V M S D R A R E A. M G J. S - NORMATECA SEDESOL · 2014-12-15 · PROGRAMA DE MUJERES JEFAS DE FAMILIA EVALUADO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA ii Presentación Las evaluaciones

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Índice de Contenido

Pag Resumen Ejecutivo ....................................................................................................... 1 I. Antecedentes ............................................................................................................. 12 II. Asignación de Recursos............................................................................................ 15 III. Diseño del Programa................................................................................................ 17

Análisis de las Reglas de Operación....................................................................... 17 IV. Resultados de la encuesta........................................................................................ 26 V. Análisis de las premisas del Programa..................................................................... 34 VI. Los indicadores en las Reglas de Operación........................................................... 38 VII. Conclusiones. ........................................................................................................ 44 VIII. Recomendaciones ................................................................................................ 47

Índice de Cuadros

Pag. Cuadro No.1 Asignación de recursos ........................................................................... 15 Cuadro No.2 Gastos de operación ................................................................................ 16 Cuadro No.3 Estimación de los beneficiarios ............................................................... 19 Cuadro. No.4 Respuestas de las beneficiarias a la pregunta correspondiente .............. 21 Cuadro No. 5. Agrupamiento de beneficiarias por niveles de ingresos familiares declarados...................................................................................................................... 27 Cuadro No. 6. Estructura por Vertiente de Actuación................................................... 38 Cuadro No. 7. Estimación de indicadores de costo/efectividad 40


EEVVAALLUUAADDOO PPOORR LLAA UUNNIIVVEERRSSIIDDAADD AAUUTTÓÓNNOOMMAA DDEE TTLLAAXXCCAALLAA ii

Presentación

Las evaluaciones de los programas públicos son actividades ligadas al ejercicio de la acción gubernamental. La evaluación permite corroborar si se ha cumplido con lo programado, lo previsto o lo que es útil a la nación y a los ciudadanos atendidos. Las evaluaciones externas son sin lugar a duda la mejor manera de evaluar un programa, ya que un agente externo e independiente revisa y mide los procesos y resultados de la actividad pública con imparcialidad y profesionalismo. Las universidades públicas cumplen este papel con mayor independencia que otras instituciones, a la vez que forman profesionistas y conciencias sobre el trabajo público y las necesidades de los ciudadanos. Para la evaluación de los programas de Desarrollo Humano y Social operados por la Secretaría de Desarrollo Social se ha establecido una estructura especializada para la coordinación de estos procesos, a quienes ha correspondido las tareas de licitación o concursos, contratación, supervisión de los trabajos, revisión de resultados y dictamen de los informes. Los procesos de evaluación se han realizado sistemáticamente desde hace dos años y con ello se trata de seguir fortaleciendo la cultura de la evaluación de los programas gubernamentales. La Universidad Autónoma de Tlaxcala (UAT), fue seleccionada mediante concurso para evaluar el Programa Mujeres Jefas de Familia, cubriendo los requisitos y premisas establecidas en los Términos de Referencia emitidas por la Secretaría de Desarrollo Social. La Universidad Autónoma de Tlaxcala, los profesionistas e investigadores participantes son los responsables del estudio de evaluación externa, de su contenido y de la calidad del reporte que en este documento se presenta. La UAT agradece a los Funcionarios de la Secretaría de Desarrollo Social por la confianza puesta en las capacidades técnicas de nuestra institución.

ATENTAMENTE

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA


EEVVAALLUUAADDOO PPOORR LLAA UUNNIIVVEERRSSIIDDAADD AAUUTTÓÓNNOOMMAA DDEE TTLLAAXXCCAALLAA 1

Resumen Ejecutivo

El Programa Mujeres Jefas de Familia, es un programa que la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) inició sus operaciones el año fiscal 2002 a través de su Subsecretaría de Desarrollo Humano y Social. Los objetivos del Programa Mujeres Jefas de Familia, definidos en sus Reglas de Operación versión 2002, incluyen el apoyo a “mujeres o grupos de mujeres en pobreza extrema que habitan en zonas urbanas marginadas, que tengan la responsabilidad de la manutención familiar” Las acciones del Programa están enfocadas a lo que ha de considerarse tres vertientes claramente definidas: i) Atención médica y nutricional; ii) Promoción de servicios de cuidado y atención infantil y iii) Educación, capacitación y formación, incluyendo la construcción de valores personales y familiares. En las Reglas de Operación, se define como población objetivo del Programa a mujeres responsables principales del mantenimiento del hogar, en situación de extrema pobreza, que habitan en áreas urbanas marginales. Durante el 2002 ha operado como programa piloto en ciudades medias de 8 estados (Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Jalisco, México, Michoacán, Quintana Roo y Veracruz). Las ciudades son: Aguascalientes, Tijuana, Cd. Juárez, Zona Metropolitana de Guadalajara y Puerto Vallarta, Tlalnepantla, Morelia, Cancún y Coatzacoalcos. Corresponde señalar que esa selección de ciudades se aplica tanto al Programa Mujeres Jefas de Familia como al de Superación de la Pobreza Urbana, ubicados ambos en la Dirección General Adjunta de Atención a la Pobreza Urbana (DGAAPU). La asignación de recursos federales para el Programa fue de 135 millones de pesos (el presupuesto inicial era de 200 millones), que equivalen a 67% de los recursos totales del Programa. El resto debería provenir, en partes casi iguales, de los gobiernos estatales, los gobiernos municipales y las propias beneficiarias, aunque es altamente probable que la contribución de estas últimas sea suplida en muchos casos por los ayuntamientos. La asignación de recursos en el nivel central corresponde a una parte de los gastos indirectos destinados a la operación del Programa; el total de esos recursos asciende a poco más de 8 millones de pesos, 42% de los cuales se orienta a las localidades donde efectivamente ha operado. La intención del diseño del Programa Mujeres Jefas de Familia habría sido lograr procesos con perspectiva de género, para que las mujeres fortalezcan su autoestima, su liderazgo, el desarrollo de sus capacidades y también con el objeto de fomentar actividades dirigidas a mejorar la organización comunitaria.



El Programa se inscribe dentro de los programas de Subsidio del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social. Estos subsidios deberán sujetarse a los criterios de objetividad, equidad y transparencia. La Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano es la responsable de formular las Reglas de Operación y verificar que se cumplan. La Dirección General de Eficiencia es la responsable de liberar los recursos presupuéstales. La Dirección General de Seguimiento de Programas Sociales es la encargada de realizar el seguimiento del Programa, a través de los indicadores de Resultados, según las Reglas del programa. Los proyectos seleccionados deben presentar las siguientes características: a) responder a necesidades comunes de las mujeres jefas de familia; b) estar enfocados a servicios educativos, capacitación para el trabajo, asistencia social, atención a la salud y a la construcción de valores propios del género y c) en casos de Centros de Atención Infantil (CAI) y Casas de cuidado diario, que el proyecto beneficie a cuando menos a 20 mujeres jefas de familia.

Las beneficiarias, según las Reglas de Operación, deben cumplir con las características siguientes: 1) Ser el principal sustento familiar; 2) Ser madres, con o sin cónyuge, y acreditar tener dependientes económicos menores de 16 años y 3) No contar con ingresos fijos o contar con un ingreso familiar no mayor a 3.5 salarios mínimos vigentes en la zona de residencia. Sin embargo los resultados de las encuestas y entrevistas tienden a indicar que el cumplimiento de estos criterios deja mucho que desear, especialmente si se exigiera que todos ellos debieran cumplirse al mismo tiempo

El seguimiento selectivo en la correcta aplicación del gasto, que es una manera de garantizar la transparencia en el uso de los recursos, es de responsabilidad de las Delegaciones estatales de SEDESOL. La capacidad requerida para ello, para asegurar esa transparencia o para alertar sobre las opacidades detectadas, requiere de al menos dos elementos: una mayor asignación de recursos específicos a las delegaciones y una mayor acentuación en la definición de las tareas de seguimiento y en la capacitación del personal asignado a las mismas. En relación a su posición en el hogar, el universo de beneficiarias se define, de acuerdo con los acuerdos que se habrían alcanzado y que se concretaron en las Reglas de Operación, con base en la responsabilidad económica de la mujer como sustento de la familia. Sin embargo en términos operativos y como lo muestra el resultado de las encuestas a las beneficiarias, parecería que siguen pesando las definiciones utilizadas en los Censos (centradas en el reconocimiento de los demás miembros de la familia) aunque, como también lo muestran los resultados de las encuestas realizadas, no siempre es válido el estereotipo que asocia a las mujeres jefas de familia con la imagen de madre soltera, sin pareja o con compañero ausente. En cuanto a la caracterización de la población objetivo como aquella que se encuentra en situaciones de pobreza extrema, la percepción de que las acciones grupales contempladas en el Programa pueden resultar más exitosas si su población objetivo es meramente pobre



(y no extremadamente pobre), parecen ser ratificadas por las opiniones de los operadores del Programa entrevistados en el marco de la presente evaluación. En la práctica y como resultado de la encuesta llevada a cabo, la idea de que el universo atendido no se corresponde con el criterio de pobreza extrema parece estar siendo comprobada. Es preciso tomar en cuenta, tal como se ha hecho en la encuesta, el tamaño y la composición del hogar de las beneficiadas ya que estos elementos tienen importancia en el funcionamiento y/o en la organización interna de la familia y pueden inducir, de alguna manera, mejoras en la calidad de vida. Según las Reglas de Operación el apoyo se brinda a través de dos componentes básicos: Atención Médica y Nutricional y Promoción de Servicios de Cuidado Infantil. Para los primeros el importe máximo de cada proyecto será de $500.000, mientras que para el segundo el total podrá ser de hasta $750.000, desglosados en valores máximos de $300.000 para instalaciones, $150.000 para equipamiento y $300.000 para operación. Los proyectos de los Centros de Atención Infantil (CAI) serán elegidos siempre que beneficien por lo menos a 20 mujeres jefas de familia. Los gobiernos estatales y/o municipales deberán participar con al menos el 40% del costo del proyecto y las beneficiarias deberán aportar 10%. El nivel de los techos financieros fijados para la asignación de recursos al Programa y a los proyectos preocupa a los operadores, que así lo han manifestado durante las entrevistas de campo realizadas. Llama la atención, sin embargo que esas críticas se enfocan en algunos casos a la insuficiencia de esos techos, mientras que en otros se sostiene que resultan demasiado altos y que por ello fomentan gastos innecesarios. La validez reconocida por esta evaluación de ambos tipos de posiciones lleva a resaltar un tipo de problemas referido a la existencia de importantes diferencias regionales, aún cuando se trate de un mismo Programa y de un mismo propósito general en materia del combate a la pobreza. Esto lleva a considerar la conveniencia de manejar Reglas de Operación diferenciadas por estados (regiones) o de diseñar procedimientos descentralizados que permitan una mayor flexibilidad en la interpretación y eventual revisión de éstas, dentro de criterios previamente establecidos. De hecho la rigidez señalada por los operadores tanto en las Reglas de Operación como en los Lineamientos Específicos es considerada en muchos casos como una camisa de fuerza para la selección de los proyectos y se confiesa, en varias oportunidades, que es preciso recurrir a subterfugios para contar con proyectos “aprobables”. La promoción y difusión del Programa es una importante consideración dentro de las Reglas de Operación y ha merecido varios comentarios de los operadores. Se ha señalado que las propias beneficiarias pueden constituirse en un importante instrumento de difusión



y se ha sugerido al respecto la posibilidad de que fueran especialmente capacitadas para ello. De acuerdo con las Reglas de Operación el ámbito de acción del Programa Mujeres Jefas de Familia corresponde a zonas urbanas marginadas y la etapa piloto ha de desarrollarse en ciudades medias. La decisión de seleccionar ciudades de más de 100 mil habitantes para la etapa piloto es de la SEDESO y podría explicarse en ese contexto; pero en el futuro sería conveniente pensar en criterios menos restringidos, que permitan cubrir características regionales diferenciados. En los Estados de Baja California, Jalisco, México y Michoacán se llevaron a cabo, de acuerdo a lo previsto, las encuestas a las beneficiarias y las entrevistas con responsables del programa, contempladas en los Términos de Referencia. Se realizaron 342 entrevistas a beneficiarias, en 114 proyectos se encuestó a Responsables del Programa en las Delegaciones Estatales y a Responsables del Programa en los Ayuntamientos. El 63.16% de las mujeres jefas de familia son casadas; no siendo ellas la principal responsable económica de la familia (79% de las encuestadas) y cerca del 50% de ellas trabaja, percibiendo un ingreso mensual menor a los mil pesos, aunque en esos casos el esposo es el principal aportador de ingresos al hogar El 43% participa en la vertiente de promoción de Cuidado Infantil y 42% en la vertiente de Educación, Capacitación y Formación. Estas dos vertientes tienen como característica estar formada o realizarse a través de grupos organizados. Esto es importante, ya que muestra que los Coordinadores del Programa tuvieron capacidad para atraer a las mujeres y para organizarlas (el 78% de las encuestadas indica que fueron llamadas a participar). Para solicitar proyectos CAI, según las Reglas de Operación se debe contar por lo menos con 20 interesadas. Esto es un trabajo importante, ya que a pesar de las dificultades de difusión y promoción han podido lograr constituir grupos. Solamente el 12.28% de las encuestadas, contestaron que se enteraron del Programa, a través de las promotoras de la SEDESO y el 43% a través de las vecinas en los barrios. En la vertiente de capacitación, también hubo capacidad de organizarse, de adaptar horarios a la capacitación de acuerdo a las necesidades de las beneficiarias. No obstante el programa llega no sólo a lo que es su población objetivo sino que otras mujeres (no sólo jefas de familia) aprovechan de alguna manera dicha capacitación, como lo prueba el porcentaje de beneficiarias en las encuestas que no se declaran como tales. El 82% de las encuestadas contestó positivamente con relación al conocimiento de quienes operan el programa, aunque existe todavía confusión entre ellas sobre la responsabilidad última del programa (SEDESOL, Gobierno estatal, Ayuntamiento). Un punto a señalar es que el 90% de las beneficiarias del Programa en sus distintas vertientes reportan estar satisfechas con él y también con la oportunidad del mismo.



