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VIII REUNIÓN DE ECONOMÍA MUNDIAL.

ALICANTE, ESPAÑA, 20, 21 Y 22 DE ABRIL DE 2006.

“GLOBALIZACIÓN Y HACIENDA PUBLICA”

AUTOR: DOMINGO CARBAJO VASCO ECONOMISTA,

ABOGADO, INSPECTOR DE HACIENDA DEL ESTADO

AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.

DELEGACIÓN CENTRAL DE GRANDES CONTRIBUYENTES.

Dirección de correo electrónico: docavasco@yahoo.es Teléfono (oficina): 915908010. Fax (oficina): 914112060.

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Resumen Sin ningún género de dudas, una de las actividades económicas (y sociales, pues no puede olvidarse la incidencia del tributo sobre las relaciones humanas) donde se manifiesta de manera más clara la incidencia de la globalización es en el sistema tributario. Mientras que el tributo responde a una concepción nacional, vinculada al Estado moderno, al lograr el “príncipe” la obtención de recursos coactivos de sus súbditos, apartándose de la munificencia del señor feudal o de la concesión eclesiástica, siempre voluble y llena de condiciones, la globalización provoca que alguno de los fundamentos de la soberanía tributaria del Estado entre en crisis. Por un lado, la competencia de la organización tributaria para imponer, recaudar y exaccionar, de manera coactiva (esencia de todo fenómeno impositivo), unos recursos se encuentra limitada por la frontera, al no ser competentes los funcionarios públicos más allá de las fronteras estatales; por otra parte, las bases tributarias más móviles, empezando por el capital financiero y llegando, ahora, hasta la mano de obra menos cualificada que, temporalmente, se desplaza a otros Estados para obtener ingresos, superan los obstáculos fronterizos y escapan a los instrumentos de control nacional clásicos, incluyendo los diferentes modelos de intervención administrativa en materia de control de cambios. Esta contradicción entre soberanía tributaria nacional y bases impositivas crecientemente internacionalizadas no es resuelta, además, por los fenómenos de integración económica, al constituirse el “poder tributario” como uno de los últimos baluartes del poder nacional, sin que los Estados cedan el mismo a las instituciones internacionales, tal y como ha demostrado la ya larga historia de la armonización fiscal en la Unión Europea. ¿Es posible, de alguna manera, superar esta contradicción, conservando las competencias nacionales de las Haciendas Públicas?. Ciertamente, es difícil, aunque existen propuestas que pretenden coordinar el sistema tributario con la realidad socio-económica, como sucede con las ideas para desarrollar gravámenes internacionalizados, supuesto de la conocida como “tasa Tobin” o el papel que está jugando la Organización Mundial de Comercio, respecto de ciertos regímenes tributarios privilegiados que distorsionan la competencia y los flujos de mercancías a nivel mundial. Ahora bien, frente a tal utopía, aparecen fórmulas pragmáticas que van creando, por un lado, un consenso internacional relativo a la legislación que regula fenómenos impositivos internacionales, verbigracia, el modelo de Convenio de la OCDE para evitar la doble imposición internacional en materia de impuestos sobre la renta y el capital, cuya última edición es de 15 de julio de 2005 y, en segundo orden, instrumentos de coordinación entre las diversas Administraciones tributarias nacionales, por ejemplo, mediante los sistemas de APA multilaterales. El nacimiento de este Derecho Tributario internacional y la proliferación de medidas de acuerdo entre Administraciones tributarias nacionales son un intento, siquiera limitado e imperfecto, para responder ante la globalización y, en consecuencia, han de ser objeto de estudio. Índice 1. INTRODUCCIÓN...........................................................................................................3 2. LA GLOBALIZACIÓN Y LA HACIENDA PÚBLICA. EL NUEVO PARADIGMA DE LA FISCALIDAD Y SUS PROBLEMAS. .................................................................................5

2.1. CONSIDERACIONES PREVIAS.............................................................................5 2.2. LA HACIENDA PÚBLICA ANTE LA GLOBALIZACIÓN: ALGUNAS IDEAS FUERZA. ......................................................................................................................10

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3. LA HACIENDA PÚBLICA DEL SIGLO XXI.................................................................12 3.1 INTRODUCCIÓN GENERAL. ................................................................................12 3.2. CONVERGENCIA Y DIVERGENCIA DE LOS SISTEMAS FISCALES EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI..........................................................................................14

4. ¿QUÉ PUEDE HACER LA HACIENDA PÚBLICA ANTE LA GLOBALIZACIÓN?. .....17 4.1. UNA PERSPECTIVA GENERAL...........................................................................17 4.2 INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL Y ARMONIZACIÓN FISCAL. UNA RESPUESTA A LA GLOBALIZACIÓN.........................................................................19 4. 3 LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS NACIONALES ANTE EL CAMBIO DE PARADIGMA EN LA HACIENDA PÚBLICA DEL SIGLO XXI................................21

5. UN ORDEN TRIBUTARIO INTERNACIONAL. INSTRUMENTOS E INSTITUCIONES…………………………………………………………………………… 223

5.1. HACIA TRIBUTOS DE BASE IMPONIBLE MUNDIAL. .........................................23 5.2. LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES Y LA CONFIGURACIÓN DE UN ORDEN TRIBUTARIO INTERNACIONAL....................................................................25 5.3. EL COMITÉ DE ASUNTOS FISCALES DE LA OCDE Y LA INSTAURACIÓN DE UN DERECHO INTERNACIONAL CONSENSUADO. ...........................................27

6. CONCLUSIONES. .......................................................................................................28

1. INTRODUCCIÓN. Históricamente, el fenómeno tributario es contemporáneo del nacimiento

del Estado moderno, acaecido en tres zonas geográficas europeas: Francia, España e Inglaterra, hacia finales del siglo XV. El logro, por parte del Rey, de una Hacienda propia, independiente de las contribuciones, más o menos voluntarias y totalmente irregulares, entregadas por la nobleza y la Iglesia, le permitió disponer de recursos propios para construir una burocracia y un ejercicio fuertes, al servicio de sus propios intereses regios, los cuales, en un primer momento, se identificaron con la “razón de Estado”.

Desde ese preciso instante, determinadas prestaciones coactivas, los tributos1, pudieron ser exigidas a los súbditos, sin que éstos recibieran a cambio, de forma inmediata, bienes o servicios (recuérdese, por ejemplo, que la “alcabala” castellana, uno de los primeros ejemplos de tributo general sobre las ventas, aparece en 1342), aunque la “seguridad” otorgada por el Rey y su Justicia, frente a las arbitrariedades del señor feudal de turno, anticipan la idea de su vinculación con la provisión de bienes y servicios públicos, la indivisibilidad de los mismos y las externalidades positivas que estas actividades producen como justificación del poder tributario.

Esta identificación entre la posibilidad de implantar tributos y exigirlos en una colectividad territorialmente determinada como característica fundamental del Estado moderno se ve matizada posteriormente, en el marco del Estado liberal, por la exigencia de que estos tributos sean aprobados por Asambleas, más o menos democráticamente elegidas, es decir, por el desarrollo del 1 La “coactividad” es un elemento esencial en la configuración del tributo. Véase, al respecto, la definición de tributo contenida en nuestra Ley General Tributaria, Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT/2003), artículo 2.1: “Los tributos son los ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración pública como consecuencia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos...”.

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principio anglosajón “no taxation, without representation” y la aparición de un Presupuesto del Estado, desde finales del siglo XVIII, totalmente independiente del patrimonio de la Casa Real.

En este sentido, el Estado contemporáneo refuerza su nacionalismo al entender que la posibilidad de exigir tributos, sin contraprestación aparente e individualizada por parte de unos ciudadanos que ratifican esta exigencia mediante las correspondientes Leyes tributarias (principio de legalidad tributaria)2, es una de las esencias de la soberanía nacional y uno de los atributos más relevantes para identificar el Estado nacional.

La identidad entre poder tributario y Estado contemporáneo aparece expresada en múltiples normas constitucionales y de todo tipo, de las que, como ejemplo, cabe mencionar, por lo que nos toca, los artículos 133.1 de la Constitución Española que afirma:

“La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley”

y 4 de la norma básica de nuestro Ordenamiento Tributario, la Ley General Tributaria, LGT/2003, la cual dice:

“La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley”.

De esta forma, se produce una total identificación entre la “soberanía nacional”, poder del Estado y la exigencia de imposición que caracteriza al Estado nacional del siglo XIX hasta nuestros días.

Ahora bien, esta concepción liberal del poder tributario estaba ya totalmente desfasada en el siglo XX, con el desarrollo de los modelos del Estado del Bienestar y las fórmulas de Estados totalitarios que se expandieron por Europa y otros lugares del Mundo en la década de los treinta y, además, no se correspondía con el creciente desarrollo de los mercados financieros, la expansión de las empresas transnacionales y el auge de la libre circulación de mercancías y, seguidamente, de los capitales que se produce fundamentalmente desde la década de los 70 del siglo XX.

En suma, la identidad entre los tributos y con una Administración tributaria nacional, encargada de gestionarlos, totalmente sometida en sus competencias gestoras y de capacidad de recaudar ejecutivamente las deudas tributarias a una jurisdicción territorial limitada: la determinada por las fronteras del Estado y la idea de la soberanía nacional, ha dejado de tener sentido y la Hacienda Pública del siglo XXI o es internacional o no será, pues los objetos imponibles, es decir, las manifestaciones de capacidad económica que constituyen el sustrato de los tributos son, de forma creciente, internacionales, escapándose al obstáculo fronterizo los productos y los factores productivos de manera creciente, como demuestra, en los momentos actuales, la movilidad de las personas, del capital humano, tanto en lo que respecta a la mano de obra no cualificada como a los expertos, la problemática de los llamados por la doctrina “expatriates”.

2 Desarrollado ahora en el artículo 8 LGT/2003.

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2. LA GLOBALIZACIÓN Y LA HACIENDA PÚBLICA. EL NUEVO PARADIGMA DE LA FISCALIDAD Y SUS PROBLEMAS.

2.1. CONSIDERACIONES PREVIAS.

En los albores del silo XXI, la doctrina afirma el nacimiento de un nuevo modelo de sociedad, la denominada “sociedad del conocimiento”3, “donde la inteligencia sustituye al músculo”4.

Este nuevo paradigma social (que ha sido bautizado con nombres muy diferentes: “sociedad o era de la información”, “sociedad-Red”, etc.), con sus correspondientes vertientes económicas, políticas, sociales y culturales, viene caracterizado por dos factores sustanciales:

a) La globalización y b) Las nuevas tecnologías, cuya base técnica son las “tecnologías de la

información y de las comunicaciones”, englobadas bajo el acrónimo TIC.

