v.9 n.1 janeiro/abril 2006 Salvador-BAEducation and the labor market: elements to discuss to the unemployment and the precarización ... go dos últimos 16 anos. Em seguida, An-tonio

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v.9 n.1 janeiro/abril 2006Salvador-BA

ISSN 1516-8891

jan./abr. 2006.n. 1 p.1-142Gest. Ação Salvador v. 9

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Revista financiada com os recursos, do Programa Gestão Participativa com Liderança em Educação (PGP/LIDERE), doados pela The FordFundation, pela Financiadora de Estudos e Projetos do Ministério da Ciência e Tecnologia (FINEP-MCT) e pela Fundação de Amparo àPesquisa do Estado da Bahia (FAPESB).

Gestão em Ação/ Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Educação da UFBA; ISP/UFBA. - v.1,n.1 (1998) - Salvador, 1998 -

Quadrimestral

ISSN 1516-8891

1. Educação - Periódicos. I. Universidade Federal da Bahia. Faculdade de Educação. Programa de Pós-Graduação em Educação. 2. Universidade Federal da Bahia. Centro de Estudos Interdisciplinares parao Setor Público.

CDU 37(05)CDD 370.5

ACEITAMOS PERMUTAS

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EditorialEditorial

Katia Siqueira de Freitas

Educational accountability in Brazil: an overviewAvaliação educacional no Brasil: um panorama

Nigel Brooke

Evaluación institucional: entre el rendimiento de cuentas y la mejorainternaEvaluation of schools: between the accountability and the internal improvement

Antônio Bolivar

A escolha de Maria: um perfil do Curso Normal Superior na BahiaMaria’s choice: a profile of teachers training program for elementary school

Dora Leal RosaJosé Albertino Carvalho LordêloRosemary L. RamosMariana MoraesWendy Silva

Educação e mercado de trabalho: elementos para discutir o de-semprego e a precarização dos trabalhadores escolarizadosEducation and the labor market: elements to discuss to the unemployment and the precarización

of the university degree workers

Ângela Borges

Educação para cidadania e o controle social das políticas públicasEducation for the citizenship and the social control of the public policies

Denise Freitas DornellesDenise VitaleIsabela Cardoso de Matos Pinto

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Sumário/Summary

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Conselhos Gestores no Brasil e o Conselho de Acompanhamentoe Controle Social do FUNDEF: participação e poder da comunidadeescolar na implementação dos recursosBrazil manager councils and accompaniment council and Fundef social control: participation

and scholar comunity power in the recourses implementation.

Pauleany Simões de MoraisMagna França

Instruções editoriais para autoresPublishing instructions for Authors

Política Editorial Gestão em Ação (GA)Publishing policies

Publicações PermutadasExchange Publications

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Editorial

Gest. Ação, Salvador, v.9, n.1, p. 5-6, jan./abr. 2006

Iniciando mais um ano, queremos conti-nuar com as reflexões sobre alguns dosavanços e desafios sócio-educacionais.Ousamos destacar alguns deles: aresponsabilização, a transparência, aimplementação de um sistema de avalia-ção capaz de dar conta de toda a com-plexidade educacional brasileira, adescentralização e os conselhosgestores, a relação educação trabalho ecidadania. Quais as implicações de cadaum desses elementos no cenário nacio-nal, nas políticas publicas e na vida docidadão e da cidadã brasileiros? Como eem que medida as políticas públicas con-sideram esses elementos? Seria impossí-vel responderemos satisfatoriamente a to-das essas indagações que afligem os pen-sadores e aqueles que definem as políti-cas públicas. Faltaria o espaço e a com-petência necessários para o aprofunda-mento adequado. Contudo, temos o pri-vilégio de publicar neste número artigosde pesquisadores e cientista sociais pre-ocupados com essas e outras questõessemelhantes.

No âmbito da avaliação educacional emlarga escala e do estabelecimento de ava-liações estaduais e da “accountability”,Nigel Brooke nos brinda com um artigoque apresenta uma análise ampla sobreos caminhos da avaliação do sistema de

ensino básico nacional, incluindo sua tra-jetória desde a primeira experiência como SAEB na última década do século XXaté os desdobramentos ocorridos ao lon-go dos últimos 16 anos. Em seguida, An-tonio Bolívar discute a avaliaçãoinstitucional que, desde os anos, 80, pas-sou a ser de grande interesse das políti-cas publicas na maioria dos paises, in-clusive dos paises latinos, inclusive noBrasil. Uma equipe de pesquisadores es-creve sobre o perfil das estudantes docurso normal superior, destacando trêsvetores importantes: condição social,sexo e cor da pele ou etnia. O texto deÂngela Borges critica a centralização nomercado de trabalho que os cursos, mes-mo os universitários, estabelecem paradefinir suas propostas curriculares edesmistifica a relação direta entre o de-semprego e baixa escolarização, apresen-tando outras variáveis importantes queinterferem no processo. Sua cuidadosa eampla análise trás nova perspectiva parao entendimento multifacetado dessaquestão que aflige grande parte da po-pulação nacional, não sendo contudo, umfenômeno apenas da sociedade brasilei-ra. Dornelles, Vitalle e Pinto fazem refle-xões sobre a educação, a cidadania e ocontrole social das políticas públicas. Aparticipação cidadão mediante os conse-lhos gestores, o acompanhamento e a

6 Gest. Ação, Salvador, v.9, n.1, p. 5-6, jan./abr. 2006

Editorial

participação social no controle do uso dorecurso publico destinado à educaçãofundamental são também discutidos porMorais e França. A participação é per-cebida como “uma conquista, um produ-to sócio-histórico-cultural” decorrente

das lutas de classe estabelecidas no con-texto nacional e a abertura política inici-ada nos anos 80.

Agradecemos a todos os nossos colabora-dores e leitores, desejando um feliz ano emuitas realizações pessoas e profissionais.

Katia Siqueira de Freitas, Ph.D.Editor

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Educational Accountability in Brazil: an overview1

Nigel Brooke2

Abstract: This article charts the growth of large-scale educational assessment in Brazil starting withthe implementation of the National System forthe Evaluation of Basic Education (SAEB) andthe creation of the first state system in MinasGerais. The first purpose of the study is todetermine whether these and any subsequentsystems were created to promote accountabilityat school level. The second purpose is todetermine the extent to which the country’s firstexperiments in establishing consequences forteachers and school administrators on the basisof comparative school performance heralds theadoption of accountability policies on a widerscale.

Keywords: Assessment; SAEB; Accountability;Education policy; School management.

INTRODUCTION

It is frequently claimed that large-scaleeducational assessment has acquired itscurrent strategic role in the management ofeducational services as the result ofprofound changes in the role of the State.In this view, widely-held in Brazil, theremodeling of State responsibilities throughthe privatization of State enterprises, thede-regulation of the economy, thedownsizing of government bureaucracyand, above all, the decentralization of public

services, has provoked a transformation inthe purpose and variety of controls thatneed to be exercised by government (CAS-TRO, 1998; MATTOS; PEREZ, 2001). Aspart of this scenario, the decentralizationof public education has meant theabandonment of traditional methods forensuring compliance with centralgovernment policy via direct interventionin the staffing and running of schools andthe consequent development of newmechanisms of system control (BROADFOOT, 1996). Better described as "remotecontrol" (LIMA, 2000), these 'summative'methods focus more on the externalassessment of the products of schooling,as measured at the end of different schoolgrades, rather than on the 'formative' detailsof the educational process itself. Asgovernment gives greater autonomy toschools, or even steps back from thebusiness of running them, so it looks forways to remain in control of the curriculumand the broad objectives of educationalpolicy by fixing the criteria by whicheducational success should be measured.Central to this view is the idea that the State

1Paper presented in PREAL Seminar: Accountability Educacional: Posibilidades y desafíos para América Latina a partir de la experienciainternacional, Santiago do Chile,18-20 April, 2005.

Gest. Ação, Salvador, v.9, n.1, p.7-36, jan./abr. 2006

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no longer needs to be the sole directprovider of public services but more theevaluator of the quality of thedecentralized services now also to beoffered by others.

Critics see this conception of the role ofthe State to be heavily influenced by neo-liberal thinking insofar as it reflects theincorporation of a private sectormanagement philosophy based on thelogic of the market-place, the ethos ofcompetition and the need to stipulatestandards in order to control the qualityof the final product (AFONSO, 1999). Theneed and the methods to determinewhether central directives are being carriedout, whether the curriculum is beingfollowed and whether standards are beingmet is the result, therefore, of a change inthe relationship between government andthe system of public education wheredecentralization has become almostsynonymous with privatization. However,it is still far from clear whether the adoptionof methods for the large-scale evaluationof educational results is necessarily theproduct of educational decentralizationor whether other factors play a deter-mining role. In the case of Brazil, wherethe supply of basic education from pre-school to the end of secondary schoolhas been the responsibility of state andmunicipal governments for more than fiftyyears, there is reason to doubt whetherthis long-established 'decentralization'can be taken as an important stimulusfor the widespread adoption of systemic

assessment during the 1990's. Even whenother definitions of decentralization aretaken into consideration, including thepolicies to foster greater school autonomythat began to take shape in the transitionfrom military to civilian rule in the mid-1980s, it is unlikely that the new systemsof external assessment were designed toset limits on school autonomy or even topromote adherence to a central curriculum.In other words, although monitoring isclearly one of the functions of educationalauthorities, it is debatable whether thespread of assessment in Brazil can be seenas due to governmental demands forgreater control of schools. For this reason,the first questions to be raised by thisstudy concern the reasons behind theadoption of system assessment as an in-tegral part of educational policy.

Further criticism casts the wide-scaleadoption of educational testing in Brazilas part of a broader process that has seenthe gradual replacement of traditionalconcerns for equity and equality withthose of educational quality and control(GENTILI; SILVA, 1995). In this view, theexpansion of assessment has not been tocollect better information for theformulation of government policy or forthe improvement of investment choicesbut to disseminate a concept of evaluationthat can stimulate market-type competitionbetween schools by making them publiclyresponsible for their results. (SOUZA;OLIVEIRA, 2003). In opposition to thisview, it can be shown that the policy of


Educational accountability in Brazil: an overview.

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attributing responsibility for the productsof schooling, now more commonlyreferred to as "accountability", can beachieved in a number of different waysand while it is always an attempt to attachconsequences to the results of assessment,the idea of promoting competition rarelyfigures as an objective given the difficultyof making meaningful comparisonsbetween schools.

Despite the critics of accountability poli-cies, the logic for establishing anassociation between school activities andoutcomes is clear: if professional membersof the educational community can beenheld responsible for the quality of theeducational experience directly or indirectlyunder their control, and the outcomes ofthis experience can be objectively measuredthrough instruments that capture theacademic performance of their pupils,then large-scale assessment of pupilperformance can become part of accoun-tability systems that, in the hands of eitherthe local community or the educationalauthorities, can be used to apply sanctionsand rewards for the purpose of stimulatingnecessary improvements. Nevertheless,there is a clear difference in interpretationbetween accountability as a way topromote market-type competitionbetween schools and accountability as alegitimate device for the improvement ofschool-level results. This polemic createsthe further need to determine whether thenewly established mechanisms ofassessment have indeed been used to

establish accountability for the resultsof schooling among those directlyresponsible for the learning process. Doesthe term accountability have this type ofcurrency in Brazil? Do educationalauthorities at the different levels of thefederation see value in attributingconsequences to the results of theirassessment systems and is this policypracticable given the still considerableresistance to the very idea of externalevaluation within the educationalcommunity? If accountability systemshave been instituted in Brazil, has theresult been to generate more competitionand less equity? If not, does this meanthat the critics of large-scale assessmentare mistaken regarding the corrosiveeffects of external assessment on theprofessional autonomy of teachers andon their collective responsibility for thedifferent outcomes of schooling?

To answer both sets of questions requiresan overview of the genesis of large-scaleeducational assessment in Brazil, at bothnational and state levels, and the moredetailed study of the first state-levelsystems to associate pupil performancewith pay incentives in an effort to instituteforms of accountability. The discussionthat follows seeks to determine the extentthat these pioneer "high-stakes"accountability policies are likely tocopied in other parts of the country andwhether "low-stakes" alternatives existin the form of evaluations that can fostera wider distribution of information on


Nigel Brooke

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school quality without having pecuniaryor career consequences for teachers.

THE NATIONAL SYSTEM FOR THEEVALUATION OF BASIC EDUCATION(SAEB)

The National System for the Evaluation ofBasic Education (SAEB) was implementedfor the first time by the Federal Ministryof Education in 1990 but since its creationhas undergone a number of importantmethodological modifications to make ittoday an extremely detailed portrait ofpupil abilities in Maths and Portuguese atthe end of the 4th and 8th grades ofelementary school and at the end of thethird (and last) year of secondary school.In 1993, the structure of the nationalsample of schools was altered and in 1995other innovations were incorporated,including a sample of private schools, theuse of more appropriate methods for themeasurement of performance and the useof a single performance scale for eachsubject for better communication of pupilresults. In 1999 and 2001 the samplingprocedures were further improved and atheoretical frame of reference establishedfor the socio-environmental backgroundquestionnaires applied to students,teachers and school principals based onthe concept of school effectiveness.Applied every two years and employing aversion of Item Response Theory in theconfection and analysis of items thatpermits the comparability of results overtime, SAEB has provided an extremely

valuable tool for the monitoring of changein the level of results from one applicationto another, between the different statesand between different levels and areas ofstudy.

What this brief description should alsomake clear is that SAEB was designed asa research instrument rather than a toolfor collecting school-level performancedata. Based, first, on a sample of schoolsthat permitted analysis only at the regio-nal level and then on representativesamples drawn from each state of thefederation so as to permit state-levelcomparisons, SAEB was never intendedas a mechanism of system control. Forsystem control to have been its purpose,with or without a notion of accountability,it would have been necessary to applytests to all schools throughout thefederation even if the students tested ineach school represented no more than asample. This was manifestly not the case.In the first description of its purposes,SAEB was created in order to

[...]develop the assessmentcapabilities of the managerialunits of the educational system;decentralize and regionalize theoperation of the assessmentprocess….so as to create theconnections and a stimulus forthe local development ofresearch and educationalassessment; propose a commonmethodology for the differentresearch and assessment effortsalready undertaken and in theprocess of implementation(WAISELFISZ, 1993, p.12).

The test instruments were seen as a way



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to expose education managers at all levelsof the federation to the fundamentals ofeducation assessment and to establish theuse of standardized measures ofperformance as the dependent variable in avariety of research models. This latter taskof raising methodological issues among theresearch community was especially evidentthrough the application of questionnairesto collect the responses of school principalsand teachers on such topics as the level ofschool autonomy, the physical conditionsof the school, school plans, involvementof the community, teacher work conditionsand problems, levels of teacher educationand teaching methods and materials.

More recent descriptions of the purposesof SAEB confirm its earlier characterizationas a research instrument capable ofmonitoring the progress of the country'sdifferent systems of basic education andof providing a description of the"pedagogical dimension of schooling forthose in a position to take steps to impro-ving the ability of schools to satisfy theneeds of pupils" (LOCATELLI, 2002). Tothis original purpose have been added thetasks of

[...]offering concrete assistancein the formulation and reformu-lation of government policy"and of "providing educationauthorities and society with aclear vision of the results of theeducation process and theconditions under which they areproduced (LOCATELLI, 2002,p.18).

Overall, the national assessment of basiceducation has been motivated not by a need

for control but by the belief that policies toimprove the quality of schooling should bebased on reliable, objective informationgenerated through wide-scale measures ofperformance, rather than hit-and-missgambles based on received wisdom orguesswork.

Responsibility for the control of thenation's basic education systemsconstitutionally resides with the state andmunicipal education authorities. However,despite attempts by the 1996 EducationAct to redefine the division of educationalresponsibilities between state andmunicipality, the ambiguities in therelationship between these two legallyindependent spheres of governmentmeans there is no overarching authorityfor the measurement of pupil performancenor for the overall control of the differentsystems of education within any givenstate. In some states of the federation,what exist are state-level assessment poli-cies to which the municipal systems canadhere voluntarily. The first states todevelop their own policies in the early1990s were Minas Gerais, São Paulo andParaná. In a second wave, the States ofCeará and Rio de Janeiro also developedstate-level assessment procedures,followed by the State of Bahia that forthe first time created an instrument toevaluate first grade reading abilities. Themost recent states to implement state-level assessment policies includePernambuco, Goias, Mato Grosso do Sul,Acre, Maranhão and Tocantins.


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THE MINAS GERAIS BASIC EDU-CATION EVALUATION SYSTEM

The intention of those in charge of thedevelopment of SAEB, even more clearlystated after the adoption of educationalevaluation as the corner-piece of federalgovernment policy in 1994, was to create asingle instrument that could be used byeducation planners and policy-makersthroughout the nation. Although there wasno policy to preempt the creation of simi-lar, state-level instruments, the Ministryof Education offered no help to thosestates interested in the development oftheir own evaluation systems in the beliefthat these might lead to a fragmentation ofeffort and resources and undermine SAEB.Despite this lack of federal support, thegovernment that took office in Minas Ge-rais in 1991 made the creation of a state-level evaluation system one of its toppolicy priorities, along with schoolautonomy, teacher training, thestrengthening of school governance andstate-municipal integration. As such, Mi-nas Gerais was the first Brazilian state toadopt an education assessment policy andthe first to formulate an assessmentsystem based on the idea of repeatedapplications of census-type instrumentsin all schools. In this regard, the MinasGerais assessment model was more radicalthan SAEB insofar as it held out a real offerof pedagogical information of potentialuse to all teachers as well as the means todetermine differences between schools.

The principal argument in favour of greaterschool autonomy was the sheer size of theMinas Gerais state education system thatthe new state secretary of education haddescribed as "unmanageable" in his firstspeech to the State Assembly (MARESGUIA NETO, 1992). The system at thattime was comprised of 6,500 schools, 2.7million students and 204,000 teachers andthe decentralization of administrative,financial and pedagogical authority to theschool was seen as a precondition for thereform of both school-level and centralmanagement procedures3. The question tobe answered is whether at this early stageor in any of its later versions the MinasGerais education assessment system wasseen as a counterpoint to the schoolautonomy policy, designed to ensure thatschools were exercising their new-foundpower of decision in a responsible fashion,and whether pupil results were seen to beindicative of school-level decision-makingand amenable, therefore, to efforts topromote accountability.

The official purposes of the first versionof the Minas Gerais evaluation system,involving the application of tests to thirdand eighth grade pupils in March 1992,were the following (ANTUNES; XAVIER;FREITAS, 1992):

1. measure the level ofperformance of pupils at the endof the Basic Literacy Cycle (aninitial, ungraded period ofliteracy instruction equivalent tothe first two years of elementary

3After more than a decade of a policy to decentralize responsibility for elementary education from State to Municipal governments, the Stateof Minas Gerais now has 3.925 schools and 121.659 teachers.



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school, introduced experimen-tally in 1985 in the first attemptin Brazil to eliminate grading);

2. generate data for use in theformulation of a reading andwriting instruction policy;

3.identify critical curriculum issues;

4.offer teachers an indication ofhow to overcome difficulties.

Together, the four objectives indicate theconcern of the Secretariat of Education togather information to help in the evaluationand formulation of policy, principally withregards the teaching of literacy and othercomponents of the curriculum. Although itis not entirely clear how far the applicationof Portuguese language tests to third gra-de pupils would permit an evaluation of theBasic Literacy Cycle policy, given theabsence of previous baseline data, theidentification of the strengths andweaknesses of pupils at the end of thisinitial period of literacy training was anattempt to contribute constructively to theimprovement of teaching. However, in hisspeech to the State Legislature, theSecretary of Education introduced hisassessment policy as offering the chance"to see whether the system improves incomparison with itself. This will be a wayto measure the results of our own work"(MARES GUIA NETO, 1992, p.26). Inother words, the evaluation policy wasalso to be a measure of the effectiveness ofthe new state education reform policies, ina self-assessment that no previousgovernment had ever proposed.

The Secretary of Education also raised thepossibility of making comparisonsbetween schools on the basis of testresults:

With this test we will be able tocompare the results of differentschools, cities and regions. We willbe able to help schools that needassistance. We will also identifymore successful schools so as toextend their experience to otherschools (MARES GUIA NETO,1992, p.26).

The proposed comparisons betweenschools were never carried out nor wereany concrete steps taken to analyse thecharacteristics of successful schools for thepurpose of transferring their success to otherinstitutions. Nevertheless, the languageused and the threat of comparisons couldwell have been part of a policy to alertschools as to their responsibility for theresults achieved in what would have beenan early version of a policy to generateaccountability. Poulson (1998) argues thatchanges in education can be achieved notonly through legislation but also throughthe discursive practice of educationalauthorities and gives the example of howthe continual use of the concept of "choice"and the representation of education as acommodity during the Thatcher years inEngland led to a change of attitude amongboth teachers and the population. Thereiteration of statements and metaphorssuggesting that parents should have"choice" with regards their children'sschooling led parents to see themselves aseducation consumers and to accept theneed for externally-imposed regulatory


Nigel Brooke

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mechanisms for schools in order toprotect their consumer rights. Was theSecretary of Education in Minas Geraisembarked on a similar process to instillaccountability by adopting an externalmeasurement of the success of teachersand by emphasizing a policy of compari-sons in order to show which schoolsperformed better?

In an article written after the secondevaluation of the Basic Literacy Cycle in19944 , the Secretary describes theevaluation system as a "compass for boththe school and the Secretariat in the taskof promoting change and elaborating plansfor improvement" and as a "reference sothat parents can better understand thequality of their child's school" (MARESGUIA NETO, 1992, p.14). There is nomention, however, of comparisons and theofficial description of the evaluationprocess of that year, that had also includedthe second application of Maths andPortuguese tests to 5th grade pupils,repeats the objectives of previousapplications, to help the Secretariat andteachers better identify curricular difficul-ties and better plan the development ofeducation (ANTUNES; XAVIER; FREITAS,1994). No mention is made, however

vaguely, of informing parents as to thequality of schools and much less ofdrawing up league tables from whichcomparisons might be drawn and schoolsin some way held accountable. On thecontrary, not only is the language ofcomparisons and accountability missing,there is also the direct admission thatteachers are not to be seen as responsiblefor the poor results of their schools evenif the solution for poor results is somehowin their hands. In a telling but profoundlyambiguous phrase, the Secretary ofEducation states:

Recent research has shown thatour school does not feelresponsible for the failure of itspupils. We recognize that theteacher cannot be blamed for thissituation. It is a vice of our culturethat is prior to the teachers whoare today in the classrooms. Butonly the teachers can alter thisstate of affairs. For this reason,even if they are not to blame, itis the teachers' responsibility tolook for a solution to the problem(MARES GUIA NETO, 1992p.10)

Although there was no clear notion as tohow to proceed from the identification ofproblems to the necessary actions forimprovement, the purpose of the MinasGerais education evaluation system was

4 The different grades tested under the Minas Gerais evaluation system are shown in the following table:



G re ad /Y ea rs 1 99 2 9 3 9 4 9 5 9 6 97 9 8 9 9 20 0 0 2 0 0 1 2 0 02 20 0 3

3 rd (B C L )

4 th E le m e n ta ry



2 th S e c o n d ary

3 rd /4 th (S e co n d a ry / T e ac h e r T ra in in g )

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always diagnostic (SOUZA, 1999). Evenwhen the responsibility of the school wasspecifically mentioned, the onus for theimprovement of results was generally laidat the door of the Secretariat which, as theresult of more accurate information, wasexpected to produce better policies for theinvestment of public funds and for theimprovement of educational quality:

In synthesis, this program for theevaluation of the public schoolproposed to carry out a diagnosisand build up a school data basecomprised of reliable infor-mation for the purpose ofimplementing a plan for theimprovement of education(SOUZA, 1999, p.62).

In this vision, no attempt was to be madeto enlist popular support for greatercommunity pressure on schools nor toname and shame schools for their poorresults by publishing league tables inaccordance with levels of performance.On the contrary, in line with the stateconstitution which makes educationevaluation a "cooperative" venturebetween secretariat and teachers, theidea of attaching consequences to theresults of the evaluations was delibera-tely avoided. The secretariat was aware ofthe need to establish a bridgehead forthe gradual dissemination of a culture ofevaluation before any attempt could bemade to even disseminate the languageof accountability, let alone attach anyreal consequences to the results of theexternal tests.

There is likewise no evidence that the

creation and deployment of a census-typeassessment policy was the necessarycorollary of the decision to promote greaterschool autonomy. The key elements of theschool autonomy policy, including thetransferal of financial resources, thedecentralization of authority for the localsolution of a variety of administrative issuesand the freedom to add locally-definedelements to the curriculum, were all seen asthe way to unlock school-level creativity,democratize school governance, promotecommunity involvement and foster a newsense of self-respect. As such, thepromotion of greater school autonomywas seen as one more policy to improveeducational quality rather than a realdecentralization of power. Therefore,although occurring simultaneously withthe policy to foster school autonomy, thenew evaluation system was not seen to bethe quid pro quo for a transferal of respon-sibilities. Nor indeed was the Secretariatin a position to determine whether themeasured levels of pupil performance werein any degree associated with greaterschool autonomy. In this sense, not eventhe change in the method for selectingschool principals from the traditionalprocedure of political nominations to thepolicy of instituting local elections was seento require the adoption of a schoolmonitoring process via the application ofpupil performance tests. If the Secretariathad been concerned to establish newcontrols in the light of the loss of directcontrol over the schools then the more ra-dical process of municipalization of state


Nigel Brooke

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schools would certainly have beenaccompanied by some form of evaluation.This was not the case nor was there anymove to show autonomy to be a determiningfactor either in the improvement or drop inthe levels of school performance.

If there was some unspoken reason for thecreation of a state system of evaluation itwas the accepted belief both inside andoutside the Secretariat that the quality ofeducation had suffered a serious declineand that hard evidence of this fact wasrequired both to galvanize the efforts ofteachers and to establish a base line forany future policy of educational standards.The results of the first round of SAEB hadconfirmed previous findings of the CarlosChagas Foundation's research in a sampleof Brazilian cities showing only a smallminority of public school pupils to beachieving what teachers themselvesdefined as minimum standards (VIANNA;GATTI, 1988, VIANNA, 1989). The flightof the middle class in the direction ofprivate education was another clearindication of the same fact, as was Brazil'sshaming performance in the secondInternational Assessment of EducationalProgress5 (LA POINTE et al, 1992a, 1992b).With the demise of the traditional schoolinspection system, essentially disbandedafter the return to democratic rule in themid 1980s, the prolonged decline in thelevel of initial teacher education, theinability of the profession to attract thebest candidates and the erosion of theethos of professional accountability that

was once part of the teacher's contributionto the ideals of public education, the Mi-nas Gerais education system wasundoubtedly in need of a dramaticturnaround. It was the hope of thoseinvolved in the creation of state policy atthe beginning of the 1990's that thegeneration of reliable evidence attestingnot only to the general level of perfor-mance but also pinpointing the majorlearning difficulties of pupils wouldrepresent a significant contribution in theeffort to improve quality and raisestandards.

The new version of the Minas Geraisassessment system, created in 2000 underthe name of the Minas System for theEvaluation of Public Education (SIMAVE),has continued the "low-stakes" traditionof its predecessor with regards thegeneration of information of use mainly toplanners. The principal component of thesystem, the Program for the Evaluation ofPublic Basic Education, is described asbeing

for the purpose of evaluatingschools belonging to the statesystem and to those municipalsystems taking part in theassessments so as to produce adiagnosis capable of identifyingthe problems and contributingto the definition or reorientationof educational policies imple-mented by the public schoolsystems of Minas Gerais (BAR-BOSA, 2004 apud BROOKE,2005, p.9).

The idea of going further and using thisinformation for the purpose of accountability

5 An assessment coordinated by ETS of mathematics and science performance among 9 and 13 year olds carried out in 20 countries in 1990-91. In Brazil, the study was restricted to the cities of São Paulo and Fortaleza (LAPOINTE, ASKEW and MEAD, 1992a and 1992b).



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is expressly excluded by Article 126 of thelegislation creating SIMAVE. This articleprohibits the use of the results of the statesystem of assessment for the purpose of"classifying schools or other componentsof the Minas Gerais System of Educationwith a view to altering the educationalprocess". In this explicit rejection of the useof test results for the purpose of control oraccountability, the legislators obeyed theorientation of the teachers union and ofother critics of external assessment.However, in other significant ways SIMAVEhas gone further than its predecessor. Byadopting Item Response Theory and byusing some of the same items as in thenational assessment, SIMAVE has beenable to employ SAEB's national proficiencyscale for each of the different subject areasin order to plot the performance of all pupilsfrom the 4th grade of elementary school tothe last year of secondary school. The useof this scale and the effort to characterizethe proficiencies corresponding to eachinterval as well as specify the proficienciesexpected at each different grade level issymptomatic of the endeavor of theSecretariat to feed the assessment scoresback into the schools in such as a way asto provide the basis for school-level plansto improve results. One of these reports,entitled the "Evaluation Bulletin" and sentto each school at the end of the assessmentprocess, allows the school to makecomparisons with the average performancefor the municipality, the region and thestate. The other reports, called the"Pedagogical Bulletins", cover the different

subject areas and contain detailed analysisof the results of the state assessment andhow to overcome the difficultiesencountered. Using graphs, tables andother devices, these documents enable theschool to identify the average level ofproficiency of its pupils and theproficiencies that are lacking in order tomatch the standards expected for each gra-de. At the same time, SIMAVE has involveda number of higher education establish-ments in the confection and application ofthe instruments in an effort to strengthenthe dialogue between the school and theinstitutions responsible for teacher trainingand to reinforce the idea that the state'sassessment activities are a learning exercise.

ACCOUNTABILITY

It has been argued that while wide-scaleassessment was implanted in Minas Geraisin order to generate school-level infor-mation there is no evidence that thedecentralization of authority to the schoolswas the motivation for the monitoring ofpupil performance. Likewise, it would beincorrect to portray the state assessmentpolicy as an accountability program giventhe absence of any component designedto influence school behaviour by makingresults public, typically by offering incen-tives for higher levels of schoolperformance. However, before extendingthis conclusion to other states, it would beas well to review the notion ofaccountability and to restate the essentialingredients of an accountability program.


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Accountability programs can take avariety of forms but they share the commoncharacteristic of increasing the real orperceived stakes associated with testresults for teachers and schooladministrators. This means that for anassessment program to become anaccountability program the results of thetests have to be associated with conse-quences that, symbolically or materially,can affect the individual and are thereforeperceived as important. Breaking this downinto its component parts, what anaccountability program requires in order tooperate is 1. the desire of those in authorityto make public the differences in the levelof performance of the component parts ofthe educational system, 2. standardizedtests that can effectively supply this typeof information, 3. ways to analyse thisinformation so as to determine whichschools are performing adequately andwhich schools are not and, 4. the capacityto apply rewards or sanctions inaccordance with the established standards.The reasons for governments to embark onthis type of policy can vary. This is not theplace to do a review of accountabilityprograms worldwide but it is evident thatwhile the movement is on the decline in theUK it is taking the US by storm. In stateafter state, governments have created newcurriculum standards, established new testsaligned with these standards, created newrules for student promotion and graduation,implemented new rules for ranking schoolsand publicizing test results and generated

new systems for rewards and sanctions.Even President Bush, a Republican nototherwise expected to be legislating infavour of federal intervention, has createdthe "No Child Left Behind" policy that setsin place a national accountability systemof annual testing and performance-basedrewards (RAVITCH, 2000; MOE, 2002).The question remains as to whether thistype of policy has begun to influenceBrazilian assessment programs and whatits long term prospects of success mightbe.

STATE-LEVEL HIGH-STAKES ACCOUN-TABILITY IN BRAZIL

Despite the availability of school levelperformance data, the State of Bahia hasavoided using this information in its recentlyinstituted model for the evaluation ofschool principals6. Comprising sevendifferent criteria and a broad range ofindicators for the assessment of school prin-cipal performance and the payment ofbonuses equivalent to up to 50% of regularsalaries, this model employs both self-evaluation and the existence of school-based procedures for the evaluation ofteachers but fails to utilize the results ofthe state-wide assessment of pupil learning.Likewise, in the State of São Paulo therehave been no public attempts at institutingconsequences for schools or teachers inthe light of the annual measures of pupilperformance carried out in that State.

6 Established through the State Secretary of Education’s Instruction No. 7733 of May 15, 2003



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In both these states, as indeed in the caseof Minas Gerais, there was an explicitavoidance of developing accountabilitystructures related to school-level results.This decision was based on the belief thatit was necessary to first create a positiveattitude towards educational evaluation.This is still described as the need to createan "evaluation culture", in recognition ofthe absence in Brazilian culture of acommitment to objective evaluation and,in particular, of the inherent resistance toany type of educational testing. In otherwords, in the case of Brazil, the creation ofa state-wide assessment program invol-ving all schools is not necessarily followedby a policy to establish some form ofaccountability.

1. Ceará

The State of Ceará, on the other hand, haslegally created an incentive scheme forparticipating schools entitled The NewMillennium Educational Prize that foreseesthe payment of rewards on the basis ofexternal assessment as part of its Programfor the Improvement of Basic Education7 .This annual incentive scheme is based onthe results achieved by "the school, itsteachers and pupils". Taking the form of"financial incentives and publicrecognition", this scheme clearly fits themodel of accountability that lays emphasisnot just on the competition for studentsbut on the belief that education profes-sionals can cooperate at school level toimprove collective results if offered group

financial incentives. As the law establishingthe annual prize makes clear, the purpose isto promote public recognition for higherperforming schools, improve the schoolenvironment by creating a climate of qualitythat can influence school results, raise thestandards of public education and verifythe proficiency of pupils regarding boththeir school performance and their use ofcomputers.

This last objective is a reference to the factthat the evaluation of pupil performance inthe State of Ceará is now carried out overthe Internet. From 1992 up until 1998 theevaluation of pupil performance wascarried out in traditional manner under theaegis of the Permanent System for theEvaluation of Basic Education in Ceará(SPAECE). Created to produce data of valueto the Secretariat of Education in theformulation of policy, from 1992 to 1994SPAECE involved the annual application ofPortuguese and Maths tests to 4th and8th grade pupils. In 1996 the spacing oftest applications was increased to onceevery two years to coincide with theintervening years between the SAEBapplications. However, in 2001, followinga year in which the anticipated evaluationdid not take place, the methodology of thetesting system was radically altered tobecome a Computer Aided Testing (CAT)program, with instruments based on ItemResponse Theory, and the programrenamed SPAECE-NET. Using the newsystem, three applications have now beenundertaken (2001, 2002 and 2003).

7 Law 13.203 of February, 21,2002.


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Another of the changes to take place in2001 was the creation of a connectionbetween SPAECE and the Program for theImprovement of Basic Education. With thisconnection it became possible to establishaverage 4th and 8th grade performancein Portuguese and Maths as the principalindicator of school quality and the onlycriterion for the decision regarding whichschools should receive the prize. Inaccordance with the law, the top 100schools in terms of average performancein each subject and grade are eligible for aprize providing the school average is fiveor more (out of 10). For the top fiftyschools, the prize is 100% of the specifiedvalue while for the next fifty the prize isworth 50% of this value. The one-time prizegoes to each member of school staff and in2002 was worth a maximum of approxi-mately US$ 270 for all full-time temporaryand permanent members of teaching staffand US$ 100 for administrative staff, therebeing a reduction in the case of part-timeteachers proportional to the number ofhours worked. For the top scoring pupilsthere are also prizes, the number and valueof which are determined each year by anoversight committee comprised ofrepresentatives from the Secretariat, theUniversity, the State Assembly and theState Council of Education.

The incentive program has yet to besubjected to an external evaluation inorder to determine its effects and observethe practicalities of implementation but a

number of questions already spring tomind. The first of these concerns thecomparability of schools from verydifferent regions and with widely differentstudent intakes. Given the single criterionof average pupil scores and the failure toestablish reference groups in accordancewith pupil socio-economic characteristics,one can predict that the winning schoolswill always be from the capital or otherlarger cities, rather than from the rural in-terior, regardless of the level ofcontribution of each school in a "valueadded" calculation of pupil performance.A further doubt concerns the impact of theprize in establishing a climate ofcollaborative concern for quality given thetransitory nature of school-teacherrelations, the absence of any school-leveldecision-making regarding the hiring andfiring of teachers and the broader difficultyof creating an incentive scheme for groupsof professionals rather than for the indivi-dual teacher.

2. Rio de Janeiro

The only state-level education accounta-bility system to have produced documentsthat describe its operationalization is thatof Rio de Janeiro. Created under the nameof The New School Program8 by decreenumber 25.959 of January 12, 2000, thisprogram is a structured attempt to influencethe management of schools as well as theoutcomes of classroom teaching for whichthat management is now held responsible.

8The full name is the State Program for the Restructuring of Public Education -The New School Program.



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The New School was seen to be a way toimprove the quality of education, establishmore democratic methods of schoolgovernance, integrate governmentalaction and improve the working conditionsof teachers by rationalizing the use ofresources, universalizing attendance,improving teacher pay and training andstrengthening the articulation of munici-pal and state-level policy. The principalmechanism for the operationalization ofthis program has been the System for thePermanent Evaluation of State PublicSchools which was designed to evaluatethe governance and educational proces-ses of each school.

Following the creation of the New Schoolprogram, the state government hired theCesgranrio Foundation to supply thenecessary expertise for the design of anappropriate model for the analysis ofschool performance data. One of the veryfew Brazilian organizations with thetechnical capacity to design and analysetests using Item Response Theory,Cesgranrio saw the New School programas an opportunity to implement a longitu-dinal research model that would permit thecollection of performance data from thesame pupils as they progressed throughthe system. This would have allowed thecontrol of non-school influences on pupilperformance and a more reliable "value-added" measure of school effectiveness.In line with the demands of the StateSecretariat of Education of Rio de Janeiro,the model would also contemplate the

external evaluation of eight differentdimensions of school governance as wellas indicators of school efficiency.

The eight dimensions of school gover-nance for which data were collected in 2000and 2001 were the following:

• Planning• Management of Human Resources• Management of Financial

Resources• School Buildings• Participation• School-Community Integration• Management of the educational

process• Nutrition

For the same years the chosen indicatorsof school efficiency were rates of pupilprogression and age/grade distortion.

In 2003, Cesgranrio presented a newproposal containing important modi-fications. The pupil performance dimensionof the program was the most affected. Dueto the absence of any data collection in2002, as the result of a change ofgovernment and the decision of theincoming authorities to suspend theprogram, the longitudinal research modelneeded to be altered. In 2000, performancedata had been collected from pupils in the3rd and 6th grades and in the 1st grade ofsecondary school in all schools voluntarilyadhering to the New School Program. In linewith the original proposal, in 2001 the gra-


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des sampled were the 4th and 7th gradesof elementary school and the 2nd gradeof secondary school. The data to havebeen collected in 2002, in the 5th and 8thgrades of elementary and the 3rd grade ofsecondary school, would have completedthe process of esta-blishing the value-added standards by which the futureperformance of all schools was to bejudged.

To provide an alternative, Cesgranrioproposed new instruments to test pupilperformance that would use similar itemsto the SAEB and thereby permit that allRio de Janeiro scores be plotted on thesame scale as used in the nationalassessment. Providing that the NewSchool program also tested the same 4thand 8th grades of elementary school andthe 3rd grade of secondary school, thiswould make the results of Rio de Janeiropupils comparable with SAEB's nationalaverages.

To comply with this requisite, Cesgranrioset to work to produce the necessaryinstruments. This involved the productionof an item bank based on the SAEBreference matrices for the assessment ofPortuguese and Maths to ensure that thenew instruments measured the sameabilities as those measured on the nationalassessment. The items were pre-tested on20,000 pupils from public schools in fivedifferent states in August 2003 inpreparation for the application to 180,000pupils from the 4th and 8th grades and

the 3rd grade of secondary school byexternal examiners in November. To fulfillthe purpose of providing teachers withrelevant information, Cesgranrio alsoagreed to produce a report for each gradeand subject containing a discussion ofRio pupil performance levels in relation tothe national scales as well as presentinga statistical and pedagogical commentaryon each one of the items used in the tests.

