารถทดลองปฏบตกอนจะมโอกาสสำาเรจมากกวานโยบายททดลองไมได เชน นโยบาย 30 บาทรกษาทกโรคทดลองใชนำารองในบางพนท พอเหนผลดจงขยายใชทวประเทศ แตนโยบายสรางเขอนไมสามารถทดลองไดจงมความเสยงในการนำาไปปฏบต

(4) การเหนผลได นโยบายทปฏบตแลวเหนผลชดเจนก จะมโอกาสประสบความสำาเรจไดงาย สวนนโยบายทเหนผลไดไมชดเจนทำาใหตองยงยากในการตดสนใจ เชน แมบานมาเรยนปรญญาโทม.รามคำาแหงแลวเหนผลชดเจนจงลงทะเบยนบงคบใหพอบานมาเรยนบาง

(5) คณภาพของการปอนกลบของขอมล นโยบายทม Feedback โดยอตโนมต รวดเรว เปนรปธรรม และชดเจนจะสำาเรจไดงาย แตนโยบายทม Feedback ไมชดเจนจะทำาใหต ดสน ใจได ยาก เช น ฝร งพอมคนมาแซงค วก จ ะม Feedback ทนท สงคมฝรงจงเปนระเบยบ บางประเทศจะมกฎหมายเขมแขง เชน กฎหมายสวเดนหามตเดก พอแมทตลกจงถกตดคก และคนทเหนมการตเดกแลวไมแจงความกจะถกตดคกเหมอนกนโทษฐานทไมชวยกนคมครองสทธเดก คนจงรบแจงความทนทเวลาเหนเดกถกทำารายเพราะ

373

เหน Feedback ทชดเจน แตกตางจากคนไทยทไมเป นระเบยบ เวลามคนมาแซงควกปลอยไปคน และบางคนกเมนเมอเหนมการตเดก

สจ.ศรสะเกษทานหนงเปนคนทพดในทประชมสภานาเบอมาก เพราะไมมประเดนในการพดและบางครงกพดเร องทคนอ นพ ดจ บก น ไป แ ล ว แ ต พอ มา เร ย นร ฐศ าส ตร ม.รามคำาแหงกมพฒนาการทดขนคอ พดมประเดนขน ม การวเคราะหและอางอง ถอเปน Feedback ทชดเจนจากการมาเรยนรฐศาสตร

(6) จำานวนตวแปร นโยบายทมตวแปรเขามาเกยวของมาก โอกาสทจะสำาเรจจะยงนอยลงไป นโยบายทดจงควรมตวแปรเขามาเกยวของนอยเพราะจะสำาเรจไดมากกวา

2. วตถประสงคของนโยบาย จะตองมลกษณะดงน(1) ชดเจน คอมความหมายชดเจน ตความไดเหมอน

กน ไมกำากวม ไมตองแปลความอก (2) วตถประสงคแตละขอจะตองสอดคลองตองกน

เพราะหากขดกนจะทำาใหปฏบตยาก(3) งายตอการรบร วตถประสงคจะตองเปนรปธรรม ม

มาตรฐานชดเจน และสามารถรบรไดงาย (4) มดชนชวดความสำาเรจชดเจน คอมเกณฑการวด

และมปรากฏการณตวอยางใหเทยบเคยงทชดเจน (5) ความเทยงตรงของขอมลขาวสารและความชดเจน วตถประสงคทดตองมลกษณะ SMART Principle

ดงน

374

S: Sensible คอตรงกบความรสกและความตองการของประชาชน

M: Measurable คอมมาตรฐานทสามารถวดได A: Attainable คอวตถประสงคทสามารถทำาไดจรง

และทำาใหสำาเรจได (บางสถาบนใชคำาวา Actionable) R: Reasonable คอมเหตมผล มขอมลและหลกฐาน

การอางองอยางสมเหตสมผลT: Time Available ค อ ถ ก ก า ล เ ว ล า เ ส น อ

วตถประสงคไดเหมาะสมกบความตองการของสงคมในขณะนน เชน พมากำาลงเจอพายนารกส ไทยเรากไมควรไปชวนพมาใหเปนประชาธปไตย

3. ค ว า ม เ ป น ไ ป ไ ด ท า ง ก า ร เ ม อ ง (Political Feasibility) พจารณาจาก

(1) ก า ร ส น บ ส น น จ า ก เ อ ก ช น (Private Organization) เชน ปจเจกชนทวไป

(2) การสนบสนนจากฝายตางๆ ทเกยวของ เชน พรรคฝายคาน ฝายสนบสนน ฝายพนธมตร

(3) ผลกระทบของนโยบายตอกลมอาชพ/กลมอทธพล (Power Group) เชน กลมพลงบางกลมทแสดงบทบาทในบางครง กลมทหาร กลมอาจารย

(4) การสนบสนนจากชนช นน ำา ซ งเป นคนทสงคมเคารพนบถอและเชอฟง เชน ม.ร.ว.คกฤทธ ปาเปรม คณหมอประเวศ วะส

(5) การสนบสนนจากสอมวลชน

375

(6) การสน บสน นจากผ มสทธออกเสยงเล อกตง (Voters)

นโยบายใดทได รบการสนบสนนจากฝายเหลานก จะปฏบตไดราบรนขน

4. ความเปนไปไดดานเทคนค และ ทฤษฎ พจารณาจาก(1) การรางนโยบาย มองวาการกอรปนโยบายเปนไป

ตามสงทสงคมยดมนถอมนหรอไม เชน สงคมขอใหมการลงประชามตหรอไม หากการกอรปนโยบายสอดคลองกบสงทสงคมยดมน นโยบายนนกจะมโอกาสประสบความสำาเรจ แตหากสวนกระแสกบสงทสงคมตองการ นโยบายนนกมโอกาสสำาเรจนอย

(2) แนวทางของนโยบาย การนำานโยบายไปปฏบตไดเรยกรองใหผปฏบตเปลยนแปลงพฤตกรรมของตวเองหรอไม หากนโยบายใดตองใหผปฏบตเปลยนแปลงตวเองมากโอกาสทจะสำาเรจกมนอย แตหากนโยบายใดไมตองใหผปฏบตปรบเปลยนตวเองกจะมโอกาสสำาเรจสง

(3) ทฤษฎทใชก ำาหนดนโยบายจะตองเชอถอได เปนสากล และยอมรบไดในสงคม

(4) เทคโนโลยทใชตองเหมาะสมกบการใชงานในสงคมและสงแวดลอม

5. ความเปนไปไดทางทรพยากร พจารณาจาก (1) ก า ร ส น บ ส น น ด า น ก า ร เ ง น (Monetary

Support) (2) กำาลงของบคลากร (Personal) คอคนมคณภาพ

และมจำานวนทเพยงพอ

376

(3) การบรการ และส งอ ำานวยความสะดวกอ นๆ (Facilities)

6. ล กษณะของหน วยงานท น ำานโยบายไปปฏ บต พจารณาจาก

(1) ประเภทของหนวยงาน หนวยงานทนำานโยบายไปปฏบตจะตองมแนวทางการปฏบตทสอดคลองกบนโยบาย หากหนวยงานไมคนเคยกบวธการปฏบตของนโยบาย นโยบายกจะไมสำาเรจ เชน นโยบายเกยวกบความลบ หากใหหนวยงานทไมคนเคยกบการเกบความลบนำาไปปฏบต ความลบนนกจะรวไหล

(2) โครงสรางและลำาดบชนการบงคบบญชาตองเหมาะสมกบนโยบาย งานบางงานเหมาะกบโครงสรางแนวดง แตงานบางงานกเหมาะกบโครงสรางแนวราบมากกวา

-โครงสรางแนวดงคอ ลำาดบชนการบงคบบญชามหลายชนและแตละชนมสมาชกจำานวนนอย เนนการควบคมจากสวนบนเพราะถอวาผบงคบบญชารดทสด (Boss Knows Best) เชน งานดานเทคนคและมคนรนอย

-โครงสรางแนวราบคอ ลำาดบชนการบงคบบญชามนอยชนและแตละชนมสมาชกจำานวนมาก จงเนนการปรกษาหารอกนและการมสวนรวม

หนวยงานทคนเคยกบโครงสรางแนวดงจงไมเหมาะกบนโยบายทมโครงสรางแนวระนาบ เพราะไมคนเคยกบการปรกษาหารอและการมสวนรวม (ลำาดบชนจะมความสมพนธกบการกระจายอำานาจ หากเปนแนวราบจะเปนการกระจาย

377

อำานาจ แตหากเปนแนวดงจะเปนการรวมศนยอำานาจ อำานาจจะอยทผบรหารสงสด)

(3) ความสามารถของผนำา ดจากความคนเคยในการบรหารนโยบายและบคลกภาพของผนำา ผนำาทเครงขรมไมพดไมจาจงไมเหมาะกบการบรหารนโยบายแบบปรกษาหารอ เพราะคนไมกลาเขาไปปรกษา และผนำาทพดเกงกไมเหมาะกบการบรหารนโยบายทเกยวกบความลบ ผน ำาทรจกใชคนและกระตนคน จะทำาใหนโยบายสำาเรจไดงาย

(4) ความสมพนธระหวางหนวยกำาหนดนโยบาย หากทกหนวยมความคนเคยกน นโยบายกจะมโอกาสสำาเรจไดงาย ความคนเคยมความสำาคญมากในสงคมทไมเปนระบบอยางสงคมไทย สำาหรบสงคมตะวนตกจะทำางานรวมกนเปนระบบ ความคนเคยจงมอทธพลนอยมาก

(5) ลำาดบชนของการสอสารในระบบเปด การสอสารม 2 ระบบคอ

-การสอสารแบบเปด คอการสอสารทกทศทางทงในแนวระนาบเดยวกน แนวดง หรอแนวทแยง การสอสารแบบนจะเหมาะกบองคการในแนวระนาบ เพราะทำาใหการสอสารรวดเรวขน

-การสอสารแบบปด คอการสอสารตามลำาดบชนการบงคบบญชาอยางเครงครด

การบรหารนโยบายตองการลำาดบชนการสอสารแบบเปด

7. ทศนคตของผนำานโยบายไปปฏบต พจารณาจาก

378

(1) วตถประสงคของนโยบาย หากผน ำานโยบายไปปฏบตมทศนคตทสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบาย นโยบายกมโอกาสประสบความส ำาเรจสงกวาผปฏบต ทม ทศนคตดานลบ

(2) ผลกระทบทจะมตอพฤตกรรมของผนำานโยบายไปปฏบต เชน นำาคนทไมมศลธรรมจรรยาไปปฏบตนโยบายดานศาสนา นโยบายกจะไมสำาเรจ หรอนำาคนสบบหรไปรณรงคไมสบบหรกจะไมสามารถปฏบตได

(3) ความขดแยงทางดานคานยมของผน ำานโยบายไปปฏบต เชน อาจารยไมเหนดวยกบการตอตานการไมสบบหรเพราะมองวาโตๆกนแลว ใครอยากสบกปลอยใหสบไป หากใหอาจารยไปรวมรณรงคไมสบบหรดวย อาจารยกจะปฏบตไมได

(4) ผลกระทบตองาน อำานาจ ศกดศร ผลประโยชน คนทมาเกยวของกบนโยบายจะมความคาดหวง หากนโยบายสงผลกระทบดานลบกจะไมเขามาเกยวของกบนโยบาย นโยบายกจะไมสำาเรจ เชน ผทไมเหนดวยกบการแกไขรฐธรรมนญแตไมไดออกมาปวน

8. ความสมพนธระหวางกลไกของหนวยงานทตอง ปฏบตรวมกน พจารณาจาก

(1) จำานวนหนวยทเกยวของ หากมมากหนวยกจะยงยากและลำาบากในการตดสนใจ แตหากมนอยหนวย โอกาสทนโยบายจะสำาเรจจงมมาก

(2) จำานวนจดตดสนใจ หากมการตดสนใจหลายจด มาตรฐานกจะไมตรงกน

379

(3) ความสมพนธด งเด ม หากหนวยบนมอบหมายอำานาจและออกคำาสงไปแลวแตมาลวงลกในการตดสนใจแทน การปฏบตนโยบายกจะลำาบาก

Brian Hogwood and Lewis Gunn เ ป นแนวค ดในย คป จจ บน ไม เน นโครงสรางแต เน นความเคลอนไหวเปลยนแปลงตามสถานการณ และใหความสำาคญกบคนมากกวาองคการ สวนแวนมเตอรและแวนฮอรนจะอยในยคคลาสสคจงเนนโครงสรางองคการเปนหลก

ฮอควดและกนนได ตงค ำาถามวา ท ำาไมการบรหารท สมบรณ (Perfect Administration) จงไมเกดขนในการบรหารโครงการทางสงคม อาจารยไดเปลยนคำาถามวา มปจจยอะไรบางทบนทอนไมใหการนำานโยบายไปปฏบตเกด Perfect Administration ซงมดงตอไปน

1. ส ง แ ว ด ล อ ม จ า ก ภ า ย น อ ก (Circumstances External to the Implementation Agency) ม ปจจย 2 ปจจยไดแก

1. Physical สงแวดลอมดานกายภาพ เชน โครงการดานการเกษตร (Agr. Program) มปจจยทบ นทอนคอ ความแหงแล ง โรคภ ยทางการเกษตร (Drought or Decease)

1.2 Political ปจจยดานการเมอง เชน นโยบายไมเปนท ย อ ม ร บ ข อ ง ส า ธ า ร ณ ช น (Unacceptable to Interests) สาธารณชนจงไมรวมมอหรอเปนปฏปกษตอการปฏบตนโยบาย เชน กลมนกกจกรรม สหภาพการคา

380

สหภาพแรงงาน กองทพ นกบรหารนโยบายจะตองใหความจรงกบสาธารณชน เชน อธบายไดวาทำาไมนโยบายไมสำาเรจ

2. การ ม เวล า ท เ พ ยงพ อ และ ทรพ ยา กรท ส ำาค ญ (Adequate Time and sufficient Resources are Made Available to the Program) สวนมากนโยบายจะเจอปญหาดงตอไปน

2.1 Too much is Expected too Soon Attitude or Behavior are Inviolable ประชาชนมกม ความคาดหวงจากนโยบายมากกวาและเรวกวาทนโยบายจะสามารถตอบสนองได เมอนโยบายไมสามารถตอบสนองไดเพยงพอและทนใจ ประชาชนกจะไมพงพอใจและเปนปฏปกษกบนโยบาย นโยบายจงไมส ำาเรจอยางสมบรณได เชน ไทยเกดภาวะเศรษฐกจป 2540 คนคดวารฐบาลใหมจะขมาขาวมาแกปญหาใหชวขามคน แตพอรฐบาลทำางานไมทนใจกอยากเปลยนรฐบาล ปจจบนกเชนกน รฐบาลเขามาทำางานไดไมนานกตองการเปลยนรฐบาลอกแลว

คนในสงคมอเมรกาจะมความรจงเขาใจวารฐบาลทำางานไดแคไหนและเรวแคไหน จงไมเรยกรองใหรฐบาลลาออกเพราะมองวารฐบาลมาจากการเลอกตง แตในประเทศกำาลงพฒนาทงหลายมกเรยกรองใหรฐบาลลาออกจนเปนเหตใหมการเปลยนรฐบาลบอย วธแก ไขค อ แก ไขท ศนคตและพฤตกรรมของคนใหเขาใจวา รฐบาลหรอนโยบายไมใชเครองมอวเศษทจะเขามาแกไขปญหาไดทนตา และทำาใหคนไดเหนวานโยบายสามารถทำาไดแคไหนเวลาใด ดงนน ก อนเร มนโยบายจงตองทำาความเขาใจกบประชาชนใหมทศนคตทถกตองกบนโยบาย คอใหขอมลตงแตเร มกอรปนโยบายจนคน

381

เขาใจวานโยบายทำาอะไรไดแคไหน เมอคนเขาใจกจะไมผลกดนจนเกนกวาเหต เชน รฐบาลสวเดนตองการสรางโรงเรยนในชมชน ชาวบานประมาณ 40 คนทเหนแผนและไดรบผลกระทบจงออกมาประทวง รฐบาลจงยดเวลาสรางออกไป แตกตางจากรฐบาลไทยทไมใหขอมลประชาชน จๆ กมนโยบายออกมา ประชาชนรบไมไดจงออกมาตอตาน

กลมประเทศสแกนดเนเวยมมาตรฐานการครองชพดทสดในโลกแตกยงมคนไรทอยอาศย รฐบาลจงตองการสรางบานพกอาศยใหคนจรจด เนองจากเอาเงนภาษของคนในเมองไปสรางให รฐบาลจงสอบถามความเหนของผเสยภาษได ความวาไมใหสรางใกลบานของตนเพราะจะท ำาใหส งแวดลอมเสย ขณะเดยวกน รฐบาลกถามความคดเหนของผจรจดซงไดความวาตองการใหสรางใกลเมองเพราะสามารถเขามาหาเศษอาหารในถงขยะได หากสรางไกลเมองกจะไดรบอาหารซำาซากทรฐบาลใหเทานน ปจจบน รฐบาลจงไมสามารถสรางได และปญหาไมเกดขนเพราะประชาชนรขอมลทงหมด เมอนโยบายนเกดไมไดกเขาใจวาเพราะอะไร

สงคมพฒนาแลวมองวานโยบายคอแนวทางในการทำางาน เมอรฐบาลเสนอแลวแตทำาไมไดกไมเปนไร แตสงคมไทยเมอเสนอนโยบายแลวตองทำาใหไดไมอยางนนจะเสยหนา นกการเมองบางคนกมองวาตนมาจากการเลอกตง ประชาชนควรฟงตนเทานน ในสวเดน ประธานสภาจะเปนขาราชการประจำา แมจะเปลยนรฐบาลกครง ประธานสภากจะเปนคนเดมจงไมเกดการเอนเอยง เรองทถกกนจะมเหตผล แตกตางจากประธานสภาของไทยทมาจากรฐบาลจงเปนธรรมดาทจะเอน

382

ไปทางรฐบาล เร องทถกกนสวนมากกจะเปนส ำานวนโวหารมากกวา

2.2 Expenditure Restrictions Starve Adequate Resources ขอจำากดดานคาใชจาย เมองบประมาณไมพอกจะทำาใหขาดแคลนทรพยากร ทงน เงนไมไดเปนทรพยากร แตเงนเปนเพยงตวทจะนำาไปซอทรพยากรเท าน น การขาดแคลนเง นสดช วคราวจงไมส ำาค ญเท าขาดแคลนทรพยากรทแทจรง เพราะสามารถใชระบบเครดตเขามาชวยทดแทนเงนสดได แตหากขาดทรพยากรทแทจรง นโยบายกไมสามารถปฏบตไดเลย อดตมองวาขาดเงนกขาดใจเพราะไมสามารถหาทรพยากรไดเลย แตปจจบนมองวาหากขาดทรพยากรทแทจรงจะขาดใจตายมากกวา ในการบรหารนโยบาย เงนไมไดเปนทรพยากรทช เปนช ตายกบนโยบายจงควรสนใจทรพยากรทแทจรงมากกวา