A su vez, el “Estado nación”, como modelo político que nos ha servido de referencia desde el siglo XVI, entra en crisis. Esta crisis se manifiesta de formas muy diferentes: por un lado, en gran parte de la Humanidad, esencialmente, en vastas zonas africanas, el Estado ha desaparecido prácticamente, siendo sustituido por formaciones sociales más primitivas: la tribu, la banda,..; se trata de los conocidos como “failed States”; donde retorna el hombre hobbesiano, la violencia primitiva, los “rogue States”5en otros territorios, la expansión de instituciones y organizaciones internacionales públicas y privadas, con la proliferación de disposiciones de Derecho Internacional que crean, regulan y aplican sus competencias, limita, de forma creciente, el poder, en principio, omnímodo, del Estado nacional, su capacidad de “imperium” sobre las actividades comerciales, económicas y monetarias que se realizan dentro de sus fronteras, proliferando fórmulas diversas de integración económica regional..

Piénsese que en el área de la Unión Europea (en adelante, UE) el desarrollo en los doce Estados miembros que componen la llamada “zona euro”, desde el 1 de enero de 2002, de la circulación con poder liberatorio de una divisa única y uniforme: el euro, combinada con la asunción de la Política Monetaria por una autoridad supranacional como es la del Banco Central

3 No podemos entrar, ahora, en señalar las diferencias y relaciones entre este modelo de sociedad y la “sociedad de la información”, siendo esta última, según la doctrina emanada de las instituciones europeas, el camino hacia la “sociedad del conocimiento”. 4 Por utilizar una expresión gráfica de quien se considera el mayor gurú en temas de organización de la Historia económica, el recientemente fallecido, Peter Drucker. 5 Para otra corriente doctrinal, el fenómeno de las zonas de violencia, ajenas a todo control estatal, se produce, asimismo, en el interior de los Estados teóricamente más ordenados, con el desarrollo de lugares en los cuales no entran los poderes del Estado, “no zones”, controlados por otro tipo de poderes: suburbios en Francia, poblados de chabolas ligados al tráfico de drogas en España, zonas cocaleras en Colombia, etc. De hecho, otra de la crisis del Estado es la fragmentación de sus poderes dentro de su territorio nacional y la confrontación que sufre por parte de otras fórmulas organizativas (bandas, mafias, tribus urbanas, etc.).

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Europeo, en el marco de una Unión Económica y Monetaria, suponen el fin de otro de los aspectos (junto con el poder tributario) esencialmente vinculados a la soberanía nacional: la moneda, el tradicional “poder del príncipe” para acuñar unidades monetarias6 con obligado poder liberatorio dentro de las fronteras del Estado, por lo que no puede extrañarnos que lo mismo suceda con el tributo.

Por si esto fuera poco, al lado del Estado clásico se desarrollan redes sociales y económicas: terrorismo, narcotráfico, grupos religiosos, etc., que reconocen poderes extraños al Estado nacional, internacionales o locales y se constata el empuje de normas de Derecho Internacional, por ejemplo, en el terreno penal7; las cuales reducen todavía más a la soberanía nacional.

Además, la globalización y las nuevas tecnologías se complementan e impulsan entre sí; por un lado, las TICs favorecen y desarrollan la deslocalización de las personas, las transacciones, las infraestructuras y los capitales; por otra parte, las nuevas formas de relacionarse socialmente (“chats”, emoticones, teléfonos móviles, Internet, etc.) y, económicamente, el llamado “comercio electrónico”, requieren mercados abiertos, superación de fronteras y un mercado expansivo, de base mundial, eliminando barreras físicas, caso de las aduanas; barreras administrativas, supuesto de los denominados “controles de cambio” y tributarias, por ejemplo, los tradicionales “ajustes fiscales a la importación”, etc. que eran características de la existencia de Estados nacionales.

También la proliferación de modelos de integración económica internacional, cuyo paradigma es la UE, responde, por un lado, a una respuesta defensiva de los Estados ante el desarrollo de la globalización, mas potencia la misma, al suponer el fin de las restricciones nacionales a la libre circulación de los factores productivos, aunque solamente sea de las mercancías8

Nótese también que nuevas ciencias: biotecnología, nanotecnología, nuevas energías, etc. pueden, perfectamente, suplantar a las TIC como fundamentos del desarrollo tecnológico actual, pero que todas estas ramas científicas parten de la existencia de una comunidad científica universal, interconectada entre sí y con un ámbito de actuación que es el Mundo.

Dejando de lado expresiones y palabras más o menos hermosas, así como el pensamiento que subyace tras ellas, centrado en un optimismo panglosiano que nos llevaría prácticamente a la conclusión de que Internet es poco menos que el Reino de la libertad irrestricta y el fin de la necesidad humana ( o el “fin de la Historia”, como afirmó hace ya algunos años uno de los ideólogos de este pensamiento único), junto con una cierta visión optimista del devenir histórico, tipo “Alianza de las Civilizaciones”, poco acorde con la realidad de los hechos; lo cierto es que la sociedad del siglo XXI está

6 Y para alterar arbitrariamente su valor, lo que constituye, en el fondo, una nueva forma de tributo, al igual que la existencia de prestaciones personales obligatorias, como sucede con el servicio militar obligatorio, la conscripción. 7 Cuya manifestación más compleja es la creación del Tribunal Penal Internacional con jurisdicción universal y el desarrollo de jurisdicciones nacionales con vocación internacional ante delitos como el genocidio, tal y como sucede en Bélgica y, de alguna manera, ha reconocido nuestra Audiencia Nacional. 8 Tal y como aparece en los modelos menos avanzados de integración económica, caso de la creación de Zonas de Libre Comercio, modelo que, no inocentemente, propugna el Imperio USA para América Latina a través de la llamada “Iniciativa para las Américas” y el ALCA, Asociación Latinoamericana de Libre Comercio.

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experimentando una profunda transformación, una auténtica revolución en las tecnologías aplicadas, en los comportamientos humanos y en los valores que nos dirigen.

Este conjunto de elementos, cuya identificación con la globalización resulta clara,9 lo que está conformando es un proceso revolucionario, de magnitud, al menos, tan importante como el sufrido durante la Revolución Industrial, pero con rasgos propios, todavía incipiente (y que, por lo tanto, puede ser interrumpido) y, de todas formas, con cuatro características diferenciadas respecto de la Revolución Industrial:

a) Su complejidad. b) La velocidad de sus cambios, pues los ciclos en que las nuevas

tecnologías se difunden son más rápidos y, en consecuencia, la obsolescencia tecnológica mucho mayor.

c) Su extensión a todas las capas sociales. Así, se ha dicho que el actual ciclo tecnológico y la expansión

generalizada de alguno de sus fetiches: conexión a Internet, teléfono móvil, etc., es solamente de tres años, mientras que el automóvil requirió unos 50 años para convertirse en un bien de consumo generalizado y la televisión unos 15.

Es más, seguramente, muchos productos de uso masivo (la propia televisión o el automóvil) respondan ya a tecnologías atrasadas, cuyo mantenimiento en el mercado venga más ligado a intereses oligopólicos que a la utilidad de los mismos y a su adecuación al dinamismo social.10

Por otra parte, el salto tecnológico permite llegar a un determinado nivel de las TICs, sin necesidad de consolidar o siquiera acceder a fases anteriores, nuevamente, un ejemplo significativo es que en determinadas zonas de Africa hay teléfonos móviles funcionando, sin haber siquiera accedido con anterioridad a las conexiones por telefonía fija.

d) La ausencia de un convencimiento, tan generalizado como a finales del siglo XIX o principios del siglo XX11, sobre la “bondad” de este proceso y su carácter inevitable.

La globalización se enfrenta a la resistencia, más o menos organizada, de una categoría heterogénea de grupos sociales, ideologías y sectores económicos a los cuales, precisamente, une: son “anti-globalización” y “anti” las tendencias que caracterizan la misma: optimismo tecnológico, desarrollo del

9 Otra cosa es discutir si la globalización es un fenómeno reciente o han existido etapas históricas anteriores que han traído consigo retrocesos en la misma, supuesto de la Gran Depresión de la década de los 30 del pasado siglo y el cierre de los mercados nacionales que trajo consigo. 10 Como se sabe, la doctrina schumpeteriana, que pone su acento en la relevancia de las tecnologías como factor del desarrollo y del cambio social, hablaba del papel de la “destrucción creadora” de los inventos humanos, lo que requeriría la desaparición de instrumentos tecnológicos creados en el siglo XIX, caso del automóvil. 11 Este “convencimiento”, lógicamente, tenía carácter ideológico y se producía en el seno de las sociedades que impulsaron el proceso, con esquemas mentales del tipo “la carga del hombre blanco”, para justificar el colonialismo y la expansión de la Revolución Industrial. Otra cosa es la crítica a esta expansión, desgraciadamente, poco articulada por la falta de conocimientos de los afectados por la industrialización, desde los luditas hasta las tribus africanas. En el caso del marxismo, si bien puede hablarse de “dos marxismos”, lo cierto es que su pretensión científica le impedía aprehender una visión crítica del progreso industrial y de su incidencia negativa, por ejemplo, en el Medio Ambiente.

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“American way of life”, “pensamiento único”, eficiencia de los mercados, democracia formal y burguesa como sistema político, etc...

Ahora bien, en este frente “anti-“ se dan, en compleja articulación, desde colectivos que reconocen y asumen la globalización, pero no la utilización de la misma por determinadas élites y grupos sociales, planteando que “otro Mundo es posible” y colectivos que, simplemente, oponen resistencia a todo contacto con fenómenos venidos de fuera, internacionales, que consideran negativos, supuesto de determinadas corrientes del integrismo musulmán, incapaces de adaptarse a los requerimientos de las TIC y a los nuevos modelos socio-culturales que conllevan.

Este último rasgo, la existencia de otras alternativas al modelo de globalización, es , a nuestro entender, otro componente diferenciador, respecto a situaciones históricas similares, como pudo ser la expansión del modelo de “Revolución Industrial” inglesa de principios del siglo XIX, el desarrollo del comercio naval y de los ferrocarriles y la generación de un auténtico mercado de capitales mundial.

En la globalización del siglo XXI se pone el énfasis en la dinámica desigual: territorial, de rentas, tecnológica (“the digital divide”), militar, etc. entre sus actores, frente a un cierto optimismo sobre su generalidad, expansión uniforme y beneficio social que caracterizan la de ideología de los colectivos y autores que la promocionan.

Importantes grupos sociales critican el modelo de globalización que se está llevando a cabo, patrocinado, además, por instituciones internacionales que acompañan el proceso y consideran que la distribución de las TIC y de otros recursos sustanciales en la globalización se produce de forma tan inequitativa que, una de las características más acusadas en el siglo XXI no es ya la diferencia en el nivel de renta y oportunidades dentro de un Estado o la dicotomía “Primer-Tercer Mundo”, sino el empuje de la llamada “digital divide” y la diferencia de oportunidades de ascenso social por algo tan irrelevante, en una sociedad internacionalizada, como es el lugar de nacimiento.