The second component of the New SchoolExternal Evaluation system, the schoolgovernance sub-project, was also modifiedin 2003. In order to ensure that theevaluation was "grounded in reality", theindicators for each dimension of schoolgovernance were reviewed with newemphasis going to questions of context.While in the first and second evaluationsemphasis had been placed on generatinga diagnosis and describing the schoolsobjectives and priorities, the thirdevaluation was to pay more attention tothe school's environment while givingweight to the dimension entitled"management of the educational process".In practical terms this meant that twoeducation process management indicatorswere added and six of the new total oftenindicators were given more weight. Thesewere: 1. Planning, 2. Participation, 3. School-Community Integration, 4. Managementof the Educational Process (Priority), 5.Management of the Educational Process(Instrumentality) and 6. Management ofthe Educational Process (Teaching andLearning). The four remaining indicators,



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Management of Human Resources,Management of Financial Resources,School Buildings and Nutrition wereconsidered 'instrumental' rather than'managerial' and given lesser importance.

The third component, comprising theindicators of school efficiency, droppedthe calculation of age/grade distortion. Thedata collected by specially trained technicalstaff continued to cover a variety ofmeasures of pupil flow, including dropout,pass rates and transferals but the actualindex of school efficiency was to take onlypass rates into consideration. Thecalculation of this index involved theaggregate pass rates of the 1st to 4th gra-des and 5th to 8th grades of elementaryschool, the 1st to 3rd grades of secondaryschool and the 1st to 4th and 5th to 8thphases of youth and adult education. Theschool's efficiency index was the averageof the aggregate rates, standardizedaccording to each school's reference groupfor each of the levels and modalities ofeducation on offer.

The reference group, containing schools ofa similar variety, represented the Secretariatof Education's effort to inhibit comparisonsbetween schools with students fromdifferent social back-grounds. To this end,the Secretaria established five differentschool reference groups from A to E inaccordance with a measure of averagefamily income. Unlike in the case of Ceará,this meant that a school was classifiedexclusively within its own reference group

thus making it impossible to compareschool indices across different referencegroups.

The index of school academic performancewas based on the average of pupil scoreson the tests of Portuguese and Maths forthe grades under study and, as with theefficiency index, took only the scores ofthe reference group into consideration. Themanagement index was composed bycalculating the weighted average of thedifferent scores with the more importantmanagerial dimensions given three times theweight of the instrumental dimensions. Thefinal index for each school within its ownreference group was given by averaging thestandardized scores for each of the threedimensions of evaluation and expressing iton a scale which had a mean of 60 and astandard deviation of 10.

In 2004, the contract for the program'sexternal technical support was awarded tothe Centre for Educational Assessment(CAEd) attached to the Federal Universityof Juiz de Fora. What ensued was a simplerversion of the program that eliminated thereference groups but in their place createda measure of the schools progress overtime.The dimensions of school performan-ce were reduced to 1) Performance stan-dards, with up to 10 points for schools with80% or more students with satisfactoryperformance according to the nationalSAEB scale, 2) Pupil Flow, with up to 10points for schools retaining 90% or moreof its students until the end of the school


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year, and 3) School Management, worth afurther 5 points and based on four differentindicators: Transparency; Integration withCommunity; Staff Frequency; andEnrolment Management. Schools gettingtop marks were classified in the first offive levels. At the same time, schools wereclassified according to their progresssince 2003 and a new reward created tobenefit those schools that had progressedmost (RIO DE JANEIRO, 2004a, 2004b).

According to the law creating the NewSchool Program, participating schoolscan be classified according to fivedifferent levels of performance on thebasis of their final overall scores. Eachone of these levels implies a monthlygratuity of a different value with the toplevel worth approximately US$ 170 forfull-time teachers and US$ 125 for schoolprincipals. Although low by internationalcomparisons, this is not an insignificantbonus given that the minimum wage inBrazil is less than $100 and teachersalaries average less than $400.

Apart from the continuing complexities ofthe appraisal system, that have to be re-negotiated every year and require a legionof trained data-gatherers, the New SchoolProgram has faced a number of criticisms.The first of these is that the classificationof schools is purely normative given theabsence of any benchmarks or standardsthat might indicate whether the betterplaced schools have indeed achievedsomething in terms of educational quality.

However, the procedure for judging schoolsaccording to the average performance ofthe reference groups was not devoid oflogic providing the program wasunderstood primarily as a incentive scheme--designed to motivate teachers and othermembers of school staff to produce aboveaverage scores--rather than an as fully-fledged accountability program where themotivation for improvement is supplied bythe pressure to reach adequate standardsof performance. In this latter case,professional pride and the ethos of acommitment to quality would also have arole to play, along with the disincentive ofbeing seen as a "failing" school for notachieving acceptable standards.

Another criticism relates to the use ofassessment data for the previous year inorder to reward staff the following year.Given the high turn-over of staff and theconsequent volatility of school perfor-mance, the ideal would be to reward staff inthe same school year as the measurementsare made. However, this would require theapplication of tests near the beginning ofthe school year that would then measurethe results of teaching and learning fromthe previous year and preserve the sameinequity of rewarding teachers who werenot necessarily responsible for the school'slevel of classification. Other questionsconcern the difficulty of explaining themeaning of the brute scores for each ofthe tests and the purpose of using theSAEB scales as a reference for schoolperformance. And although the reference



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groups have made the comparisonsbetween limited numbers of schools moremeaningful, the lack of any "value added"calculations continues to hamper broadercomparisons and restrict the identificationof school level factors associated withdifferent levels of performance. Withoutthis information, the Secretariat loses theability to initiate the process of school-wide transformation in those cases whereschools are proving ineffective.

THE FUTURE OF HIGH-STAKESACCOUNTABILITY IN BRAZIL

Of the different states to have createdsystem-wide assessment procedures, fewhave progressed to the point of establishinghigh-stakes accountability mechanismstied to measures of pupil performance. Atleast three of these States -Minas Gerais,São Paulo and Bahia - actively consideredand then discarded this possibility on theunderstanding that it was important toestablish first the "culture of evaluation"before attaching consequences to theoutcomes of schooling. Underlying thisview was the certainty that teachers wouldnot take kindly to assessment proceduresbeing used to make comparisons that couldalert the community to differencesbetween schools and, worse still, betweenthe teachers themselves.

The argument that it was the right of thecommunity to know how well its schoolswere performing, and of the society in ge-neral to know what sort of system it was

paying for, fell on deaf ears. The irony isthat the teachers could well have arguedthat they were already in tune with thecommunity, aware of its rights and beholden to its needs, as the result of longyears of policies to democratize thestructures of school governance. Startingin the mid - 80s with the policy of schoolcouncils, state governments have graduallyreduced the powers of local political bosses-and of the school principals that thesebosses had traditionally been allowed tonominate-by giving increasing authority toschool-level collegiate bodies and byestablishing procedures for the election ofschool principals that included the vote ofparents. With both these mechanisms, thecommunity was invited to establish a muchcloser relationship with the school and itsteachers and, to a limited extent, to exercisecontrol over school decision-making.When the school councils were given theopportunity to decide on spending priorities,as the result of the policy to decentralizefinancial resources direct to schools, thecommunity was also offered insideknowledge of the procedures of schoolmanagement and given the opportunity tomake suggestions regarding even suchmatters as teacher training. With the creationof municipal school councils and suchother bodies as the state and municipaloversight commissions established tokeep an eye on the education fundsdistributed under the national equalizationpolicy called FUNDEF, the involvementof the community in school managementbecame a matter even of national policy.


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In this scenario it is hard to argue thatthe school is out of touch with thecommunity or that teachers are unawareof the needs and wishes of their pupils'families. The struggle to remove "therubble of dictatorship", as the processof Brazilian re-democratization wasknown, was accompanied by parallelprocedures to reform the structures ofschool governance that have giventeachers the argument that their schoolsare now under "social control" and nolonger require government-sponsoredaccountability programs designed tosubject them to community pressures forimprovement. If the decentralization ofpower to the schools has meant that, inprinciple, school activities now respondto the demands of the population (BATE,1998) and school objectives now reflectthe goals of its community, who has theauthority to demand more accountability?In this discussion, it is not a question ofwhether the evidence supports the beliefof policy-makers that the community hasindeed secured a bridgehead inside theschool or whether the community is asdistant from school decision-making asever. As one of the political bannersshared by both left and right, the principleof community participation is so centralto policy that it would be almost imposs-ible to admit that it has yet to becomereality.

There are further reasons to doubt thewidespread adoption of high-stakesaccountability programs in Brazil. The

first of these has to do with the still-hostile attitude towards testing of asignificant number of teachers and of animportant segment of the educationestablishment in general. Despite morethan a decade of large-scale testing, andof numerous attempts to make test resultsavailable and useful to teachers, it is stillwidely held that as tests are designed tomeasure solely cognitive performance ina limited number of subject areas, andthereby ignore the whole range of non-cognitive school objectives, they areinappropriate for the task of classifyingschool performance and of little practicaluse to teachers. Further arguments tojustify opposition to tests include theirexcessive costs, the supposition that allschools are comparable in terms of intakeand physical conditions, the emphasis onproducts rather than process and the lackof any independent evaluation of theirvalidity. However, what underlies manyof these criticisms is the mistrust ofofficial explanations and the suspicionthat in the hands of an unfriendlygovernment even those tests designedfor low-stakes purposes can be usedagainst the interests of teachers. In thecase of high-stakes accountabili typrograms, this possibility becomesexplicit and can be countered by thethreat of strike action by the teacher'sunion, one of the most active componentsof the Brazilian labour movement. Afteralmost 15 years of large-scale testing,the culture of assessment in Brazil is stillincipient.



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A LOW-STAKES ALTERNATIVE?

In the hope that the state assessmentresults might be of use to schools, the Mi-nas Gerais Education Secretariat hasproduced individual school reportscontaining data that permit comparisonsbetween the grade/subject averages forthe school, the municipality and the state,in order to supply benchmarks againstwhich schools might judge their level ofperformance. However, these school-levelreports have never been used in anysystematic attempt to make schoolperformance data available to the generalpublic (RAVELA, 2003) nor to promotecommunity interventions in favour ofschool improvement on the basis ofpublished information. So, although thenecessary data is available to turn the Mi-nas Gerais assessment systems into whathas been described as the "decen-tralization" model of accountability(LEITHWOOD, 2001), where the commu-nity can use its voice to exert pressurefor improvements on the basis ofknowledge regarding school performancedifferences, this option has not beenadopted.

The State of Paraná, on the other hand,went much further than producing just asimple report containing average perfor-mance scores for each school. In itsconcern to promote greater transparencyregarding the quality of governmentservices and greater understandingamong parents as to the different types of

information required in order to make areasoned evaluation of their children'sschools, Paraná's Secretariat of Educationfully embraced the decentralization modelof accountability. Instead of appealing tothe economic interests of teachers bycreating an accountability program basedon pecuniary rewards, Paraná opted for theproduction of school reports that offereda range of relevant information while givingmembers of the school community thenecessary instruction on how to interpretthis information and on how to use it forthe purpose of promoting schoolimprovements. In what it labeled a "reportcard accountability program", the Paranáeducation secretariat adopted anapparently low-stakes approach to theuse of school performance data that didnot offer teachers any positive or negativeincentives but which, in the long run,offered possibly greater consequences forschools than the programs of Ceará andRio de Janeiro.

The School Report Card (SRC) was firstintroduced in 2001. It represented a furthercomponent of a broader strategy tosupport and strengthen parentassociations all across the state of Paraná.Designed to be a positive influence on thequality of education as well as acountervailing force capable of offsettingthe excessive power of the Paranáteacher's union, the parents associationswere both the reason for establishing theSRCs as well as a crucial element in thestrategy for their dissemination and use. In


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the end, however, the political power ofthe teachers was the stronger and whenthe new government took office in 2003the SRC was totally abandoned.

The SRC was comprised of three blocksof information. The first block containedthe results of the assessment programin Maths and Portuguese in the 4th and8th grades involving all state governmentelementary schools. Alongside theaverage score for the school in eachsubject and grade, the SRC also showedthe average scores for all other schools inthe same municipality and for the wholeState of Paraná. In order to make thesemeans more readily intelligible, given thatthere was no predetermined pass or failmark, the scores were plotted on a scalethat had 250 as the average for the Stateand then classified in accordance withfour levels of performance, from level I tolevel IV. In an annex to the SRC these fourperformance levels were interpreted inaccordance with the curricular tasks thatpupils reaching these scores arecommonly capable of performing. Withthis key to the four performance levels,parents and others were ostensibly ableto draw conclusions as to their school'saverage level of performance in relationto other schools and in terms of whattasks the children are effectively able toperform.

In the second version of the SRC, distri-buted in 2002, the Secretariat incor-porated an important innovation by

calculating the expected level ofperformance of each school on the basisof the socio-economic level of thestudents. By determining, first, the state-wide relationship between parentaleducation, family income and pupilperformance, it was possible to calculatethe level of performance that could beexpected from each school, given thesocio-economic characteristics of thestudents, and to show whether the schoolwas performing at above or below thislevel of expectation. This measure of the"school effect" permitted comparisonsthat were not previously possible due tothe large differences between schoolsregarding the profile of their intake. Theparents were shown at which level schoolswere performing through the use ofsymbols, as demonstrated in the examplein Figure 1 (p.29). What the 2002 SRC didnot incorporate were new performancedata. The performance tables were basedon the same round of assessment carriedout in 2000 (AVA 2000) as had been usedfor the 2001 SRC.

The second block of information (seeexample in Figure 2, p.29) was based onthe School Census carried out every yearby the Ministry of Education andcontained key indicators regarding pupilflow as well as school and teachercharacteristics. For each of these indi-cators the SRC also gave the equivalentdata for the municipality and the State ofParaná to permit instant comparisons foreach level of education.



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FIGURE 1 - Example of the table included in the 2002 Paraná State School Report Cardcontaining average performance scores for the school, municipality and state, by subjectand grade.

FIGURE 2 - Examples of tables containing school and teacher data included in the 2002Paraná State School Report Card.


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MEAN STUDENTS STUDENTS STUDENTS STUDENTS STUDENTS MEAN STUDENTS MEAN STUDENTS

SCORE TEST LEVEL I LEVEL II LEVEL III LEVEL IV SCORE TEST SCORE TEST

PORTUGUESE 4° 257 33 15% 27% 30% 27% 262 263 250 39.2398° 241 29 38% 17% 17% 28% 252 335 250 31.125

MATHEMATICS 4° 265 33 18% 12% 30% 39% 266 337 250 38.4418º 240 25 33% 16% 16% 24% 253 310 250 31.007

SCIENCE 4º 255 30 17% 17% 40% 27% 261 330 250 38.0338º 235 26 35% 27% 23% 15% 252 334 250 31.125

PARANÁ

2002 SCHOOL PERFORMANCE ASSESSMENT

THIS SCHOOLYOUR MUNICIPALITY

OTHERS SCHOOLS IN

Note: 1. See attachm ent for a discription of the perform ance levels.

* school (or municipality) did not after (or did not test) this grad level.

** school (or municipality) did not participate in the AVA 2000.

*** no other school in the municipality participate in the AVA 2000.

to few cases for estimating the adjusted mean.

adjusted mean higher than the expected given student prolife.

adjusted mean lower than the expected given student prolife.

adjusted mean as expected given student prolife.

Source: SEED/NIE - AVA 2000

Note: 2. --- to few students tested for a reliable stim ate.

GRADES GRADES SEC. GRADES GRADES SEC. GRADES GRADES SEC.1ª a 4ª 5ª a 8ª LEVEL 1ª a 4ª 5ª a 8ª LEVEL 1ª a 4ª 5ª a 8ª LEVEL

PROMOTION 93% 63% 75% 90% 79% 70% 89% 81% 75%RETENTION 6% 29% 13% 9% 16% 16% 9% 13% 10%DROPOUT 1% 8% 13% 1% 4% 14% 2% 6% 15%

THIS SCHOOL MUNICIPALITY PARANÁ

PROMOTION - RETENTION AND DROPOUT

Source: MEC/INEP/SEEC - Censo Escolar 2002 (Preliminary Results)Note: 1. Data refer to the 2001 scholl year of regular education public school. 2. * School (or municipality) did not offer this grade level.

GRADES GRADES SEC. GRADES GRADES SEC. GRADES GRADES SEC.1ª a 4ª 5ª a 8ª LEVEL 1ª a 4ª 5ª a 8ª LEVEL 1ª a 4ª 5ª a 8ª LEVEL

ENROLLMENT 981 232 480 269 6.123 6.102 3.692 825.850 737.602 408.020AVERAGE CLASS SIZE 29 34 34 26 34 37 27 34 37TEACHERS 9 27 21 270 367 210 39.255 37464 22.938TEACHERS WITH POST-SEC.EDUCATION

89% 100% 100% 66% 100% 100% 46% 97% 97%

TEACHERS AND STUDENTS 1

THIS SCHOOL MUNICIPALITY PARANÁ

TOTAL2

Source: MEC/INEP/SEEC - Censo Escolar 2002 (Preliminary Results)Note: 1. Data for the public schools of regular education. 2. Total enrollment in elementary and secondary grade levels. 3. * schools (or municipality) does not offer this grade level. 4. State standards for class size is a minimum of 25 and a maximum of 30 students in grades 1 through 4; 30 to 40 students in grades 5 through 8, and from 30 to 45 students at the secondary level.

30

The third block of information was derivedfrom different sources but dealt with thesubjective evaluation of different facets ofschool and family life that were seen asrelevant for an overall assessment of theschool. The choice of which pupil, parentor school director opinions to include inthis part of the SRC obeyed the principalthat the information should connect withother SRC indicators and help, therefore, inthe interpretation of school results rather

than supplying just further, unrelated data(AYRES, 2003). The opinions of pupilsregarding the teaching of Portuguese andMaths, taken from the studentquestionnaire administered at the same timeas the AVA 2000, were an example of thisprinciple insofar as they facilitated theinterpretation of the pupil performancescores for the same school (see example inFigure 3).

FIGURE 3- Examples of tables containing pupil and school director opinions included in the2002 Paraná State School Report Card.



a parent always reading their report cards

a parent always going to school when requested

a parent always or almost always attending school events

never being held back in grade

at least one parent having secondary degree

having computer at home

having car at home

PORTUGUESE MATH SCIENCE PORTUGUESE MATH SCIENCE

always or almost always needing help with homework at home 47% 44% 40% 36% 32% 28%enjoying the way their teacher teach 93% 97% 93% 55% 58% 72%liking the adopted school book 57% 68% 55% 52% 54% 60%having no dificulty learning 50% 55% 57% 38% 17% 48%

49%

STUDENTS FROM THIS SCHOOL REPORT

24%59%20%11%

4TH GRADE

69%

8 TH GRADE

73%55%48%67%43%7%44%

70%

Source: SEED/NIE - AVA 2000: Students QuestionnaireNote: 1. --- too few students tested for a reliable estimate. * school did not offer or did not test this grade level. ** schools did not participate in the AVA 2000.

STUDENTS FROM THIS SCHOOL REPORT

that during his ternure the larger of his/her time was dedicate to the analysis and discussion with teachers about student performance. that at school meetings where all parents were asked to partipate, the most frequent topic was the ways parent could be involved in trying to solve school problems. On average, 75% of parents attended such meetings. that at school meetings where all parents were asked to partipate, the most frequent topic was the improvement of student performance assessment procedures. In geral, all or almost al teachers attended such meetings. hat the School Concil met every other month with focus

on matters related to the educacional process.

Source: SEED/NIE - AVA 2000: Students QuestionnaireNote: 1. ** schools did not participate in the AVA 2000.

31

The school director’s opinions regardingsuch matters as parent participation,student performance and the work of theschool council were likewise taken fromthe AVA 2000 questionnaire. The parentopinions, on the other hand, required theestablishment of a whole new datacollection procedure. In June 2001,parents were invited to go to theirchildren’s school to fill in a questionnaireand attribute an overall grade to theschool from 1 to 10. Although some53,000 parents responded to this firstcal l , many more than had beenanticipated, no attempt was made toensure a representative sample of parentsat the school level. When the sameprocedure was repeated in 2002, still withno pretense of statistical reliability, thenumber of questionnaires sent to theschools was increased and the number ofrespondents rose to 79,000. As well asteaching quality, the instrument coveredother issues of importance to parentssuch as school safety and communications,as Figure 4 (p.32) shows.

Intended for widely different populationsin terms of education and the level ofsophistication in the interpretation oftables and percentages, the SRC neededto be adequately disseminated to insureimpact. To this end, the Secretariat ofEducation developed a training strategyinvolving conferences and workshops atthe Faxinal do Céu, a well-appointedtraining centre owned by the State andcapable of taking residential groups of as

many as 500 at a time. In addition, thosemembers of the parents associations giventraining were invited to take on the role ofmultipliers so as to further expand theradius of the Secretariat's efforts to explainthe correct interpretation and applicationof the SRC. In 2001, more than 1.3 millioncopies of the SRCs were printed to ensurethat every parent and teacher of the 1,963state schools got a copy. Two copies werealso sent to each of the 3,647 municipalschools.

Independently of any positive impact ofthe SRC on the understanding of teachersregarding the quality of their school, theassumption underlying the Secretariat'sefforts to disseminate the use of the SRCamong the parent associations was thatparents could effectively bring beneficialpressure to bear on their schools. Thisthesis has yet to be established empiricallybut what seems almost certain is that theexistence of a structured parent'sassociation movement was a pre-conditionfor the creation of the SRC strategy andthat in any other Brazilian state the strategywould almost certainly have fallen shortof its mark. It is also clear that for parentsassociations to have any impact they needa channel for their communication withthe school. In Paraná, this channel is theschool council, a collegiate body of varyingdegrees of effectiveness depending onthe managerial style of the school principal,the participation of parents and the degreeof democratic governance that profes-sional school staff are willing to tolerate.


Nigel Brooke

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FIGURE 4 - Example of table containing parent opinions included in the 2002 Paraná StateSchool Report Card.

Although parents are allowed to vote inschool principal elections they have littledirect control of school decision-makingand it is uncommon to hear of schoolsbeing heavily influenced by a parent lobby.

This means that the effective impact of theSRC depended fundamentally on thetype of relationship between school andcommunity and on the degree to whichteachers were sensitive to parent opinions.



PARENT OPINIONS ABOUT

TEACHING QUALITY62 of 65 parents (95%) are satisfied with the quality of education their childrens receive at this school.63 of 65 parents (93%) believe school building and grounds are well kept.60 of 63 parents (95%) believe school building and grounds are proper for theaching activities. 61 of 62 parents (98%) agree that teachers in this school are dedicated to their work.62 of 64 parents (97%) are satisfied with teachers assiduity.

PARENTS INVOLVEMENT61 of 63 parents (97%) would like to be more involved in school activities.63 of 63 parents (100%) believe the school principal fosters the participation of all in the community o46 0f 66 parents (70%) indicate the school promotes activities for parent involvement in teaching matte 35 deles participated in such activities48 of 64 parents (75%) indicate the school promotes activities for parent involvement in school admini 28 deles participated in such activities

EXCHANGE OF INFORMATION48 of 68 parents (77%) indicate the school promotes regular mettings between parents and teachers41 of 59 paarents (69%) indicate the existence of a regular system of communitications with the paren61 of 54 (95%) indicate teachers develop homework activities promoting the interest of parents intheir51 of 53 (81%) indicate being informed about homework activities to help parents monitor their child's

SAFETY62 of 63 parents (98%) indicate they are confortable sending their children to this school.32 of 59 (54%) indicate the school hyas discipline related problems.19 of 62 parents (31%) indicate has safety-related (internal) problems. 32 of 62 parents (52%) indicate the school is subjected safety-related rpoblems of it's neighborhood

SCHOOL GRADE 93 average grade based on the rating of 64 parents

PARENT PROFILE6 of 66 parents (9%) inidicate being members of the School Concil.12 of 66 (18%) indicate being directors of the PTA.8 of 61 paresnts (13%) indicate being volunteers at the school.24 of 67 (36%) have more then one child in this school.

Source: Survey questinaire given to parents during Parents at thr School Week, from april 20 through 28, 2002.Note:

1. Survey limited to school with more than 160 students.2. Percentages do not represent the opinion fo all parents in this school. Only of those who responded the questionaire.3. Percentages are based on the number valid answers, not on the number of returned questionaires.4. Percentages based on less than five responses are indicate by ---.5. The symbol * indicates the school did not returne any questionaire.

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The demise of the SRC would suggestthat this was not the case.

Other questions concern the degree ofreliability of the data and their impact atthe school level. In the description ofthe implementation process, Ayers(2003) admits that school directorsbelieved the report card would be usedin the process of director selection andthat this had introduced a "bias" intothe results. It is not hard to imagine waysin which school directors might haveinfluenced the results of the parentquestionnaire so as to portray the schoolin a more favourable light. It is also apity that the second round of the SRCwas only able to renew the schoolcensus and the parent questionnairedata. All other sources, including thepupil performance information and thepupil and school director informationremained the same, regardless of anymodifications that might have takenplace due to the publication of the 2001report card.

If it is the case that a bias was introducedinto the parent opinion data, including theoverall school grade9, this then indicatesthat at least some members of school staffattributed importance to the instrumentand saw it as having possible consequencesfor their professional lives. This brings usback to the original definition of accoun-tability and throws doubt on whether therereally can be such a thing as a low-stakes

accountability mechanism. The assum-ption was that while accountabilitymechanisms generally require that theauthorities have the capacity to applyrewards or sanctions in accordance withapproved standards, there could perhapsbe an alternative in which this elementwas replaced by pressures from bothwithin and outside the school that,beyond the control of central authorities,could be mot ivated by a commondemand for improvements in the qualityof education. In this definition,accountability would begin to lookremarkably like the ideal of a schoolrun by autonomous professionals whoare commit ted by the i r e th ic toproducing the best possible results andwho take pride in seeing their schoolsimprove. However, the suggestion thatsome teachers in Paraná viewed thedissemination of school information aspotentially threatening and as raising,therefore, the level of the stakes involved,means that no accountability mechanismcan be completely low-stakes. What theParaná example also shows is that anytype of assessment involving schoolcomparisons can generate a huge amountof resistance amongst the teachingprofession and that if put to the vote, evena modest low-stakes method can beexpected to fail. It is really only for as longas there is an explicit political will to createand sustain an accountability mechanism,such as in Rio where successive Garotinhogovernments have failed to show interest

9 Ayers (2002) indicates that the average school grade is generally high with only 10% of schools receiving less than 7.


Nigel Brooke

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in fostering the political support ofteachers, that the methods and practice ofaccountability can be expected to survive.While it is important to promote a sense ofresponsibility for the outcomes of schoolingamong teachers and other members ofthe educational community, it is hard tobelieve that accountability mechanisms thatdo not meet with approval within theteaching profession can become permanentstructures for the dissemination ofinformation on school quality.

Avaliação educacional no Brasil: um pa-norama.

Resumo: O artigo detalha o crescimento daavaliação em larga escala no Brasil, a começarpela implementação do Sistema de Avaliaçãodo Ensino Básico - SAEB, e a criação do pri-meiro sistema estadual de avaliação em MinasGerais. O primeiro objetivo é determinar se es-tes e outros sistemas subseqüentes foram cria-dos para promover a responsabilização a nívelde escola. O segundo objetivo é determinar emque medida as primeiras experiências no Ceará,Rio de Janeiro e Paraná em estabelecer conse-qüências para os professores e gestores escola-res com base no desempenho comparativo daescola anuncia a adoção de polí t icas deresponsabilização em escala maior.

Palavras-chave: Avaliação; SAEB; Respon-sabilização; Política educacional; Gestão Escolar.

Artigo recebido em: 12/03/2006.Aprovado para publicação em: 18/03/2006.

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Evaluación educativa en Brasil: unpanorama

Resumen: El artículo detalla el crecimiento dela evaluación a gran escala en Brasil, comenzandopor la implementación del Sistema de Evaluaciónde la Enseñanza Básica - SAEB, y la creación delprimer sistema estatal de evaluación en MinasGerais. El primer objetivo es determinar si este

y otros sistemas subsiguientes fueron creadospara promover la responsabilización a nivel deescuela. El segundo objetivo es determinar enqué medida las primeras experiencias en Ceará,Rio de Janeiro y Paraná en establecerconsecuencias para los profesores y gestoresescolares con base en el desempeño comparativode la escuela anuncia la adopción de políticasde responsabilización en escala mayor.

Palabras-clave: Evaluación; SAEB; Responsa-bil ización ; Polí t ica Educacional; GestiónEscolar.

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Nigel Brooke

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Sobre o autor:

1 Nigel Brooke

D.Phil. em Estudos do Desenvolvimento da Uni-versidade de Sussex, Inglaterra. Professor Con-vidado da Faculdade de Educação (Grupo de Ava-liação e Medidas Educacionais – GAME), Uni-

versidade Federal de Minas Gerais, Brasil.E-mail; [email protected]

Endereço postal: Universidade Federal de MinasGerais, Faculdade de Educação, Grupo de Avalia-ção e Medidas Educacionais. Av. Antonio Carlos,n. 6627, Pampulha-Belo Horizonte/MG-Brasil.CEP:31270-901.


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Resumen: El artículo analiza los sistemas derendimiento de cuentas basados en resultados enorden a la creación de un proceso de mejoraefectiva dentro de las escuelas. Se hace un análisiscritico de las formas y usos que tienen en las po-líticas educativas actuales. Por el contrario, laautoevaluación promueve la implicación de losprofesores para mejorar la calidad, pero tampocoestá exenta de problemas. Se plantea, pues, lasformas para conjuntarlas. La capacidad paramejorar precede a las demandas externas derendimiento de cuentas. La evaluación internaconstituye el punto de partida de la evaluaciónexterna, proporcionando una base paracomprender de modo específico el establecimientoescolar. Por su parte, el rendimiento de cuentasdebe ser un proceso recíproco (quid pro quo):proveer con la capacidad para satisfacer las ex-pectativas.

Palabras-clave: Rendimiento de cuentas;Mejora escolar; Auto-evaluación.

INTRODUCCIÓN

La evaluación insti tucional de losestablecimientos educacionales ha adqui-rido, a partir de los ochenta, un crecienteinterés en las políticas educativas,llegando en determinados casos a unaespecie de "estado evaluador". Se haproducido, además, una globalización dela evaluación al final de siglo, con unacomparación creciente de resultados

Evaluación institucional: entre el rendimiento de cuentas y lamejora interna

Antonio Bolívar1

interpaíses (TIMSS o PISA, son losejemplos más recientes). A su vez, a me-dida que se delega mayor autonomía a lasinstituciones escolares, como contrapar-tida se incrementa la necesidad de unaevaluación periódica de los resultadosobtenidos. Ya sea con propósitos demejora interna, para transferir responsa-bilidades, o para dar criterios a los clien-tes en su elección, la evaluacióninstitucional se ha convertido, pues, enlos últimos años en un cuestión estrella.El auténtico reto actual es que lo quecomenzó siendo un medio de mejorainstitucional no acabe siendo atrapado ocolonizado por la lógica mercantil, común-por lo demás- para las polít icaseducativas conservadoras y lassocialdemócratas.

El movimiento de reforma basado enestándares (Standards-Based Reform),dentro de la presión por la mejora, enten-dida como incremento de los niveles deaprendizaje de los alumnos, estáalcanzando el carácter de una nueva "ola"en toda la l i teratura y prácticaanglosajonas, configurándose como la"nueva ortodoxia" del cambio educativo.


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En Norteamérica lleva ya una década,donde la mayoría de sus Estados estáninmersos en una carrera frenética porestablecer estándares por niveles ymaterias, habiendo alcanzado nuevasexigencias con la ley federal No Child LeftBehind Act ("que ningún niño se quedeatrás") para que los Estados midan el"progreso anual adecuado" de losalumnos. La "nación en riesgo" del 83 (porreferirme al famoso informe) ha dado lu-gar, veinte años después, a una cruzadapor los estándares. Por su parte, en In-glaterra, además de la Oficina deEstándares para la Educación (OFSTED),ha adquirido nuevos bríos con ladirección por David Hopkins de la Unidadde "Estándares y Efectividad" delMinisterio de Educación. En fin, como setitula un reciente informe gubernamentalinglés, estamos en "tiempo deestándares".

En el inveterado problema de cómo hacergobernable la enseñanza, es decir cómodesde la política educativa se puede in-fluir positivamente en lo que se hace enel aula superando la débil conexión, elmovimiento de los estándares ha encon-trado una teoría de acción: definir los re-sultados esperados, medirlos y usar losdatos resultantes para influir en laenseñanza, ya sea directamente mediantela intervención de la autoridad o, comoes más común, indirectamente por los in-centivos o sanciones derivadas de losresultados alcanzados, por la propiaadministración educativa o cediéndola alos clientes. Al respecto, declara Elmore

(2000, p. 4), "se quiera o no, la reforma basadaen estándares representa un cambio funda-mental en la relación entre política y prácticadocente”. De este modo, las presionespara incrementar los resultados en elrendimiento de cuentas parecen haberseconvertido actualmente, al menos para lapolítica educativa, en la principal aveni-da para la reforma educativa. En muchoscasos (Inglaterra, Nueva Zelanda o Chi-le) vinculada a una estrategia mercantilde dar criterios a los clientes para elegircentros, mediante la publicación declasificación de los centros en "ranking".

No obstante, como mostraremos, hayrazonables dudas de si la evaluación ex-terna de los resultados (accountability)pueda comportar un proceso de mejorainterna (MEHRENS, 1998). Por una parte,resulta discutible que la evaluación decentros, por sí misma, pueda provocar unaacción coordinada del profesorado queincremente los aprendizajes de losalumnos (O'DAY, 2002). Por otra, una po-lítica evaluadora de "palos y zanahorias",como dice Darling-Hammond (2001), llevapoco lejos. En tercer lugar, Richard Elmore(2002) ha establecido el "principio dereciprocidad" en el rendimiento decuentas, consistente en que lasexigencias de consecución de estándarestienen, recíprocamente (quid pro quo),que corresponderse con la capacitaciónpara lograrlos.

Las tesis que voy a defender en este artícu-lo es, en primer lugar, que una evaluacióninstitucional de los centros debe conjuntar:


Evaluación institucional: entre el rendimiento de cuentas y la mejora interna

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(a) dar cuenta de la eficiencia en los recur-sos como de la eficacia en el logro de resul-tados; y (b) servir como un proceso demejora de la propia organización. En segun-do lugar, entenderemos la "evaluacióninstitucional" como un proceso y unespacio de confluencia que debiera inte-grar la evaluación externa, dirigida a laeficacia y la interna o autoevaluación, másorientada a la mejora. La "evaluacióninstitucional" supone un proceso derevisión continuo y concertado por partede los actores concernidos, para analizar yvalorar, en todo o en parte, cómo estásiendo realizada la misión educativa de laescuela o de una parte de la misma, con elfin de ir reajustando al contexto, fundamen-tar la toma de decisiones y rendir cuentas ala sociedad. En este sentido pueden sercomplementarias una evaluación externa yuna autoevaluación institucional, aúncuando para que este diálogo (NEVO, 1997)pueda tener lugar, es preciso generar antesprocesos de autorrevisión. De lo contrario,será poco probable que la evaluación exter-na pueda incidir significativamente en lamejora interna, siendo percibida como uncontrol.

Sin embargo, en la práctica, hay serios pro-blemas para integrarlas, además de queresponden a dos concepciones de lasinstituciones escolares (organizacionesformales o comunidades a construir social-mente). Primando la "revisión basada en laescuela" (school based review), inmersa enun ciclo de mejora interna, hoy se mantienela necesidad de conjugarla con indicado-

res de eficacia. El asunto será cómo se hagay para qué. Por eso, la metodología e ins-trumentos a emplear se subordinan a lacuestión previa de para qué queremos laevaluación del centro.

DOS GRANDES ORIENTACIONESEN LA EVALUACIÓN DE LAS OR-GANIZACIONES ESCOLARES

La evaluación de las organizacioneseducativas se ha presentado ligada a losmovimientos u "olas" que, en torno a lamejora, han recorrido últimamente laspolít icas e investigación sobre lasescuelas que, a su vez, son subsidiariosy expresan modos de concebir lasescuelas:

[a] Eficacia, Rendimiento decuentas o Calidad: indicadores oestándares que las escuelas hande conseguir en el aprendizaje delos alumnos. Los movimientos de"escuelas eficaces" (con suincidencia en el "valor añadido"del establecimiento escolar) y el"rendimiento de cuentas basado enestándares" se mueven en estalínea.

[b] Mejora de la escuela. Con unenfoque más amplio de la mejorade la educación, pretende generarlas condiciones internas de loscentros (autorrevisión) quepromuevan el propio desarrollo dela organización, acentuando la la-bor de trabajo conjunto.

De este modo, podemos inscribir laevaluación de la acción educativa de los


Antonio Bolívar

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centros en dos grandes tradiciones(School Effectiveness y School Impro-vement): una, más al servicio de laadministración educativa, que busca -mediante la eficacia- el control de los re-sultados; otra, basada en la mejora de losprocesos organizativos del profesorado.A su vez, la primera, crecientemente, seestá poniendo al servicio de los clientes,proporcionando elementos para laelección de centros (choice schools), enuna lógica de mercado. La evaluación delas escuelas se encuentra, pues, encalladaentre una orientación a la mejora internao convertirse en un medio de control que,al establecer "ranking" entre los centros,pretende incrementar la calidad,contribuyendo a agravar las desigualda-des entre escuelas. Por su parte, laautoevaluación, dentro de una gestiónbasada en la escuela, es un dispositivopara aprender en los procesos deplanificación y toma de decisiones,promoviendo el propio desarrollo de laorganización. Su punto débil es que exi-ge el compromiso y apropiación de losimplicados (BOLÍVAR, 1996).

Se pueden distinguir, entonces, dos gran-des tipos de evaluación institucional,dependiendo de quienes y desde quéperspectiva la realizan (BONAMI, 2005):(1) evaluación externa: realizada poragentes externos, normalmente conmetodología cuantitativa, para ver el gra-do de implementación del currículum o,más comúnmente, controlar los resulta-dos o rendimientos; y (2) autoevaluacióninstitucional: realizada por los que están

trabajando en la insti tución, conestrategias basadas en la movilización delpersonal para el desarrollo organizativode las escuelas. La primera suele regirsepor una lógica de fidelidad (en qué gradoconsiguen los resultados fijados enestándares o competencias), normalmen-te en términos cuantitativos; mientras quela segunda se dirige preferentemente aautodiagnosticar los elementos disfun-cionales y necesidades, como paso previopara la mejora escolar. Como dicenMarchesi; Martín (1999, p.7-8):

En el primer caso, el objetivo dela evaluación es conocer elfuncionamiento de los centrosdocentes para comprobar sicumplen los objetivos estable-cidos. De esta forma laadministración puede detectar losproblemas más importantes yadoptar las decisiones que seconsideren oportunas. (...) En elotro polo se sitúa el compromisoy el progreso de la escuela, que sebasan en la participaciónvoluntaria de los centros, en elcompromiso de los profesores yen el acuerdo de la comunidadeducativa. Los sistemas habitualesque se utilizan son laautoevaluación y la evaluacióninterna, si bien puedencompletarse con algún tipo deevaluación externa.

Cuando se entiende que el centro escolarda lugar a unos resultados determinados,que pueden ser externamente regulados,en este caso la evaluación será más bientécnica que participativa. Se primarán losinstrumentos elaborados por expertos,con sus correspondientes variables o in-dicadores, que permitan situar a unoscentros en comparación con otros, o -en



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cualquier caso- diagnosticar la mejoraproducida. De este modo, se pretendeevitar los prejuicios propios de lasubjetividad de los actores. Desde estaperspectiva, se reprocha al modeloparticipativo de autoevaluación justo suvirtualidad. Desde un enfoque técnico lamejora ha de asentarse sobre la medida"objetiva" de variables (de entrada, procesoy salida).

