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XIV Jornadas de la Asociación Argentina deHistoria de las Relaciones Internacionales:

Veinte años de la AAHRIY

IV Jornadas de la Asociación Latinoamericana deHistoria de las Relaciones Internacionales

ALAHRIAmérica Latina y sus caminos

de inserción en el escenario mundialBuenos Aires, 3, 4 y 5 de julio de 2013

  

EL ASCENSO GLOBAL DEL BRASIL: Política Exterior, Regionalismo y BRICS 

Raúl Bernal-Meza, Ph.D1.,  y Steen, Fryba Christensen, Ph.D.2

 

Abstract 

A partir de Lula, Brasil comenzó a profundizar la búsqueda de nuevos espacios de inserción mundial, en la economía y la política. Este cambio reflejó una reducción de la importancia asignada a América del Sur y el MERCOSUR. La incorporación a los BRICS fue resultado de la proyección de su política exterior, desde una perspectiva inicial, de característica “regional”, a una aspiración “global”. BRICS es uno de los mecanismos posibles para aplicar el “multilateralismo de la reciprocidad”, uno de los paradigmas centrales e política exterior. Esta concepción permite percibir cómo el país ha ocupado, progresivamente, un lugar preponderante en diversos dominios de las relaciones internacionales, desde la seguridad regional a las finanzas. En cambio, va retirándose del escenario sudamericano porque su patrón de “hegemonía”, encontró límites en la relación con la región y en las políticas exteriores de sus vecinos; las que se reflejaron en temas,  agendas y en problemas específicos con países. El impacto regional del cambio prioridades se refleja en una pérdida del dinamismo al impulso de estrategias a nivel sudamericano y en el MERCOSUR. Los objetivos del texto apuntan a brindar una explicación sistematizada y de alcance sistémico y regional, de los impactos que el ascenso global del Brasil tiene sobre su propia agenda de política exterior y su posición respecto de la integración y el regionalismo. La metodología es analítica, a partir de información recolectada, fuentes primarias y secundarias. Los resultados de la investigación y las Conclusiones están implícitas en el análisis precedente: MERCOSUR no progresará significativamente más de lo que es actualmente porque no está en el interés del Brasil; mientras que Sudamérica se diluirá en una UNASUR ampliada, porque ella no es su horizonte regional, sino ésta, más América Central y Caribe. Es decir, cambios de prioridad (de lo regional a lo global), y reformulación de los objetivos en relación al sistema internacional, el regionalismo y la integración.

1 Profesor de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y de la   UBA. Investigador Asociado del INTE, Universidad Arturo Prat.2 Profesor de la Aalborg University (Dinamarca) y Coordinador del Master en Development and International Relations de la misma Universidad.

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EL ASCENSO GLOBAL DEL BRASIL: Política Exterior, Regionalismo y BRICS

 Raúl Bernal-Meza, Ph.D.3,  y Steen, Fryba Christensen, Ph.D.4

Como otros países de la región, el contexto político-económico de Brasil de los años 80’s fue marcado por la crisis del modelo nacional-desarrollista: crisis de la ISI, crisis de la deuda externa, shok del petróleo y cuestionamientos a la inserción política internacional. La fase de transición a la democracia -gobierno de Sarney, 1985- aumentó la percepción de crisis del Estado y de sus fundamentos (Vigevani y Cepaluni,2007; Bernal-Meza,2010). Esto afectó a la política exterior y a sus relaciones económicas internacionales (financiamiento, inversiones y comercio). También como otros países de la región, a comienzos de los 90’s, Brasil tomó el camino de las políticas neoliberales. Sin embargo, éstas nunca fueron extremas y el país nunca abandonó su opción por la inserción económica internacional por vía de la industria; que sí fue abandonada primero por Chile y después por Argentina.

El Gobierno de Cardoso optó en política exterior por el modelo de “autonomía por la participación”; el mecanismo para su inserción en el mundo de pos guerra fría. Este modelo privilegiaba las relaciones con el Norte desarrollado: Estados Unidos, la UE. Mientras que la estrategia económica fue la adopción del modelo del Estado neoliberal: apertura unilateral, desregulación, privatizaciones, retracción del Estado. Pero la coalición de fuerzas sociales, empresarias y sindicales opuestas al neoliberalismo no le permitieron profundizar las privatizaciones después de las dos primeras y lamentables experiencias: las telecomunicaciones y la siderurgia. El modelo hizo crisis en cuatro aspectos clave: profundizó los desequilibrios negativos en la balanza comercial, en la cuenta de capitales y, por tanto, en la cuenta corriente y su alianza con la coalición hegemónica mundial no le dio ningún fruto de lo que esperaba: ser asociado al management internacional (Cervo,2002).

Veamos primero el trasfondo histórico antes de analizar el proyecto de desarrollo nacional del Brasil bajo Lula da Silva.

El fin de la guerra fría produjo una expansión del proceso de globalización/mundialización5, como consecuencia de la apertura del ex bloque

3 Profesor de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y de la   UBA. Investigador Asociado del INTE, Universidad Arturo Prat.4 Profesor de la Aalborg University (Dinamarca) y Coordinador del Master en Development and International Relations de la misma Universidad.5 Utilizamos el concepto de mundialización como categoría analítica para identificar el proceso económico global que da cuenta de las nuevas formas asumidas por la acumulación capitalista (producción, comercio, desarrollos científico-tecnológicos, inversiones) generados a partir de la crisis de los 70’s, caracterizadas por la cartelización, la concentración oligopólica, la monopolización, etc.; con una predominancia del capital financiero sobre el capital industrial y productivo; mientras que dejamos el concepto de

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soviético al capitalismo y la conjunción de ambos procesos produjo cambios importantes en la configuración del sistema mundial.

El aspecto político de los cambios sistémicos en el orden internacional ha implicado la emergencia de nuevas potencias o poderes en ascenso. Igualmente ocurre en la economía mundial, donde también se han producido importantes modificaciones, particularmente con el ascenso de China, Brasil e India.