3. การมทรพยากรรวมก นอย าง เหมาะสม (The Required Combination of Resources is Actually Available) ทรพยากรทแทจรงประกอบดวย

-Money การขาดเงนชวคราวสามารถใชเครดตแทนได แตหากขาดถาวรกจะปฏบตนโยบายไมได

-Manpower หลายประเทศไมไดมปญหาจำานวนคน แตสวนใหญจะขาดคนทมคณภาพ เชน นกบรหารทมความสามารถในการบรหารนโยบายหรอขาดคนทรเทคนค ในสมยรชกาลท 5 ไทยขาดคนทรเรองการสรางรางรถไฟจงตองจางวศวกรจากตางชาตดวยราคาแพง เชน นายเจมสวศวกรจากองกฤษไดรบเงนเดอน 2,000 กวาบาทจงสามารถพกทโรงแรมออเรยลเตลเปนรายเดอนรวมคาซกผาและคาอาหารเยน

383

ได (ประมาณเงน 150 บาทตอเดอน) ซงเปนเงนจำานวนมากในสมยนน (พ.ศ.2400)

-Land สถานท ท เหมาะสม หากเล อกสถานท ผ ด นโยบายกจะพลาดได

-Equipment เครองมอ-Building Materials วสดกอสราง เชน วสด แรธาต สงสำาคญคอทรพยากรเหลานจะตองใชรวมกนอยาง

เหมาะสม แตมกเกดปญหาการบรหารแบบคอขวด (Often a “Bottleneck”) คอทรพยากรมาไมพรอมกนทำาใหไมสามารถทำางานได เชน เคร องบนโบอง 747 มช นสวน 40,000 ชน ผลตจากโรงงานในประเทศตางๆ 10 ประเทศ การวางแผนจะเรมตงแตวนแรกทลกคาเขามาสงซอ ฝายขายจะประสานงานกบฝายจดซอแลวตอบลกคาไดเลยวาสามารถสงเคร องบนไดวนไหน Supplier จะมแผนการสงชนสวนมายงซแอตเตลตายตว อยางเรวทสด ช นทมาถงและใช ประกอบเครองบนภายใน 2 วน และอยางชาคอชนทมาอยในโกดงรอประกอบไมเกน 7 วน ชนทมาไมตรงกำาหนดจะปรบผสง ด งน น ช นสวนทง 40,000 ช นจงมาตรงเวลาและสามารถสงเคร องบนใหลกคาไดตรงเวลา ตลอดเวลา 10 กวาปโบอง 747 ไมเคยสงใหลกคาลาชาเลย ถอเปนการบรหารนโยบายทมประสทธภาพมาก

ตรงกนขามกบเคร องบนแอรบส A380 ทผดเวลาสงสนคาใหลกคามาเปนป การบนไทยสงไปหลายลำาแตกถกเลอนมาเปนปเชนกน ปกตผซอจะรวนรบเคร องบนลวงหนาจงวางแผนขายทนง แตเครองบนมาสงชาจงทำาใหตารางการ

384

บนรวน ผซอจงปรบผผลตเปนจำานวนมาก แอรบสสงมอบไมไดเพราะเทคโนโลยในตวเครองมปญหาจงไมผานการตรวจสอบของสถาบนการบนพลเรอนระหวางประเทศเร องความปลอดภย แอรบสจงตองแกไขใหมทงลำา ปจจบนทยอยสงไดบางแลว บางคนคาดคะเนวาแอรบสขาดทนมโหฬาร

ในการบรหารนโยบายจะแยกทรพยากรออกเปน 2 ประเภทคอ

(1) Fast rate หม า ย ถ ง ท ร พ ย า ก ร ท ใ ช แ ล ว ส นเปลอง/หมดสภาพเรว เชน นำามน วสดกอสราง หลกการบรหารคอตองทำาใหทรพยากรเหลานไหลอยางตอเนองและสมำาเสมอในปรมาณทเหมาะแกการใช หากหามาเรวเกนไปกจะเปนตนทนในการรกษาแตหากหามาชาเกนไปกเปนอปสรรคในการทำางาน ดงนนจงตองใหการไหลเวยนคงทโดยทำาการตกลงกบ Supply ถงมาตรฐานคณภาพ ระยะเวลาการสงและการสง และประสานงานกนอยางตอเนอง

(2) Slow rate หมายถงทรพยากรทใชแล วไมส นเปลอง/ไมเปลยนสภาพ สามารถใชไดนาน เชน เคร องจกร ยานพาหนะ อาคารสถานท แตทรพยากรเหลานจะมอายสนสด การบรหารนโยบายจงสงซอเฉพาะชวงทจำาเปนตองใชเทานน แตตองตกลงกบ Supplier เรองกำาหนดการสงของ วธการสงและวธการจายเงนใหชดเจน

4. ม พ น ฐ า น ท า ง ท ฤ ษ ฎ (The Policy to be Implemented is Based upon a Valid Theory of Cause and Effect)

385

ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยตองอยบนพนฐ�นของทฤษฎทเชอ

ถอได มเหตและผลทชดเจน แนวคดนเชอว� คว�มลม

เหลวของนโยบ�ยสวนม�กไมไดเกดจ�กก�รบรห�รไมด

แตเกดจ�กคว�มบกพรองของตวนโยบ�ยทมเหตและ

ผลไมสอดคลองกน เชน มองปญห�ไมชดเจนจงกำ�หนด

นโยบ�ยผดพล�ด ส�เหตสำ�คญคอ

(1) ไมเข�ใจปญห�

(2) ส�เหตและวธแกปญห�เข�กนไมได บ�งครงวธแก

ปญห�ถกบงคบใหเปนเฉพ�ะทช�วบ�นชอบ นโยบ�ยจง

ไมส�ม�รถแกปญห�ไดจรงจง

(3) โอก�สไมเหม�ะสม เชน นโยบ�ยดแตนำ�ม�ปฏบต

ชวงทคนไมสนใจ นโยบ�ยกลมเหลว

386

(4) ไมส�ม�รถห�ตนส�ยปล�ยเหตไดชดเจน โดยเฉพ�ะ

โครงก�รทมขอจำ�กด เชน คว�มมนคง ขอมลสวนใหญ

เปนคว�มลบจงวเคร�ะหไมได

(5) ข�ดแคลนสงทจ ำ�เปนตองใชแกปญห� เชน ข�ด

ทรพย�กร ข�ดเวล�ทเพยงพอ ปญห�บ�งอย�งเรงดวน

ไมมเวล�เพยงพอทำ�ใหนโยบ�ยบกพรอง

5. คว�มไมสมพนธระหว�งเหตและผล (The relationship

between cause and effect is direct and that there are

few, if any, intervening links)

บ�งครงเหตและผลของปญห�ไมส�ม�รถห�คว�มเชอม

โยงกนได เชน อนโดนเซยกำ�ลงจะมภเข�ไฟระเบด นก

วช�ก�รจงสงคนไปเฝ�เพอศกษ�ห�ส�เหตว�ทำ�ไม

ภเข�ไฟทดบไปน�นแลวจงคข นม�อก ผลปร�กฏว�

387

ภเข�ไฟระเบดตรงข�งภเข�แทนทจะเปนปลองภเข�ไฟ

สงผลทำ�ใหคนเสยชวตเปนจำ�นวนม�ก เหตก�รณนเปน

ตวอย�งของเหตและผลทไมเข�กนเพร�ะจ�กขอมลไม

เคยมภเข�ไฟใดระเบดข�งๆเลย ภ�ยหลงมก�รวเคร�ะห

ว�ป�กปลองภเข�ไฟอ�จจะมนำ�แขงอดตนอย เชนกนกบ

ก�รกำ�หนดนโยบ�ย บ�งครงกเกดปญห�ทไมค�ดคด

ออกม�โดยห�ตนส�ยปล�ยเหตไมได ทำ�ใหก ำ�หนด

นโยบ�ยไมได



อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 7 มถน�ยน พ.ศ.2551 ชวงเช�

แนวคดของฮอควดและกนนเปนแนวคดในยคโมเดรนทคำานงถงความเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมและปจจยทปรากฏขนในสถานการณปจจบนเปนส ำาคญ แตกตางจาก

388

แนวคดของแวนมเตอรและแวนฮอรนซงเปนแนวคดในยคคลาสสคทเนนโครงสรางองคการและปจจยในโครงสรางเปนสำาคญ

ทฤษฎองคก�รจะแบงออกเปน 4 ยค ไดแก1.ยคคล�สสค (Classic/Traditional) แนวคด

จะเนนการจดองคการและกระบวนการบรหาร โดยเชอวาประสทธภาพของการบรหารอยท การจดองคการและมกระบวนจดการทด ยคนจงเตมไปดวยการเสนอทฤษฎการจดองคการ เชน

(1) หลกการจดการแบบวทยาศาสตรของเฟรดเดอรรก เทเลอร เนนหลกการดงน

-หลกการใชเวลาใหคมคา เทเลอรเปนวศวกรทปรกษาโรงงานผลตรองเทาเหนวาคนงานคนหนงจะผลตรองเทาทกขนตอนจนเปนรองเทาสำาเรจรป ซงแตละคนมความถนดไมเหมอนกนทำาใหเสยเวลา เทเลอรจงเสนอใหแบงงานกนทำา เชน คนตดหนง คนทากาว

-หลกการชำานาญเฉพาะอยาง เชน คนทตดหนงทกวนจะเกดความชำานาญและรวาควรตดหนงอยางไรจงจะทำาใหมเศษหนงเหลอนอยทสด

-หลกการจายคาตอบแทนตามความสามารถ เชน คนงานทำางานไดวนละ 5 เพนนผลตรองเทาไดวนละ 1 คขายไดเงน 1 ดอลลาร แตหากคนงานผลตรองเทาได 3 คแลวขอเงนเพมเปน 10 เพนน โรงงานกจะไดเงน 3 ดอลลารซงคมคากวาการจายเงนขนตำา

389

(2) หลกการบรหาร 14 ประการของเฮนร ฟาโย เปนเรองของหนาทผบรหาร

(3) ระบบราชการของแมกซ เวเบอร เปนเรองของหลกการจดองคการ

(4) POSDCORB ของกลคและเออรวก เปนเรองของกระบวนการจดการ

ยคนมองเฉพาะปจจยภายใน และมองวาคนเปนปจจยหนงในการบรหารทำาหนาทตามทผบรหารสงใหทำาเทานน

2.ยคน โอคล�สสค (Neo-Classic) น กค ดคนสำาคญคอ เชสเตอร ไอ. บารนารด ไดตงขอสงเกตวาการบรหารไมนาจะมปจจยภายในเพยงอยางเดยวและคนกไมนาจะเปนเพยงปจจยตวหนงเทานน แตควรมองปจจยภายนอกดวยและมองวาคนควรมความคดความเหนเปนของตนเอง ไมใชถกจำากดความคด ยคนไมไดมทฤษฎใหมเกดขน ยงคงใชทฤษฎยคคลาสสคอย หลกของนโอคลาสสคคอนำาทฤษฎในยคคลาสสคมาวพากษวจารณและมองวาควรเพมเตมในสวนไหนบาง

3.ยคมนษยสมพนธ (Humanism) เปนยคทใหญมากเกดจากการทดลองท Hawthorne ผนำาการทดลองคอเอลตน เมโย โดยทดลองทโรงงานเวสเทรนอเลกทรกสทเมองฮอวธอรน เร มจากเอลตน เมโย ไปบรรยายเร องประสทธภาพการทำางานทมหาวทยาลยดงแหงหนงในอเมรกา ผบรหารโรงงานแหงนไปฟงการบรรยายจงตดตอใหเมโยและทมงานไปศกษาโรงงานของตนเองเพอปรบปรงประสทธภาพการทำางานใหด ข น เมโยเร มศกษาดวยหลก Scientific

390

Management โ ด ย ห า ค ว า ม เ ข ม ข อ งแสง/อณหภม/ความชนสมพทธเพอหาขนาดททำาใหคนงานมประสทธภาพสงสด แตปจจยภายนอกเหลานกไมสงผลตอประสทธภาพการทำางานของคนงาน เมโยจงเปลยนเวลาพก/ใหอาหารกลางวนแตกยงไมไดคำาตอบ การศกษามากวา 10 ปยงไมไดคำาตอบ ทมงานจงหนมาประชมกน ผรวมงานคนหนงเสนอใหสอบถามคนงานโดยตรงวาเปนเพราะอะไร การแนะนำานทำาใหเกดการสมภาษณขนเปนคร งแรกในโลก เพราะกอนหนานมองวา Boss Knows Best จงไมตองถามคนงาน คำาตอบทไดคอ คนงานจะทำางานดหรอไมขนอยกบเพอนรวมงาน หากเพอนชวนทำากจะทำา แตหากเพอนไมทำากจะไมทำา

สรปผลการทดลอง (1) การทำางานทฮอวธอรนทำาใหเหนถงอทธพลหรอ

สมพนธภาพระหวางเพอนรวมงาน ซงเปนเรองของจตวทยาและความพงพอใจ ผลการทดลองทไดนจงเปนจดเรมตนของยคมนษยนยม

(2) ไดวธการหาขอมลแบบใหมคอการสมภาษณตงแตนนเปนตนมา นกวชาการจงหนมาใหความสำาคญ

กบคน โดยมองวาคนไมใชปจจยการผลต แตเปนผทมจตวญญาณ มความคด มความเปนตวของตนเอง การใชคนทมประสทธภาพสงสดคอใชใหตรงกบความตองการกบลกษณะเฉพาะตนของคนแตละคน ทฤษฎทโดงดงในยคนคอ

(1) Theory of Needs ของมาสโลว อธบายวาคนมความตองการ 5 ระดบ ไดแก

391

-ความตองการดานรางกาย เชน คนตองการเสอผาเพราะรางกายตองการรกษาอณหภม คนตองการอาหารเพราะสดสวนแรธาตในเมดเลอดหายไป เชน เกลอในเลอดนอยจงทำาใหคนกระหายนำา เมอรางกายไดรบการตอบสนองแลวกจะเปนความตองการดานอารมณซงเปนขนตอไป

-ความตองการความปลอดภย มนษยจงเปนสตวสงคมเพราะตองมกลมและพวกพอง

-ความตองการความรก เชน รกแบบเพอน รางกายตองการเซกส ตองการใหสงคมยอมรบ

-ความตองการดานสงคม คอตองการเกยรตยศ ชอเสยง การยกยอง ใหสงคมเหนวาตนมความรความสามารถ คนจงอยากมตำาแหนงหนาทในสงคม

-ความตองการตอบสนองความตองการเบองลก เมอคนไดรบการเตมเตมในตนเองแลวจงอยากทำาเพอคนอน เชน คนทอยากเปลยนแปลงการปกครองเพอประโยชนของสงคม ความตองการขนนไมคอยมใครกาวมาถง สวนใหญผทกาวมาถงขนนจะมผลงานทไมธรรมดา เชน มหาตมะคานธสเพอเอกราชของอนเดย โฮจมนหสเพอเอกราชใหเวยดนาม

(2) ทฤษฎ X และทฤษฎ Y ของแมกเกรเกอร อธบายวา กลมคนทขาดความเชอมนในตวเอง ไมกลาคดไมกลาแสดงออกเพราะคดวาคนไมมความสามารถเพยงพอ สมมตใหคนกลมนเป น X ผบรหารจงตองกำาหนดขนตอนการทำางานใหชดเจน มระเบยบการในการสงการและควบคม คนกลมนกจะกลาทำางานมากขน สวนอกกลมหนงมความเชอมนในตนเอง กลาตดสนใจ คดวาตนเองมความรความสามารถ

392

อยากมสวนรวมในการทำางาน สมมตใหคนกลมนเปน Y ผ บรหารจะตองไมบงคบและกำาหนดขนตอนอยางละเอยดให แตควรปลอยใหทำางานเตมทเพราะหากบงคบมากไป คนกลมนกจะไมอยากทำางาน

มนษยไมไดเปน X หรอ Y มาตงแตกำาเนด แตเกดจากความหลอหลอมทางสงคม เชน คนทถกตำาหนวาทำาผดตลอดเวลากจะขาดความเชอมนในตนเอง ดงนนจงสามารถแกไขไดดวยการสรางความเชอมนให

4.ยคสมยใหม (Modern) หลกการค อใหความสำาคญกบสงแวดลอม เชอวาสงแวดลอมมอทธพลตอการบรหารจดการจงต องสรางระบบการบรหารจดการให สอดคลองกบสงแวดลอม ยคนจงไมมทฤษฎใดดทสด เพราะทฤษฎจะเหมาะกบสถานการณทแตกตางกนไป เชน

-ทฤษฎระบบ เปนจดเรมตนของยคโมเดรน-ทฤษฎการเปลยนแปลงทางการเมอง-Information ยคขอมลขาวสาร ปจจบนเราอยในยค

นโดยถอวาผทมขอมลขาวสารดกวากจะมอำานาจสงสดทฤษฎการจดองคการมทงหมด 4 ยค แตบางตำาราจะม

3 ยคเพราะไมนบยคนโอคลาสสคเพราะเปนชวงเวลาทสน ซงแนวคดของฮอควดและกนนจะอยในยคโมเดรนเพราะมองการเคลอนไหวเปลยนแปลง ทกอยางไมคงท บางครงเรยกยคนวาทฤษฎตามสถานการณ (Contingency Theory) หรอเปนเฉพาะครงเฉพาะคราว (Temporally Theory)