Evidentemente, este proceso globalizador es muy contradictorio y su propia velocidad le dota de una gran inestabilidad y complejidad: críticas sociales, retrocesos puntuales (como sucedió, por ejemplo, con la crisis de la “nueva economía” y el fin de “burbuja” (“bubble”) de las empresas de telecomunicaciones en las Bolsas de Valores durante el año 2000), desarrollo de fanatismos religiosos, en apariencia, totalmente enfrentados a lo que supone la “globalización”, etc., lo que, a su vez, potencia las reacciones contrarias o retardatarias frente al advenimiento de esta nueva sociedad y plantea, en general, que no puede darse por garantizado su triunfo.

Las alternativas al modelo globalizador no son, ni mucho menos, homogéneas, pues mientras que determinados sectores favorecen una sociedad abierta, multicultural, laica y crecientemente internacionalizada, discutiendo de la globalización “ortodoxa”, las paradojas de la desigualdad provocada por este pensamiento pretendidamente igualitario; otros movimientos tratan, por ejemplo, de preservar la diversidad, aunque sea cultural; el nacionalismo (el auge de los nacionalismos tiene, en gran parte, un carácter reactivo frente a la inseguridad de espacios sin fronteras)12, el 12 Por ello, ha de rechazarse de plano toda pretensión de cualquier nacionalismo, incluyendo el que se presenta como representante de una “nación oprimida”, de aparecer como movimiento progresista e, incluso, revolucionario.

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integrismo religioso y el localismo cultural e, incluso, se difunden discursos (aunque se apliquen poco en la práctica diaria, pues los que manifiestan tal discurso suelen hacerlo utilizando las TIC más novedosas) tecnófobos.

En realidad, lo que sí plantea la globalización son nuevos desafíos, pero también crecientes oportunidades de desarrollo y, lo que sucede, es que los instrumentos científicos utilizados para comprenderla y controlarla no se han adaptado a esta nueva realidad, pues el papel institucional de las entidades creadoras del “saber”: Universidades, institutos, centros científicos, etc. (dado que el Estado “nacional” no puede dirigir un fenómeno universal que supondría su extinción), se enfrenta al hecho del surgimiento de organizaciones internacionales centradas en la cooperación, sin casi poderes normativos propios, desarrollo del “soft Law”, limitaciones administrativas y carencia, en general, de poderes coactivos sobre los Estados.

De esta forma, a pesar de la proliferación y del creciente protagonismo de las organizaciones internacionales, la mayoría de ellas no han pasado de la cooperación intergubernamental, no tienen poderes coactivos, ni funcionarios, ni Agencias Tributarias, ni Ejércitos propios para aplicar sus reglas, por lo que su funcionalidad (incluyendo la vinculada al Poder Tributario) es insuficiente para regular, coordinar e, incluso, dirigir adecuadamente las fuerzas globalizadoras.

Sintéticamente, podíamos decir que nos falta la entidad que proporcione a la economía y la sociedad mundiales unos “bienes públicos universales”, mediante una estrategia encaminada a maximizar los beneficios de la mundialización y minimizar sus impactos negativos, obligando con su poder coactivo a otros agentes sociales, incluyendo a los Estados nacionales, a cumplir ciertas reglas que maximicen el óptimo paretiano derivado de los indudables beneficios que puede proporcionar una globalización ordenada y menos desequilibrada en ritmos e intereses.

Pero, sin entrar en análisis más filosóficos, lo importante para nosotros es que, en estas condiciones, con estos entornos económicos, culturales, sociales y tecnológicos tan lábiles y cambiantes, resulta evidente que la Hacienda Pública del siglo XXI ha de diferenciarse, cuantitativa y cualitativamente, de lo que hemos observado en los últimos años, tanto en lo que se refiere a sus principios, legislación e instituciones como en lo relativo a la Administración encargada de aplicarlos.

Precisamente, la incapacidad creciente de los sistemas de Políticas Públicas (el concepto de “Hacienda Pública”, en su triple vertiente de ingreso, gasto público y gastos fiscales, nos parece insuficiente para entender el papel del Estado en una economía moderna, piénsese, por ejemplo, en la incidencia de la regulación para el funcionamiento de una de las vacas sagradas de la globalización: el mercado) para enfrentarse a estas nuevas realidades, coadyuva a la crisis de confianza que se observa en el Mundo respecto del Estado y sus funciones, así como en la capacidad estatal para dar respuesta a los problemas que acucian al hombre moderno y, de hecho, la “crisis fiscal del Estado” no es sino una forma agudizada de esta contradicción creciente entre una sociedad, la “era de la información”, en plena eclosión, de carácter universal y unos principios tributarios, anclados en concepciones decimonónicas y gestionados por Administraciones nacionales de base territorial, óptica nacionalista y sin competencias más allá de sus fronteras.

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2.2. LA HACIENDA PÚBLICA ANTE LA GLOBALIZACIÓN: ALGUNAS IDEAS FUERZA.

Una primera idea, en consecuencia, a obtener de los párrafos anteriores

es que la Hacienda Pública del siglo XXI no permanece, ni puede hacerlo, al margen de la globalización y del impulso tecnológico que caracterizan a nuestra sociedad (dejemos de lado expresiones presuntuosas, del tipo “era del conocimiento”), pero que los ritmos y tendencias de estos instrumentos económicos y jurídicos pueden ser diferentes y que, como sucede sobre todo en lo que respecta a los impuestos, los principios tributarios y la naturaleza de las acciones públicas van siempre por detrás de la sociedad13.

De esta manera, en lo que respecta a la Hacienda Pública actual, seguimos viviendo de conceptos e ideologías fiscales ya desarrolladas hace muchos años, por lo mismo que las doctrinas políticas y económicas que hoy se manejan (excepto, a nuestro entender, en el plano económico en lo relativo a la “Economía de los Recursos Naturales”) son propias de siglos pasados y no suelen ser capaces de comprender la realidad.

De hecho, es en el terreno tributario uno de los aspectos de la Economía (sin duda, donde la internacionalización ha alcanzando mayores extremos es en lo que respecta a los mercados financieros, lo que explica que estos sean el germen de la mayoría de las crisis sistémicas de los últimos años, ante la ausencia de una regulación financiera internacional que cumpla el papel del Fondo Monetario Internacional en los años gloriosos del “patrón oro”) donde se manifiesta con mayor intensidad la contradicción entre una organización estatal de base territorial, el Estado nacional, un brazo al servicio de recaudar sus recursos, la Administración Tributaria nacional y una realidad socio-económico mundializada.

Piénsese que la globalización económica y social, al permitir, por una parte, una mayor movilidad de las bases tributarias y unas mayores posibilidades de deslocalización de objetos imponibles y sujetos pasivos, refuerza la necesidad y urgencia de alterar la óptica del tratamiento de las operaciones realizadas por no residentes en nuestro territorio y, viceversa, los tráficos y los rendimientos generados por nuestros residentes fuera del territorio nacional, trasladándose la óptica de la imposición desde la “residencia” y el territorio a los no residentes y la deslocalización.

Por ello, una primera conclusión que podemos exponer sobre la Hacienda Pública del siglo XXI es la creciente contradicción entre el paradigma de Haciendas nacionales con sistemas y Administraciones tributarias totalmente autónomas, capaces de modificar unilateralmente las Políticas Fiscales nacionales y unos sujetos pasivos y bases imponibles con crecientes capacidades y grandes oportunidades para eludir el control nacional.

Siendo esto así, aparece una segunda cuestión o, mejor dicho, un problema para cualquier tributarista de nuestro tiempo: no tenemos un marco teórico consensuado y moderno, respecto a lo que deba ser la Hacienda Pública del siglo XXI.

13 Sería un poco como aplicar la idea marxista relativa a la diferencia de ritmos evolutivos entre el avance de las fuerzas productivas y su plasmación en las relaciones sociales de producción o la tesis keynesiana sobre lo presos que están los hombres de una centuria, pretendidamente avanzados, de las ideas lanzadas, sin ningún eco, por filósofos o doctrinarios del siglo anterior.

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Falta, en consecuencia, a nuestra Hacienda Pública y al Derecho Financiero diseñar un cuadro conceptual alternativo, nuevo, adaptado a las modernas realidades qué explique las Políticas Públicas en el siglo XXI y, lógicamente, ni yo pretendo desarrollarlo en estas breves páginas, ni pueden mis humildes fuerzas alcanzar tan titánica proeza.

De hecho, la búsqueda de un “orden tributario internacional” está todavía más alejada de plasmarse en la práctica que los intentos de construir un “nuevo orden financiero internacional”, cuya normación reduzca los efectos perniciosos de las huidas de capitales y las crisis de los sistemas financieros (“efecto tequila” en México, crisis del Sudeste Asiático, problemas de “corralito” argentino, etc.), aunque sólo sea porque el peso tradicional que identifica “poder tributario” con “soberanía nacional” es mucho más importante que la constatación de la pérdida de autonomía de las Políticas Fiscales, nótese, incluso, que esta afirmación es también una realidad en el seno del proceso de integración económico-política más avanzado de nuestra sociedad: la UE, donde la armonización fiscal va siempre retrasada respecto a cualquier otra Política Económica y donde disponemos desde hace algunos años de una Unión Económica y Monetaria consistente con una moneda única en 12 Estados: el euro14, mientras que nada hay parecido a una Agencia Tributaria Europea o a unos impuestos creados por la institución europea por excelencia: la Comisión Europea (en adelante, CE).

También juega en este retraso, que consideramos un rasgo característico de las Haciendas Públicas en los albores del siglo XXI, el hecho evidente de que en el seno de las sociedades democráticas avanzadas es la distribución de la carga tributaria uno de los pocos elementos de división ideológica en la sociedad y, en consecuencia, su discusión en términos nacionales afecta fuertemente a las decisiones de los votantes. Podíamos en este contexto afirmar la inutilidad de los sistemas tributarios nacionales para hacer frente a la globalización y, por lo tanto, la necesidad de que éstos sean sustituidos bien por un tributo de base mundial, coherente con la realidad económica en la cual nos movemos, con la correspondiente “Autoridad Tributaria Internacional” que lo gestione, regule y convierta en aplicable o, por el contrario, si se conserva una fragmentación entre Administraciones tributarias, utilizar mecanismos de “second best” para hacer frente a la globalización, en especial, mejorando los acuerdos de coordinación y asistencia mutua entre las Administraciones tributarias nacionales y creando organismos de cooperación interadministrativa que, con mejor o peor fortuna, intenten actuar sobre la deslocalización de contribuyentes y de bases tributarias, aplicando los tributos conjuntamente, verbigracia, por medio de la fórmula de las “comprobaciones simultáneas” y compartiendo, en última instancia, la recaudación que se obtenga de los procedimientos cooperativos, por medio de sistemas de “clearing house”, gestión recaudatoria por cuenta de terceros o de ayuda mutua como los desarrollados o intentados en el seno de la UE. En realidad, podíamos afirmar que los Estados nacionales, especialmente, los ricos, que pueden identificarse con los 30 miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)15 o integrados, 14 Que, prontamente, se extenderá a otros Estados. Por ejemplo, Eslovenia es probable que ingrese en la zona euro desde el 1 de enero de 2007. 15 Salvo el caso singular de México.