Celso Lafer (1996) interpretó este nuevo escenario como de “polaridades indefinidas”; un período en el cual las antinomias –a diferencia de lo que ocurría bajo el orden bipolar- se presentaban en cada uno de los componentes esenciales del orden sistémico anterior. Veinte años después del fin de la guerra fría estaba extendido el consenso respecto a la idea que el poder en el mundo estaba más desconcentrado; un mundo más multipolar, con el ascenso de potencias medias (Zakaria,2008) que, en el caso sudamericano incluía a Brasil, pero no necesariamente al resto de países (Schenoni,2012). A nivel regional, esta constatación ya establecía un desequilibrio de poder, tal como también se advertía en otros escenarios donde se consolidaban “potencias emergentes”: Asia-Pacífico, Índico, África.

Según Vigevani y Cepaluni (2007), Fernando H. Cardoso adoptó la “autonomía por la participación”, como paradigma de inserción política internacional. En la visión de un mundo de “polaridades indefinidas” había un espacio para la inserción en ascenso del Brasil en la estructura de poder mundial. Esta visión congraciaba las ideas liberales sobre el multipolarismo con la tradición realista de Itamaraty (Bernal-Meza, 2010).

Lula y el proyecto nacional de desarrollo

Las administraciones del presidente Lula da Silva reflejaron la capacidad de Brasil para incorporarse al club de las potencias ascendentes del nuevo orden internacional. Tres estrategias se advirtieron en este sentido: la implementación del Estado logístico, la inserción global e internacionalización de las empresas y la erradicación de la pobreza. Así, junto a considerables progresos en la erradicación de la pobreza y la extrema pobreza de su país6, la gestión Lula se propuso poner al Brasil en el contexto de las nuevas potencias emergentes y potenciar su capacidad de acceder al management internacional.

globalización para comprender tanto a éste como al complejo de ideas que se integran en una particular concepción del mundo y que no existía en etapas anteriores del capitalismo histórico. Desde esta perspectiva, la globalización integra tanto el proceso económico que caracteriza la evolución contemporánea de la economía capitalista mundial, como el sistema de ideas y concepción del mundo que acompañan a la mundialización capitalista. Cfr. Bernal-Meza (1996;1997;2000).6 Según informes recientes, más de 10 millones de brasileños salieron de la pobreza extrema en la última década. Una de las consultoras que estudió el tema, IPC-Maps, sostuvo que la clase C que representaba 31% de la población en 1998, ahora engloba a 49,3% de los habitantes. Para la encuestadora Datafolha (una de las grandes en este país), “6 de cada 10” ciudadanos brasileños mayores de 16 años pertenecen hoy a la clase media. Cfr. http://www.clarin.com/mundo/Ascenso-social-brasilenos-clase-media_0_632936745.html; consultado en CLARIN.COm el 23/01/12.

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Recuperando el pensamiento realista, que había sido abandonado por la visión neokantiana de Cardoso, la nueva política exterior concibió el sistema internacional como un juego de poder, de lucha entre los más poderosos actores del sistema. El multilateralismo fue despojado de la visión utópica precedente, asando a representar el juego de intereses con beneficios a distribuir según el resultado de las negociaciones globales; para lo cual resultaba fundamental recuperar la formación de coaliciones y alianzas entre países similares.

En el contexto de los procesos de transición del orden y la globalización/mundialización del capitalismo, la posición del Brasil se ha visto progresivamente realzada como un poder emergente. En el primero de los escenarios –el sistema internacional- se advirtió el surgimiento de “contrapoderes” o agrupamientos de poderes emergentes, como los BRICS e IBAS, en cuyos dos ejemplos aparece Brasil como uno de sus miembros e impulsores; agrupamientos que aspiran a participar de la gobernanza global (Bizzozero,2011). En el segundo de los escenarios, el de la economía mundial, tanto la condición de quinta economía mundial, como las características de su inserción, en las distintas agendas que componen el subsistema económico-comercial internacional, la posición del Brasil crece significativamente en todas las agendas –economía, comercio, desarrollo científico y tecnológico, energía- (Brainard & Martinez-Diaz,2009). De manera particular, la internacionalización de la economía y sus empresas –condición que permite la mayor inserción en la economía global- es un fenómeno que ha caracterizado la emergencia del Brasil. El proceso permite comprender la contraposición o el cambio de las visiones del país sobre la integración y el regionalismo del pasado y del presente. Brasil respondió a los desafíos del nuevo mundo global con su propio modelo de regionalismo, el que hemos denominado como “regionalismo brasileño” (Bernal-Meza, 2010b;2011). El regionalismo tiene el potencial de ser utilizado por los mayores actores (como aquellos que tienen el status de Estado-región) para generar recursos que incrementen su potencial y le ayuden a posicionarse en la actual, nueva, coyuntura internacional (Bizzozero,2011). El ascenso de las potencias emergentes, a la vez que equilibra el sistema internacional, produce grandes desequilibrios –potenciales hegemonías- en los niveles subsistémicos o regionales (Schenoni,2012:33).

Brasil: de “global trader” a “global player”

Brasil comenzó a transitar así el paso desde global trader a global player; un actor que aspiraba a estar presente en todos los ámbitos en los cuales se decidían reglas y normas que podían afectar su desarrollo y sus estrategias de inserción internacional. En este tránsito se modificó también el papel que la integración regional –y el regionalismo- habían jugado en la inserción internacional hasta entonces. Simultáneamente, desde 2006, Brasil comenzó a sufrir diversos problemas en su entorno regional, derivados de las políticas económicas nacionalistas aplicadas por distintos gobiernos -Bolivia, Paraguay, Ecuador, (Bernal-Meza and Christensen, 2012), lo que también contribuyó a que se profundizaran las diferencias con Venezuela, respecto de las estrategias de integración energética (Quintanar,2012) y que también favorecieron las disputas

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por eventuales liderazgos regionales entre Venezuela y Brasil. Al mismo tiempo, Brasil abandonó todas las estrategias de integración energética regional, en el marco de la IIRSA y la UNASUR, y optó por la autonomía energética, con el objetivo de transformarse en una potencia mundial en ese campo.