**เขาสเนอหาการบรรยาย**

393

Brian Hogwood and Lewis Gunn (ตอ)6. ก�รพงผอนใหนอยทสด (Dependency Relationships

are Minimal) ในก�รบรห�รนโยบ�ยจะตองใหอสระแกผ

บรห�รให ม�กทสด ลดระดบก�รควบคมใหน อยลง


(1) Decision Points จดต ดสนใจ ห�กกระบวนก�ร

บรห�รใดมจดตดสนใจม�กแสดงว�เปนก�รกระจ�ย

อำ�น�จ โดยใหอสระในก�รตดสนใจหล�ยจด สงทตอง

ระวงคอกรอบก�รตดสนใจจะตองเปนม�ตรฐ�นเดยวกน

(2) Concentration resources on difficult clearance

ก�รอำ�นวยคว�มสะดวกในก�รใชทรพย�กร พจ�รณ�

ว�ก�รขอใชทรพย�กรย งย�กหรอไม และเม อน ำ�

ทรพย�กรไปใชแลวจะตองแสดงหลกฐ�นอะไรหรอไม

394

ห�กใหคว�มสะดวกในก�รใชทรพย�กรกจะเปนก�รให

อสระในก�รทำ�ง�น

(3) Parallel attempt to achieve similar results by

different route ก�รใหโอก�สแกผปฏบตง�นว�มสทธ

เลอกแนวท�งก�รทำ�ง�นไดเพยงใด ห�กผปฏบตง�น

ส�ม�รถเลอกแนวท�งเองโดยมเป�หม�ยเดยวกนกจะ

เปนก�รใหอสระ แตห�กบงคบต�ยตวกจะไมอสระ

ก�รใหอ สระจะเหม�ะกบก�รบรห�รนโยบ�ย เพร�ะ

นโยบ�ยตองก�รคว�มคลองตว เมอใหอสระ คนกจะใช

คว�มส�ม�รถไดเตมทและมคว�มคดทหล�กหล�ย

7. เข�ใจและเหนพองกบวตถประสงค (Understanding

of, and Agreement on Objectives) มองว�คนมคว�ม

ค�ดหวงของตนเอง ห�กคนมคว�มเข�ใจและเหนพอง

395

กบวตถประสงคของนโยบ�ยกจะปฏบตนโยบ�ยไดดขน


-Cleary defined วตถประสงคตองชดเจน

-Specific เจ�ะจง มม�ตรฐ�น วดได

-Preferably quantified เปนเชงปรม�ณ

-Agree throughout the organization เป นท ยอม ร บ

และเหนพองตลอดทงองคก�ร

-Mutually compatible and supportive วตถประสงค

ตองแขงขนได เปรยบเทยบกบคแขงได และไดรบก�ร

สนบสนน เชน นกศกษ�เปรยบเทยบแลวว�ม�เรยนท

ม.ร�มคำ�แหงแลวมศกดศรไมดอยกว�ใครจงตดสน

ใจม�เรยนทน ทกนโยบ�ยจะถกเปรยบเสมอ นโยบ�ยทส

396

ไมไดกจะไมไดรบก�รสนบสนนและไมถกนำ�ไปปฏบต ผ

บรห�รนโยบ�ยไมส�ม�รถแกไขอะไรไดเพร�ะคณสมบต

เหล�นม�จ�กก�รกอรปของนโยบ�ย

8. ก�รกำ�หนดร�ยละเอ ยดของง�น (Tasks are fully

specified in Correct Sequence) โครงก�รจะตองมร�ย

ละเอยดก�รทำ�ง�นอย�งเตมทและกำ�หนดขนตอนก�ร

ทำ�ง�นอย�งถกตองเพอส�ม�รถนำ�ไปทำ�ง�นไดเลย

สวนแผนและนโยบ�ยจะบอกเพยงแนวท�งเท�นนไมได

ใหร�ยละเอยดม�กเหมอนโครงก�ร เชน ระบว�จะตอง

เดนท�งแบบใด ใชรถสวนตว รถโดยส�รประจำ�ท�ง เรอ

หรอเคร องบน กรณน อ�จ�รยเล อกม�บรรย�ยท

ศรสะเกษดวยรถทวรเพร�ะสขภ�พไมเอออำ�นวย นำ�มน

แพง และไมตองใชรถม�ก แตสปด�หหน�อ�จ�รย

397

ว�งแผนเอ�รถสวนตวม�เพร�ะตองไปบรรย�ยตอท

จงหวดอน

ก�รระบขนตอนก�รทำ�ง�นอย�งละเอยด ผนำ�นโยบ�ยไป

ปฏบตกไมมอสระในก�รเลอกแนวท�งก�รทำ�ง�น ทงน

ข นอยก บง�นว�เป นง�นทต องใชคว�มเช ยวช�ญ

ชำ�น�ญหรอไม ห�กตองก�รใชคว�มเชยวช�ญชำ�น�ญก

ตองเลอกใช Fully Specified แตห�กผรวมง�นมคว�ม

ส�ม�รถเพยงพอกไมตองใชหลกก�รน

ก�รกำ�หนดขนตอนก�รทำ�ง�นจะใชเทคนคต�งๆเข�ม�

ช วยเพ อ ไม ให เก ด คว � มผ ดพล� ด เช น Network

planning and Control (โครงข�ยก�รว�งแผนและ

ควบคม) PERT เทคนคก�งปล� เทคนค QC

398

9. ก�รส อส�รและคว�มรวมมอท สมบ รณ (Perfect

Communication and Co-ordination) ลกษณะสำ�คญคอ

(1) ก�รสอส�รและก�รรวมมอทสมบรณมคว�มสำ�คญ

ตอทกจดหรอทกหนวยทรวมมอกนดำ�เนนก�ร Hood

กล�วว�ก�รรวมมอจะเกดไดเมอมระบบก�รสอส�รทด

(Communication) มระบบขอมลข�วส�รทด (MIS) และ

มก�รสอส�รทดคอรว�เป�หม�ยก�รสอส�รเปนใคร ใช

อะไรเปนก�รสอกล�งจงจะเหม�ะสมกบผรบ ขอมลทสอ

เข�ใจง�ยหรอย�ก ห�กเปนขอมลแบบย�กกตองดว�

ตองใชตวกล�งใดผรบจงจะรบไดครบถวน อดตใชม�เรว

ห�กม�เรวซอสตยขอมลกจะไมบดเบยว ในส�มกกมก�ร

แปลงส�รจงทำ�ใหตองเสยรฝ�ยตรงข�ม

399

ก�ร น ำ�น โยบ � ยไป ปฏ บ ต จ ะท ำ� ให เก ดน ว ตก รร ม

(Innovation) และก�รเปลยนแปลง (Change) ขนในสง

แวดลอมนน เชน นโยบ�ยใหคว�มรเรองประช�ธปไตย

คนจง เก ดค ว � มร เ ร องป ระช �ธ ป ไตยซ งถ อ เป น

นวตกรรม ซงจะทำ�ใหเกดคว�มเปลยนแปลงต�มม�

หรอนโยบ�ยก�รก อสร �ง ส งก อสร �งท ได ม�ค อ

นวตกรรมและเกดก�รเปลยนแปลงจ�กก�รใชส ง

กอสร�งนน

Innovation และ Change ทถกปลอยไปต�มธรรมช�ตจะ

ทำ�ใหเกดคว�มลงเลสงสย (Suspicion) ว�สงทเกดขนด

หรอเลว ควรรบไวหรอไมควรรบไว เปนประโยชนหรอ

โทษ โดยธรรมช�ตของมนษย เมอไมไดรบขอมล/ก�ร

อธบ�ยทเพยงพอกจะคดว�สงทเก ดขนนนเปนโทษ

400

ม�กกว�เปนประโยชน (Recalcitrance) ถ�ยงไมไดรบ

ก�รสอส�รใหเข�ใจกจะปกใจเช อว�เปนโทษแนนอน

(Outright) ห � ก ป ล อ ย ต อ ไ ป ก จ ะ เ ก ด ก � ร ต อ ต � น

(Resistance) โ ด ย เ ร ม จ � ก ก � ร ต อ ต � น ใ น ร ะ ด บ

ปจเจกบคคล (Individuals) จ�กนนคนกจะรวมกลมกน

ตอต�นเปนระดบกลม (Group) ซ งเป นก�รตอต�นท

รนแรงขนและมอทธพลกระทบตอก�รบรห�รนโยบ�ย

ม�กขน ห�กปลอยตอไปอกก�รตอต�นนนกจะเปนก�ร

ตอต�นของส�ธ�รณชน (Interest) ซงมวงกว�งม�ก

ในกระบวนก�รตอต�นนโยบ�ยน ห�กผบรห�รนโยบ�ยร

แลวใหขอมลเพอทำ�คว�มเข�ใจตงแตแรก โอก�สทคน

จะเหนดเหนง�มดวยกบนโยบ�ยจงมม�ก แตห�กปลอย

ใหน�นไป โอก�สเหนดเหนง�มกจะนอยลงและก�รตอ

401

ต�นจะเรมชดเจนขน ก�รสล�ยคว�มเชอทผดกตองใช

คว�มพย�ย�มม�กข นอ ก ห�กก�รต อต �นถ งข น

Resistance ผบรห�รนโยบ�ยกตองใชคว�มพย�ย�มเตม

รอยทจะดงคนเหล�นกลบคนม� ก�รตอต�นทเปนระดบ

ปจเจกบคคล ก�รดงใหม�เหนดเหนง�มดวยกบนโยบ�ย

กจะทำ�ไดง�ย แตห�กตอต�นเปนกลม โอก�สทจะดงม�ก

เหลอนอยลง แตห�กพฒน�ไปเปนขน Interest โอก�สก

จะหมดไป เชน ก�รตอต�นรฐบ�ลทกษณ เรมจ�กคณ

สนธสงสยรฐบ�ลทกษณว�จะเข�ม�ตกตวงผลประโยชน

พอน�นเข�กเรมปกใจเชอ เมอหล�ยคนปกใจเชอเหมอน

กนม�รวมกลมกนกกล�ยเปนกลมพนธมตรประช�ชน

เพอประช�ธปไตย ในทสดกกล�ยเปน Interest เม อ

402

ทห�รลงม�ทำ�รฐประห�ร สงคมกไมไดปกปองรฐบ�ล

ทกษณแตกลบใหดอกไมแกทห�ร

กระบวนก�รเหล�นจะเกดขนเองต�มธรรมช�ต ผบรห�ร

นโยบ�ยจะตองยอมเสยเวล�เพอทำ�คว�มเข�ใจ (Pay

Enough Time to Explain) กบประช�ชนหรอบคคลทอย

แวดลอมนโยบ�ย เพอใหเข�ใจถกตอง ไมสงสยลงเล

และทกขนตอนของนโยบ�ยจะตองสอดสองดแลไม

ใหก�รลงเลสงสยกอตวขนม�ได ก�รบรห�รนโยบ�ยไม

ส�ม�รถใชอำ�น�จบงคบได จงหวงพงคว�มรวมมอเพอ

ไมใหเกดก�รตอต�น ยอมเสยเวล�ตงแตแรกดกว�

ปฏบตนโยบ�ยไดครงๆกล�งๆ

10. ฝ�ยปฏบตจะตองมอำ�น�จและไดรบก�รสนบสนน

(Those in Authority can Demand and Obtain Perfect

403

Compliance) ผปฏบตนโยบ�ยจะตองไดรบอำ�น�จและ

ก�รสนบสนนจ�กฝ�ยต�งๆ อย�งสมบรณ Hood กล�ว

ว�สงทนกบรห�รตองก�รคอ Perfect Obedience คอ

คว�มซอสตยทสมบรณ คว�มจงรกภกดทสมบรณ ก�ร

สนบสนนทแทจรง โดยไมเกดภ�วก�รณตอต�นก�รสง

ก�ร (No Resistance to Commands) ซงปจจย 2 ปจจย

ดงน

(1) Perfect Information คอใหขอมลทสมบรณเพอให

คนเข�ใจคว�มจำ�เปน เหตและผลทตองทำ�นโยบ�ย ห�ก

ช�วบ�นเข�ใจตงแตตนและเหนดดวย โอก�สทจะตอ

ต�นกจะมนอย ก�รใหขอมลจะตองใหทกขนตอนและให

อย�งสมำ�เสมอ

404

(2) Perfect Control คอก�รควบคมทสมบรณ เชน ให

ขอมลเพอทำ�คว�มเข�ใจอย�งสมำ�เสมอและตอเนอง

เพอควบคมไมใหคนเกดคว�มสงสยลงเลแลวไมออกม�

ตอต�น

Hood กล�วว�ก�รขอคว�มชวยเหลอจ�กคนอนจะตอง

ใชอำ�น�จ 2 ตวคอ

1.Authority เปนอำ�น�จทม�ต�มส�ยก�รบงคบบญช�

ใชบ�งในเวล�ทสมควร

2.Power เปนอำ�น�จจ�กก�รยนยอมยกยองของคนอน

นกบรห�รนโยบ�ยจะตองก�ร Power ม�กกว� เพร�ะจะ

ทำ�ใหคนยนดชวยเหลอหรอทำ�ต�มอย�งเตมใจ สวน

Authority คนส�ม�รถหลกเลยงทจะทำ�ต�มได

405

ทม�ของ Power

(1) บคลกภ�พของผนำ� ผนำ�ทมบคลกภ�พทน�เชอถอ

น�เลอมใส คนกจะยกยองเชอถอ

(2) ผลง�น ผนำ�ทมผลง�นด คว�มศรทธ�กจะเกดขน

(3) ก�รศกษ� ผนำ�ทมก�รศกษ�ด จบจ�กมห�วทย�ลย

ดง คนกจะเกดคว�มศรทธ� เชน คณอภสทธห วหน�

พรรคประช�ธปตยจบจ�กมห�วทย�ลยออกฟอรดซง

เปนสถ�บนทมช อเสยงด�นรฐศ�สตรม�กทสดในโลก

หรอคณสรนทร พศสวรรณ เลข�ธก�รอ�เซยนจบจ�ก

มห�วทย�ลยเยลซงเปนสถ�บนก�รศกษ�ชนนำ�ของ

อเมรก�

406

สรป นกศกษ�ส�ม�รถนำ�ปจจยเหล�นม�เปนเครองมอ

เพอหลกเลยงขอบกพรองในก�รบรห�รนโยบ�ยได และ

สร�งเงอนไขปจจยทจะเปนอปสรรค ก�รบรห�รนโยบ�ย

กจะทำ�ใหเกดผลทสมบรณไดในทสด

ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต

อ.วรเดช จนทศร เสนอวา ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏ บ ต ม ท ง หมด 6 ต วแบบ แต ล ะต วแ บบเหมา ะก บสถานการณทแตกตางกน ดงน

ต วแบบท 1 ต วแบบยดหล ก เหตผล (Rational Model)

ตวแบบนมพ นฐานมาจากความคดทวาองคการเปนหนวยการบรหาร ความสำาเรจขององคการอยทความสามารถในการทำางานใหบรรลเปาหมาย/วตถประสงคขององคการ ในการบรหารนโยบายกเชนกน ความสำาเรจของนโยบายอยทความสามารถในการทำางานใหบรรลเปาหมาย/วตถประสงคของนโยบาย ดงนน ตวแบบนจงยดมนในความสำาเรจของเปาหมายเปนส ำาคญ (Goal Directed Behavior) คอการเ ต ม เ ต ม ค า น ย ม ท ด ใ ห ก บ ส ง ค ม (Rational Value Maximixer) ความมเหตมผลของตวแบบนคอ เปาหมายเปนความตองการของประชาชน การบรหารนโยบายจะตอง

407

สามารถตอบสนองความตองการของประชาชนได เชน ประชาชนตองการเขอน นโยบายสามารถผลตเขอนไดกจะถอวาสำาเรจแลว

(ดภาพตวแบบในเอกสารประกอบ) ความสำาเรจของนโยบายจะอยทผนำาเพราะผนำาเปนผสงการ หากผนำาเกงและดกจะกำาหนดแผนงาน/โครงการด มรายละเอยดทชดเจน และสามารถทำาใหผปฏบตทำาตามได ดงนน แผนจงเปนทงเครองมอในการบรหารงานและการควบคม ตวแบบนเหมาะกบโครงสรางแบบแนวดงเพราะสงการจากบนลงลางและผปฏบตมความรนอย ซงโครงการจะประสบความสำาเรจไดจะตองมกระบวนการตอไปน

1.กำาหนดวตถประสงค (Objective) และภารกจทชดเจน

2.มอบหมายงานและกำาหนดมาตรฐานใหหนวยงานยอยตางๆใน Organization แนวคดนจงอยในยคคลาสสคเพราะมองคนเปนทฤษฎ X จงตองกำาหนดขนตอนการทำางานและมาตรฐานทชดเจนให

3.มระบบการวดผลการปฏบตงาน เพอควบคม/บงคบใหคนทำางานตามมาตรฐานทกำาหนดเอาไว

4.มการใหคณใหโทษ ทฤษฎ X เชอวาหากใหรางวลแลวคนจะตงใจทำางานมากขน และบางคนกลวถกลงโทษจงดนรนทำางานใหไดตามมาตรฐานทกำาหนด ผลสดทายกจะนำานโยบายไปปฏบตไดสำาเรจ

408

โครงการเปนรปแบบของการเจาะจง 3 ประการคอ (อาจารยอธบายเฉพาะประการแรก)

(1) เจาะจงเรองเวลา โดยวเคราะหวางานใดควรเรมเมอใด สนสดเมอใด และควรทำาชวงใดจงจะดทสด หากผดจากชวงนแลวกไมเหมาะทจะทำางานน หากไมมการกำาหนดเวลาทละเอยดกจะเป นแผน ตวแบบท 1 เหมาะสมกบการเปนโครงการมากทสด เชน การสรางเขอนจะตองมรายละเอยดทชดเจน ไมสามารถพลาดไดทงรปแบบ โครงสราง และเวลา

ตวแบบท 2 ตวแบบสมรรถนะขององคการ มองวาความสำาเรจของการบรหารนโยบายขนอยกบสมรรถนะขององคการ ซงองคการจะตองมลกษณะดงน

1.ความสามารถขององคการ2.จดโครงสรางองคการทเหมาะสม 3.มบคลากรทมความรความสามารถทางการบรหารและ

เทคนค 4.มการวางแผนเตรยมความพรอมของวสดอปกรณ

สถานท เครองไมเครองมอ งบประมาณ

409

สมรรถนะขององคกา



วสดอปกรณเครองมอเครองใช

ผลการนำานโยบายไปปฏบต

บคลากร

สถานท

ตวแบบสมรรถนะขององคการเปนดงน

ตวแบบท 3 ตวแบบพฒนาองคการ การพฒนาองคการเปนตวแปรหนงทใชวดระดบการ

พฒนาของสงคม โดยพจารณาวาคนในสงคมสามารถรวมกลมกนไดมากนอยเพยงใด สงคมทพฒนาจะตองมการรวมกลมกนไดอยางกวางขวางและมากมาย แตหากตางคนตางอยเปนเอกเทศกจะเปนสงคมทลาสมย ทงนไดศกษาจากประวตศาสตรพบวา อดตคนจะอยตามปาเขาตางคนตางอย เมอพฒนาขนมากจะรวมกลมเปนชนเผาเรรอน จากนนกอยกบทเปนอาณาจกรและประเทศ ดงนน สงคมทตางคนตางอยจงเปนมนษยในยคหน การรวมกลมกนจะทำาใหเกดความแขงแกรงจะดำาเนนการใดกประสบความสำาเรจ ตวแบบนจงมองวาหากองคการมการพฒนากแสดงวามการรวมกลมกนมากขน การรวมกลมกนเกดขนไดเมอ

(1) มกลไกในการการสรางความผกพนและการยอมรบของคน การบรหารนโยบายจะตองทำาใหคนทนำานโยบายไปปฏบตมความรกความผกพน เปนนำาหนงใจเดยวกน มความเหนสอดคลองกน

(2) เนนการมสวนรวมภายในองคการเปนหลก มหลกสำาคญคอ

-การจงใจ คอจงใจดวยวตถสงของ เชนใหเงน และจงใจดวยสงทไมใชวตถสงของ เชนชอเสยง เกยรตยศ การจงใจแบบไมใชวตถสงของจะไดผลมากกวา

410

-การใชภาวะผนำาทเหมาะสม เชน เปนผนำาในเวลาทควรนำาและเปนผนงดในเวลาทปลอยใหลกนองทำางาน ไมเขาไปลวงลก

-การสรางการยอมรบและความผกพนของสมาชก เชน สรางสรางสญลกษณของกลม ในม.รามคำาแหงจะมพอขนรามฯเปนศนยรวม

-การสรางทมงาน โดยทำาใหเกดความกลมเกลยวคอ คนในทมสามารถทำางานแทนกนได ทกคนไววางใจซงกนและกน