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como sucede con la UE, en unidades económicas que logran cierta cohesión interna (el mercado único europeo, el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria) y son líderes en cuestiones políticas, económicas y militares, pueden aceptar transitoriamente la pérdida de bases tributarias, a la espera de la creación de instrumentos o mecanismos de coordinación intertributaria entre Estados nacionales que ya poseen en común muchas cosas, empezando por el modelo socio-económico, a la vez que potencian esta coordinación tributaria entre sí.

Es más, la desaparición de barreras nacionales a la expansión de los mercados, como sucede con los aranceles, los controles de cambio y el ajuste fiscal en fronteras y el impulso internacionalizador de los sistemas financieros (muy superior al de las bases tributarias) pueden llevar a la impresión de que el sistema tributario tiene todavía capacidad para ser utilizado como mecanismo de atracción al territorio de cada Estado de determinadas actividades económicas o de ciertos sujetos, los “expatriates”, con gran importancia como capital humano, lo cual explica las políticas de competencia fiscal desleal o dañina entre Estados, por poner un ejemplo. En estas condiciones, la dialéctica de las Haciendas nacionales a principios del siglo XXI se encuentra sometida a una profunda contradicción; por un lado, la globalización y la ausencia de una Autoridad Tributaria Internacional obligan a potenciar la coordinación y el apoyo mutuo entre las Administraciones tributarias nacionales, es decir, la idea de la coordinación, en una primera etapa e, inmediatamente, de la cooperación internacional; por otro lado, el tributo sigue siendo uno de los pocos instrumentos que restan en manos de los Gobiernos para mejorar su posición competitiva en la esfera económica mundial, lo que agudiza la búsqueda de “regímenes fiscales preferenciales” o de “nichos” tributarios, para atraer hacia su territorio actividades o bases imponibles de no residentes, lo que puede conducir a diseñar políticas conscientes de “competencia tributaria”.

Además, en aquellas organizaciones con elevado nivel de integración económica y de cesión de competencias a instituciones supranacionales, supuesto de la UE, la Política Fiscal sigue conservándose en manos de los países miembros, lo que revaloriza su papel, una vez que mecanismos y herramientas propias de las Políticas Económicas nacionales, caso de las alteraciones del valor de las monedas y el efecto en los tipos de interés de las actuaciones del Banco nacional, se han perdido totalmente.

3. LA HACIENDA PÚBLICA DEL SIGLO XXI.

3.1 INTRODUCCIÓN GENERAL. Resulta muy difícil, sino imposible, esbozar los rasgos y contenidos de lo

que debería ser una Hacienda Pública adaptada a la nueva sociedad de la información. Asimismo, no conviene convertirse en augur o profeta, pues en esta materia no se dispone, evidentemente, de una bola de cristal que permita predecir por dónde van a ir los impuestos y el gasto público en los últimos años, ni cuál es el modelo de finanzas públicas más apropiado; baste señalar, como otro elemento de nuestra reflexión, la existencia de ese “gap” entre el

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modelo de sociedad en el que estamos inmersos y el sistema tributario que se aplica en los Estados modernos.

Ahora bien, con todos los riesgos que la predicción tiene en las Ciencias (si es que lo son) Sociales y en la Economía, cuya incapacidad para anticipar los acontecimientos es de todos conocida16, sí se pueden señalar tendencias y plantear perspectivas de futuro, a partir de la constatación de en qué materias o parámetros se da la inadecuación entre la “era de la información” y la Hacienda Pública aplicada, de forma más o menos general, por los Estados occidentales.

Lo primero que cabe manifestar es que ningún aspecto de la Hacienda Pública moderna, la definamos como un conjunto de instrumentos al servicio del Gobierno (en una concepción mecanicista, propia de los economistas que consideran los impuestos, el gasto, las Políticas Públicas, en general, como herramientas al servicio de objetivos previamente definidos17), como una institución o como una forma más de la compleja relación entre lo público y lo privado queda al margen de las transformaciones de la sociedad de la información: se legisla de manera diferente, la Administración del impuesto y del gasto público no puede ser igual, las relaciones entre contribuyentes y Administración Tributaria no son idénticas.

Todo ello, aunque sólo sea porque las nuevas tecnologías cambian estos procesos, pasando del papel al impulso informático, a la telemática. En realidad, podíamos decir que nos encontramos ante una profunda crisis, en una contradicción de difícil salida entre una Hacienda Pública, cuyos mecanismos de intervención se sustentan en jurisdicciones nacionales, en procedimientos administrativos que requieren morosidad y sucesión de actos y en mercados cerrados, con objetos imponibles más o menos estáticos y unos sujetos, unas relaciones y una actividad económica crecientemente internacionalizada, cuyos valores máximos se desmaterializan, donde prima lo inmaterial, el objeto imponible móvil y la velocidad es elevada a rango de Diosa, cumpliéndose la frase de Marinetti: “un automóvil es más bello que la Victoria de Samotracia”.18

La contraposición entre sistemas fiscales nacionales lentos, premiosos y autónomos y realidades socioeconómicas globalizadas y cambiantes es aguda, como lo es el hecho, citado en páginas anteriores, de que el problema actual es si potenciar la coordinación entre Administraciones tributarias, de forma tal que se responda, siquiera pragmáticamente, a la realidad internacional de los objetos imponibles o, por el contrario, actuar como “free riders”, desarrollando sistemas tributarios que aprovechen los aspectos favorables de cada nación, para atraer a su seno ciertas actividades económicas de no residentes que produzcan valor añadido, a la vez que se conserva, teniendo en cuenta que el ritmo de la globalización no es homogéneo (no se deslocaliza de igual forma el capital financiero que el trabajo, ni siquiera los diferentes instrumentos financieros tienen las mismas posibilidades o perspectivas de salir de las fronteras), un determinado nivel de recaudación interna que asegure la cohesión del Estado y la provisión de bienes públicos.

16 Se puede señalar, irónicamente, que un Economista es aquel sujeto capaz de explicar de dos maneras diferentes los acontecimientos ya pasados. 17 Concepción propia de los partidarios de entender que la labor del economista es ofrecer al político o gestor una “caja de herramientas” al servicio de sus objetivos, tal y como afirmaba Edgeworth. 18 Quizás, ahora (la frase de Marinetti es de la década de los años 20 del siglo XX), deberíamos decir: “un ordenador es más bello...”.

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De esta manera, la dialéctica cooperación /competencia fiscal está caracterizando la realidad hacendística de nuestro tiempo, especialmente, en el marco de la ausencia de un modelo tributario consensuado para la aspectos esenciales de la Fiscalidad Internacional, la más relevante para las fuerzas globalizadotas y, en particular, ante la inexistencia de una institución internacional que, con capacidad jurídica y una administración independiente, regule el “orden tributario internacional”.

3.2. CONVERGENCIA Y DIVERGENCIA DE LOS SISTEMAS FISCALES EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI.

De esta forma, no es de extrañar que otra particularidad de nuestro

tiempo sea la constante pulsión por cambiar la estructura fiscal de los Estados, la agudización de la sensación de “crisis fiscal”, de descontento con los modelos tributarios establecidos en un país y en un momento histórico determinados.

No hay una “Reforma Tributaria” que pueda mantenerse de forma prolongada, al menos en su marco general o en sus principios, mucho tiempo; de hecho, apenas implantada, sus modificaciones tributarias resultan criticables o no se adaptan a la realidad sobre la que se aplican (en muchos casos, mientras se diseña el marco legislativo para implantarla o se negocian los acuerdos políticos necesarios para su aprobación parlamentaria, la realidad ha cambiado

De ahí que múltiples Reformas Fiscales, cuando se implementan, suelen tener efectos inesperados, lo que refuerza la crítica al intervencionismo excesivo del Estado y el problema de los “lags” o desfases en la implantación de Políticas Públicas.

Tampoco en la esfera internacional, insistimos, existe un modelo tributario aceptado y consensuado, sino experiencias constantes de cambio y propuestas de reforma en los tributos; por ello, las teorías que afirman la convergencia de los sistemas tributarios, por la vía de los hechos y la exigencia de la “convergencia fiscal” hacia sistemas tributarios muy parecidos (y que, por ejemplo, expresan que la expansión del modelo de IVA, tipo europeo, es una de las manifestaciones más evidentes de esta “convergencia de los sistemas tributarios nacionales”), confunden, en muchos supuestos, convergencia nominal con convergencia efectiva.

De esta forma, rechazamos la idea, según la cual, la cooperación y, en definitiva, convergencia entre Administraciones y Políticas Tributarias no se produciría forzada por una decisión institucional o por el desarrollo de instrumentos normativos multilaterales de obligado cumplimiento, Tratados, Convenios Internacionales, etc., sino por la cooperación pragmática entre los Estados y la necesidad de irse adaptando a las fuerzas de mercado, lo que conformaría una especie de “diálogo internacional tributario”, tal y como el propugnado recientemente por entidades tan representativas del modelo ortodoxo de globalización como son la OCDE, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).

Estas opiniones, que defienden una cooperación fiscal internacional muy laxa, pero generada desde la propia necesidad de las Administraciones tributarias de adaptarse al desarrollo de la globalización y propugnan un diseño

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no coactivo de sistemas tributarios que impulsen este desarrollo, centrado en el diálogo, el intercambio de ideas, el convencimiento de que determinados modelos fiscales son mejores que otros, etc., tienen que enfrentarse, al menos, con determinados aspectos que contradicen esta “coordinación tributaria” llevada a cabo por la vía de los hechos:

a) Desde el punto de vista cuantitativo, por ejemplo, si se utilizan los “ratios” de presión fiscal absoluta, los Estados siguen divergiendo significativamente, además, la divergencia es creciente, si nos fijamos en la distribución de los recursos que contribuyen a tales índices, especialmente, la distribución “funcional”, por factores productivos.

b) La preocupación de las mismas instituciones internacionales, en este supuesto, sustancialmente de la OCDE y de la UE por la “competencia fiscal dañina” (“harmful tax competition” o “”concurrence fiscale dommageable”, en terminología francesa), revela bien a las claras que esa “cooperación internacional” práctica o no existe o no debe estar logrando los resultados apetecidos o que es necesario algún tipo de regulación, con la subsiguiente aparición de un Derecho internacional Tributario consensuado, para impedir sus epifenómenos negativos.