Brazil’s incorporation into the international scene has undergone major adjustements in the Lula era (Lessa,2010). The casting of a global network as a goal of Brazilian foreign policy in the 21st century gains impetus with reciprocity multilateralism impelled by diplomacy, which establishes coalitions and takes the leadership in global negotiations, and with economic internationalization, impelled by Lula’s personal interest and social by economic and social agents. The net weaves its first threads in South America in these two aspects and, fortified at its base, extends toward the world, as if this were Brazil’s natural locus (Cervo,2010:26). “With the passing of time, Lula as let know that Brazil’s locus is the world, without however allowing this global dimension of external action to result in a distancing from South America” (Cervo & Lessa,2010:5).

El cambio de la estrategia “globalista” correspondió a una reformulación –desde una visión realista- de la promoción del interés nacional (Bernal-Meza,2010;2011)-. La concepción que sustentó el camino fue el “multilateralismo de la reciprocidad”, dentro de lo cual se situó la internacionalización de la economía. Brasil adopta el modelo de industria global. Según Cervo (2010), éste se caracteriza –en un estadio de madurez del proceso de desarrollo- por dos principales fenómenos: el multilateralismo de la reciprocidad y la internacionalización económica.

Al comenzar su mandato, el presidente Lula dijo en Davos (January 26, 2003), We want free trade, but free trade characterized by reciprocity. Según Cervo, “reciprocity does not apply only to international trade. In all areas of the international order-economy, trade, security, environment, health, and human rights- reciprocity is ensured when the rules of multilateral order benefit all nations”. Más aún, “brazilian diplomacy applies its concept of reciprocal multilateralism to trade and security, but also extends it to all areas of international relations. The concept involves two presuppositions: the existence of rules to govern the international order, without which the power disparity will prevail in favor of the great powers; and the joint formulation of these rules, so that they will not favor the interests of some to the detriment of the interests of others” (Cervo,2010:11).

Los instrumentos de la inserción Global:

1. El “Estado logístico” como el nuevo instrumento del desarrollo y la inserción

Este modelo de inserción post-desarrollista, formulado teóricamente por Amado Cervo, tiene como objetivo superar las asimetrías entre las naciones; elevando la situación nacional al nivel de los países avanzados; transfiriendo a las sociedades las responsabilidades del anterior “Estado empresario”. El Estado logístico imita el comportamiento de las naciones avanzadas, particularmente de Estados Unidos, país que se considera el prototipo del modelo. Su componente de política exterior, en el campo de las relaciones económicas internacionales, apunta

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a reducir la dependencia tecnológica y financiera, promover la innovación productiva y otras iniciativas que disminuyan la vulnerabilidad externa. Internamente, busca reforzar el núcleo económico estructural nacional para poder impulsar su internacionalización (Cervo,2008), poniendo énfasis en el apoyo a la expansión e internacionalización de las grandes empresas privadas (Cervo, 2012).

“A ideología subyacente ao paradigma logístico associa um elemento externo, o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo. Funde a doutrina clássica do capitalismo como o estruturalismo latino-americano. Admite, portanto, operar na ordem do sistema ocidental, recentemente globalizado. O comportamento do Estado logístico descola-se da teoria realista das relações internacionais. Supõe concluída a fase desenvolvimentista, centrada no interno, e projeta a internacionalização econômica. Põe em marcha dois componentes de conduta advogados pelos realistas: a construção de meios de poder e sua utilização para fazer valer vantagens comparativas, não mais naturais, mas intangíveis, como ciência, tecnologia e capacidade empresarial (Cervo,2008:85-87).

“A logistic State is one that does not lend itself merely to rendering services, as was the case at the time of developmentalism, or to remaining a passive spectator of market forces and hegemonic power, as was the case at the time of neoliberalism. It is a logistic State because it reassumes development’s strategic planning and the function of supporting and legitimizing the initiatives of other economic and social actors, to which it delegates responsibilities and power” (Cervo,2010:10). Siguiendo el modelo chileno, el Estado crea o impulsa la existencia de un escenario internacional favorable para el desarrollo y la expansión de las empresas privadas; a través de las negociaciones multilaterales y los acuerdos bilaterales. De acuerdo a Cervo (2010.21), “Brazil has a long way to go before attaining the density of developed countries, whose multinationals co-opt their own governments, which then form coalitions and use pressure to influence decisions at multilateral organizations, such as the WTO, the IMF, and the World Bank, and for the signing of bilateral treaties, and ultimately to obtain internal and intergovernmental rules in their own favor”. Desde el fin de la Guerra Fría, “Brazil’s objective in this regard is to have strong corporations to compete on a global scale, with the State’s logistic support and the financial support of national institutions, such as the National Economic and Social Development Bank (BNDES) and the Bank of Brazil”, mientras que el período iniciado con la presidencia de Lula da Silva ha llevado a un activismo para influir sobre la gobernanza económica global; en especial mediante innovadoras coaliciones Sur-Sur no-tradicionales, con formas que ayuden a su propio desarrollo económico (Christensen,, 2012; Christensen, 2013). El papel del Estado –tanto bajo el modelo de desarrollista (Albuquerque, 1996;1996ª), como bajo el modelo logístico (Cervo, 2009;Cervo y Bueno, 2008)- ha sido fundamental para el proceso de ascenso en la estructura económica mundial. Sin embargo, en el nuevo contexto qenerado por la globalización del capitalismo bajo la etapa de mundialización, la formulación y praxis de un nuevo modelo de Estado para impulsar la modificación de la inserción internacional sería clave.