ตวแบบนจะโจมตตวแบบท 1 โดยปฏเสธการควบคมหรอการใชอำานาจทางรปนยของผบงคบบญชา เพราะมองวาคนเปนทฤษฎ Y มความรความสามารถจงเนนความรวมมอ ตวแบบนยงปฏเสธความคดทวา การกำาหนดนโยบายเปนเร องของระดบสงสวนการปฏบตเปนเร องของระดบลาง แตถอวาความสำาเรจของโครงการอยทผมสวนเกยวของทกคน

*************** คำ�บรรย�ยวช� PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ย


อ�จ�รยวเชยร ชนชอบ วนท 7 มถน�ยน พ.ศ.2551 ชวงบ�ย

ตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต (ตอ)

411

ตวแบบท 3 เนนการมสวนรวม การผกพน และการสรางทมงานเพอใหเกดผลสำาเรจในเปาหมายของนโยบาย

ตวแบบท 4 ตวแบบ กระบวนการ ราชการ ตวแบบนจะคำานงถงอำานาจในองคการเปนสำาคญ โดย

มองวาตวแบบท 1 อำานาจอยทผน ำาองคการ ตวแบบท 2 อำานาจกอยทผน ำาองคการ สวนตวแบบท 3 ไมเนนการใชอำานาจแตเนนใชความรวมมอกนของทมงาน ตวแบบท 4 วจารณวาตวแบบท 3 ไมสามารถเกดขนไดอยางจรงจงเพราะนอยมากทคนจะรวมมอรวมแรงกนทำางาน ตวแบบนมองวาการบรหารองคการจะมอำานาจเขามาเกยวของ แตอำานาจไมควรอยทคนใดคนหนงเหมอนตวแบบท 1 และ 2 และกไมควรกระจายมากเกนไปเหมอนตวแบบท 3 อำานาจของการบรหารควรอยทสมาชกของทกคนในองคการในแบบทลดหลนกนลงไป

อำานาจคอทกคนในองคการสามารถใชวจารณญาณในการปฏบตหนาทของตนเองภายใตบทบาทหนาทความรบผดชอบของตนเอง โดยทผบงคบบญชากไมสามารถควบคมวจารณญาณนนได ซงขาราชการทกคนเปนผทมอำานาจของตนเองโดยทใครกไมสามารถกาวกายได เชน นกการภารโรงมหนาทของตนเอง หากถงเวลาทำาความสะอาดหองนำากจะลอคประตซ งใครจะเขาไปใชบรการไมได การทจะท ำางานใหสำาเรจไดจะตองปรบแนวทางการทำางานใหเปนสวนหนงของหนาทประจำาวน เพอจะไดไมรสกวาเปนการเพมภาระหรอแบกภาระ หากการบรหารนโยบายลมเหลว ไมไดเกดจากการบรหารขาดประสทธภาพ แตเปนเพราะผบรหารไมเขาใจสภาพ

412

ความเปนจรงและมอบหมายงานไมตรงกบความสามารถ ผปฏบตจงไมสามารถนำามาปรบกบหนาทประจำาวนได ดงนน ผบรหารจะตองจดคนใหถกกบงาน (Put the Right Man on the Right Job) แลวทกคนกจะมความสขกบชวตการทำางาน

ตวแบบท 5 ตวแบบทางการเมอง ตวแบบนมพนฐานมาจากองคกรศกษาของ Allison,

Pressman, Wildavsky, Bardach, Sabatier, Mazmanian ซงมองวาความสำาเรจของนโยบายเกดจาก

(1) ความสามารถของผปฏบตงานทกคน (Player) ทงปจเจกบคคล บคคลทเปนตวแทนขององคการ หรอกลมทางสถาบน

(2) ความสมพนธระหวาง Player กบปจจยภายนอกขององคการ เชน ความขดแยง ในองคการประกอบดวยกลมหลายกลมทมความตองการตางกนจงเปนธรรมดาทจะเกดความขดแยงกน ระดบความขดแยงเปนตวชวดความสำาเรจของการบรหารนโยบาย หากขดแยงกนไมรนแรง นโยบายกจะสำาเรจไดดขน แตหากขดแยงกนรนแรง นโยบายอาจจะไมสำาเรจกได วธการบรหารคอการหาจดรวม (Consensus) หรอความสมานฉนทระหวาง Players ซงถอเปนเปาหมายในการดำาเนนการตอไป ยกตวอยาง ภายในพรรคไทยรกไทยประกอบดวยกลมส.ส.หลายกลม แตละกลมอยากสงตวแทนของตนเองเขาไปเปนรฐมนตร

(3) ตวแบบนปฏเสธการมสวนรวมของตวแบบท 3 วาไมสามารถเกดขนได หนาทในการกำาหนดนโยบายจงเปน

413

หนาทของระบบการเมอง ซงระบบการเมองเปนกลไกทมหนาทจดสรรคณคาทดใหแกสงคม ในการจดสรรนโยบายจะมทงผไดและผเสยผลประโยชน ทำาใหมทงคนชอบและคนไมชอบนโยบายนน ซงเปนทมาของความขดแยง และเมอมความขดแยง ทกฝายกจะพทกษตนเองไมใหไดรบความเสยหายจากความขดแยงนน แตเมอทกฝายพทกษผลประโยชนของตนเองกจะเกดความขดแยงแยงชงผลประโยชนกนจนกลายเปนการเผชญหนากนในทสด ดงนนจงตองหาผมาบรหารความขดแยงนน

เชน การก ำาหนดคาจางข นต ำาโดยฝายรฐบาล ฝายนายจางและฝายลกจาง ฝายนายจางจะพยายามรกษาผลประโยชนของตนเอง ฝายลกจางกอยากไดคาแรงเพมขน รฐบาลจงเขามาดแลผลประโยชนใหทงสองฝาย หากทงสามฝายตกลงกนไดกจะเกด Consensus ซงกระบวนการเจรจาตอรองนจะเรยกวาการบรหารความขดแยง ซงตางฝายตางกหาผสนบสนน เชน ฝายนายจางตองการผสนบสนนมาชวยพดวาท ำาไมจงไมอยากข นคาจาง ฝายลกจางกต องมผ สนบสนนวาทำาไมจงตองการขนคาจาง รฐบาลกตองการผสนบสนนวาความขดแยงนควรยตตรงไหน ใชอะไรมาอางอง

ความสำาเรจในการบรหารนโยบายขนอยกบ (ดตวแบบในเอกสารประกอบ)

1.ความสามารถในการเจรจา ขนอยกบบคลกภาพของผตอรอง เชน มบคลกนาเชอถอ มความรความสามารถ อำานาจ แ ล ะ ท ร พ ย า ก ร ห า ก ส า ม า ร ถ ต อ ร อ ง ไ ด ด ก ว า แ ล ะ

414

โฆษณาชวนเชอไดดกวากจะมความสามารถในการเจรจาตอรองสง

2.สถานะอำานาจ ผทมอำานาจมากกวากจะสามารถระดมความชวยเหลอไดมากกวา

3.ทรพยากร ผทมทรพยากรมากกวาจะสามารถเลอกแนวทางในการตอรองไดมากกวา

4.Player หาก Player มากการตอสกจะสลบซบซอนมาก หากมนอยการตอสกจะซบซอนนอย หรอใครทเฉลยวฉลาดกวากจะตอสไดมากกวา

5.การสนบสนนจากฝายตางๆ เชน สอ ผนำาชมชน หากมผสนบสนนมากการสรางเงอนไขและการเจรจาตอรองกจะไดเปรยบ

นกศกษาไมควรมองวาการเมองเปนเรองนาเบอ เพราะการเมองเปนเพยงทฤษฎ/หลกการเทานน สงทควรเบอคอคนทเขาไปเลนการเมองเพราะไมสามารถใชหลกการของการเมองได เชน ฟงเสยงขางมากแตไมลมเสยงขางนอย แตรฐบาลไทยกลบบอกวาไมรไมเหน

การทมการชมนมประทวงถอเปนเรองปกตของประเทศทประชาธปไตยพฒนาแลว เราไมควรตดสนวาสงทเขาทำาอยนนผดหรอถก สมยทจนซฮองเตสรางกำาแพงเมองจน คนตายนบแสน ใชงบประมาณจำานวนมาก คนจงอดอยากยากแคน คนจนจงกนดามาก แตจนซฮองเตกเปนจกรพรรดททำาใหจนเปนปกแผนมาจนถงปจจบน ปจจบนคนจงกลบไปชนชมจนซฮองเต เราควรดแลตวเองไมคาดหวงใหสงคมเปนไป

415

ตามทตนเองตองการมากเกนไป ไมเชนนนกจะเกดความขดแยง

ตวแบบท 6 ตวแบบทวไป ตวแบบนไดมาจากแนวคดของ Van Meter และ Van

Horn และนำาแนวคดของตวแบบทกตวแบบมารวมกน โดยมองวาความสำาเรจของนโยบายขนอยกบปจจยดงตอไปน

(1) กระบวนการสอขอความ มาจากตวแบบพฒนาองคการทมการสอขอความทดเพอใหคนมารวมมอกน

(2) สมรรถนะขององค กรปฏ บต มาจากต วแบบสมรรถนะองคการ

(3) ความรวมมอสนบสนนของผปฏบต มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(4) ความเขาใจของผปฏบตวาตนควรทำาอยางไร มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(5) ลกษณะของหนวย เปนเรองของโครงสรางและตวองคการ

(6) ความรความสามารถของบคคล มาจากตวแบบทางการเมองทเนนการเจรจาตอรอง

(7) ความพรอมทจะรวมมอ มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(8) หนวยปฏบต มาจากแบบท 1 คาบเกยวกบตวแบบท 5

(9) หวหนาหนวย มาจากตวแบบพฒนาองคการทเนนผนำา

416

(10) ทรพยากรทเพยงพอ มาจากตวแบบสมรรถนะองคการและตวแบบทางการเมอง

(11) กจกรรมจงใจใหปฏบต มาจากตวแบบพฒนาองคการ

(12) คณภาพของบคลากร มาจากตวแบบกระบวนการราชการ

(13) ภาวะผนำา มาจากตวแบบการพฒนาองคการ(14) ความส ำาค ญของหน วยงาน มาจากต วแบบ

ทางการเมอง(15) ภาวะทางเศรษฐกจ สงคม ความรวมมอทวไป(16) ความรวมมอกนเองของผปฏบตงาน มาจากตว

แบบพฒนาองคการ(17) ความภกดตอองคกร มาจากตวแบบการพฒนา

องคการ(18) ผลประโยชนสวนตว มาจากตวแบบทางการเมอง(19) ความพรอมทจะเปลยนไปสวธการใหมๆ มาจากตว

แบบกระบวนการราชการRichard Elmore ได น ำาเสนอแนวคดอยางเป น

ระบบ แตละตวแบบจะเสนอผานหลกการสำาคญ 4 หลกการ ไดแก

1. Central Principle คอแนวคดพนฐานของตวแบบ

2. Power in Organization อ ำานาจในองค การ ลกษณะอำานาจและการใชอำานาจ

417

3. Decision Making กระบวนการวนจฉยสงการ แตละตวแบบมหลกส ำาคญ จดเนน หรอรปแบบของการวนจฉยสงการอยางไร

4. Implementation Process กระบวนการบรหารของแตละตวแบบ

ต ว แ บ บ ข อ ง Elmore จ ะ ข น ต น ด ว ย Implementation as ดงน

ตวแบบท 1 Implementation as System Management: ตวแบบการจดการระบบ หล กการสำาคญคอ

1. Central Principle: องคการควรบรหารในฐานะทเป นต วเต มค าน ยมท ม เหตผลใหแก ส งคม (Rational Value Maximizer) เพอใหสงคมมคานยมทมเหตมผลมากขน ดงนน องคการจงตองยดหลกเปาหมาย (Goal Direct Behavior) และวตถประสงค (Objective) เปนสำาคญ

Goal และ Objective ตางกนแตสามารถใชทดแทนกนได Goal คอการทำางานจะตองมเปาหมายซงเปนสงทคาดหวงวาทำาไปแลวจะไดอะไร เชน อาจารยสรางสนามสาธารณะใหศนยศรสะเกษ มเปาหมายเพออำานวยความสะดวกใหนกศกษาม.รามคำาแหงซ งความสำาเรจของเปาหมายจะเปนนามธรรม สวน Objective เปนความสำาเรจทเกดจากการดำาเนนกจกรรมเปนรปธรรมชดเจน เชน อาจารยถมดนสรางสนามฟตบอลเพอใหนกศกษามสถานทเลนฟตบอล

418

ความรเปนผลลพธทเกดโดยตรงจากกจกรรมการเรยน เพราะไดฟง อาน เขยน และท ำาแบบฝกหดจนเกดความช ำานาญ ผลล พธน จ ะ เ ร ยกว า Objective แต เม อน ำาวตถประสงคมารวมกนแลวกจะไดความใฝฝน เชน อยากไดความรกบใบปรญญาเพราะเชอวาจะทำาใหไดงานทำา ซงการไดงานทำาจะเปน Goal ของการเรยน หากเรยนสำาเรจแลวแตยงไมไดงานทำากถอวายงไมบรรลเปาหมาย การทนกศกษามาลงทะเบยนเรยนกเพราะอยากไดปรญญาบตร การอานหนงสอและฟงบรรยายจะทำาใหมความร ซ งความรจะท ำาใหไดใบปรญญา และใบปรญญากจะทำาใหไดงานทำาตอไป

งานทกงานจงตองระบวตถประสงคทชดเจนเพออธบายการด ำา เน นก จกรรมและความส ำา เ ร จท จ ะ ได ร บ ห ากวตถประสงคขอเดยวสามารถอธบายใหเขาใจวาจะตองทำาอะไรกไมจำาเปนตองมวตถประสงคหลายขอ สวนเปาหมายเปนสงทเขาใจไดแตมองไมเหน ดงนน วตถประสงคจงเปรยบเปน Output ของการด ำาเน นงาน สวนเป าหมายเปรยบเป น Outcome เช น ควา มร เ ป น Output ขอ งกา ร เ ร ย น Outcome ทไดคอทำาใหคนมความเชอมนในตนเองและมบคลกภาพทองอาจผงผายมากขน สวน Purpose คอความภาคภมใจซงเปนความตองการขนสงสด เชน นกศกษาภาคภมใจทเปนสวนหนงของม.รามคำาแหง

2. Power in Organization: อ ง ค ก า ร ค ว ร ม โครงสรางอยบนหลกการควบคมตามสายการบงคบบญชา อำานาจจงเปนไปตามตำาแหนงในลำาดบชนการบงคบบญชา ค ว า ม ร บ ผ ด ช อ บ ท ก อ ย า ง ใ น อ ง ค ก า ร อ ย ท Top

419

Management โดยใชอำานาจกำาหนดรายละเอยดของงานแลวใหผใตบงคบบญชาทำาตาม

3. Decision Making: Top Management จ ะการวนจฉยสงการผานการกระจายความรบผดชอบ เพอใหแตละหนวยงานยอยมอำานาจลดหลนกนไปลงตามสายการบงคบบญชา

4. Implementation Process: การบรหารจดการจะประกอบดวย

-การกำาหนดรายละเอยดของแตละชดวตถประสงคใหชดเจน ซงวตถประสงคจะสะทอนใหเหนถงความตองการของนโยบายหรอความต องการของ Top Management นนเอง

-การกำาหนดรายละเอยดทรบผดชอบ-การกำาหนดมาตรฐานการทำางานใหกบหนวยยอย-การตดตามความส ำาเรจตามวตถประสงคและการ

ทำางานของผทำางานอยางใกลชด-เปนกระบวนการทเปนพลวต (Dynamic) คอมการ

ปรบเปลยนภายในเพอใหบรรลวตถประสงคมากกวาเดม เชน ปรบเปลยนความรบผดชอบหรอเปลยนกระบวนการทำางานใหม

ต ว แ บ บ ท 2 Implementation as Bureaucratic Process

1. Central Principle: องคการจะมความซบซอนในการทำางานมากเพราะปรบเปลยนความรบผดชอบทกวน จงตองระบรายละเอยดการทำางานใหชดเจนตลอดเวลา

420

2. Power in Organization: อำานาจจะถกแบงไปยงทตางๆ (Fragmented) และมการควบคมอยางใกลชด (Controlling)

3. Decision Making: การวน จฉ ยส งการจะเป นแบบคอยเปนคอยไปหรอเปนขนเปนตอน (Incremental)

4. Implementation Process: ก ร ะ บ ว น ก า รบรหารประกอบดวยการกำาหนดรายละเอยดในเร องของ Discretion

ต ว แ บ บ ท 3 Implementation as Organizational Development: ตวแบบพฒนาองคการ

1. Central Principle: องคการควรทำาหนาทสรางความพงพอใจดวยการตอบสนองความตองการดานจตวทยาพนฐานและความจำาเปนทางสงคมใหกบสมาชกเปนรายบคคล โดยใหสมาชกรสกวาตนเองม Autonomy คออำานาจการตดสนใจดวยตนเองโดยไมตองพงใคร ทงนเพอ

(1) การควบคมงานทตนเองรบผดชอบไดเตมท(2) มสวนรวมในการตดสนใจในงานทตนเองตองทำา (3) กำาหนดเปาหมายขององคการทตนเองสงกดอย 2. Power in Organization: องคการจะตองเปด

โอกาสใหสมาชกไดควบคมตนเอง (Individual Control) โดยไมมอำานาจจาก Top และรายละเอยดของงานมาคม คนจะตองการมสวนรวมในการตดสนใจในทกระดบ แนวคดนจะปฏเสธการควบคมตามสายการบงคบบญชาจากเบองบน เพราะถอวาเปนสงทไมเหมาะสม ดงนนจงตองลดการควบคม

421

ตามการบงคบบญชาใหมากทสดและกระจายความรบผดชอบไปยงระดบตางๆใหมากขน

3. Decision Making: การวนจฉยสงการจะเนนการท ำา ง า น เ ป น ท ม ท ม ป ร ะ ส ท ธ ภ า พ (Effective Work Group) คอผรวมงานมสวนรวมในการกำาหนดเปาหมาย มการสอสารอยางทวถง มการไวเนอเชอใจกนอยางแทจรง มการเกอกลกนระหวางสมาชกสง เปดโอกาสใหสมาชกใชความรความสามารถอยางเตมท และมการบรหารความขดแยงทมประสทธภาพ ดงนน องคการจงตองสรางกระบวนการความเหนรวมกน การสงการเพอใหสมาชกมสมพนธภาพทดตอกน

4. Implementation Process: ก ร ะ บ ว น ก า รบรหารประกอบดวย

(1) กระบวนการในการสราง Consensus(2) การสรางความเขาใจอนดระหวางผกำาหนดนโยบาย

และผนำานโยบายไปปฏบต(3) ไมมการกำาหนดรายละเอยดในการทำางาน แตเปด

โอกาสใหผทำางานไดมโอกาสใช Autonomy ของตนเองและมสวนรวมในกระบวนการของนโยบายตงแตต นจนถงกระบวนการสดทาย