Un paréntesis en este debate debe llevarnos a reconocer que esta polémica tiene consecuencias inmediatas, incluso, en los procesos legislativos domésticos que no suelen ser reconocidas por los políticos y legisladores de turno; así, la idea de “seguridad jurídica”, identificada con la estabilidad normativa (como sucede en la más pobre Ciencia del Derecho de España) es absurda y totalmente contraproducente, cuando la realidad se altera constantemente; para no hablar del mito de la “simplificación tributaria”, como si nuestra sociedad fuera agrícola y pastoril, nuestra familia la formada por el matrimonio eterno y así, sucesivamente.

Entendemos, asimismo, que fenómenos similares suceden en el gasto público o en cualquier otra vertiente, reguladora o no, de las Políticas Públicas, ya que en economías cerradas, las intervenciones públicas, aumentando la participación del gasto sobre el PIB, por poner un ejemplo, tenían una serie de consecuencias predecibles en la realidad económica; mas en los momentos actuales, en plena contradicción con esta afirmación, fenómenos como la esterilización, el “spillover”, la ausencia de controles de cambio,.., conllevan una enorme dificultad para conocer el impacto de estos instrumentos y, además, en economías abiertas no cabe pretender que los sujetos reaccionen pasivamente, presos en la frontera, ante actuaciones públicas que no les parezcan apropiadas a sus intereses; de ahí el interés por fenómenos como la deslocalización de las bases tributarias, la competencia fiscal (dañina o no), el “teorema de Thiebout”, etc.

De hecho, en nuestra opinión, la incertidumbre, la variabilidad y el desarrollo de complejos problemas de “trade off” constituyen contenidos esenciales de las Políticas Tributarias modernas.

En todo caso, el impacto de las nuevas tecnologías hace que, tanto los conceptos que manejan los hacendistas, los instrumentos y modelos que utilizan para explicar la realidad, como la gestión del gasto y del ingreso, así como la formación de los funcionarios que gestionan y de los ciudadanos sobre

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los cuales recae la intervención pública, hayan entrado en crisis y deban ser alterados significativamente.

Por poner algunos ejemplos, el desarrollo del comercio electrónico está poniendo en duda la utilidad y delimitación de conceptos tan queridos al Derecho Tributario Internacional como es el de “establecimiento permanente”; la delimitación precisa entre “producto” y “servicio” se rompe con los bienes digitalizados y las relaciones funcionario-contribuyente o perceptor de una transferencia pública efectuadas por medio de un procedimiento administrativo que utilizaba un expediente en papel, se sustituyen por relaciones digitales, en el “ciberespacio” y la expansión del llamado “e-Government”.

También la velocidad de este proceso de cambio, agudizada por la tecnología, hace inútiles esquemas del pasado; así, no es de extrañar que vivamos en la era de la reforma tributaria permanente, cuando todavía no hemos asimilado una modificación fiscal considerada como sustantiva, esencial, revolucionaria, etc., su aplicación genera la necesidad de nuevos cambios en la normativa y en la gestión tributaria.

En suma, la dialéctica cooperación/competencia entre sistemas y Administraciones tributarias, la velocidad del cambio en los procesos, la incidencia de las nuevas tecnologías y la urgencia por adoptar una visión internacional de la realidad, ”outward looking”, no es exclusiva de las Administraciones tributarias, sólo que la fragmentación, sus competencias restringidas a las fronteras del Estado y el nacionalismo del actuar administrativo agudizan los problemas y el carácter naciente y no consolidado de las alternativas a los sistemas tributarios nacionales e independientes entre sí.

En todo caso, nuestros sistemas hacendísticos no pueden ser resilentes al cambio, pues la Hacienda Pública, con independencia del fenómeno de la globalización, se enfrenta a las nuevas actitudes sociales, frente al impulso dado al Estado del Bienestar y su amplia justificación, más o menos dogmática, en términos de solidaridad ante el riesgo, equidad en las desgracias, solidaridad intergeneracional y colectivismo de determinados recursos; la “nueva economía” incentiva las realidades no físicas, el servicio, el “know-how”, la adopción de riesgos y propende al individualismo.

El entramado colectivo que justificaba el ingreso y el gasto público al servicio de objetivos de equidad (horizontal y vertical) empieza a agrietarse, porque el votante democrático es mucho más racional, en términos económicos, (siguiendo la tesis de Marcus Onson) y, en consecuencia, justifica la intervención pública desde una perspectiva coste-beneficio más acusada, lo cual genera un creciente individualismo, contrario a posiciones éticas de justicia social que, precisamente, el modelo dominante de globalización intensifica y que la reintroducción del principio de equidad a la hora de aplicar los tributos podía modular, especialmente, si se hiciera a escala internacional.

Esto conlleva una mayor exigencia de transparencia en las actuaciones públicas, un énfasis en la eficacia y la eficiencia y un cambio en los objetivos y prioridades del Estado que, por sí solas, hubiera alterado el modelo de Hacienda Pública del siglo XXI.

Asimismo, al no existir una autoridad tributaria internacional que gestione, recaude o, incluso, actúe como redistribuidor desde la perspectiva del gasto público, de forma que la extensión de su jurisdicción coincida con la realidad económica: el Universo; la Hacienda Pública de los Estados

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nacionales se enfrenta a mayores riesgos para el gestor público, los cuales se acrecientan.

Por el lado del tributo las posibilidades de fraude son crecientes: deslocalización productiva, utilización de los paraísos fiscales, impulso a la ingeniería financiera, competencia fiscal dañina,…; desde la vertiente del gasto fiscal: desarrollo del “free rider”, efecto de capitalización del beneficio fiscal, traslado del beneficio fiscal a una actividad o sujeto no querido,..; desde la perspectiva del gasto público directo: distorsiones económicas, “free riders”, beneficiarios ajenos al círculo nacional (por ejemplo, de subvencionarse el consumo de ciertos combustibles, los grandes beneficiarios serían las economías de la OPEP, transfiriéndose rentas al extranjero), etc.

Por último, las regulaciones son cada vez más complejas y especializadas, produciéndose inseguridad jurídica, dificultades para modificar la normativa, confusión sobre la legislación aplicable en cada caso, etc.

En suma, el gestor público enfrenta el siglo XXI con unos instrumentos (jurídicos, económicos y técnicos) pensados para una realidad económica nacional y una sociedad estática, fijada, salvo supuestos muy concretos, a un territorio y limitada por barreras nacionales, desde la tradicional Aduana hasta el factor lingüístico y, sin embargo, esta realidad está transformándose aceleradamente, a la vez que se difuminan las barreras (arancelarias, control de cambios,..) y pueden aparecer otras (la “cultura”, la lengua, etc.).

Asimismo, nos encontramos con que los sujetos y actividades más significativos (multinacionales, “expatriates”, capital financiero,..) en esta realidad de la sociedad de la información tienen unas reglas de juego mundiales y cada vez más diferenciadas de las que operan en mercados locales Por último, otro rasgo de la Hacienda Pública moderna es que los efectos imitación se expanden y cualquier decisión gubernamental o cualquier grupo interesado en presionar al Estado busca, encuentra o justifica sus posiciones en reformas fiscales efectuadas en otros Estados de nuestro entorno; en muchos casos, esta fundamentación de la Reforma Tributaria por la experiencia extranjera o el Derecho comparado está tergiversada; así, cuando uno ve en la prensa comparaciones de carga tributaria a partir de tarifas o tipos nominales se debe ser consciente y denunciar el error técnico que tras esta comparación subyace; sin desdeñar que lo pretendido es siempre hacer aparecer los tipos de gravamen del Estado que se compara como más elevados respecto de las naciones que se utilizan en la comparación.

4. ¿QUÉ PUEDE HACER LA HACIENDA PÚBLICA ANTE LA GLOBALIZACIÓN?.

4.1. UNA PERSPECTIVA GENERAL. Ante este panorama, alguno podría desesperanzarse y afirmar la

inutilidad de todo esfuerzo por adaptar una Hacienda nacional a estas nuevas realidades, confiando la “solución” o bien a instituciones internacionales que regulen la nueva economía y sus flujos: FMI, Organización Mundial del

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Comercio (OMC),..: o bien al impulso de los fenómenos de integración regional tipo UE y Mercosur, los cuales en espacios geográficos vastos y delimitados, pero con determinada coherencia interior, económica y política, generen instituciones y reglas con poder sobre estos territorios, por lo que la capacidad de gestión pública tendría unas dimensiones superiores; de hecho, ideas muy recientes como la de un “impuesto europeo” para financiar la Comunidad Europea pueden ir por esta vía.

Pero, con independencia de que estos fenómenos de regionalización e integración de mercados son, en parte, una respuesta a la internacionalización, no cabe negar la dificultad de superar las fronteras nacionales e, incluso, el nacionalismo de vía estrecha como reacción de miedo y pavor ante la globalización, por lo que no es de extrañar (junto, no lo neguemos, la mala imagen de la “globalización” y la incapacidad de sus defensores para transmitir a la sociedad los beneficios que produce la misma19) que la posibilidad de crear instituciones internacionales de todo tipo, incluyendo las tributarias (siendo la OCDE y la OMC, subsidiariamente, las más firmes candidatas a cumplir una función de “entidad tributaria internacional”, creadoras de un Derecho Internacional Tributario), para gestionar y adaptar la realidad de las actuaciones públicas a la dimensión universal de los fenómenos económicos y sociales esté todavía muy lejana en el tiempo y que solamente epifenómenos del tipo Convenios de Doble Imposición traten de responder, con enormes limitaciones, a la globalización.

A su vez, las reacciones a esta internacionalización económica y social no debe hacernos perder de vista que los mercados nacionales siguen siendo muy importantes, siquiera cuantitativamente, y que los localismos agudizan la necesidad de atender a las particularidades de determinados colectivos o actividades económicas territorialmente localizadas, lo que explica la importancia adquirida por el estudio de las Haciendas Locales y Territoriales

Ahora bien, no cabe negar que, sobre todo en el terreno impositivo, debemos impulsar como reacción ante la nueva situación.

1º) El desarrollo de un consenso internacional sobre el tratamiento fiscal de fenómenos económicos y sociales ya internacionalizados, tal y como sucede en la OCDE, en aspectos tan variados como son el tratamiento de los precios de transferencia o la consecución de un marco tributario general (“a framework”) para el comercio electrónico.

En estos trabajos aparecen claramente las reglas de un Derecho Internacional Tributario de vocación mundial; otra cosa es que los intereses representados no sean los más apropiados y sólo las 30 naciones más desarrolladas del Planeta tengan voz y voto en esta materia.

De hecho, una primera crítica a esta situación, que revela a las claras qué fuerzas están dominando el proceso de globalización, es que la OCDE no es, ni mucho menos, una institución neutral, carente de una ideología definida sobre cómo debe funcionar la economía mundial, sino que sus prácticas y disposiciones responden a la lógica del mercado más individualista y del sistema capitalista más exacerbado, actuando en el terreno tributario con lo que se ha venido conociendo como “imperialismo fiscal”.