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La crisis de América Latina generó distintos tipos de respuestas nacionales (Bernal-Meza y Christensen, 2012). Brasil y Chile optaron por el nuevo tipo ideal de Estado (logístico), lo que llevó a diferenciar las estrategias nacionales de desarrollo, inserción internacional y de visiones sobre la globalización y el regionalismo y la integración (Bernal-Meza,2010b). En el caso del Brasil el modelo resultó ser un instrumento clave para el posicionamiento del país en la estructura de poder mundial. El modelo implicó una nueva estrategia de inserción global, que llevó a una década de desarrollo exitoso. Comparativamente, el modelo aplicado por Brasil –y, en cierta medida, por su vecino regional en el caso de Chile- llevaron a diferenciaciones y tensiones, respecto de los modelos y estrategias seguidas por los restantes países sudamericanos. Se produjo así un diferencial en la acumulación de recursos de poder, en el nuevo contexto sistémico; en el cual los aspectos económicos adquirían una importantísima relevancia. En esa diferencia pareciera encontrarse también la explicación para el cambio y el consiguiente debilitamiento de la visión sobre la integración posible. Según Schenoni (2012), el MERCOSUR entraría en un letargo producto del viraje a un modelo exitosamente neodesarrollista en Brasil. Así, la divergencia de intereses entre Brasil y el resto de la región sería cada vez más evidente (Malamud,2011); lo cual llevó a que la confrontación de visiones, sobre la política mundial, las relaciones económicas internacionales, el regionalismo y la integración, se fueran profundizando cada vez más, entre Brasil y el resto de Sudamérica.

2. La apertura e internacionalización de la economía como estrategia de inserción internacional:

El gobierno Lula fue importante para iniciar la construcción de un consenso en la sociedad y en el gobierno sobre la relevancia del comercio exterior, así como para el desarrollo de una cultura exportadora entre las empresas (Cesar y Sato, 2012), dado que el país venía de décadas de un modelo de protección bajo el paradigma de la industrialización sustitutiva de importaciones. Brasil fue liberalizando su economía y esto permitió a sus empresarios acceder a una visión más positiva de los incentivos que una economía global abría para su expansión, después de décadas de cultura proteccionista. “Multilateral opening to trade was intensified in the first half of the 1990s, together with efforts to promote preferential trade on a regional basis. The degree of openness of the economy (exports plus imports as a percentage of GDP) increased from an average 13.6% in the 1990s to 21.5% in 2000-2008. A peculiar feature in the present decade is the process of internationalization of Brazilian firms, very much like what is being observed in other Latin American countries, such as Mexico, Chile and Argentina. In Brazil this has become an active policy matter, based on the assumption that it is important to have big players of domestically-owned capital (Baumann,2010:33-4). Según Cervo “the internationalization of the Brazilian economy has picked up speed since 2005, in tandem with the trend in the emerging countries. Brazilian direct investments abroad have increased an average of 14 percent a year (…). Brazil has become the second foreign investor among the emerging countries and foreign investments” (2010:22). Baumann señala que el gobierno brasileño ha apoyado esta política mediante créditos otorgados por el BNDES, lo que según Arnold

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(2011:25) ha favorecido el crédito para la expansión internacional de las más grandes y consolidadas empresas brasileñas. Esto, además, ha sido una forma de fortalecer y consolidar empresas domésticas en sectores específicos para transformarlas en grandes jugadoras globales que puedan enfrentar la competencia internacional (Baumann,2010:47).

La política comercial constituyó uno de los pilares de la internacionalización de la economía brasileña. Puede considerarse que la política comercial de los ocho años de gobierno de Lula da Silva estuvo enfocada en cinco vertientes principales; i) promover el crecimiento de las exportaciones, ii) diversificar los socios comerciales del país, buscando un mayor relacionamiento con los países del hemisferio sur; iii) negociar acuerdos de preferencias comerciales que respetasen los “límites” brasileños; iv) aplicación de instrumentos de defensa comercial y del sistema de solución de controversias de la OMC; y v) incentivar la profundización de la integración regional. Gracias a esta política, el gobierno consiguió que en el período 2003 a 2010 las exportaciones brasileñas representaran el 1,25% de las exportaciones mundiales (Cesar y Sato,2012).

La internacionalización de las empresas y su influencia en el cambio de la visión sobre la integración y el regionalismo:

Entre los objetivos conducentes a la extensión de sus intereses globales, el gobierno de Lula se propuso diversos objetivos: a) market liberalism ensuring reciprocity of benefits; b) expansion of business abroad through trade and internationalization of Brazilian companies; and c) reinforcement of military power to influence global order and sectorial regimes. Por primera vez en su historia, la internacionalización de las empresas brasileñas ha llegado a ser parte de las estrategias internacionales del país (Cervo,2010). Si bien el modelo de internacionalización ha sido semejante y siguiendo el modelo de internacionalización chileno, la diferencia ha estado en que los acuerdos bilaterales, en el caso brasileño, no son considerados posibles con los países desarrollados.

Originalmente, y hasta las crisis y conflictos político-diplomáticos y económicos con varios países de la región, Brasil se propuso utilizar su potencia productiva, diplomática y política para promover la integración productiva de América Latina y el Caribe, tomando al MERCOSUR como el eje de expansión. Se propuso aumentar la articulación de las cadenas productivas y elevar el comercio intra-regional ampliando la escala y la productividad de la industria nacional (Bandeira,1996;Bernal-Meza, 2000). Como cita Zibechi (2012), “en ese contexto, la integración de las infraestructuras logísticas y energéticas de América del Sur se muestra como gran desafío y oportunidad”, señala el BNDES en referencia a la IIRSA.7