ตวแบบนสรปไดดงน -ล ด Structural Control แ ต เ พ ม Individual

Control -เพ ม Participation Decision ให แต ล ะร ะด บม

ความไววางใจและเกอหนนกน-ลดการควบคมตามสายการบงคบบญชา

422

-ลดการกระจายความรบผดชอบ แตสงเสรมความรบผดชอบรวมกน

-สรางกลมทำางานทมประสทธภาพ-ท ำา ใ ห เ ก ด Consensus แ ล ะ Individual

AutonomyProvide กระบวนการบรหารภายใตตวแบบท 3 -Agreement on goals ทำาใหคนในกระบวนการเหน

ดวยกบเปาหมาย-Open Communication สรางการส อสารระบบ

เปด-Mutual trust and support สรางการไววางใจกน

ชวยเหลอกน-Utilization of member ‘s skill เปดใหมการใช

ทกษะอยางเตมท-Effective management of conflict ต อ ง ม

ระบบการบรหารความขดแยงทมประสทธผลการทำางานของกลมพนธมตรฯ เปนไปตามตวแบบน

เพราะเป นทมทใหการปรกษาหารอตามหลก Effective Work Group คอทำาอะไรเปนกลม หากถกจบกจะตองจบเปนกลม แตผรวมชมนมระดบลางกลบฟงตามคำาสงของกลมผนำาซงเปนไปตามตวแบบท 1

สถานการณบางสถานการณจะใชต วแบบหลายตวอธบาย แตบางสถานการณกสามารถใชตวแบบตวเดยวอธบายได แตกไมควรยดมนในตวแบบมากนกเพราะเปนเพยงขอเสนอแนะของนกวชาการเทานน

423

ตวแบบท 4 Implementation as Conflict and Bargaining: ความขดแยงและการเจรจาตอรอง

1. Central Principle: องคการคออาณาบรเวณทเตมไปดวยความขดแยง (Arena of Conflicts) ทงในระหวางปจเจกบคคลหรอระหวางหนวย เพอแยงชงอำานาจในการจดสรรหรอควบคมทรพยากรทหายาก

2. Power in Organization: อำานาจในองคการไมคงท แตขนอยกบความสามารถของคนหรอหนวยงานในการเคลอนยายทรพยากรทสำาคญ เพอการควบคมพฤตกรรมผอนได อำานาจจงเปนไปอยางชวคราว กลมทแขงแกรงกจะไดอำานาจตอไปกนไปเร อยๆ เชน คมเงนไดกจะเอาเงนไปใหคนอนทำางาน คนทไมไดเงนกจะทำางานไมได

ตวแบบนมองวาตำาแหนงตามสายการบงคบบญชาในองคการเปนเพยงองคประกอบหนงในหลายองคประกอบทแสดงการมอำานาจควบคมคนอนเทานน สวนอำานาจอนจะอยท

(1) ความร พ เศษ (Special Knowledge) คนทม ความรพเศษทคนอนไมม คนอนกจะเชอฟง

(2) ก า ร ค ว บ ค ม ว ส ด ท ร พ ย า ก ร (Control of Material Resource)

(3) ความสามารถในการระดมการสน บสน นจากก า ร เ ม อ ง ภ า ย น อ ก (The Ability to Mobilize External Political Support) เชน ใหนกการเมองหนนหลงหรอองนกการเมอง

424

หลกการใชอำานาจตามตวแบบนคอไมตองพงพงสายการบงคบบญชาเสมอไป

3. Decision making: การตดสนใจจะเตมไปดวยการเจรจาตอรองระหวางหนวยตางๆในองคการ ซงตวแสดงแตละตวจะมความตองการและมทรพยากรทแตกตางกนไป การตดสนใจไมไดตองการใหกลมอนยนยอมเทานน แตตองตดสนใจบนพนฐานการเปรยบเทยบวาคแขงอยากไดอะไร ทำาใหไมสามารถเตรยมการตดสนใจลวงหนาได จงตองมาตดสนใจระหวางทมการเจรจาตอรอง

4. Implementation Process: การบรหารจดการจะเตมไปด วยชดของความสลบซบซอน ด งน นจงต องวางแผนการตอสมาลวงหนาวาจะเจรจาตอรองอยางไร ความสำาเรจหรอลมเหลวของการตดสนใจไมสามารถนำาไปเปรยบเทยบกบการตดสนใจอนได แตแสดงไดดวยการเปรยบเทยบกบเปาหมายของกลมททำาการเจรจาตอรองวา สามารถยดมนแนวทางการเจรจาตอรองไดมากนอยแคไหน หากตดสนใจไปตามแรงบบคนของคนอนกแสดงวาพายแพในการตอรอง แตหากใครสามารถแสดงจดยนของตนเองและบงคบใหคนอนทำาตามไดมากกวากถอวาชนะการตอรอง

ตวแบบของอ.วรเดชและเอลมอรจะคลายกน แตอ.วรเดชจะมองอยางเปนรปธรรม สวนเอลมอรจะมองอยางเปนกระบวนการ ในตวแบบท 4 ไมไดมองวาผลจะเปนอยางไร แตมองวาสามารถยดแนวทางของตนเองและบงคบคนอนไดมากนอยขนาดไหน ในตวแบบทนจะวางแผนการตดสนใจไว

425

หลายระดบและมกระบวนการทซบซอนเพอใหคตอสหลงมาทางตนเองใหได

ก�รประเมนผลผลทเกดจากการบรหารนโยบายม 2 อยาง คอ1.First Approve เป นผลโดยตรง เก ดจากการ

ปฏบตกจกรรมของโครงการ2.Socio-Psychological Approach ผ ล ท า ง

สงคมจตวทยา เปนผลโดยออม เปนผลทสบเนองมาจากผลโดยตรง

การประเมนผลโครงการจะตองคำานงถงผล 2 ประเภทคอ

1.Exact Results ผลทได จากการปฏบต จรง ค อ First Approach ห ร อ Socio-Psychological Approach

2.Expected Results ผลจากการคาดคะเน ในการกอรปนโยบายจะคาดหวงวาเมอปฏบตนโยบายแลวจะไดผลอะไร โดยมองทวตถประสงคหรอเปาหมายของนโยบาย

การประเมนผล หมายถงการเปรยบเทยบผลทเกดขนจรงกบผลทคาดวาจะไดรบ หากผลทงสองเปนสงเดยวกนกแสดงวานโยบายประสบความสำาเรจ แตหากผลทไดไมตรงกนกสรปไดวานโยบายไมประสบความสำาเรจ การประเมนผลนโยบายจงไมใชความพอใจของผประเมน

ตวแปรในก�รประเมนผล มหลายตวแปร Suchman เสนอตวแปรในการประเมนผล 5 ตวแปร

ไดแก

426

1.Effort Evaluation ประเมนปจจยตนเหตทจะทำาใหเกดความสำาเรจ เชน จดองคการถกตองหรอไม ทรพยากรมคณภาพตามทคาดไวหรอไม ผบรหารมความรความสามารถและประสบการณอยางทควรจะมหรอไม

2.Performance Evaluation ประเมนการปฏบต งานวาเปนไปตามทก ำาหนดใหหรอไม เชน จดโครงสรางองคการแลวไดบรหารไปตามทจดไวใหหรอไม กำาหนดขนตอนใหแลวไดบรหารตามขนตอนหรอไม

3.Adeguacy of Performance ประเมนวาส งท เตรยมการเอาไวเพยงพอทจะทำาใหนโยบายสำาเรจหรอไม สงผลตอความสำาเรจของนโยบายอยางไร

4.Efficiency Evaluation ประเมนประสทธภาพวา นโยบายประสบความสำาเรจครบถวนตามทตองการหรอไม ตกหลนอะไรหรอไม

5.Process Evaluation ประเมนกระบวนการบรหาร มองวากระบวนการบรหารทก ำาหนดไวตงแตแรกมผลตอความสำาเรจของนโยบายเพยงใด รางนโยบายถกตองหรอไม

อ.สนทร เกดแกว เสนอวาการประเมนนโยบายสามารถประเมนได 5 ประการ ไดแก

1.Efficiency ประเมนประสทธภาพ เปนการประเมนนโยบายโดยภาพรวม

2.Quality ประเมนคณภาพ เชน นโยบายประสบความสำาเรจตามมาตรฐานทกำาหนดไวหรอไม

427

3.Economic and Financial เศรษฐกจการคลง มองวานโยบายใหผลดดานเศรษฐกจและการคลงเพยงใด สวนใหญจะมองความคมทน กำาไรขาดทน หรอจำานวนเงน

4.Goal Attainment มองวานโยบายประสบความสำาเรจตามเปาหมาย/วตถประสงคทตงเอาไวครบถวนเพยงใด เหมาะสำาหรบนโยบายทไมเปนเชงปรมาณ

5.Significant ประเมนความสำาคญ ผลของนโยบายแกปญหาใหสงคมไดมากนอยเพยงใด สงคมตอบรบและพอใจกบการมนโยบายนเพยงไร

สรป นกวชาการบางกลมสรปตวแปรการประเมนดงน1.Effectiveness ประเมนประสทธผล ดวานโยบายได

ผลตามทคาดหวงไวหรอไม2.Efficiency ประเมนประสทธภาพ3.Quality ประเมนคณภาพวาไดมาตรฐานหรอไม4.Financial ประเมนดานการเงนการคลง5.Economics ประเมนเศรษฐกจโดยรวม เชน คนม

งานทำา เศรษฐกจเจรญรงเรองกระบวนก�รประเมนผลนโยบ�ย สามารถวดได 2

แนวทาง ไดแก1.การวดผลเชงคณภาพ ได แก Effectiveness,

Efficiency, Economics, Quality, Goal Attainment

2.ก า ร ว ด ผ ล เ ช ง ป ร ม า ณ ไ ด แ ก Financial Evaluation เป นการเปรยบเท ยบวาต นทนก บส งท ได ตอบแทนคมคากนหรอไมเพยงใด เชงปรมาณจะใชในการวเคราะหมากกวาการประเมนผล

428

สงทตองคำ�นงถงในก�รประเมนนโยบ�ย ม 2 ตว ไดแก

1. Policy Demands for Actions ความตองการของนโยบาย เป นส งท นโยบายคาดหวงเอาไวด ได จาก Objective ซง Policy Demands มไวเพอใหปฏบตตามใหครบถวนโดยใชการประเมนผลเชงคณภาพ นกบรหารนโยบายจะตองยดมน Policy Demands ใหมากและตองทำาใหได

2. Policy Decisions Authoritative rather than Routine เปนเรองของการตดสนใจและการใชอำานาจในนโยบาย ซ ง Policy Decisions เป นเคร องมอและกจกรรมทผบรหารจะตองใชอำานาจ การตดสนใจจะตองเปนแบบคอยเปนคอยไปตามทไดงบประมาณมา ไมสามารถตดสนใจทงโครงการได

ป จจยท ง 2 ตวน เป นเคร องมอการต ดสนใจแบบ Incremental แตทง 2 ตวนไมไดชวยเร องการประเมนโดยตรง แตชวยในการวเคราะหวาหากการตดสนใจแบบนแลว ผลของนโยบายจะอยในรองรอยหรอไม

ก�รเปรยบเทยบ Exact กบ Expected

A คอผลทคาดวาจะเกดโดยทวไปของนโยบาย โดยระบในวตถประสงคหรอเปาหมายของนโยบาย/โครงการ ถอวานโยบายประสบความสำาเรจ

429

A B

C D

คาดไว

ไมคาด

ตองการ

ไมตองการ

B ค อ ผ ล ท ไ ม ค า ด ว า จ ะ เ ก ด ข น จ ง ไ ม ม อ ย ใ นวตถประสงค/เปาหมายของนโยบาย แตเปนผลทดจงอาจเรยกวาผลพลอยไดหรอความสำาเรจเกนมาตรฐาน แตหากมผลนเกดขนมากกจะหมายความวา ผก ำาหนดนโยบายวางมาตรฐานของนโยบายไวตำากวาความเปนจรงหรอฝมอการวางนโยบายใชไมได เพราะนโยบายสามารถใหผลไดดกวานน

C คอผลทไมตองการใหเกดแตนโยบายรแลววาจะตองเกดแนนอน แตกเกดไมมากนก เชน การสรางถนนทำาให สะดวกสบายในการเดนทาง แตกตองมอบตเหตรนแรงเกดขนจงปองกนดวยการใสเครองหมายจราจรและไฟจราจร แตอบตเหตกเกดขนอยด หากผลทเกดขนนอยจงถอวาพอรบได แตหากเกดขนมากกแสดงวาวางแนวทางนโยบายผดพลาด เชน ใสเคร องหมายจราจรนอยเกนไป ออกแบบถนนไมดเพยงพอ ลบตาเกนจนทำาใหเกดอบตเหต

D คอผลทไมตองการใหเกดขนและไมคาดวาจะเกดขน หากเกดผลนขน นโยบายกมความผดพลาดมากเร มตงแตแนวคด จนถงกบไมตองมนโยบายนออกมา

วตถประสงคของก�รประเมนนโยบ�ย1.เพอเกบเปนขอมลในการวางนโยบายในโอกาสตอไป

สงทผดพลาดครงนกจะหลกเลยงไมใหเกดในครงตอไป การประเมนผลจงชวยพฒนาการวางนโยบายใหดขน ไมเชนนนกจะทำาผดซำาซาก

2.ศกษาตวแปรททำาใหเกดผลเชนนน เชน นโยบายเกดในชอง B จงศกษาวามปจจยใดททำาใหเกด B ทำาไมจงเกดผลทไมคาดวาจะเกดมากกวาทคด หรอหากเกดผลดกตองศกษา

430

วาปจจยตวใดททำาใหเกดผลด แลวเกบปจจยดๆไวใชในโอกาสตอไปและพยายามหลกเลยงปจจยทไมดออกไป

โครงการของรฐมกไมมการประเมนผล เพราะรฐบาลมองแควาโครงการเสรจสนแลวแกไขอะไรไมไดแลว โดยไมมองวาจะนำาขอมลไปใชในโอกาสขางหนา ทำาใหทำาผดซำาซากตลอดเวลา

(สปดาหนไมม Quiz)

สรปแนวขอสอบ

อ�จ�รยอนงคทพยอาจารยใหขอมลนโยบายมาแลวใหนกศกษาแจงเปน

Policy Relevant In formation ขอสอบจะเหมอนปทแลวทถามวา

หากทานตองรบผดชอบในการวเคราะหขอมลขาวสารเพอทำาการกำาหนดนโยบ�ยด�นก�รปร�บปร�มก�รทจรตและประพฤตมชอบในวงร�ชก�ร ขอใหทานำาเสนอขอมลนโยบายตอไปนอยางละเอยด ไดแก ปญหานโยบาย (Policy Problems) ทางเลอก/อนาคตนโยบาย (Policy Alternatives/Futures) การดำาเนนนโยบาย (Policy Actions/Implementation) ตวชวดผลลพธนโยบาย (Policy Outcomes) และตวชวดระดบความสำาเรจของนโยบาย (Policy Performance)

ปนจะออกอย�งนอกแตอ�จจะมคว�มซบซอนม�กกว�น และตองเปนนโยบ�ยอนๆ

431

ตวอย�ง (นโยบ�ยก�รสร�งพลงง�นทดแทน)1. ปญหานโยบาย (Policy Problem) โดยใช

แนวทางการกำาหนดโครงสรางปญหา (Problem Structuring)

เชนจากนโยบายพลงงานทางเลอก การระบปญหาคอการบอกวาเกดปญหานำามนแพง คาครองชพสง ปญหาโลกรอนจากการใชพลงงานมากจนเกนไป

การทบอกวาปญหาดงกลาวเปนปญหาเนองจากเปนปญหาทมผลกระทบในวงกวาง เปนปญหาเรงดวนตองแกไข เพราะหากไมแกไขประเทศชาตอาจจะประสบปญหาเศรษฐกจในระดบลกไดหากตองพงพาการรำาเขานำามนจากตางประเทศ

2. ระบทางเลอกในการแกปญหา (Policy Alternative)

ในการแกปญหานำามนแพง มแนวทางแกไขหลายแนวทางไดแก

-รฐบาลชดเชยคาพลงงาน-รณรงคใหประหยดพลงงาน-สรางพลงงานทดแทนในขนนตองใชการทำานาย (Forecasting) มาใชในการ

วเคราะหกคอการวเคราะหวาทางเลอกใดดเสยอยางไร3. การนำานโยบายไปปฏบต (Policy Action) จากทางเลอกดงกลาวไดตดสนใจนำาเอานโยบายสราง

พลงงานทดแทนมาใช (โดยใชการแนะนำา หรอ Recommendation) โดย

-พฒนาใบโอดเซลสำาหรบกลมเกษตรหรอชมชน-สงเสรมการปลกพชพลงงาน

432

-สรางพลงงานกงหนลมในเขตเมอง-สรางพลงงานแสงอาทตยในเขตเมองและชนบท4. ผลลพธนโยบาย (Policy Outcomes) การจะร

ผลลพธนโยบายจะตองใชการตดตาม (Monitoring) เชนบอกวาจากนโยบายดงกลาวทำาให

-เกษตรในชนบทใชพลงงานจากไบโอดเซล -มการปลกพชพลงงานเพมขน-มการสรางพลงงานกงหนลมและแสงอาทตยมากขน5. ระดบความสำาเรจของนโยบาย (Policy

Performance) การจะบอกไดตอง-จำานวนชมชนทมการใชไบโอดเซล 500 ชมชน - ลดการนำาเขานำามนไดปละ 2 พนลาน -จำานวนประชากรทใชพลงงานจากลมและแสงอาทตย

จำานวน 5 หมนครวเรอนดงนนนโยบายการสรางพลงงานทางเลอกจงประสบ

ความสำาเรจอยางนาพอใจ (หมายเหต***ตวอยางเปนการสมมตนะคะ เวลา

นกศกษาทำาขอสอบแลวอาจารยใหขอมลมาไมมากพอนกศกษาจะตองรจกสมมตขอมลเพมเตมหรอคดสรางสรรคบาง)

*******************อ�จ�รยวเชยรโอก�สของขอสอบจะม 4 แบบคอ1.ใหนำาตวแบบใดตวแบบหนงมาวเคราะหการนำา

นโยบายไปปฏบต (อาจจะยกนโยบายมาให)

433

2.ระบปจจยทเกยวกบการนำานโยบายไปปฏบตกบนโยบายแลวใหนกศกษาวเคราะหกบนโยบาย

3..ใหนกศกษาระบปจจยเองแลววเคราะหการนำานโยบายไปปฏบต (เชนขอสอบป 2550)

ทถามวา ในการนำานโยบายไปปฏบตนน มปจจยหลายปจจยทมอทธพลตอความสำาเรจในการปฏบตงาน ถาหากทานรบผดชอบในการนำานโยบายไปปฏบต ทานจะเตรยมปจจยใดบางเพอใหการนำานโยบายไปปฏบตประสบกบความสำาเรจ จงอธบายปจจยเหลานนอยางละเอยดพรอมทงชใหเหนวาปจจยเหลานนมผลตอความสำาเรจไดอยางไร