Desde un punto de cualitativo corresponde señalar que las beneficiarias aprecian, entre otras cosas, el aprendizaje en materia de organización y a reconocer la importancia de ésta, así como la capacidad incrementada de reconocer que sus vecinas, compañeras de grupo, también aprecian y comparten los beneficios que les prestan los apoyos recibidos, en particular los CAI. Conviene destacar la atención la continua mención de la importante mejora y elevación de la autoestima, presente en prácticamente todos los comentarios hechos por los responsables del Programa en el campo, y que es también explícitamente percibido y señalado por las beneficiarias; esta situación se asocia sobre todo con la vertiente de Educación, Capacitación y Formación y en segundo término con la de los CAI. En las entrevistas realizadas con los operadores del programa de la SEDESO así como de los ayuntamientos se detectaron los siguientes problemas: 1) necesidad de realizar y/o contar con estudios de las comunidades a atender, que podrían apoyar la elaboración de autodiagnósticos; 2) dificultad para concertar acuerdos entre los órdenes de gobierno y las organizaciones vecinales; 3) falta de conocimientos adecuados para la elaboración correcta de proyectos por parte de los comités vecinales y las organizaciones civiles. 4) necesidad de establecer procedimientos estandarizados así como proporcionar los recursos necesarios para la elaboración de autodiagnósticos; 5) agilizar los procesos para la gestión de los recursos económicos para los proyectos, incluyendo la fase de licitación de obras y los concursos para las adquisiciones y capacitar al personal de oficinas centrales con los procesos de gestión de los recursos; 6) Falta de participación con recursos económicos de algunos Estados; y 7) Falta de capacitación de los funcionarios de algunos ayuntamientos que al ser nuevos tienen poca experiencia en el manejo de programas sociales. En los Términos de Referencia del presente ejercicio se incluyeron 10 premisas, consideradas como hipótesis de trabajo (hipótesis ex ante). Los estudios realizados tanto en materia de investigación documental como en los trabajos de campo (encuestas y entrevistas), conllevan como parte de proceso de revisión/conclusión, el análisis de -y de su adecuación ex post a- las realidades de su aplicación concreta. Existió una identificación previa y focalización de las zonas, donde se aplica o aplicará el Programa, que permite maximizar los beneficios del mismo. Los criterios aplicados a la selección de los estados y ciudades donde el Programa se desarrolló en el año 2002 pueden considerarse que en términos generales adecuados, toda vez que ha partido de una identificación de las zonas específicas de aplicación. Pero para poder afirmar que esa identificación permite maximizar los beneficios del Programa se requeriría contar también con los análisis de las áreas que no fueron escogidas. Los modelos de atención son los más adecuados para las necesidades de las mujeres jefas de familia. De la forma en que esta premisa está formulada, resulta difícil validarla; en efecto, entendiendo por modelos de atención las tres vertientes contempladas en las Reglas de Operación, la evaluación de su aplicación podrá eventualmente indicar su grado de adecuación a las necesidades de la población objetivo. Es preciso tener muy en cuenta que



esas necesidades no son necesariamente homogéneas y que son varias las dimensiones de su heterogeneidad que deberían tomarse en cuenta. Las propuestas de proyectos seleccionados responden a autodiagnósticos comunitarios, planes de desarrollo comunitario y/o una participación social significativa que coadyuva a la consolidación de los objetivos del programa. En relación con la primera parte es posible indicar que las opiniones recogidas-en encuestas y entrevistas- coinciden en indicar que el proceso de autodiagnósticos y/o de planes de desarrollo comunitario resulta básico en la detección y selección de proyectos. El Programa coordina adecuadamente sus acciones con las de otros Programas de la Secretaría, así como con otras dependencias de nivel federal, estatal o municipal. La evidencia recogida parece indicar que la coordinación indicada se presenta más en el plano delegacional que en el de las propias instancias centrales de la Secretaría, y que lo que mejor funciona es el compartir información con otras instituciones públicas en los niveles estatales y municipales. Las obras y acciones del Programa promueven el desarrollo económico, social y humano de los hogares donde el jefe de familia es mujer. La hipótesis implícita en esta premisa es demasiado vaga como para poder ser claramente ratificada o rechazada, en realidad, más que una premisa este enunciado parece ser una expresión de deseo coincidente con los objetivos mismos del Programa.

Los Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar son el vínculo principal a través del cual los habitantes de ese tipo de hogares manifiestan las necesidades prioritarias que desean satisfacer. Sería preciso revisar uno por uno los proyectos del Programa y en especial sus expedientes técnicos, para poder constatar en qué medida los Centros mencionados cumplen efectivamente el papel mencionado en la premisa, mientras no se cuente con esa información, parece ser más que nada una expresión de deseos. El Programa promueve la participación activa de las comunidades y de los beneficiarios en las obras y acciones emprendidas. En alguna medida esta premisa puede interpretarse como una manera alternativa de plantear las hipótesis presentes en la premisa número 3. Si ello es efectivamente así, sería superflua.

Los CAI son apoyados por los municipios y/o las entidades federativas correspondientes. En rigor de verdad ésta no es una premisa sino una reafirmación de lo señalado en las Reglas de Operación, por lo tanto, debería o bien reformularse o bien eliminarse como premisa.

La instalación de los CAI se realiza en las zonas de marginación urbana o en regiones donde la población objetivo lo requiere. De acuerdo con las opiniones recogidas en las entrevistas de campo llevadas a cabo la ubicación de los CAI está asociada positivamente con los objetivos del Programa, aunque debe recordarse que dado lo reciente de éste muchos de los CAI han sido ya construidos pero no han comenzado aún a operar.



Las Organizaciones de la Sociedad Civil apoyan a las mujeres jefas de familia en zonas de marginación urbana, mediante proyectos de atención a la salud o el cuidado de los niños. Si esta premisa ha de interpretarse como que las OSC serían las responsables por la operación de este Programa debería descartarse desde un comienzo. Por otra parte si lo que plantea es que las OSC tendrían alguna participación en dicha operación, las constataciones correspondientes a las ciudades donde se está operando el Programa muestran situaciones diferenciales. Se puede decir que efectivamente apoyan a las mujeres jefas de familia, al operar directamente muchos de los proyectos. Las Reglas de Operación indican la necesidad de plantear dos indicadores de resultados: Cobertura de la Demanda y Estructura de los Proyectos por Vertiente de Actuación. El primero de ellos, referido a la relación entre el número de mujeres apoyadas y el total de mujeres que han solicitado apoyos de los que otorga el Programa, no ha sido estimado por la Secretaría en el Cuarto Informe Trimestral 2002, de Cumplimiento de Metas y Objetivos. Ese indicador por sí solo, aunque fuera posible estimarlo, requeriría ser calificado por otros análisis o indicadores. Con respecto al indicador de la Estructura de los Proyectos por Vertiente de Actuación, los valores que reporta la Secretaría en cuanto al número de apoyos, y los que esta evaluación elaboró en paralelo con los volúmenes de recursos asignados a cada vertiente, presentan el problema de que para poder ser útil en el análisis, se requiere de algún patrón de comparación que permita establecer si la estructura resultante de ese indicador se acerca o se aleja de los propósitos del Programa, al menos en cuanto al peso de cada vertiente; y lo mismo se podría decir si esos indicadores se detallaran por entidad participante en la operación.

En los Términos de Referencia se solicita medir el costo-efectividad en función de los costos y gastos unitarios en que se incurre en su operación, con un análisis de la parte que representan los costos administrativos del total del Programa y la estimación del costo promedio de cada una de las acciones realizadas. El planteamiento teórico para estimar ese indicador no es complicado; los problemas surgen al tratar de poner en práctica este planteamiento. Cabe indicar en primer lugar la necesidad de estipular qué son y cómo se definen los llamados costos administrativos y de qué otros costos se diferencian; corresponde luego enfrentar la dificultad de estimar los valores de los numeradores (y en algunos caso de los denominadores). Las RdO indican que del total de recursos asignados al Programa se tomará hasta 7% para gastos indirectos; pero la forma en que ese 7% se administra no ha podido ser estimada al presente. Por todo ello la construcción de indicadores de costo-efectividad tal como están definidos no pueden llevarse a cabo, a menos que se acepte utilizar algunas aproximaciones como en el caso de optar por utilizar sólo los gastos indirectos (de operación) asignados a cada estado participante y compararlos con el (dudoso) número de beneficiarios.



En cuanto a la medición de la eficacia, los Términos de Referencia mencionan el cumplimiento de las metas físicas y financieras como un índice de ésta. Mientras no se determine con mayor precisión el carácter de las metas físicas, el índice de eficacia no tendrá demasiado sentido. Por otra parte la propia base de datos que se nos ha suministrado, que contiene las más recientes informaciones, no puede todavía diferenciar entre proyectos autorizados y proyectos efectivamente ejecutados y operados. En relación al nivel de eficiencia del Programa y en vista de la caracterización que de ese concepto hacen los Términos de Referencia (relación que existe entre los productos -bienes y servicios- que otorga el Programa y los costos de los recursos –insumos y actividades- en los que incurre para otorgarlos), las referencias serían las mismas que las correspondientes a los del índice de costo-efectividad. En los Términos de Referencia se agrega además –con respecto al nivel de eficiencia- que las dimensiones centrales son metas, tiempos y costos. En relación con la primera de estas dimensiones se trataría de elementos asociados más bien con índices de eficacia; en cuanto a tiempos y costos se han mencionado comentarios cualitativos de los responsables de campo sobre las demoras en la llegada de los recursos, pero el análisis cuantitativo de este aspecto requeriría una revisión exhaustiva de cada proyecto. La utilidad de indicadores del tipo de costo-efectividad, eficacia y eficiencia, requiere de un mayor cuidado en la disponibilidad de la información adecuada para ello, lo que a su vez debe ser el producto de un cuidadoso proceso de aprendizaje que incluya la necesaria distinción entre informaciones superfluas o tautológicas y aquellas que realmente aporten elementos útiles para la toma de decisiones, la corrección de rumbos o la seguridad de encontrarse en el camino correcto. La Secretaría de Desarrollo Social ha preparado un conjunto de Indicadores de gestión referidos al Programa Mujeres Jefas de Familia, con el propósito de completar la batería de Indicadores a utilizar en las evaluaciones interna y externa del programa. Con respecto a las relaciones que se pretende manejar como indicadores de gestión pueden hacerse tres tipos de consideraciones: la primera se refiere a la pertinencia de estos indicadores para la gestión de un Programa como el de Mujeres Jefas de Familia, puesto que parecería que se ha intentado homogeneizar indicadores para diferentes programas, sin tomar demasiado en cuentas las especificidades que cada uno de ellos puede tener. La segunda se vincula con la disponibilidad actual de la información requerida para completar los nuevos indicadores (si es que éstos fueran los adecuados). Las actividades de Educación y capacitación y los servicios de Atención Médica también utilizan locales preexistentes. Quedaría sólo el caso de los CAI, que representa sólo una parte del programa, de lo que resulta que la segunda consideración no es demasiado importante. La tercera tiene que ver con la relación entre esos indicadores y la evaluación externa. En el contexto de lo que es la evaluación externa la información sintética que pueden



proporcionar estos indicadores de gestión corresponde a tareas de fiscalización, referidas al cumplimiento físico de los compromisos (metas) asumidos, y deben llevarse a cabo con información de carácter censal, es decir que cubra el universo de los proyectos. A juicio de esta el análisis de indicadores forma parte de esta tarea de evaluación, y en este sentido los comentarios críticos sobre su formulación y utilidad se han pensado, en todos los casos, como aportes constructivos. Al discutir los indicadores y al mencionar los problemas con el número de beneficiarios/as se ha revisado, de hecho, gran parte de los problemas de cobertura que presenta el Programa. Cabe agregar solamente que en términos de la evaluación de resultados (outcomes) y para indicar el grado de amplitud de la cobertura del Programa es preciso revisar previamente las definiciones de la población objetivo, tomando en consideración varias de las observaciones que al respecto se han derivado de esta evaluación (niveles de pobreza a atender, elementos de caracterización de la mujer como jefa de familia). Se trata sin duda de un tema con fuertes vinculaciones con los análisis de género, por lo que sería necesario diseñar un estudio paralelo de la situación de este grupo poblacional, comenzando por su adecuada cuantificación (en los ámbitos rurales y urbanos El tema de la focalización se encuentra naturalmente asociado con el de cobertura por lo que requiere también una revisión de las definiciones de la población objetivo. Mientras tanto es posible, a partir de los resultados de la encuesta, hacer algunos señalamientos. Un porcentaje significativo de las beneficiarias (24%) no se consideraría Jefa de Familia; tampoco los criterios de pobreza extrema parecen aplicarse de manera demasiado rigurosa, si se toman en cuenta tanto los niveles de ingreso familiares como los niveles de escolaridad que arroja la encuesta. De este modo la focalización, entendida como un indicador del cumplimiento de programa en el sentido de concentrar sus apoyos en la población objetivo tal y como ésta ha sido definida, estaría lejos de arrojar buenos resultados. Es preciso no obstante matizar esta conclusión, porque esas eventuales fallas en la focalización pueden deberse más bien a deficiencias en las definiciones, que a desvíos intencionados en la gestión del Programa, por lo que vale la pena reiterar la necesidad de que esos aspectos se proceda a su revisión y adecuación para el futuro. Conclusiones y Recomendaciones

. La caracterización de la población objetivo contenida en las Reglas de Operación no se refleja exactamente en la población objetivo atendida en el Programa piloto. La encuesta llevada a muestra que el 24% de las encuestadas se auto descartó como jefa de familia; casi el 30% de las beneficiadas recurren a centros de salud del IMSS o ISSSTE; en 25% de los casos el ingreso familiar declarado fue superior al límite establecido en las Reglas de Operación. Con estos valores, a los que se agregan los relativamente altos niveles de



escolaridad de gran parte de las beneficiarias, es difícil considerar que formen parte de grupos de extrema pobreza urbana.