La vision globalista y las nuevas alianzas: BRICS e IBAS

7 Política de desenvolvimento produtivo. Innovar e investir para sustentar o crescimento”, BNDES, mayo de 2008.BNDES.

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Las nuevas alianzas serían influidas por el cambio de la visión sobre la autonomía, optando Lula por la “autonomía por la diversificación”, en oposición a la “autonomía por la participación”, seguida por F.H. Cardoso, A experiencia do governo Lula da Silva sugere significativo peso das idéias, temperadas pelos constrangimentos das realidades internacionais – políticas, econômicas e estratégicas. Essa relação se reflete nas percepções das equipes que conduzem a política externa. Acreditamos que uma das principais diferenças entre a administração Lula da Silva e a de F.H. Cardoso reside nas diferentes interpretações e ideologias destes líderes (e dos funcionários que os acompanham) a respeito dos constrangimentos e das possibilidades da ordem internacional vigente8. A política externa de FHC defendia a idéia da “autonomia pela participação”9 no sistema internacional, contrapondo-se à busca da “autonomia pela distância”10 que prevaleceu até o final do governo Sarney, enquanto Lula da Silva procurou inserir o Brasil no cenário mundial acentuando formas autônomas, diversificando os parceiros e as opções estratégicas brasileiras. Apesar de existirem elementos de alteração dos rumos do país ainda na administração FHC, Lula da Silva utiliza uma estratégia que poderia ser batizada de “autonomia pela diversificação”, enfatizando a cooperação Sul-Sul para buscar maior equilíbrio com os países do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo internacional do país e consolidando mudanças de programa na política externa (Vigevani y Cepaluni,2007). Estos autores definen “autonomia pela diversificação” como a adesão do país aos princípios e às normas internacionais por meio de alianças Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros não tradicionais (China, Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relações externas com países mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional (Vigevani y Cepaluni,2007:283). A idéia de “autonomia pela diversificação” visa realizar ajustes e mudanças de programa inspirados pela idéia da “autonomia pela distância” em um cenário internacional próximo, em vários aspectos, do período em que a estratégia da “autonomía pela participação” ganhou preponderancia (Vigevani y Cepaluni,2007:295). Diversificação não significa apenas a busca de alternativas nas relações com outros Estados, mas 8 Soares de Lima (2005), “A política externa brasileira e os desafios da cooperação Sul-Sul”, Revista Brasileira de Política Internacional, v. 48, n. 1, p. 24-59.9 Se participa de la visión del mundo impulsada por Clinton: un idealismo-neokantiano según el cual todos los países pueden participar de la construcción de un nuevo multilaralismo. Según Vigevani y Cepaluni, “A administração FHC pautou-se pela lógica da participação ativa na formulação de regimes internacionais, nas quais os norte-americanos tinham papel relevante”. 10 Los autores definen (1°) “autonomia pela distância” como uma política de não-aceitação automática dos regimes internacionais prevalecentes e, sobretudo, a creença no desenvolvimento parcialmente autárquico, voltado para a ênfase no mercado interno; conseqüentemente, uma diplomacia que se contrapõe a certos aspectos da agenda das grandes potências para se preservar a soberania do Estado Nacional; (2°) “autonomia pela participação” como a adesão aos regimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, sem a perda da capacidade de gestão da política externa; nesse caso, o objetivo sería influenciar a própria formulação dos princípios e das regras que regem o sistema internacional.

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também implica capacidade de intervenção em questões que não dizem respeito a interesses imediatos. Significa intervir em questões que se referem a bens públicos internacionalmente reconhecidos (Vigevani y Cepaluni,2007:303-4). A atitude de relativa autonomia, em alguns casos a explícita sinalização de discordância com relação a os Estados Unidos e à União Européia, e a silenciosa proclamação da liderança regional são sinais que se enquadram na idéia da “autonomia pela diversificação” (Vigevani y Cepaluni,2007:308).

“Of the BRIC countries, Lula’s Brazil has stood out as the most internationalized economy Esther as a recipient of foreign entreprises or direct foreign investments or swing to the outward expansion of Brazilian companies and investments” (Cervo & Lessa,2010:6). La percepción del mundo, a la primera década del siglo XXI movió al Brasil hacia el juego global. “The entry of new actors on the stage adds other voices to the criticism of global asymmetries, and hampers diplomatic negotiations. This explains the stagnation of multilateralism, which was supposed to draw up the rules for the global order in the 21st century; it also explains the defensive reaction on the part of the developed countries, which reactivated the G-8, as well as the confrontation of two dispute settlement strategies: the Chinese-Brazilian, through the peaceful means of diplomatic negotiations, and the US-NATO, through the violent means of intervention or sanction. Since Cardoso and during Lula’s Administration, international order has undergone significant changes. These changes have allowed Brazilian foreign policy to mitigate the internal effects of the order established by others and, at the same time, to become an active participant in the formulation of the new order” (Cervo,2010:8-9).

Brasil ahora quería estar presente en todos los ámbitos, organismos y escenarios donde se podrían definir reglas que pudieran afectar su desarrollo y expansión de poder. La nueva estrategia comienza en 2003 en Cancún y con el establecimiento poco antes de la innovadora iniciativa IBSA –que marca un cambio respecto de la política exterior de Cardoso, al establecer una coalición “inter-regional” del Sur- que reflejaba los intereses compartidos de las tres grandes democracias del mundo en desarrollo, India, Brasil y Sudáfrica, promoviendo activamente sus capacidades de promover una agenda internacional propia a nivel global (Christensen,2012).

Según Cervo (2010:99), after Cancún, in the view of Brazilian diplomacy, either the emerging countries World participate in the formulation of the rules or the process would stop. To create counterpower, this diplomacy worked then and thereafter to form coalitions in the South, the first of which was the G-20” Brasil preservó y profundizó su histórica participación en las negociaciones multilaterales y aumentó en un 30% el número de países con los cuales mantenía representaciones diplomáticas, enfatizando su presencia en África y en los países árabes. Lula visitó África en más de una docena de ocasiones y promovió cumbres entre los países africanos y los países sudamericanos, así como entre países árabes y países sudamericanos. Adicionalmente, ayudó a crear la cumbre entre los países africanos y América Latina y participó como “invitado especial” en la

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Cumbre de la Unión Africana (Cervo,2010:28). Esta política ha continuado con la presidenta Dilma Rousseff.11

Brasil buscó establecer nuevas áreas de multilateralismo a varios niveles, incluyendo relaciones Sur-Sur y relaciones con otros países considerados “emergentes”, como los de IBSA y BRICS. También buscó tener mayor participación en foros, como el G-20 financiero –que llegaría a tener un rol como líder en la discusión internacional de la crisis financiera que estalló en Estados Unidos en septiembre de 2008; una posición que antes habían tenido el G-7 y el G-8 que representaban a los poderes tradicionales y líderes del mundo industrializado (Christensen, 2013)-, el G-4 (Japón, Alemania, Brasil e India) que promovían conjuntamente sus respectivas candidaturas como miembros permanentes del Consejo de Seguridad, e instituciones de gobernanza global como el FMI.