** ดงนนขอสอบจะเกยวกบเรองการนำานโยบายไปปฏบต ซงสงทนกศกษาจะวเคราะหกถอการตอบคำาถามวานโยบายนนประสบความสำาเรจหรอลมเหลวเพราะปจจยอะไร**

4.ใหอธบายตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบต อนนเปนขอสอบทถามความจำา คอเราตองอานตวแบบ

ใหเขาใจและตอบใหไดเชนอาจารยเคยถามวาใหอธบายตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบตของ รชารด เอลมอร มา 1 ตวแบบ

ตวอย�งแนวก�รตอบขอสอบแบบท 1 ตวอย�ง ใหวเคราะหนโยบายการสรางพลงงานทาง

เลอกไปปฏบตหากนกศกษาเลอกใชตวแบบ ท 6 ตวแบบทวไป กจะ

บอกวารนโยบายประสบความสำาเรจ/หรอลมเหลว (แลวแตนกศกษาจะเลอก) เนองจากปจจยตางๆคอ

1.กระบวนการสอสาร

434

(ถาจะบอกวานโยบายสำาเรจแสดงวามการสอสารทด โดยรวมแลวนโยบายการสรางพลงงานทางเลอกมการสอสารทดพอสมควร ทำาใหประชาชนยอมรบและเขาใจ)

2.สมรรถนะขององคการทนำานโยบายไปปฏบต ซงประกอบดวย

-ความเพยงพอของทรพยากร (เราตองวเคราะหวามพยงพอหรอไ ม)

-กจกรรมจงใจ (มกจกรรมจงใจทดหรอไม โดยรวมแลวนโยบายพลงงานทางเลอกมการสรางกจกรรมจงใจมาก เชนใหเงนสนบสนนสำาหรบชมชนทมการพฒนาพลงงานทางเลอก)

-คณภาพของบคลากร (ดวาหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบต เชนกระทรวงพลงงาน หรออนๆทเกยวของทำางานดหรอไม)

-ภาวะทางเศรษฐกจ สงคม การเมอง (ดวาเกยวของกบนโยบายอยางไร สำาหรบนโยบายพลงงานทางเลอก ไดรบอทธพลมากจากภาวะเศรษฐกจ เชนราคานำามนแพง)

3.ความรวมมอและการสนบสนนจากบคลากร (ดวานโยบายไดรบความรวมมอหรอไม)

ตวอย�งแนวท�งแบบท 2 อ�จจะถ�มว�หากใหทานนำานโยบายการสรางพลงงานทางเลอกไป

ปฏบตทานคดวาปจจยเหลานทผลตอนโยบายอยางไร -สมรรถนะขององคกรทนำานโยบายไปปฏบต-ความเปนไปไดทางการเมอง-ความเพยงพอของทรพยากร

435

อ�จ�รยทพ�พร พมพสทธขอสอบปมโอก�ส 2 แบบคอมกจะออกกระบวนการวจยประเมนผล แลวมคำาถา

มอนๆประกอบเชนป 2550 ถามวากระบวนการในการประเมนผลนโยบาย

มความสำาคญอยางไร จงอธบาย และจงวเคราะหขนตอนสำาคญของกระบวนการดงกลาว พรอมทงจดออน จดแขงของวธการประเมน

เวลาตอบ1.บอกความสำาคญของการวจยประเมนผล2.อธบายขนตอนของกระบวนการวจยประเมนผล-กำาหนดปญหาในการวจยประเมนผล-กำาหนดวตถประสงคในการวจยประเมนผล-กำาหนดรปแบบการวจยประเมนผล เชน แบบสำารวจ

แบบสงเกต แบบทดลอง

-เกบรวบรวมขอมล ตองพจารณาถง

-.การวเคราะหและสรป จะมหลายวธเชนกน เชนใชสถตในการวเคราะหขอมล วเคราะหขอมลเชงพรรณนา

3.บอกจดดและจดออนของวธการการประเมนผล

ตวอย�ง ก�รประเมนผลนโยบ�ยพลงง�นท�งเลอก1.กำาหนดปญหาในการประเมนผล

436

นโยบายทางเลอกไดถกนำามาปฏบตเปนเวลา 1 ป ปรากฎวามประชาขนทไดรบประโยชนจากนโยบายจำานวนมาก แตยงพบวาการลงทนในนโยบายทางเลอกยงมตนทนสง จงไดทำาวจยประเมนผลนโยบายน

2.วตถประสงคในการประเมน2.1.เพอศกษาถงจำานวนประชากรทไดรบ

ประโยชนจากนโยบาย2.2 เพอทราบถงตนทนทใชในการสรางพลงงาน

ทางเลอก3.รปแบบการประเมนผล-ใชการวจยเชงสำารวจ4.กำาหนดตวชวด-จำานวนครวเรอนทไดรบประโยชนจากนโยบาย

ตองไมตำากวา 500 ครวเรอนตอ 1 โครงการ-ตนทนในการสรางพลงงานทางเลอก 1 โครงการ

ไมควรเกน 5 ลานบาท5.เกบขอมล-ใหประชาชนในพนทโครงการตอบแบบสอบถาม

ตามแบบ-สมภาษณขาราชการทเกยวของ6.การวเคราะหขอมล-ใชสถตในการวเคราะหขอมลทไดจากการเกบแบบ

สำารวจ สรปผลการประเมน กตองดวาเปนไปตามวตถประสงคหรอตวชวดหรอไม

437

จากนนกบอกจดออนของการประเมน เชนอาจจะมจดออนในขนการเกบขอมล .....

สรป PS 711 ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยส�ธ�รณะ

วชา PS 711 เปนการศกษานโยบายในเชงวเคราะห โดยเนนไปทกระบวนการทางนโยบาย 3 กระบวนการหรอ 3 ขนตอนคอ

1.ขนการกอตวและกำาหนดนโยบาย (Policy Formation and Formulation)

2.ขนการนำานโยบายไปปฏบต (Policy Implementation)

3.ขนการประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) อาจารย 3 ทานทสอนจะรบผดชอบเนอหาในแตละสวน

คออ�จ�รยอนงคทพย บรรยายเกยวกบการกอตวและ

กำาหนดนโยบาย มหวขอสำาคญๆ คอ1.ตวแบบในการวเคราะหการกำาหนดนโยบายของโธมส

อารดาย2.การวเคราะหขอมลทเกยวกบนโยบาย ประกอบดวย-Policy Argument-Policy Relevant Information ** สวนน

จะออกขอสอบ **-Policy Analytic Method ( สวนน ทอ 2 ไมได

เรยน แตทอ 1 และ 3 ไดเรยน ) อ�จ�รยวเชยร บรรยายเกยวกบ การนำานโยบายไป

ปฏบต หวขอการบรรยายประกอบดวย

438

1.แนวคดในการนำานโยบายไปปฏบต เนนทแนวคดของนกวชาการ 2 คน ( 2 ค)คอ

-แนวคดของแวน มเตอร และแวน ฮอรน-แนวคดของฮอกวดและกน2.ตวแบบในการวเคราะหการนำานโยบายไปปฏบต

อาจารยนำาเสนอตวแบบของนกวชาการ 2 คนคอ-ตวแบบของ อ.วรเดช จนทศร-ตวแบบของรชารด เอลมอร3.อ�จ�รยทพ�พรสอนเรองการประเมนผลนโยบาย

สรปส�ระสำ�คญของอ�จ�รยอนงคทพย1.ตวแบบในก�รวเคร�ะหนโยบ�ยของโทมส อ�ร.

ด�ย เปนตวแบบทมงวเคราะหนโยบายเพอตอบคำาถามวานโย

บายถกกำาหนดขนมาไดอยางไร และใครเปนผมสวนเกยวของกบการกำาหนดนโยบาย ทงนโทมส ดายไดนำาเสนอตวแบบไวดงน

-ตวแบบสถ�บน (Institutional Model) มองวานโยบายมาจากสถาบนทมอำานาจอนชอบธรรม เนองจากในสงคมจะมสถาบนหลายสถาบน เชนรฐบาล นตบญญต กจะเปนโครงสรางทมหนาทอนชอบธรรมในการกำาหนดนโยบาย

439

-ตวแบบกระบวนก�ร (Process Model) มองวาการกำาหนดนโยบาย มลกษณะเปนกระบวนการ และในแตละกระบวนการจะมการเมองเขามาเกยวของ ตงแตการระบวาปญหาอะไรจะเปนปญหานโยบาย การกำาหนดใหปญหานนกลายเปนวาระนโยบาย การกำาหนดแนวทางเลอก การนำาทางเลอกไปปฏบต หรอแมแตขนการประเมนผลกจะมการเมองเขาไปเกยวของทงสน

-ตวแบบบกลม (Group Model) บอกวานโยบายถกกำาหนดโดยกลมผลประโยชน โดยในสงคมจะมกลมหลายกลมทมความหลากหลาย และกลมจะเขาไปมอทธพลในการผลกดนใหรฐบาลกำาหนดนโยบายทกลมตนเองตองการ

-ตวแบบผนำ� (Elite Model) มองวานโยบายมาจากกำาหนดของชนชนนำาในสงคม และนโยบายทกำาหนดจะสะทอนความตองการของชนชนนำาในสงคมไมไสนใจมวลชนในสงคม และชนชนนำาในสงคมจะพยายามรกษาผลประโยชนของชนชนนำาเอาไว และโอกาสทชนชนลางจะเลอนขนไปเปนชนชนนำานนชาและยาก

-ตวแบบมเหตผล (Rational Model) มองวา นโยบายสาธารณะเปนสงทสะทอนใหเหนถงผลประโยชนสงสดตอสงคมสวนรวม ดงนนนโยบายทกนโยบายจะตองถกกำาหนดอยางมเหตผล นนคอมการศกษาปญหาอยางรอบดาน ศกษาทางเลอกทกๆทางในการแกปญหา ผกำาหนดนโยบายตองรวาทางเลอกใดมตนทนมากนอยแคไหน และสดทายตองเลอกทางเลอกทดทสด เพอกอใหเกดประโยชนสงสด

ตวแบบนนำาไปใชนอยเนองจากมความลาชาและยากทจะศกษาขอมลทกอยางอยางรอบดานกอนการกำาหนดนโยบาย

440

เพราะหลายปญหาตองการความเรงดวนในการกำาหนดนโยบาย

-ตวแบบสวนเพม (Incremental Model) เปนตวแบบทเชอวานโยบายเกดจากการเอานโยบายเดมทมอยแลวมาปรบปรงใหม เชนนโยบาย 30 บาทอาจจะเปนการปรบปรงเพมเตมจากนโยบายบตรสขภาพ

การทมตวแบบนเปนการแกไขขอบกพรองของตวแบบเหตผล

-ตวแบบทฤษฎเกม (Game Theory Model) มองวา นโยบายสาธารณะทถกกำาหนดออกมาเปนทางเลอกทมเหตผลทามกลางสถานการณทมการแขงขน

-ตวแบบท�งเลอกส�ธ�รณะ (Public Choice Model) เปนตวแบบทบอกวานโยบายสาธารณะจะสะทอนความตองการของปจเจกบคคลแตละคนมเหตผล ในความมเหตผลทกคนยอมแสวงหาอรรถประโยชนสงสดใหกบตนเอง

-ตวแบบระบบ (System Model) มองวาการกำาหนดนโยบายมากจากเรยกรองและการสนบสนน ทปอน หรอ Input เขาสระบบการเมอง จากนนระบบการเมองจะผานกระบวนการพจารณา ใหออกมาเปนนโยบาย นโยบายทออกมาถาเปนนโยบายทดคอสามารถตอบสนอง Input ได จะชวยในการรกษาสมดลของระบบ

2.ก�รวเคร�ะห Policy Argumentเปนการบอกวาทำาไมขอมลขาวสารทเปนทงขอเทจจรง

เปนคานยม และเปนขอมลทเกยวกบการกระทำานนจะตองเปน

441

ขอมลทนำาไปสการกำาหนดนโยบาย ในสวนนเราตองแยกขอมลออกมาเปน 6 สวน ไดแก

1.Policy Relevant Information: I ระบบขอมลของนโยบายหรอขอมลทเกยวของกบนโยบาย เปนขอมลทวๆไปเกยวกบนโยบาย

2.Policy Claim: C ขอมลทเปนขออางนโยบาย ทบงบอกใหเหนขอสรปวานโยบายทกำาหนดขนเปนสงทจำาเปน เชนขอมลทเกยวกบการสำารวจความคดเหนของประชาชน

3.Warrant: W ขอมลทเปนหลกประกน จะเปนขอมลทสนบสนน Policy Claim ใหมความชดเจนมากขน

4.Backing: B ขอมลทเปนขอสนบสนนนโยบาย เปนขอมลทจะไปสนบสนนให Warrant มความนาเชอถอมากยงขน

5 Qualifier: Q ขอมลทแสดงการตรวจสอบนโยบายทจะแสดงใหเหนถงระดบความเชอมนหรอระดบความเปนไปไดในการดำาเนนนโยบาย เชนขอมลทางการเงนทสนบสนนนโยบาย

6 Rebuttal: R ขอมลทเปนขอโตแยง จะเปนขอมลทเปนทางลบของนโยบาย เชนขอมลทเกยวของกบกลมคนทไมเหนดวยกบนโยบาย เปนขอโตแยงจากคนทไดรบผลกระทบจากนโยบาย การนำาเสนอขอโตแยงเพอสามารถกำาหนดทางแกเอาไวลวงหนา

442

3.ก�รวเคร�ะหขอมลข�วส�รเกยวกบนโยบ�ย หรอ Policy Relevant Information ***ออกขอสอบ***

Policy Relevant Information (I) ซงเปนสวนหนงของ Policy Argument สามารถแบงยอยออกเปน 5 ประเภทคอ

1. Policy Problems ข อ ม ล ท เ ก ย ว ก บ ป ญ ห านโยบาย

2.Policy Alternatives/ Policy Future ขอมลเกยวกบทางเลอกหรออนาคตนโยบาย

3.Policy Actions/ Policy Implementation ขอมลเกยวกบการดำาเนนนโยบาย/การนำานโยบายไปปฏบต

4.Policy Outcomes ข อ ม ล เ ก ย ว ก บ ผ ล ล พ ธ นโยบาย

5.Policy Performance ขอมลเกยวกบระดบความสำาเรจของนโยบาย

4.ระเบยบวธในก�รวเคร�ะหนโยบ�ย หรอ Policy Analytic Method

จะเปนระเบยบวธหรอทจะใชในการวเคราะหขอมลขาวสารเกยวกบนโยบาย ทง 5 ประเภทขางตน ทำาใหระเบยบวธวเคราะหนโยบายม 5 ประเภทเชนกนคอ

-Problem Structuring การกำาหนดโครงสรางของปญหา

-Forecasting การคาดคะเนหรอการทำานาย

443

-Recommendation การเสนอแนะ -Monitoring การกำากบตดตามผล -Evaluation การประเมนผลสรปคว�มสมพนธระหว�ง Policy Argument

กบ Policy Relevant Information และ Policy Analytic Method

1. ขอมลขาวสารเกยวกบนโยบาย (Policy Relevant Information ) จะเปนสวนหนงของ Policy Argument

2.การวเคราะหขอมลขาวสารเกยวกบนโยบาย (Policy Relevant Information) แตละประเภทจะตองใชระเบยบวธในการวเคราะห คอ

- การกำาหนดโครงสรางปญหา ใชในการวเคราะห ขอมลทเกยวกบปญหานโยบาย

-การทำานาย ใชในการวเคราะห ขอมลเกยวกบทางเลอกนโยบาย

-การเสนอแนะ ใชสำาหรบการวเคราะห ขอมลเกยวกบการดำาเนนนโยบาย

-การกำากบและตดตาม ใชในการวเคราะห ขอมลเกยวกบผลลพธนโยบาย

-การประเมนผล ใชในการวเคราะหขอมลเกยวกบความสำาเรจของนโยบาย

ดงรป

444

(ในการสอนอาจารยจะแสดงความสมพนธระหวาง 2 สวนนเปนภาพวงกลม (ภาพใหญๆ) เนองจากขอมลขาวสาร 5 ประเภท และระเบยบวธวเคราะหทง 5 แบบจะมความสมพนธเปนวงจร)

1.เมอนำาการกำาหนดโครงสรางปญหาไปวเคราะหปญหานโยบาย จะทำาใหเกด ทางเลอกนโยบาย

2.เมอนำาการทำานายไปวเคราะหทางเลอกนโยบายทำาใหเกดแนวทางในการดำาเนนนโยบาย

445

Policy Argument

I W B Q RC

ทางเลอกนโยบายการนำานโยบายไปผลลพธโยบาย

Policy Analytic Method

ระดบความสำาเรจของ

Problem Structuring-ForecastiRecommendation-Monitoring-

ปญหานโยบาย

3.เมอนำาการแนะนำาในวเคราะหการดำาเนนนโยบายทำาใหเกดผลลพธของนโยบาย

4.เมอนำาการตดตามผลไปวเคราะหผลลพธนโยบายทำาใหทราบถงความสำาเรจของนโยบาย

5.เมอนำาการประเมนผลไปวเคราะหความสำาเรจของนโยบาย จะทำาใหรวานโยบายนนสำาเรจหรอไม ถาไมสำาเรจจะกลายเปนปญหานโยบายตอไป ดงภาพ

แนวขอสอบอาจารยจะออกในสวนทเปน Policy Relevant Information โดยอาจารยจะใหนโยบายมา 1 นโยบายพรอมกบขอมลจำานวนหนง แลวใหนกศกษาระบถง

1.ปญหานโยบาย **ตองบอกใหชดเจนวาอะไรคอปญหาของนโยบายนนๆ 2.ระบกำาหนดทางเลอกนโยบาย** เปนการบอกวาถาจะแกปญหาตามขอ 1 ควรจะม

ทางเลอกอะไรบาง3.ระบแนวทางในการนำานโยบายไปปฏบต4.ระบผลลพธของนโยบาย5.บอกถงระดบความสำาเรจของนโยบาย

446

PolicyProblem

PolicyAlternative

PolicyActions

PolicyOutcome

PolicyPerformance

**ถาขอมลทอาจารยใหมาไมเพยงพอเวลาตอบนกศกษาตองรจกสมมตบาง แตตองสอดคลองกบเรองทอาจารยใหมา***

**************

สรปส�ระสำ�คญของอ�จ�รยวเชยร อ�จ�รยวเชยร สอนเรองก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบต

(Policy Implementation)1.คว�มหม�ยของก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบต-เพรสแมนและวลด�ฟสก กลาววา การนำานโยบายไป

ปฏบตหมายถง การนำานโยบายไปทำาใหไดผลลพธออกมา โดยตองทำาใหสำาเรจมผลลพธออกมาดทสด

-แมสม�เนยนและซ�บ�เทยร บอกวาหมายถงการนำานโยบายพนฐานทวไปปฏบต

2.แนวคดของ แวนมเตอรและแวนฮอรน บอกวานโยบายจะประสบความสำาเรจในการนำาไปปฏบตจะตองดจากปจจยตางๆ คอ