19 Es más, resulta absurdo pretender, como hacen algunos optimistas antropológicos del género “progresista”, que todo progreso y toda internacionalización significan, automática e inexorablemente, una mayor felicidad para la especie humana.

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2º) La potenciación de los acuerdos entre las Administraciones Tributarias nacionales, para superar las limitaciones de la jurisdicción fiscal doméstica, lo que se puede conseguir de formas muy variadas: impulso a Convenios Internacionales, expansión de la Red de Convenios de Doble Imposición (aunque su limitación bilateral es manifiesta, por lo que deberían ser sustituidos por Convenios de carácter multilateral), desarrollo de acuerdos de asistencia mutua, etc.

En suma, reconociendo que la situación no está todavía madura para construir un “Orden Tributario Internacional”, centrado en reglas emitidas de instituciones con poder propio, independientes de las naciones miembros, la alternativa es potenciar los instrumentos de cooperación internacional entre Administraciones tributarias ya conocidos.

3º) Pasando de la bilateralidad de las relaciones entre Administraciones Públicas hacendísticas a la multilateralidad y de la coordinación, a la cooperación y asistencia mutua a la hora de recaudar los tributos.

4º) El impulso de acuerdos internacionales en materia fiscal y la generación de instituciones que los regulen, limitando los aspectos negativos de la globalización y de las nuevas tecnologías.

En este sentido, conviene destacar la intervención conjunta de entidades internacionales como el GAFFI o el G-7 para luchar contra el “blanqueo de capitales” y los paraísos fiscales. Asimismo, las actuaciones de la OMC como mecanismo regulador de los conflictos comerciales tanto en bienes como en servicios: GATT y GATS, respectivamente, están constituyendo una auténtica revolución en el ordenamiento comercial internacional y aduanero.

Nuevamente, el problema central de estas instituciones es el de su limitada legitimidad, al representar de forma principal los intereses económicos de una parte de la sociedad y de las economías más avanzadas, sin atender al problema del subdesarrollo y de los marginados, de todas formas, son el germen de lo que será inevitable, en un futuro más o menos próximo, el desarrollo de una institución internacional vinculada a la regulación del Derecho Internacional Tributario.

En realidad, este “germen” y esta intención existe, pues se trata de la OCDE, lo cual, lógicamente, conduce a reflexionar sobre la ideología del Nuevo Orden Internacional Tributario y sus consecuencias.

4.2 INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL Y ARMONIZACIÓN FISCAL. UNA RESPUESTA A LA GLOBALIZACIÓN.

No podemos olvidar que ya existen modelos tributarios con vocación

supranacional, siquiera en espacios territorialmente delimitados, respuestas coactivas, jurídicamente reguladas y bajo la autoridad de órganos autónomos de los Estados.

El ejemplo paradigmático y más avanzado de esta realidad es, lógicamente, el proceso de armonización fiscal comunitario desarrollado en el seno de la UE.

Para economías, como la española, integradas en la UE, el reto es, precisamente, contribuir a la construcción de una Hacienda Pública unitaria (que no uniforme, pues es constante la afirmación de las autoridades comunitarias en contra de cualquier “unificación” de los 25 sistemas tributarios

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que componen la CE), formando parte de un auténtico “gobierno económico” dentro de la Unión Económica y Monetaria, superando la escasa coordinación de las Políticas Económicas que ésta presenta y, en particular, el retraso de la armonización fiscal comunitaria frente a una Política Monetaria unificada, regulada desde el Banco Central Europeo y unas Políticas Económicas, con menor nivel de coordinación, pero con algunos atisbos de regulación supranacional, supuesto del desarrollo de las “Grandes Orientaciones de la Política Económica” y su papel como “orientadoras” de las actuaciones nacionales. .

Con todos sus defectos y limitaciones, resulta ser la armonización fiscal de la CE el máximo ejemplo de coordinación tributaria internacional, de respuesta común a la globalización, superando las fronteras de los Estados miembros.

Instrumentos y procesos como son la propia armonización fiscal comunitaria, los programas FISCALIS y MATTAEUS, los Reglamentos y Directivas de cooperación administrativa en materia tributaria, tipo VIES en el IVA, es decir, sistemas de intercambio de información para controlar las transacciones vinculadas al hecho imponible comunitario “adquisiciones intracomunitarias” en el IVA, el sistema ECMS y de “alerta rápida” para controlar los intercambios comunitarios de productos sometidos a las accisas, el impulso recientemente dado a la imposición sobre el ahorro, mediante la entrada en vigor, el día 1 de julio de 2005, de la denominada “Directiva de imposición mínima sobre el ahorro”, Directiva 2003/48/CE; la importancia de las reglas fiscales contenidas en el Plan de Estabilidad y Crecimiento, etc., van configurando un modelo de Hacienda Pública (más desarrollado, por cierto, jurídicamente en la vertiente del ingreso que en el lado del gasto público) Europea, el “modelo europeo de imposición” que tiene una visión de “mercado interior” equivalente al “mercado nacional”, es decir, al territorio de los veinticinco Estados miembros.

Este fenómeno de igualación fiscal entre los Estados nacionales integrantes de la UE se ha visto agudizado por el impulso llevado a cabo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las CE, eliminando muchas discriminaciones tributarias entre residentes nacionales y residentes de otros Estados de la UE, la conocida como “armonización fiscal negativa o inducida”.

De hecho, los fenómenos de integración económica regional en sus diversas vertientes, desde los Acuerdos puros de libre comercio, del tipo “Iniciativa de las Américas” o ALALC, hasta el proceso integrador europeo son, por una parte, una respuesta defensiva a la globalización económica, creando mercados más amplios y coordinados y, a la vez, potencian la misma, porque reflejan la incapacidad del Estado-nación para enfrentarse a la nueva sociedad; es más, el retardo que sufre la fiscalidad en estos fenómenos de integración (piénsese en los escasos y dificultosos avances de la armonización fiscal comunitaria) manifiesta bien a las claras alguno de los componentes de la Hacienda Pública del siglo XXI que hemos comentado, supuesto de su creciente incapacidad para comprender el mundo socio-económico sobre el cual aplicar la realidad tributaria.

De todas formas, el reforzamiento de la coordinación de las Políticas Fiscales europeas, en el marco de la UEM, va a ser imprescindible, si no se desea una profunda crisis del modelo integrador, ya que no tiene sentido una Política Monetaria unificada en manos de una institución supranacional, del tipo

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del Banco Central Europeo, junto con Políticas Económicas de coordinación muy laxa y ausencia casi total de sistemas tributarios más o menos próximos y sin “competencia desleal” entre los mismos; en este sentido, las críticas recientes a la falta de flexibilidad del Plan de Estabilidad y Crecimiento y, en el terreno puramente impositivo, las dificultades que se han constatado para aprobar en el seno del “paquete Monti” de armonización fiscal, en particular, la Directiva sobre el ahorro, ante la ausencia de una efectiva cooperación internacional con otras autoridades tributarias (Suiza en este ejemplo) que obligaron a un complejo sistema de acuerdos entre las autoridades de la CE y muchos países extra-CE20, van a reforzar la presión por generar un modelo tributario de consenso, más allá de sus posibilidades de aplicarse imperativamente en el seno de la UE (donde, precisamente, la regla de la unanimidad se revela como un obstáculo creciente para los avances en la normativa tributaria europea), con un ámbito superior al europeo y, de alguna manera, cohonestado en el seno de instituciones de cooperación económica internacional, tipo OCDE.

A la vez, el reforzamiento de la cooperación en el seno de la UE, con mejoras en las Directivas de asistencia a la recaudación e intercambio de información, el desarrollo de inspecciones tributarias simultáneas, el impulso a foros fiscales de diseño de Política Fiscal integrada o de aplicación de los regímenes de precios de transferencia en las operaciones entre empresas multinacionales, la importancia concedida a un mayor y más eficiente intercambio de información fiscal, etc., van en el sentido de potenciar a la cooperación interadministrativa como respuesta a la globalización, superando el mero intercambio de información y la coordinación.

De esta manera, cuando hablamos de “Fiscalidad Internacional”, no deberíamos olvidarnos de que los aspectos tributarios incluidos en cualquiera de los múltiples procesos de integración económica en marcha en el mundo, no pueden ser indiferentes a la generación de un consenso internacional tributario, ni pueden ser vistos como algo totalmente diferenciado del mismo.

4. 3 LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS NACIONALES ANTE EL CAMBIO DE PARADIGMA EN LA HACIENDA PÚBLICA DEL SIGLO XXI.

Ahora bien, no sólo la obtención de ciertos acuerdos internacionales

tributarios o la potenciación de la armonización fiscal europea pueden configurarse como alternativas a las tensiones que en las Políticas Públicas provoca la globalización, sino que, incluso, en el ámbito puramente nacional, se pueden plantear alternativas a la nueva realidad de la sociedad de la información, así:

1º) El gestor consciente de la nueva Hacienda Pública debe manifestar una preocupación creciente por los aspectos de la fiscalidad internacional, tanto de las rentas y actividades realizadas por no residentes dentro de la jurisdicción fiscal española, como en el impulso y regulación de la expansión exterior de nuestras empresas y ciudadanos. 20 Y que, por otro lado, prefigura un sistema de imposición mínima sobre las rentas del capital en todo el Mundo, cualquiera que sea la residencia del propietario de las rentas, el “beneficial owner”.

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En este sentido, las modificaciones del sistema tributario español de los últimos años son un buen ejemplo de esta relevancia, aunque su línea general, excesivamente favorable a la deslocalización del capital financiero y al beneficio de las rentas altas resulte un atentado a la equidad tributaria; además, el carácter sincopado de las alteraciones normativas en que se ha manifestado esta internacionalización de la fiscalidad española, ha redundado en una pobrísima calidad de las disposiciones reguladoras y en la ausencia de una clara línea directriz en los múltiples cambios normativos efectuado, excepto la transposición, en muchos ejemplos precipitada, de la normativa europea.

2º) Un impulso a la utilización de las nuevas tecnologías por la Administración, tanto del gasto como del ingreso, siendo nuestra Agencia Tributaria una abanderada en el uso de las denominadas TIC, tecnologías de la información y de las comunicaciones.

3º) Un replanteamiento del papel del Estado y de sus funciones, redimensionando el tamaño del sector público (lo que no es igual a disminuir el peso del sector público, sino a dotarlo de una escala apropiada a los nuevos entornos), potenciado las acciones públicas en factores de valor añadido como son la Investigación y el Desarrollo y las políticas de infraestructuras, compensar con acciones públicas los impactos negativos de la globalización y las nuevas tecnologías, etc.

Frente a ello, se suele confundir el nuevo papel del Estado con guarismos tan arbitrarios como es la inexistencia de déficit público, cifra mágica, “el santo temor del déficit”, que revela una pobre concepción del papel del Estado moderno, donde lo esencial es qué funciones ha de realizar, a qué coste y con qué resultados.