En las entrevistas con los responsables por la operación del programa se ha comentado reiteradamente la dificultad que impone la presencia de techos financieros y sobre todo su nivel, ya que en muchos casos la asignación autorizada no se correspondería con la magnitud de los problemas existentes. Uno de los resultados de la encuesta muestra que de las tres vertientes de la misma más del 80% de las beneficiadas aprovechan dos de ellas (Educación, capacitación y Formación, y CAI). En la primera de ellas destaca especialmente la satisfacción de las beneficiarias por el aumento de su autoestima. En cuanto a la segunda ésta contribuye a mejorar sus condiciones laborales. La utilidad de los indicadores, sean éstos de gestión o de resultados, aumenta en la medida que la información sea más oportuna y que las variables estén mejor definidas. Los indicadores de costo – efectividad construidos en esta evaluación, muestran que si no hay información desagregada (en esta oportunidad sobre la asignación detallada de recursos de operación en la administración central) los resultados del indicador son de relativa utilidad. Las definiciones de la población objetivo del Programa requieren ser revisadas y adecuadas al doble propósito que se trasluce a lo largo del mismo: combatir la pobreza y atacar los elementos de desigualdad que la agravan en un enfoque de género. La simultaneidad de ambos objetivos obliga a flexibilizar alguna de las definiciones, como la que se refiere al carácter de jefa de familia y la que determina las condiciones de pobreza extrema. En las propias comunidades la figura de mujeres jefas de familia está asociada a la imagen de madre soltera, sin pareja o con compañero ausente. El concepto contenido en las Reglas de Operación, que enfatiza más la responsabilidad económica que el rol social (puesto que se acepta que esté “con o sin cónyuge”), requeriría revisarse y adecuarse más a las percepciones socioculturales predominantes aún a costa del sacrifico de su “políticamente correcta” definición.

El requisito de un máximo de ingresos familiares (de acuerdo a los criterios oficiales referidos a la pobreza patrimonial) que funge como tope para la aceptación de las beneficiarias en el Programa, podría introducir distorsiones y conspirar contra el sentido comunitario de las mujeres jefas de familia a las que se procura organizar para alcanzar objetivos comunes. Se sugiere la necesidad de modificar el concepto de población objetivo como personas en extrema pobreza, lo que por otra parte está en consonancia con los resultados de la encuesta con las beneficiarias. En un funcionamiento completo del programa que abarque áreas urbanas marginales en todo el país y no sólo ciudades piloto, como en el 2002, se requieren planteamientos y



utilización de criterios muy claros –asociados entre otros al tema de género- sobre cómo distribuir los recursos, asociados a su carácter y a sus propósitos. De acuerdo con las Reglas de Operación el ámbito de acción del programa corresponde a zonas urbanas marginadas, y la etapa piloto se ha desarrollado en ciudades medias. En el futuro sería conveniente pensar en criterios menos restringidos en términos del tamaño de las localidades a servir, que permitan cubrir características regionales diferenciadas. Es importante considerar la conveniencia –y las posibilidades reales para ello- de manejar: o bien Reglas de Operación diferenciadas por estados (regiones) o bien diseñar procedimientos descentralizados que permitan que las delegaciones estatales puedan interpretar y eventualmente revisar las Reglas, dentro de criterios previamente establecidos. El tratamiento del margen de recursos para gastos de operación del programa no está suficientemente explicitado en las Reglas, lo que puede estar produciendo situaciones diferenciales en materia de holgura operacional entre las diversas delegaciones. Se recomienda detallar más este punto, sea en las Reglas de Operación, sea en los Convenios que se acuerden con los gobiernos estatales y municipales. Un corolario de lo anterior es que los gastos de operación (gastos indirectos) sean adecuados y adecuadamente utilizados en y para el Programa, tomando en cuenta en particular el probable incremento de la participación de organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de los proyectos específicos en este tipo de Programa. En general, pero para estas situaciones en particular, es conveniente reforzar los recursos de las delegaciones para un adecuado seguimiento de la ejecución de los proyectos, así como ampliar las acciones tendientes a mejora la capacidad de los funcionarios para ese seguimiento. Se recomienda –para éste y en general para todos los Programas de Desarrollo Social- la realización de uno o varios seminarios o talleres de discusión al interior de la Secretaría, con la participación de instancias de la administración central y de los operadores de las delegaciones, para revisar las experiencias recientes en materia de evaluación y de utilización de indicadores y proponer el diseño y la puesta en práctica sistemática de nuevas formas de análisis, necesariamente asociadas con mejoras en la disponibilidad de información.



I. Antecedentes

El presente Reporte Final corresponde a los resultados alcanzados en el curso de la evaluación externa del Programa Mujeres Jefas de Familia, que la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) ha venido ejecutando durante el año fiscal 2002 a través de su Subsecretaría de Desarrollo Humano y Social. Esta evaluación externa se enmarca en lo dispuesto en los Artículos 63 y 64 del Presupuesto de Egresos de la Federación en las Reglas de Operación referidas a ese Programa, publicados en el Diario Oficial de la Federación del 15 de marzo del 2002 en los Lineamientos Específicos Año 2002 para el ejercicio de los Programas de Desarrollo Social y Humano y en la Propuesta Técnica presentada oportunamente para su realización. En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2000, en su Artículo 63 se establece que los resultados de la evaluación externa se han de entregar a más tardar el 15 de octubre del pasado año a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara para que “los resultados sean considerados en el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto de Egresos de la federación para el siguiente Ejercicio Fiscal” para el Programa Mujeres Jefas de Familia, que fue considerado en el primer informe de esta evaluación. El segundo informe se concentró en tres áreas temáticas: - Actualización de los elementos de evaluación a la investigación documental y de

gabinete. - Inclusión de nuevos elementos derivados de entrevistas directas en campo con

operadores directos del Programa. - Diseño de la encuesta a los beneficiarios, incluyendo los instrumentos de aplicación

y sus pruebas de campo. Este informe final constará: - Un análisis final de la información documental recabada con el fin de revisar la

congruencia interna del Programa, su adecuación a los objetivos del combate a la pobreza.

- Revisión y análisis final del diseño del Programa a través de las Reglas de Operación así como los indicadores presentados en el mismo.

- Análisis de la información de la encuesta levantada y de las entrevistas realizadas a los responsables y delegados estatales de la SEDESO así como los responsables del Programa en algunos ayuntamientos.

- Análisis de las premisas del Programa. - Conclusiones y Recomendaciones finales del Programa. El presente Reporte Final corresponde a los resultados alcanzados en el curso de la evaluación externa del Programa Mujeres Jefas de Familia, que la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) ha venido ejecutando durante el año fiscal 2002 a través de



su Subsecretaría de Desarrollo Humano y Social. Esta evaluación externa se enmarca en las Reglas de Operación referidas a ese Programa, en los Lineamientos Específicos Año 2002 para el ejercicio de los Programas de Desarrollo Social y Humano y en la Propuesta Técnica presentada oportunamente para su realización. Conviene recordar que los objetivos del Programa Mujeres Jefas de Familia, definidos en sus Reglas de Operación versión 2002, incluyen el apoyo a “mujeres o grupos de mujeres en pobreza extrema que habitan en zonas urbanas marginadas, que tengan la responsabilidad de la manutención familiar” Las acciones del Programa están enfocadas a lo que ha de considerarse tres vertientes claramente definidas: i) Atención médica y nutricional; ii) Promoción de servicios de cuidado y atención infantil; iii) Educación, capacitación y formación, incluyendo la construcción de valores personales y familiares. Como resultado de las Reglas de Operación, la población objetivo del Programa debería estar constituida por mujeres responsables principales del mantenimiento del hogar, en situación de extrema pobreza, que habitan en áreas urbanas marginales. Vale la pena adelantar que el carácter de responsables principales del hogar, con su connotación de generadoras importantes del ingreso familiar, sustituye en alguna medida la caracterización que el INEGI hace de jefas de familia (la persona reconocida como tal por sus miembros): esto plantea problemas de identificación que se discuten más adelante, al analizar los resultados de la encuesta llevada acabo en el marco de este estudio. Durante el 2002 –primer año de funcionamiento del Programa y que por lo tanto ha implicado un comienzo retrasado y los inevitables problemas asociados a los ajustes requeridos- ha operado como programa piloto en ciudades medias de 8 estados (Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Jalisco, México, Michoacán, Quintana Roo y Veracruz). Las ciudades son: Aguascalientes, Tijuana, Cd. Juárez, Zona Metropolitana de Guadalajara y Puerto Vallarta, Tlalnepantla, Morelia, Cancún y Coatzacoalcos. Corresponde señalar que esa selección de ciudades se aplica tanto al Programa Mujeres Jefas de Familia como al de Superación de la Pobreza Urbana, ubicados ambos en la Dirección General Adjunta de Atención a la Pobreza Urbana (DGAAPU). Si se toma en cuenta lo expresado sobre lo reciente del Programa, resultan muy atinadas las reflexiones contenidas en un documento interno de SEDESOL, referido a problemas y logros del Programa Mujeres Jefas de Familia: “(por) ser programa piloto…el énfasis de los logros no está puesto en la cantidad de obras y acciones por realizarse en el ejercicio sino en determinar el grado de aceptación y necesidad de este tipo de proyectos por parte de organizaciones vecinales y de OSC’s, así como de los niveles de gobierno municipal y estatal y en la identificación de metodologías y procesos participativos, mecanismos de dictaminación, control y rendición de cuentas, técnicas de identificación y localización de beneficiarios”



Por ello llama la atención que en el presente ejercicio fiscal (2003) Mujeres Jefas de Familia haya sido incorporado a una actividad diferente dentro de la Secretaría e inclusive su responsabilidad haya sido trasladada a otra Subsecretaría, en el marco de otro Programa, en este caso HABITAT. De todas formas, la presente evaluación externa se ha desarrollado sobre el supuesto de una cierta continuidad del Programa y ha procurado ceñirse al espíritu de la cita precedente, dentro del mantenimiento de los Términos de Referencia correspondientes.



II. Asignación de Recursos

La información disponible en materia de recursos del Programa corresponde al cierre del año 2002 y ha sido elaborada a fines de febrero de 2003, pero continúa reportando cifras correspondientes a recursos autorizados, que no necesariamente han de coincidir con los datos finales de la ejecución del mismo. Sin embargo es de esperar que las diferencias no sean demasiado significativas, de manera que las inferencias y conclusiones que puedan derivarse de estas cifras pueden ser en principio aceptables. Sobre la base anterior se puede hablar de una asignación de recursos federales para el Programa del orden de los 135 millones de pesos (el presupuesto inicial era de 200 millones)1, que equivalen a 67% de los recursos totales del Programa. El resto debería provenir, en partes casi iguales, de los gobiernos estatales, los gobiernos municipales y las propias beneficiarias, aunque es altamente probable que la contribución de estas últimas sea suplida en muchos casos por los ayuntamientos (Cuadro No 1) No se cuenta con información sobre los criterios utilizados en la distribución inicial (techos presupuéstales) por estado, que habría sido llevada a cabo en la Dirección General de Eficiencia de los Programas Sociales (DGEPS). Esta situación parece ser similar en los diferentes programas y requeriría, por ello, una mayor difusión.