1. ลกษณะของนโยบาย 2. วตถประสงคของนโยบาย 3. ความเปนไปไดทางการเมอง 4. ความเปนไปไดดานเทคโนโลย5. ความเปนไปไดทางทรพยากร 6. ลกษณะของหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบต 7. ทศนคตของผนำานโยบายไปปฏบต

447

8.กลไกและความสมพนธของหนวยงานทตองปฏบตรวมกน

3.ฮอกวดและกน (Brian Hogwood and Lewis Gunn) กลาวถงปจจยทเปนอปสรรคในการนำานโยบายไปปฏบต คอ 1.สงแวดลอมจากภายนอกของหนวยงานทจะนำา

นโยบายไปปฏบต สงแวดลอมทสำาคญ ทงสงแวดลอมทางกายภาพและสงแวดลอมทางการเมอง หากไมเหมาะสมนโยบายกอาจจะลมเหลวได

เชนสภาพแวดลอมทางการเมองทมความขดแยงในชวงนอาจจะทำาใหนโยบายบางอยางของรฐบาลไมประสบความสำาเรจ เพราะอาจจะถกตอตานจากฝายทตรงขามกบรฐบาล

2.เวลาและทรพยากรสำาคญๆ หากมไมเพยงพอกอาจจะทำาใหนโยบายไมสำาเรจในการนำาไปปฏบต

3.การใชทรพยากรรวมกนอยางเหมาะสม ในการนำานโยบายไปปฏบตหลายครงทมทรพยากรมเพยงพอแตไมสามารถนำามาใชรวมกนอยางเหมาะสมได

4.พนฐานทางทฤษฎของนโยบาย ทงนกอนจะกำาหนดเปนนโยบายจะตองมการศกษา

ปญหาโดยอาศยแนวคดทฤษฎทถกตอง ตรงกบปญหากจะทำาใหกำาแนวทางในการปญหาไดถกตอง เวลานำาแนวทางแกปญหามาปฏบตกจะสำาเรจโดยงาย แตนโยบายใดมพนฐานทางทฤษฎไมถกตองกอาจจะไมสำาเรจ เพราะการมพนฐานทางทฤษฎทแตกตางกนจะนำาไปสแนวทางในการแกปญหาตางกน

448

5.การกำาหนดแนวทางแกปญหากบสาเหตของปญหา หากกำาหนดไปสอดคลองกนนโยบายกจะไมสำาเรจ

6.ความเปนอสระของหนวยงาน หากหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบตไมมอสระนโยบายกอาจจะลมเหลว

7.วตถประสงคของนโยบาย หากไมชดเจนหรอไมสามารถบอกวตถประสงคทสามารถวดได การนำานโยบายไปปฏบตจะลมเหลว

เชนการบอกวาจะสรางสถานอนามย 30 แหงภายใน 1 ป จะชดเจนกวาการบอกวารฐบาลจะสรางสถานอนามยจำานวนมาก

ตวแบบก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบตตวแบบการนำานโยบายไปปฏบตเปนตวแบบทจะนำาไปใช

ในการวเคราะหวา นโยบายทนำาไปปฏบตประสบความสำาเรจหรอลมเหลวนนเกดจากปจจยอะไร ซงแตละตวแบบกจะมปจจยตางๆ หลายปจจย

ในทนอาจารยนำาเสนอตวแบบของนกวชาการ 2 คนคอ1.ตวแบบการนำานโยบายไปปฏบตของอาจารยวรเดช

จนทศร 2.ตวแบบของรชารด เอลมอรตวแบบของอ�จ�รยวรเดช ม 6 ตวแบบคอ1.ตวแบบทยดหลกเหตผล (Rational Model)

เช อว า ความส ำาเรจของการน ำานโยบายไปปฏ บต อย ท ประสทธภาพของการวางแผนวางโครงการทด และการควบคมทมประสทธภาพ เหตผลทดของการนำานโยบายไปปฏบตการทำาใหนโยบายบรรลความสำาเรจ

449

และการจะทำาใหนโยบายบรรลเปาหมายไดตองมกระบวนการตอไปน

-นโยบายตองกำาหนดวตถประสงคและภารกจทชดเจน -มอบหมายงานและกำาหนดมาตรฐานการปฏบตใหแก

หนวยยอยอยางชดเจน -มระบบการวดผลการปฏบตงานทชดเจน -มการใหคณใหโทษ 2.ตวแบบด�นก�รจดก�ร (Management

Model) มองวา ความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทสมรรถนะขององคการ ทงนปจจยทเกยวของกบความสำาเรจของนโยบายขนอยกบ

-การเปนองคการทมความรบผดชอบ -เปนองคการมความสามารถ-มโครงสรางเหมาะสม -บคลากรมความรความสามารถทางการบรการและ

เทคนค -มการวางแผนเตรยมความพรอมไดแก

-วสดอปกรณ-สถานท-เครองมอเครองใช-งบประมาณ

3. ตวแบบด�นก�รพฒน�องคก�ร (Organization Development Model) เชอวา องคการทำางานไดกโดยอาศยคน สมรรถนะขององคการจงขนอยกบความสามารถของคนเปนสำาคญ นโยบายจะสำาเรจ

450

เพราะคนในองคการมความรวมมอกน ปจจยทอยภายใตตวแบบนไดแก

-การสรางความผกพนและการยอมรบ -เนนการมสวนรวมภายในองคการเปนหลก โดยใหความ

เชอวาการมสวนรวมจะทำาใหเกดการทำางานเปนทมทมประสทธภาพ

-มการจงใจ แบงได 2 ประเภทคอวตถสงของ(การใหสงของวตถ) และไมใชวตถสงของเชนชอเสยง เกยรตยศ การมโอกาสดกวาคนอน การเลอนชนเลอนตำาแหนง

-การใชภาวะผนำาทเหมาะสมเชน -การสรางการยอมรบและความผกพนของสมาชก-การสรางทมงาน

4. ตวแบบกระบวนก�รร�ชก�ร (Bureaucratic Process Model) ตวแบบนมองวาผลของการนำานโยบายไปปฏบตขนอยกบปจจยสองประการคอ

1. ระดบความเขาใจสภาพความเปนจรงในการใหบรการของผกำาหนดนโยบายหรอผบรหารโครงการพฒนา

2. ระดบการยอมรบนโยบายเขาเปนสวนหนงของหนาทประจำาวนของผปฏบต

5. ตวแบบท�งก�รเมอง (Political Model) มพนฐานมาจากการศกษาของนกวชาการหลายคน เชน Allison, Pressman, Wildavsky, Bardach, Sabatier, Mazmanian มองวาความสำาเรจของการนำานโยบายไปปฏบตอยทตว Player หรอคนทเกยวของกบการนำานโยบายไปปฏบต ไดแก

451

-บคคลทเปนตวแทนขององคการ -กลมหรอสถาบน-ความสมพนธกบปจจยภายนอก การเจรจาตอรองจงเปนหวใจสำาคญของตวแบบน ความ

สำาเรจของการเจรจาตอรองขนอยกบ-ความสามารถในการเจรจา -สถานะอำานาจ ถามอำานาจจะทำาใหเกดความมนใจในการ

ตดสนใจมากขน การเจรจาตอรองทำาไดสำาเรจเรวขน -ทรพยากร คนทมทรพยากรมากกวายอมตอรองไดด

กวา-คนทเกยวของในการเจรจาตอรอง ยงมคนมากกยง

เจรจากนไดยาก -การสนบสนนจากฝายอน ๆ ไดแก สอมวลชน นกการ

เมอง หวหนาหนวยงาน กลมผลประโยชน บคคลสำาคญ6. ตวแบบทวไป จากทง 5 ตวแบบแวน มเตอรและ

แวน ฮอรนไดเสนอตวแบบท 6 สรปวาการนำานโยบายไปปฏบตใหสำาเรจขนอยกบหลายปจจย เปนการนำาทกตวแบบทศกษามารวมกนไวในตวแบบนซงใหความสำาคญกบ

-กระบวนการสอความ-สมรรถนะขององคการ-ความรวมมอสนบสนนของผปฏบต -ลกษณะของหนวย-ความรความสามารถของบคคล-ความพรอมทจะรวมมอ-สมรรถนะขององคการ

452

-ลกษณะของหนวยงานทนำานโยบายไปปฏบต-หวหนาหนวย-ทรพยากรเพยงพอ -กจกรรมจงใจใหปฏบต-คณภาพของบคลากร-ภาวะทางเศรษฐกจ สงคม ความรวมมอทวไป-ความรวมมอกนเองของผปฏบต-ความภกดตอองคกร-ผลประโยชนสวนตวตวแบบก�รนำ�นโยบ�ยไปปฏบตของ รช�รด เอลมอร เรยกวา Organization Model of Social

Program Implementation แนวคดของเอลมอรเปนการเสนอถงลกษณะของ

องคการทดในการนำานโยบายไปปฏบตมากวาทจะมองถงปจจยทจะทำาใหนโยบายประสบความสำาเรจ โดยมองวาองคการในการนำานโยบายไปปฏบตนนจะม 4 แบบ ในแตละแบบจะมเงอนไขทตางกน 4 ประการคอ

-แนวคดทวไป-โครงสราง-การวนจฉยสงการในองคการ-การนำานโยบายไปปฏบตขององคการตวแบบท 1 Implementation as Systems

Management ตวแบบการปฏบตในฐานะทเปนระบบและการจดการ

453

มองวาองคการจะตองบรหารงานดวยการมงไปทเปาหมาย การทองคการจะทำางานใหบรรลเปาหมายนนองคการจะตองเลอกใหไดวาวตถประสงคหลกขององคการคออะไร

นอกจากนจะตองมการจดโครงสรางองคการทเปนระเบยบ ซงจะทำาใหการวนจฉยสงการจะตองใชหลกการแบงความรบผดชอบใหจดเจนเพอใหสามารถสงการไดรวดเรวและทำางานใหบรรลผล

ในการปฏบตตามนโยบายจงตองมการกำาหนดรายละเอยดของงานใหมความชดเจน และกำาหนดมาตรฐานของการปฏบตงาน และมการควบคมการทำางานใหใกลชด

ตวแบบท 2 Implementation as Bureaucratic Process ตวแบบการนำานโยบายไปปฏบตในฐานะทเปนกระบวนการของระบบราชการ

ตามตวแบบนจงมองวาองคการจะเปนอยางไรขนอยกบการมอสระในการดำาเนนงานดวยตนเองมากนอยแคไหน โดยถา Discretion (อำานาจในการตดสนใจของผปฏบตงาน) เพมขน Routine (ความไมมอสระ) จะลดลง

ตามตวแบบนโครงสรางองคการนนจะขนอยกบวาหนวยยอยตางๆในองคการไดรบมอบหมายอำานาจมามากหรอนอย ทำาใหการวนจฉยสงการ เปนการควบคมโดยผานการเปลยนแปลงของ Discretion และ Routine การตดสนใจตามตวแบบนคอการตดสนใจแบบสวนเพมหรอ Incremental Model ทเปนการตดสนใจทละขนตอนและเพมขนเรอยๆ

454

สวนแนวทางการปฏบต ตามตวแบบน อยทการอธบายใหชดเจนวา อสระภาพในการบรหารงาน คออะไรบาง

นอกจากนยงมองวาความสำาเรจของนโยบายจะขนอยกบระดบของการปรบนโยบายใหเขาเปนสวนหนงของหนาทประจำาวนของผปฏบตงาน นนคอทง 2 ฝายมองเปาหมายของนโยบายเปนจดหมายเหมอนกนแตวธการปฏบต นนจะตองใหสงบางและใหผปฏบตงานคดเองบาง เพราะถาปลอยใหคดเองกจะมการปรบวธการปฏบตใหบรรลเปาหมายของนโยบาย

ตวแบบท 3 Implementation as Organizational Development หรอตวแบบการจดการในฐานะการพฒนาองคการ

ตวแบบนมองวาการทำาหนาทของผปฏบตงานขนอยกบความพงพอใจดานจตวทยาพนฐานและความตองการทางสงคมของปจเจกบคล

ดงนนโครงสราง ขององคการจะตองเออตอการใหผปฏบตงานสามารถควบคมตนเองใหไดมากทสด ตองทำาใหเกดการรวมมอและทกระดบมาทำางานรวมกนใหมากทสด จะตองลดการควบคมโดยสายการบงคบบญชาใหเหลอนอยทสด

การวนจฉยสงการ ตามตวแบบนมองวาประสทธภาพในการวนจฉยสงการจะขนอยกบความคดสรางสรรคในการทำางาน

วธการปฏบต กระบวนการของการปฏบตตามตวแบบนกคอระบบการบรหารทสรางความเหนรวมกน

455

ตวแบบท 4 Implementation as Conflict and Bargaining หรอตวแบบการจดการในฐานะทเปนความขดแยงและการตอรอง

หลกการทวไป มองวาองคการทกองคการจะมความขดแยง อาจจะเปนความขดแยงระหวางบคล หรอความขดแยงระหวางหนวยงานยอย โดยจะขดแยงในเรองความสนใจและความเหนไมตรงกนในประเดนการใชอำานาจและการแยงชงทรพยากรทขาดแคลน

โครงสรางขององคการตามตวแบบนจะขนอยกบการจดสรรอำานาจและทรพยากร โครงสรางองคการจงไมมความแนนอน แตมการเปลยนแปลงไปตามกระแสของการตอรองทเกดขนในองคการ

การวนจฉยสงการ จะเตมไปดวยการตอรองระหวางหนวยตางๆภายในองคการ ผลขอการตอรองจะขนอยกบศกยภาพและทรพยากรของผตอรอง พฤตกรรมของคนในองคการจะเปนไปตามกระแสของการตอรอง

การปฏบตประกอบดวยขนตอนของการตอรองทสลบซบซอน มระดมทรพยากร และการสนบสนนมาตอสกนในการนำานโยบายไปปฏบต และความสำาเรจของการบรหารหรอการปฏบตตามนโยบายจะเหนไดจากการแพชนะของการตอรอง

ส�ระสำ�คญของอ�จ�รยทพ�พรอ�จ�รยทพ�พร สอนเรอง ก�รประเมนผลนโยบ�ย

(Policy Evaluation)

456

1.แนวคดและคว�มสำ�คญของก�รประเมนผลนโยบ�ย

การประเมนผลเปนสงทสำาคญมากในปจจบน เนองจากการประเมนผลจะทำาใหเรารวาควรจะกำาหนดนโยบายสาธารณะหนงๆขนมาหรอไม หรอถากำาหนดออกมาแลว การประเมนผลกจะทำาใหรวาเปนไปไดในทางปฏบตหรอไมหากนำามาปฏบตได กจะไดรวานโยบายประสบความสำาเรจหรอไม

1.1 ปจจยทสำ�คญทควรคำ�นงถงในก�รประเมนผล ในการประเมนผลจะตองรวา

-การประเมนผลอาจจะนำามาซงการเปลยนแปลง ดงนนอาจจะกอใหเกดความขดแยงได โดยเฉพาะความขดแยงระหวางผประเมนผลกบเจาของโครงการ เชนถาประเมนแลวพบวาโครงการหรอนโยบายทประเมนประสบกบความลมเหลวเจาของโครงการอาจจะรบไมได

-การประเมนผลยงเกยวของกบการเมอง เนองจากการประเมนผลอาจจะสงผลตอการไดรบการจดสรรทรพยากรหรอไมไดรบการจดสรรทรพยากร จงอาจจะมการตอตานการประเมนผลกไดหากมองวาการประเมนผลอาจจะทำาใหโครงการของตนเองไมไดดำาเนนการ ขณะเดยวกนในบางครงการอาจจะมการใชผลของการประเมนเพอการรบการจดสรรงบประมาณกได

1.2 เกณฑในก�รประเมนผล เปนการพจารณาวาในการประเมนนโยบายนนเราควรจะ

ประเมนอะไรบาง ซงจะมหลายแนวคด เชน

457

- เกณฑในการประเมนตามแนวคดของ สตฟเบมบม เรยกวา CIPP ประกอบดวย

-Context หรอสภาพแวดลอม ซงกคอการประเมนสภาพแวดลอมหรอประเมนวตถประสงคของนโยบาย

- Inputs การประเมนปจจยเบองตนหรอทรพยากรทเรานำามาใช วามเพยงพอและมคณภาพพอทจะดำาเนนโครงการอยางมประสทธภาพหรอไม

-Process การประเมนกระบวนการ เปนการประเมนปญหา อปสรรค จดเดนจดดอยและปญหาของโครงการ

-Products การประเมนผลไดจากนโยบายหรอโครงการ หรอประเมนผลทเกดขนในทางปฏบต

การประเมนนโยบายตามแนวคดของ สตฟเบลบมถอวาเปนการประเมนนโยบายครบวงจร ทงกอนดำาเนนโครงการ ระหวางดำาเนนโครงการ และหลงการนำานโยบายไปปฏบต

อยางไรกตามการประเมนผลทนยมมากทสดคอการประเมน Product หรอประเมนผลของการปฏบตตามนโยบายวานโยบายประสบความสำาเรจหรอไม เปนการประเมนหลงจากนำานโยบายไปปฏบตเสรจแลว

แตถาการประเมนสามารถทำาไดครบทง 3 ชวงจะเปนประโยชนหรอไม เพราะทำาใหเราทราบตงแตแรกวานโยบายนนควรจะนำาไปปฏบตหรอไม ระหวางปฏบตมปญหาอะไรบาง

- เกณฑการประเมนผลนโยบายเชงเศรษฐศาสตร สวนมากจะใหความสำาคญกบเกณฑ 2 ตวหลกคอ1.การประเมนประสทธผล (Effectiveness) เปนการ

ประเมนเพอดวานโยบายประสบความสำาเรจตามวตถประสงค

458

หรอไม ถานโยบายบรรลตามวตถประสงคแสดงวานโยบายนนมประสทธผล

2.การประเมนประสทธภาพ (Efficiency) เปนการประเมนวาผลของนโยบายมความคมคากบตนทนทลงไปหรอไม ตนทนในทนมทงตนทนดานเวลา ตนทนดานงบประมาณ และตนทนดานอนๆ เชนดานสงคม

หรออาจจะประเมนกอนการทำานโยบายวานโยบายนนมความคมคาพอทจะลงทนหรอไม

ตรงนมกใชในการประเมนทางเลอกของนโยบายวาในนโยบายหนงจะเลอกทางเลอกอะไรทดทสด

ทงนการประเมนผลนโยบายโยใชเกณฑทางเศรษฐศาสตรจะมจดออนเนองจากการประเมนผลเชงเศรษฐศาสตรมกจะมองถงความคมหรอไมคมของนโยบายหรอโครงการ จงมกใชการวเคราะหเชงปรมาณ ซงพยายามทำาทกอยางใหออกมาเปนตวเลข ทำาใหบางครงเกดความผดพลาดในการประเมนได

- เกณฑการประเมนผลในทางรฐศาสตรหรอในทาง สงคม

เนองจากเกณฑการประเมนผลทางเศรษฐศาสตรยงมขอบกพรอง ทำาใหตองมการกำาหนดเกณฑทางดานสงคมเพมเตมคอ