Como observan Jean-Louis Derouet e IvesDutercq (1996), no se trata sólo de unenfoque cuantitativo vs. cualitativo, sinoque responde a una divergenciaepistemológica más fundamental. Laevaluación de la eficacia de un centroescolar presupone "que el centro existecomo realidad social, y que es lo sufici-entemente importante como para influiren los resultados de los alumnos". Peroes presuponer demasiado que sea unarealidad ya dada, de la que pueda hacerseuna foto fija. Frente a este enfoque, laautoevaluación entiende que el centrocomo unidad social debe ser construida,antes de concluir en sus efectos. Desdeesta perspectiva, como un tantoenfáticamente ha dicho Gather Thurler(1994), "la eficacia de un centro no se mide:se construye, se negocia, se practica y sevive".

En definitiva, la doble perspectiva de laevaluación de escuelas responde, en úl-timo extremo, a una orientación paraevaluar resultados y otra, dirigida a lamejora interna (DEMAILLY et al., 1998).La primera se ha implementado, principal-

mente, como rendimiento de cuentas oresponsabilización. Si bien los serviciospúblicos deben ser evaluados, también,en los últimos tiempos, a partir de lasexperiencias inglesa y norteamericana,dicha evaluación se está subordinando auna lógica mercantil. Por su parte, unaevaluación orientada hacia la mejora exi-ge o presupone el compromiso de lospropios implicados para iniciar unproceso evaluativo como estrategia paraincidir sobre la calidad de los procesos yresultados.

Se puede argumentar, contra la lógicagerencialista, que las evaluaciones exter-nas de las instituciones escolares sonnecesarias tanto para asegurar la equidadde los ciudadanos en la educación, acen-tuada cuando los establecimientoseducacionales gocen de un grado mayorde descentralización y autonomía, comopara aportar los recursos y apoyosnecesarios a aquellas escuelas que noestén ofreciendo un entorno educativoparecido a otros (públicos o privados) opara compensar en la medida de lo posiblelas desigualdades sociales. Desarrollar yevaluar el currículum de modo autónomo,al depender de cada contexto social,puede conllevar problemas de justicia yequidad (por ejemplo, incremento de di-ferencias) entre los escuelas o servir aintereses particulares no defendibles conunas mínimas pretensiones degeneralizabilidad, que puede corregir unaevaluación externa bien empleada.

El asunto es cómo combinar un sistema


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de rendimiento de cuentas externo, queinevitablemente tiende a una uniformidad(y, por tanto, que todas las escuelasdeben alcanzar los mismos niveles deconsecución de sus alumnos), con lavariabilidad y particularidad de cadaescuela. Superar esta tensión es difícil,pero -pensamos- ello no puede ser excusapara rechazar cualquier tipo de evaluaciónexterna. Se puede lograr establecerestándares, "sin estandarización", comodice Darling-Hammond, y contamos conrealizaciones prácticas en esta línea. Paraque una reforma "basada en estándares"pueda contribuir a la mejora, no puedelimitarse a establecerlos y evaluar, puesla mejora es un proceso que exige unapoyo sostenido en el tiempo.

RENDIMIENTO DE CUENTAS YESTABLECIMIENTO DE ESTÁNDARES

Si "accountable", en general, significa serrequerido para "responder" ante alguien(empresa o clientes) de haber cumplidolos mandatos o metas encomendadas, eneducación ha llegado a extenderse el tér-mino accountability como "rendimientode cuentas" o resultados, mediante unaevaluación externa de centros yprofesorado, normalmente por tests deresultados de los alumnos. Diversosanalistas (ADAMS; KIRST, 1999;FIRESTONE, 2003; DARLING-HAMMOND, 2004) distinguen entre sis-temas de rendimiento de cuentas buro-cráticos, legales, profesionales, políticos,morales o de mercado. En su forma más

habitual, suponen evaluar y clasificar loscentros educativos, mediante "ranking"basados en los niveles de consecuciónde los alumnos y otros indicadores, pu-blicar los informes y proporcionar recom-pensas o sanciones a las escuelas, enfunción de su mejora a lo largo del tiempo.

Los estándares se refieren a los criteriosespecíficos de lo que se espera que losestudiantes aprendan o sean capaces dehacer. Normalmente tienen dos formas deexpresión en el currículum:

a) estándares de contenido u objeti-vos, que determinan lo que en cadaárea o materia deben los alumnosconocer o saber hacer (contentstandards);

b) estándares de rendimiento(performance standards) , queespecifican cómo deberían demostrarsu competencia según niveles deaprendizaje esperados, evaluando elgrado en que dominan dichoscontenidos.

En ambos casos se determinan loscriterios e indicadores para medir los ni-veles del consecución de los estudiantes.Cada estándar debe incluir: categorías derendimiento, descriptores, ejemplos encada categoría, y reglas de decisión queorienten a los profesores para determinarcuándo un alumno ha superado cadacategoría (LINN, 2000; BAKER; LINN,2002). Una vez diseñados los currículos,estructurados en torno a los estándarese indicadores de rendimiento, laenseñanza basada en estándares se diri-



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ge a lo que los alumnos deben aprenderen clase para su dominio. Para ello losprofesores deben tener una idea clara delo que significa cada estándar, de cómoes evaluado, y de cómo guiar al alumnopara conseguir su dominio.

En la tradición europea, sin embargo, seprefiere hablar mejor de "competencias"como capacidad de los alumnos demovilizar recursos (saberes, capacidadesy otros) para actuar eficientemente en untipo de contexto, que se revela por unaactividad compleja puesta en obra en untipo de contexto particular con un ciertogrado de maestría (PERRENOUD, 2003).Así, Eurydice (2000) ha publicado unamplio informe donde se analizan lascompetencias claves en la enseñanza ge-neral obligatoria o, más ampliamente, elproyecto DeSeCo de la OCDE sobredefinición y selección de competenciasclave (RYCHEN; SALGANIK, 2004). Sien otros tiempos estaba reservada alámbito de la formación profesional,actualmente los distintos gobiernos estándefiniendo dichas competencias básicasen cada nivel de la escolaridad, para suevaluación posterior, como medio paragarantizar una educación de calidad paratodos.

Desde hace décadas, los teóricos de laorganización escolar han descrito que lasescuelas son organizaciones "débilmenteacopladas", por lo que el trabajo técnicode la escuela (enseñanza y aprendizaje)está sólo débilmente ligado a las estructurasadministrativas. Cada profesor desarrolla

de modo aislado su trabajo en el espaciosagrado de su clase, al tiempo que lapropia autonomía profesional, impiden -en gran medida - el cambio de lasprácticas docentes que puedan promo-ver las administraciones educativas des-de instancias externas. Recuerda Elmore(2000, p.5-6) que la débil articulación sig-nifica que

El "núcleo técnico" de laeducación -las decisionesdetalladas sobre qué enseñar enun tiempo dado, cómo enseñarlo,qué aprendizajes esperar de losalumnos, cómo agruparlos en lasaulas para enseñarles, qué se lesdebería exigir para quedemuestren sus conocimientos y,sobre todo, cómo deberíaevaluarse su aprendizaje - resideen las aulas individuales, no en laorganización que las envuelve.

Como resultado, el núcleo de la enseñanzaes extremadamente resistente a la influ-encia externas para cambiar. La reformabasada en estándares pretende atacareste punto: presionar desde fuera en for-mas que afecten a lo que cada uno enseñaen su aula y conjuntamente en el centro,forzando a mejorar la práctica educativa.Los profesores deben, pues, esforzarseen el aula para conseguir las metas fijadasa nivel estatal en los alumnos, dandocuenta de ello a nivel de centro. Cada cen-tro tiene autonomía para desarrollar elcurrículum, pero -mediante el rendimientode cuentas del centro (accountability)-deberá preocuparse por conseguir losestándares establecidos. Es el nuevo modo(re)centralizador de presionar polí-ticamente, determinando los que los


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estudiantes deben aprender y dominar,sujeto a evaluación externa. De estemodo, las presiones para incrementar losresultados se han convertido actualmenteen la principal avenida para la reformaeducativa.

CRÍTICAS Y ALTERNATIVAS A LASEVALUACIONES EXTERNAS PORESTÁNDARES

Las evaluaciones por rendimiento sonampliamente discutibles, dado que, a pe-sar de las precauciones, tratan a todoslos centros educativos por igual, almargen de la extracción social de sualumnado. En particular, las escuelas conbajo rendimiento, que son las que nosdeben primariamente importar, nomejoraran por clasificarlas como de bajonivel, justamente porque carecen de ca-pacidades para hacerlo mejor y, además,porque llegar a niveles aceptables seráfruto de un proceso (largo) de desarrollo.Por eso, pretender superar el "gap" entreevaluación y mejora, sólo puede provenirde que el profesorado y los centrostengan las capacidades oportunas; porlo que más que evaluar el rendimiento delos centros, prioritariamente se deberáinvertir en los recursos del centro esco-lar (entre los que se encuentra, en primerlugar, la capacitación profesional de suprofesorado). La construcción de capa-cidades es, pues, la "missing piece" de lareforma basada en estándares. Comotitulábamos un trabajo nuestro anterior,al hilo de un comentario al texto de Elmore

(2002), "si quiere mejorar las escuelas,preocúpese por capacitarlas" (BOLÍVAR,2003b).

Una evaluación de centros, comoestrategia de reforma basada enestándares, es insuficiente por sí sola. Enestos casos, argumentan Leithwood yEarl (2000), aparte de no ser ética, distraea los estudiantes del mejor aprendizaje ya los profesores de la mejor enseñanza,para concentrar a ambos en lo que pidenen las pruebas. Si bien puede ser unprimer paso, paralelamente se requieredesarrollar procesos de mejora queposibiliten que los centros puedan res-ponder a los estándares establecidos. Porsí misma no crea incentivos de mejora, esmás -"culpabilizando a las víctimas" porel fracaso- puede incrementar ladesmoralización del profesorado quetrabaja en aquellos centros, clasificadosbajos. A lo sumo, suele provocar unasubordinación de la enseñanza ("enseñarpara el examen: teach to the test") a losestándares determinados y medidos enlas evaluaciones externas.

El rendimiento de cuentas tiene una defi-ciente teoría de la acción, que no secorresponde con lo que sabemos sobrecómo promover la mejora. En efecto, pro-porcionar evidencias del rendimiento delos alumnos, unido con recompensas ycastigos por altos o bajos rendimientos,no estimulará a las escuelas y a los siste-mas escolares a centrarse en hacer lo quesea necesario para mejorar el aprendizaje.Tres problemas, al menos, hay aquí



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(ELMORE, 2002): los centros no suelensaber lo correcto que hay que hacer paramejorar, para lo que se requierecapacitarlos; en segundo lugar, no hayteoría psicológica que apoye que lamotivación para hacerlo mejor provengade sanciones y premios; en tercer lugar,en el caso de los centros peor situadosno se les puede exigir que consigan, depronto, niveles superiores, pues la mejoraes un proceso de desarrollo que procedepor estadios, no algo lineal.

El argumento de que la introducción demecanismos competitivos por laevaluación por estándares inducirá aproveer una mayor calidad en laeducación no tiene una confirmaciónempírica general. En muchos casos su fines la publicación de los resultados, sinadoptar las medidas subsiguientes opor-tunas. Siendo insuficiente lainvestigación, por ejemplo, en NuevaZelanda la competencia, tal como laperciben los profesores, ha generadoefectos negativos sobre la calidad delaprendizaje de los estudiantes y en otrosaspectos de la escuela (LADD; FISKE,2003). Por su parte Hargreaves (2003,p.100) muestra, al describir escuelas(Nueva York, Ontario) sometidas a la re-forma basada en estándares, cómo en lavida de los centros éstos han degenera-do en una estandarización, que premia alos mejores y degrada o culpabiliza a loscentros situados en zonas marginales:

[. . . ] es irrelevante para lasescuelas que obtienen mejoresresultados, a la vez que aumentala exclusión de aquellos centros

y estudiantes que obtienen peoresresultados, que encuentran losestándares desesperadamentefuera de su alcance.

En esta situación, se reclama, rediseñarlos sistemas de rendimiento de cuentas(FURHMAN, 2003; FURHMAN;ELMORE, 2004) en modos que haganfrente (y resuelvan) los problemasplanteados. No ya sólo que tengan quesatisfacer -a su vez- determinadascondiciones o estándares (BAKER; LINN,2002) para conseguir una validez internay social, sino en los propios usos que seles están dando (SIROTNIK 2004,SPILLANE, 2004). Richard Elmore (2002)establece el "principio de reciprocidad"en el rendimiento de cuentas, consisten-te en que las exigencias de consecuciónde estándares tienen, recíprocamente(quid pro quo), que corresponderse conla capacitación para lograrlos. Establecerun control de niveles de consecución exi-ge, del otro lado, poner los medios, re-cursos e incentivos que hagan posible lamejora. Por eso, la presión actual por la"accountability", situada en sus justostérminos, como hace Elmore (2002, p.5),exige que el sistema educativo proporci-one la capacidad necesaria para respon-de a dichas demandas:

A fin de que la gente en lasescuelas pueda responder a laspresiones externas para elrendimiento de cuentas(accountabil i ty) , t ienen queaprender a hacer su trabajo demodo diferente y a reconstruir laorganización de las escuelas deotros modos distintos de hacer eltrabajo. Si el público y los políti-cos quieren incrementar la


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atención sobre la calidadacadémica y resultados, el quidpro quo es invertir en elconocimiento y las destrezasnecesarias para producirlo. Si loseducadores quieren legitimidad,propósitos y credibilidad para sutrabajo, el quid pro quo es apren-der a hacer de modo diferente sutrabajo y aceptar un nuevo mo-delo de rendimiento de cuentas.

Hace ya unos años, de modo similar, DavidNevo (1997, p.192) estableció el principiode que

[...] nadie tiene autoridad paraevaluar si no está preparado paracompartir la responsabilidad delas consecuencias de suevaluación, ni nadie debería utili-zar la evaluación si no es parte dela misma.

Este gran principio, en términosprácticos, se opone a que se haganevaluaciones externas si, paralelamente,no se hacen responsables de aportar losmedios y capacidades para afrontar losresultados. La responsabilidad recíprocade Elmore tiene su expresión aquí comoun diálogo clarificador y constructivoentre las distintas partes implicadas en lamejora de los centros docentes. Laevaluación de centros requiere, paralela-mente, desarrollar procesos de mejora quecapaciten a los centros para responder alos estándares establecidos.

Una política de reforma basada enestándares no se sostiene, pues, si noconlleva crear capacidades en los centros(MASSELL,2000). Tal como estándiseñados los centros, dice Elmore (2002),no están preparados para responder a las

presiones de rendimiento por estándaresy rendimiento de cuentas, por lo que -sino se actúa con otras medidas- puedeponer en peligro el futuro de la educaciónpública. En efecto, para responder adichas presiones, las escuelas debencomprometerse en un procesos sistemá-ticos de mejora continua de la prácticaeducativa, para poner el foco en losaprendizajes de los alumnos. Al enten-der que la unidad de evaluación es laescuela, se está presuponiendo que to-dos los individuos actúan de modo con-junto y que la publicación de rendimientode cuentas motivará, en igual medida, atodo el colectivo. Pero las escuelas son,ahora mismo, colecciones de individuos.

Como hemos defendido recientemente(BOLÍVAR, 2004), si bien la evaluación deescuelas por estándares puede ser unmedio para garantizar el "derecho deaprender" de todos (DARLING-HAMMOND, 2001), para que así fueradebe cumplir un conjunto de condiciones:a) versar sobre contenidos y capacida-des entendidas en sentido amplio, no li-mitadas a conocimientos en matemáticaso lengua; b) tener en cuenta el contextode cada escuela ("estándares sinestandarización"); c) en lugar deorientarse a clasificar escuelas para pro-vocar la competencia o dar criterios deelección a las familias, hacer un diagnós-tico para apoyar a aquellos que no losconsiguen; d) seguir el principio dereciprocidad: a los niveles de exigenciase deben, paralelamente, poner los medios



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(humanos, materiales y actuacionessociales) que les permitan conseguirlos.

Mientras se rediseñan las escuelas y lalabor docente para que obtengan mejoresresultados, quedan dos prácticas directasde mejora: incidir en los modos como losprofesores enseñan y los alumnosaprenden, así como crear comunidadesprofesionales de aprendizaje. La primeraes, al fin y al cabo, el núcleo del trabajodocente. Es verdad que deba ser rodeadapor otros círculos que lo apoyen, pero depoco valdrá si, al final, no tiene su impac-to en lo que se hace en el aula. La segun-da alternativa al individualismo de la po-lí t ica competit iva intercentros poralcanzar estándares de rendimiento o con-seguir clientes es crear comunidadprofesionales de docentes que trabajanconjuntamente, lo que exige unascondiciones organizativas y laborales querefuercen las oportunidades para apren-der unos de otros.

Una concepción ampliada del rendimientode cuentas nos lleva a qué accionespuedan dar lugar a una mayor calidad eincrementar los niveles de aprendizaje delos alumnos. En lugar, pues, de usar losresultados de la evaluación porestándares para castigar a centros,alumnos o profesorado, se emplean comoun índice de a dónde hay que apoyar jus-tamente para que todos los alumnospuedan conseguir dichos estándares. Enigual medida conviene dirigirse a loscambios organizativos que posibiliten un

mayor aprendizaje del profesorado y delos estudiantes. Un rendimiento decuentas genuino, pues, ocurre cuandohay formas establecidas para proveer unamejor educación, al tiempo que modos deintervención en aquellos casos en que nosucede. Los datos de evaluación de cen-tros son, sin duda, necesarios, en la me-dida que proporcionan información tantode lo que están consiguiendo los alumnosy de cómo la escuela lo está sirviendo.Pero los datos son sólo parte de unproceso que debiera ser más global.Quedarse sólo en ellos no sería unrendimientos de cuentas recíproco. Lapolítica educativa no evaluación de cen-tros no puede comenzar y acabar con lostest. Al contrario, los resultados han deser puntos de partida para la toma dedecisiones.

El rendimiento de cuentas por evaluaciónde resultados de los centros si bien puedeser una vía para provocar la mejora,actualmente -como se ha visto- es un ter-reno "minado", sujeto a múltiplespeligros. Si su no existencia es unremedio peor que la enfermedad, hay queexigir que los centros no pueden serresponsables hasta tanto no tengan,además de medios y recursos, capacidadorganizativa, para hacerlo. Mientras tan-to, es mejor -como llevamos tiempohaciendo- primar una concepción ypráctica de la autoevaluación para lamejora interna, lo que no puede suponerrenunciar a ver sus dificultades einsuficiencias.


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AUTOEVALUACIÓN INSTITUCIONAL

Entendemos la autoevaluación como unproceso iniciado en el centro escolar,llevado a cabo por el profesorado ypersonal de la escuela, en el que se exa-mina y diagnostica, recogiendo de modosistemático información, el estado de laescuela (puntos fuertes y necesidades),con el propósito de encontrar respuestasa problemas de la escuela y a susposibilidades de mejora. Unaautoevaluación institucional, comodesarrollo organizativo, se orienta y ciframás en el diagnóstico de la situación eidentificación de necesidades que en unafase final del proceso. En función de unaproblemática, dentro de un proyecto deescuela, los actores se movilizan paradiagnosticarla, encontrar recursos yformación que contribuyan a suresolución, en especial la mejora de lacalidad de la educación ofrecida.

Dentro de una estrategia de mejora se in-tenta un cambio sistemático de losprocesos internos de la escuela en ordena incrementar los resultados y la accióneducativa. Es una oportunidad para re-construir sus modos de ver sobre lo queestá ocurriendo en las instituciones es-colares y, como tal, uno de los modos pri-vilegiados para incrementar el desarrolloprofesional y, consecuentemente, lacapacidad de la escuela para cambiar(GAIRÍN, 2002). De ahí que haya sidoempleado y propuesto por casi todas lastradiciones de mejora, aun cuando tengandistintos signo ideológico: organizaciones

que aprenden, calidad de gestión,investigación-acción, mejora de laescuela, desarrollo organizacional etc.

Los propósitos de una autoevaluaciónson conjuntamente: (a) mejorar lacapacidad de la organización (relacio-nes sociales entre los miembros, clima ycultura organizativa, capacidad derespuesta frente a presiones externas odemandas internas); y (b) mejorar laenseñanza y el aprendizaje (desarrollo ycompetencia profesional del profesorado,eficacia de la escuela, incremento delaprendizaje de los alumnos). Esto exigetanto unas asunciones de partida comode unas estrategias para llevarla a cabo(KYRIAKIDES; CAMPBELL, 2004).

Son condiciones necesarias para laautoevaluación ir configurando elestablecimiento escolar como unaorganización que aprende o comunidadprofesional, que incluye -entre otros-estos componentes: a) normas y valorescompartidos en torno a los propósitosde la escuela; b) centrada que elaprendizaje de los estudiantes y en eldesarrollo profesional del profesorado; c)oportunidades para compartir lapráctica, por lo que ésta deja de ser pri-vada con oportunidades para trabajar engrupo; d) compromiso por obtener evi-dencias empíricas sobre el estado de laescuela, para hacerla más efectiva; e) re-laciones cooperativas que posibilitentanto un apoyo mutuo como unaprendizaje de la organización; f) toma de



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decisiones consensuadas, por lo que elpoder y el liderazgo está distribuido en-tre los miembros. Dado que los centrosescolares -en general- no sonorganizaciones que aprenden, ni estánvertebrados como comunidadesprofesionales, es algo a construir(BOLÍVAR, 2000).

Después de la constatación en los seten-ta del fracaso a nivel local de las reformasgerenciadas desde fuera, la escuela comoorganización se constituye en la unidadprimaria del cambio y, dentro de este mar-co, la autoevaluación el motor deldesarrollo y la mejora. Desde estas coor-denadas la mejora de los aprendizajes delos alumnos, que es la misión última quejustifica la experiencia escolar, se hacedepender de la labor conjunta de toda laescuela. Por eso, la autoevaluacióninstitucional está inscrita en un procesomás amplio de reconstrucción cultural dela escuela y de los modos de trabajar delos profesores. Para no reducirla a unacuestión técnica, requiere planificar con-juntamente acciones de desarrollo de laescuela, en las que hay que legitimar, jus-tificar y consensuar las opciones demejora que se van a tomar. Como procesode trabajo colegiado, es necesario plani-ficar la autoevaluación, es decirconsensuar y entenderse sobre el plande trabajo que se va a seguir (tiempos,espacios, responsabilidades).

Una autoevaluación requiere generarcondiciones internas que incrementen lacapacidad del establecimiento educativo

para desarrollar iniciativas de mejora, sinrenunciar a apoyos externos. En primerlugar, la literatura sobre las experienciasde autoevaluación señala (KYRIAKIDES;CAMPBELL, 2004) que es preciso, enprimer lugar, establecer un consensoy clarificar para qué se quiere entrar enun proceso de autorrevisión y mejora, alt iempo que crear un clima decolaboración, constituyendo unacomunidad profesional de aprendizaje.No puede iniciarse un proceso deautoevaluación, con garantías de éxito,si la mayor parte del profesorado, lidera-do por del equipo directivo, no está com-prometido en la mejora de la escuela. A lavez, para las dificultades que puedanpresentarse, se precisa del apoyo deasesores u otros agentes del cambio.

La escuela debe tener un marco para lamejora, compuesto por algunos de estoselementos: tener un foco claro y unifica-do para su trabajo de mejora; recoger ycontar con datos sobre los niveles deconsecución, centrarse en las estrategiasde enseñanza más adecuadas parasatisfacer las necesidades diversas delalumnado. De acuerdo con las leccionesaprendidas, se precisa un enfoque siste-mático en la recogida y análisis deinformación, una planificación abierta yevolutiva, con la participación de todoslos implicados. Sin una visión comparti-da del futuro de la escuela, un liderazgotransformativo y grupos de apoyo inter-no y externo, no es fácil que prosperenlas iniciativas de mejora.


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Iniciar el "viaje de la mejora escolar", porrecoger la metáfora de Ainscow, Hopkinset al (2001), conlleva recorrer una seriede pasos, variables según las diversasexperiencias o enfoques, pero que -enconjunto- constan de: partir de diagnos-

ticar dónde estamos ahora, una visión dea dónde quisiéramos estar o llegar, plani-ficar un curso de acción y qué se debahacer para conseguirlo, y -finalmente- enuna perspectiva estratégica a largo plazo,a dónde iremos después (Quadro 1).

QUADRO 1: Fases del viaje de la mejora escolar

La autoevaluación, como revisión inter-na basada en la escuela, está inmersa enel proceso de desarrollo de laorganización, como actitud permanentedel grupo o institución por supervisar yvalorar lo que se está haciendo. Unaprimera fase de autorrevisión es el diag-nóstico organizativo inicial delestablecimiento (detectar puntos fuertesy necesidades o puntos susceptibles demejora) que, una vez sea compartido porel grupo, debe inducir a establecer pla-nes para la acción. La autoevaluación vainmersa en "espiral" en el propio procesode desarrollo (evaluación como mejora),donde se va revisando y recogiendoinformación colegiadamente sobre la

puesta en marcha de los planes de acción,qué va pasando, de qué forma y por qué,identificando problemas y necesidades,revisando y planificando sucesivamentelo que se ha hecho o se debiera/acuerdahacer.

La recogida sistemática de datos y suanálisis no tiene otro sentido queemplearla para la mejora del centro. Poreso, el diagnóstico pretende formarse unaimagen válida de las necesidades y pro-blemas de una escuela como organizacióncomo base para la acción. Una de lascondiciones, para que así pueda suceder,es que todos los datos recogidos y pro-cedentes de diversas fuentes sean exa-



Fases del viaje de la mejora escolar

Tareas clave

¿Dónde estamos ahora?, ¿cómo de bien lo estamos haciendo? ¿Cómo lo conocemos?

− Diagnóstico organizacional: puntos fuerte y necesitados de mejora

− Recogida y análisis de datos − Identificar areas con logros y necesitadas de mejora

¿Dónde quisiéramos estar?, ¿cómo de bien quisiéramos estar?

− Debatir la "visión” de la escuela − Identificar prioridades de mejora

¿Cómo llegaremos hasta allí? − Planificar las acciones de mejora − Medios y recursos (internos y externos) − Acciones a desarrollar

¿Qué debemos hacer para conseguirlo? Hacer que suceda

− Mantener vivo el impulso del proyecto − Revisar frecuentemente el progreso conseguido

¿A dónde iremos después?

− Pasar de un ciclo de mejora a otro − Establecer una estructura que, de modo sostenido,

facilite los procesos de mejora

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minados y analizados por la propiaescuela. En otro lugar (BOLÍVAR, 2003a)hemos expuesto un modelo de proceso,en que de la revisión y diagnóstico delestado actual del funcionamiento delcentro escolar, se emprenden accionesde mejora en aquellos aspectos que seconsideren prioritarios. En este marco detrabajo, como forma habitual de trabajo,se parte consensuando un "mapa" de lo-gros y necesidades, fruto delautodiagnóstico o "chequeo" de lasituación del centro, en un compromisopor revisar, concretar y sistematizarnuestras ideas educativas, de modo con-tinuo y en espiral, en un plan de acción.Se trata de un esfuerzo por sistematizar yconcretar nuestras ideas educativas enun plan de acción. Como tal requiere elcompromiso de todos o una mayoría delos miembros para analizar reflexiva y co-operativamente donde se está, por qué ycómo se ha llegado, valorar los logros ynecesidades y determinar qué cosas po-demos ir haciendo mejor dentro de loposible: ¿cómo van las cosas en el centro?,¿qué va funcionando aceptablemente?,¿qué cosas necesitarían mejora? ¿estamoshaciendo lo que querríamos hacer? etc.

Determinado y consensuado un ámbitode mejora (contenido) se pasaría amovilizar recursos (internos y/o externos)que contribuyan a su resolución, en unabúsqueda de soluciones (ideas, métodoso recursos materiales). Normalmente paraque una escuela o un grupo de profesoressea capaz de hacer frente a sus ámbitosde mejora, y -sobre todo- para que su

fundamentación sea relevante y legítima,deben verse potenciados por nuevosmarcos o ideas pedagógicas, formas detrabajo, etc. La elaboración de planes pe-dagógicos para la acción supone planifi-car conjuntamente tanto (a) los procesosde trabajo conjunto que se van a hacerdurante la puesta en práctica, como (b)los aspectos de enseñanza-aprendizajecon el alumnado en los que se van a foca-lizar. Esta planificación se entiende comoun proceso que se sitúa en lareconstrucción de la acción desde supasado (qué se ha hecho hasta ahora),presente (qué se hace actualmente) y fu-turo (qué se va a hacer) por parte de losprofesores; y que, a su vez, debe quedarabierto a otros desarrollos subsiguientes:puesta en práctica, seguimiento yevaluación, toma de decisionesencaminadas a su progresivainstitucionalización.

Finalmente, la autoevaluación no puedequedar como la tarea de un año, sinocomo un dispositivo de la capacidad parael cambio que el establecimiento escolarha adquirido; por lo que para que semantengan y sea sostenible se requierelos apoyos, incentivos y capacidades alo largo del tiempo.

¿QUÉ HA DADO DE SÍ LA AUTO-EVALUACIÓN?

La autoevaluación no está exenta deproblemas, ni es una panacea. En primerlugar, es una expectativa poco realistacreer que va a institucionalizarse en la


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mayoría de las escuelas, provocando porsí misma una mejora institucional de laacción educativa. Calhoum; Joyce (1998,p. 1293) calculaban que

[...] sólo sobre un diez por cientode las escuelas han tenidocapacidad para generar iniciati-vas que hayan cambiadosustantivamente las dimensionescurricular, instructiva y tecno-lógica de la escuela.

El sistema escolar en su conjunto se ca-racteriza por una débil autoevaluacióninstitucional, con escasos centros quecuenten con procesos sistemáticos de darcuenta de lo que hacen como base de unamejora sostenida. Por su parte, Meuret;Morlat-Aubriet (2001, 2003), en unaevaluación de lo que han dado de sí losprocesos de autoevaluación en 100 cen-tros escolares europeos, dentro de unProyecto piloto sobre mejora de la calidadde la enseñanza escolar, señalan que sibien todos los centros y profesoradoprefieren la autoevaluación a laevaluación externa, a la hora de valorarlos efectos sólo la mitad reconoce que -de hecho- ha mejorado la enseñanza.

Estamos en un momento dereconceptualización crítica de lo que hadado de sí el movimiento de mejora, don-de se inscribe una de las tradiciones másrelevantes de la autoevaluación (SchoolBased Review). Esto ha motivado -por unaparte- el acercamiento, cuando noconjunción, con la orientación de"eficacia escolar", eso sí debidamentereformulada por la propia "mejora"; por

otra, a poner en primer plano el incremen-to de los niveles de aprendizaje de losalumnos o el "valor añadido" proporcio-nado por el centro. Así de la School BasedReview, como estrategia identificadora delmovimiento School Improvement, diceahora Hopkins (HOPKINS; LAGERWEIJ,1997) que, si bien ha servido para que laescuela identificase prioridades para undesarrollo futuro, su repercusión en laeficacia escolar ha sido muy limitada, alno entrar en cómo implementar eldesarrollo de cambios selectivos en unperíodo dado de tiempo.

A mitad de los noventa comienzancrecientes síntomas de que dicha laborconjunta no está incidiendo -como seesperaba- suficientemente en elaprendizaje de los alumnos. Las iniciati-vas desde la propia escuela no son, encualquier caso, una panacea. Si ya no sepuede, definitivamente, confiar en inicia-tivas centrales, tampoco las "bottom-up",por sí mismas, nos llevan lejos. Es mejor,se dice ahora, dentro de lo que ha dadoen llamarse "tercera ola" centrarse enaquellas variables próximas al aula, queson las que pueden conducir a laimplementación efectiva, pues -en últimoextremo- es "lo que los profesores hacenen clase lo que marca la diferencia en losresultados de aprendizaje de los alumnos"(HARRIS; HOPKINS, 1999, p. 258).

Así, un tanto radicalmente, Hopkins(HOPKINS; LAGERWEIJ, 1997, p.89)señala que todas las estrategias a nivelde escuela empleadas deben ser



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sometidas a la pregunta crucial: "¿quérelación existe entre estas estrategias ylos resultados de los alumnos?"; para res-ponder que, si bien pueden sercondiciones necesarias o crear un con-texto para mejorar el currículum o laenseñanza, no son suficientes, pues "porsí solas tienen poco impacto directo en elprogreso de los alumnos". Para que estoúltimo suceda, deben integrarse o generarmodificaciones específicas del currículumo de la enseñanza, señala. En esta direc-ción concluye, de cara al futuro,

[...] la segunda sugerencia esvolver a centrar la discusiónsobre la innovación y la refor-ma en los resultados de losalumnos. Si no se hace esto, todoel debate sobre el cambioeducativo, la mejora de laescuela y la igualdad social se-guirá siendo ideológico,semántico e inútil (HOPKINS;LAGERWEIJ, 1997, p.100).

Es un tanto fuerte y discutible, pudiendopensar si está cediendo a lo que es lapolítica neoliberal en su país y retoman-do aires gerencialistas, antes abandonados.

Así pues, numerosas evidencias sugierenque el control por la escuela del procesode cambio no necesariamente afecta o hatenido el deseable impacto en los nivelesde consecución de los alumnos ni en lacalidad educativa ofrecida. Muchas vecesquedan empantanados, eluden cambiossustantivos en el plano didáctico o sólomodifican las estructuras de gobierno ymodos de trabajo. Maximizar la mezclaproductiva entre responsabilidad yrendimiento de cuentas con el desarrollo

e iniciativas de abajo parece ser clave.Como señala Darling-Hammond (2001,p.289) es necesario, en esta tercera ola,

[...] desarrollar políticas quemantengan el frágil equilibrioentre los estándares externos queestimulen la mejora y laautonomía escolar que constituyael motor del cambio interno.

Cuando lo que está en juego es garantizarel derecho de aprender de todos losalumnos, no puede ser dejado a lo quecada centro determine, aún cuando sinsu compromiso e implicación se irá pocolejos.

Además, desde otra perspectiva, en losúltimos años, con motivo de propuestasde "gestión basada en la escuela" yreestructuración escolar, nos hemosvuelto más críticos con la autorrevisiónbasada en la escuela. Desde una filosofíade la sospecha, se ha cuestionado si laidea de la escuela como unidad de cam-bio, con unos procesos autoevaluativos,no fuera sino una nueva "tecnología delyo", que transfiere al propio centro elcontrol que antes era ejercido - conescasos resultados- externamente. Laautorrevisión sería un modo sutil deinteriorizar el control externo. El asesor oconsultor externo ejercería el papel demoralista/psiquiatra que trata de encauzaral orden razonable a la organización.

La evaluación de los centros deberáconjuntar una dimensión orientada a undiagnóstico de resultados con el propó-sito de que -a su vez- pueda servir para


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promover procesos de mejora interna.Por eso, las consecuencias de un procesode evaluación, bien situado y realizado,son - en primer lugar- la mejora; en segun-do, rendir cuentas de la labor desarrolladay rendimientos alcanzados, y-másampliamente- proporcionar información alpersonal de la escuela y a la sociedad. Comoseñala David Nevo (1998, p.90), unaevaluación debe ser constructiva y útil,

[...] si bien la idea de que laevaluación formativa es una al-ternat iva a la evaluaciónsumativa puede ser un pretextopara rehuir las exigencias deresponsabilización. [...] unaevaluación también debería ayudara la escuela a demostrar sus méri-tos ante las autoridades educativas,los padres y el público en general.

Otras consecuencias colaterales, no porello menos relevantes, son: contribuir agenerar una cultura de evaluación tantoen los modos y procesos de llevarla acabo como en ir asumiendo laresponsabilidad de los resultados ante lasociedad, ir perfeccionando y apropiandolos instrumentos de evaluación etc. Ori-entada a la mejora interna, es un mediopara capacitar al propio centro para hacersus opciones de mejora, construyendocondiciones y procesos que permitaninnovar y ser expresión de su autonomía.

CONJUGAR FORMAS DE EVALUACIÓNPARA LA MEJORA: EVALUACIÓNINSTITUCIONAL

Si bien cabe justificar la legitimidad, eincluso necesidad, de una evaluación ex-terna de los centros escolares y del sis-

tema educativo, como obligación de darcuenta de en qué grado funciona comoservicio público, como ya hemos señalado,hay razonables dudas sobre cómo estosinformes de evaluación puedan contribuira una mejora interna de los centros, a me-nos que vayan acompañados de un con-junto de condiciones y procesos. Seplantea, entonces, la necesidad de conju-gar una evaluación externa con unaautoevalución. Joan Mateo (2000, p.176)propone entender la evaluación insti-tucional como integración de perspecti-vas:

La evaluación interna constituyeuna estrategia de autorregulaciónabsolutamente necesaria para lageneración de compromiso entreel centro y su propia búsqueda decalidad y es un elemento clave dedesarrollo institucional; sin em-bargo, precisa del enfoque exter-no, no tan sólo porque le confierecredibilidad al someter aconstrate el interno, sinotambién porque lo retroalimentacon nueva informaciónevaluativa obtenida por otrosmedios, le somete a un análisismás diverso y plural y evita endefinitiva la pérdida de referen-tes que lo conduzcan a una exa-gerada subjetividad. Por su parte,la evaluación externa necesita sersubstanciada desde la interna, éstale aporta significado a susprocesos y evita su desarraigo. Laevaluación institucional trata deconjugar ambas perspectivas yaunarlas en un objetivo común:la gestión eficaz y eficiciente dela calidad educativa en el marcoglobalizador e integrador de lainstitución.

Así, la necesidad para un centro públicode dar cuenta de sus propios resultadosse combina con rendirse cuenta de sus



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propios avances, para tomar medidas anivel local. La mirada externa con la propiapercepción interna. De hecho, las dosformas no se excluyen, al contrario puede(y, quizás, deben) ser complementarias.El problema sigue siendo, comomatrimonio mal avenido, cuál (evaluaciónexterna/interna) deba tener prioridad,cómo compatibilizar ambas, y de quémodo una no ahogue o anule a la otra.

Por eso, el verdadero asunto es cómo (enqué condiciones) pueden de modo realis-ta llegar a ser compatibles e inclusopotenciarse mutuamente; porque, “en elestado actual de la evaluación de centrosen Europa, es menos la complementariedadde estos modelos cuanto su concurrencialo que suele importar" (MEURET;MORLAIX-AUBRIET, 2001), lo que sueleconllevar más a un enfrentamiento que auna complementariedad.

El dilema es cómo combinar un sistemade rendimiento de cuentas externo, queinevitablemente tiende a una uniformidad(y, por tanto, que todas las escuelasdeben alcanzar los mismos niveles deconsecución de sus alumnos), con lavariabilidad y particularidad de cadaescuela. Superar esta tensión es difícil, sinque ello sea excusa para rechazar cualquiertipo de evaluación externa. Lograrestablecer estándares "sin estan-darización", como dice Darling-Hammond,es un reto. Para que una reforma "basadaen estándares" pueda contribuir a la mejora,no puede limitarse a establecerlos y evaluarposteriormente su consecución, pues la

mejora es un proceso que exige un apoyosostenido en el t iempo. Además,recíprocamente exige proporcionar losmedios y apoyos oportunos para quepuedan conseguir tales estándares. Porúltimo, un "nuevo"sistema de rendimientode cuentas debe tender a ser flexible,empleando una variedad de tipos deinformación.

El asunto, como siempre, dependerá decómo se lleve a cabo dicho control y losrecursos dispuestos para la mejora. Poreso, un factor crítico del éxito es laadecuada combinación de seriasexigencias externas con dispositivos quedesarrollan la capacidad interna. El temaes cómo establecer estándares (y lacorrespondiente evaluación) que definanniveles de consecución deseables(ELMORE; ROTHMAN, 1999;MASSELL, 2000), según cada contexto(sin estandarización), y una evaluaciónperiódica que asegure una educación decalidad para todos y, al tiempo, proporci-one los medios considerados necesariospara conseguirlo.