4º) Un énfasis en un nuevo modelo de funcionario con mayores conocimientos idiomáticos, mejor preparado, con formación continua, con amplio uso de las nuevas tecnologías, etc.

5º) Un nuevo modelo de Administración Pública que no puede identificarse, simplemente, con el impulso de las TIC en los procedimientos administrativos y en las relaciones con los administrados.

6º) Un reforzamiento de la justificación del tributo por su equidad, su generalidad y por el cumplimiento por parte del mismo de los fines constitucionales que establece el artículo 31.1 de la Constitución, fines que, desgraciadamente, no están siendo cumplidos y que dañan algo esencial al sistema tributario: el convencimiento por parte de los ciudadanos de que los tributos se recaudan sobre todo, con justicia, con el mínimo coste y molestias para los administrados.

7º) Una mayor preocupación por el papel de las Haciendas Locales y Territoriales y por la coordinación entre las mismas, cuestión esencial en España y que debe rechazar metodologías tan poco depuradas como las de “Balanzas Fiscales” y centrarse más en los efectos de eficiencia y eficacia de las actuaciones de determinadas instituciones hacendísticas locales; de ahí, que la doctrina del federalismo fiscal adquiera nueva importancia, a pesar de la internacionalización económica.

De esta manera, incluso, las decisiones que las Administraciones tributarias toman para atender, de forma exclusiva, a sus objetos imponibles y a sus bases domésticas pueden verse y deben serlo desde la óptica de la “globalización”, aunque solamente sea para impedir o hacer menos rentable la

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deslocalización de estas bases imponibles situadas en el interior del territorio nacional.

5. UN ORDEN TRIBUTARIO INTERNACIONAL. INSTRUMENTOS E INSTITUCIONES.

5.1. HACIA TRIBUTOS DE BASE IMPONIBLE MUNDIAL.

Es en el plano doctrinal o en el seno de organizaciones no gubernamentales donde se están gestando y construyendo propuestas de gravámenes novedosos, como respuestas precisas ante la globalización, centrados en bases imponibles de carácter universal y que responden a la convicción de que, en los entornos actuales, solamente tienen coherencia los tributos globales.

Algunas de estas propuestas, expuestas aquí de manera muy sintética, son las siguientes:

a) La conocida como “tasa Tobin”. Se trataría de una exacción, de cuantía muy reducida, sobre los flujos de capital transfronterizos. Esta pequeña tasa permitiría regular estos flujos, evitando su carácter asistémico, disminuir su volatilidad y estabilizar los mercados financieros (por lo que tendría una doble ventaja, tributaria y financiera, afectando en este último supuesto al mercado más influido y sensible a la globalización), a la vez que reduciría las crisis provocadas en las economías emergentes por las rápidas salidas de los “capitales golondrinas” que produce la pérdida de confianza en cualquier variable económica del país en cuestión o por razones puramente especulativas, minorando, por otra parte, cualquier efecto de contagio sobre otras economías emergentes de la zona y, en general, sobre el sistema financiero internacional.

b) El “bit tax”. Constatando el crecimiento imparable de las TIC y, a partir de las proyecciones de un crecimiento en progresión geométrica del comercio electrónico, se puede llegar a la conclusión de que en la “nueva economía” lo esencial no es tanto el valor del bien o del servicio que se transmite, sino el medio utilizado para realizar esta operación.

En estas circunstancias, se plantea que, siendo la manifestación de capacidad económica más relevante en estas sociedades el conocimiento y la información y que estos factores se encuentran almacenados en ordenadores, se propone una exacción mundial sobre el propio flujo de información, estableciendo la base imponible alrededor de las unidades en que se transmite esa información: los “bits”.

c) Un tributo universal para financiar la compensación de los daños causados al Medio Ambiente por fenómenos como el “efecto invernadero” y la “lluvia ácida”. Partiendo de la base de que el medio Ambiente sano, especialmente, en lo que respecta a los

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otrora caracterizados como bienes públicos universales: el agua y el aire, es un bien público de carácter universal; constatando de que fenómenos dañinos para ese Medio Ambiente, por ejemplo, la contaminación por medio de CO2 y los otros cuatro gases causantes del “efecto invernadero” se produce, en particular en determinados países e industrias, pero no se detiene en las fronteras nacionales, se ha propuesto introducir un impuesto a la contaminación que se afecte a la recuperación de ese bien público universal.

d) Un sistema de Impuesto sobre Sociedades de carácter unitario. Si las empresas transnacionales dominan más del 60% del comercio internacional de bienes y servicios y son los auténticos agentes del proceso globalizador, entonces, no tiene sentido exaccionar de forma autónoma la pretendida base imponible obtenida en los límites fronterizos de cada Estado por la actividad de estas transnacionales, las cuales, por otra parte, tienen como finalidad la maximización del lucro, pero en un plano global, con independencia de a qué país lo atribuyan o lo imputen contablemente.

Además, esta imputación no deja de ser arbitraria, produce importantes problemas de elusión fiscal internacional, mediante los precios de transferencia de todos conocidos y genera enormes complejidades en su cálculo.

Por estas razones, se propicia la creación de un tributo unitario con una base imponible única para las sociedades transnacionales que, posteriormente, se repartiría entre las diferentes naciones a partir de algún criterio, más o menos objetivo, tal y como sucede ahora con la llamada “unitary taxation” de los diversos Estados norteamericanos o la tradicional “cifra relativa de negocios” en España.

Esta propuesta ha adquirido, recientemente, un nuevo interés por su desarrollo como modelo de tributación en la UE, en diversas variantes, vgr. “Home State Taxation”, “Common Consolidate Taxation”, etc.

e) La existencia de impuestos que graven operaciones propias de países desarrollados, caso de los viajes de avión o el comercio de armas (aunque resulte paradójico), cuya recaudación se destinaría a financiar proyectos de desarrollo internacional, idea lanzada, incluso, desde algunas instancias oficiales francesas. Evidentemente, cualquiera de estas propuestas nos parece muy alejada de la realidad, aunque sólo fuera porque todas ellas necesitan para su funcionamiento efectivo la aparición de una Agencia o Autoridad Tributaria Internacional que regule, controle, recaude y distribuya los tributos de base mundial o por las enormes dificultades y diferencias que provoca cualquier mecanismo para distribuir entre Estados la recaudación tributaria, piénsese que en el seno de la UE no han tenido ningún resultado las propuestas de “clearing house”, tendentes a distribuir los ingresos del IVA en operaciones transfronterizas, aunque sí cabe reconocer que la Directiva sobre fiscalidad y comercio electrónico recientemente aprobada y aplicable en los Estados miembros desde el 1-4-2003, ya establece, por primera vez en la historia

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europea, que las Autoridades Tributarias de cada Estado miembro actúen como agente recaudador de los otros Estados, aunque exclusivamente para los ingresos derivadas del régimen fiscal especial que se crea al respecto. Este sistema se ha ampliado recientemente a nuevos servicios ligados a este régimen fiscal especial. Junto a ello, los tributos propuestos plantean otros problemas que los hacen muy arduos de articular, así, no parece coherente que en el “bit tax” se atienda exclusivamente a las unidades de flujo de información transmitidas, sin considerar el valor de lo que se transmite, pues tal circunstancia iría irremisiblemente contra la capacidad económica, pudiendo, además, llevar a distorsiones en el proceso tecnológico, pues se convertirían en relevantes los instrumentos que permitieran “comprimir” el número de “bits” aplicados para cada flujo de información, para no hablar de la clara hipocresía de la propuesta francesa que, so capa de solidaridad, pretende dañar la competitividad de las industrias turísticas de otros Estados miembros de la UE. Por último, la resistencia de los Estados nacionales a ceder parte de su soberanía tributaria es patente y, nuevamente, las dificultades del avance en el seno de la UE, el proceso de integración regional más avanzado, son una buena constatación de lo que sucedería, si se intentase desarrollar otro tipo de tributos, enfrentados, asimismo, a intereses nacionales muy poderosos, tal y como sucede con la “tasa Tobin”.

5.2. LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES Y LA CONFIGURACIÓN DE UN ORDEN TRIBUTARIO INTERNACIONAL.

En cualquier caso, resulta evidente que la generación de un consenso

internacional en materia tributaria requiere la implantación de una institución internacional encargada de estas materias, a la cual cedan sus competencias los Estados miembros y el desarrollo consistente de una Agencia Tributaria con poder para aplicar estas reglas.

Dejando de lado, las propuestas doctrinales de creación de una nueva Institución encargada de crear y aplicar el Derecho Internacional Tributario, caso de una “Organización Tributaria Internacional” o de una “Agencia Tributaria Internacional” de nuevo cuño, muy alejadas de las posibilidades reales actuales y que enfrentarían resistencias de todo tipo, empezando por los Estados Unidos, es necesario ir creando algún diseño o consenso en esta materia.

En este sentido, la resistencia de los poderes económicos mundiales y de la nación que ejerce actualmente el “poder imperial”, los Estados Unidos, resulta evidente; es más, como alternativa muy limitada, las instituciones más representativas en el terreno económico internacional, es decir, la OCDE, el FMI y el BM, han incorporado un “Diálogo Internacional Tributario” que facilite la cooperación, el intercambio de ideas y experiencias, los foros de discusión, etc., pero que, en ningún caso, suponga la creación ni de instrumentos jurídicos de eficacia vinculante para todos los Estados, ni de una organización con capacidad administrativa para desarrollar iniciativas tributarias de cualquier tipo, aunque sean, simplemente, medidas de cooperación administrativa internacional. Este elemental nivel de cooperación internacional es, sin ningún

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género de dudas, a lo máximo que están dispuestas a llegar las superpotencias.

Con el argumento de que la situación internacional no está madura para estas iniciativas y la necesidad de reducir costes y duplicidades, en realidad, lo que se busca es un triple efecto:

a) Impedir que otras organizaciones internacionales, caso de las Naciones Unidas, de carácter más democrático y menos sometidas al interés estratégico de los países desarrollados, puedan liderar iniciativas diferentes, reivindicando la gestión de aspectos tributarios internacionales para las mismas (recuérdese que la ONU dispone de un modelo alternativo de Convenio de Doble Imposición sobre la Renta y el Patrimonio, frente al modelo “ortodoxo”, propuesto por el Comité de Asuntos Fiscales, CAF, de la OCDE).

b) Rechazar cualquier propuesta de configuración de una institución específicamente encargada del Derecho Internacional Tributario.

c) Impulsar el modelo de cooperación internacional tributaria “blando” y limitado del que dispone la OCDE y su Derecho Tributario Internacional.