Como argumenta Haibin (2010:184), “President Lula’s multilateral diplomacy contributed a lot to Brazil’s status as an emerging World power. Regionally, his efforts to resist FTAA, build the regional cooperation framework in South America, rebuild Haiti, and handle the Honduran crisis reflect the administration’s independent contribution to regional public goods. Globally, the dialogue with Gb, African countries and Middle Eastern countries, the creation of G20, IBSA and BRIC summits, the WTO Doha round negotiation, the role of BASIC in climate change negotiation in Copenhagen and efforts on solving UN security issues, like Iran’s nuclear program have been led by Brazil”.

En síntesis, vemos un cambio en las prioridades de Brasil hacia la cooperación Sur-Sur, particularmente por medio de la formación de coaliciones no tradicionales, pero también por medio de diversos diálogos, relaciones bilaterales y cooperación a nivel de América del Sur y América Latina. Sin embargo, la prioridad principal parece ser una amplia tendencia dirigida a la colaboración Sur-Sur en la cual el nivel regional sudamericano ya no está priorizado por sobre la orientación amplia Sur-Sur, mientras que particularmente la colaboración con los grandes países periféricos de los BRICS se prioriza (Chistensen,2013).

El incremento de la prioridad de la relación con países similares: la coalición BRICS

Como argumenta Christensen (2013), el énfasis de Brasil en los países BRIC se incrementa a partir de 2007, lo cual coincide con la tendencia hacia un crecimiento de las divergencias con algunos de sus vecinos regionales. Como ha señalado Quintanar (2012), las nacionalizaciones de Bolivia en el sector de la energía, que afectaron las inversiones de Petrobras, llevaron a Brasil a perseguir mayor autonomía energética en el área del gas. Al mismo tiempo, Brasil había 11 Por ejemplo, a fines de mayo de 2013 la presidenta Rousseff anunció que Brasil condonaría la deuda de 12 países africanos, por un valor de 900 millones de dólares. Cfr.”Brasil condona 900 millones de dólares de deuda africana”, en MDZ Online, 26 de mayo de 2013. http://www.mdzol.com/nota/467108-brasil-condona-900-millones-de-dolares-de-deuda-africana/

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hecho grandes descubrimientos de petróleo en el mar, a grandes profundidades. Esto no significó que Brasil perdiera el interés en la colaboración con América del Sur. Por ejemplo, en 2009 buscó la cooperación a nivel de la seguridad regional, con la creación del Consejo de Defensa Sudamericano, que apuntaba a hacer de Sudamérica una “región de seguridad” (Christensen,2013). De manera similar también mantuvo su interés en los vínculos de comercio e inversiones con la región. Sin embargo, ya no era la mayor prioridad. Por el contrario, como se argumentó anteriormente, las relaciones comerciales e inversiones externas comenzarían a tener una tendencia más global.

Después del estallido de la crisis financiera internacional de 2008 el grupo BRIC ganó más prioridad en la agenda de política exterior del Brasil; sobre todo en el área de los temas de gobernanza económica global en los que los BRIC iniciaron encuentros entre sí para coordinar sus posiciones dentro del G-20 financiero. Este hecho llevó al grupo a priorizar aún más su colaboración mediante las cumbres presidenciales anuales, a partir de 2009. Al comienzo, los BRIC enfatizaron los temas de gobernanza económica global, como la regulación de los flujos financieros internacionales y la reforma del FMI. Sin embargo, el grupo, que funcionó crecientemente como una coalición informal, comenzó a enfocarse hacia la coordinación de políticas en el área de la seguridad internacional, por ejemplo, en el caso de las crisis políticas de Libia (2011) y Siria (2012-2013), (Christensen,2013). Como ha argumentado Cervo, esta cooperación se ha hecho bastante fuerte y ha permitido refutar la hipótesis según la cual países con diferentes regímenes políticos no forman coaliciones entre sí.

Aunque se pueda argumentar que el grupo BRICS (después de que Sudáfrica se uniera, en 2010), no es un grupo muy cohesionado y que muchas veces se caracteriza por intereses opuestos en áreas como comercio internacional, ha podido ponerse de acuerdo sobre una agenda común, dirigida al cambio del orden global, tanto en términos del régimen de seguridad de las Naciones Unidas como en términos de la promoción de un orden económico global más equilibrado; buscando, simultáneamente, de manera individual, una mayor influencia en la política internacional (Christensen,2013).

El cambio en la visión del regionalismo y la integración y su impacto sobre Sudamérica:

En buena medida de forma simultánea con la construcción de los BRICS y el cambio de prioridades, Brasil fue modificando su visión sobre el regionalismo. Tres tendencias operaron e influyeron sobre este cambio:

1) La internacionalización creciente de su economía, debido al proceso de globalización/mundialización y a la adhesión de los gobiernos de Collor de Mello y Cardoso a las políticas de apertura promovidas por el Consenso de Washington.

2) La profundización del proceso de internacionalización de las empresas, a partir de los años 90’s; fortalecida e impulsada por las políticas de Lula da Silva.

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3) La implementación del “Estado Logístico”, que puso en manos del sector privado la mayor importancia en la generación de riqueza, el crecimiento económico y la expansión económica y que se implementó por vía de la mayor internacionalización de la economía y sus empresas.

Estos tres aspectos confluyen para que la integración regional, que en una primera etapa fue vista como una alternativa menos traumática de apertura, a través del MERCOSUR (Bandeira,1996, Bernal-Meza,2000), hacia el final de la década de 2000 pasara a ser considerada un impedimento para la expansión y la autonomía. La integración (MERCOSUR, ALCSA, IIRSA) perdió importancia económica, pero no política. La visión neo-proteccionista del MERCOSUR sería sustituida por la perspectiva más pragmática y flexible de la UNASUR, que aceptaría en su seno los cuatro regímenes arancelario-comerciales existentes en Sudamérica (Bernal-Meza,2010; 2010a).