David Nevo (1997), en un excelente librosobre la "evaluación basada en laescuela" entiende que ésta no tiene porqué oponerse a "evaluación externa", esmás -para mutuo enriquecimiento- debenser complementarias. Cada una puedetener ventajas para ciertos propósitos:evaluación interna para una evaluaciónformativa y para proveer feedback parala mejora, y la externa para una evaluaciónsumativa, proporcionando información


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sobre rendimiento de cuentas o resulta-dos de unos centros, comparados conotros. La propia evaluación externa puedeverse favorecida en su realización cuandose apoya en los informes previos realiza-dos en el seno de un proceso deautoevaluación. Todo ello a condición dedejar de usar la evaluación como una"fuente de coacción e intimidación, yempezar a utilizarla como la base del diá-logo entre centros, profesores ydirectores, y el resto del sistemaeducativo y de la sociedad en general".

Un centro escolar que no cuenta conningún mecanismo interno para suautorrevisión, tendrá dificultades parasacar partido, en un diálogo constructivo,a cualquier informe de evaluación exter-na. Así, ha sucedido en España (Plan EVAdel Ministerio de 1994-97), al no habersabido para qué se quería la evaluacióninstitucional, ni cuáles eran las priorida-des (generar una cultura evaluativa en loscentros e iniciar procesos internos derevisión). Si una evaluación externaquiere, como decía el objetivo general delPlan EVA, impulsar la autoevaluación delos centros con el fin de mejorar la calidadde la enseñanza que en ellos se imparte yno se preocupa por crear los procesosnecesarios está abocada a fracasar.

En estos casos cualquier evaluación ex-terna engendrará actitudes defensivas yserá percibida como un intento de con-trolar el funcionamiento del centro y unatentado contra la autonomía profesional,lo que en nada contribuye a la mejora.

Por eso, señala Nevo (1997), los que esténinteresados en la evaluación sumativaexterna deberían animar a los centros adesarrollar mecanismos de evaluación in-terna, no para sustituirla sino para hacerlamás eficaz. Normalmente laautoevaluación institucional es unacondición prioritaria para que unaevaluación externa contribuya a la mejorainterna, al contar con procesos para sa-car partido a los informes de evaluación.Como señala David Nevo (1997, p.167),"si la evaluación de un centro es interna yexterna a la vez, se convierte en un diálogopara la mejora, en vez de en acusacionesexternas y defensiva interna" De modo si-milar defiende Elmore (2002) que elrendimiento de cuentas interno debe pre-ceder al externo y es una precondiciónpara los procesos de mejora.

El evaluador externo puede adoptar laposición de mediador, "amigo crítico",agente de cambio y dinamizador, etc., esdecir, se guía por un conjunto de valoresque pretenden ser educativos, en lugar deinstrumentales, para los implicados,contribuyendo a hacer explícito un dibujomás claro de la institución y de lo que sig-nifica su trabajo en el conjunto más ampliode las prácticas sociales (MACBEATH,1999), como primer paso para la reflexiónconjunta sobre lo que se hace, se deberíahacer o sería legítimo lograr.

En fin, como señalaba en otro trabajo(BOLÍVAR, 2003b), continúa siendo unimperativo asegurar las oportunidadeseducativas para aprender de todos los



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alumnos, como ciudadanos, a recibir yalcanzar unos niveles educativos formal-mente equitativos. La cuestión,inveterada, es cómo hacerlo en formas quecontribuyan a mejorar los centros o aulasque consiguen bajos niveles en susalumnos. Esta evaluación por resultados,en cualquier caso, no puede buscar lahomogeneidad en una sociedad desigual,sino la equidad (BOLÍVAR, 2005). Paraello, estimo, precisamos contar con algúntipo de dispositivos (externos, además deinternos) que garanticen la equidad de losalumnos (de "todos" los alumnos) en elderecho a aprender. Esto un sistemaeducativo no puede garantizarlo, si no sefijan unas metas o niveles a alcanzar (enun currículum común o "básico") y seevalúa su grado de consecución en loscentros. Por supuesto, como ya hemosresaltado, de nada vale contar con dichosdispositivos (mejores o peores) si, para-lelamente, no se tienen preparados losapoyos oportunos. En este segundo caso,hay que oponerse a cualquier medida decontrol, por buena o justificable que sea.

Por eso, un factor crítico del éxito es laadecuada combinación de exigencias ex-ternas con dispositivos que desarrollanla capacidad interna. En línea con la exce-lente posición y argumentación deSirotnik (2004), podemos asentar estosprincipios de partida: la educación públi-ca juega un papel de primer orden en laconfiguración de la ciudadanía, cuyafunción debe ser desarrollar las máximasposibilidades de los alumnos. Laadministración educativa tiene derecho (y

obligación) de conocer cómo funciona alrespecto el sistema público de educación.Al igual que los profesores y centrosdeben dar cuentas de su trabajo, tambiénla propia administración educativa deberendirlas en orden a asegurar la equidady calidad en la educación. De este modo,el rendimiento de cuentas se da la manocon la responsabilidad, como tambiéndefiende Elmore (2002) con el principioquid pro quo en el sentido de, paralela-mente, proporcionar los medios y apoyosoportunos para que puedan conseguirtales estándares. De modo similar diceDarling-Hammond (2004):

Además de estándares sobre losresultados de los alumnos, lossistema escolares debendesarrollar estándares de opor-tunidades para aprender, que lespermitan identificar en qué me-dida las escuelas están propor-cionando a los alumnos lascondiciones que necesitan paradesarrollarse bien y, en casonecesario, poner en marchaacciones correctivas por partede la administración educativa.

Evaluation of schools: between theaccountability and the internal impro-vement

Abstract: The paper analyzes theperformance-based accountability systems inorder to the creation of an effectiveimprovement process inside schools. A criticalanalysis is formulated of the forms and usesthat have in the present educational politics.On the contrary, the autoevaluation promotethe teachers ' involvement to improve thequality, but is neither free of problems. It ispresented, therefore, the forms for integratethem. The capacity to improve precedes to the


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external demands of accountability. Internalevaluation constitutes the platform for externalevaluation, providing a source of insight into thespecific circunstances of a school. In turn, theaccountability must be a reciprocal process (quidpro quo): to provide with the capacity to meetexpectation.

Keywords: Accountability; School improve-ment; Self-evaluation.

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Sobre o autor:

1Antonio BolívarDoctor en Ciencias de la Educación. Catedráticode Didáctica y Organización Escolar en laUniversidad de Granada. Web: http://www.ugr.es/~abolivar/E-mail: [email protected]

Dirección Postal: Universidad de Granada,Facultad de Ciencias de la Educación. CampusUniversitario de Cartuja. C.P. 18071. Granada,España.



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A escolha de Maria: um perfil do Curso Normal Superior naBahia

Dora Leal Rosa1

José Albertino Carvalho Lordêlo2

Rosemary L. Ramos3

Mariana Moraes4

Wendy Silva5

Resumo: Esta pesquisa traçou o perfil do cursoNormal Superior a partir de 317 sujeitos de qua-tro instituições de ensino da Bahia, matriculadosem 2004.2. Os resultados da pesquisa confirmamque o perfil das normalistas permanece essencial-mente o mesmo ao longo de décadas no Brasilmas revela um dado novo: as normalistas não seconstituem em um grupo homogêneo. Há umsubgrupo com características particulares que odistingue do conjunto dessa categoria: asnormalistas pretas. Elas apresentam várias carac-terísticas comuns ao conjunto da categoria mas,são ainda mais pobres e enfrentam dificuldadesadicionais para estudar. Embora a pesquisa tivesseum caráter local, o que impede as generalizações,gênero e cor da pele ou etnia são duas categoriasimportantes para discutir o curso Normal Superi-or. A primeira categoria é amplamente discutidana literatura. As explicações para essa impressio-nante persistência encontram-se amplamente naliteratura e no senso comum. A principal delas é obaixo prestígio social da profissão de professor,decorrente, principalmente, dos baixos saláriospagos ao magistério no país, sobretudo na educa-ção pública do ensino básico.

Palavras-chave: Normal Superior; Formação deprofessor; Normalista.

No Brasil, desde a promulgação da Lei nº9394/96, a temática formação de professo-res tem desencadeado diversas reflexões,posicionando-se na pauta do dia quer noâmbito das Instituições de Ensino Superi-or, nos Conselhos e Ministério de Educa-ção, bem como no cotidiano dos milhares

de docentes que povoam as escolas brasi-leiras.

Em tal cenário, a criação de novas figurasinstitucionais: os Institutos Superiores deEducação e o curso Normal Superior de-sencadeiam reflexões sobre o papel e aidentidade dos Cursos de Formação de Pro-fessores no Brasil. Qual é mesmo o lócusespecífico da formação docente: Pedago-gia ou Cursos Normais Superiores?

No cerne desta crise convivem as represen-tações sociais sobre quem são os atores quefreqüentam tais cursos, qual seu perfil sócioeconômico e cultural. Encontramos em algu-mas produções específicas a análise desteperfil dos alunos de Pedagogia. Interessa-nos, aqui, traçar o perfil do aluno dos cur-sos Normal Superiores, especificamentena Bahia.

Nossa preocupação reside, justamente, nacompreensão de que este perfil inicial im-plica diretamente naquele que está sendoconsolidado ao longo de todo o processoformativo dos Cursos Normais Superiores.Sobre tal tarefa debruçamo-nos daqui pordiante.


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BREVE HISTÓRICO DA FORMAÇÃODE PROFESSORES NO BRASIL

A trajetória da educação em nosso País édesenhada desde os primeiros momentosde aculturação a que se submetia o povoindígena quando da colonização brasilei-ra com a presença das missões católicasde catequese, da Companhia de Jesus,chefiadas pelo Padre Manoel da Nóbregae especialmente enviadas pelo rei D. JoãoIII na expedição do primeiro governadorgeral, Tomé de Souza, em 1549, para cuidardo ensino no que viria ser nosso País.

De modo bastante informal e improvisadoinstalaram-se pequenas escolas em gran-des propriedades, onde padres ensinavamum ofício aos filhos de fazendeiros, aotempo em que iniciavam negros e índiosna religião católica.

Em uma ação expansionista, a missão tratade fundar na Bahia, em 1550, nossa primeiraescola oficial, o Colégio dos Meninos deJesus, com a mesma estrutura dos orfana-tos da Companhia, em Lisboa. Logo apóssão inaugurados o Colégio dos Meninosde Jesus de São Vicente e o Colégio dosMeninos de Jesus, em São Paulo dePiratininga nos mesmos moldes do primei-ro. Conforme Lourenço Filho,

Seja como for, o que parece cer-to é que as primeiras escolas fo-ram escolas do culto religioso. Eninguém desconhece o papel que,ainda em nossos dias, desempe-nham as corporações religiosas,na propagação da Fé e do ensino.Ite et docete omnes gentes. Para

servir a Deus, é preciso ensinar.E como lá está, no Eclesiastes:Initium sapientiae timor Domini.O temor de Deus seria o funda-mento de toda a sabedoria... (2001,p.10)

Tais escolas, com funcionamento bastanteprecário e representadas pelos Jesuítas,esboçavam os primeiros traços do"apartheid" da educação tão evidentenos momentos atuais: ao tempo em queos grandes colégios jesuítas eram im-plantados com a missão de "formar a eli-te colonial deste país", reservavam-se aosíndios, negros ou mestiços o trabalho bra-çal, sendo-lhes negado, à época, açõesefetivas de escolarização que lhes permi-tissem ascendência sócio econômica.

Mas o desenvolvimento de atividadescatequéticas no Brasil não se restringiuàs iniciativas da Companhia de Jesus.Outras ordens religiosas também estive-ram aqui presentes, desenvolvendo ati-vidades catequéticas e pedagógicas, aexemplo da Ordem dos Franciscanos, con-tudo nenhuma delas conseguiu desenvol-ver um trabalho tão significativo quantoàquela que, durante dois séculos, dedi-cou-se a formação de leigos e de religio-sos, proporcionando uma grande contri-buição na constituição dos primeirosmomentos de nossa vida cultural.

A expulsão das ordens religiosas do País,em 1759, em especial a Jesuítica, apesarde desencadear profundas transformaçõesna estrutura educacional vigente, gerou umgrande caos na situação do ensino em


A escolha de Maria: um perfil do Curso Normal Superior na Bahia.

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todo o Brasil. Nem mesmo a transforma-ção do País em sede da Coroa Portugue-sa, "bônus" que nos foi ofertado a pro-pósito da chegada da família real portu-guesa ao Brasil, e que desencadeou efe-tivas mudanças no campo intelectual6,conseguiu reverter o panorama deincipiência do sistema de ensino brasi-leiro neste período, a exceção de algunspoucos conventos e seminários, manti-dos pela Igreja, que empreendiam natransmissão de conhecimentos e forma-ção intelectual representando uma exce-ção no cenário educacional brasileiro, nomomento.

As poucas iniciativas sistemáticas e dequalidade consolidavam-se nos rarosinstitutos mantidos pelo governo, comoo Liceu Provincial de Pernambuco,fundado em 1825, e, em 1855, transfor-mado em um internato de educação pú-blica, e de instrução secundária, sendodenominado então como Ginásio Pernam-bucano.

Nestes liceus, oferecia-se aula avulsa eesporádica proposta pela reforma doMarquês de Pombal, de matérias disper-sas, ministradas por professores leigos,escolhidos sem nenhum critério. Desdea expulsão da Companhia até todo operíodo regencial esta era a tônica daEducação no Brasil. Conforme Villela(2003) apesar das d i f icu ldadesdesencadeadas, após séculos de predo-minância em nossa educação, tal acon-

tecimento faz com que se inicie nestacolônia um processo de laicização da ins-trução com o envio de professores régi-os.

E assim é que, no início do séc XIX,ocorre uma mudança qualitativa nas for-mas de ensino e aprendizagem, quandoo Estado passa a exercer o controle so-bre a educação formal no sistema edu-cacional primário, o que é comprovadoem 1827, com a implantação da LeiGeral de Ensino, única lei relativa aoensino elementar até 1946.

A instrução e a docência esboça-ram os seus primeiros traços como Decreto de 1830, que determi-nava a criação das primeiras esco-las de ensino elementar, seguidoda instalação da Assembléia, em1834 e a oficialização do ensino,em 1836 (LUCIANO, 2001,p.56).

Configura-se, de acordo com Tanuri(2000), a institucionalização da instruçãopública no mundo moderno, só possívelapós a expulsão da Companhia de Jesusdos domínios Portugueses e o início dalaicização da instrução no Brasil.

Conforme Ribeiro (2003), neste períododesenham-se várias ações que preocupame, conseqüentemente, precipitam a orga-nização docente no País; delas podemoscitar a deliberação da Lei Orgânica doEnsino de 15 de novembro de 1927, quedetermina a criação de escolas de primei-ras letras em todas as cidades, vilas e

6Podemos citar a criação da Biblioteca Pública [1810], do Museu Nacional [1818], A circulação da gazeta do Rio [1812], primeiro jornal e em1813 a primeira revista do País – As Variações ou Ensaios de Literatura.


Dora Leal Rosa - José Albertino Carvalho Lordêlo - Rosemary L.Ramos- Mariana Moraes - Wendy Silva

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lugares mais populosos do Império, inici-ando a expansão do ensino primário paratodas as camadas da população.

Se a gênese escolar pode ser "justificadapela importância da instrução, que confe-ria um status de superioridade social,política e intelectual”, como afirmaLuciano (2001, p.135), a gênese da forma-ção do professor se localiza a partir danecessidade premente de profissionais de-vidamente habilitados e em número sufi-ciente para atender a expansão das escolas,garantindo a concretização dos propósi-tos do Estado expressos anteriormente.Todo o trabalho desencadeado para cons-tituir um sistema educacional no Brasilvai articular-se de modo visceral à criaçãode escolas de formação de professores.

Conforme Tanuri (2000), a instalação dasinstituições do ensino mútuo no Brasil,disposta no artº 5º da Lei de 15/10/1827,que diz: "os professores que não tiverema necessária instrução deste ensino irãoinstruir-se em curto prazo e à custa deseus ordenados nas escolas da capital",e a preocupação com a seleção dos do-centes, referendados pelo alvará de 6/11/1772 e também pela Lei de 15/10/1827precipitaram um olhar acentuado sobrea formação dos docentes.

Na cartografia atual sobre a História daFormação de Professores, identifica-seque em 1935, logo após a reforma consti-tucional de 12/8/1934, a primeira EscolaNormal Brasileira, em Niterói, Rio de

Janeiro, primeira instituição destinada aformar o professor para as escolas primá-rias, cujo curso possuía duração de doisanos, em nível secundário.

Surgem, posteriormente, múltiplas experi-ências de estabelecimento de Escolas Nor-mais nas províncias que representam ainiciativa da expansão do nível de escolari-dade no país, baseado na necessidade dedesenvolvimento urbano e industrialização,ao tempo que forma os profissionais queatuariam no ensino primário. Pari passuao Rio de Janeiro, a Bahia desde 1935 in-vestia na formação docente, com a EscolaNormal da Bahia. Os primeiro cursos nor-mais no Império datam de 1835 (Niterói);em 1836 (Bahia); em 1845 (Ceará) e em1846 (São Paulo).

Importa notar que apesar do magistérioainda constituir-se, nos dias atuais umaprofissão essencialmente feminina, nãoconsta, no regulamento destas escolasentre 1835 até 1851, a matricula de mulhe-res nas Escolas Normais. Tais escolasexigiam dois pré-resquisitos para o ingres-so de alunos: a "boa morigeração [idonei-dade moral] e ter idade superior a 18anos”. E como atestar a ética e bons cos-tumes? De acordo com Martins (1996, p.70) as mulheres, especificamente, deveri-am apresentar:

• certidão de casamento, se casada;

• certidão de óbito do cônjuge, seviúva;

• sentença de separação, para seavaliar o motivo que gerou a se-



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paração, no caso da mulher se-parada;

• vestuário "decente";• sendo que só era permitido o

exercício do magistério publicocom 25 anos, salvo se ensinassena casa dos pais e estes forem dereconhecida moralidade. Aqui seevidencia uma distinção imensaentre gênero no momento do in-gresso ao mercado de trabalho.

À semelhança com o momento atual, naépoca, as Escolas Normais surgiamexponencialmente e efêmeramente, comcurta trajetória, extinguindo-se poucotempo depois. Tanuri se refere a tal fenô-meno como algo marcante em todas asprovíncias. A Escola Normal teve seu fun-cionamento de 1840 a 1846, contabi-lizando, até 1840, a formação de apenas 14alunos, dentre os quais, apenas 11 dedi-caram-se ao magistério, e sendo retomadoapenas em 1876.

Por que tal efemeridade? Em Ribeiro (2003)identificamos muitas críticas quanto à baixaqualidade, instabilidade, curto tempo paraconclusão da formação e duração efêmeradestas escolas, pois a despeito da forma-ção docente constituir-se prerrogativa emdiferentes governos, não havia iniciativaspara tal, confirmado com a criação de umaemenda do orçamento, em 1867, para oexercício de 1867/1868 que desestabilizavaas ações de formação docente.

Outros estudiosos, dentre eles Tanuri(2000) e Brezinski (1996) elencam motivospara falta de interesse da população do-cente por tal formação que se aproximam emuito do panorama vivido hoje: a baixa

remuneração, além do baixo prestígio queo magistério primário possuía, compreen-são restrita da importância e necessidadeespecifica da formação de profissionaisqualificados para tal faixa etária, e as defi-ciências didáticas e de espaço físico dasescolas normais da época.

Este insucesso vem repercutir no prestígioatribuído pelos então, presidentes a taisescolas que são, inclusive, rejeitadas comoinstrumento de qualificação de professo-res. Eram ínfimas, por que não dizer, quaseinexistentes, as iniciativas do governo emincentivar os professores a dedicar-se atal formação, preocupando-se muito maiscom o controle de cursos despendidos adespeito da qualidade do ensino. EmBrezinski (1996) podemos ver o Regulamen-to da Instituição Primária e Secundária,expedido por Couto Ferraz, em 1949, quetece muita crítica à Escola Normal peladespesa que produzia, além de regula-mentar neste mesmo documento normasque prevêem rebaixamento do salário dosprofessores, bem como a alteração doconteúdo dado em sala de aula.

Apesar de tal quadro, é impossível ne-gar a contribuição sócio-política das Es-colas Normais no processo de formaçãode professores. De acordo com Brezinsky(1996), sua criação constitui-se uma dasprincipais iniciativas para a formação doprofissional da educação, o marco inicialque se constitui referência, inclusive paraas Escolas Normal Superiores e, posteri-ormente, para os cursos universitários dePedagogia. Em especial considerando que,



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os professores se obrigavam a sereestruturar e preparar profissionalmentepara exercer as funções de mestre.

As escolas normais estão na ori-gem de uma profunda mudança,de uma verdadeira mutação so-ciológica, do pessoal docenteprimário. Sob sua ação, os mes-tres miseráveis e poucos instru-ídos do início do século XIXvão, em algumas décadas cederlugar a profissionais mais for-mados para a atividade docente(LOPES, 2000, p.101).

Outros fatores vêm contribuir para taismudanças: inicia-se, nos jornais femininosdo Rio de Janeiro, uma série de discussõessobre a educação da mulher que começaa ser considerada alguém ao mesmo tempofrágil e forte, a primeira categoria pelanatureza de seu sexo e a segunda - a força- repousava em sua missão de educadora7,e com a instalação, pela Lei Orgânica deEnsino, do direito à mulher de se instruir -embora com conteúdos diferenciados da-queles ministrados aos homens. Admite-seo ingresso de meninas na escola primária -embora com grandes restrições - o quevem requerer a formação de professorasdo sexo feminino, pois os tutores deveri-am ser do mesmo sexo que seus alunos(BRUSCHINI; AMADO, 1988) e, no mo-delo de ensino proposto por BenjaminConstant, algumas mudanças sãorequeridas nas práticas pedagógicas, emespecial, com a substituição dos castigos

corporais pelos deveres de casa e a mu-dança curricular com a inclusão de discipli-nas diferenciadas daquelas praticadas atéentão.

As exigências da sociedade civil e asações contundentes do governo em 1867urgiram a regulamentação da profissão domagistério, que se desenha a partir daobrigatoriedade do ensino estabelecidapela lei nº 9, de 22 de março de 1874 e adeterminação de seleção docente paraassegurar "qualidade no ensino". Ora, àépoca, o que se configurou foi um alto ín-dice de reprovação nos concursos públi-cos exigindo, pois, a criação, ou melhor,recriação de uma Escola Normal que, en-tão, é reaberta em 16 de fevereiro de1875. Segundo Tanuri (2000, p. 23), o nú-mero de Escolas Normais em funciona-mento no Brasil passou de quatro para22 em 1883, em um processo de grandeexpansão. Na época entendia-se que, paraatuar no magistério público, deveria serexigido o título de normalista, como for-ma de valorizar o ensino primário.

Apesar de todas estas mudanças e deconstituirmo-nos precursores na implan-tação das escolas de formação de profes-sores8, nossos cursos possuíam baixaqualidade destacando os seguintes fatorescondicionantes:

a brevidade do curso, o exíguo pre-paro dos alunos, por ocasião da

7 Relatos da época lidos em Joana PEDRO (1994, p.45), anunciam que "na constituição dos 'homens melhores' que formariam a naçãobrasileira, além da escola era necessária a formação no lar, e esta deveria ser ministrada por uma mãe instruída".8 A primeira Escola Normal do Brasil instalou-se no ano de 1834, em Niterói; seguiu-se-lhe a da Bahia, em 1835. Nos Estados Unidos, aprimeira escola do gênero só foi aberta em 1839, em Lexington, Massachussets; as duas seguintes, em 1844, Nova Iorque, e 1848, Pennsylvania(LOURENÇO FILHO, 2001, p. 21)



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matrícula inicial, nas escolas nor-mais, e a inadequação dos pro-cessos de ensino, principalmentenas matérias de cunho técnico,têm impedido essa preparação(LOURENÇO FILHO, 2001, p.21).

Adentramos o século XX com diversastentativas para elevar a formação de pro-fessores a um status "superior" em nívelde ensino e qualidade. Aqui pronuncia-se,em 1917, as preocupações do professorAfrânio Peixoto, diretor de instrução noDistrito Federal quando propõe reformaem termos de estrutura física, material ecurricular para os cursos Normais do Dis-trito Federal seguido das iniciativas de re-forma nos estados de São Paulo, MinasGerais, Pernambuco, Paraná e outros.

Se por um lado Lourenço Filho (2001, p.22) anuncia a chegada de uma fase áu-rea: "Com o estabelecimento do GovernoProvisório, conseqüente à Revolução de1930, o ensino normal, em quase todo oPaís, entrou em nova e auspiciosa fase",por outro, Luciano (2001, p. 209) anunciauma série de problemas, a saber:

[...] no campo político das regu-lamentação da profissão, desta-camos os problemas relacionadosà ausência de estímulos para oexercício docente, devido aos bai-xos salários e aos privilégios con-cedidos aos professores particu-lares. O magistério particular apre-sentava-se mais atrativo, pois erade livre iniciativa e, normalmen-te, financiado pelo governo.Este se tornava mais procurado,em virtude da isenção dos rigoresdos concursos de seleção para oingresso no serviço público.

Demartini (1991, p.32) afirmar que

[...] a Escola Normal, então, pas-sou a representar uma das poucasoportunidades, se não a única, dasmulheres prosseguirem seus es-tudos além do primário.

Caracteriza-se como um dos primeiroseventos a criação do Instituto Superior deEducação, que funcionava associado àFaculdade de Filosofia, Ciências e Letras,implantada pela Ordem das Beneditinas deSão Paulo em 1901. De acordo comBrezinski (1996) e Tanuri (2001) a preocu-pação com a formação de docentes am-plia-se e as ações para seu preparo insta-lava-se em 1900, surgindo as licencia-turas, ao se organizar a antiga FaculdadeNacional de Filosofia, da Universidade doBrasil, pelo Decreto-Lei no 1190 de 1939.Já Lourenço Filho destaca a criação da,

A Escola de Professores, criadano Distrito Federal pelo Decretonº 3.810, de 19 de março de 1932,e instalada no mesmo mês e ano,representa a primeira iniciativa,no País, para prover à formaçãodo magistério, em nível de estu-dos superiores ou universitários.Mais do que isso, talvez, assinalauma experiência de preparação demestres primários, em novas ba-ses e mediante processos aindanão sistematicamente utilizadosnas escolas brasileiras (LOU-RENÇO FILHO, 2001, p.21).

Contudo, estas propostas não foram leva-das adiante, fazendo com que a formaçãodos profissionais da educação não avan-çasse para o nível superior. Diz Brzezinsky(1996, p. 23):

[...] a utopia brasileira de elevaros estudos de formação de pro-fessores ao nível superior não se



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tornou realidade nas primeirasdécadas republicanas. A utopiaainda permaneceu como projetosimbólico do vir-a-ser.

Após a primeira guerra mundial, sob influ-ência das concepções de ordem econômi-ca, política e social que dominavam o cená-rio educacional brasileiro na década de 30,em um momento designado historicamentede "otimização pedagógica" e "entusiasmopela educação" entre as medidas tomadascomo iniciativa na formação docente, esta-va a criação da Associação Brasileira deEducação, por Heitor Lira e a respon-sabilização do poder público pelo aperfei-çoamento dos profissionais da educaçãocom a criação da Escola Normal da Capital,em São Paulo que foi denominada, posteri-ormente de Instituto de Educação Caetanode Campos, pelo Decreto nº 5.846/1933. Deacordo com Antunha (1974) anuncia-se oinício da criação de uma escola superiordestinada a estudos pedagógicos, concreti-zada pela sua transformação em Faculda-de de Educação da Universidade de SãoPaulo (USP).

A evolução do Instituto de Educação re-presenta, segundo Brezinsky (1996), parteda história da formação dos profissionaisda educação no país, principalmente no quese refere à qualificação do Ensino Superiore do próprio Curso de Pedagogia. As etapasem que se desenvolveu anunciavam o cur-so Pós-Normal como o aperfeiçoamento doCurso Normal em nível superior, emboranão mantivesse as características do ensi-no universitário.

Enquanto instância educativa, ao ensinoSuperior cabe a preparação de profissio-nais como o de obra qualificada para su-prir as necessidades imediatas do merca-do, em um panorama de modernização dasociedade brasileira, imposta sob aforma de Leis e Decretos que eram apre-sentados como solução urgente paradinamização do país.

No final da década de 60, a formação do-cente para o início da escolarização foi in-corporada ao curso de Pedagogia comoextensão da sua antiga função de formaçãopedagógica do magistério de nível médio.A distinção entre bacharelado e licenciaturapassa existir através de dois decretos. Odecreto-lei n 9.053 (12/03/1946) que deter-minou a criação dos ginásios de aplicaçãopara servir as finalidades de prática dedidática e do decreto-lei n 9.092 (26/03/1946) que ampliava o currículo da Facul-dade de Filosofia para quatro anos.

LÓCUS DA FORMAÇÃO

Qual o lócus de formação do professor? Equal sua identidade? Eis uma questão queemerge com base nessa reflexão, iniciandoum período intenso de discussão sobre aidentidade do profissional formado no cur-so, que, tendo como referência os encami-nhamentos feitos por Valnir Chagas no pe-ríodo entre 1973 e 1976, redefine o perfil dopedagogo como técnico da educação e do-cente do Curso Normal.

Assim temos a configuração de um especi-



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alista em educação, ao tempo que perduraa concepção de que para lecionar criançasda educação infantil ao ensino fundamen-tal basta o curso Normal de nível médio,evidenciando, mais uma vez o desprestígiodos professores, em especial aqueles queirão atuar nas séries iniciais da educaçãobásica.

Paralelo a formação do professor em nívelmédio, uma multiplicidade de habilitaçõesse estabelecem nos cursos de Pedagogia.Somente na primeira metade da década deoitenta é que a Universidade Federal deGoiás e a Universidade do Vale dos Sinos,criaram a título experimental e com autori-zação do antigo Conselho Federal de Edu-cação a habilitação destinada a formaçãode professores de series (ou anos) iniciais.Com o sucesso da experiência, muitas Uni-versidades e faculdades isoladas adotaramo modelo. E, a partir daí a Pedagogia come-çou a abraçar a formação de professorescomo uma das habilitações do curso e, emmuitos casos, exigida como pré-requisitopara as demais habilitações, quando nãoúnica habilitação do curso, numa perspec-tiva pautada na compreensão de que adocência constitui a base da identidadeprofissional de todo o educador.

Nessas três décadas, a formação básica doespecialista continuou acontecendo na gra-duação, com complementação de estudosem Curso de pós-graduação na área. For-mou também o profissional da educação queatuaria nas Séries Iniciais de 1ª à 4ª série,Educação Infantil e Educação Especial. A

partir dessas habilitações, a formação dopedagogo se definia pela docência ou aespecialização para atuar no sistema edu-cacional (VEIGA, 1997).

As mudanças propostas para o Curso dePedagogia a partir da LDB/96 trouxeramavanços e contradições que são discutidasem todos os âmbitos do sistema educacio-nal. A formação do profissional da educaçãoacontecerá nos Institutos Superiores deEducação e no Ensino Superior. Esta con-dição foi garantida por mobilização dos ór-gãos de representação dos profissionais daeducação, em movimentos semelhantes aosda década de 80.

Tal cenário sofre uma grande transforma-ção a partir da década de noventa, especifi-camente, com a instalação da nova Lei deDiretrizes e Bases da Educação Nacional9.394/96 que, em seu artigo 62 prevê:

A formação de docentes para atuarna educação básica far-se-á emnível superior, em curso de licen-ciatura, de graduação plena, emuniversidades e institutos superio-res de educação básica, admitidacomo formação mínima para oexercício do magistério na educa-ção infantil e nas quatro primei-ras séries do ensino fundamental,a oferecida em nível médio, namodalidade normal (BRASIL,1996).

Esta decisão foi referendada pela Lei nº10.172/2001 do Plano Nacional de Edu-cação (PNE) que diz, "70% dos professo-res de Educação Infantil e Ensino Funda-mental devem possuir formação específicade nível superior" até 2011.



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As discussões se intensificam nos fórunsde formação docente na década de 90, prin-cipalmente no que se refere à concepçãode formação estabelecida nos projetos daLDB que tramitaram no Legislativo, face aaprovação o Projeto Lei do Senador DarcyRibeiro, aprovado em dezembro de 1996(LDB 9.394/96), em substituição ao projetoinicial discutido amplamente por educado-res e entidades de representação de váriasáreas educacionais da sociedade brasileirapor oito anos, que não foi aprovado noSenado Federal.

Promulgada a LDB 9.394/96, decretos, pa-receres e resoluções, enfim, novas diretri-zes para o Ensino Superior e a formaçãodos profissionais da educação são defini-das. O Curso de Pedagogia, responsável,até então, pela formação da maioria dos pro-fissionais que atuam no ensino básico, éimpulsionado a retomar as reflexões histó-ricas sobre sua identidade: Bacharelado ouLicenciatura? Especialista ou Professor?

No artigo 63 da LDB há um deslocamentodo lócus formativo do professor com osurgimento de (não tão) novas figurasinstitucionais: o Instituto Superior de Edu-cação e o curso Normal Superior, no cernede uma política de ampliação da qualifica-ção dos professores da Educação Infantile Ensino Fundamental e em um contextode reforma da Educação Básica no Brasil.Desencadeia-se uma polêmica muito gran-de sobre o processo de formação docente,colocando em pauta o papel e identidadedos Cursos de Pedagogia do Brasil.

O CURSO NORMAL SUPERIOR

O Curso Normal Superior, ao contrário doque muitos pensam e dizem, não é uma trans-posição do antigo Normal do Ensino Mé-dio para a esfera superior. Ele se consolidacom uma identidade voltada para a forma-ção de docentes constituindo-se, assim,como uma nova licenciatura prevista pelaLDBEN, e pelas Resoluções n°01/2002 en°02/2002 do Conselho Nacional de Educa-ção, e objetiva a docência, a formação deProfessores habilitados ao Magistério paraa Educação Infantil e para as Séries Iniciaisdo Ensino Fundamental.

Isso não significa que o Magistério de Ní-vel Médio tenha desaparecido. Afinal onúmero de professores leigos no Brasil émuito grande. Mas, como a LDBEN deter-mina a obrigatoriedade do Diploma de En-sino Superior para os Professores de Edu-cação Infantil e 1ª à 4ª série a partir de 2007,os Cursos de Magistério nos moldes atuaisperdem a força e poderão ser questionadosa partir daquela data. Os cursos Normaissão abrigados nos Institutos superiores deEducação estes que são dispostos e regu-lamentados pela resolução CNE/CP 01/99,de 30/9/99.

Em 2001, o CNE/CP009/2001 aprova o pa-recer sobre as Diretrizes Curriculares Naci-onais para a Formação de Professores daEducação Básica, em nível superior, cursode licenciatura, de graduação plena quereestrutura de modo radical o perfil destescursos instituídos pela Resolução CNE/CP



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1/2002, acompanhado da Resolução CNE/CP 2/2002 que define a duração e a cargahorária dos cursos de licenciatura, de gra-duação plena, de formação de professo-res da Educação Básica em nível superior.

Em texto comentado sobre as DiretrizesCurriculares, Mello (2004) apresenta algu-mas demandas atuais para os cursos deformação de professores:

[...] potencializar o desenvolvi-mento das pessoas; construir in-dividualidades autônomas e soli-dárias; construir a convivência in-clusiva e produtiva; construircompetências para a usar as lin-guagens e viver na sociedade doconhecimento e da informação.

E localiza alguns problemas enfrentadosnos e pelos atuais cursos de formação deprofessores.

No Estado da Bahia, a partir de 2001, umamovimentação se estabelece: os curso dePedagogia, em especial o curso da Univer-sidade Federal e da Universidade do Esta-do da Bahia iniciam reflexões sobre a suaidentidade e do profissional que formam,ao tempo em que observa-se o boom deimplantação dos cursos Normais Superio-res em Instituições Particulares.

Dados do Instituto Nacional de Estudos ePesquisas Educacionais Anísio Teixeira(INEP) indicam que, a partir de 1998, fo-ram implantados 32 cursos Normais Supe-riores na Bahia sendo que, na capital, te-mos 9 cursos presenciais e 2 na modalida-de a distância; na região metropolitana eno interior do estado havia, respectivamen-te, 2 e 19 Cursos Normais Superiores.

A despeito das crises estabelecidas a partirde tal legislação, não podemos ignorar oavanço no que tange o nível de escolarida-de admitido para tal segmento que salientaas conquistas alcançadas na Constituiçãode 1988, no advento do Estatuto da Crian-ça e do Adolescente, da nova Lei de Dire-trizes e Bases e da Lei Orgânica de Assis-tência Social, quanto à modificação do per-fil profissional vigente - com qualificaçãoinferior à exigida aos professores dos de-mais níveis de ensino, para atender às fun-ções indissociáveis de cuidado e educaçãono atendimento à criança, preconizadaspelas propostas de formação elaboradasnos últimos cinco anos. Face tal panorama,uma pergunta cabe em tal contexto: quem éeste aluno que freqüenta tais cursos?

O PERFIL DOS ALUNOS

A imagem das normalistas perpetuadas naliteratura, cinema, televisão e, em especialno imaginário coletivo, sempre apresentoucaracterísticas similares: eram, normalmen-te, descendentes de famílias da então cha-mada classe média e viam na profissão deprofessor uma maneira de aliar uma profis-são e um ganho suficiente para comple-mentar a renda pessoal, pois a renda fa-miliar era garantida ou por suas famíliasou, no caso das moças, por um casamentocom alguém bem-sucedido financeira-mente.

A partir de 1920, essa primeira caracteri-zação começa a se alterar e a profissio-nalização do professor em cursos normaispassa a ser uma necessidade e uma exi-



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gência. A estudante e o estudante doscursos normais são potenciais professo-res, em um Brasil carente de profissionaishabilitados para exercer funções na áreada saúde, da educação e da indústria. Al-gumas décadas mais tarde, o Curso Nor-mal (que nas décadas de 1920 e 1930 tam-bém era ofertado sob a forma de gradua-ção) passa a denominar-se Curso Magisté-rio, mas mantém as mesmas características:prioridade curricular para os componentesdas áreas das ciências sociais e humanas;preocupação demasiada com a prática,muitas vezes, sem reflexão e sem teorização;suporte teórico assentado na pedagogiatradicional, desconsiderando outras ten-dências e paradigmas. Atualmente, os doisníveis de formação ainda convivem.

No âmbito da educação a distância (EAD)estratégias para identificação do perfil doaluno têm sido pesquisadas e divulgadaspor especialistas diversos (MOULIN;MONAT, 2000). No que tange esta modali-dade de ensino, a importância de conhecero perfil do aluno é confirmada por Paz et al(2003) referindo-se aos cursos oferecidospelo Laboratório de Educação a Distância,da Universidade Federal de Santa Catarina.Em especial, trata-se de uma atenção e in-vestimento em conhecer o perfil da turma,para a proposição de estratégias didáticase materiais adequados ao desenvolvimen-to do curso.

Reconhecemos tal importância, contudo,nossa preocupação em desenvolver talestudo resulta do entendimento de que, a

despeito das políticas nacionais estabele-cidas para a formação dos professores, umcurso sério, deve assentar-se em um currí-culo pensado por uma equipe de educado-res que consideram a realidade regional esuas demandas, tomem como referênciateorias e paradigmas educacionais em acor-do com os nossos tempos, presenciais, eque sejam qualificados para o trabalho do-cente. Para tal, importa, significativamente,empreender no conhecimento do sujeito aquem se destina a formação.

Entende-se que, em qualquer pro-cesso educacional que trabalhe numaperspectiva de mediação pedagó-gica, o interlocutor é a pessoa cha-ve, sendo, por isso, imprescindívelconhecê-lo. E conhecê-lo signifi-ca saber algo de sua história, de suasrelações, de seu mundo, de suas ex-pectativas, de seus sonhos(GUTIÉRREZ; PRIETO, 1994,p.70-76).