Cuadro No. 1 Asignación de recursos Estados Inversión Total

Aut_Tot Aut_Fed Aut_Est Aut_Mun Aut_Ben Aguascalientes 14.387.112 10.212.236 1.592.986 997.575 1.584.315 Baja California 32.575.670 26.239.169 0 3.686.061 2.650.441 Chihuahua 8.781.985 6.805.572 0 682.727 1.293.686 Jalisco 64.792.732 36.620.784 13.108.493 9.074.293 5.989.162 México 23.471.283 16.150.117 0 5.882.110 1.439.056 Michoacán 28.724.220 16.535.100 7.640.000 0 4.549.120 Quintana Roo 13.264.438 10.427.881 0 1.823.493 1.013.064 Veracruz 11.139.876 7.258.584 0 2.112.416 1.768.876 Nivel Central 4.705.000 4.705.000 Total 201.842.315 134.954.442 22.341.479 24.258.675 20.287.719 Fuente: SEDESOL, Base de datos para el cierre 2002. La asignación de recursos en el nivel central corresponde a una parte de los gastos indirectos destinados a la operación del Programa; el total de esos recursos asciende a poco más de 8 millones de pesos, 42% de los cuales se orienta a las localidades donde efectivamente ha operado(Cuadro No 2).

1 Primer Informe de esta Evaluación Externa (Pág. 16).



Cuadro No. 2 Gastos de operación Estados Aut_Tot Aut_Fed

aguascalientes 100.625 100.625 Baja California 464.918 464.918 Chihuahua 129.635 129.635 Jalisco 1.711.275 1.711.275 México 183.570 183.570 michoacán 378.000 378.000 Quintana Roo 396.100 396.100 veracruz 0 0 Nivel Central 4.705.000 4.705.000 Total 8.069.123 8.069.123

Fuente: SEDESOL Base de datos 2002



III. Diseño del Programa

Análisis de las Reglas de Operación

El Programa Mujeres Jefas de Familia fue aplicado como programa piloto para apoyar a grupos de mujeres que habitan en zonas urbanas, con responsabilidad en la manutención familiar, a través de acciones de capacitación para mejorar su calidad de vida, así como otras acciones que faciliten su integración y permanencia en el mercado de trabajo. La intención del diseño habría sido lograr procesos con perspectiva de género, para que las mujeres fortalezcan su autoestima, su liderazgo, el desarrollo de sus capacidades, y también con el objeto de fomentar actividades dirigidas a mejorar la organización comunitaria. El Programa se inscribe dentro de los programas de Subsidio del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social. Estos subsidios deberán sujetarse a los criterios de objetividad, equidad y transparencia. Instancias normativas La Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano es la responsable de formular las Reglas de Operación y verificar que se cumplan. La Dirección General de Eficiencia es la responsable de liberar los recursos presupuéstales. La Dirección General de Seguimiento de Programas Sociales es la encargada de realizar el seguimiento del Programa, a través de los indicadores de Resultados, según las Reglas del programa . La coordinación y vinculación de las acciones entre los Programas de SEDESOL las llevan a cabo en cada lugar los Comités de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE) para asegurar la complementariedad de las acciones “inter. e intra sectoriales” entre los tres órdenes de gobierno y así evitar la duplicación de los programas. Instancias ejecutoras Las instancias ejecutoras del programa pueden ser las Delegaciones estatales de SEDESOL, el gobierno del estado, los municipios, las organizaciones de la sociedad civil /ONG¨s), instituciones académicas y las propias beneficiarias.



Criterios de selección de proyectos Según las Reglas de Operación los proyectos seleccionados deben presentar las siguientes características:

o Responder a necesidades comunes de las mujeres jefas de familia o Estar enfocados a servicios educativos, capacitación para el trabajo,

asistencia social, atención a la salud y a la construcción de valores propios del género

o En casos de Centros de Atención Infantil (CAI) y Casas de cuidado diario, que el proyecto beneficie a cuando menos a 20 mujeres jefas de familia.

Estos criterios se materializan a través de las actividades del Programa en sus tres vertientes:

o Educación, capacitación y formación; o Promoción de servicios de cuidado infantil o Atención médica en salud reproductiva y nutricional

Según la encuesta llevada a cabo con las beneficiarias en el marco de esta evaluación y que se expone en detalle más adelante, la vertiente de atención médica en salud reproductiva y nutricional solamente es aprovechada por el 15% de esas beneficiarias. En el programa la vertiente de atención médica está seguramente incorporada tomando en consideración que las beneficiarias, que corresponderían a un universo de pobreza extrema, no tienen acceso fácil a otras modalidades de atención. Sin embargo la constatación de la relativa utilización de esa vertiente, junto a a las otras características de las beneficiarias que luego se comentan (escolaridad, niveles de ingreso),llevan a preguntarse –como se comenta en las conclusiones y recomendaciones- si conviene mantener vigente esta vertiente en vista de su magra utilización, o si deben redefinirse los tipos de atención a prestar. El nuevo enfoque que seguramente tendrá el Programa a futuro, en el Contexto de HABITAT, debería tomar en cuenta esta situación. La selección de las beneficiarias, según las Reglas de Operación, requiere que éstas cumplan con las características siguientes:

o Ser el principal sustento familiar o Ser madres, con o sin cónyuge, y acreditar tener dependientes

económicos menores de 16 años o No contar con ingresos fijos o contar con un ingreso familiar

no mayor a 3.5 salarios mínimos vigentes en la zona de residencia

Los resultados de las encuestas y entrevistas –detallados más adelante- tienden a indicar que el cumplimiento de estos criterios deja mucho que desear, especialmente si se exigiera que todos ellos debieran cumplirse al mismo tiempo. Pero previa a la consideración de los



resultados de las encuestas pueden señalarse ciertos problemas en la construcción de los criterios. Por ejemplo, el no contar con ingresos fijos constituye una limitante importante para que persona pueda asumirse como principal sustento familiar; parecería más sencillo establecer simplemente un límite al ingreso familiar. En todo caso las experiencias prácticas de la operación del Programa muestran que es inevitable revisar esos criterios, en particular si se pretende con acciones de esta naturaleza atender, entre otras acosas, a la mejora de la inserción productiva de las beneficiarias. Transparencia Según las Reglas de Operación el seguimiento selectivo en la correcta aplicación del gasto, que es una manera de garantizar la transparencia en el uso de los recursos, es de responsabilidad de las Delegaciones estatales de SEDESOL En un Programa de esta naturaleza, su ejecución directa en muchas ocasiones recae –y recaerá- en organizaciones de la sociedad civil (ONG´s). Por ello la capacidad para dar el seguimiento requerido para asegurar esa transparencia o para alertar sobre las opacidades detectadas, requiere de al menos dos elementos: una mayor asignación de recursos específicos a las delegaciones y una mayor acentuación en la definición de las tareas de seguimiento y en la capacitación del personal asignado a las mismas. Ambos elementos son tomados en consideración en las recomendaciones de este documento. Beneficiarias En cuanto a los beneficiarios/as del Programa, la Secretaría indicó en su cuarto informe trimestral 2002 que su número ascendía a más de 2.3 millones de personas. La distribución de éstas entre las localidades atendidas en el año se muestra en el Cuadro No.3.

Cuadro No. 3 Estimación de los beneficiarios Estados Hombres Mujeres Total

Aguascalientes 2.275 3.345 5.620 Baja California 11.365 144.711 156.076 Chihuahua 846.598 958.370 1.804.968 Jalisco 2.915 65.845 68.760 México 10.126 228.493 238.619 Michoacán 7.705 16.727 24.432 Quintana Roo 4.570 8.142 12.712 Veracruz 41.371 44.879 86.250 Total 926.925 1.470.512 2.397.437 Fuente: SEDESOL Cierre 2002



El número de beneficiarios/as que aparece en el cuadro merece algunas reservas. Para la construcción de esos totales se han utilizado seguramente las estimaciones contenidas en los expedientes técnicos de cada proyecto, pero vale la pena señalar que por ejemplo todo el municipio de Ciudad Juárez, en Chihuahua, tenía en total 1.219.000 habitantes y el de Tlalnepantla, en el Estado de México, un total de 721.000 habitantes (cifras del Censo del 2000). 1 Ciertamente, las cifras de Ciudad Juárez en términos de beneficiarios/as podrían estar altamente exageradas o ser producto de un error involuntario que se ha mantenido incluso en los informes trimestrales. Convendría revisar en ese sentido las bases de datos correspondientes. Llama la atención además el desglose del Cuadro No 3 entre mujeres y hombres, siendo estos últimos un 39% del total, en un programa orientado especialmente a mujeres jefas de familia. Aunque una posible explicación podría corresponder al número de infantes varones apoyados por el Programa en relación con la vertiente de Promoción de servicios de cuidado y atención infantil, se trataría sólo de una explicación parcial especialmente cuando se toma en consideración la existencia de las otras dos vertientes. En relación a su posición en el hogar y a la definición del mismo el concepto de universo de beneficiarias se habría discutido previamente al interior de SEDESOL, considerando por una lado las caracterizaciones censales que utiliza INEGI (centradas en el reconocimiento de los demás miembros de la familia) y por el otro criterios basados en la responsabilidad económica de la mujer como sustento de la familia, que se acercarían más a una concepción de género. Los acuerdos que se habrían alcanzado y que se concretaron en las RO, destacan precisamente esa última caracterización, basada en la responsabilidad económica de la mujer jefa de familia. . Sin embargo en términos operativos y como lo muestra el resultado de las encuestas a las beneficiarias, parecería que en las propias beneficiarias siguen pesando el tipo de concepciones adoptadas en las definiciones utilizadas en los Censos. Es preciso señalar además, como también lo muestran los resultados de las encuestas, no siempre es válida la asociación de mujeres jefas de familia con el estereotipo de la imagen de madre soltera, sin pareja o con compañero ausente. De ahí que el concepto contenido en las Reglas de Operación, que enfatiza más la responsabilidad económica que el rol social (puesto que se acepta que esté “con o sin cónyuge”), requeriría revisarse y adecuarse más a las percepciones socioculturales predominantes, aún a costa del sacrifico de su “políticamente correcta” definición. En efecto la encuesta realizada muestra desde el comienzo lo complejo de la situación, al inquirir si las beneficiadas por el Programa (que constituyeron las personas a las que se les aplicó la encuesta) se consideraban jefas de familia y el porqué de ello. Las respuestas indican por un lado el mantenimiento, por parte de las propias beneficiarias, de criterios



culturales basados en el reconocimiento de sus estatus en el propio hogar, mientras que por otra parte es significativa la proporción de mujeres que –visualizándose como jefas de familia- afirman estar casadas y con maridos aportando al ingreso familiar (Cuadro No4).

Cuadro No. 4 Respuestas de las beneficiarias a la pregunta correspondiente ¿Se considera usted jefa de familia?

Soltera Casada Viuda Divorciada Otro Total Concepto * Núm. % Núm. % Núm. % Núm. % Núm. % Num. %

SI 33 70,2 165 76.39 4 80,0 15 93,8 44 75.86 261 76.32

Responsable económica de la familia

21 63.63 19 11.51 2 50,0 10 66.66 20 45.45 72 27.58

La consideran en el hogar 5 15.15 117 70.90 0 0,0 1 6.66 19 43.18 142 54.40

Es el principal soporte del hogar

4 12.12 6 3.63 2 50,0 4 26.68 2 4.54 18 6.89

Otra respuesta 3 9.1 23 13.96 0 0 0 0 3 6.83 29 11.13

No 14 29,8 51 23.61 1 20,0 1 6.25 14 24.14 81 23.68

Total de Si y No 47 100,0 216 100,0 5 100,0 16 100,0 58 100,0 342 100,0 Fuente: Elaboración propia a partir de los cuestionarios aplicados a beneficiarias Nota: En la encuesta se pretendió separar el concepto de Responsable económico del de soporte del hogar, aunque la distinción rersulró ser demasiado sutil. Por ello, ambos resultados serían sumables,

Como puede verse la proporción de beneficiarias que se consideran jefas de familia con base en la forma que las consideran en el hogar es la mitad del total de beneficiarias (y más de 60% si se consideran sólo las respuestas positivas); por su parte las jefas de familia casadas representan 63% del total de las que se declaran jefas de familia. Es interesante notar que una cuarta parte del universo de las beneficiarias encuestadas no se considera jefa de familia y de esa cuarta parte más del 60% son casadas. En resumen cabe refrendar lo manifestado en párrafos anteriores, sobre la necesidad de revisar y adecuar las definiciones de jefas de familia, en particular ante el inminente cambio de estatus del Programa al interior de la Secretaría. Población Objetivo En cuanto a la caracterización de la población objetivo como aquella que se encuentra en situaciones de pobreza extrema, la percepción de que las acciones grupales contempladas en el Programa pueden resultar más exitosas si su población objetivo es meramente pobre (y no extremadamente pobre), parecen ser ratificadas por las opiniones de los operadores del Programa entrevistados en el marco de la presente evaluación. En un documento reciente de la SEDESO2 se afirma “La proporción de hogares encabezados por mujeres es mayor en los hogares no pobres que entre los pobres. Este resultado pareciera contradecir el hecho de que las mujeres ganan menos a igual trabajo y

2 F. Cortés: “Evolución y Características de la Pobreza en México en la última década del Siglo XX”. SEDESO. Serie de Documentos de Investigación. Agosto, 2002.