Una de las razones por las que Brasil se aleja de la clásica (y, en cierto modo aún vigente) integración sudamericana es que ahora el país no comparte similares visiones. “Here also, some governments do not view integration as an efficient strategy for overcoming difficulties. Under these circumstances, the Brazilian foreign policy, of a marked integrationist bent, makes use of integration processes to establish or consolidate the cooperation and power network directed as the South, starting from South America and advancing toward alliances with other regions, so as to achieve the goal of making Brazil into a global-oriented country” (Cervo,2010:23). El modelo chileno de internacionalización de las empresas sería tomado por Brasil como una importante guía (Bernal-Meza,2010a); ambos los dos únicos países que avanzaron por la línea de construcción del estado “logístico” (Cervo,2008).

El segundo factor de influencia lo constituyeron los cambios políticos ocurridos en la región, con el ascenso a los gobiernos de nuevas coaliciones socio-políticas y étnicas, que comenzaron a aplicar políticas económicas nacionalistas, como respuesta a las crisis a que habían conducido la aplicación de modelos bajo las recetas del Consenso de Washington (Bernal-Meza, 2010a).

La internacionalización de las empresas constituye un argumento central para la revisión del papel asignado a la integración económica, el regionalismo y los acuerdos de libre comercio o complementación económica a nivel de bloques (ejemplo: MERCOSUR-UE, o MERCOSUR-China).

Esta internacionalización, que se beneficia de las tendencias globales del capitalismo, es incompatible con la participación de la economía brasileña en modelos de integración con características neo-proteccionistas, bajo la aplicación de políticas arancelarias comunes, e incompatibles con la negociación de acuerdos bloque a bloque, en la medida que éstos se realicen con economías que por sus asimetrías pueden tener un considerable efecto negativo sobre el mercado y la producción nacional.

Por lo tanto, el modelo de internacionalización adoptado, tal como se advierte en el caso chileno, se sostiene en la búsqueda de condiciones externas (mediante la negociación de espacios internacionales de inserción, vía negociaciones multilaterales, como en la OMC) y en la apertura de mercados desde la perspectiva de un comercio global, coincidente con el “regionalismo

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abierto”. Pero éste es incompatible con los modelos de integración y cooperación económica actualmente vigentes en la región, como el MERCOSUR y ALBA.

La nacionalización del gas por parte del gobierno de Evo Morales en 2006, afectando inversiones de Petrobrás, y la controversia entre el ejecutivo ecuatoriano y la empresa brasileña Odebrecht en 2008, mostró la “desprotección jurídica” de las inversiones brasileñas en el exterior. Empero, esos acontecimientos pusieron al descubierto un problema que incomodó y generó malestar en los formuladores de la política exterior del gobierno de Lula, y consecuentemente impactaría en el mandato de Dilma Rousseff. Dicho problema tiene como trasfondo una disyuntiva (que se convierte en aporía) entre los fundamentos históricos de la política exterior de Brasil con los objetivos concretos de la estrategia de inserción internacional del gigante sudamericano y cuestiones ideológicas del partido de gobierno (Actis,2011).

La nacionalización de los hidrocarburos, por parte del gobierno de Evo Morales, creó una nueva situación en la región que afectó no sólo a los intereses brasileños, sino que impactó en la percepción que sobre la región y los proyectos de integración tenía Brasil (Bernal-Meza,2010; Quintanar,2012). Según Actis (2011). para comprender desde una perspectiva holística la complejidad del asunto hay que tener en cuenta lo sostenido por Bouzas, Da Motta Veiga y Ríos (2008) que observan que en un contexto caracterizado por las asimetrías entre Brasil y el resto de los países de la región (en muchos de los cuales hay inversiones brasileñas) el tema de la protección de las inversiones tiene el potencial de generar polarización más que convergencias, reproduciendo a escala regional los conflictos típicos de las relaciones Norte-Sur.

Los Acuerdos de Libre Comercio (ALC):

El cambio en la visión de la integración y su relación con la inserción comercial internacional también influyó sobre la importancia que se le asignaba a los acuerdos de libre comercio (MERCOSUR-UE; más tarde MERCOSUR-China). Mientras que en los años 90’s el discurso brasileño planteaba la necesidad de buscar entendimientos comerciales con los grandes bloques, a partir del gobierno de Lula esta posición se fue modificando. A partir de entonces Brasil no se interesó en los ALC bloque a bloque porque prefirió mantener la autonomía de su política comercial internacional.

MERCOSUR y UNASUR:El más importante ejemplo del tránsito hacia una visión distinta del

regionalismo lo constituyó la preocupación por dar prioridad a la UNASUR por sobre el MERCOSUR.

Originalmente, el MERCOSUR, surgido bajo una visión neoliberal de la economía y en consonancia con las políticas de apertura y desregulación impulsadas por el “Consenso de Washington”, fue una pieza clave para la transición aperturista de la economía. Primero la integración bilateral con Argentina, luego el MERCOSUR fueron una pieza intermedia de apertura; el tránsito menos traumático entre una economía cerrada, anterior a los años 90’s, hacia una economía en línea con las tendencias globales predominantes de

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apertura; un instrumento que le permitía hacer más competitiva a la economía brasileña, a nivel de escala pero con cierta protección arancelaria; era parte de un proceso de construcción de un subsistema económico y político (originalmente el ALCSA)12 y que acompañaba la aspiración a un reconocimiento como “potencia media”. Al mismo tiempo, un MERCOSUR exitoso fortalecía el liderazgo brasileño en el Cono Sur (Bernal-Meza,1999;2000).

Como señala Cervo, “Brazilian foreign policy sees MERCOSUR as a political projet that neoliberalism’s crisis and the continued existence of asymmetries have made more flexible. South American integration process displays two distinctive characteristics: originality as compared with other experiences and the fact that is starts with political and geopolitical rather than economic integration, as was the case of the European Union” (2010:25). Según Baumann, “Regional integration exercises (such as MERCOSUR and LAIA) indeed help the exporters in some sectors, like manufacturers, but have not been a source of dynamism for the export sector as a whole” (2010:45). De hecho, la crisis económica de finales de 1990 y comienzos de 2000 había llevado a una caída a pique del comercio intra Mercosur, justamente antes de que Lula accediera al gobierno (Christensen,2012a).