Por essa razão é que se buscou conhecero perfil do aluno concreto, pois quantomais as políticas e os cursos foremdirecionados ao corpo discente real,maior será a qualidade do trabalhoformativo desenvolvido.

METODOLOGIA

A pesquisa foi realizada no segundo semes-tre de 2004, envolvendo quatro Institui-ções de Ensino Superior e abrangeu 317alunos do curso Normal Superior, umadas quais localizada na cidade de Cruzdas Almas, distante 150 km de Salvador.Uma segunda faculdade que oferece ocurso fica localizada na Região Metropo-



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litana de Salvador e as outras duas ficamna capital baiana. Mais da metade dosrespondentes da pesquisa estuda numafaculdade filantrópica.

Em princípio a pesquisa pretendia abran-ger todo o universo de cursos e de alu-nos nos três turnos. Contudo, as difi-culdades interpostas pelas organizaçõespara a realização do trabalho limitaramo número de faculdades e de alunos. Em-bora não se possa tomar esse grupo comouma amostra representativa da populaçãode faculdades e de alunos - porque osrespondentes não foram selecionados aoacaso, o expressivo número de casos re-

presenta uma fonte de segurança parainferir sobre a população. No período darealização da pesquisa funcionavam cin-co cursos normais na capital, dois dosquais foram estudados. O outro foi o úni-co curso localizado na região metropoli-tana na época.

O instrumento de coleta de dados foi umquestionário com perguntas fechadas eabertas. Os alunos receberam o questioná-rio e foram orientados para devolvê-lo a umprofessor do curso. A taxa de devoluçãofoi muito alta. As questões abertas foramcategorizadas e toda a análise foi proces-sada eletronicamente com a utilização doprograma SPSS.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

As análises foram realizadas inicialmentedescrevendo cada variável e em seguidaforam descritas algumas associaçõesjulgadas relevantes do ponto de vista aca-dêmico e social. A seguir descrevemos es-ses resultados e em seguida apresentamosa discussão.

Características do grupo pesquisado

O curso Normal Superior é predominan-temente feminino. As mulheres representam95,9% dos estudantes enquanto os ho-mens representam apenas 3,8% do uni-verso. Por esse motivo, elas serão repor-tadas como as normalistas. As casadassão maioria entre as estudantes. Elas


TABELA 1 - Composição da "amostra"

FONTE: Pesquisa de Campo.Obs. Nomes fictícios

FACULDADE Nº de CASOS %Faculdade Alfa 176 55,50Faculdade Beta 28 8,80Faculdade Gama 57 18,00Faculdade Epson 56 17,70

TOTAL 317 100,00


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representam 49,1% das normalistas, con-tra 39,9% das solteiras e apenas 11,0% se colocam em outra condição. Entreas normalistas, 56,8% possuem filhoscontra 43,2% que não possuem. Entreaquelas que têm filhos, a freqüência maiselevada (39,2%) é de um filho; 35,7% têm2 filhos e 12,6% têm 3 filhos e 7,8% têm4 filhos. Consideram-se pretos, 18,5% dosestudantes, percentual muito próximo da-queles que se declaram brancos (21,5%); osmorenas são 33,3% e os pardos/mulatos,26,7%.

Idade e ingresso da faculdade

Considerando a idade esperada para aformação superior entre 18 e 24 anos, asnormalistas se constituem em um grupocom idade muito acima dessa faixa. A mé-dia de idade delas é de 33 anos com extre-mos de 18 e 56 anos. Um quarto dasnormalistas possui idade superior a 40anos e outro quarto possui idade inferiora 26 anos. Os dados revelam também queas estudantes deste curso levaram, emmédia, 11,7 anos entre a conclusão do cur-so médio e o ingresso no ensino superi-or; 25% das normalistas precisaram demais tempo pra retomar sua formação:mais de 17 anos; outras 25% retomarama formação em tempo inferior a 5 anos.

A Tabela 3 (p.75) apresenta uma distribui-ção das normalistas por faixa de anos deconclusão do ensino médio. Em um extre-mo estão 17,9% das alunas que concluí-ram o curso médio entre 2001 e 2004 e em

outro, 3,7% que concluíram a escola mé-dia entre 1971 e 1976.

TABELA 2 - Anos entre a conclusão do cursomédio e o ingresso na faculdade dos estu-dantes do Normal Superior (NS)

Tipos de curso médio freqüentado ede escola

O magistério foi o tipo de curso médio maisfreqüentado entre as atuais alunas do cur-so de Normal Superior, correspondendo a62,5% dos entrevistados; 4,6% cursaramsupletivo e cerca de 32,9% freqüentaramoutros cursos para a conclusão do ensinomédio. A maioria dos estudantes é origi-nária de escola pública: 66,1% estudaramnas escolas do Estado contra 30,4% queestudaram em escola particular; apenas3,5% freqüentaram outro tipo de institui-ção escolar.

Situação no mercado de trabalho

O perfil dos estudantes do curso NormalSuperior indica que 46,5% trabalham e têmcarteira assinada. Apenas 24,2% trabalhame não têm carteira assinada. Estão desem-pregados ou possuem outro tipo de traba-lho 5,2% e 13,9% respectivamente.

FONTE: Pesquisa de Campo.



Média 11,70Mediana 10,00Moda 5,00Desvio-padrão 7,74Quartil 25 5,00Quartil 50 10,00Quartil 75 17,00

75

Tipos de trabalhos remunerados

Dos normalistas que possuem trabalho re-munerado, 26,2% são professores de redeparticular, 20,2% são professores de redepública, 12,1% trabalham em organizaçãoescolar, 4% dão aulas de reforço, 13,6%trabalham no comércio e 1,6% são profes-sores da rede particular e pública; 32,3%possuem outros tipos de trabalho.

Motivo pelo qual estudam Normal Su-perior

Entre os principais motivos que levaramos alunos a ingressar no curso NormalSuperior destaca-se a necessidade de ad-quirir uma habilitação superior, pois jásão professores; isto corresponde a 32,8%dos respondentes. Para ampliar sua cultu-ra 24,8% decidiram ingressar neste curso eos outros motivos possuem uma baixafreqüência e estão associadas à pretensãode concurso público, à facilidade de ingres-so no curso, a progressão na carreira noEstado e à troca do trabalho atual pelo deprofessor.

TABELA 3 - Distribuição dos alunos do NS por ano de conclusão do ensino médio.

Os estímulos recebidos para estudarNormal Superior

A maioria das estudantes do Normal Su-perior decidiu ingressar neste curso porconta própria, o que revela um total de39,2%, ou por influência da família 37,5%.Há as que receberam estímulos dos cole-gas o que representa um total de 13,4% edos coordenadores e diretores escolaresum total de 9,9%.

Normal Superior x Pedagogia

As normalistas identificam seu curso coma docência e com um nível de ensino espe-cífico; estas foram as principais razões quelevaram a escolha do Normal Superior enão o curso de Pedagogia.

As percepções sobre esta questão forammuito convergentes, conforme as falas abai-xo transcritas:

" O curso Normal Superior temmais a ver com o professor emsala de aula e pedagogia é paraadministrar um colégio"


Faixa de conclusão do ensino médio

Nº de alunos % % acumul

1971 I---- 1977 11 3,7 3,701977 I---- 1983 34 11,5 15,201983 I---- 1989 59 20,0 35,201989 I---- 1995 67 22,6 57,801995 I---- 2001 72 24,3 82,102001 I---- 2004 53 17,9 100,00

TOTAL 296 100,0


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QUADRO 1 - Por que Normal Superior e não o curso de Pedagogia ?

FONTE: Pesquisa de Campo.Obs: Questão aberta; o entrevistado podia dar mais de uma resposta.

Apoio da família para a realização dosestudos

Mesmo ingressando no Ensino Superiorcom idade avançada, as alunas recebemapoio da família - dos filhos e dos pais.Para muitas delas, esta tem sido uma fontede encorajamento na luta para conciliartrabalho, família e docência.

Os textos abaixo reforçam os dadoscoletados através das perguntas fechadasdo questionário:

"Bem, são meus estimuladores;quando penso em faltar eles di-zem: minha mãe, depois vai serpior! Eu me realizo quando es-tou na faculdade, é meu remé-dio para a depressão"

Ou ainda:"O Normal superior é uma for-mação para atuar em sala deaula e pedagogia refere-se maisa coordenação"

A relação entre o Normal Superior e a Peda-gogia foi ainda abordada na pesquisa. SeNormal Superior evoca docência, Pedago-gia evoca coordenação.

Algumas normalistas percebem um certopreconceito contra seu curso:

"Eu percebo discriminação daspessoas com relação ao NormalSuperior pois muitos acham umaperda de tempo porque NormalSuperior é o antigo e velho Ma-gistério"



QUADRO 2- Que relação você percebe entre os cursos de Normal Superior e Pedagogia?

FONTE: Pesquisa de Campo.Obs: Questão aberta; o entrevistado podia dar mais de uma resposta.

Razões Nº de respostas

P ara continuar ensinando 32

P ara aperfe içoar a atuação em sa la de aula 22

Rea lização pessoal e p rof issiona l 17

P orque não existia pedagog ia na facu ldade escolh ida 48

E specia lizar em um n íve l de ens ino específ ico 105

Devido a curta duração do curso 13

O utras respostas 62


Normal é para ensinar, pedagogia é para coordenar 66

Eles são semelhantes 21

Não há semelhanças 10

Ambos formam educadores 16

Há discriminação contra o Normal Superior 11

Outras respostas 62

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"Meu esposo e meus filhos sãomeus maiores incentivadores; jápensei em desistir e eles me di-zem que os pais são os exemplosdos filhos".

Meio de transporte utilizado para ir afaculdade

O meio de transporte mais utilizado entreas normalistas é o ônibus (68,4%); somente18,7% utilizam o automóvel para chegaraté a faculdade e12,9% outros tipos detransporte.

Os equipamentos e serviços que asnormalistas possuem em casa.

Entre os equipamentos e serviços indica-dores do nível de renda, a tv por assinaturaé o mais raro entre as normalistas; 77,4%não possuem tv por assinatura contra 22,6%que possuem.

Os dados revelam que o computador já éum equipamento mais acessível àsnormalistas; 52,8% afirmam possuir oequipamento em casa contra 47,2% queainda não o têm. O acesso a internet emcasa é mais restrito que o acesso ao com-

putador; entre aqueles que têm computa-dor em casa, 45,4% utilizam internet contra54,6% que não têm acesso.

Quem financia o curso

Um percentual expressivo de alunas finan-cia seu próprio curso (39,7%). Outros 13,5%recebem alguma ajuda da família para pagara faculdade; 3,9% das normalistas estudamcom bolsa integral do seu empregador e35,2% pagam a faculdade com recursos deoutras fontes.

Leitura

A literatura especializada em educação é apreferida das estudantes. As revistas so-bre variedades aparecem como a segundaleitura mais citada. Livros e revistas religio-sas foram também citadas.

A pesquisa mensurou a periodicidade deleitura de alguns veículos de informaçãoimportantes para a formação e atualizaçãodo professor. Para o caso das revistas so-bre educação, 37,6% dos discentes lêempelo menos, uma revista mensalmente;

QUADRO 3 - Apoio para estudar.



Recebem apoio total da família 131

Sentem-se orgulhosos 35

Incentivam mas reclamam por não ter mais a minha presença diária 11

Não dão importância 10

São compreensivos 9

Incentivam 55

Outras respostas 49


78

36,2% lêem semanalmente e 19,9% lêemestas revistas diariamente.

Quanto aos livros sobre educação, sua lei-tura diária é mais freqüente do que as revis-tas especializadas; 30,5% lêem diariamentee 32% lêem semanalmente. Portanto, 62,5%da(o)s normalistas lêem livros sobre edu-cação, pelo menos uma vez por semana. Osjornais diários são os veículos de informa-ção mais frequentemente lidos pela(o)snormalistas; 47,2% afirmam ler jornais dia-riamente e outros 40,9% lêem semanalmen-te.

Os livros não-técnicos são pouco lidos.Somente 15,1% dos estudantes informamsua leitura diária e 19,5% fazem leitura se-manal. Outros tipos de veículos de infor-mação impressos são também lidos pelosestudantes. Poucos especificaram esse tipode leitura. As especificações, ainda que ra-ras, foram de revistas, livros e textos religi-osos.

A renda mensal dos estudantes.

Analisando a renda mensal dos estudan-tes, percebe-se que cerca de 25% doalunado recebe mais de R$ 567, 50, enquan-to 25% recebe menos de R$ 297,50. A médiageral da renda dos estudantes do cursoNormal Superior está em torno de R$ 448,00.

ASSOCIANDO VARIÁVEIS: AS NOR-MALISTAS PRETAS SÃO AS MAISPOBRES

Além de se constituir em um grupo particu-larmente pobre, o curso Normal Superiorreflete as diferenças entre pretos e brancosda sociedade. As estudantes declarada-mente pretas possuem uma renda corres-pondente a 78,9% da obtida pelas brancas.Os dados revelam que, quanto mais preta éa pele, menor é a renda da normalista.

Entre os 51 estudantes que se julgaramnegros 29,4% possuem computador emcasa, enquanto 70,6% não possuem. Quan-to ao número total dos respondentes bran-cos, esse número equivale a 61 pessoas,cerca de 65,6% têm computador em casa e34,4% não têm. Relacionando estes dadoscom o acesso à Internet, há duas vezes maisnormalistas brancas com acesso a internetdo que normalistas pretas.

Associando a questão cor com a acesso atv por assinatura em casa, foi revelado quesomente 6,4%, das normalistas pretas pos-suem esse serviço em casa contra 30,4%das brancas.

Fontes Nº de respostas

Jornais diários 57Revistas de variedades 63Revistas e livros sobre educação 88Livros não-técnicos 27Todos 11Livros e revistas religiosas 10Outras publicações 25

QUADRO 4 -Fontes de leitura das norma-listas.

FONTE: Pesquisa de Campo.Obs: Questão aberta; o entrevistado podia dar mais de umaresposta.



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Associação das variáveis cor e trans-porte.

Outro dado que confirma a maior pobrezadas normalistas pretas é o meio de trans-porte utilizado para vir à faculdade. A as-sociação dessas duas variáveis revela que,entre as estudantes que se considerampretas, 78,2% usam ônibus, 16,4% usamoutros meios de transporte e apenas 5,5%vão de automóvel. Entre os respondentesbrancos 68,9% vão para a faculdade deônibus, 19,7% vão de automóvel e 11,5%com outro tipo de transporte.

DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Os resultados da pesquisa confirmam queo perfil das normalistas permanece essen-cialmente o mesmo ao longo de décadas noBrasil mas revela um dado novo: asnormalistas não se constituem em um gru-po homogêneo. Há um subgrupo com ca-racterísticas particulares que o distingue doconjunto dessa categoria: as normalistaspretas. Elas apresentam várias característi-cas comuns ao conjunto da categoria mas,são ainda mais pobres e enfrentam dificul-dades adicionais para estudar.

No Brasil, as oportunidades de educação etrabalho para os negros, de um modo geralsão menores do que para a população bran-ca. Embora não se disponha de uma sérietemporal para uma análise de tendência, comalguma reserva, esse dado pode indicar uminteresse específico das mulheres pretas porum curso pouco competitivo, de curta du-

ração, mas com oportunidades mais con-cretas de trabalho, ainda que historicamen-te mal recompensado. As normalistasdeclaradamente pretas foram 18,5%; soma-dos com pardas/mulatas esse percentualé de 45,2%.

A persistência do perfil dos cursos de for-mação de professores no Brasil e particu-larmente do Normal Superior, em última ins-tância, é explicada pela falta de atenção doestado brasileiro para com a educação. Estafalta de atenção se expressa no percentualinsuficiente da riqueza nacional, ProdutoInterno Bruto (PIB) aplicado na educação,percentuais ainda insuficientes dos orça-mentos das esferas federal (18%), estadu-ais e municipais (25%), nessa função públi-ca e, inversão de prioridades na alocaçãode recursos por nível de ensino.

As expectativas de maiores investimentospúblicos na educação por parte de algunssegmentos e atores sociais parecem não seconfirmar. Vivemos na sociedade do conhe-cimento e da informação e a educação as-sume um papel de centralidade. Há um con-senso de que esses são os eixos da trans-formação produtiva e que o sucesso daeconomia depende da qualidade da educa-ção. Contudo, as marcas das novas políti-cas educacionais são: a regulação, a avali-ação e a eficiência. O Brasil continua in-vestindo pouco e gastando mal na educa-ção. A obsessão pública é obter o máximode benefícios com o mínimo de custos edeste modo conferir eficiência às políticaseducacionais. Neste contexto é pouco



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provável que haja melhorias nos níveis deremuneração e reconhecimento docente.

Outros dados da pesquisa merecem serdestacados. O perfil etário das alunas pa-rece corresponder a uma expectativa domercado educacional. As alunas ingressamtardiamente no ensino superior e isso podeser explicado pelas pressões do mercadocausadas pela LDB de 1996. A idade espe-rada para a formação superior está entre18 e 24 anos. A pesquisa mostrou que, emum extremo estão as estudantes mais jo-vens: 25% delas possuem idade inferior a26 anos; em outro extremo, 25% possuemidade superior a 40 anos.

O problema é o interstício entre a conclu-são do ensino médio e o ingresso no ensi-no superior. Os dados revelam também queas estudantes deste curso levaram, em mé-dia, 11,7 anos entre a conclusão do cursomédio e o ingresso no ensino superior;25% das normalistas precisaram de maistempo pra retomar sua formação: mais de17 anos; outras 25% retomaram a forma-ção em tempo inferior a 5 anos. Esses da-dos criam obstáculos para uma formaçãomais dedicada. Normalmente, o desempe-nho acadêmico do estudante que trabalhaé menor do que o daquele que não traba-lha e pode se dedicar integralmente aosestudos. No caso das normalistas, além dotrabalho, elas têm família (filhos e maridos)e tem que superar essa defasagem acen-tuada entre a conclusão do curso médio ea retomada dos estudos.

Isto deve criar problemas e desafios aosprofessores e coordenadores dos cursosnormais. Como se sabe, o curso é uma li-cenciatura curta (três anos) e suas disci-plinas possuem cargas horárias pequenas.Como então promover uma formação ade-quada desse professor? Os dados dessarealidade concreta permitem questionarse esse lócus de formação é mesmo o maisadequado para as demandas dos cursosde formação apontadas por Guiomar Mello.

CONCLUSÃO

A partir dos resultados obtidos com a pes-quisa sobre o perfil das normalistas naBahia concluímos que as característicasprincipais das estudantes mantêm-se pra-ticamente inalteradas ao longo de déca-das no Brasil. A literatura brasileira temrecorrido exclusivamente à categoria degênero para analisar o perfil e as razões daescolha desse curso. Uma nova categoria,contudo, precisa ser incorporada à análi-se: etnia. As normalistas não se constitu-em em um grupo homogêneo. Há umsubgrupo com características particularesque o distingue do conjunto das estudan-tes: as normalistas pretas. Conforme ante-riormente discutido, elas apresentam vári-as características comuns ao conjunto dacategoria mas, são ainda mais pobres e en-frentam dificuldades adicionais para estu-dar.

Os dados revelam também que as estudan-tes deste curso levam muito tempo entre a



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conclusão do curso médio e o ingressono ensino superior; 25% das normalistasprecisaram de mais tempo pra retomar suaformação: mais de 17 anos; outras 25%retomaram a formação em tempo inferiora 5 anos. O curso Normal Superior temuma procura maior no turno noturno, de-vido a necessidade de conciliar trabalhoprofissional, com a família e a formaçãodas normalistas; com a idade acima damédia esperada para o curso, o longointerstício entre a conclusão do ensinomédio e o ingresso no ensino superior,além do curso se constituir em uma for-mação em licenciatura mais rápida (trêsanos) com disciplinas com cargas horári-as pequenas, a ampliação da escolarida-de do professor do ensino infantil e dasséries iniciais do ensino fundamentalpode estar dissociada da qualidade ne-cessária para melhorar a educação brasi-leira. Os dados obtidos nessa pesquisasugerem a necessidade de uma análisemais profunda sobre o Curso NormalSuperior e sua clientela de modo a inves-tigar se esse lócus de formação é mesmoo mais adequado para as demandas doscursos de formação apontadas pelos di-ferentes pesquisadores que analisam aeducação brasileira.


Maria’s choice: a profile of teacherstraining program for elementary school

Abstract: The present study intended to drawa social profile of Teacher Training undergra-


La opción de María: un perfil del programade profesorado para la escuela primaria

Resumen: El presente estudio se prepuso trazarun perfil social de los estudiantes de profesoradoa partir de 317 sujetos de cuatro instituciones deuna educación más de Bahía, matriculados en2004. Los resultados de la investigaciónconfirman que el perfil tradicional de losestudiantes del normal permanece esencialmenteigual a lo largo de décadas en el Brasil, pero revelanun nuevo dato: los “normalistas” no son un grupohomogéneo. Hay un subgrupo con característicasparticulares que lo distinguen del conjunto totalde esa categoría : las “normalistas” negras. Ellaspresentan características comunes al conjuntopero son todavía más pobres y enfrentan mayoresdificultades para estudiar. Aunque la investigacióntiene un carácter local, lo que impide lasgeneralizaciones, genero y color de piel o grupoétnico son dos categorías importantes para discutirel curso Normal Superior. La primera categoría esampliamente discutida en la literatura. Lasrazones para esa impresionante persistencia seencuentran ampliamente en la literatura y en elsentido común. La principal de ellas es el bajo

duate students. The subjects were 317 femalestudents enrolled in four higher educationinstitutions in the state of Bahia. The researchoutcomes validate the traditional profile ofTeacher training students (normalistas) throughdecades in Brazil, but reveals a new datum:"normalistas" are not anymore a homogeneousgroup. There is a new group whose peculiaritiesmake them different from the whole; the blackstudents. They show several commoncharacteristics to the whole group but they arepoorer and face more difficulties to performtheir but they are poorer and face moredifficulties to perform their student duties. Thelocal scope of the study does not permit widergeneralizations but it allows to conclude thatgender and skin color are two basic categoriesrelated to Teacher Training undergraduatestudents. The first one is widely treated in thepertinent literature that raises explanations tothe overwhelming feminine presence in theseprograms. The leading reason is the very lowsocial status of teachers as a profession, as aresult of very low wages, mainly those paid bypublic schools.

Keywords: Teacher training students; TeacherTraining undergraduate.


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prestigio social de la profesión de profesor,derivado, principalmente de los bajos salariospagados al magisterio en el país, sobretodo en laeducación pública de enseñanza básica.

Palabras-clave: Educación Normal Superior;Formación de profesor; Estudiantes de profesorado.

Sobre os autores:

1Dora Leal RosaDoutora em Educação. Universidade Federal daBahia (UFBA), Brasil. Mestra em D E A SciencesEt Théories Des Formes de l’ Educat., UniversitéDes Sciences Humaines de Strasbourg, USHS,

83Gest. Ação, Salvador, v.9, n.1, p.61-83, jan./abr. 2006


França. Professora da Faculdade de Educação daUFBA.E-mail: [email protected]

2José Albertino Carvalho LordêloDoutor em Educação, UFBA. Professor daFaculdade de Educação da UFBA.E-mail: [email protected]

Endereço Postal: Universidade Federal da Bahia,Faculdade de Educação, Departamento deEducação I. Avenida Reitor Miguel Calmon, Valedo Canela.CEP: 40110-100. Salvador/BA- Brasil.

3Rosemary L.RamosProfessora da Faculdade Social da Bahia.E-mail: [email protected]

4Mariana MoraesAluna de Pedagogia da Faculdade Social da Bahia.

5Wendy SilvaAluna de Pedagogia da Faculdade Social da Bahia.

Endereço Postal: Faculdade Social da BahiaAv. Oceânica, nº 2717, Ondina, Salvador/Bahia,Brasil CEP.: 40170-010.

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Resumo: O artigo traz uma crítica ao discursoque explica o fenômeno do desemprego comoresultado da baixa escolaridade dos trabalhadoresbrasileiros e que, numa visão pragmática eutilitarista da produção do conhecimento e daeducação em geral , defende que o sistemaeducacional - e a universidade em particular -deveria se orientar pelas demandas do mercado,formatando os seus cursos e currículos de acordoo que se supõe sejam as competências exigidaspelas empresas a cada momento. Utilizandoinformações sobre o comportamento davariável escolaridade no mercado de trabalhoda Região Metropolitana de Salvador duranteos anos 90 e sobre o desemprego dos diplomados,procura contribuir para a compreensão darelação entre o sistema educacional e o mercadode trabalho na atual etapa do desenvolvimentobrasileiro, destacando outros elementos nãoconsiderados neste discurso que se tornouhegemônico e ainda influencia, fortemente, aconcepção e gestão da política educacional noBrasil.

Palavras-chave: Desemprego; Mercado demercado; Sistema Educativo.

Ângela Borges1

Educação e mercado de trabalho: elementos para discutir odesemprego e a precarização dos trabalhadores escolarizados

No contexto de uma reestruturação pro-dutiva acompanhada da súbita abertura daeconomia nacional, dos impactos da revo-lução tecnológica e da gestão neoliberalda economia, o Brasil vivenciou, nos anos90, a súbita e acentuada elevação das ta-xas de desemprego e a correspondentemultiplicação dos contingentes de de-

sempregados, mais visíveis nos grandescentros urbanos.

Como em outras áreas, também no debatesobre a relação educação x trabalho, assis-tiu-se à emergência e hegemonia de um di-agnóstico, transformado em discurso, quefoi colocado como verdade absoluta, pas-sando a impregnar o senso comum, os go-vernos e um grande número dos pesquisa-dores que se debruçam sobre o tema. Doiselementos desse diagnóstico foram (e ain-da são) marcantes nas discussões sobre odesemprego e sobre as demais mudançasem curso no mercado de trabalho.

O primeiro deles é a consideração do fe-nômeno do desemprego como resultado,em grande parte, das dificuldades de adap-tação dos trabalhadores brasileiros às no-vas exigências colocadas pelas empresas,em função de importantes mudançastecnoló-gicas e dos novos padrões decompetitividade. Em algumas das suasversões, esse discurso chegou até a pas-sar a idéia de que essas dificuldades seri-am, em boa medida, de responsabilidadedo próprio trabalhador desempregado, um


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"inimpregável" - um neologismo criado peloex-presidente F.H. Cardoso2- por não terbuscado assegurar a sua "empregabili-dade", a sua adaptação ao novo perfil dademanda. Nesse diagnóstico, a capacida-de de geração de oportunidades de traba-lho da economia brasileira não é colocadaem questão, tudo se passando como seexistissem, em grande número, postos detrabalho vagos à espera de trabalhadoresque portem as competências a eles corres-pondentes (BORGES, 2005) e as soluçõespara o desemprego passariam, naturalmen-te, pelas políticas de educação e de re-qua-lificação profissional.

O segundo elemento desse diagnósticoé a valorização das atividades do setorprivado como espaço de trabalho e deoportunidades de sucesso profissional,para os que conseguissem agregar à suaformação as competências e habilidadesexigidas pelo mercado e, ainda, como amelhor e a mais eficaz alternativa para aprópria resolução dos déficits educaci-onais do trabalhador brasileiro.

Esse discurso marcou, por exemplo, o de-bate sobre o caráter da universidade nacontemporaneidade. Para os seus seguido-res, numa visão pragmática e utilitaristada produção do conhecimento e da educa-ção em geral, a universidade deveria se ori-entar pelas demandas do mercado,formatando os seus cursos e currículos de

acordo o que se supõe sejam as competên-cias exigidas pelas empresas a cada momen-to.

Neste artigo, com base nos resultados deum estudo sobre a desestruturação do mer-cado de trabalho da Região Metropolitanade Salvador - RMS nos anos 90 e de infor-mações mais recentes sobre o comporta-mento desse mercado, será feita uma críti-ca a esse discurso hegemônico procuran-do, à luz das evidências empíricas e dasreflexões acumuladas nos âmbitos da so-ciologia do trabalho e da educação, aportaralgumas contribuições para a compreensãoda relação entre o sistema educacional e omercado de trabalho na atual etapa do de-senvolvimento brasileiro.

O artigo está organizado da seguinte ma-neira: após essa introdução, são resgata-dos alguns elementos teóricos a respeitoda relação entre mudanças tecnológicas,exigências de qualificação e escolaridade;em seguida, são apresentados, sintetica-mente, alguns indicadores - construídoscom as bases de dados da Pesquisa Nacio-nal por Amostra de domicílios (PNAD), doInstituto Brasileiro de Geografia e Estatísti-ca (IBGE) e da Relação Anual de Informa-ções Sociais (RAIS), do Ministério do Tra-balho e do Emprego (MTE) - sobre a impor-tância da variável escolaridade no mercadode trabalho da RMS e, particularmente, noseu segmento formal, na década de 90 e,

2“nós nos países em desenvolvimento temos que prestar atenção a esses processos e descobrir modos e meios pelos quais se diminui, pelo menos,este processo. Pelos quais se busca algum mecanismo que leve a que as pessoas tenham sentido para o processo global de desenvolvimentoeconômico. E não é fácil. Mas existe isso, existem os que são, crescentemente, inimpregáveis. Não é que não tenham emprego, inimpregáveispor razões, por um lado, pela falta de qualificação e pelo outro lado pelo desinteresse do setor produtivo mais avançado em empregá-las, sãodispensáveis.” (...) Fernando Henrique Cardoso (abril, 1997). http://www.presidencia.gov.br/publi_04/COLECAO/PRO9716.HTM.


Educação e mercado de trabalho: elementos para discutir o desemprego e a precarização dos trabalhadores escolarizados

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mais recentemente, em 2004. Em seguida, àguisa de conclusão, procede-se a uma ou-tra leitura da relação educação x trabalho, aqual, ao buscar evidenciar a falácia do dis-curso dominante, ressalta a importância daconsideração de outros parâmetros para aavaliação desta relação.

MUDANÇAS TECNOLÓGICAS, QUALI-FICAÇÃO E ESCOLARIDADE

Desde o desenvolvimento da indústriamoderna, mudanças na base técnica ereestruturações produtivas sempre resul-tam em novas e maiores exigências quantoà escolaridade dos trabalhadores, origi-nando um movimento de qualificação dospostos de trabalho e dos seus ocupantes.

Para evitar a dependência de uma força detrabalho mais qualificada e escassa, os em-presários buscam dirigir as novas mudan-ças tecnológicas e reestruturar os proces-sos produtivos de modo a reduzir, simul-taneamente, a proporção de postos de tra-balho que exigem trabalhadores mais qua-lificados e a aumentar, proporcionalmen-te, o número daqueles com baixa demandaem termos de escolaridade/qualificaçãodos trabalhadores, deflagrando um con-tra-movimento de desqualificação dospostos de trabalho e dos trabalhadores.

Além disso, sempre que aumentam as exi-gências de qualificação, os empresáriosbuscam também intervir nos sistemas edu-cacional e de formação profissional parapromover uma rápida elevação da escola-

ridade média dos trabalhadores - objetivoque estes também perseguem - asseguran-do, deste modo, a oferta de trabalhadorescom a formação profissional adequada àsnecessidades do momento - em termosquantitativos e qualitativos -, bem como aexistência de uma ampla reserva de mão-de-obra com as características exigidaspelos postos de trabalho mais estratégi-cos.

Na atual reestruturação, centrada no usode tecnologias flexíveis de basemicroeletrônica, também aumentaram asexigências de qualificação dos trabalha-dores, sendo que, para alguns autores,essa demanda é mais acentuada agora queno passado, visto que o pleno aproveita-mento dos recursos das novas tecnologias(SALM, 1998), a sua disseminação, assimcomo os seus efeitos positivos no planomacroeconômico exigem a elevação do pa-tamar médio de qualificação dos trabalha-dores, de modo a estes sejam capazes deacompanhar a vertigem de inovaçãotecnológica e responder às novas exigên-cias que lhes são colocadas.

Ainda que essas exigências ultrapassemos conhecimentos, habilidades, competên-cias e atitudes normalmente adquiridos naeducação formal, avançando sobre sabe-res antes não considerados, a emergênciada nova matriz tecnológica e dos novospadrões de gestão, tem levado àsupervalorização da educação formal e doscertificados que ela confere.

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Outro elemento importante para a discus-são sobre a relação educação e trabalho éa relativamente recente substituição danoção de qualificação pela de competên-cia, conceitos polissêmicos, que remetema matrizes distintas. Segundo Manfredi(1998, p.8),

[...]para alguns, a qualificação éconsiderada na perspectiva dapreparação para o mercado,envolvendo, portanto, um pro-cesso de formação profissionaladquirido por meio de um per-curso escolar e de uma experi-ência (ou carreira profissional)capaz de preparar os trabalha-dores para o ingresso e a manu-tenção no mercado formal detrabalho. Um outro uso da no-ção de qualificação é entendê-lacomo um processo de qualifica-ção/desqualificação inerente àorganização capitalista do tra-balho, sendo o resultado da re-lação social entre capital e tra-balho e da correlação de forçasentre ambos. Há ainda uma ter-ceira visão [...] que aborda e de-fine a qualificação a partir da in-vestigação de situações concretasde trabalho.

Já a noção de competência oriunda, se-gundo Hirata, do discurso empresarial, éimprecisa, referindo-se à "capacidade deagir, intervir, decidir em situações nemsempre previstas ou previsíveis [...] ca-pacidade e agilidade de julgamento e deresolução de problemas". A nova noçãode qualificação (referida ao modelo decompetência) seria a "capacidade de mo-bilizar saberes para dominar situaçõesconcretas de trabalho e transpor experi-ências adquiridas de uma situação paraoutra. A qualificação de um indivíduo é

a sua capacidade de resolver rápido e bemos problemas concretos mais ou menoscomplexos que surgem no exercício dasua ativida de profissional", o que exigi-ria a "mobilização de competências ad-quiridas ou construídas na aprendiza-gem, no decurso da vida ativa, no traba-lho e fora deste" (LEITE, 1996, citado porMANFREDI, 1998, p. 10).

Apesar da maior amplitude do conceitode competência, a fluidez e a mutabilidadedas demandas atuais do sistema produti-vo têm reforçado as credenciais do siste-ma educacional - o diploma - como indi-cador indireto, ainda que não suficiente,da qualificação do trabalhador.

Segundo Paiva (2000, p.57), este trânsitoentre a noção de qualificação e a de com-petência não é política nem ideologica-mente neutro, entre outras razões porqueesta última noção

[...] parece trazer consigo umaoutra mentalidade em relação aotrabalho e um outro conjuntode skills que começa com uma"alfabetização tecnológica" etermina na naturalização da frag-mentação, precarização e inten-sificação do trabalho. Trata-sede abdicar - conscientemente ounão - das conquistas feitas aolongo de um século e meio deindustrialismo e aceitar o riscoe a incerteza como elementosconstituintes explícitos do mun-do do trabalho e - portanto - daorganização da vida.

De outro lado, assiste-se também à re-atu-alização da Teoria do Capital Humano e a



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atribuição de responsabilidades exagera-das à educação formal (e aos sistemasde educação e de formação profissional),tal como a de resolver o problema do de-semprego (PAIVA, 2000; SALM, 1998).

Conclui-se, assim que, embora se mante-nha válida a utilização da variável escola-ridade como indicador de qualificação -na falta de um substituto melhor e maisde fácil operacionalização -, é fundamen-tal ter em mente que, num ambiente deelevado desemprego, de rápido aumentoda escolaridade média e de baixo cresci-mento das atividades inovadoras que de-mandam trabalhadores mais escolarizados,tende a ocorrer uma desconexão progres-siva entre a escolaridade dos trabalhado-res (e o grau dos diplomas que portam) eas características dos postos de trabalhoque ocupam, tornando-se mais freqüentessituações de super-qualificação.

Essa elevação das exigências dos empre-gadores quanto à escolaridade encontrasuas raízes tanto na demanda quanto naoferta. Do lado da demanda, como visto,num período de rápidas mudanças, comintrodução de novas tecnologias, altera-se o mix de habilidades e competênciasnecessárias, ampliando as dificuldadesnormalmente enfrentadas pelos emprega-dores para definir com precisão em queproporção elas devem estar asseguradase para traduzi-las em indicadores que ori-entem a seleção de pessoal.

Além disso, os empregadores não são

capazes de avaliar com segurança, no mo-mento da contratação, se os trabalhadoresque se candidatam são portadores das ca-racterísticas apropriadas para o posto detrabalho. Para reduzir esta incerteza, sua op-ção é exigir diplomas genéricos mais eleva-dos, dado que os mais escolarizados sãopercebidos como mais produtivos e commaior capacidade de dominar mais rapida-mente as novas tecnologias, isto é, seriammais facilmente treináveis e flexíveis (KON,1992, MARUANI; REYNAUD, 1999).

Ainda quanto às necessidades da deman-da, a preferência pelos trabalhadores maisescolarizados, observada na década de90, pode ser associada à ampliação doprocesso de terciarização, uma vez queeste, em alguma medida, relaciona-se coma expansão de atividades mais qualifica-das - educação, saúde, serviços técnicos-, mas também porque, segundo Berger;Offe (1991) dadas as suas características,as atividades de serviço - por excelênciaacautelatórias e com um processo produ-tivo marcado pela incerteza quanto aomomento e a quantidade do serviço a serprestado - têm que operar sempre com umexcedente, e não apenas em termos doefetivo de trabalhadores envolvidos,como também de "reservas de capacida-de", de modo a assegurar uma força detrabalho capaz de equacionar os proble-mas colocados por essas característicasda produção neste setor.

Finalmente, não deve ser esquecido quenuma situação de elevado desemprego, a

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exigência de uma escolaridade superioràquela efetivamente exigida pelo posto detrabalho tem a vantagem de diminuir a"fila" de candidatos, contribuindo parareduzir os custos dos processos de recru-tamento e de seleção.

ESCOLARIDADE E MERCADO DETRABALHO NOS ANOS 90: O CASODA RMS

O comportamento das taxas de desempre-go e a composição dos grandes agregados- a População em Idade Ativa ( PIA); a Po-pulação Economicamente Ativa (PEA); osInativos; os Ocupados e os Desemprega-dos - segundo o número de anos de estudo

refletem, a um só tempo, mudanças no per-fil da oferta potencial (a escolaridade da po-pulação em idade ativa) e da demanda (asexigências dos empregadores).

Segundo os dados da PNAD, taxas de de-semprego das pessoas "sem instrução/me-nos de um ano de estudo" são inferiores àsde quase todos os grupos maisescolarizados, revelam a manutenção de al-gum espaço para trabalhadores com esseperfil no mercado de trabalho metropolita-no (provavelmente trabalhadores com ex-periência), mas certamente traduzem, tam-bém, a inserção precária de segmentos quenão podem se dar ao luxo de ficarem emsituação de desemprego aberto ou depermanecerem inativos.