calificación que los hombres. Sin embargo, el vínculo entre los ingresos, según género, y el total de los recursos con que cuenta un hogar no es directo”. Más allá de la discusión sobre eventuales similitudes o diferencias entre la pobreza extrema y algún nivel de pobreza, lo cierto es que lo que podría estar en tela de juicio es la “pertinencia” del Programa. En efecto, en experiencias recientes que han enfatizado el apoyo a proyectos productivos como una vía eficaz para la mejora permanente en la calidad y condiciones de vida3 muestran que ese enfoque es más exitoso en la medida que los sujetos de esos apoyos se encuentran en situaciones aptas para recibirlas. En Informes anteriores se señalaba que en opinión de los responsables del Programa, en ese caso en Morelia, se sugería “ que no sean las colonias beneficiadas las de muy alto grado de marginación pues se ha probado en campo, que en las colonias menos marginadas existe mas organización y es mas probable que les interese la capacitación que en las que la pobreza es mas aguda y sus necesidades básicas no han sido cubiertas”. En la práctica y como resultado de la encuesta llevada a cabo, la idea de que el universo atendido no se corresponde con el criterio de pobreza extrema parece estar siendo comprobada. Es preciso tomar en cuenta, tal como se ha hecho en la encuesta, el tamaño y la composición del hogar de las beneficiadas ya que estos elementos tienen importancia en el funcionamiento y/o en la organización interna de la familia y pueden inducir, de alguna manera, mejoras en la calidad de vida. En efecto, al preguntar sobre el ingreso familiar mensual (otras preguntas muestran que el ingreso del hogar proviene fundamentalmente de las beneficiarias y de sus esposos, esto último cuando declaran estar casadas), en el 25% de los casos ese ingreso es superior a los 5000 pesos y otro 25% se sitúa entre 5000 y 3500 pesos (ver cuadro No. 5). Si aceptamos la cantidad de 3500 pesos como una aproximación -a precios de inicios del 2003- del límite superior del nivel 1 de pobreza (que se discute en el párrafo siguiente) y que en las Reglas de Operación se maneja como pobreza extrema, entonces en el 50% de los hogares de las beneficiarias el ingreso mensual familiar estaría por encima de ese nivel.. Respecto a estos valores y a la insistencia sobre los niveles de pobreza de las beneficiarias es preciso tomar en consideración que en las definiciones oficiales recientes de pobreza4 no se menciona la expresión extrema pobreza, pero a efectos del razonamiento que se desarrolla en esta evaluación, se podría considerar que la extrema pobreza se acercaría a lo que en esas definiciones se conoce como el Nivel 1. En un documento reciente5 se estima que el ingreso neto mensual promedio de los hogares pobres urbanos (es decir, el límite debajo del cual se trataría de hogares pobres del Nivel 1) es de 2.342 pesos a precios de agosto del 2000 (ver cuadro 9 de ese documento). El salario mínimo diario general 3 Programa de FONAES. 4 Comité Técnico para la Medición de la Pobreza : “MEDICION DE LA POBREZA : variantes metodológicas y estimación preliminar”. SEDESOL Serie Documentos de Investigación Julio 2002. 5 Op.cit.



promedio para la República Mexicana en el año 2000 fue de 35,12 pesos, de manera que 3.5 salarios mínimos mensuales equivaldrían (con base en veinte días hábiles) a poco más de 2.400 pesos en valores de ese año.”

Si se contrastan estas consideraciones con los ya mencionados niveles de ingresos familiares declarados en la encuesta –y recuérdese que existe una cierta tendencia general a la subvaluación en este tipo de declaraciones- se encuentran nuevamente elementos para revisar las definiciones de población objetivo y el grado de su aplicación.

Las respuestas a la encuesta de las beneficiadas, en relación con su actividad indican que casi el 50% trabaja; de éstas el 20% son solteras y el 52% casadas. Mientras que la mayor parte de las solteras son empleadas, las casadas trabajan por cuenta propia en un 38% y en un 35% son empleadas. Por su parte las respuestas sobre el tipo de servicios de salud utilizados por las beneficiarias muestran que casi el 30% recurre al IMSS o al ISSSTE, lo que implica que ellas o algún miembro de su hogar se encuentra en el sector formal. Este porcentaje es ciertamente superior al de los trabajadores que habitan las áreas de mayor pobreza urbana. Este conjunto de consideraciones unido a los resultados que arroja la encuesta sugieren la necesidad de revisar el concepto (y quizás la oportunidad, en relación con los nuevos propósitos del Programa), de población objetivo como sujetos en extrema pobreza. Importes máximos de apoyo Según las Reglas de Operación el apoyo se brinda a través de dos componentes básicos: Atención Médica y Nutricional y Promoción de Servicios de Cuidado Infantil. Para los primeros el importe máximo de cada proyecto será de $500.000, mientras que para lel segundo el total podrá ser de hasta $750.000, desglosados en valores máximos de $300.000 para instalaciones, $150.000 para equipamiento y $300.000 para operación. Los proyectos de los Centros de Atención Infantil (CAI) serán elegidos siempre que beneficien por lo menos a 20 mujeres jefas de familia. Los gobiernos estatales y/o municipales deberán participar con al menos el 40% del costo del proyecto, y las beneficiarias deberán aportar 10%. Con relación a esto último, el cuadro No1, con información de la Base de Datos del Programa, muestra que se habría cumplido el requisito de la aportación de las beneficiarias (suponiendo que todo ese rubro se aplica a la vertiente CAI). Sin embargo y según las entrevistas realizadas con los operadores locales del Programa, esos aportes provendrían mayormente de los gobiernos estatales o municipales, aunque no ha podido ser confirmado. Techos financieros El nivel de los techos financieros fijados para la asignación de recursos al Programa y a los proyectos preocupa a los operadores, que así lo han manifestado durante las entrevistas de



campo realizadas. Llama la atención, sin embargo que esas críticas se enfocan en algunos casos a la insuficiencia de esos techos, mientras que en otros se sostiene que resultan demasiado altos y que por ello fomentan gastos innecesarios. Quienes argumentan que la rigidez de los techos conspira contra el éxito del Programa, sostienen que la asignación total para el mismo (en el estado), no se corresponde a la magnitud de los problemas existentes. Los que sostienen que los techos resultan altos opinan que muchas veces los grupos beneficiarios y/o las organizaciones de la sociedad civil que los apoyan, en conocimiento de los máximos permitidos, costean los proyectos de manera que se ajusten a esos máximos. La validez reconocida por esta evaluación de ambos tipos de posiciones lleva a resaltar un tipo de problemas referido a la existencia de importantes diferencias regionales, aún cuando se trate de un mismo Programa y de un mismo propósito general en materia del combate a la pobreza. Esto lleva a considerar la conveniencia –en la medida que las nuevas circunstancias lo permitan- de manejar Reglas de Operación diferenciadas por estados (regiones) o de diseñar procedimientos descentralizados que permitan una mayor flexibilidad en la interpretación y eventual revisión de éstas, dentro de criterios previamente establecidos. De hecho la rigidez señalada por los operadores tanto en las Reglas de Operación como en los Lineamientos Específicos es considerada en muchos casos como una camisa de fuerza para la selección de los proyectos y se confiesa, en varias oportunidades, que es preciso recurrir a subterfugios para contar con proyectos “aprobables”. Promoción y Difusión La promoción y difusión del Programa es una importante consideración dentro de las Reglas de Operación y ha merecido varios comentarios de los operadores, referidos en general a la necesidad de una mayor y mejor difusión de la existencia y de las características de los proyectos del Programa. Sin embargo, el Programa no cuenta con gastos previstos para la difusión y promoción. Se ha señalado por varios de los operadores que las propias beneficiarias pueden constituirse en un importante instrumento de difusión y se ha sugerido al respecto la posibilidad de que fueran especialmente capacitadas para ello. Sin embargo es importante señalar que en las entrevistas tenidas con los responsables del Programa en las ciudades de Morelia, Guadalajara, Cancún y Tlalnepantla, han comentado que tanto la falta de recursos para la promoción y difusión como la tardanza con que se empezó a operar el Programa se hizo “a la ligera”; consideraron mucho más rápido y eficiente ubicar a las Organizaciones No Gubernamentales ya existentes, así como en muchos casos los Ayuntamientos se hicieron cargo de esta etapa.



Aunque estas observaciones se refieren a la aplicación del Programa en las cuatro localizaciones mencionadas, conviene indicar que en los comentarios de los responsables operativos del Programa en otras ciudades se han recogido impresiones similares (ver en este documento Resumen Sistemático por Área Temática de los Comentarios de los Responsables del Programa Mujeres de Familia en los Estados, especialmente la sección Sugerencias para Mejorar el Programa). Ámbito Espacial De acuerdo con las Reglas de Operación el ámbito de acción del Programa Mujeres Jefas de Familia corresponde a zonas urbanas marginadas y la etapa piloto ha de desarrollarse en ciudades medias. La decisión de seleccionar ciudades de más de 100 mil habitantes para la etapa piloto es de la SEDESO y podría explicarse en ese contexto; pero en el futuro sería conveniente pensar en criterios menos restringidos, que permitan cubrir características regionales diferenciados. Alcanza con recordar, por ejemplo, que en el Estado de Nayarit sólo hay una ciudad con más de 100 mil habitantes, pero cuenta por lo menos con diez ciudades que superan largamente los 15 mil habitantes.



IV. Resultados de la encuesta

En los Estados de Baja California, Jalisco, México y Michoacán se llevaron a cabo, de acuerdo a lo previsto, las encuestas a las beneficiarias y las entrevistas con responsables del programa, contempladas en los Términos de Referencia.6 Se han realizado a tres públicos distintos: - 342 entrevistas a beneficiarias, en 114 proyectos. - Responsables del Programa en las Delegaciones Estatales. - Responsables del Programa en los Ayuntamientos. En el anexo se presentan los cuestionarios correspondientes, los cuadros de resultados del Programa, cuadros de salida, la clasificación de las respuestas (para facilitar su análisis) y el conjunto de respuestas a las preguntas abiertas. Las características sociodemográficas de las beneficiarias están referidas en el primer apartado del cuestionario. En él se manifiesta que el 63.16% de las mujeres jefas de familia son casadas; no siendo ellas la principal responsable económica de la familia (79% de las encuestadas) y cerca del 50% de ellas trabaja, percibiendo un ingreso mensual menor a los mil pesos, aunque en esos casos el esposo es el principal aportador de ingresos al hogar (Ver anexo con análisis cuantitativos) Existe un detalle a destacar, que ya se señaló en el apartado de beneficiarias: en el caso de las mujeres jefas de familia, señalan que en su hogar no todas las consideran como tales (45.6% de las respuestas; ver cuadro No.4). En cuanto al apartado que se refiere específicamente al comportamiento o las características de las beneficiarias referidas al Programa Mujeres Jefas de Familia se tiene lo siguiente: - El 43% participa en la vertiente de promoción de Cuidado Infantil. - El 42% en la vertiente de Educación, Capacitación y Formación. Estas dos vertientes tienen como característica estar formado o realizarse a través de grupos organizados. Esto es importante, ya que muestra que los Coordinadores del Programa tuvieron capacidad para atraer a las mujeres y capacidad para organizarlas (el 78% de las encuestadas indica que fueron llamadas a participar). Para solicitar proyectos CAI, según las Reglas de Operación se debe contar por lo menos con 20 interesadas. Esto es un trabajo importante, ya que a pesar de las dificultades mencionadas anteriormente (difusión y promoción) han podido lograr constituir grupos. Solamente el 12.28% de las encuestadas, contestaron que se enteraron del Programa, a través de las promotoras de la SEDESO y el 43% a través de las vecinas en los barrios. En cuanto al nivel de ingresos familiar, los resultados de la encuesta se resumen en el cuadro No. 5, en base a las respuestas obtenidas. Algunas de sus consecuencias, en particular las que tiene relación con el importante número de beneficiarias que se 6 En adición a ello se realizaron entrevistas personales complementarias con los responsables del Programa en Cancún, Morelia y Tlanepantla, con visitas a varios de los proyectos locales.



encontrarían por encima de los criterios de pobreza extrema (aún cuando muchas de ellas se pueden considerar dentro de los estratos urbanos pobres), se han discutido y puesto de relieve en apartados anteriores de este mismo documento.

Cuadro No.5. Agrupamiento de beneficiarias por niveles de ingresos familiares declarados

Rangos de ingresos familiares mensuales (pesos)

No. de beneficiarias %

Más de 5000 pesos 85 24.8 De 5000 hasta 4000 65 19.0 De 3999 hasta 3500 21 6.1 De 3499 hasta 1000 155 45.1 Menos de 1000 17 5.0

Fuente: Elaboración propia con los resultados de la encuesta.

En la vertiente de capacitación, también hubo capacidad de organizarse, de adaptar horarios a la capacitación de acuerdo a las necesidades de las beneficiarias. No obstante el programa llega no sólo a lo que es su población objetivo sino que otras mujeres (no sólo jefas de familia) aprovechan de alguna manera dicha capacitación, como lo prueba el porcentaje de beneficiarias en las encuestas que no se declaran como tales. Eso ha sido corroborado además en visitas locales realizadas por esta evaluación, aunque esas visitas realizadas se pudo apreciar el entusiasmo y la participación de las mujeres, especialmente en capacitación para la autoestima de ellas mismas. El 82% de las encuestadas contestó positivamente con relación al conocimiento de quienes operan el programa, aunque existe todavía confusión entre ellas sobre la responsabilidad última del programa (SEDESOL, Gobierno estatal, Ayuntamiento). En cuanto a la escolaridad de las beneficiarias, aquellas que tienen algún estudio (312 personas, más del 90%) muestran la siguiente estructura:

Nivel % Primaria incompleta 14.1 Primaria completa 23.7 Secundaria incompleta 11.5 Secundaria completa 31.4 Preparatoria incompleta 4.2 Preparatoria completa 10.3 Otro 4.8

Es decir que más del 35% han estudiado primaria y 43% tienen estudios secundarios; esta estructura de escolaridad no parece demasiado compatible con una población objetivo en extrema pobreza.