Evidentemente, este vacío ha permitido que las iniciativas con efecto fiscal universal hayan provenido de los lugares más inesperados, así, es importante resaltar que la OMC, en principio, vinculada a las cuestiones “comerciales” ha entrado rápidamente en el debate sobre la incidencia de ciertos beneficios fiscales o regímenes fiscales especiales en las condiciones de libre comercio mundial, afirmando que sistemas como el “Foreign Sales Corporation” norteamericano, al potenciar artificialmente a las exportaciones norteamericanas, mediante gastos fiscales, dañan la libre competencia y el libre comercio o considerando contrarios al libre comercio determinados gravámenes sobre el juego.

Lo esencial, sin embargo, nos guste o no nos guste, es que la OCDE ha devenido en la auténtica creadora del Derecho Internacional Tributario y de los mecanismos jurídicos para su regulación; ahora bien, esta creación se ha efectuado por medio del consenso, dada sus limitadas capacidades imperativas, al tratarse de una organización internacional de cooperación económica y con la ausencia de una verdadera Administración tributaria propia, pues la traslación a cada ordenamiento nacional de las normas jurídicas creadas por el CAF de la OCDE para regular los flujos económicos internacionales, cuyo ejemplo paradigmático es el “modelo” de Convenio para evitar la Doble Imposición sobre la Renta y el Patrimonio, cuya última edición es de 15 de julio de 2005, queda en las manos de los propios Estados firmantes del Convenio y se aplican de acuerdo con sus Derechos internos.

Otro aspecto importante que puede explicar el desinterés por parte de los agentes económicos más significativos en la esfera internacional, tanto Estados nacionales como empresas multinacionales, por introducir nuevas regulaciones internacionales con carácter imperativo en el ámbito fiscal, es que la posible configuración de una institución tributaria internacional con poderes y administración propia impactaría en su soberanía nacional y en el control de sus beneficios y rentas, muy dificultado, ahora, por la fragmentación de las Administraciones tributarias nacionales y su enorme diversidad de normas, procedimientos y prácticas.

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Por ello, mucho nos tememos que la creación de una auténtica autoridad tributaria internacional, bien mediante la creación de una entidad “ad hoc”, encargada de esta materia, bien por medio de la atribución de poderes específicos en este terreno a alguna de las instituciones internacionales ya existentes, bien mediante la creación de un Poder Tributario autónomo en el seno de la UE, no se encuentre, precisamente, entre las prioridades de la Agenda de ninguno de los grandes países de la esfera internacional.21

5.3. EL COMITÉ DE ASUNTOS FISCALES DE LA OCDE Y LA INSTAURACIÓN DE UN DERECHO INTERNACIONAL CONSENSUADO.

En estas condiciones, resulta ser el CAF de la OCDE el órgano creador

de las normas, debates, tendencias y documentos (e, incluso, de las estadísticas) que se debaten, estudian y, tras su transcripción a los ordenamientos nacionales, se aplican en el Derecho Tributario Internacional.

El hecho de que los 30 países más poderosos del orbe, entre los que se incluyen la mayor parte de los 25 Estados miembros de la OCDE; la tradición de llevar a estos temas al seno de la OCDE (nótese, por ejemplo, que fue la Sociedad de Naciones, antecesora de la ONU, la que preparó el primer modelo de Convenio de Doble Imposición, mientras que de esta tarea se encarga hoy la OCDE), así como el carácter no vinculante de la mayoría de sus decisiones, las cuales se aprueban por consenso, mediante Recomendaciones, permiten a la OCDE cumplir hoy el papel de líder en la configuración de este Derecho Internacional Tributario, esencial para adaptar las Haciendas a la globalización, aunque su papel resulta, sin duda, muy limitado.

Es en el seno de esta organización donde han aparecido y se debaten conceptos hoy comunes en la fiscalidad internacional desde el “treaty shopping” al de “subcapitalización”, pasando por toda la polémica sobre los precios de transferencia; asimismo, su modelo de Convenio de Doble Imposición, junto con los Comentarios al mismo, sirven de referencia para las discusiones a la hora de redactar los, aproximadamente, 3.800 Convenios de Doble Imposición que existen en el mundo, incluyendo los firmados con países en vías de desarrollo, una vez que modelos alternativos: ONU, Comunidad Andina de Naciones, etc., han dejado de ser, prácticamente, operativos,

Asimismo, la doctrina y la jurisprudencia de todos los Estados, en mayor o menor medida (en España, hasta hace relativamente poco tiempo, estaba costando la incorporación en la jurisprudencia de estos textos internacionales, como demuestra, por ejemplo, el hecho significativo de que nuestro Tribunal Supremo, a la hora de decidir asuntos regulados en Convenios de Doble Imposición firmados por España, no haya acudido hasta recientes sentencias a los Comentarios al modelo de Convenio, considerados la interpretación auténtica del mismo) aplica los documentos OCDE.

Por último, la preocupación en el seno del CAF y en sus diferentes Grupos de Trabajo por los problemas emergentes en la fiscalidad internacional: tributación del comercio electrónico, competencia fiscal dañina, fraude fiscal

21 De hecho, la Constitución Europea sigue manteniendo el veto nacional a las iniciativas de armonización fiscal europea.

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internacional, etc., llevan a que los resultados de estos debates penetren, siquiera lentamente, en las legislaciones y prácticas nacionales.

En otro orden de cosas, la relevancia que el CAF está concediendo a la aplicación práctica de sus Recomendaciones y textos, como sucede con la “Guía de Precios de Transferencia” de la OCDE, emitida en 1995 y en pleno proceso de revisión, su marco general para la fiscalidad del comercio electrónico o en el terreno de la cooperación interadministrativa, la potenciación de los Acuerdos multilaterales de intercambio de información tributaria, el desarrollo de los intercambios de información informática por medios telemáticos o la tendencia a convertirse en un órgano encargado de hacer cumplir determinadas recomendaciones internacionales en materia de lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación ilícita del terrorismo internacional, por medio de su Agencia especializada, GAFFI o FATF, o los paraísos fiscales no cooperantes en materia de información tributaria, están dando un sesgo a las actuaciones de la OCDE en materia fiscal desde un simple “talking-shop”, un foro de debates, intercambio de experiencias y agencia estadística hacia una organización internacional creadora, siquiera por medio de los sistemas anglosajones de “soft Law”, de un auténtico marco internacional de Derecho Tributario, adaptado a la globalización.

6. CONCLUSIONES. 1º) La globalización y las nuevas tecnologías están creando nuevos entornos que hacen cada vez más inviable un modelo de Hacienda Pública centrado en Administraciones tributarias nacionales, objetos imponibles localizados territorialmente, sujetos pasivos residentes de por vida en el territorio nacional y Políticas Fiscales reguladas domésticamente en virtud de la “soberanía nacional”. 2º) Aunque existen propuestas doctrinales, tanto en el sentido de crear gravámenes de base mundial como instituciones e instrumentos para configurar un Orden Tributario Internacional, ni siquiera en el seno de las organizaciones de cooperación internacional más avanzadas, supuesto de la UE, ha podido la materia fiscal escapar completamente de las manos de los Gobiernos nacionales, existiendo un claro rezago respecto de otros fenómenos económicos internacionales. 3º) En estas condiciones, se agrava la contradicción entre una “sociedad del conocimiento”, ampliamente internacionalizada y una realidad tributaria crecientemente fragmentada, asistiéndose a una dialéctica entre cooperación tributaria, centrada en el desarrollo de instrumentos jurídicos y gestores de cooperación entre Administraciones nacionales y de competencia fiscal exacerbada entre naciones-Estado e, incluso, entre regiones y localidades. 4º) Ahora bien, el Administrador Tributario no puede caer en el pesimismo, aun siendo consciente de las fuertes limitaciones que a su tarea imponen la globalización y la “era de la información”; es más, se debe partir de que en las nuevas condiciones los impactos negativos sobre los recursos públicos no tienen porqué ser todos funestos, centrados en las posibilidades de evasión fiscal que ofrecen, en la fácil deslocalización de las rentas del capital, etc., sino que la “era de la información” presenta también circunstancias muy beneficiosas para las sociedades y los sujetos que sepan adaptarse y

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aprovechar sus potenciales, incluyendo a la Administración Tributaria entre las mismas.

Téngase en cuenta, como último ejemplo de este texto, que las “nuevas tecnologías”, vgr. las declaraciones telemáticas, reducen los costes de gestionar los impuesto y los costes de cumplimentación, mejorando la eficiencia de la Hacienda Pública y que pueden ayudar, asimismo, al control y la Inspección fiscales. 5º) Ante la ausencia de una institución internacional encargada de regular el Derecho Internacional Tributario, asistimos a la relevancia creciente de las decisiones, propuestas, recomendaciones y documentos emanados del CAF de la OCDE, configurándose esta entidad como la creadora por consenso del Derecho internacional Tributario, de sus conceptos, de sus instrumentos jurídicos y de los mecanismos de cooperación interadministrativa imprescindibles para que pueda funcionar la Hacienda Pública del siglo XXI. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA. -Avi-Yonah, R. “Globalization, Tax Competition, and the Fiscal Crisis of the Welfare State”, Harvard Law Review, vol. 113, nº 7, 2000, páginas 1573 y siguientes. -Caamaño Anido, M.A. y Calderón Carrero, J.M. “Globalización Económica y Poder Tributario: ¿Hacia un nuevo Derecho Tributario?”, Civitas, Revista Española de Derecho Financiero, n º 114, páginas 245 a 285. -Calderón Carrero, José Manuel. La doble imposición internacional y los métodos para su eliminación, Ed, McGrawhill, Madrid, 1997. -Calderón Carrero, José Manuel. Intercambio de información y fraude fiscal internacional, Ed. Centro de Estudios Financieros, Madrid, 2000. -Calderón Carrero, José Manuel. Tendencias actuales en materia de intercambio de información entre Administraciones Tributarias, Documento de Trabajo, Instituto de Estudios Fiscales, nº 16/01. -Carbajo Vasco, Domingo, “La Hacienda Pública ante la globalización: algunas reflexiones”, www.datadiar.com, julio de 2001. -Carbajo Vasco, Domingo. Excurso histórico sobre la tributación de los no residentes en España, Ed. Asociación Española de Asesores Fiscales, 2001, mimeo. -Carbajo Vasco, Domingo. “La fiscalidad y el comercio electrónico: problemas y oportunidades”, Carta Tributaria, monografías, n º 334, 2000. -Castells, Antonio; Durán, José M ª (dirs.). Las nuevas fronteras del sector público ante la globalización, Eds. Caixa Catalunya, Obra Social; Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2004. -Cazorla Prieto, Luis Mª. Poder Tributario y Estado contemporáneo, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, colecc. Libro de bolsillo, Madrid, 1981. -Comisión de las Comunidades Europeas. Towards an Internal Market without tax obstacles. A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities, Bruselas, COM (2001) 582 final, 22.10.2001. -Comisión de las Comunidades Europeas. Respuestas a los desafíos de la mundialización. Estudios sobre el sistema financiero y monetario internacional y la financiación del desarrollo, Bruselas, COM (2002), 81 final, 13 de febrero de 2002.

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