1992 1999 1992 1999 1992 1999 1992 1999TOTAL* 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100

S/INSTR/MENOS 1 ANO 11,6 7,7 9,6 6,0 10,0 6,3 6,9 4,7 1 A 3 ANOS 20,0 16,0 15,3 12,2 15,2 12,3 15,6 11,7 4 A 7 ANOS 32,7 32,1 28,8 28,2 27,8 27,0 36,2 33,0 8 A 10 ANOS 13,9 17,3 15,1 17,8 14,7 16,4 18,3 24,0 11 A 14 ANOS 17,4 21,4 24,5 27,9 24,9 28,9 21,3 23,7 15 ANOS OU MAIS 4,1 5,3 6,4 7,6 7,1 8,8 1,2 2,4

* Inclui os "Sem declaração"

TABELA 1- COMPOSIÇÃO DOS PRINCIPAIS AGREGADOS DO MERCADO DE TRABALHO SEGUNDO O SEXO, IDADE E ESCOLARIDADE, RMS, 1992/1999

DESCRIÇÃOPIA PEA OCUPADOS DESEMPREGADOS

ANOS DE ESTUDO

FONTE: IBGE/PNAD

TOTAL HOMENS MULHERES TOTAL HOMENS MULHERESTOTAL 11,8 10,4 13,8 19,2 17,0 21,7

S/INSTR/< 1 ANO 8,4 7,8 9,2 15,1 16,1 13,9 1 A 3 ANOS 12,1 12,4 11,5 18,5 16,9 20,8 4 A 7 ANOS 14,8 12,6 18,6 22,6 20,8 24,9 8 A 10 ANOS 14,2 12,5 17,0 25,9 21,0 31,5 11 A 14 ANOS 10,2 7,4 13,3 16,3 13,0 19,2 15 ANOS OU MAIS 2,3 1,4 3,1 6,1 3,3 8,4

* Inclui os "Sem declaração"

TABELA 2 - TAXAS DE DESEMPREGO SEGUNDO ALGUNS ATRIBUTOS, RMS, 1992/1999

ATRIBUTOS1992 1999

ANOS DE ESTUDO

FONTE: IBGE/PNAD

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A partir deste patamar mínimo de escolari-dade, as taxas de desemprego crescem, atin-gindo seu pico na faixa de 8 a 10 anos deestudo – correspondente ao ensino fun-damental completo/ensino médio incom-pleto - decrescendo a partir daí. Essa re-dução das taxas de desemprego associa-da ao aumento da escolaridade revela aimportância da educação formal e, maisespecificamente, o valor atribuído pelomercado aos diplomas que ela fornece osquais, como visto, constituem-se cada vezmais num dos primeiros critérios adotadospelos empregadores na seleção de pessoal.

Quanto à composição dos principais agre-gados do mercado de trabalho, no inícioda década de 1990, as duas classes demenor escolaridade representavam, quan-do somadas, mais de 30% da PIA metropo-litana, e cerca de 25% dos ocupados. En-tre 1992 e 1999, essas classes registraramredução absoluta nos dois agregados ereduziram também, em termos relativos, asua participação no estoque de desempre-gados. Mesmo assim, no final da década,ainda representava 18,6% dos ocupadosda região.

A classe de 4 a 7 anos de estudo reduziu asua participação nos três agregados, mui-to embora se mantivesse sub-representa-da no estoque de ocupados e sobre-re-presentada no de desempregados. Ou seja,a parcela da PIA com esse grau de escola-ridade ficou relativamente menor durantea década - em face do aumento da propor-ção de pessoas nas classes que compre-

endem maior número de anos de estudo –, ampliando-se as dificuldades para suainserção no mercado de trabalho.

Os dados da PNAD sugerem, portanto,que desde os anos 1990 já estava se con-figurando uma tendência ao deslocamen-to do patamar mínimo ideal de escolarida-de exigido para a inserção no mercado detrabalho da RMS do ensino fundamentalpara o ensino médio, ampliando conside-ravelmente as vantagens oferecidas pelomercado de trabalho metropolitano aosportadores dos diplomas de ensino médioe de nível superior. Assim, representandomenos de 1/3 (32%) do incremento da PIAregional, estes trabalhadores ficaram commais de 2/3 dos postos de trabalho (for-mais e informais) gerados entre 1992 e 1999.

No entanto, os mesmos dados revelamtambém que estes diplomas perderam a ca-pacidade de exorcizar o desemprego, umavez que, neste período, o maior incremen-to da taxa de desemprego ocorreu exata-mente no reduzidíssimo contingente daPIA regional (6,4% em 1992 e 7,6% em1999) que logrou conquistar o diploma denível superior. Essa minoria passou de umasituação de quase pleno emprego (taxa dedesemprego de 2,3%) para o patamar de6,1%, o qual, embora muito inferior às ta-xas dos menos escolarizados é reveladordos impactos negativos da atualreestruturação produtiva e do modelo degestão macroeconômica neoliberal sobreo mercado de trabalho, que atingiramfortemente também aqueles que, em déca-

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das passadas, eram considerados pratica-mente imunes ao desemprego por seremportadores de competências e qualificaçõesescassas no mercado.

Além das taxas de desemprego, os núme-ros absolutos de desempregados em cadafaixa de anos de estudos também podemser utilizados como indicadores dessa mu-dança no perfil dos desempregados daRMS. Assim, embora os portadores de di-plomas de ensino médio e de nível superiornão alcançassem os 27% da população emidade ativa metropolitana, essa minoria maisescolarizada respondeu por 29,3% do in-cremento dos desempregados entre 1992e 1999. Finalmente, no estoque de desem-pregados do final da década (cerca de281 mil, segundo a PNAD), estes traba-lhadores mais escolarizados formavamum contingente de 73 mil pessoas, dasquais, aproximadamente 67 mil tinham di-ploma de ensino médio.

Esses números, ao mostrarem que mes-mo para esses trabalhadores mais qualifi-cados, a capacidade de incorporação domercado de trabalho metropolitano já seesgotara nos anos 90, permitem esperarque, sem mudanças significativas nomodelo de desenvolvimento do País, aacelerada expansão do número de estu-dantes universitários que vem ocorrendona RMS a partir da segunda metade nadécada de 90, deverá resultar em novossaltos nas taxas de desemprego dos

diplomados e, considerando o padrão deincorporação do mercado de trabalho regi-onal, também na sua utilização em postosde trabalho anteriormente destinados aosportadores dos diplomas do ensino médioe, mesmo, do ensino fundamental.

Esse progressivo descarte dos trabalhado-res com menor número de anos de estudofoi muito mais intenso no “núcleo duro” domercado de trabalho metropolitano3 do queno seu conjunto. Nos anos 1990, este es-paço socialmente protegido do mercado detrabalho tornou-se bem menos acessívelaos trabalhadores que não lograram con-quistar, pelo menos, o diploma do ensinomédio.

Assim, segundo os dados da RAIS, entre1989 e 1999 a parcela de trabalhadores comescolaridade inferior ao ensino médio com-pleto em empregos formais encolheu de61,1% para 46%. Em números absolutos,foram eliminados cerca de 88 mil vagasocupadas por trabalhadores sem diplomado ensino fundamental e o incremento dospostos de trabalho ocupados pelos quetinham “ensino fundamental completo/ensino médio incompleto” não atingiu 10mil vagas nestes 10 anos, enquanto foramcriados, no mesmo período, em torno de86 mil novos empregos para trabalhadoresna faixa de “ensino médio completo/supe-rior incompleto” e mais de 34 mil vagaspara os que tinham concluído o curso su-perior.

3O núcleo duro, estruturado, do mercado de trabalho corresponde ao espaço formado pelos postos de trabalho e trabalhadores assalariados- das empresas privadas e das empresas e instituições públicas - submetidos ao estatuto do trabalhador consubstanciado, no Brasil, fundamen-talmente na CLT, no Estatuto do Funcionário Público e na Previdência Social (BORGES, 2003, p.17).



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Essa alteração no grau de escolaridadedos ocupantes dos postos de trabalho nonúcleo do mercado de trabalho regionalresultou tanto de mudanças no perfil doemprego – com a abertura de vagas emsetores e atividades que efetivamenteexigem uma maior escolaridade dos tra-balhadores, a exemplo da maioria dos Ser-viços Sociais – quanto da pura e simplessubstituição, nos mesmos postos de tra-balho, de trabalhadores menos escola-rizados pelos mais escolarizados, fazendosurgir os “novos pobres”, “pessoas qua-lificadas que estão sobrevivendo pormeio de trabalhos precários” (SALM,1998, p. 244).

Além disso, em 1999, 62% dos trabalha-dores com formação universitária, inseri-dos no núcleo do mercado de trabalho daRMS, encontravam-se na AdministraçãoPública e entre 1989 e 1999, este setor res-pondeu por 94,8% da geração líquida deempregos formais para trabalhadores comesse nível de escolaridade.

Observe-se, entretanto, que essa prefe-rência dos empregadores por trabalhado-

res com diplomas ensino médio e de nívelsuperior não vem garantindo a todos umaremuneração significativamente superior àdos menos escolarizados. Pelo contrário,no final da década, em todos os gruposocupacionais, parcelas expressivas dospostos de trabalho ocupados por traba-lhadores com diploma de ensino médio es-tavam enquadradas nas faixas mais baixasde remuneração. Os portadores de diplo-mas universitários, embora em menor pro-porção, também ocupavam esses empre-gos pessimamente remunerados, desta-cando-se como espaços em que essaprecarização do trabalho qualificado é maismarcante o segmento dos Professores eOutros Técnicos , aumento de 8,6% para22% na proporção dos que ganhavam até3 salários mínimos - e as ocupações doagregado Serviços de Produção e dos Ser-viços Pessoais, no qual nada menos que43% dos empregados com nível universi-tário ganhavam, no máximo, 3 S.M., e17,5% até 2 S.M.

Ou seja, a expansão das ocupações maisqualificadas observada durante a décadade 90 na RMS, veio acompanhada da perda

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1989 1999Fundamental 40,7 25,2Médio Incompleto 20,4 20,8Médio completo ou mais 38,9 54,1Total 100,0 100,1

FONTE: MTE/RAIS

TABELA 3 - EMPREGOS FORMAIS EM 31/12 SEGUNDO A ESCOLARIDADE, RMS,

Escolaridade Postos de Trabalho

Fonte: MTE/RAIS

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de qualidade dos postos de trabalho a elascorrespondentes. Em todas as categoriasde ocupação, as oportunidades de umemprego bem remunerado tornaram-semenores, multiplicando-se as posições comremuneração igual ou muito inferior àremuneração média vigente do núcleo domercado de trabalho regional no início doperíodo estudado (cerca de 5,5 S.M). Em1999, apenas nos grupos dos Técnicos ede Direção Superior o número de postosde trabalho que remuneravam acima de5,5 S.M. era superior a 50% do total e,mesmo nestes agrupamentos, não eradesprezível a parcela de empregos cujaremuneração estava muito aquém da médiade 1989.

Esses dados parecem confirmar que, dife-rentemente do observado nos países cen-trais – e, mais especificamente nos euro-peus - onde a jornada parcial e outras for-

mas atípicas de contrato se constituem nosprincipais mecanismos de precarizaçãodo emprego formal (MARUANI, 1994;CASTEL, 1998), na RMS, e em todo o Bra-sil, onde os freios à elevação dos níveis deexploração do trabalho pelo capital são es-truturalmente ineficazes, a precarização vemsendo alcançada pela pura e simples redu-ção dos salários sem redução da jornada,inclusive para os trabalhadores que por-tam os diplomas mais elevados.

Constata-se, portanto, que nas condiçõesextremamente adversas do atual mercadode trabalho, o diploma universitário aindaconstitui um recurso eficaz para enfrentara acirrada competição por um posto de tra-balho formal mas está perdendo, rapida-mente, a sua capacidade de exorcizar o de-semprego e, principalmente, de asseguraruma inserção minimamente satisfatóriapara todos os que o possuem.



Mais

20 SM

S Instr / < 1 ano -1.708 -1.576 -1.894 -2.576 -3.133 -221 -221 0 -11.329

De 1 a 3 anos 591 4.565 -549 -3.269 -1.862 -1.340 -448 0 -2.312

De 4 a 7 anos 5.479 55.049 13.494 -1.805 -4.938 -1.885 -675 -1.783 62.936

De 8 a 10 anos 5.899 93.268 37.905 -1.508 1.267 -8.302 -1.578 -1.105 125.846

De 11 a 14 anos 4.410 81.649 133.442 22.146 21.125 -2.614 -8.243 -6.234 245.681

15 ou mais anos 618 821 5.887 5.938 8.885 11.156 -1.106 -12.619 19.580

TOTAL 15.289 233.776 188.285 18.926 21.344 -3.206 -12.271 -21.741 440.402

TOTAL

TABELA 4 - INCREMENTO DOS OCUPADOS POR ANOS DE ESTUDO E FAIXA DE RENDIMENTO EM SALÁRIOS MÍNIMOS, RMS, 1993 - 2004

FONTE: IBGE/PNAD

ANOS DE ESTUDO

Classes de rendimento em salários mínimos

Sem rend Até 1 SMMais 1 - 2 SM

Mais 2 - 3 SM

Mais 3 - 5 SM

Mais 5 - 10 SM

Mais 10 - 20 SM

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Analisando agora as informações mais re-centes da PNAD, para o conjunto dosocupados, isto é, incluindo ainformalidade, vê-se que elas confirmamo aprofundamento de alguns desses pro-cessos observados durante o ajuste dosanos 90: observa-se a exclusão dos tra-balhadores com baixa escolaridade e tam-bém a desvalorização de uma parte cres-cente dos trabalhadores maisescolarizados, tanto pelas ocupações queassumem, quando estas não guardam cor-respondência com as suas qualificações,quanto pela sua sub-remuneração emocupações que as utilizam plenamente, e,finalmente, a precarização dos postos detrabalho, que perpassa todos os segmen-tos ocupacionais.

Assim, cerca de 90% dos postos de tra-balho (formais e informais) gerados en-tre 1993 e 2004 na RMS e que foramocupados por pessoas na faixa de 11 a14 anos de estudo (ensino médio com-pleto/superior completo) pagavam, nomáximo, 2 salários mínimos. Já entre osocupados que tinham diploma de nívelsuperior nada menos do que 37,5% tam-bém ganhavam até 2 salários mínimos e67,8% atingiam, no máximo, 3 saláriosmínimos de remuneração mensal.

ALGUMAS CONCLUSÕES

Os dados anteriormente comentados so-bre o mercado de trabalho da RMS, par-ticularmente, aqueles que revelam comovêm crescendo, rapidamente, o desem-

prego e o subemprego dos trabalhado-res com as credenciais mais elevadas dosistema educacional são suficientespara jogar por terra a tese hegemônicaque atribuía à baixa qualificação dos tra-balhadores brasileiros as suas dificul-dades de inserção no mercado de tra-balho. Para concluir essa crítica procu-rar-se-á, agora refutar duas outras idéi-as amplamente difundidos na década de90 e, em seguida, destacar alguns ele-mentos fundamentais para a compreen-são da relação entre a educação e o tra-balho e, particularmente, os efeitos doaumento da escolaridade da populaçãosobre as chances que os trabalhadoresencontram no mercado de trabalho, ele-mentos que, normalmente têm sido abs-traídos ou minimizados nas análises do-minantes do problema.

Um dos argumentos amplamente desta-cados para explicar as dificuldades en-contradas pelos trabalhadores portado-res do diplomas mais elevados, sobre-tudo entre os mais jovens, é que essefenômeno, também observado nos paí-ses desenvolvidos, traduziria uma sa-turação do mercado de trabalho decor-rente da desvalorização da educaçãoformal, que aparece, naturalmente, comoa contrapartida da universalização doensino médio e da massificação do en-sino superior. Ou seja, quanto maior aproporção dos que têm um diploma uni-versitário, menor o retorno que a maio-ria destes diplomados poderá obter nomercado de trabalho — tanto em termos

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de status ocupacional, como salariais —e maiores também os riscos de exclusãodos menos escolarizados (BARBOSA,1998).

No Brasil, no entanto, esse processo dedesvalorização dos diplomas – sobre-tudo do diploma de nível superior - evi-denciado na elevação do desemprego eno subemprego de diplomados não estárelacionado à existência de parcelas ex-pressivas da população com níveis deescolaridade elevados. Muito pelo con-trário, a proporção de estudantes uni-versitários na população, apesar daexpansão recente, ainda é muito baixa:em 1994, existiam no país, em média,apenas 1094 deles para cada 100 mil ha-bitantes. Na mesma época, esse indica-dor era de 6 984 no Canadá; 5 339 nosEUA; 4 017 na Espanha e 3 600 na Fran-ça (PERSPECTIVAS..., 1999). E apesarde toda a expansão recente do ensinosuperior, em 2004 o indicador brasileiroainda se encontrava no patamar de 2 643alunos por 100.000 habitantes e naRMS, onde se concentra parte expres-siva da oferta de vagas do ensino uni-versitário do Estado existiam, nessemesmo ano, 3 829 estudantes universi-tários para cada 100 mil habitantes nú-meros que, em ambos os casos, estãomuito abaixo dos níveis registrados pe-los países desenvolvidos dez anosatrás.

Outro componente do discursodominante sobre a relação educação x

trabalho deriva de uma visão pragmáticae util i tarista da produção doconhecimento e da educação em geral.Destacando a importância do sistemaeducacional atender aos novosrequerimentos do mercado de trabalho emtermos de qualificação defendeu-se, comênfase, uma reforma da universidade quea levasse a se orientar pelas demandasdo mercado, formatando os seus cursose currículos de acordo o que se supõesejam as competências exigidas pelasempresas a cada momento. A crítica a essaposição partiu da própria universidade eos seus supostos foram amplamentenegados pelo comportamento do mercadode trabalho. Quanto ao primeiro ponto,Fartes (1998, p.217-118) ressalta que

a realidade cambiante de nossosdias já não permite que seimprima um t ipo deracionalidade ao investimentoem educação pautado naot imização dos recursos , aomesmo tempo em que asseguraum “produto” educado deacordo com as necessidadessociais e econômicas tal comopreconizava a Teor ia doCapital Humano de duas décadasatrás , uma vez que oplanejamento dessas ações erainteiramente estabelecido sobreuma concepção de profissõestradicionais, requeridas pelomercado de trabalho.

Na mesma linha, referindo-se à dificuldadede “colar” a formação profissional àsoportunidades ocupacionais - tal comopropõem para o ensino superior osdefensores de uma universidade



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instrumental -, Salm (1998, p. 248) afirmaque

[...] evidentemente, isso é fácilde dizer, mas cada vez mais difícilde implementar, por váriasrazões. O grau de incerteza quantoàs tendências do mercado detrabalho, principalmente quandose trata de antecipar demandaspor ocupações específicas, se jáera grande na época em que aschamadas técnicas deplanejamento de recursoshumanos gozavam de grandeprestígio, tornou-se, agora, muito

maior.

Quanto ao segundo ponto, os dados daRAIS para o mercado de trabalho daregião metropolitana de Salvador, aquicomentados, mostram que a proposta de“colar” a formação profissional àsoportunidades ocupacionais é absurdatambém do ponto de vista das“necessidades” do mercado. Este, seentendido como o conjunto de atividadesdo setor privado, nos anos 1990 não semostrou capaz de incorporar osnumerosos – e em acelerada expansão –contingentes de diplomados do ensinosuperior, aos quais acabou restando,como opção de inserção no mercado detrabalho formal, a Administração Pública,cujas necessidades foram colocadas emsegundo plano pela orientação privatistada formação universitária. Fora destesetor, restaram aos jovens diplomados narecente expansão do ensino superiorduas alternativas: a inserção por contaprópria ou em pequenos negócios, e asformas degradadas de contratação demão-de-obra do setor privado e das

cascatas de terceirização, movidas porgrandes empresas públicas e privadas,isto é, serem empregados sub-remunerados ou prestadores de serviçosprecarizados. Esse quadro se mantéminalterado nos primeiros anos do séculoXXI como revelaram os dados da PNAD2004, anteriormente comentados.

Dois elementos não considerados oudistorcidos nas explicações dominantessão fundamentais para a explicaçãodessas dificuldades enfrentadas peloscrescentemente mais escolarizadostrabalhadores brasileiros no mercado detrabalho. O primeiro deles refere-se àimportância de considerar as mudançasna divisão internacional do trabalho queacompanham a atual reestruturaçãoprodutiva e o chamado processoglobalização e o lugar que o Brasil nelaocupa. Isso porque, para explicar astransformações na estrutura ocupacionalda RMS, é fundamental considerar que,antes de mais nada, as diferençasexistentes entre os países de centro e osda periferia, uma vez que os perfis demão-de-obra necessários e a magnitudede cada um dos grupos (maisescolarizados, menos escolarizados) vãodepender da estrutura produtiva de cadapaís (e de cada região), a qual, por suavez, está relacionada com a posição quecada um deles ocupa na divisãointernacional (e nacional) do trabalho.

Quanto a esse ponto, Arrighi (1997) ob-serva que esta posição indica as ativida-

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des que em cada cadeia produtiva - co-mandada por um pequeno número de con-glomerados globais - estarão localizadasem um determinado país e chama a aten-ção para a distribuição desigual das ati-vidades “de músculos e nervos” e dasatividades “cerebrais” entre os paísesperiféricos e os países de centro. Uma di-visão do trabalho que, a depender da es-trutura econômica, pode se reproduzir nointerior de cada país, onde regiões peri-féricas encontram poucas possibilidadesde expandir as atividades mais nobres, asquais tendem a se concentrar, cada vezmais, nas áreas que comandam o proces-so de acumulação em nível nacional4 .

Como resultado dessas transformações,as exigências de trabalhadores com es-colaridade muito elevada e especializaçãotécnico-científica tendem a ser maiores(como proporção da força de trabalho) nospaíses do centro (e nas regiões mais de-senvolvidas dos países periféricos esemi-periféricos), onde se localizam a altaadministração, a pesquisa e desenvolvi-mento dos grandes conglomerados e todoo aparato técnico, científico e burocráti-co — estatal —, de apoio a essas mesmasatividades.

No caso brasileiro, essa tendência aparececlaramente na concentração, nas regiõesmetropolitanas do Sudeste, dos empregos

relativos às atividades mais dinâmicas naatual etapa do capitalismo, as quais, aolado dos serviços de educação e saúde eda Administração Pública, tendem a in-cluir na sua estrutura ocupacional pro-porções elevadas (com relação à médiado mercado de trabalho) de ocupaçõesTécnicas e de Direção Superior: serviçosfinanceiros, serviços nas áreas deinformática, de pesquisa e desenvolvi-mento, de arquitetura, engenharia e deassessoramento técnico, além dos servi-ços de publicidade.

Ou seja, as exigências, em termos de qua-lificação da mão-de-obra, do mercado detrabalho da RMS não são explicáveis ape-nas a partir da análise dos dados dessemercado pois elas são tributárias da po-sição que essa região ocupa no sistemaeconômico brasileiro e da nova posiçãodo Brasil na atual etapa do desenvolvi-mento do capitalismo

É necessário, portanto, lançar mão de ou-tros fatores para explicar a desvalorizaçãoprecoce dos diplomas universitários nonosso mercado de trabalho, espelhada nosubemprego dos diplomados. No Brasil,bem mais que nos países centrais, parececlaro que as dificuldades que vêm sendoencontradas pelos portadores de diplomasuniversitários estão intimamente associa-das às opções de inserção do país na nova

4 É possível citar vários exemplos que ilustram esse fenômeno na RMS: durante os anos 1990, algumas das maiores empresas baianas deConstrução Civil, o maior banco privado do estado e o banco estadual privatizado, transferiram suas sedes para o Sudeste, o mesmo ocorrendocom grande parte dos empreendimentos da indústria petroquímica. Ademais, a rápida modernização das tecnologias de comunicação temviabilizado a gestão dos negócios à distância, permitindo a redução de custos com o fechamento de escritórios de representação de empresassediadas no Sudeste, além de facilitar a contratação de serviços avançados (particularmente os de caráter imaterial) em outras regiõesmetropolitanas, bloqueando o desenvolvimento dessas atividades na RMS.



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economia capitalista globalizada, o que re-mete a discussão, naturalmente, a umaquestão que foi retirada da pauta políticanacional no período da hegemonianeoliberal, inaugurados em 1990: o mode-lo de desenvolvimento seguido pelo paísapós o esgotamento do ciclo do chamado“desenvolvimentismo”.

Trata-ser aqui da necessidade de incluirna discussão sobre a crise do mercado detrabalho o impacto das políticas públicasque, no Brasil, há mais de 15 anos seguemo receituário dos organismos internacio-nais que, hoje, “governam” a economiaglobalizada, em nome do grande capital.Em decorrência delas, países como o Bra-sil — que lograram construir, com o esfor-ço de gerações, uma base industrial signi-ficativa e embriões promissores de desen-volvimento científico e tecnológico autô-nomos — vivenciaram a partir da décadade 90 a interrupção e mesmo a reversãodessas conquistas, com efeitos extrema-mente negativos sobre o mercado de tra-balho. Essas políticas têm contribuído paraeliminar empregos normalmente ocupadospor pessoas com nível universitário, des-tacando-se dentre elas a abertura não-re-gulada da economia e as privatizações,resultando no fechamento ou noenxugamento de numerosas empresas e nadestruição ou “exportação” de empregosnas áreas gerencial, administrativa, finan-ceira e técnica. No caso da RMS, algumasatividades relevantes na geração de pos-tos de trabalho de elevada qualificaçãoforam duramente atingidas por essas polí-

ticas: como foram os casos dapetroquímica e das empresas estataisprivatizadas e/ou “ajustadas” dentro dosnovos modelos.

Ademais, a política de estabilização mo-netária, implicando juros elevadíssimos,paralisou a economia, jogando-a numarecessão “estrutural”, bloqueando os in-vestimentos produtivos e a geração de no-vos postos de trabalho. Enquanto isso, osinvestimentos em “produção nova”, alémde coerentes com a nova divisão interna-cional do trabalho: desenvolve-se, conce-be-se e planeja-se lá fora, bloqueando aoportunidade de trabalho para profissio-nais brasileiros nessas atividades, caben-do ao país apenas a etapa da fabricaçãoou a de prestação do serviço final, forampautados nos padrões da competitividadeespúria, baseada no rebaixamento contí-nuo dos custos do fator trabalho.

A restrição de todos os gastos governa-mentais não-relacionados com o paga-mento de juros da dívida também contri-bui para bloquear a criação de novos pos-tos de trabalho, tanto pela falta de investi-mentos em infra-estrutura e em serviçossociais, como pela postergação do preen-chimento dos postos ainda admitidoscomo necessários na administração públi-ca. Durante grande parte dos anos 90, aabertura de concurso público para reporos que se afastaram ocorreu a conta-go-tas e grande parte das necessidades demão-de-obra qualificada do governo foisendo atendida por contratos temporári-

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os e de prestação de serviços (terceiriza-ção), que quase sempre equivalem a pos-tos de trabalho de baixa qualidade, mesmoque a atividade exija qualificação e sejaatendida por profissionais com este perfil.

Finalmente, a reforma do Estado, num mo-delo que buscou, acima de tudo, desmon-tar as estruturas desenvolvimentistas quecomandaram o último ciclo de expansão— reduziu a necessidade de equipes nu-merosas de profissionais de várias áreasda administração pública. Ainda assim,como visto, as oportunidades de empre-go no setor público foram as únicas al-ternativas surgidas para os trabalhadoresmais escolarizados. Em número insufici-ente – frente a crescente oferta de traba-lhadores com diplomas de nível universi-tário - as vagas abertas através de con-cursos públicos ou para cargos de provi-mento temporário permanecem, tambémem 2004, como as melhores opções de in-serção para esses trabalhadores, em facedos baixíssimos salários pagos pelos pos-tos de trabalho que vêm sendo abertosno setor privado (POCHMANN, 2006;DEDECCA; ROSANDISKI, 2006).

Nesse contexto de uma inserçãosubordinada na nova divisai internacionaldo trabalho e de renúncia a um modelo dedesen-volvimento fundado no interessenacional, os dados que avaliam ocomportamento do mercado de trabalho daRMS levando em conta a variávelescolaridade (medida em anos de estudocompletos) mostram, claramente que seconfigura uma situação na qual, em face do

aumento do número de pessoas com maiorescolaridade se oferecendo no mercado detrabalho, os empregadores estão usando odiploma como critério de seleção, mesmoquando o conteúdo das funções a seremexercidas não é complexo, não exigindo,portanto, níveis mais elevados dequalificação.

Como diversos autores têm assinalado issosignifica que, em face da baixa expansãodas ocupações superiores e qualificadas,é a maior escolaridade da oferta de forçade trabalho que parece estar viabilizandouma mudança tão rápida e acentuada noperfil de escolaridade dos trabalhadoresdo núcleo do mercado de trabalho e não,necessariamente, o novo perfil dos pos-tos de trabalho que estão sendo criados.

Frente à esse quadro, Salm conclui que seconfigura uma contradição: “a educação‘curta’ diante das responsabilidades que lhesão atribuídas e, ao mesmo tempo,‘excessiva’ diante das oportunidades quea economia oferece” (SALM, 1998, p. 244).Por fim, destacando a difusão de um ideáriode re-significação da Teoria do CapitalHumano, que informou as políticas para oscursos de graduação no Brasil, Cataniafirma que estas últimas se centraram emum reformismo curricular que visouadaptar o sistema educacional às demandasdo mercado em termos de qualificação parao trabalho e, ao fazê-lo,

[...] reduz a função social daeducação superior ao ideário dapreparação para o trabalho, apartir da redefinição de perfis



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profissionais baseados emhabilidades e competências hipo-teticamente requeridas pelomercado de trabalho em mutação(CATANI, 2001, p. 77).

Desse modo, a partir dos anos 90, a“exigência” do mercado, mais ampla eeficazmente atendida por uma universidadesubordinada ao mercado, vem sendo aampliação acelerada de um exército dereserva mais qualificado, o qual tem facilitadoa imposição das formas degradadas deinserção no mercado de trabalho também aostrabalhadores com diploma universitário,dando razão a Catani, para quem “Na faseatual, o lema mais adequado no mercadode trabalho talvez seja formar para mais emelhor explorar” (CATANI, 2001, p.70),como revelam a queda dos rendimentos e acombinação escolaridade crescente/saláriosdecrescentes apontadas nos dados apre-sentados (DEDECCA; ROSANDISKI, 2006).

Education and labor market: elements toargue the unemployment and the fragilereality of the university degree workers.

Abstract: This paper reviews the discourse thatexplains the unemployment phenomenon asthe result of the lower schooling levels of theBrazilian workers. According to a pragmaticand practical viewpoint of the production ofknowledge and education in general , i treinforces the idea that the educational systems,especially higher education, should be orientedto the market demands, shaping their coursesand syllabus in compliance with the requiredproficiency demanded by the companies at agiven moment. Resorting to information onthe behavior of the schooling variables in thelabor market in Salvador’s Metropolitan Region


during the 90s and on the unemployment ofthe holders of university degree, it aims atcontributing to the understanding of therelationship between the educational system andthe labor market in the present stage ofBrazilian development. It also highlights otherelements that are not taken into considerationin this discourse, which has become hegemonicand thus strongly influences the generation andmanagement of the educational policy in Brazil.

Keywords: Unemployment; Labor Market;Educational System.

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Educación y mercado de trabajo: elementospara discutir el desempleo y la precarizaciónde los trabajadores de los escolarizados.

Resumen: Este artículo trae una crítica al dis-curso que explica el fenómeno del desempleocomo resultado de la baja escolaridad de lostrabajadores brasileños y que una visión pragmá-tica y utilitarista de la producción delconocimiento y de la educación en general,defiende que el sistema educativo - y launiversidad en particular- debería orientarse porlas demandas del mercado, diseñando sus cursosy currículas de acuerdo a lo que se suponen seanlas competencias exigidas por las empresas encada momento. Utilizando informaciones sobreel comportamiento de la variable escolarizaciónen el mercado de trabajo de la región metropoli-tana de Salvador durante los años 90 y sobre eldesempleo de los diplomados, se procura contri-buir a la comprensión de la relación entre elsistema educativo y el mercado de trabajo en laactual etapa de desenvolvimiento brasileño, des-tacando otros elementos no considerados en estediscurso que se tornó hegemónico y todavíaejerce influencia fuertemente en la concepcióny gestión de la política educacional del Brasil.

Palabras-clave: Desempleo; Mercado detrabajo; Sistema Educativo.

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Sobre a autora:

1Angela Maria Carvalho BorgesDoutrora em Ciências Sociais,UniversidadeFederal da Bahia (UFBA), Mestra em CienciasSociais, UFBA. Professora e Coordenadora doMestrado em Políticas Sociais da UCSAl.E-mail: [email protected]

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Denise Freitas Dornelles1

Denise Vitale2

Isabela Cardoso de Matos Pinto3

Educação para cidadania e o controle social das políticaspúblicas

“Eu sou o que vejo de mim em sua face. Eu souporque você é.” (Provérbio da tradição Zulu -África do Sul)

Resumo: Durante as últimas duas décadas, sobvigência da Constituição de 1988, um número cres-cente de práticas diversas de co-gestão entre Estadoe sociedade civil surgiram no país, relacionadas àspolíticas sociais. Essas experiências, como os Con-selhos Gestores, Orçamentos Participativos, Audi-ências e Consultas Públicas, tornaram-se presentesem todas as regiões do país, nos vários níveis degoverno, constituindo-se como canais insti-tucionais de elaboração e controle social das po-líticas públicas. Este artigo tem como meta exploraro contexto de formação desses espaços de co-ges-tão, especialmente os Conselhos Gestores de Saúdee de Assistência Social, buscando analisar seus avan-ços e limites na construção da educação para acidadania.

Palavras-chave: Controle Social; Educação; Ci-dadania; Participação; Políticas Sociais; Saúde;Assistência social.

Nos últimos anos, assistimos, no Brasil, aum número crescente de práticas de parti-cipação política relacionadas às políticassociais. Sob a ordem democrática abertapela Constituição Federal de 1988, diver-sas experiências surgiram e se multiplica-ram, em todas as regiões do país, nos vári-os níveis de governo. Conselhos Gestores,Orçamentos Participativos, Audiências eConsultas Públicas tornaram-se espaçosimportantes de articulação de interesses

distintos, seja entre a multiplicidade de vo-zes constituintes da sociedade civil, sejaentre essas vozes e o Estado.

Deixando um pouco de lado as diferençasentre cada um desses espaços, assim comoas muitas dificuldades que enfrentam parase consolidarem como práticas efetivamen-te democráticas - o que será discutido maisadiante neste artigo -, um aspecto comum atodas essas práticas nos chama a atençãoe assume, de fato, posição central: o papelde educação para a cidadania que potenci-almente desempenham.

Falar em educação para a cidadania signifi-ca, nesse contexto, compreender a cidada-nia como um processo ativo, protagonizadopela população. Significa reconhecer que,para além do momento do voto, quandoescolhemos nossos representantes, a ati-vidade política deve estruturar-se por meiode outras instituições que permitam a inter-ferência contínua dos cidadãos nas políti-cas públicas. A idéia é tornar a política umprocesso vivo e permanente, capaz deproduzir resultados mais legítimos e, ao

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mesmo tempo, constituir-se como um es-paço de formação de cidadãos críticos,aptos a exercer ativamente o controle dacoisa pública.

É nesse sentido que as lições de PauloFreire e da Educação Popular ganham for-ça, evidenciando a íntima relação entre edu-cação e cidadania, isto é, entre um proces-so que, por um lado, desenvolva aprendi-zagens para a compreensão da realidade emque vivemos, extremamente complexa, eque, por outro, permita a reflexão sobre asformas de intervir sobre ela. Trata-se, as-sim, de se estabelecer, nos diversos mo-mentos da vida cotidiana (nas escolas, notrabalho, na família, nos bairros), "uma pe-dagogia do público, da decisão, da cons-trução de um sentido do comum"(CASTILLO; OSÓRIO, 1997, p. 42-43).

Este artigo tem como meta explorar o con-texto de formação desses espaços de co-gestão, especialmente os ConselhosGestores de Políticas Públicas nas áreasde Saúde e Assistência Social, buscandoanalisar seus avanços e limites na cons-trução e na educação para a cidadania.

A REDEMOCRATIZAÇÃO BRASILEI-RA E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

A Constituição Federal de 1988 afirma, ine-ditamente na história brasileira, a democra-cia semidireta ou participativa como umdos princípios fundamentais da República.No bojo da nova Carta, o conceito de de-mocracia adotado não se limitou ao

restabelecimento de eleições para presi-dente, governadores e prefeitos. Previutambém a participação direta dos cidadãosnas decisões públicas. O anseio da socie-dade pelo exercício mais amplo da sobera-nia popular foi acolhido, com a indicaçãoconstitucional de institutos de democraciadireta.

Já em seu art. 1°, parágrafo único, a Consti-tuição/88 afirma que "todo poder emanado povo, que o exerce por meio de repre-sentantes eleitos ou diretamente, nos ter-mos desta Constituição". A previsão ex-pressa do exercício direto do poder peloscidadãos configura uma importante novi-dade e estabelece as diretrizes da formade governo adotada no país.

A adoção de um sistema participativo naCarta de 1988 foi fruto do processo deredemocratização do Brasil e de aberturapolítica iniciados em meados dos anos 1970,período marcado pela emergência de mo-vimentos sociais representando distintosinteresses. Os anseios da sociedade brasi-leira se revelariam em uma complexidade demanifestações: explosão de grandes greves,campanha por anistia política e pelo fim dacensura, fortalecimento dos sindicatos, cri-ação de centrais sindicais, articulação desetores empresariais urbanos e agrários e aluta pelo restabelecimento do Estado De-mocrático de Direito, entre outras. A cam-panha por Diretas Já e o processo Consti-tuinte foram marcos desses anos, que cul-minaram com a promulgação da Constitui-ção Federal de 1988.


Educação para cidadania e o controle social das políticas públicas

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Durante os trabalhos da Constituinte,centenas de grupos de interesse atuaram,nos quatro cantos do país, recolhendoum total de doze milhões de assinaturasàs emendas populares, que possibilitavamaos cidadãos a proposição direta denormas constitucionais, instrumento atéentão inédito na história brasileira. A pró-pria proposta para que se acatasse o prin-cípio da democracia participativa foi en-caminhada por três emendas populares.Além desse mecanismo, os cidadãos pu-deram participar da elaboração do novopacto, por meio de sugestões e de audi-ências públicas.

Todo esse procedimento, marcado poramplo debate público e por intensa parti-cipação popular, conferiu aos dispositi-vos constitucionais, inclusive aos refe-rentes à forma de exercício da soberaniapopular, um alto grau de legitimidade. Sea introdução dos regimes representativosno mundo moderno passou a exigir, comofonte de legitimidade, "um critério exter-no aos próprios governantes para a vali-dação dos regimes políticos e de seusgovernantes" (FARIA, 1978, p. 62), noestabelecimento da Carta de 1988 essecritério foi encontrado, não apenas noconsentimento dos cidadãos, mas sobre-tudo na sua atuação direta que, junta-mente com os deputados constituintes,formularam as bases para o novo pactosocial que juridicamente se consolidavano país.

Com fundamento no princípio da sobe-rania popular, estabeleceram-se diversasprevisões constitucionais de participaçãopopular, no âmbito do Legislativo, do Ju-diciário e do Executivo. Assim, o art. 14,ao abrir o Capítulo IV - Dos Direitos Polí-ticos, determina que "a soberania popu-lar será exercida pelo sufrágio universale pelo voto direto e secreto, com valorigual para todos, e, nos termos da lei,mediante (I) plebiscito, (II) referendo e(III) iniciativa popular." Esses três ins-trumentos constituem institutos de de-mocracia direta na produção legislativa.

No âmbito do Judiciário, a participaçãopopular é assegurada tanto no acesso aeste Poder, por meio da ação popular (art.5o, LXXIII), como na competência parajulgar determinados crimes, com o esta-belecimento do Tribunal do Júri (art. 5o,XXXVIII).

Na esfera do Executivo, ou seja, na admi-nistração pública, a Constituição de 1988estabeleceu diversos dispositivos preven-do a participação popular na gestão de po-líticas públicas, tanto nas políticas sociaisde caráter setorial (saúde, educação etc.),quanto naquelas de natureza maisabrangente (planejamento municipal, po-lítica urbana etc.).

No primeiro caso, evidenciamos a exis-tência de um estreito laço normativo en-tre direitos sociais e democraciaparticipativa, havendo determinaçõesnesse sentido nas mais diversas áreas.


Denise Freitas Dornelles - Denise Vitale - Isabela Cardoso de Matos Pinto

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Na esfera da seguridade social, a Consti-tuição prevê o "caráter democrático e des-centralizado da gestão administrativa,com a participação da comunidade, em es-pecial de trabalhadores, empresários eaposentados" (art. 194, VII). A diretriz da"participação da comunidade" foi reafir-mada em particular nas áreas da saúde(art. 198, III) e da assistência social, sen-do que, neste último, o texto constitucio-nal refere-se à "participação da popula-ção, por meio de organizações represen-tativas, na formulação das políticas e nocontrole das ações em todos os níveis"(art. 204, II).