-ความเสมอภาค -ความยตธรรม -ความพงพอใจ

459

-ผลทเกดขนในทางสงคม วฒนธรรม ประวตศาสตร วถชวต

-ผลทเกดขนในดานสงแวดลอม-ความพอเพยงนอกจากนในปจจบนท แนวคดเรอง Good

Governance เปนแนวคดทมาแรงทำาให การประเมนผลอาจจะตองคำานงถงเกณฑตางของแนวคดนดวย รวมทงเกณฑเกยวกบความสข ความกาวหนา และความขดสนของมนษย อนเปนเกณฑใหมของการประเมนผลทนาสนใจดวย

การประเมนผลนโยบายจะตองดวานโยบายนนๆประสบความสำาเรจในดานทเกยวของทางสงคมทกลาวไปแลวหรอไม

2.ตวแบบในก�รประเมนผลนโยบ�ย (อาจารยสอนหลายตวแบบมาก ในทนขอยกตวอยาง เชน (ตองอานชทใหญดวย)

1.Scriven’s Formative/ Summative Model เปนตวแบบทสนใจประเมนวตถประสงคของนโยบายทงนเพอนำาผลการประเมนไปใชปรบปรงแกไขนโยบาย โดย

-Formative Evaluation คอการประเมนความกาวหนาของโครงการขณะทกำาลงดำาเนนการอยวาเปนจะทำาใหบรรลวตถประสงคของโครงการหรอไม มปญหาอปสรรคอยางไร หากพบปญหากปรบรปแบบโครงการใหมปญหานอยลง

-Summative Evaluation คอการประเมนผลแบบสรปผล จะทำาหลงจากทโครงการ/นโยบายสนสดลงแลว และ

460

มงพจารณาวาประสทธผลของโครงการในภาพรวมเปนอยางไร

2.CIPP Model ของ Stufflebeam & Guba จะประเมนสวนตางๆคอ

C: Context Evaluation ประเมนสภาพแวดลอมของนโยบาย

I: Inputs Evaluation ประเมนปจจยนำาเขาของนโยบาย (ทรพยากรตางๆ)

P: Process Evaluation ประเมนกระบวนการของนโยบาย

P: Products Evaluation ประเมนผลผลตของนโยบาย

3.Stake’s Countenance Modelจะคลายตวแบบ CIPP คอพยายามทำาใหครอบคลมทก

องคประกอบของโครงการ แตมจดเนนทใหความสนใจไปทปจจยทมผลกระทบตอโครงการในแตละชวงตอนทงกอนทำาโครงการ ระหวางดำาเนนโครงการ และหลงจากโครงการแลวเสรจ

4.Tyler’s Goal Attainment Model ตวแบบนมจดเนนคอ

-ประเมนผลสำาเรจเปนภาพรวม-ประเมนผลส ำา เร จตามกล มท เก ยวของนโยบาย

(Policy Stakeholders)ในแตละกลม เชนถาจะประเมนนโยบาย 30 บาทกตองดทงในสวนของประชาชน บคลากรทางการแพทย รฐบาล

461


3.ก�รวจยประเมนผล (Evaluation Research) เนองจากการประเมนผลนโยบายเปนเรองทมความสำาคญ เพราะมผลกระทบตอตงผกำาหนดนโยบาย ผนำานโยบายไปปฏบต ประชาชนทเปนผรบผลจากนโยบาย ดงนนผลของการประเมนผลนโยบายจะตองมความนาเชอถอ ดงนนในการประเมนผลจงตองทำาอยางเปนกระบวนการมขนตอนทเรยกวาการวจยประเมนผล

การวจยประเมนผลผประเมนผลจะตองมความรในดานตางๆคอ

-ผวจยจะตองมความรเกยวกบขอมลและวธการเกบและรวมรวมขอมล

-จะตองมความสามารถในการหาความรทถกตองและนาเชอถอ โดยจะตองรเกยวกบ

**ความรทเกยวกบการเลอกใชรปแบบการวจย (Research Design) รปแบบการวจยจะตองเหมาะสมกบเรองทจะวจย

** ความรเกยวกบการเลอกใชวธการวจยทถกตอง (Research Methodology)

** ความรเกยวกบการเลอกใชสถตทเหมาะสม

กระบวนก�รก�รวจยประเมนผล จะมขนตอนทสำาคญ 6 ขนตอน (คลายกบขนตอนในการวจย)

462

1.การกำาหนดปญหา เปาหมายและวตถประสงคของการประเมนผล

2.การสรางแบบจำาลองในการวจยประเมนผล ม 2 แบบคอ

-ตวแบบการศกษาทใชหลกเหตและผล เปนตวแบบทมการศกษาตวแปรทเกยวของกบการประเมนผลวามตวแปรอะไรบาง จากนนนำามาสรางแบบจำาลองของความสมพนธระหวางตวแปรตนกบตวแปรตาม

-ตวแบบทใชหลกผลกระทบ ทำาโดยเอาทฤษฎมาสรางตวแปรทเกยวของกบทฤษฎ จากนนกนำาไปประเมนและเสนอแนวทางของความสมพนธของตวแปร

3.การกำาหนดรปแบบการวจยประเมนผล รปแบบของการวจยประเมนผลจะมหลายวธ (เหมอนกบการออกแบบวจยทเราจะไปเรยนกนตอน 702) เชน

3.1 การวจยโดยการสงเกต (Observation Research)

3.2 การวจยแบบสำารวจ (Survey Research) 3.3 การวจยโดยการทดลอง (Experimental

Research) มทงการทดลองแบบสมบรณและการวจยแบบกงทดลอง

4.สรางมาตรฐานวดดชนสำาหรบการวดคาตวแปร ในการวจยประเมนผลจะตองมการสรางดชนสำาหรบวดคาของตวแปร

463

5.การเกบรวบรวมขอมล ตองพจารณาถง

-แหลงทมาของขอมล

-วธการรวบรวมขอมล จะมหลายวธ เชน การสงเกต การสมภาษณ การใชแบบสอบถาม การเกบขอมลจากเอกสาร

6.การวเคราะหและสรป จะมหลายวธเชนกน เชนใชสถตในการวเคราะหขอมล วเคราะหขอมลเชงพรรณนา

ตอนททำาในหองเรยนอาจารยใหนกศกษาเขยนทง 6 ขนตอนน โดยนกศกษาจะตองยกตวอยางนโยบายมากอนวาจะประเมนนโยบายอะไร จากนนกนำาเสนอไปแตละขนตอน

***********************************

แนวขอสอบ1.อ�จ�รยอนงคทพย อาจารยใหขอมลมา แลวให

นกศกษาวเคราะห Policy Relevant Information (คลายกบ Quiz ในหองเรยน)

ตวอย�งจ�กนโยบ�ย e – Education ทมมาตรการหลกใน

การสรางความพรอมของทรพยากรมนษยทงหมดของประเทศ เพอชวยกนพฒนาใหเกดสงคมแหงภมปญญาและการเรยนรทมคณภาพ

เนนหนกเรองการจดหา จดสราง สงเสรม สนบสนนโครงสรางพนฐานดานสารสนเทศและอปกรณเกยวเนองกบการศกษาและการเรยนร รวมถงวชาการ ความร สารสนเทศ ผสอน ในการจดการและบรหารการศกษาจะเนนทงการอบรม

464

เชงวชาการและทกษะ เพอพฒนาและยกระดบคณภาพความร ของทรพยากรมนษย เพอเพมโอกาสทางการศกษาใหเทาเทยมกนในทกเพศทกวยและทกระดบ โดยมงหวงทจะทำาใหเกดการพฒนาสอและองคความรตาง ๆ ในการทำาใหเกดการพฒนาและเตรยมพรอมของทรพยากรมนษย

จากขอมลใหนกศกษาระบถง Policy Problems, Policy Alternatives, Policy Actions (ตองทำาอะไรบาง หนวยงานใดรบผดชอบ), Policy Outcomes, Policy Performance (ตวชวดความสำาเรจวดจากอะไร)

Policy Problems คอ สงทตองคนหาใหไดวาทำาไมถงตองมการกำาหนดนโยบาย e – Education ขนมานนคอปญหาการศกษา อาจมองไดหลายระดบ เชน

-คณภาพของเยาวชนทจบการศกษาภาคบงคบ-ประเทศไทยขาดศกยภาพในการนำาเทคโนโลย

สารสนเทศมาเปนสอการศกษา-ระบบการศกษาไทยเนนใหผเรยนทองจำาเรยนรจาก

ตำารามากกวาเรยนรดวยตนเองPolicy Alternatives แนนอนวาตองม e –

Education สวนทางเลอกอน ๆ ทจะมประกอบ เชน-เนนผเรยนเปนศนยกลาง -เรยนรจากสงรอบตวมากกวาเรยนในหองเรยน Policy Actions -จดหา จดสราง สงเสรม สนบสนนโครงสรางพนฐาน

ดานสารสนเทศและอปกรณเกยวเนองกบการศกษาและการเรยนร รวมถงวชาการ ความร สารสนเทศ ผสอน ในการ

465

จดการและบรหารการศกษาจะเนนทงการอบรมเชงวชาการและทกษะ เพอพฒนาและยกระดบคณภาพความรของทรพยากรมนษย

Policy Outcomes-เพอเพมโอกาสทางการศกษาใหเทาเทยมกนในทกเพศ

ทกวยและทกระดบ โดยมงหวงทจะทำาใหเกดการพฒนาสอและองคความรตาง ๆ ในการทำาใหเกดการพฒนาและเตรยมพรอมของทรพยากรมนษย

Policy Performance-สดสวนของผจบการศกษาเมอเทยบกบกอนหนาทจะ

มนโยบาย -สอทไดจดทำาขนเพอเตรยมพรอมในการพฒนา

ทรพยากรมนษย

2.อ�จ�รยวเชยร ไมมความชดเจนวาจะออกอะไร แตโอกาสของขอสอบนาจะม 2 แบบ

-ใหอธบายตวทฤษฎหรอตวแบบโดยตรง เชนบางปอาจารยใหอธบายวาตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบตของรชารด เอลมอร เปนอยางไรบาง

-ใหนำาตวแบบมาวเคราะหกบนโยบาย ตรงนนกศกษาตองจำาตวแบบไปบางและเอาไปวเคราะหกบนโยบาย ซงอาจารยใหนโยบายมาหรอใหนกศกษากำาหนดเอง

-ใหบอกถงปจจยทนำามาซงความสำาเรจหรอลมเหลวขอนโยบาย (ถาออกแบบนใหอางองนกคดดวย อาจจะเปนแวนมเตอร แวนฮอรน หรอฮอกวดและกนกได)

466

อ�จ�รยวเชยร ไมมความชดเจนวาจะออกอะไร แตแนวโนมม 2 แบบคอ1.อธบายแนวคดของการนำานโยบายไปปฏบต คลายกบ

ถามในหองเรยน เชนถามวา-อปสรรคในการนำานโยบายไปปฏบตมอะไรบาง ถาออก

อยางนนกศกษาตองนำาเอาแนวคดของนกวชาการคนใดคนหนงมาตอบ อยาตอบโดยคดเอาเอง แตตองอางองนกวชาการดวย

-จงอธบายแนวคดในการนำานโยบายไปปฏบตของเอลมอร ถาเปนอยางนนกศกษาตองจำา

2.การใหนำาตวแบบไปวเคราะหการนำานโยบายไปปฏบต ถาออกแบบนจะไมยาก แตนกศกษาจะตองจำาตวแบบบางตวแบบ และตองมนโยบายดวย (ถาอาจารยใหมากจะไมยาก)

อยาลมวาตวแบบในการนำานโยบายไปปฏบตคอตวแบบทตอบคำาถามวานโยบายทนำาไปปฏบตนนประสบความสำาเรจหรอลมเหลวเพราะปจจยอะไร (ตวแบบแตละตวแบบจะมปจจยทแตกตางกน)

ตวอย�งสมมต (ก�รวเคร�ะหนโยบ�ยก�รแกไขปญห�ภ�คใต โดยใชตวแบบก�รพฒน�องคก�ร

ในการนำานโยบายปญหาภาคใตไปปฏบตขอนำาตวแบบการพฒนาองคการมาวเคราะห ซงพบวานโยบายภาคใตมปจจยตางๆทสอดคลองกบตวแบบการพฒนาองคการดงน

1.ภาวะผนำาทเหมาะสม หนวยงานทนำานโยบายภาคใตไปปฏบตมหวหนาหนวย

งานทเขาใจปญหาภาคใต มภาวะผนำา

467

2.การจงใจในการทำางาน มการจงใจใหเจาหนาททำางาน ดวยการใหสวสดการและ

คาตอบแทน เชนใหทำางาน 15 วนหยด 15 วน การขนเงนเดอนปละ 2 ขน (สมมตนะคะ) รวมทงสรางแรงจงใจทไมเปนตวเงน จงใจวาเจาหนาทเปนสวนหนงในการทำาใหสนตสขเกดขนในพนท การมอบเกยรตบตรเจาหนาท เปนตน

3.การทำางานเปนทม หนวยงานทนำานโยบายไปปฏบตในภคใตยงขาดการ

ประสานงานและการทำางานเปนทม4.ความผกพนและการยอมรบของสมาชก ปจจยนเปนปจจยทขาดมาในการนำานโยบายไปปฏบต

เนองจากเจาหนาททมาทำางานในภาคใตตองการโยกยายสถานทไปทำางานในพนททไมมความเสยง จงไมมเจาหนาหนาททมเทในการทำางานมากนก

สรปนโยบายแกไขปญหาภาคใตแมวาจะเปนนโยบายทมผนำาในการนำานโยบายไปปฏบตมความเขมแขง แตงานทมความเสยงสงทำาใหเจาหนาทไมมความผกพนกบนโยบายและพนททำาใหความรวมมอในการนำานโยบายไปปฏบตจงมนอย นบายแกไขปญหาภาคใตจงไมประสบความสำาเรจ

ตวแบบการนำานโยบายไปปฏบต เปนการตอบคำาถามวานโยบายทนำาไปปฏบต ประสบความสำาเรจหรอลมเหลวเพราะปจจยอะไร และปจจยทวากจะอยภายใตตวแบบแตละตวแบบ

ดงนนนกศกษาจะตองจำาตวแบบไปบางตวแบบ ทงในขนการกำาหนดและการนำานโยบายไปปฏบต

468

3.อ�จ�รยทพ�พร-ปทแลวอาจารยออกเรองลกษณะนโยบายทด (ตอง

อานชทใหญจงจะตอบไดด)-โอกาสจะออกใหเขยนกระบวนการวจบประเมนผล

(เหมอนทำา Post-test) ในหองกมเชนกน ตรงนนกศกษาจะตองมนโยบายกอนจากนนกทำาตามขนตอนทง 6 ขนตอน

ตวอย�งก�รวเคร�ะหในข นประเมนผลนโยบ�ย (อ.ทพ�พร)

การประเมนผลนโยบายจะตองมการทำาอยางเปนระบบ มขนตอน และมความนาเชอถอ การประเมนผลนโยบายจงตองใชการวจยประเมนผล ซงมขนตอนตางๆ คอ

1.กำาหนดปญหา เปาหมาย และวตถประสงคในการประเมนผล

2.สรางแบบจำาลองในการวจยประเมนผล3.การวางแผนและเลอกรปแบบการวจยประเมนผล4.การสรางมาตรฐานดชนชวด5.การรวบรวมขอมล6.การวเคราะหขอมลเชงสถตและสรปผลตวอย�ง ห�กเร�ตองก�รประเมนผลนโยบ�ยกองทน

หมบ�น1.กำาหนดปญหา เปาหมายและวตถประสงคของการ

ประเมนการกำาหนดปญหา

469

นโยบายกองทนหมบาน เปนนโยบายทรฐบาลนำาเอาเงนงบประมาณเพอใหประชาชนในระดบรากหญากเพอน ำาไปพฒนาหาชพและสรางรายไดเสรมจากรายไดปกต แตพบวาในการดำาเนนงานยงมปญหาหลายประการ ทงปญหาความสามารถในการจดการกองทน การใชหนกองทน การปลอยกโดยผดวตถประสงค

ผวจยจงตองการประเมนผลวาจรงๆแลวนโยบายกองทนหมบานประสบความสำาเรจตามวตถประสงคทวางไวหรอ และปญหาตางๆทเกดขนมระดบความรนแรงหรอไมอยางไร

เปาหมายและวตถประสงคของการประเมนเพอประเมนความสำาเรจและความลมเหลวของนโยบาย

วามความสำาเรจหรอลมเหลว และความสำาเรจและลมเหลวเกดจากปจจยอะไร

2.การสรางแบบจำาลองในการประเมน ในประเมนคร งนจะใชตวแบบการประเมนแบบ CIPP

ประเมนทง -Context Evaluation การประเมนสภาพแวดลอม

ของโครงการกองทนหมบาน-Input Evaluation การประเมนทรพยากรทใชใน

โครงการกองทนหมบาน-Process Evaluation ประเมนกระบวนการของ

โครงการ

470

-Product Evaluation เปนการประเมนผลทเกดขนจากโครงการ

3.รปแบบวจยประเมนผลใชการวจยเชงสำารวจโดยออกแบบสอบถาม ประชาชนท

เปนผกเงน ผจดการกองทน หนวยงานทดแลกองทนหมบาน4.การสรางดชนชวด ในการประเมนผลครงนมตวชวด

คอ-จ ำานวนเง นและบ คลากรท น ำามาใช ในการด ำา เน น

โครงการ-จำานวนสมาชกกองทนหมบาน-จำานวนเงนทปลอยก-จำานวนหนเสยของกองทนหมบาน5.เกบรวบรวมขอมล โดยเลอกกลมตวอยางขนมา 6.วเคราะหขอมล และสรปผล (บอกผลของการประเมน

แตละตว) คอ6.1 Context Evaluation ก า ร ป ร ะ เ ม น ส ภ า พ

แวดลอมของโครงการกองทนหมบาน พบวา.......6.2 Input Evaluation การประเมนทรพยากรทใช

ในโครงการกองทนหมบาน พบวา....6.3 Process Evaluation ประเมนกระบวนการของ

โครงการ พบวา........6.4 Product Evaluation เปนการประเมนผลทเกด

ขนจากโครงการพบดงน (สมมต) ดตามดชนชวดแตละตว เชน

471

-เปาหมายของการปลอยกถอวาประสบความส ำาเรจ เนองจากตงเปาหมายวา 1 ปตองปลอยกใหได 10 ลาน สามารถปลอยกได 10.5 ลาน

-เปาหมายในเร องจำานวนสมาชกกองทน ถอวาประสบความสำาเรจตงเปาหมายวาประชาชนรอยละ 50 ของหมบานตองเปนสมาชกกองทนแตพบวาประชาชนนอยละ 80 เขารวมเปนสมาชกกองทน

-เปาหมายในเร องของหนเสย ถอวาประสบความสำาเรจ เพระตงเปาวามนเสยไมเกน 10 % แตในความเปนจรงมหนเสยแค 5 % เปนตน

472

473

Documents

· Web viewคำบรรยายว ชา PS 711 การว เคราะห นโยบายสาธารณะ Public Policy Analysis รศ.อนงค ท พย