Un punto a señalar es que el 90% de las beneficiarias del Programa en sus distintas vertientes reportan estar satisfechas con él y también con la oportunidad del mismo. En relación con esto último es preciso diferenciar la actitud de las beneficiarias, para las cuales la oportunidad se constata en el momento de recibir los apoyos, y las de los operadores, que en forma casi unánime han indicado como uno de los problemas de ejecución la demora en recibir los recursos (aunque eso es en parte atribuible al carácter de Programa nuevo que tiene Mujeres Jefas de Familia y en parte a la rigidez centralizadora ya mencionada). Desde un punto de cuantitativo corresponde señalar que las beneficiarias aprecian, entre otras cosas, el aprendizaje en materia de organización y a reconocer la importancia de ésta, así como la capacidad incrementada de reconocer que sus vecinas, compañeras de grupo, también aprecian y comparten los beneficios que les prestan los apoyos recibidos, en particular los CAI. En un orden que refleja la importancia asignada a cada uno de ellos y sin discriminar entre vertientes, se citan a continuación los beneficios sociales manifestados por las beneficiarias; esas respuestas corresponden a preguntas abiertas7 y se presentan las principales de ellas en orden descendente, con base en el análisis de la frecuencia con que aparece cada una de ellas (ver anexo con respuestas a las preguntas):

Capacitación para el trabajo; Cuidado de niños sin pago, Servicios a comunidad, Trabajo con tranquilidad, unión y trabajo entre vecinos, Buena alimentación para niños, Integración, desarrollo de mujeres, Expectativa de trabajo e ingresos, Conocimiento de derechos y superación personal

Por su parte y con los mismos criterios y análisis de ordenamiento se presentan las principales respuestas a los beneficios económicos que se esperan del Programa::

Posibilidades de empleo, Ahorro de recursos que no invierten en capacitación, Ahorro de recursos por el cuidado y alimentación de los hijos; Mayores ingresos, Ahorro en análisis clínicos y médicos, Empleo en los CAI.

Conviene destacar la atención la continua mención de la importante mejora y elevación de la autoestima, presente en prácticamente todos los comentarios hechos por los responsables del Programa en el campo, y que es también explícitamente percibido y señalado por las 7 Las respuestas a preguntas abiertas son siempre difíciles de cuantificar, pero tienen la virtud, en caso de ser aplicadas con cuidado, de aportar elementos cualitativos para apoyar el ejercicio de evaluación.



beneficiarias; esta situación se asocia sobre todo con la vertiente de Educación, Capacitación y Formación y en segundo término con la de los CAI. En cuanto a los elementos que más aprecian en el Programa las beneficiarias se han listado los siguientes, con los mismos criterios ya comentados,:

Oportunidad para adquirir un empleo, apoyo a mujeres de bajos recursos, organización y capacitación de la comunidad, cercanía de los servicios, calidad en la nutrición y cuidado de los hijos, capacitación, desarrollo

Comentarios sobre las Entrevistas Realizadas En las entrevistas realizadas con los operadores del programa de la SEDESO así como de los ayuntamientos se detectaron los siguientes problemas (algunos ya mencionados): - En cuanto a la estrategia, el Programa plantea cambios en la organización y

participación de la comunidad. Esto implica procesos sociales profundos en el largo plazo. Se debería considerar la posibilidad de realizar y/o contar con estudios de las comunidades a atender, que podrían apoyar la elaboración de autodiagnósticos.

- La concepción del Programa implica la participación de los órdenes de gobierno y de las organizaciones vecinales. Resulta difícil concertar acuerdos entre las partes.

- Algunos comités vecinales están viciados por las prácticas corporativistas, esto en algunas ocasiones ha generado conflictos y desconfianzas entre la gente de las comunidades; para ello es importante trabajar con una visión de largo plazo para el logro de un cambio de actitudes.

- Los comités vecinales y las organizaciones civiles no cuentan con conocimientos adecuados para la elaboración correcta de proyectos.

- Para la elaboración de autodiagnósticos no hubieron diagnósticos claros y bien definidos, así como los instrumentos adecuados para generar los procesos comunitarios de autodiagnóstico. En muchos casos se debió elaborar varias veces antes de entregarlos. Para ello es importante establecer procedimientos estandarizados así como proporcionar los recursos necesarios para la realización de los mismos. Sin embargo, debe mencionarse que las oficinas centrales ya cuentan con una serie de instructivos para la elaboración de estos autodiagnósticos.

- Los procesos para la gestión de los recursos económicos para los proyectos son muy largos, incluyendo la fase de licitación de obras y los concursos para las adquisiciones, lo que originó retrasos considerables en el arranque de los proyectos. Asimismo, el personal de oficinas centrales no está familiarizado con los procesos de gestión de los recursos, por lo que provocan un mayor enlentecimiento en la tramitología.

- En algunos Estados, los Gobiernos Estatales no han querido participar con recursos económicos, sin embargo les interesa en lo que puedan participar en los



COPLADEMUN. Para ello, las oficinas centrales deben mantener un apoyo firme a las Delegaciones Estatales y sus equipos locales.

- Los funcionarios de algunos ayuntamientos son nuevos, tienen poca experiencia en el manejo de programas sociales. En algunos casos los gobiernos municipales se apoyan en las Delegaciones Estatales de la SEDESO.

El enunciado de estos problemas es el resultado de las revisiones llevada s acabo durante esta evaluación y, en gran medida, del análisis de los comentarios de los responsables operativos de SEDESOL en las entrevistas mantenidas. Los cuadros que se presentan a continuación “Resumen sistemático por áreas temáticas de los Comentarios de los responsables del Programa Mujeres Jefas de Familia en los estados” han sido utilizados en dicho análisis.



Resumen Sistemático por Áreas Temáticas de los Comentarios de los Responsables del Programa Mujeres Jefas de Familia en los Estados

Estado Diseño (1) Gestión (2) Seguimiento (3) Problemas del

Programa y Fallas (4) BAJA CALIFORNIA

Falta divulgación y promoción al programa.

Se cumplen con los requisitos de las Reglas de Operación

Avances físicos y financieros, visitas y supervisiones

Tardanza de la llegada de los recursos (causa: Reglas de Operación). No se les permite a las Delegaciones operarlo de acuerdo a sus particularidades sociales de la comunidad con la que interactúan. Cada estado es diferente y requiere operar el programa de acuerdo a sus particularidades.

ESTADO DE MÉXICO Tlalnepantla

No lo considera adecuado. Es complejo y difícil. Falta de información. Falta de sensibilización de las autoridades municipales (obras públicas) y la Subsecretaría de Gobierno sobre los “objetivos” del programa. A nivel de la SEDESOL delegacional se careció de apoyo en equipo de cómputo, transporte, papelería, espacio físico.

Supervisión en campo: entrevistas a beneficiadas y operadores del proyecto. Reuniones de evaluación con la asistencia de autoridades municipales y federales.

La falta de figuras formales de coordinación interinstitucional. Reducido tiempo para ejecutar los proyectos y obras. Reducir la participación de la comunidad para priorizar las demandas. Falta de información, interés y sensibilidad de las autoridades municipales por los objetivos del programa. Deficiencias en las Reglas de Operación. Ejecución en un proceso electoral.

JALISCO Adecuado Se considera buena para los logros obtenidos, debido a que fue un programa piloto y costó mucho trabajo llevarlo a cabo. La Delegación decide como llevarlo a cabo. No participa el Gobierno del Estado, ni los Ayuntamientos.

Supervisiones físicas. Tratar de llevar una segunda etapa para obtener mejores resultados del programa.

Reglas de Operación no son muy claras; muy cerradas. Tiempo fue corto. Falta de coordinación de los ayuntamientos para presentar sus propuestas. Integración de expedientes. Apertura programática, deben ser más específicos para cada comunidad (no todas tienen las mismas necesidades.

MICHOACÁN Morelia

Adecuado Problemas con la difusión y promoción del programa.

Se realiza a través de los REDESOLES en colaboración con las promotoras.

El desconocimiento de la normatividad y la mala valoración de los proyectos. Falta de orientación hacia las beneficiadas. Desface en el tiempo en la liberación del recurso. Rapidez con que fue implementado. Se realizó en zonas marginada y no de extrema pobreza. Dificultades de hacer los autodiagnósticos y preparación de los proyectos.



Continuación

Estado Fortalezas (5) Resultados del Programa (6) Percepción de los Beneficiarios (7)

Beneficios del Programa (8)

BAJA CALIFORNIA

Enseña que las beneficiarias deben participar (incluso financieramente) para conseguir el apoyo. Se despierta a conciencia de participación en mujeres apoyadas.

Generación de empleos a las beneficiarias (por la capacitación).

Es buena. Aprecian que exista un programa que ayude a “las mujeres”.

Apoyo a “mujeres”. Eleva la autoestima, ya que se valoran como seres “útiles”, y de ahí conseguir un trabajo remunerado.


Participación comunitaria para identificar sus problemas y para generar proceso de autogestión., Capacitación y formación de promotores comunitarios.

Se construye una importante infraestructura en Centros de Desarrollo Comunitario, Centros de Desarrollo Infantil, remodelación de Centros de Salud. Se combatió de manera considerable la pobreza “urbana” a través de apoyos en capacitación.

En cuanto a la capacitación formación y acciones de Centros de Atención Infantil se mostró una alta participación generando expectativas para impulsar procesos autogestivos en cuanto a obras públicas. Sin embargo, se cree que todas estas acciones se realizan con fines electorales.

Despertar esperanzas de vida y autoestima, confianza para superarse. Sentar las bases para generar procesos de autogestión comunitaria.

JALISCO Dirigido a las “mujeres”. El tipo de vertientes. Se considera a la mujer y a los niños.

Un alto número (68,000) de mujeres beneficiadas. Haber obtenido una buena participación del Estado y los Municipios, así como de ONG. Se contribuyó al mejoramiento de la autoestima de las mujres porque se les dio oportunidad de participar, ya sea en los cursos o convocando a sus vecinos. Se les dio oportunidad de valorarse más como personas y conocer sus derechos.

Buena y muy buena participación de las comunidades.

Lograr que la mujer se revalorice en sus capacidades. Posibilidad de un desarrollo humano a las mujeres y sus dependientes económicos. Se están revalorizándose como mujeres. Tener un lugar seguro donde dejar a sus hijos, elevando en su conjunto su nivel de vida.

MICHOACÁN Morelia

Montos altos para cubrir objetivos generales. La capacitación que se les da a las beneficiarias es un arma de trabajo.

Poco tiempo del programa, la hace difícil conocer e potencial del programa.

Buena recepción y entusiasmo. Las mujeres se han visto integradas a un proceso productivo que lleva beneficios a sus familias. Aumento de la autoestima, capacidad de organizarse. Transmiten seguridad a los suyos.



Continuación

Estado Sugerencias para Mejorar el Programa (9)

Modificaciones a las Reglas de Operación (10)

Unidad de la Evaluación Externa (11)

BAJA CALIFORNIA SEDESOL

Una mayor difusión; aprovechar a las mujeres que ellas mismas sean las “promotoras”. Para esto es necesario que se les apoye con “becas” reconociendo su esfuerzo y otorgar a la “actividad” la característica de un trabajo.

Mejorar los criterios de selección a los ejecutantes del programa de manera correcta. Definición de obligaciones y derechos (lo normativo y operativo).

Identifica errores y poder corregirlos. Conocer la percepción de las beneficiarias.


Realizar seminarios regionales de reflexión y análisis con los equipos locales y autoridades de SEDESOL para identificar limitaciones del programa.

Incorporar un “Tabulador” para el financiamiento de los proyectos y de las organizaciones. La convocatoria a las organizaciones debe ser antes de identificar las obras. Garantizar que la distribución financiera sea proporcionar a las tres vertientes. Operar y formalizar un “comité” interinstitucional para coordinar las acciones.

Se identifican limitantes, vicios electorales, necesidades de la comunidad. Se identifican virtudes y potencialidades del programa.

JALISCO Hacerlo más abierto en sus vertientes. Mejorar las Reglas de Operación.

Quitar el término pobreza extrema. Hacerlas más claras, falta especificación. Cambiar la apertura programática. Que se les diera la oportunidad de modificar algunas cosas de acuerdo a las necesidades de los municipios. Ampliar el abanico de operación, para poder aplicarlos según las necesidades de cada comunidad.

Se nos puede decir que es lo bueno y lo rescatable del programa, así como lo que está fallando.

MICHOACÁN Morelia

Continuidad del programa, apoyando a más proyectos.

Autorizar y liberar los recursos en el momento oportuno para realizar el programa de acuerdo a la fecha de solicitud de cada proyecto.

Conocer si se cumplió con los objetivos que fue destinado.