Na educação, a Carta de 1988 estipula a"gestão democrática do ensino público"como um princípio, acrescendo a expres-são "na forma da lei" (art. 206, VI). Noâmbito da cultura, a "participação da co-munidade" foi especialmente previstapara a proteção do patrimônio histórico ecultural (art. 216, § 1o). Admitiu-se, final-mente, a "participação de entidades nãogovernamentais" na promoção de progra-mas de assistência à saúde da criança edo adolescente (art. 227, § 1o).

De forma genérica, envolvendo todas aspolíticas sociais, está a previsão da parti-cipação do usuário na administração pú-blica direta e indireta, conforme regula-mentação em lei, especialmente no con-trole dos serviços públicos pelo usuário(art. 37, § 3o). Vale mencionar, ainda, odisposto no art. 10, que assegura a "par-ticipação dos trabalhadores e emprega-

dores nos colegiados dos órgãos públi-cos em que seus interesses profissionaisou previdenciários sejam objeto de dis-cussão e deliberação".

A Constituição estipulou ainda a "coo-peração das associações representati-vas" no âmbito do planejamento munici-pal (art. 29, XII), princípio que foi amplia-do doze anos mais tarde, com a promul-gação da Lei n° 10.257/01, o Estatuto daCidade, que regulamentou os arts. 182 e183 da CF, relativos à política urbana. Naesfera das finanças públicas, embora osdispositivos constitucionais não tenhamfeito menção expressa à participação po-pular, a Lei Complementar n° 101/00, co-nhecida como Lei de ResponsabilidadeFiscal, que regulamentou o tema com baseno art. 163 da CF, previu o "incentivo àparticipação popular e a realização deaudiências públicas, durante os proces-sos de elaboração e de discussão dos pla-nos, lei de diretrizes orçamentárias e or-çamentos" (art. 48, § único).

OS CONSELHOS GESTORES DE PO-LÍTICAS PÚBLICAS

Os chamados Conselhos Gestores de Po-líticas Públicas possibilitam a participa-ção popular em órgãos de decisão inte-grantes da administração pública, paraelaboração e controle das políticassetoriais. Constituem mecanismos de co-gestão e dependem de regulamentação emlei. É por meio do direito positivo que sãooutorgadas competências específicas aos



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particulares, chamados para integrar osórgãos colegiados.

O expressivo aumento do número de con-selhos gestores de políticas públicas nostrês níveis da federação durante a vigên-cia da Constituição de 1988, como tambéma previsão de instrumentos participativosno âmbito do planejamento ou das finan-ças públicas apontam para uma diferençaimportante no sentido que a idéia de par-ticipação assumiu ao longo da década de1990.

Ao contrário da característica predominan-te da participação popular nos anos 1970e 1980, quando se voltava principalmentecontra o Estado, cuja natureza autoritárianão permitia uma participação efetivamen-te democrática, os anos 1990 revelam ofenômeno da institucionalização da parti-cipação. Após as pressões sociais naConstituinte e a adoção de diversos ca-nais participativos na Carta de 1988, foinecessário, na década seguinte, regula-mentar e implementar os mecanismos pre-vistos. É nesse sentido que os Conse-lhos Gestores tornam-se "estruturas deuma nova institucionalidade no país"(TEIXEIRA, 2000, p. 103).

Após a promulgação da Constituição de1988, foram criados o Conselho Nacionalde Saúde (Lei n° 8.142/90), o ConselhoNacional dos Direitos da Criança e doAdolescente (Lei n° 8.242/91) e o Conse-

lho Nacional de Assistência Social, cujasatribuições foram previstas pela Lei Or-gânica da Assistência Social (Lei n° 8.742/93). Até 1998, haviam sido criados 27 con-selhos federais, em oito áreas de atuação(DRAIBE, 1998)

Sua criação levou a que se instituíssemórgãos semelhantes em nível estadual emunicipal. As leis que regulamentaram con-selhos nacionais, como o da saúde e assis-tência social, exigiram a implementação dosrespectivos colegiados nos demais âmbi-tos da federação para efetivar o repasse derecursos4. Contudo, se esse requisito con-tribuiu para a difusão dos conselhos, nãogarantiu necessariamente a gestão demo-crática das políticas e o controle de suaexecução.

Os estudos sobre conselhos têm mostra-do que, apesar de previstas na legislação,as três características essenciais aos Con-selhos - composição plural e paritária,formada por representantes do PoderExecutivo e de entidades da sociedadecivil, a natureza deliberativa de suas deci-sões; e o objetivo de formular e controlara execução das políticas setoriais - nemsempre são verificadas. Em relação ao pri-meiro ponto, é necessário atentar que aparidade não pode resumir-se a uma ques-tão numérica. Apesar de necessária, não ésuficiente. A igualdade deve referir-setambém às condições da participação, taiscomo disponibilidade de tempo e acesso à

4 Cf. art. 4o da Lei 8.142/90 (Conselho Nacional da Saúde); art. 30 da Lei 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social); art. 261 da Lei8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente).



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informação e à linguagem técnica(GOHN, 2003, p.92). Ademais, o caráterpluralista e universal nem sempre é ga-rantido, vez que a participação tende aser restrita a setores específicos da so-ciedade, podendo levar ao corpora-tivismo ou particularismo.

Quanto à observância efetiva da natu-reza deliberativa, trata-se, ainda, de algoa ser atingido. Não obstante a importân-cia e o potencial dessa atribuição parademocratizar a gestão, a fragilidade doexercício e da implementação do caráterdeliberativo é uma dificuldade presente,não gerando, muitas vezes, os efeitospretendidos.

Na medida em que a eficácia da delibe-ração envolve a execução das políticassociais pelo Estado, depende da vontadepolítica do governo eleito, das metas eprioridades adotadas em seu programade governo. Além disso, as políticas so-bre as quais se deliberou requer, muitasvezes, a articulação com outras políticassetoriais o que acaba extrapolando oâmbito de atuação de um dado conselho.Nesse sentido, como a vinculação dasdecisões não pode ultrapassar a esferade autonomia de cada órgão colegiado(LIMA LOPES, 2000, p. 33), é necessárioconstruir políticas intersetoriais e umprojeto global e estratégico capaz de su-perar o caráter fragmentário na siste-mática setorial.

Por fim, em relação a seus objetivos, mais

do que formular políticas públicas, osconselhos têm se dedicado ao controleda prestação de contas e da qualidadedos serviços públicos, agindo mais comoórgãos de fiscalização que de proposiçãode políticas. As razões para essa defici-ência no caráter propositivo vão dafalta de capacitação dos conselheiros àcentralidade do Estado na elaboraçãoda pauta e à dificuldade de articularinteresses distintos (TATAGIBA, 2002,p. 94; GOHN, 2 003, p.91).

Apesar dos desafios que os ConselhosGestores enfrentam para a plena reali-zação da gestão democrática constituemum importante espaço educativo. Embo-ra o aprendizado individual e coletivonão esgote em si mesmo, contribuindopara o aperfeiçoamento do processo detomada de decisões, trata-se de um ele-mento essencial, presente em todas asexperiências.

Essa importância do caráter educativodas práticas participativas torna-se ma-nifesta na medida em que os espaços deco-gestão entre Poder Público e socie-dade civil , sejam os OrçamentosParticipativos, as Audiências Públicas eos Conselhos Gestores, não são forma-dos apenas por especialistas ou políti-cos profissionais. Pelo contrário: a com-posição paritária no caso dos Conse-lhos e a composição majoritária da soci-edade civil no caso dos OrçamentosParticipativos apontam para a presençade pessoas comuns na participação do



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processo decisório. Esses espaços ques-tionam, assim, a idéia de que a democra-cia requer algum patamar sócio-econômi-co mínimo dos participantes, mostrandoser possível a implementação de arenasdeliberativas também formadas por pes-soas com baixa renda e baixa escolarida-de. De fato, não há como condicionar aampliação da democracia à obtenção dedeterminado nível sócio-econômico, se éjustamente por meio da participação queserá possível obter maior distribuição derecursos para as regiões mais carentes.

É certo que o maior domínio da lingua-gem e o acesso a informações e conheci-mento especializado aumentam a capaci-dade argumentativa dos participantes equalificam o processo de deliberação, sejana comunicação entre eles, seja na rela-ção que estabelecem com o Poder Públi-co. Nesse sentido, são essenciais os cur-sos de capacitação, que instruem dele-gados e conselheiros com conhecimentostécnicos, como também os mecanismosde tradução, que tornam a linguagem téc-nica mais acessível.

A POLÍTICA DE SAÚDE E A CONSTRU-ÇÃO DA CIDADANIA

Na última década, a provisão dos servi-ços de saúde no Brasil vem passando pormudanças decorrentes de reformulaçõespromovidas pela Constituição de 1988,

momento em que se reconheceu a saúdecomo direito de todos e dever do Estado.A conjuntura política de transição para ademocracia favoreceu as propostas demudanças defendidas por um intensomovimento, iniciado por uma comunidadede especialistas e ampliado com o envol-vimento de outras forças sociais que, final-mente, elaborou a proposta da ReformaSanitária5 .

A Reforma Sanitária partiu de uma críti-ca ao modelo assistencial então vigente,baseado no paradigma clínico, individu-alista e nas práticas curativista e hos-pitalocêntrica. Tornou-se um amplo mo-vimento político pela democratização dasaúde, expressa na proposta deuniversalização do acesso aos serviçosde saúde (ESCOREL, 1987 ; PAIM, 1992).O desenvolvimento da Reforma Sanitáriaimplicou a incorporação do direito à saúdena Constituição Federal de 1988, tornando-ouniversal e não mais restrito aos traba-lhadores do mercado formal. Além disso,a aprovação da legislação orgânica doSUS (Leis 8.080 de 19/09/1990 e 8.142 de28/12/1990) vem respaldando um proces-so de mudança na gestão e na organiza-ção dos serviços públicos de saúde.

De fato, o arcabouço jurídico-normativodo Sistema de Saúde, expresso na Cons-tituição Federal e na lei 8.142 , reafirma aconcepção de que a gestão do SistemaÚnico de Saúde (SUS) é essencialmente

5 Sindicatos e associações médicas e de profissionais de saúde, associações comunitárias e organizações religiosas, que contaram com o apoiode vários parlamentares.



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democrática e estabelece que os Conse-lhos de Saúde, nos três níveis (federal,estadual e municipal) devem funcionarem caráter permanente e deliberativo,para atuar na formulação de estratégiase no controle da execução da políticade saúde, incluindo os aspectos econô-micos e f inanceiros. As NormasOperacionais Básicas (NOB), que duran-te os anos 1990 pontuaram o processode construção do SUS, reafirmam estaspropostas iniciais. Assim, a NOB 91explicita que

[...] os Conselhos de Saúde terãocaráter permanente e deliberati-vo, com representação paritáriae serão compostos por represen-tantes dos governos, prestadoresde serviços, profissionais de saú-de (50%) e usuários (50%) (BRA-SIL, 1991).

A NOB 93, por sua vez, refere que:

[...] o estabelecimento dessa novaprática [a municipalização dasações e serviços de saúde] requera existência e funcionamento re-gular dos Conselhos de Saúde,paritários e deliberativos, comomecanismo privilegiado de parti-cipação e controle social (BRA-SIL,1993).

CONSELHOS DE SAÚDE: POSSIBILI-DADES E LIMITES

O processo de construção do SUS, quetem assumido ritmos e formas diferenci-adas em cada unidade da Federação, emdecorrência da correlação de forças de

cada conjuntura, constatando-se avan-ços e dificuldades na operacionalizaçãodos seus princípios e diretrizes. Nessecontexto, a criação e atuação dos Conse-lhos de Saúde, enquanto instrumentoespecífico que regulamenta o controlesocial e possibilita a tradução e incor-poração da idéia de participação cida-dã na Constituição brasileira, reflete adinâmica político-institucional6 quetem marcado a implantação do SUS nosestados e municípios.

Vários estudos têm sido realizados to-mando como objeto o processo de criaçãodos Conselhos, sua composição e funcio-namento, seus limites e possibilidades doponto de vista do pleno exercício de suasfunções e competências, problematizandoaspectos que podem estar incidindo so-bre eles, seja decorrentes do "ambienteexterno" ao Conselho, isto é, o contexto apartir do qual foi formado e onde atua,seja do "ambiente interno", isto é, decor-rentes da dinâmica política instaurada en-tre os diversos atores que o compõem.

Com base em uma revisão desses estudos,pode-se identificar um conjunto de ques-tões que merecem aprofundamento, po-dendo gerar novos estudos sobre o tema:

a) o grau de representatividade dosvários atores sociais e políticos noâmbito do Conselho. Dada aheterogeneidade e complexidade da

6Vale ressaltar que a proposta de “democratização da saúde”, através da criação de instâncias colegiadas de decisão em todos os níveis de governo,já fazia parte da agenda política antes da Constituição de 1988, constituindo-se em um dos pilares da concepção política defendida pelo Movimentoda Reforma Sanitária na 8a Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986.



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sociedade brasileira, questiona-seaté que ponto os Conselhos de Saú-de tem sido capazes de representaros diversos segmentos que com-põem o grande grupo dos usuári-os". De fato, considerando a pro-posta normativa com relação à com-posição dos Conselhos (50% de re-presentantes do Governo, Pres-tadores e trabalhadores de saúde e50% de representantes dos usuári-os) cabe analisar e discutir as for-mas de representação dos "usuári-os", que, por fora da lei, podem estarincluindo um conjunto heterogêneode representações de organismos da"sociedade civil", que não necessa-riamente representam a parcela dapopulação que efetivamente usa oSUS (SUS dependentes). Com isso,os Conselhos podem estar sendo umespaço para o exercício de pressões(lobbies) por parte de gruposcorporativos, com interesses espe-cíficos no que diz respeito à garantiado acesso a determinados bens ouserviços de saúde, por mais que issopossa ser justificado em nome doprincípio da equidade na distribui-ção de bens e serviços. Por outrolado, cabe destacar que os Conse-lhos também podem estar se consti-tuindo num espaço de expressão deinteresses contrários ao SUS, aoprocesso de expansão e consolida-ção de um sistema público universale igualitário.

b) o grau de conhecimento dos con-selheiros, ou seja, sua qualificaçãopara o exercício das funções e com-petências dos Conselhos. Novamen-te, considerando as característicasda sociedade brasileira, aheterogeneidade dos níveis de es-colaridade e a relativa incipiência deinformação sobre o processo deconstrução do SUS, tem seproblematizado o "perfil" dos con-selheiros. Isto tem sido a base dosprocessos de capacitação conduzi-dos por vários órgãos ligados aoMinistério da Saúde e às Secretari-as de Estado e Município, comapoio de instituições acadêmicas eorganismos internacionais, particu-larmente a Organização Paname-ricana de Saúde. O conteúdo e ametodologia desses cursos, suaefetividade enquanto mecanismo dedifusão e incorporação de informa-ções por parte dos Conselheiros,também tem sido objeto de reflexãoe propostas ao longo dos últimosquinze anos.

c) a prática dos Conselhos em simesma é outro tema que tem motiva-do a realização de pesquisas, inclu-sive por parte dos próprio ConselhoNacional de Saúde e o Ministério daSaúde, que, recentemente, lançarameditais para a realização de estudossobre esse tema, sob a égide da po-lítica de consolidação da chamadagestão participativa. Dentre os limi-tes e possibilidades apontados por



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alguns dos estudos já realizadosnessa linha, cabe destacar oquestionamento acerca da imple-mentação das propostas dos Conse-lhos por parte dos órgãos executivos,a possibilidade da atuação do Con-selho limitar-se à rotina de aprova-ção de documentos da gestão. Tam-bém se problematiza a atuação dosconselheiros "para fora" do Conse-lho, isto é, até que ponto este espa-ço tem sido útil para desencadeare promover um processo deempoderamento por parte da popu-lação (representada) nos Conselhos,o que significaria cumprir com aspropostas mais amplas do processode Reforma Sanitária, qual seja, a dedemocratização da saúde e a forma-ção de uma "consciência sanitária"na população.

A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCI-AL E A EDUCAÇÃO PARA A CIDA-DANIA

Para dialogarmos sobre a educação para acidadania no âmbito da política de assis-tência social, elegendo como espaço privi-legiado para o seu exercício os Conselhosde Assistência Social, partiremos de umapercepção sobre essa participação vincu-lada ao contexto sóciopolítico de crise noqual estamos inseridos. E atualmenteestamos mergulhados, como diz PauloFreire 'encharcados', por movimentoscrísicos.

Mas partiremos de uma percepção de cri-se que não é exatamente aquela maisprevalente no senso comum, a de proble-ma, destruição, pessimismo. A própriaprodigalidade de novas propostas já indi-ca que, em períodos de crise, se há umaforte percepção de limites, de esgotamen-to de padrões até então tidos como osmelhores ou aceitáveis, há também umaperspectiva de renovação, de criação. Pa-rece muito sábio, nesse sentido, o tradi-cional simbolismo do I Ching, quandorepresenta crise com dois hexagramas,indicando simultaneamente perigo eoportunidade.

Nesse momento de crise, o grande nortepassa a ser, então, explorar ao máximo aspossibilidades abertas à renovação e man-ter distanciadas as paralisantes deforma-ções ideológicas. E como fazê-lo? Não háantídoto mágico, sabemos. De um lado, aexpansão das oportunidades abertas pelacrise depende da ação e do compromisso,amalgamados por uma solidariedade so-cial pacientemente construída pelainteração democrática. De outro lado,como sentinela da constante e verdadeiraabertura democrática desse processo deconstrução, é a reflexão crítica que nãopode ser negligenciada.

Desse modo, a educação cidadã e para acidadania, faz com que os indivíduospercebam-se como sujeitos de um proces-so que necessita de comprometimento, dacompreensão do papel que representamna história. Como parte de um Conselho,



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um conselheiro tem como principal fun-ção deliberar sobre os desdobramentosda política de assistência de seu municí-pio e/ou de seu estado. Mas o que signifi-ca fazer parte do Conselho de AssistênciaSocial7?

Primeiramente, cabe destacar que, com aimplantação dos Conselhos Municipaise Estaduais (embasados pela Lei 8.742 de07/12/93), instância de formulação de es-tratégias e de controle da execução da po-lítica de assistência social, inclusive nosaspectos econômicos e financeiros, modi-ficou-se profundamente a forma de orga-nização das ações de assistência social.Ao mesmo tempo, contribuiu-se para suademocratização. A assistência social, comopolítica, é parte de uma rede de proteçãosocial, dentro de uma concepção de de-senvolvimento social, onde o objetivo édiminuir as enormes disparidades deoportunidade de vida da população. ALei Orgânica da Assistência Social(LOAS) veio tornar operacionais os prin-cípios estabelecidos na Constituição Fe-deral de 1988, que instituiu a participaçãodos representantes de associações e or-ganizações da sociedade civil na gestãodas políticas públicas, implicando ao mes-mo tempo em novos espaços decisórios.

A descentralização e a participação são asprincipais inovações incorporadas nesta

lei, que foram implementadas na forma denovos foros institucionais, como, osConselhos de Assistência Social, nosâmbitos nacional, estadual e municipal.

Nesse novo cenário, as principais estra-tégicas na operacionalização da políticaparticipativa foram as seguintes:

a) Os municípios devem construirseus Conselhos a partir de iniciati-vas local e autônoma (confirmadaspor lei municipal e estadual).

b) A estruturação de tais órgãoscolegiados deve ser concebida comoparte integrante da organização ad-ministrativa do Governo Municipale não como um mecanismo externode coordenação interinstitucional deprestadores de serviço de assistên-cia social, e nem como órgão "con-sultivo" com representação exclusi-va de usuários.

c) Nos Conselhos de AssistênciaSocial, a representatividade da soci-edade civil (usuários, prestadores deserviço e profissionais da área) sefaz presente e é dotada de poderdeliberativo.

d) No interior do Conselho, o Go-verno Municipal assume o papel demembro integrante em conjunto comoutros segmentos.

7 A Constituição Federal de 1988 traz uma nova concepção para a assistência social brasileira. Incluída no âmbito da seguridade social, eregulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) - em dezembro de 1993, como política social pública, a assistência social iniciaseu trânsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal. A LOAS cria uma novamatriz para a política de assistência social, inserindo-a no sistema do bem-estar social brasileiro concebido como campo de Seguridade Social,configurando o triângulo juntamente com a saúde e a previdência social.



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Além disso, vale mencionar que a demo-cratização da política de assistência socialé fruto de um processo de descentralizaçãoda gestão de políticas públicas que ocor-reu em todo o país. Jacobi (1993, p.23)enfatiza que

(...) a participação popular temestreita vinculação com os pro-cessos de descentralização polí-tico-administrativo e de gestão noâmbito das políticas públicas, sen-do concebida, sobretudo como(...) o encontro entre instituiçõesrepresentativas, partidos e admi-nistração, por um lado, e os mo-vimentos e organizações sociais,que existem independentementedos partidos políticos e de meca-nismos participativos, por outro.

O papel da participação popular, constitu-indo um espaço para o exercício da cidada-nia e para a possibilidade de socializar de-safios, incorpora em cada sujeito a noçãode responsabilidade social e coletiva. Re-presenta uma opção político-administrati-va - governo democrático - e também umamudança de cunho qualitativo na dinâmicada gestão das políticas sociais. É dentrodesse contexto que a participação popularbusca ampliar os espaços de interação en-tre os vários atores e reordenar as relaçõesentre as diferentes instâncias de poder.Assim, cabe ao Estado:

[...] que seja espaço de efetivapotencialização de ampliação daspráticas comunitárias [...]; e a so-ciedade que aponte interlocutorescoletivos (grupos comunitários,associações, sindicatos, movi-mentos sociais) que torne possí-vel uma participação ativa e re-presentativa [...] (BATTINI,1998, p. 41-42).

Este movimento desencadeou uma bus-ca pelo esclarecimento da noção derepresentatividade, de participação, danoção de sujeito.

Nos dicionários de filosofia, o substantivo"sujeito" está relacionado a muitos diferen-tes significados, dependendo do sentidoem que aparece, que vai do puramentegramatical ao metafísico (RUNES, 1985;LALANDE, 1993). No plano em que nosinteressa aqui, estamos falando de sujeitocomo "o ser real, considerado como algoque tem qualidades ou exerce ações"(LALANDE, 1993); um sujeito uno, indi-vidual (In-dividuu, o que não se pode di-vidir, o que permanece coeso), ou de umsujeito coletivo, aquele que se faz pelapresença inexorável do outro.

O exercício da participação cidadã se legi-tima nesse contexto por esses sujeitos.Desse modo, é essencial que cada sujeitotenha clareza de seu papel, de suarepresentatividade e compreenda o quevenha a ser o espaço onde a participaçãose efetiva (os Conselhos), isto é, um cam-po de potencialização do exercício da ci-dadania.

Superar o movimento crísico, como ha-víamos referido anteriormente, implica emacreditar, dispor-se a estabelecer cons-tantemente um diálogo com as incertezasdo tempo presente, e mais do que nunca,comprometer-se com a busca por espa-ços de participação solidários, socialmentejustos e eticamente viáveis.



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CONSIDERAÇÕES FINAIS

As questões apresentadas têm o propósi-to de estimular a reflexão e a leitura da bi-bliografia existente na área, de modo quese possa identificar os problemas e desafi-os propostos à prática educativa, nos di-versos espaços de co-gestão entre Estadoe sociedade civil, e nas várias políticassetoriais, em particular na saúde e na as-sistência social.

Se, por um lado, a criação e a expansãodesses espaços apontam para uma demo-cratização da gestão pública, por outro, ograu e a qualidade dessa democracia de-pendem de uma série de fatores e enfren-tam inúmeros desafios. Como denominadorcomum impõe-se, contudo, o papel crucialda educação para a cidadania, sobretudoda capacitação das lideranças popularese dos representantes que assumem essesespaços.

De fato, as condições para a participaçãoenvolvem fundamentalmente o acesso àinformação e ao desenvolvimento de apren-dizagens que possibilitem a "implicação"dos atores envolvidos. Nesse sentido, con-cordamos com Mário Testa (1992) quandoressalta a importância da constituição dossujeitos em três dimensões: epistêmica(sujeito capaz de problematizar o cotidia-no); avaliativa (sujeito capaz de analisar asações desenvolvidas e empreender novasações para aperfeiçoá-las) e, finalmente, adimensão pública (sujeito comprometidocom princípios e valores em defesa da vida).

O exercício aqui proposto é o de seimplementar a cada momento a necessida-de de investimento em um a cultura políti-ca, em tornar os cidadãos mais fortaleci-dos e capazes de opinarem sobre a proble-mática que circunda a vida social, econô-mica, política do lugar onde moram, no casodos Conselhos municipais, seja no campoda saúde, da assistência e das demais polí-ticas públicas.

Quando problematizamos sobre uma edu-cação cidadã e, nesse caso, via participa-ção em conselhos deliberativos no campodas políticas sociais e públicas, estamosproblematizando sobre nosso lugar no mun-do, sobre decidir, cooperar, transformar osmicros espaços nos quais estamos inseri-dos e dos quais somos co-responsáveis.Estamos problematizando sobre "estar nomundo". Como afirmava Paulo Freire(2000, p.125):

Estar no mundo, para nós mu-lheres e homens, significa estarcom ele e com os outros, agin-do, falando, pensando, buscan-do, sonhando e referindo-sesempre a um amanhã. (...) o quenão é possível é estar no mun-do, com o mundo e com os ou-tros, sem estar tocados por umacerta compreensão de nossaprópria presença no mundo.Vale dizer, sem uma certa inte-ligência da história e de nossopapel nela.




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Education for the citizenship and the socialcontrol of the public policies.

Abstract: Since Brazilian redemocratization,after the promulgation of the FederalConstitution, in 1988, new and different practicesof co-management between State and civil society,concerning social policies, have been occurring.These experiences, such as Management Councilsof Public Policies, Participatory Budgetings,Audiences and Public Consultations, have beentaking place in all Brazilian regions, in the threelevels of government, constituting themselves asinstitutional mechanisms of elaboration and so-cial control of public policies. The aim of thisarticle is to explore the context in which theseinstitutes of co-management were designed,especially the Management Councils of Healthand Social Care, focusing the analysis in theirpossibilities and limits for the building of theeducation for citizenship.

Keywords: Social Control; Education; Citizen-ship; Participation; Social Policies; Realth; SocialCare.

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Educación para la ciudadanía y el controlsocial de las políticas públicas

Resumen: Durante las últimas dos décadas, bajola vigencia de la Constitución de 1988, un númerocreciente de prácticas diversas de cogestión entreEstado y sociedad civil surgieron en el país,relacionadas a las políticas sociales. Esasexperiencias, como los Consejos Gestores,presupuestos participativos, audiencias y consultaspúblicas, se tornaron presentes en todas lasregiones del país, en varios niveles de gobierno,constituyéndose como canales institucionales deelaboración y control social de las políticaspúblicas. Este artículo tiene como meta explorarel contexto de formación de esos espacios decogestión, especialmente los Consejos Gestoresde salud y de Asistencia Social, buscando analizarsus avances y límites en la construcción de laeducación para la ciudadanía.

Palabras-clave: Control Social; Educación;Ciudadanía; Participación; Políticas Sociales;Salud; Asistencia Social.

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Sobre as autoras:

1 Denise Freitas DornellesDoutora em Serviço Social (PUC-RS). Professorado Mestrado em Políticas Sociais e Cidadania daUniversidade Católica do Salvador.E-mail: [email protected]

2 Denise VitaleDoutora em Direito (USP). Professora doMestrado em Políticas Sociais e Cidadania daUniversidade Católica do Salvador.E-mail: [email protected]

3 Isabela Cardoso de Matos PintoDoutora em Administração Pública (UFBA).Professora do Mestrado em Políticas Sociais eCidadania da Universidade Católica do Salvador. )E-mail : [email protected]

Endereço Postal: Universidade Católica doSalvador. Av. Anita Garibaldi, n.2981, Federação,Salvador/BA. CEP: 41940-450, Brasil.



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Conselhos Gestores no Brasil e o Conselho de Acompanha-mento e Controle Social do FUNDEF: participação e poder dacomunidade escolar na implementação dos recursos

Pauleany Simões de Morais1

Magna França2

Resumo: O texto aborda a implementação doConselho de Controle Social do FUNDEF, no queconcerne à participação dos seus representantesno acompanhamento (poder de decisão) dosrecursos, diante da política governamental dedescentralização, desencadeada na década de 1990.Para isso, configurou-se a criação dos conselhosgestores no Brasil, a partir da década de 1980,destacando as suas características peculiarescontextualizadas. Na pesquisa, tomou-se comoreferencial teórico-metodológico a literatura quetrata da formação dos conselhos gestores no Brasil,bem como as diretrizes políticas que regu-lamentamo referido conselho. Este trabalho apresenta-secomo uma forma de suscitar algumas questõespertinentes à temática da participação de membrosrepresentativos de órgãos colegiados, evidenciandoo poder de decisão desses, no controle dos recursospúblicos.

Palavras-chave: Participação; Tomada de Decisão;FUNDEF.

INTRODUÇÃO

Neste artigo, discutiremos questões re-ferentes à participação de segmentos re-presentativos da comunidade escolar noacompanhamento dos recursos aplicados

exclusivamente ao Ensino Fundamental.Em face da política de descentralização,desencadeada na década de 1990, anali-samos a formação dos conselhos gestoresno Brasil , particularmente no queconcerne à criação de órgãos colegiadosna área educacional. Evidenciamos asprováveis contribuições do Conselho deControle Social do FUNDEF (Fundo deManutenção e Desenvolvimento do En-sino Fundamental e de Valorização doMagistério)3 quanto à fiscalização dosrecursos que compõem esse fundo, enten-dendo a participação dos membros comomecanismo que conduz à forma maiselevada de intervir nas decisões que di-zem respeito ao coletivo.

No transcurso da década de 1980, a soci-edade civil vem sendo conclamada a as-sumir parcela das responsabilidades, an-tes de competência do Estado, no que serefere ao controle dos recursos públicosreservados para o Ensino Fundamental,

3 O FUNDEF foi criado por meio da Emenda Constitucional nº 14 (ADCT, art. 60 parágrafos 1º e 2º), de 26 de setembro de 1996 (BRASIL,1996a), sendo regulamentado pela Lei 9.424/96 (BRASIL, 1996b) e implantado nacionalmente, em 01 de janeiro de 1998. É um fundo denatureza contábil em que os recursos são provenientes das seguintes fontes: Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Fundo de Participaçãodos Estados (FPE); Impostos sobre Circulação de Mercadorias Serviços (ICMS); Impostos sobre Produtos Industrializados, proporcionais àsExportações (IPIexp) e Desoneração de Exportações, de que trata a lei complementar nº 87/96 (Lei Kandir). Os recursos do FUNDEF, aofinanciarem exclusivamente o Ensino Fundamental, são destinados à remuneração do Magistério, mínimo de 60%, e a outras despesas demanutenção e desenvolvimento do Ensino Fundamental, máximo de 40% (BRASIL, 2003). São automaticamente transferidos aos GovernosEstaduais e Municipais, tendo como base o número de alunos matriculados no Ensino Fundamental nas respectivas redes de ensino.


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o que se constituiu, atualmente, na estra-tégia de descentralização, dada a ênfasenecessária para propor a aproximação en-tre Estado e sociedade civil. Seguindo-seo princípio da responsabilidade comparti-lhada, as atribuições governamentais sãodivididas entre as instâncias sociais, taiscomo: sociedade civil, Poder Público e ini-ciativa privada.

Analisando esse processo, tomamos comoreferência o Conselho de Acompanhamen-to e Controle Social do FUNDEF, desta-cando sua importância e as limitações daparticipação desse órgão colegiado, dadasas orientações advindas da legislação naci-onal. Sendo assim, buscamos compreendera atual política educacional brasileira,voltada para a formação dos conselhosgestores no Brasil, destacando a repercus-são da participação e poder de decisão dasociedade civil na fiscalização dos gastospúblicos com a educação nesse Cole-giado.

A ORGANIZAÇÃO DOS CONSELHOSGESTORES NO BRASIL: REPERCUS-SÕES NO CAMPO EDUCACIONAL

Ao compreender a criação dos conselhosgestores no Brasil, podemos dizer que elessurgiram, de forma mais expressiva, nadécada de 1980, em meio ao intenso pro-cesso de globalização e pela reestruturaçãodo papel do Estado, bem como pelaredemocratização do país devido à voltadas eleições diretas, com o desenvolvi-mento de outras vertentes de democracia

- direta, representativa, deliberativa,redistributiva. No plano político, aredemocratização havia suscitado grandeexpectativa popular, principalmente no quese refere às Diretas já, com o movimentode massa que reivindicava as eleições po-pulares para a Presidência da República.

Tal década caracterizou-se por ter promo-vido a reorganização dos movimentossociais e sindicais com a abertura de espa-ços políticos que, até então, encontravam-se"sufocados" pela ditadura civil-militar. Foinesse período que, a partir dos movimen-tos sociais, ascendeu o movimento sindi-cal, constituindo-se em uma significativaforça política da esquerda partidária, indu-zindo à participação popular, por meio degrupos organizados. Dentre os movimen-tos populares mais significativos, Silva(2003, p. 32) ressalta:

Para além das inovações na orga-nização interna e na prática polí-tica, esses movimentos foram im-portantes para a criação das cen-trais sindicais, principalmente dacombativa Central Única dosTrabalhadores (CUT), e para aformação de um partido de mas-sas e de esquerda, o Partido dosTrabalhadores (PT).

As instituições sindicais romperam a rela-ção com o Estado no sentido de não maisaceitar as amarras da ditadura civil-militar,tornando-se entidades autônomas que de-fendiam, primordialmente, a classe trabalha-dora e os direitos civis. Elas também pro-punham a participação popular, por meiodo envolvimento da sociedade civil emquestões de gestão da coisa pública.


Conselhos Gestores no Brasil e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF:participação e poder da comunidade escolar na implementação dos recursos

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De acordo com Gohn (2001), os conselhosgestores possuem suma importância, parti-cularmente por representarem a materi-alização das lutas e batalhas da sociedadecivil (configuradas desde o final da décadade 1970), para a reabertura democrática dopaís pós-ditadura militar e, por isso, essesconselhos poderiam ter uma capacidade deintervenção política superior às reformasneoliberais realizadas pelo Estado brasilei-ro. A Constituição de 1988 (BRASIL, 1988),denominada de "Constituição Cidadã", as-sim estabeleceu os direitos sociais e civisproclamados no Art. 1º § único: "[...] todopoder emana do povo, que exerce por meiode representantes eleitos ou diretamente,nos termos desta Constituição". Conformeesclarece Benevides (1991, p.123), essaconstituição foi extremamente relevante,pois:

Pela primeira vez em nossa his-tória política, a sociedade se or-ganiza com tal nível de partici-pação - no plano nacional, esta-dual e municipal - em torno dequestões até então consideradas"tarefa exclusiva" dos juristas, dospolíticos, dos governos. A cria-ção de plenários, comitês e mo-vimentos pró-participação popu-lar na Constituinte é o melhorexemplo dessa nova fase.

Considerando esse contexto, Gohn (2001)diferencia três tipos de conselhos surgidosno Brasil, durante o século XX. O primeiro,formado pelos conselhos comunitários dosanos 1970, foi criado pelo próprio Executivopara auxiliar a administração municipal. Osegundo, composto pelos conselhos popu-lares dos anos de 1980, constituía resistên-cia de esquerda ao regime militar e apresen-

tava como foco central a luta pela partici-pação popular. Nesse período, com os mo-vimentos sociais, a participação nos con-selhos significava organização e direção daslutas políticas fragmentadas. O terceiro tipo,constituído pelos conselhos instituciona-lizados (gestores) dos anos de 1990, cria-dos nos três níveis de governo, tem a fun-ção de instrumento mediador na relaçãoEstado-sociedade, podendo permitir a par-ticipação da sociedade na gestão dos ne-gócios públicos, sendo previstos na Cons-tituição Federal de 1988.

A implantação dos conselhos, na décadade 1990, aparece incorporada às estruturasdos governos, tendo apenas o objetivo depossibilitar a descentralização político-ad-ministrativa e a participação na elaboraçãoe no controle das políticas sociais setoriais.Assim, podemos ressaltar a estreita rela-ção entre a descentralização e a participa-ção, compreendendo-a como um mecanismoque deveria promover o envolvimento dasociedade civil na formulação de políticaspúblicas direcionadas à área educacional,contemplando as necessidades locais.Mas, para isso, é indispensável a elabo-ração de estratégias que promovam efeti-vamente a participação popular. Dentrodessa perspectiva, Jacobi (1990, p.141)analisa que:

Descentralizar significa cederpoder a uma unidade inferior, oque representa basicamente do-tar de competência e meios osorganismos intermediários paraque possam desenvolver suagestão de maneira mais eficaz epróxima aos cidadãos. Isto im-


Magna França - Pauleany Simões de Morais

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plica definir objetivamente ométodo de gestão a ser imple-mentado e as condições nas quaisse dará a participação dos cida-dãos.

A descentralização é um mecanismo quetem seus limites, no entanto, pode tornar-se um excelente mecanismo para que seavancem determinados objetivos. Isso sig-nifica que a descentralização pode servirpara aproximar a sociedade civil do Esta-do, diminuindo, assim, a histórica distân-cia que os afasta. Ao transferir a presta-ção de serviços para um nível de governomais próximo da população, ou impulsio-nar a articulação com essa população, éprovável que a prestação de serviços gerecada vez mais a equidade. Acerca dessaquestão, Lobo (1990, p. 8) ressalta que:

[...] descentralização deve visarao aprimoramento das relaçõesintergovernamentais, capacitarmelhor os governos subnacionaispara a função de agentesinterventores em suas realidadese possibilitar o controle socialda população organizada sobre aação do poder público.

Por conseqüência, Lobo (1990) defende ocontrole social como sendo uma prerroga-tiva essencial para promover o exercício dademocracia no país. Por meio dela, a popu-lação organizada pode participar ativamen-te da ação do poder público, interferir nodestino das políticas públicas, responsabi-lizando o Estado quando este não propor-ciona um atendimento adequado às suasnecessidades, e redirecionando as açõespara os interesses, dependendo da correla-ção de forças e das condições históricas.

Em tal contexto, os conselhos gestores, di-ferentemente da década de 1980, reapare-cem na década de 1990 de forma tímida,prescritos por legislações específicas,atuando nas áreas de assistência social,saúde, educação, trabalho, previdência so-cial, dentre outras. Desse modo, muitos dosconselhos emergiram para fiscalizar o "[...]repasse de recursos financeiros do nívelfederal ao estadual e ao municipal" (GOHN,2001, p. 84). Além de atuarem comocontroladores e fiscalizadores das açõesestatais (a partir de diretrizes determinadaspelo Governo Federal), são tambémdefinidores das prioridades locais advindasde programas federais. Com o objetivo decontextualizar a implantação dos conselhosgestores, na década de 1990, Gohn (2001,p. 84) analisa:

Leis orgânicas, pós-1988, passa-ram a regulamentar o direitoconstitucional à participação pormeio de conselhos deliberativos,de composição partidária, entrerepresentantes do poder executi-vo e de instituições da sociedadecivil. Desde então, um númerocrescente de estruturas colegiadaspassou a ser exigência constitu-cional em diversos níveis de ad-ministrações (federal, estadual emunicipal).

Na atual conjuntura, o discurso que apóiaa aproximação entre sociedade civil e Esta-do não tem o objetivo de promover umaverdadeira participação social dos indiví-duos, mas busca apenas jogar responsabi-lidades para a sociedade civil por força dalei, ao se estabelecer modelos que devemser seguidos, buscando essencialmentecortes de gastos na área social.



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Desse modo, os conselhos gestores pas-sam por um período de crise ou mesmoapatia, esquecendo suas bases de susten-tação, configuradas na década de 1980.

Por terem sido promulgados nocontexto de uma avalanche dereformas do Estado, de caráterneoliberal, vários analistas e mi-litantes sociais desacreditaram osconselhos enquanto possibilidadede participação real, ativa, esque-cendo-se de que eles foram rei-vindicados e propostos pelos mo-vimentos em passado recente(GOHN, 2001, p. 84).