El papel de la integración, en particular el MERCOSUR comenzó a ser objeto de críticas desde sectores políticos y económicos brasileños. Como señaló un especialista, a pesar que hubo un aumento sin precedentes en el grado de internacionalización de la economía brasileña en los años recientes –tendencia que se intensificó en la presente década, “they are also indicative that belonging to preferential trade agreements –such as Mercosur- is not a sufficient condition to determine the geographical concentration of direct investment or bank operations” (Baumann,2010:47).

Sin embargo, en las definiciones de política exterior de la campaña de 2003 y en sus discursos posteriores sobre la integración, Lula puso al MERCOSUR como su primera prioridad del regionalismo. La realidad es que su gobierno puso más entusiasmo e interés en la construcción de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN, luego UNASUR) que en profundizar la institucionalidad, la coordinación macroeconómica y las coincidencias en política exterior dentro del MERCOSUR. Estos tres aspectos fueron ejes de divergencia principalmente con las visiones de Uruguay y de Argentina. Las diferencias centrales resultaron del hecho que el MERCOSUR fue para Brasil un instrumento; no un fin en sí mismo (Bandeira,1996;Bernal-Meza,2000). El gobierno de Lula encaró el proyecto del MERCOSUR como una entidad predominantemente política, lo que mantenía continuidad con lo que Brasil siempre vio dominantemente en el bloque. Esta posición ha contrastado con la de Argentina, Uruguay y Paraguay, que siempre han preferido considerarlo un instrumento de carácter económico-comercial.

Conclusión:Brasil enfrentó la crisis del desarrollo y de la inserción internacional de los años 80’s con una estrategia neoliberal primero (Collor, Cardoso) y con una reformulación del modelo nacional de desarrollo y del papel estratégico del Estado

12 Acuerdo de Libre Comercio de Sudamérica, propuesto por Itamar Franco, en 1993.

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después; poniendo como eje central la construcción del “Estado logístico”. Esta transición fue acompañada con el cambio de objetivos, para pasar de un “global trader” a “global player”. Esta transición implicó cambios en sus paradigmas de política exterior, del multilateralismo por la participación al multilateralismo de la reciprocidad y la autonomía por la diversificación. Implicó, asimismo, la reformulación de sus visiones sobre la integración y el regionalismo y el cambio de prioridades sobre las áreas y partners (o parceiros) de interés: desde lo regional a lo global. Como jugador global, Brasil impulsó la creación y su participación en agrupamientos de “similares”; como los BRICS e IBAS.

No hay dudas de la aspiración al liderazgo del Brasil (Bernal-Meza,2009;2010;2010a). Coincide con China e India en su búsqueda por fortalecer el multipolarismo y el papel de los organismos internacionales a los que apoya sin discusión. Brasil es un firme sostenedor de los organismos internacionales surgidos bajo la hegemonía norteamericana: FMI, Banco Mundial, OMC, ONU, organismos en los cuales –como los otros BRICS- busca aumentar su poder e influencia; pero no es un actor anti-sistema.

En los ámbitos globales, Brasil abandona todo discurso de confrontación con las grandes potencias, reconociendo la importancia de conservar buenas relaciones (Lechini y Giaccaglia,2010); pero busca mantener una política exterior independiente, promoviendo iniciativas y presentándose como un cooperante de la estabilidad sistémica. Brasil coincide con China en un patrón de comportamiento de “liderazgo compartido”; a diferencia del patrón de hegemonía que predomina en sus relaciones con sus vecinos (Bernal-Meza,2010;2011). En su política interna, las políticas de redistribución de la riqueza, disminución de la pobreza y de las desigualdades sociales, se transformaron en la contraparte de una política internacional que aspiraba a conseguir mejores niveles de multilateralismo y reciprocidad.

Las relaciones con la región sudamericana han sufrido modificaciones negativas, producto del proceso de expansión internacional de sus empresas y su conflicto con las políticas económicas nacionalistas impulsadas por las nuevas coaliciones de gobiernos sudamericanos. Brasil tomó distancia de un MERCOSUR económico y apostó por la UNASUR: un instrumento más flexible y pragmático, que acepta en su seno las cuatro políticas comerciales y arancelarias existentes en la región (CAN, MERCOSUR, CARICOM, Chile). Se disoció de las estrategias de integración energética y optó por la autonomía y el objetivo de transformarse en una potencia mundial energética.

En conclusión, Brasil pasó de la prioridad de la cooperación con América del Sur y con un énfasis simultáneo por coaliciones Sur-Sur, en una estrategia de “autonomía por la diversificación”, durante la primera administración de Lula, a una estrategia posterior que ha priorizado las coaliciones extra regionales Sur-Sur por sobre la cooperación con América del Sur que ahora tiene prioridad secundaria. Esta transición refleja los desafíos que Brasil ha encontrado en sus relaciones con sus socios sudamericanos, que han perseguido sus propios intereses nacionales por medio de políticas económicas de orientación nacionalista, y que han entrado en conflicto con los intereses brasileños reflejados en sus inversiones extranjeras en la región.

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Otro aspecto que refleja el mayor énfasis puesto en los socios no tradicionales del Sur (China, India, Sudáfrica y otros países africanos) y la política de autonomía mediante la “diversificación”, es el que deriva de la internacionalización creciente de las empresas brasileñas a nivel global.

Por otra parte, el ascenso gradual de los BRICS, que han ganado importancia en la política mundial, especialmente después de la crisis de crecimiento que afectó a varios países altamente industrializados, ha tenido un efecto negativo sobre el poder relativo de la coalición hegemónica tradicional; llevando a Brasil a priorizar cada vez más la cooperación con sus socios de la coalición BRICS, sobre todo con el intento de influir sobre la gobernanza económica global y el régimen de seguridad internacional. La coalición BRICS se ha vuelto un instrumento para asegurar el ascenso de Brasil en la jerarquía de la política mundial y para incrementar su status de “global player”.

El Mercosur y la región sudamericana fueron el primer paso hacia la política global. Pero el segundo –y más importante, en el sentido de que el país puede influir sobre las “reglas globales”- ha sido el de los BRICS. La coalición y Brasil se han entusiasmado con el hecho de que pueden ejercer tal influencia, siendo, simultáneamente, anti-hegemónicos respecto de la actual configuración de poder global, pero conservadores del sistema.

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