No campo educacional, os princípiosneoliberais também impõem a articulaçãoentre a sociedade civil e o Estado. Contu-do, os conselhos, nessa área, têm umainstitucionalidade diferenciada, sendoreestruturados por legislação específica,como exemplo a criação do Conselho Naci-onal de Educação (CNE), por meio da Lei9.131/95. Por sua vez os Conselhos Esta-duais de Educação (CEE) e os ConselhosMunicipais de Educação (CME) reorgani-zam-se e estabelecem as diretrizes peda-gógicas e normativas da educação na suajurisdição, não tendo, portanto, um papelde estabelecer diretrizes de gestão de re-cursos. Sabendo-se que o CME é fruto doprocesso de municipalização do ensinobrasileiro, Ribeiro enumera claramente assuas atribuições:

As atribuições do CME podemter duas fontes: os Poderes Exe-cutivo e Legislativo municipaise o CEE. Como visto, ao elevaro município à situação de siste-ma de educação, a CF possibili-tou que os Poderes Executivo e

Legislativo confiram-lhe atribui-ções e, além destes, os CEEs tam-bém podem delegar-lhes compe-tências (RIBEIRO, 2004, p. 53).

Os conselhos foram instituídos para de-mocratizar as relações, envolvendo diver-sos setores da sociedade no processo dedecisão no interior da esfera pública. Taisórgãos colegiados integram a estruturaorganizativa da educação - pais de alunos,professores, diretores, integrantes de sin-dicatos e de outras entidades representati-vas - por meio do Conselho Municipal deEducação, Conselho de Escola, Conselhodo FUNDEF, dentre outros. De acordo comGohn (2001, p. 100) é preciso ressaltar aimportância dos conselhos na área da edu-cação, pois:

Na educação, o princípio dademocracia participativa temorientado, [...] a criação de umasérie de estruturas participativas,em que se destacam diferentestipos de conselhos (nacionais, es-taduais e municipais). Esses ór-gãos têm ganho, crescentemente,grande importância, porque atransferência e o recebimento dosrecursos financeiros pelos muni-cípios, estão vinculados, por leifederal, à existência desses con-selhos.

Segundo Cury (2004), os Conselhos Esta-duais e Municipais de Educação tiveramuma renovação com a criação FUNDEF,pois foi dada uma nova ênfase aos ór-gãos colegiados no que concerne aoenvolvimento da sociedade na gestão dosrecursos públicos. É a partir do incentivoà criação dos conselhos que

[...] O governo transfere para asunidades federadas e para a socie-



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dade civil a atribuição de admi-nistrar o ensino público, envol-vendo a livre organização dos seg-mentos escolares na participaçãodos processos decisórios atravésde órgãos Colegiados (FRANÇA,2001, p.52).

Os recursos da esfera federal são alocados,de forma descentralizada, a partir de pro-gramas criados pelo Conselho do FundoNacional de Desenvolvimento da Educação(FNDE)4 . Para cada programa federal, sãodefinidos conselhos localizados na esferalocal, que auxiliam na fiscalização e no con-trole do uso dos recursos, sendo denomi-nados de Conselhos Gestores de Progra-mas Governamentais. Tais conselhos sãoórgãos criados a partir de exigências doMEC,

[...] objetivando estimular a par-ticipação da comunidade na ges-tão da escolar e permitir repassedireto de recursos, como contro-le social e transparência na apli-cação (FRANÇA, 2001, p. 110).

Esses conselhos foram instituídos com afinalidade de manter o controle popular nouso dos recursos públicos na área de edu-cação, tendo como principal função fiscali-zar e controlar os recursos aplicados emprogramas federais, a partir de orientaçõese de diretrizes previamente definidas - amaioria deles visando à participação dosdiferentes segmentos, compostos por re-presentantes dos poderes executivo elegislativo, dos professores, dos pais dealunos e de outros segmentos da sociedadelocal. Nessa perspectiva, tem-se a preten-são de construir uma gestão escolar

participativa no intuito de formar espaçoseminentemente coletivos em que os sujei-tos envolvidos participem efetivamente nasdecisões. Ao considerar tal concepção,Machado et al. (2004, p. 327) nos dizem que:

O paradigma da gestão escolarparticipativa preconiza como in-dicadores fundamentais à autono-mia escolar, a descentralização depoder, a representatividade soci-al nos conselhos e colegiados, ocontrole social da gestão educa-cional, a escolha dos dirigentesescolares por processo de eleiçãoe a inclusão de todos os segmen-tos da comunidade escolar no pro-cesso decisório mais amplo.

Ao reverenciarmos a participação como ca-tegoria primordial para a análise do papel efuncionamento dos conselhos, torna-se ne-cessário investigar qual é a participação po-pular nessas instituições, tendo como pers-pectiva a participação política. Assim, con-siderando essa perspectiva, devemos reco-nhecer o poder dos conselhos, principal-mente na área de educação. Sobre tal ques-tão, Cury (2002, p. 177) afirma que:

Eles são instrumentos de cidada-nia, de democracia e de controledo Estado. Implicam o cidadãocom os destinos da escola, am-pliam os espaços públicos de de-cisão, têm a função de democra-tizar a informação para todos epodem controlar desmandos dopoder. São uma promessa de par-ticipação que se vê realizada emexperiências exitosas em váriosmunicípios do país.

Nesse sentido, a Lei de Diretrizes e Bases daEducação Nacional (LDB) - Lei 9.394/96(BRASIL, 1996c) também procurou impri-

4 O Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) foi criado por meio do Decreto nº 4.626 de21 de março de 2003.



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mir à escola o princípio da participação, aoprescrever a constituição de conselhos es-colares que envolvam a comunidade escolare local para viabilizar as ações administrati-vas, financeira e pedagógica, no interior dasinstituições educativas. Em conseqüência,o conselho caracteriza-se por ser um órgãomáximo de decisão. De acordo com essa lei:

Art. 14. Os Sistemas de ensinodefinirão as normas da gestãodemocrática do ensino público naeducação básica, de acordo comas suas peculiaridades e confor-me os seguintes princípios:

I - participação dos profissionaisda educação na elaboração doprojeto pedagógico da escola;

II - participação das comunida-des escolar e local em conselhosescolares equivalentes (BRASIL,1996c).

No referido artigo, podemos perceber queo princípio participativo deve ser seguidopor meio da gestão democrática, mas essetipo de gestão é de inteira responsabilida-de das próprias instituições. As escolasdevem elaborar seus próprios mecanismospara conduzir o princípio participativo narealização de suas ações. Cabe às organi-zações colegiadas, que têm poder de deci-são, determinar como se dará o processode democratização da gestão, procurandoenvolver todos os componentes da escolaem um ambiente participativo. ConformeLück (2000, p. 27):

A criação de ambientesparticipativos é, pois, uma con-dição básica da gestão democrá-tica. Deles fazem parte a criaçãode uma visão de conjunto da es-cola e de sua responsabilidade so-

cial; o estabelecimento de asso-ciações internas e externas; avalorização e maximização deaptidões e competências múlti-plas e diversificadas dos partici-pantes; o desenvolvimento deprocesso de comunicação aberta,ética e transparente.

Isso significa levar em consideração a im-portância dos conselhos não só como me-canismo eficaz de promoção da democraciarepresentativa, um organismo institucional,com regulamentação e atribuições defini-das na legislação, mas também como prá-tica fundadora de um movimento social queluta incessantemente pela construção deuma sociedade verdadeiramente democráti-ca. Na área educacional, significa lutar con-tinuamente pela conquista da gestão ver-dadeiramente participativa no interior dasinstituições educativas. Para Machado et al.(2004, p. 321):

[...] a concepção de gestão edu-cacional democrática partici-pativa que tem como princípiofundamental a diminuição de dis-tâncias hierárquicas, tradicional-mente instaladas nas instituiçõeseducacionais, a divisão do poderentre os pares e o envolvimentodas comunidades escolar e localno processo de tomada de deci-sões decorrente da redistribuiçãode poder nos âmbitos dos siste-mas de educação, da escola e de-mais instituições educativas.

A participação e o processo de decisãopassam a ser elementos essenciais queconduzem o envolvimento também políti-co dos componentes da comunidade es-colar no acompanhamento da gestão. Énecessário entender a participação políti-ca como um instrumento essencial para seconceber uma sociedade mais justa e hu-



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mana. Seguindo essa crença, Dallari (1983,p. 91) afirma que:

[...] A participação política de quetodo ser humano tem necessida-de, e que por isso é direito e deverde todos, é aquela voltada para aconsecução do bem comum.

A forma como os conselhos foram orga-nizados predispõe a que se tornem um apa-relho que dificulta a emergência de lutaspara a conquista de uma outra hegemonia.Melhor dizendo, a institucionalização dosconselhos traz em si a negação de seucaráter inicial, auto-organizativo, oriun-dos de movimentos sociais configuradosna década de 1980, de forças populares,de movimentos de baixo para cima, deconquista de posição.

Precisamos retomar as forças sociais doreferido período, pois, nessa realidade, asociedade civil organizada conseguiu sig-nificativas conquistas, particularmente noque se refere à participação nos proces-sos decisórios da gestão pública. Na dé-cada de 1990, apesar de os conselhos se-rem institucionalizados e regulados pormeio da legislação, eles perdem esse ca-ráter de mobilização social, passando aatender a uma necessidade do Estado, queos tutela e controla.

Portanto, a comunidade escolar que com-põe os conselhos necessita sentir-se par-te integrante e integradora, tendo consci-ência de seu poder de decisão em ques-tões que dizem respeito ao melhor desen-volvimento da escola para formar um

ambiente verdadeiramente participativo,principalmente se tratando dos recursosque financiam a educação. Faz-se neces-sário que os membros dos conselhos en-tendam sua condição de formadores e pro-dutos das relações sociais, podendo ori-entar as ações no interior da comunidadeescolar. Diante disso, precisam acreditarno poder de intervir nos aspectos quecontribuem para a constituição de umaunidade social, que é a escola.

CONSELHO DE ACOMPANHAMENTOE CONTROLE SOCIAL DO FUNDEF:MEMBROS DA COMUNIDADE ESCO-LAR EXERCEM O CONTROLE SOBREOS RECURSOS DESTINADOS AO ENSI-NO FUNDAMENTAL?

No intuito de incentivar a participação dasociedade civil no acompanhamento e nasupervisão dos recursos oriundos doFUNDEF, a Lei nº 9.424/96, em seu artigo4º (BRASIL, 1996b), prescreve a constitui-ção de Conselhos de Acompanhamento eControle Social.

Art. 4 O acompanhamento e ocontrole social sobre a reparti-ção, a transferência e a aplicaçãodos recursos do Fundo serão exer-cidos, junto aos respectivos go-vernos, no âmbito da União, dosEstados, do Distrito Federal e dosMunicípios, por conselhos a se-rem instituídos em cada esfera noprazo de cento e oitenta dias acontar da vigência desta Lei(BRASIL, 1996b).

Cada um desses conselhos, nas específi-cas esferas administrativas, devem sercompostos por, pelo menos, quatro mem-



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bros: representantes da Secretaria Munici-pal de Educação ou órgão equivalente; deprofessores e diretores das escolas públi-cas de Ensino Fundamental; de pais dealunos e de servidores das escolas públi-cas de Ensino Fundamental. No caso dosMunicípios, um quinto membro é acresci-do, representando o Conselho Municipalde Educação (CME).

São atribuições dos conselhos: acompanhara elaboração do Orçamento Anual e a arre-cadação de recursos do FUNDEF - particu-larmente a utilização mensal dos recursostransferidos; encaminhar os problemasidentificados a autoridades competentes-Ministério Público e Departamento deAcompanhamento do FUNDEF/MEC.

Instituídos os conselhos, o poder executi-vo estadual ou municipal é obrigado adisponibilizar, mensalmente, aos represen-tantes todos os dados e informações sobreos recursos e sua utilização. Diante dis-so, o Manual de Orientação do FUNDEFesclarece que:

Os registros contábeis e os de-monstrativos gerenciais mensaise atualizados, relativos aos recur-sos repassados, ou recebidos àconta do Fundo, deverão ficar,permanentemente, à disposiçãodos Conselhos responsáveis peloacompanhamento e controle so-

cial, no âmbito do estado, do Dis-trito Federal ou do município, edos órgãos federais, estaduais emunicipais de controle interno eexterno (BRASIL, 2003, p. 41-42).

Do processo de controle e orientação dosgastos dos recursos do FUNDEF, que éfeito por meio do Conselho de Acompanha-mento e Controle Social, também participamo Tribunal de Contas do Estado e o Minis-tério Público. Tendo a justiça como aliada,é firmado um convênio entre o Ministérioda Educação (MEC) e as Procuradorias deJustiça dos Estados para viabilizarem aefetiva orientação e fiscalização, no senti-do de observarem e fazerem cumprir os cri-térios legais estabelecidos para uso dos re-cursos do FUNDEF. O Departamento deAcompanhamento do FUNDEF/MEC exercetambém sua fiscalização por meio da socie-dade, recebendo (via correspondências, fax,telefones e internet) reclamações ou denún-cias sobre a ocorrência de problemas ouirregularidades relativas à má utilização dosrecursos do Fundo5, ou até sobre o descum-primento de outros dispositivos legais es-tabelecidos na legislação.

O Conselho de Acompanhamento e Con-trole Social do FUNDEF deve cumprir suasatribuições, mobilizando a sociedade civilpara dele participar no controle do uso dos

5 As informações sobre os recursos do FUNDEF são divulgadas por meio do "Manual de Orientação do Fundef", que foi elaborado pelo MEC,sendo distribuídos às Secretarias de Educação dos Estados e Municípios. Esse Manual oferece orientações gerais sobre o Fundo. Além dele,por meio do site do FUNDEF (www.mec.gov.br/sef/fundef), é possível obter informações sobre os recursos repassados.6 Apesar de sua função eminentemente fiscalizadora, os conselhos do FUNDEF têm demonstrado inúmeras fragilidades desde o primeiro anode implementação. De acordo com a avaliação da União dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME, publicada em março de 1999,analisando o primeiro ano do FUNDEF, são identificados alguns impasses que prejudicam o funcionamento dos conselhos, sendo, pois,questionável a articulação desses órgãos colegiados. As denúncias da UNDIME alertam sobre indagações como: no Brasil, de fato, funcionao Conselho de Controle Social do FUNDEF? Os membros do conselho estão realmente comprometidos com o papel social do FUNDEF? AUNDIME (2004, p. 3) detectou que: "[...] Em muitos estados e municípios, apesar de formalmente instalados, os Conselhos, na prática, nãoexistem ou estão desarticulados, havendo casos de sonegação de informações e de inconfiabilidade na prestação de contas. Muitos conselhosforam constituídos de forma a se tornarem oficialistas, deixando de cumprir seu papel de órgãos de controle civil da aplicação de recursospúblicos".

Gest. Ação, Salvador, v.9, n.1, p.119-134, jan./abr. 2006Gest. Ação, Salvador, v.9, n.1, p.119-142, jan./abr. 2006


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recursos financeiros, podendo contribuir aoindicar a melhor forma de utilizá-los. Cons-titui-se em um órgão colegiado, que acom-panha as ações da gestão pública (execuçãoorçamentária), requerendo a participaçãoda sociedade civil e de membros do PoderEstatal. A função primordial desse órgãocolegiado é promover a fiscalização6.

Conforme Cury (2004, p. 45), os mecanis-mos e as atividades políticas que norteiamesse órgão perpassam "[...] sua condiçãode elos de ligação entre Estado e Socieda-de". Nesses moldes, a participação da so-ciedade civil envolve as pessoas na orien-tação das políticas públicas e aproxima oEstado da sociedade civil.

[...] A participação passa a ser con-cebida como intervenção socialperiódica e planejada, ao longo detodo o circuito de formulação eimplementação de uma políticapública, porque toda a ênfase pas-sa a ser dada nas políticas públicas(GOHN, 2001, p.57).

A participação da sociedade civil tem uminteressante papel nas decisões e no con-trole das políticas públicas. Ao participardos direcionamentos da educação local, elapoderá minimizar os entraves burocráticosque deturpam o seu efetivo envolvimentonos rumos da vida social, buscando me-lhores condições de vida para os segmen-tos mais pobres da população. De modomais amplo, a participação

[...] é o caminho natural para ohomem exprimir sua tendência

inata de realizar, fazer coisas, afir-mar-se a si mesmo e dominar anatureza e o mundo (BORDENA-VE, 1983, p. 16).

Diante desse conceito, podemos dizer quea participação é uma conquista, um produtosócio-histórico-cultural que se realiza deforma dinâmica e processual ao longo daslutas sociais, no contexto da democratiza-ção da sociedade brasileira. Segundo Demo(1993), a participação não pode ser enten-dida como dádiva, pois não resultaria daconquista, mas da tutela, em que o dirigentedelimita o espaço concedido e permitido.Não pode ser entendida como concessão,uma vez que é um dos eixos elementares dapolítica social, não podendo ser secun-darizada, nem tampouco desconsideradoseu caráter de conquista. Também não podeser entendida como coisa preexistente, poisa construção de um ambiente participativonão é uma concessão divina, coisa predes-tinada, mas decorre de um processo histó-rico que se delineia em lugares e temposdiferentes.

É imprescindível evidenciar as relações depoder no interior das organizaçõescolegiadas, uma vez que tais relações, mui-tas vezes, definem o nível de participaçãodos envolvidos no processo de decisão.Diante disso, precisamos entender o podercomo uma categoria existente em relaçõescotidianas entre os homens (BOBBIO et al.,1992). Bobbio et al. (1992) expõem, ainda,que o poder apresenta-se como um fenô-meno social, em que alguns sujeitos têmuma sutil habilidade de utilizar recursos

6 Percebemos que a realidade, no entanto, tem mostrado situações adversas. Na prática, os Conselhos de Controle Social do FUNDEF sãodesarticulados, devido à debilidade da fiscalização e do controle de aplicação dos recursos desse fundo. Muitas vezes, nas reuniões organizadaspelos conselhos apenas são apurados e publicados os gastos, sem que haja uma análise consistente em que sejam discutidas as decisões acercada aplicação dos recursos do FUNDEF. Nessas reuniões, geralmente não há discussões mais amplas, nem apresentação de resultados ou doimpacto dos recursos financeiros oriundos do fundo nos estados e municípios.



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(carisma, amizade, informação, conheci-mento, riqueza, prestígio, dentre outros)para modificar o comportamento de outrosno intuito de saciar desejos particulares.

No que se refere à representação política,elemento essencial dos segmentos repre-sentativos no interior dos órgãos colegia-dos, Bourdieu (2003) define o conceito deoperação de crédito, em que os representa-dos cedem aos representantes o poder deagir em nome do grupo. Compreendendo opensamento de Bourdieu (2003), pode-sedizer que o papel primordial do represen-tante é o de ser porta-voz dos representados,no entanto, isso nem sempre é possível,prevalecendo apenas interesses particularesque não vão de encontro aos interessescoletivos de melhoria da qualidade de vidade determinado grupo que está sendo re-presentado.

De um modo especial, os representados cre-ditam confiança nos seus representantes,assumindo o poder de agir e falar em nomedo grupo. Nesse sentido, Bourdieu (2003)relaciona o poder simbólico com a opera-ção de crédito, pois o representante tem opoder de representar os anseios de umgrupo. Analisando as peculiaridades do po-der, se faz possível perceber as relaçõesconflituosas que ocorrem no interior dasorganizações colegiadas, que, inúmerasvezes, são pouco compreendidas ou camu-fladas por sujeitos que pretendem conser-var seu poder nos referidos órgãos.

Tais reflexões sobre o poder permite(m) overbo tem q concordar questionar a partici-

pação que orienta as ações dos sujeitos nasestruturas colegiadas, particularmente noâmbito educacional, em que uma restrita par-cela da comunidade escolar tem a oportu-nidade de participar das decisões. Na es-cola, por exemplo, poucos participam daquestão que diz respeito aos recursos fi-nanceiros, pois esta pertence à área técni-co-administrativa, em que os sujeitos quenão pertencem a tal área não têm compe-tência para nela envolver-se. Logo, Werle(2003) afirma que poucos têm o poder e,portanto, a participação de decidir nos ór-gãos colegiados torna-se restrita, uma vezque alguns sujeitos utilizam-se dos recur-sos do poder para prevalecer sua concep-ção e mudar a concepção e comportamentode outros.

Ao entender o poder de decisão como me-canismo de participação, precisamos con-siderar o envolvimento de segmentos re-presentativos em questões de interessecoletivo, podendo ser fruto de conquistase atuações dos membros da escola nos ru-mos da coisa pública, para que eles perce-bam a relevância desse processo na cons-trução de uma gestão efetivamente demo-crática. Logo,

[...] A participação em seu senti-do pleno, caracteriza-se por umaforça de atuação consistente pelaqual os membros da escola reco-nhecem e assumem seu poder deexercer influência na dinâmicadessa unidade social, de sua cultu-ra e dos seus resultados (LÜCK,2000, p.27).

Isso significa construir ambientes par-ticipativos em que a descentralização dopoder não signifique apenas a delegação



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de responsabilidades, e sim uma descen-tralização que represente a democratizaçãodas relações (participação dos membrosnas deliberações) no interior das institui-ções educativas, justificando a criação dosconselhos como mecanismo de alcancedesse processo.

A despeito da compreensão dos pressu-postos da participação da sociedade comseu poder de decisão, na atualidade, ogoverno divulga como estratégia adescentralização administrativa - respon-sabilidade compartilhada - e promulga acentralização do poder decisório. Todavia,no construto das relações sociais, cadaconselheiro deve ter consciência de suaparticipação política, de seu papel trans-formador da realidade, na medida em queestá posta a possibilidade de formar um

movimento social, organizado a partir des-sas ações e de compromissos coletivos.Nesse contexto, os conselhos, como ór-gãos colegiados, devem significar umaestratégia de democratização das relaçõesna esfera pública, assumindo diferentesatribuições.

Percebemos que, embora os conselhos es-tejam oficialmente instalados, isso não sig-nifica que atuam efetivamente na fiscaliza-ção dos recursos do FUNDEF. O MEC di-vulga, conforme a Tabela 01 (p.130), que,desde 2000, os Conselhos de Controle So-cial do FUNDEF estão instalados, mas issonão basta para que haja uma proficientefiscalização. É necessária uma articulaçãointerna para que haja um efetivo funciona-mento. Acerca desse problema, observe-mos a Tabela 01.

Fonte: 1998, Pesquisa MEC e 2000, Pesquisa Fipe7

TABELA 1 – Municípios com Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF –Brasil e regiões – 1998/2000.

7 BRASIL. Ministério da Educação (MEC). Balanço do FUNDEF – 1998-2000. Brasília, jan. 2005. Disponível: <http: www.mec.gov.br/sef/fundef/pdf/balanço9802.pdf.>. Acesso em: 26 jan. 2005

Esses dados nos mostram que, logo apósa implantação do FUNDEF em nívelnacional, em 1998, no Brasil, ocorreu a

implantação dos conselhos, visto que erauma exigência legal que estados emunicípios formassem seus conselhos no



Em 1998 Em junho de 2000Brasil 80,6 98,0Norte 61,3 99,0Nordeste 86,4 99,0Sudeste 74,3 93,0Sul 79,8 99,0Centro-Oeste 80,7 99,0

Região Porcentual de Municípios com conselhos implantados

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prazo de 180 dias. Analisando os dados databela 01, compreendemos que foisignificativo o aumento quantitativo dospercentuais entre os anos de 1998 e 2000.Contudo, esses dados não revelam aessência da participação (no processodecisório) dos representantes nos conselhos,no que se refere à fiscalização dos recursosdo FUNDEF.

Guimarães (2003, p.58) evidencia que oproblema da indicação dos conselheiros éque, geralmente, são escolhidos pelo próprioGoverno, prejudicando sua atuação.Acrescenta o autor que o “[...] problema éagravado pela falta de informação e demobilização, o que faz com que a composiçãodo conselho não represente de fato a comu-nidade escolar”. Guimarães (2003) apresenta,ainda, uma pesquisa da auditoria do Tribunalde Contas da União, realizada em 101 cidadesde todos os estados, a qual evidenciou que,em 44% das escolas, os diretores eprofessores não sabem quem são seusrepresentantes no conselho e mais de 40%não sabem como a pessoa que representasua categoria foi escolhida. Isso nos fazperceber que a eleição foi realizada sem oconsenso, ou mesmo revelia, da classerepresentada. Diante dessa pesquisa, “[...] amelhor forma de garantir um conselhoatuante é mobilizar-se e organizar-se”(GUIMARÃES, 2003, p. 58).

A participação dos representantes dacomunidade escolar nas iniciativas doConselho de Controle Social do FUNDEFdevem ser cuidadosamente analisadas.

Torna-se necessário avaliar se esse órgãorealmente tem poder de decisão nasdeliberações (planejamento, acompa-nhamento e fiscalização) da gestão pública,visando averiguar se os recursos do Fundoestão sendo devidamente e diretamenteaplicados no Ensino Fundamental, conformedefine a legislação e as normas pertinentes.Essas evidências nos leva a compreender,de forma mais ampla, a participação comoelemento essencial para a construção deespaços democráticos que possam envolvere promover a conscientização dos sujeitosno que concerne à sua condição de elementoconstrutor/transformador da sociedade, aoacreditar que a unidade social pode derrubarbarreiras aparentemente intransponíveis. Deum modo geral, as relações de poder nointerior dos órgãos colegiados não podemser desiguais, em que parcela dos membrosvenha a oprimir a concepção de mundo deoutros, os quais não têm uma efetivahabilidade para expressar-se e, assim, utilizaros recursos de poder à disposição.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os pressupostos da participação quepermeiam as práticas do Conselho deAcompanhamento e Controle Social doFUNDEF nos mostram que considerar osaspectos normativos e legislativos queimpõem seu funcionamento e suaorganização, configura uma nova forma deenvolver a sociedade civil nos rumos davida social (coletividade). As políticaseducacionais direcionadas ao financia-mento da educação redimensionam as



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atribuições da administração pública peloaspecto da descentralização, exigindo aparticipação de diversas forças sociais –poder público, sociedade civil, iniciativaprivada – na modernização da gestãoeducacional.

Nesse contexto, os membros dosconselhos precisam compreender que aescola pode ser um espaço detransformação social, uma vez que elesdevem ser agentes desse processo, tendopoder de constituir um ambienteparticipativo com essa finalidade. Logo, aescola é uma organização que podeproduzir novas formas de relações, nosentido de construir uma escola cada vezmais democrática. Por isso, seus membrosdevem entender que têm poder departicipar do processo de decisão.Conforme Sousa e Corrêa (2002, p. 54), o

[...] poder, esse entendido comoa capacidade de os atorestomarem decisões que vãoinfluenciar diretamente práticas,orientações políticas e direçõesda instituição escolar enquantoorganização.

Portanto, a sociedade civil carece ereivindica a participação, principalmenteno processo de decisão dos órgãos nasestruturas administrativas do Estado e daescola, visto que essas estruturas defineme produzem os rumos da vida emcoletividade. Mas, muitas vezes, não sãooferecidas condições favoráveis àpromoção da participação social, pois, aosrepresentantes do órgão colegiado impõem-

se aparatos legislativos ou restringem-seas atuações nos processos decisórios,privando seus representantes da liberdadede opinar, no caso do Conselho deAcompanhamento e Controle Social doFUNDEF, sobre o planejamento dautilização dos recursos. Em tal patamar osconselhos gestores, de um modo geral,devem retomar suas bases de sustentaçãonos movimentos sociais da década de 1980e retornar a ser instituições que realmenteprimem pelo interesse coletivo de umdeterminado grupo que luta por justiçasocial e direitos que lhes foram negadoscomo a participação no processo dedecisão da gestão pública ou mesmoeducacional.



Brazil manege councils and accom-paniment council and Fundef social control:participation and scholar comunity powerin the recourses implementation

Abstract: The work reviews the implementationof Fundef social control council, in theparticipation of its accompaniment (decisionpower) of recourses, in front of descentralizationgovernamental policy, in 90’s. So, the Brazil’smanagement counseling was created, in the 80’s,focusing its particular features. In nowadays, thebasis of theoretical method was the literature,showing the Brazil’s management counselingformation, like the directives policy forming thecouncil. This work introduce itself like a form toshow some questions in the participation ofrepresentative members in the organs, focusingits decision power, in the public recourses control.Keywords: Participation; Decision power;Fundef council.


Consejos Gestores en el Brasil y Consejode Acompañamiento y Control Social deFUNDEF: participación y poder de la


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comunidad escolar en la implementación delos recursos.

Resumen: El texto aborda la implementacióndel Consejo de Control Social de FUNDEF, en loque concierne a la participación de sus represen-tantes en el acompañamiento (poder de decisión)de los recursos, frente a la política gubernamentalde descentralización, desencadenada en la déca-da de 1980, destacando sus características pecu-liaridades contextualizadas. En la investigaciónse tomo como referencia teórico-metodológicola literatura que trata de la formación de losConsejos Gestores en el Brasil., además de lasdirectrices políticas que reglamentan laparticipación de los miembros representativosde los órganos colegiados, evidenciando el poderde decisión de estos, en el control de los recursospúblicos.

Palabras-clave: Participación; Toma de decisiones;FUNDEF.

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WERLE, Flávia O. Corrêa. Conselhosescolares: implicações na gestão da Escola Básica.Rio de janeiro: DP&A, 2003.

Sobre os autores:

1Pauleany Simões de MoraisMestranda em Educação, Universidade Federal doRio Grande do Norte (UFRN). Orientadora: Profa

Dra Magna França.E-mail: [email protected]

Endereço Postal: R. Ilhota, 2350, CEP: 59110-480, Conj. Santa Catarina, Natal/RN, Brasil.

2Dra Magna França.Doutora em Educação, UFRN. Mestra em Educação,UFRN. Professora do Departamento de Educaçãoe do Programa de Pós-Graduação em Educação(UFRN).E-mail: [email protected]

Endereço Postal: R. Pastor Gabino Brelaz, 1397/1202, CEP: 59082-010 - Capim Macio-Natal/RN,Brasil.



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Instruções editoriais para autoresPublishing instructions for authors

A GESTÃO EM AÇÃO (GA) é uma publicação quadrimestral e irá considerar para fins depublicação trabalhos originais que sejam classificados em uma das seguintes modalidades:GESTÃO EM AÇÃO (GA) is published quarterly and considers for publication original works that are classifiedin one of the following areas:

– Resultados de pesquisas sob a forma de artigos/Results of research;– Ensaios/Essays;– Resumos de teses/Summaries of MA or Ph.D;– Dissertações/Theses or dissertations;– Monografias/Monographs;– Estudos de caso/Case Studies.

A aceitação para publicação de qualquer trabalho está subordinada à prévia aprovação doConselho Editorial da GA e ao atendimento das condições especificadas.The acceptance forpublication of any work is subject to the approval of the Editorial Committee of the Gestaoem Acao and to meeting any specified conditions. In order to be considered, submissions should be:

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– To be in accordance with NBR 6022/2003, the norm specified for articles published in scientificjournals.

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Artigos em periódicos – autor; título; nome do periódico; local onde foipublicado; número do volume e do fascículo; páginas inicial e final doartigo; mês; ano.Periodical articles - author; title; name of the periodical; place where published;number of the volume; initial and final page numbers of the article; month; year ofpublication.

ESTÊVÃO, C. V. A administração educacional em Portugal: teorias apli-cadas e suas práticas. Revista de Administração Educacional, Recife,v.2, n.6, p.9-20, jul./dez.2000a.


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Heller, Agnes. O cotidiano e a história. Rio de Janeiro: Paz e Terra,2000.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCA-CIONAIS – INEP. Ministro dá posse ao Conselho do FUNDEF. 27 demaio de 1998. Disponível em:< http://www.inep.gov.br/notícias/news>Acesso em: 12 fev.2003

– Serão fornecidos, gratuitamente, ao autor principal de cada artigo cinco exemplares donúmero da revista em que seu trabalho foi publicado. A Gestão em Ação não se obriga adevolver os originais das colaborações enviadas. Os textos assinados são de responsabili-dade de seus autores.

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Revista Gestão em AçãoA/c Dra. Katia Siqueira de Freitas,Universidade Federal da BahiaCentro de Estudos Interdisciplinares para o Setor PúblicoAv. Adhemar de Barros, Campus Universitário de Ondina, Pavilhão.IV –Salvador, BA, Brasil CEP. 40.170-110,ou para o e-mail:[email protected]: http://www.gestaoemacao.ufba.br


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Política Editorial Gestão em Ação (GA)

TÍTULO I - DO OBJETIVO

Art. 1º A Gestão em Ação (GA), editada sob a parceria e responsabilidade da Linha de Pesquisa Políticase Gestão em Educação (LPGE), do Programa de Pós-Graduação em Educação da FACED/UFBA e doCentro de Estudos Interdisciplinares para o Setor Público (ISP/UFBA)- tem por objetivo a difusão deestudos, pesquisas e documentos relativos à educação superior, à pós-graduação e aos processos dagestão, da educação presencial, aberta,continuada e a distância, bem como questões relativas às políticaspúblicas, planejamento, descentralização e municipalização do ensino, autonomia, avaliação e financi-amento.

TÍTULO II - DO PÚBLICO ALVO

Art. 2º A Gestão em Ação (GA) tem como público-alvo docentes e alunos de pós-graduação, pesquisa-dores e gestores de instituições de ensino superior e de pesquisa, gestores de associações científicas eprofissionais, dirigentes e técnicos da área da Educação e demais órgãos envolvidos na formação depessoal e produção científica.

TITULO III - DAS RESPONSABILIDADES

Art. 3° As responsabilidades da Gestão em Ação (GA) serão exercidas por um Editor, um ConselhoEditorial e um Comitê Científico.

§1° Exercerá a função de Editor um Professor Doutor vinculado à Faculdade de Educação daUniversidade Federal da Bahia (FACED), ao Programa de Pós-Graduação em Educação daUFBA, à Linha de Pesquisa Políticas e Gestão em Educação (LPGE) e ao Centro de EstudosInterdisciplinares para o Setor Público (ISP), voluntariamente.§2° Compete ao Editor:I. convocar e coordenar as reuniões do Conselho Editorial e do Comitê Científico;II. distribuir os artigos recebidos para publicação ao Comitê Científico e/ou aos consultores ad hoc;III. coordenar os trabalhos de editoração, produção e distribuição da revista.

Art. 4° Compete ao Conselho Editorial elaborar a política editorial do periódico.

§1° Integram o Conselho Editorial da revista 17 membros com mandato temporário:I - um representante do ISP;II - um representante da LPGE;III - um representante da comunidade científica nacional e um representante da comunidadecientífica internacional, indicados pelo ISP;IV - um representante da comunidade científica nacional e um representante da comunidadecientífica internacional, indicados pela LPGE;V - um representante da comunidade científica nacional e um representante da comunidadecientífica internacional, indicados pelo PGP/LIDERE;VI - um representante da comunidade científica nacional e um representante da comunidadecientífica internacional, indicados pelo Comitê Científico.§2° Os membros do Conselho Editorial serão designados, com número igual de suplentes, paraum mandato de dois anos, sendo possível a prorrogação de mandato.§3° Não há limite de prorrogação do mandato de suplentes.

Art. 5° O Comitê Científico tem por competência emitir pareceres sobre as contribuições encaminhadasà GA e opinar sobre sua qualidade e relevância.

§1° O Comitê Científico será constituído por membros, escolhidos por sua competência acadêmi-ca e científica em áreas relacionadas à pós-graduação, podendo ser substituídos a critério doConselho Editorial.


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Art. 6° Compete ao PGP/LIDERE, a LPGE e ao ISP manter a Secretaria-Executiva da GA sob acoordenação do Editor.

Art. 7° Compete à Líder de Publicações e Coleta de Dados do PGP/LIDERE a divulgação, editoração,produção gráfica, controle de assinantes e distribuição das versões eletrônicas e impressas da GA.

TÍTULO IV - DA PERIODICIDADE E DAS SEÇÕES DA REVISTA

Art. 8º A Gestão em Ação terá periodicidade quadrimestral e contará com as seguintes seções:- Editorial;- Estudos - divulga trabalhos de caráter acadêmico-científico (conforme especificado noArt.10º).

Art. 9° A revista terá divulgação impressa e eletrônica.§1° A revista impressa será distribuída gratuitamente, a título de permuta, para programas depós-graduação, pró-reitorias de pós-graduação e bibliotecas de instituições de ensino superior,órgãos públicos, mantendo possibilidade de subscrição para assinaturas.§2° A publicação eletrônica da revista terá acesso gratuito.

TÍTULO V - DA ORIENTAÇÃO EDITORIAL

Art. 10º Serão aceitos trabalhos originais que sejam classificados em uma das seguintes modalida-des: resultados de pesquisas sob a forma de artigos: ensaios; resumos de teses; dissertações;monografias; estudos de caso.

Art. 11º O autor será comunicado do resultado da avaliação do seu trabalho em até 90 (noventa) dias.

Art. 12º Serão remetidos a cada autor 05(cinco) exemplares do número em que for publicada a suacolaboração.

Art. 13º A publicação de artigos não é remunerada, sendo permitida a reprodução total ou parcial dosmesmos, desde que citada a fonte.

Art. 14º Os artigos assinados serão de responsabilidade exclusiva de seus autores, não refletindo,necessariamente, a opinião da GA/PGP/LIDERE/ISP/FACED.

Art. 15º A critério do Conselho Editorial da GA, poderão ser aceitas e publicadas colaborações emlíngua estrangeira.

Art. 16º Os originais podem ser adaptados para fins de editoração, em adequação às normas da GA.

Art. 17° As colaborações para a GA devem ser enviadas à redação, de acordo com as normas editoriais.

Art. 18° Toda autoria dos pareceres e dos artigos, durante o processo de avaliação, será mantida emsigilo.

TÍTULO VI - DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 19° Os casos omissos e as dúvidas suscitadas na aplicação do presente Regimento serão dirimidospelo Conselho Editorial da GA.



Publicações Permutadas

AE AMBIENTE E EDUCAÇÃOFURG

AMAZONIAUFAM

CADERNO CRHEDUFBA

CADERNOS CAMILLIANIRevista da São Camilo/ES

CADERNOS DE DIREITO FESOFundação Educacional Serra dos Orgãos/RJ

CADERNOS DE PESQUISA EMADMINISTRAÇÃOUSP

CADERNOS PPG-AUUFBA

CADERNOS UFSUFS

CIÊNCIA HOJEInstituto CIÊNCIA HOJE

EDUCAÇÃO E CONTEMPORANEIDADEUNEB

EDUCAÇÃO E SOCIEDADECEDES

EDUCAÇÃO EM FOCO: REVISTA DEEDUCAÇÃOUFJF

EDUCATIVAUCG

ENSAIO- Avaliação e Políticas Públicasem educaçãoFundação CESGRANRIO

FÊNIXNUPEP/UFPE

FORMADORES: VIVÊNCIA E ESTUDOSFaculdade Adventista da Bahia

FORUM CRÍTICO DA EDUCAÇÃOISEP

FÓRUM DE COORDENADORESUMESP

GESTÃO EM REDECONSED

LINGUAGENS EDUCAÇÃO E SOCIEDADEUFPI

O&S- ORGANIZAÇÃO E SOCIEDADEUFBA

QUAESTIO - REVISTA DE ESTUDOS DEEDUCAÇÃOUNISO

REVISTA AVALIAÇÃORAIES/UNICAMP

REVISTA BRASILEIRA DE INOVAÇÃOFINEP/RJ

REVISTA BRASILEIRA DE POLÍTICA EADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃOANPAE

REVISTA CANADARTUNEB/ABECAN

REVISTA CIÊNCIA & EDUCAÇÃOUNESP

REVISTA CIENTÍFICA ECCOSUNINOVE

REVISTA DA AATRAssociação de Advogados de TrabalhadoresRurais no Estado da Bahia - AATR

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