V. Análisis de las premisas del Programa

En los Términos de Referencia del presente ejercicio se han incluido 10 premisas, consideradas como hipótesis de trabajo (hipótesis ex ante)8; en esos Términos se solicita explícitamente la revisión de esas premisas, como parte del ejercicio de evaluación Los estudios realizados tanto en materia de investigación documental como en los trabajos de campo (encuestas, entrevistas), conllevan como parte de proceso de revisión/conclusión, el análisis de y de su adecuación ex post a las realidades de su aplicación concreta.

1. Existió una identificación previa y focalización de las zonas, donde se aplica o aplicará el Programa, que permite maximizar los beneficios del mismo.

Los criterios aplicados a la selección de los estados y ciudades donde el Programa se viene desarrollando en el año 2002 puede considerarse que en términos generales se ha partido de una identificación de las zonas específicas de aplicación, iniciada con información cartográfica del INEGI y análisis disponibles de CONAPO y completada con acuerdos in situ entre funcionarios de las delegaciones de SEDESOL involucradas en el Programa y funcionarios de los ayuntamientos correspondientes. Pero para poder afirmar que esa identificación permite maximizar los beneficios del Programa se requeriría contar también con los análisis de las áreas que no fueron escogidas.

2. Los modelos de atención son los más adecuados para las necesidades de las mujeres jefas de familia

De la forma en que esta premisa está formulada, resulta difícil validarla; en efecto, entendiendo por modelos de atención las tres vertientes contempladas en las Reglas de Operación, la evaluación de su aplicación podrá eventualmente indicar su grado de adecuación a las necesidades de la población objetivo. Pero es preciso tener muy en cuenta que esas necesidades no son necesariamente homogéneas y que son varias las dimensiones de su heterogeneidad que deberían tomarse en cuenta. Una de ellas se refiere naturalmente a la diversidad regional, que impone la necesidad de revisar las especificidades de la población objetivo en los diferentes espacios nacionales. Pero es preciso también reflexionar sobre la heterogeneidad de la propia población objetivo y sobre el hecho de que algunas de las vertientes –por ejemplo las que afectan positivamente la autoestima- no están necesariamente acotadas a un solo grupo poblacional, sobre todo en materias que tienen que ver en este mismo Informe.

3. Las propuestas de proyectos seleccionados responden a autodiagnósticos comunitarios, planes de desarrollo comunitario y/o una participación social significativa que coadyuva a la consolidación de los objetivos del programa.

8 Premisa: Supuesto, no necesariamente válido, a partir del cual se infiere una conclusión (tal como se define en los Términos de Referencia).



La hipótesis subyacente en esta premisa tiene un doble carácter: por una parte asume que los proyectos seleccionados derivan de la voluntad comunitaria; por la otra postula que al derivarse de la voluntad comunitaria, la selección de proyectos así aprobados aseguran, en gran medida, alcanzar los objetivos propuestos. En relación con la primera parte es posible indicar que las opiniones recogidas-en encuestas y entrevistas- coinciden en indicar que el proceso de autodiagnósticos y/o de planes de desarrollo comunitario resulta básico en la detección y selección de proyectos. En cuanto a la idea de que este procedimiento coadyuva a la consolidación de los objetivos del Programa, parece sensato asumir que las acciones a llevar a cabo, propuestas por la voluntad comunitaria, sean en general más eficaces que si éstas fueran diseñadas y elaboradas desde el gabinete, pero el corto plazo de operación del Programa y su carácter piloto impiden hasta el momento afirmar con todo rigor que ello sea así.

4. El Programa coordina adecuadamente sus acciones con las de otros Programas de la Secretaría, así como con otras dependencias de nivel federal, estatal o municipal.

La evidencia recogida hasta el presente en relación con esta premisa parece indicar que la coordinación indicada se presenta más en el plano delegacional que en el de las propias instancias centrales de la Secretaría, y que lo que mejor funciona es el compartir información con otras instituciones públicas en los niveles estatales y municipales, lo que en muchas ocasiones evitaría duplicaciones innecesarias tanto en la prestación de servicios como en los padrones de beneficiarios Vale la pena profundizar sobre este tema en el futuro cercano, ya que de confirmarse esta situación podría ser necesario tomar ciertas medidas para mejorar la coordinación interna entre los diversos ámbitos de la Secretaría, al mismo tiempo que se profundizan los vínculos interinstitucionales ya existentes. Es preciso tomar en consideración sin embargo que esas relaciones interinstitucionales son también relaciones entre poderes, que en ocasiones muestran colores políticos diferentes, lo que puede influir en el tenor de esas relaciones

5. Las obras y acciones del Programa promueven el desarrollo económico, social y humano de los hogares donde el jefe de familia es mujer.

La hipótesis implícita en esta premisa es demasiado vaga como para poder ser claramente ratificada o rechazada, salvo que se interprete como una manera de destacar el carácter focalizado del Programa, en el sentido de que está orientado precisamente hacia mujeres jefas de familia. En realidad, más que una premisa este enunciado parece ser una expresión de deseo coincidente con los objetivos mismos del Programa.

6. Los Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar son el vínculo principal a través del cual los habitantes de ese tipo de hogares manifiestan las necesidades prioritarias que desean satisfacer.



Los Centros de Desarrollo Comunitario y Familiar son mencionados en las Reglas de Operación del programa en el apartado 5.3.1.1, pero se refieren a Centros que son operados por otro Programa (Superación de la Pobreza Urbana). Sería preciso revisar uno por uno los proyectos del Programa y en especial sus expedientes técnicos, para poder constatar en qué medida los Centros mencionados cumplen efectivamente el papel mencionado en la premisa. Por lo tanto y mientras no se cuente con esa información, considerar que esos Centros son –o pueden ser- el conducto principal para manifestar las necesidades prioritarias que deseen o requieran satisfacer parece ser más que nada una expresión de deseos y no existen siquiera elementos que permitan determinar, si así fuera efectivamente, que ello sería necesariamente positivo.

7. El Programa promueve la participación activa de las comunidades y de los beneficiarios en las obras y acciones emprendidas.

En alguna medida esta premisa puede interpretarse como una manera alternativa de plantear las hipótesis presentes en la premisa número 3. Si ello es efectivamente así, sería superflua.

8. Los CAI son apoyados por los municipios y/o las entidades federativas correspondientes.

En rigor de verdad ésta no es una premisa sino una reafirmación de lo señalado en las Reglas de Operación, que en su apartado 4.2.2 (Promoción de servicios de cuidado infantil), señala que “Para la instalación y operación de los centros de atención infantil se requerirá de la participación económica de los gobiernos estatal y/o municipal de al menos 40% del costo del proyecto.” Por lo tanto, debería o bien reformularse o bien eliminarse como premisa.

9. La instalación de los CAI se realiza en las zonas de marginación urbana o en regiones donde la población objetivo lo requiere.

De acuerdo con las opiniones recogidas en las entrevistas de campo llevadas a cabo la ubicación de los CAI está asociada positivamente con los objetivos del Programa, aunque debe recordarse que dado lo reciente de éste muchos de los CAI han sido ya construidos pero no han comenzado aún a operar. .

10. Las Organizaciones de la Sociedad Civil apoyan a las mujeres jefas de familia en zonas de marginación urbana, mediante proyectos de atención a la salud o el cuidado de los niños.

Si esta premisa ha de interpretarse como que las OSC serían las responsables por la operación de este Programa debería descartarse desde un comienzo. Por otra parte si lo que plantea es que las OSC tendrían alguna participación en dicha operación, las constataciones correspondientes a las ciudades donde se está operando el Programa muestran situaciones diferenciales: en algunos casos (Morelia podría ser un ejemplo), la participación de las OSC es significativa, mientras que en otros (tal es la situación de



Tlanepantla), su presencia es muy reducida; pero en su conjunto se puede decir que efectivamente apoyan a las mujeres jefas de familia, al operar directamente muchos de los proyecto. Lo que no puede estimarse es la eficacia de esa operación en términos “micros”, aunque sería deseable llevar a cabo en el inmediato futuro un análisis de ese tipo, siempre que nueva modalidad de operación del Programa continúe asignando una importancia creciente a las organizaciones de la sociedad civil.



VI. Los indicadores en las Reglas de Operación

Las Reglas de Operación indican la necesidad de plantear dos indicadores de resultados: Cobertura de la Demanda y Estructura de los Proyectos por Vertiente de Actuación. El primero de ellos, referido a la relación entre el número de mujeres apoyadas (¿y qué sucede con los beneficiarios hombres?), y el total de mujeres que han solicitado apoyos de los que otorga el Programa, no ha sido estimado por la Secretaría en el Cuarto Informe Trimestral 2002, de Cumplimiento de Metas y Objetivos. A pesar de ello es posible presentar algún comentario sobre su pertinencia y significación. Si se contara con el número de mujeres que hubieran solicitado el apoyo sería necesario tener presente al menos dos cosas: a) la importancia de los procesos de promoción y difusión que hubieran permitido el conocimiento del Programa y a partir de éste generar solicitudes de apoyo y; b) la disponibilidad de recursos, tanto financieros como humanos y de toda naturaleza, para poder responder a esa demanda. Con estas consideraciones in mente vale la pena imaginar el significado atribuible al indicador si éste se acercara a la unidad; lo que podría significar –alternativamente- que la promoción fue escasa y que prácticamente todas las demandas fueron atendidas, o que la promoción fue muy efectiva pero la atención de esas demandas lo fue aún más, o que los recursos disponibles han sido tan abundantes que se pudieron satisfacer casi todas las demandas, o que las demandas correspondieron en la gran mayoría de los casos a mujeres que cumplen con todas las condiciones que caracterizan a la población objetivo. Como se percibe ese indicador por sí solo, aunque fuera posible estimarlo, requeriría ser calificado por otros análisis o indicadores. Con respecto al indicador de la Estructura de los Proyectos por Vertiente de Actuación (Cuadro No 6), los valores que reporta la Secretaría en cuanto al número de apoyos, y los que esta evaluación elaboró en paralelo con los volúmenes de recursos asignados a cada vertiente, presentan la siguiente consideración: el problema es que cualquiera de ambas series requiere, para poder ser útil en el análisis, de algún patrón de comparación que permita establecer si la estructura resultante de ese indicador se acerca o se aleja de los propósitos del Programa, al menos en cuanto al peso de cada vertiente; y lo mismo se podría decir si esos indicadores se detallaran por entidad participante en la operación.

Cuadro No. 6 Estructura por Vertiente de Actuación Vertiente No. de apoyos/ Vol de recursos/

total de apoyos Total de recursos Atención de salud y nutrición 13,9% 15,3% Educación, capacitación y formación 50,7% 56,8% Promoción de servicios de cuidado infantil 35,4% 27,9%

Fuente: la primer columna ha sido tomada del Informe del {ultimo trimestre de 2002 de SEDESOL; la segunda columna es elaboración propia, con información de la base de datos del Programa de feb. 2003.



Ese patrón de comparación no existe, por lo que es poco lo que se puede inferir salvo que los costos unitarios promedio de los apoyos de Atención Médica y de Educación, Capacitación y Formación son mayores que los de Promoción de Servicios de Cuidado Infantil (Centros de Atención Infantil o CAI). Indicadores de costo-efectividad, eficiencia y eficacia En los Términos de Referencia se solicita medir el costo-efectividad en función de los costos y gastos unitarios en que se incurre en su operación, con un análisis de la parte que representan los costos administrativos del total del Programa y la estimación del costo promedio de cada una de las acciones realizadas (aunque es preciso señalar que esta última estimación nada tiene que ver con el costo-efectividad). El planteamiento teórico para estimar ese indicador no es complicado; se trataría de establecer en el numerador los gastos incurridos (los llamados gastos indirectos) mientras que en el denominador se establecerían, alternativamente, el total de recursos federales entregados o el número de beneficiarios efectivamente atendidos. De hecho, podrían construirse ambos indicadores al mismo tiempo. Los problemas surgen al tratar de poner en práctica este planteamiento. Cabe indicar en primer lugar la necesidad de estipular qué son y cómo se definen los llamados costos administrativos y de qué otros costos se diferencian; corresponde luego enfrentar la dificultad de estimar los valores de los numeradores (y en algunos caso de los denominadores). Las RdO indican que del total de recursos asignados al Programa se tomará hasta 7% para gastos indirectos; pero la forma en que ese 7% se administra no ha podido ser estimada al presente. Una parte se asigna a las representaciones estatales como se puede apreciar en el Cuadro No.2, pero en él es notorio que, como ya se había señalado, muy cerca del 60% de los gastos de operación van a la administración central, sin detalle alguno. Por todo ello la construcción de indicadores de costo-efectividad tal como están definidos no pueden llevarse a cabo, a menos que se acepte utilizar algunas aproximaciones como en el caso de optar por utilizar sólo los gastos indirectos (de operación) asignados a cada estado participante y compararlos con el (dudoso) número de beneficiarios. No obstante lo anterior o más bien dicho para ejemplificar lo señalado, se intenta a continuación un ejercicio de construcción numérico de indicadores con la información disponible, como se muestra en el cuadro No.7:



Cuadro No.7 Estimación de indicadores de costo/efectividad Inversión Total

Autorizada Federal Pesos

Gastos de operación

Indicador %

Gestión Pesos

Numero de Estado Beneficiarios

A B C C/A C/B Aguascalientes 10,212,236 5,620 100,625 0.99% 17.90 Baja California 26,239,169 156,076 464,918 1.77% 2.98 Chihuahua 6,805,572 1,804,968 129,635 1.90% 0.07 Jalisco 36,620,784 68,760 1,711,275 4.67% 24.89 México 16,150,117 238,619 183,570 1.14% 0.77 Michoacán 16,535,100 24,432 378,000 2.29% 15.47 Quintana Roo 10,427,881 12,712 396,100 3.80% 31.16 Veracruz* 7,258,584 86,250 0 0.00% 0.00 Nivel Central** 4,705,000 4,705,000 3.49% Total 134,954,442 2,397,437 8,069,123 5.98% 3.37 * En la base de datos no parecen gastos de operación Fuente: SEDESO, Base de Datos

Como puede verse, el indicador en cada caso sigue un patrón errático que no permite sacar conclusiones, si nos referimos a la relación entre gastos de operación e inversiones (brincan entre menos del 1% al casi el 5%,y además no hay patrones de comparación disponibles); la situación es peor al comparar los gastos de operación con número de beneficiarios/as: la relación pasa de menos de un peso a 25 pesos –sin considerar el caso extremo de Chihuahua, ya discutido previamente. Y las preguntas pertinentes, asociadas a cuáles son valores aceptables para un indicador de costo efectividad en un programa de esta naturaleza, continúan sin respuesta. En cuanto a la medición de la eficacia, los Términos de Referencia mencionan el cumplimiento de las metas físicas y financieras como un índice de ésta. Mientras no se determine con mayor precisión el carácter de las metas físicas, el índice de eficacia no tendrá demasiado sentido. Por otra parte la propia base de datos que se nos ha suministrado, que contiene las más recientes informaciones, no puede todavía diferenciar entre proyectos autorizados y proyectos efectivamente ejecutados y operados. En relación con el nivel de eficiencia del Programa y en vista de la caracterización que de ese concepto hacen los Términos de Referencia (relación que existe entre los productos -bienes y servicios- que otorga el Programa y los costos de los recursos –insumos y actividades- en los que incurre para otorgarlos), las referencias serían las mismas que las correspondientes a los del índice de costo-efectividad. En los Términos de Referencia se agrega además –con respecto al nivel de eficiencia- que las dimensiones centrales son metas, tiempos y costos. En relación con la primera de estas dimensiones se trataría de elementos asociados más bien con índices de eficacia; en cuanto a tiempos y costos se han mencionado comentarios cualitativos de los responsables de



campo sobre las demoras en la llegada de los recursos, pero el análisis cuantitativo de este aspecto requeriría una revisión exhaustiva de cada proyecto. Es necesario aclarar que los comentarios anteriores no implican ni el desconocimiento ni la negación de la utilidad de indicadores del tipo de costo-efectividad, eficacia y eficiencia. Por el contrario, lo que se intenta señalar es que la construcción adecuada de indicadores de esa naturaleza requiere de un mayor cuidado en la disponibilidad de la información adecuada para ello, lo que a su vez debe ser el producto de un cuidadoso proceso de aprendizaje que incluya la necesaria distinción entre informaciones superfluas o tautológicas y aquellas que realmente aporten elementos útiles para la toma de decisiones, la corrección de rumbos o la seguridad de encontrarse en el camino correcto. Nuevos indicadores de gestión La Secretaría de Desarrollo Social ha preparado un conjunto de Indicadores de gestión referidos al Programa Mujeres Jefas de Familia, con el propósito de completar la batería de Indicadores a utilizar en las evaluaciones interna y externa del programa. Se trata de cinco indicadores que se presentan en el cuadro adjunto y que se refieren en general al cumplimiento en la ejecución de obras.

Propuesta de Indicadores de gestión MUJERES JEFAS DE FAMILIA

Porcentaje de cumplimiento de Metas

gramadas obras protruidasobras cons

Porcentaje de obras completas y funcionando ortadas obras rep

ionandoletas funcobras comp

gramadas obras proionandoletas funcobras comp

Porcentaje de obras completas que no están funcionando ortadas obras rep

uncionandoletas no fobras comp

gramadas obras prouncionandoletas no fobras comp

Porcentaje de obras terminadas parcialmente

ortadas obras repalmenteadas parciobras ter min

gramadas obras proalmenteadas parciobras ter min

Porcentaje de obras inexistentes

ortadas obras repistentesobras inex



gramadas obras proistentesobras inex

Con relación a las relaciones que se pretende manejar como indicadores de gestión pueden hacerse tres tipos de consideraciones: la primera se refiere a la pertinencia de estos indicadores para la gestión de un Programa como el de Mujeres Jefas de Familia; la segunda se vincula con la disponibilidad actual de la información requerida para completar los nuevos indicadores (si es que éstos fueran los adecuados); la tercera tiene que ver con la relación entre esos indicadores y la evaluación externa. En cuanto a la primera consideración, parecería que se ha intentado homogeneizar indicadores para diferentes programas, sin tomar demasiado en cuentas las especificidades que cada uno de ellos puede tener. Por ejemplo, los indicadores de gestión sugerido para Mujeres Jefas de Familia son idénticos a los propuestos para Estatales por Demanda, con la única diferencia que en estos últimos se adiciona un indicador de estructura de los recursos provenientes de los tres órdenes de gobierno. Pero resulta que el Programa Mujeres Jefas de Familia ha estado integrado en el 2002 por proyectos de tres vertientes (Atención Médica; Educación, capacitación y formación; y Centros de Atención infantil) donde en dos de ellos, por lo menos, no se trata de obras físicas (suponemos que a eso es lo que se refieren los indicadores). En efecto las actividades de Educación y capacitación se desarrollan en locales preexistentes e incluso, como ya se ha señalado en informes anteriores, las RdO establecen que para esa vertiente “se promoverá la coordinación con el Programa para la Superación de la Pobreza Urbana”. De hecho en las mismas reglas se indica (apartado 4.2) que: “El apoyo se otorgará a través de dos componentes básicos” (Atención médica y nutricional y Promoción de servicios de cuidado infantil) Por su parte los servicios de Atención Médica también utilizan locales preexistente. Quedaría sólo el caso de los CAI, que representa sólo una parte del programa En función de lo anterior resultaría claro que la segunda consideración no es demasiado importante; sin embargo corresponde recordar que a la fecha de entrega de este estudio no se dispone de la información de cierre que permitiría –eventualmente- completar las relaciones previstas Quizás resulte más interesante referirse a la tercera consideración, en el contexto de lo que es la evaluación externa y en especial al recordar las distinciones establecidas en el documento entre evaluación de productos y servicios y evaluación de resultados..La información sintética que pueden proporcionar estos indicadores de gestión corresponde a tareas de fiscalización, referidas al cumplimiento físico de los compromisos (metas) asumidos, y deben llevarse a cabo con información de carácter censal, es decir que cubra el universo de los proyectos.



A juicio de esta consultoría la evaluación externa ha de centrarse prioritariamente en los resultados del programa, utilizando para ello instrumentos de análisis documental y trabajos de campo basados en muestras representativas. Ciertamente el análisis de indicadores forma parte de esta tarea de evaluación, y en este sentido los comentarios críticos sobre su formulación y utilidad se han pensado, en todos los casos, como aportes constructivos. Cobertura Al discutir los indicadores y al mencionar los problemas con el número de beneficiarios/as se ha revisado, de hecho, gran parte de los problemas de cobertura que presenta el Programa. Cabe agregar solamente que en términos de la evaluación de resultados (outcomes) y para indicar el grado de amplitud de la cobertura del Programa es preciso revisar previamente las definiciones de la población objetivo, tomando en consideración varias de las observaciones que al respecto se han derivado de esta evaluación (niveles de pobreza a atender, elementos de caracterización de la mujer como jefa de familia) Se trata sin duda de un tema con fuertes vinculaciones con los análisis de genero, por lo que sería necesario diseñar un estudio paralelo de la situación de este grupo poblacional, comenzando por su adecuada cuantificación (en los ámbitos rurales y urbanos). Es de esperar que en su nueva ubicación en HABITAT, el Programa pueda avanzar a lo largo de estas líneas. Focalización El tema de la focalización se encuentra naturalmente asociado con el de cobertura por lo que requiere también una revisión de las definiciones de la población objetivo. Mientras tanto es posible, a partir de los resultados de la encuesta, hacer algunos señalamientos. De la lectura del Cuadro No. 4 y de los comentarios al mismo resulta claro que, aún en términos de sus propias percepciones , un porcentaje significativo de las beneficiarias (24%) no se consideraría Jefa de Familia; tampoco los criterios de pobreza extrema parecen aplicarse de manera demasiado rigurosa, si se toman en cuenta tanto los niveles de ingreso familiares como los niveles de escolaridad que arroja la encuesta. De este modo la focalización, entendida como un indicador del cumplimiento de programa en el sentido de concentrar sus apoyos en la población objetivo tal y como ésta ha sido definida, estaría lejos de arrojar buenos resultados. Es preciso no obstante matizar esta conclusión, porque esas eventuales fallas en la focalización pueden deberse más bien a deficiencias en las definiciones, como ya se ha insinuado, que a desvíos intencionados en la gestión del Programa, por lo que vale la pena reiterar la necesidad de que esos aspectos se proceda a su revisión y adecuación para el futuro.



VII. Conclusiones

El Programa Mujeres Jefas de Familia se ha venido ejecutando durante el 2002 a través de la Subsecretaría de Desarrollo Humano y Social. En ese año, primero de su operación, se ha manejado como una experiencia piloto en ciudades medias de ocho estados (Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Jalisco, México, Michoacán, Quintana Roo y Veracruz). La población objetivo del programa está constituida por mujeres, responsables principales del mantenimiento del hogar, en situación de extrema pobreza y que habitan en áreas urbanas marginales. El Programa contó con un presupuesto inicial de 200 millones de pesos, aunque en sucesivas modificaciones quedó establecido finalmente en 135 millones de pesos de recursos federales. De hecho el programa habría autorizado hasta el final del ejercicio 2002 proyectos por 201.8 millones de pesos. La diferencia entre ese monto y los recursos federales provienen de recursos estatales (22.3 millones), municipales (24.3 millones) y de beneficiarias (20.3 millones). Los gastos de operación asignados dentro de las normas de las reglas de Operación, que establecen un máximo del 7% del total de recursos federales, ascendieron a 8.1 millones de pesos, equivalentes al 6% de esos recursos. Del total de los gastos de operación el 42% se distribuyó en siete de los estados del programa piloto (Veracruz no habría recibido aportes para operación); el resto se asignó a la administración central. En el diseño del programa se establecieron las tres vertientes del mismo: Educación, capacitación y Formación; Servicios de cuidado infantil; y Atención médica de salud reproductiva y nutricional. La intención de ese diseño es la de encarar el programa con una perspectiva de género, lo que se estaría logrando a la luz de los resultados de la encuesta realizada y de las entrevistas mantenidas con responsables del Programa. Las acciones de la vertiente de educación se operaron de manera coordinada con el Programa Superación de la Pobreza Urbana, que se encuentra de la misma Dirección General Adjunta pero cuya responsabilidad directa recae en una Dirección separada. Las beneficiarias del programa serían, de acuerdo a las informaciones agregadas de los expedientes técnicos, más de 2.3 millones de personas. Ese número merece algunas reservas, con base en dos tipos de consideraciones. El primero tiene que ver con situaciones en que el número de beneficiarias es prácticamente similar que el de la población total de la localidad o municipio apoyado. El segundo ala distribución de benficiarios/as entre hombres y mujeres, en un programa con un claro corte de género. El porcentaje de beneficiarios hombres se acerca al 39% del total y no todos



ellos aparecen en la vertiente de servicios de cuidado infantil (niños que podrían acudir a Centros de Atención Familiar). La caracterización de la población objetivo contenida en las Reglas de Operación no se refleja exactamente en la población objetivo atendida en el Programa piloto. La encuesta llevada a cabo (114 proyectos con 342 beneficiarias encuestadas en 4 localidades) muestra que el 24% de las encuestadas se autodescartó como jefas de familia; casi el 30% de las beneficiadas recurren a centros de salud del IMSS o ISSSTE; en 25% de los casos el ingreso familiar declarado fue superior al límite establecido en las Reglas de Operación. Con estos valores, a los que se agregan los relativamente altos niveles de escolaridad de gran parte de las beneficiarias,. es difícil considerar que formen parte de grupos de extrema pobreza urbana. En las entrevistas con los responsables por la operación del programa se ha comentado reiteradamente la dificultad que impone la presencia de techos financieros y sobre todo su nivel, ya que en muchos casos la asignación autorizada no se correspondería con la magnitud de los problemas existentes. Por otra parte y teniendo en consideración que muchos proyectos de este programa son ejecutados por organizaciones de la sociedad civil, se ha comentado que existe la posibilidad de que algunas de esas organizaciones presupuesten los proyectos para ajustarlos al tope autorizado, aunque ello sea irreal. La promoción y difusión del programa, que es una importante consideración dentro de las Reglas de Operación, ha funciona de acuerdo a lo expresado en las encuestas y en las entrevistas, aunque en estas últimas se ha comentado el corto plazo de l que se ha dispuesto para realizar estas actividades y la escasez de recursos destinados a ellas ha impedido una mejor labor. Uno de los resultados de la encuesta muestra que de las tres vertientes de la misma más del 80% de las beneficiadas aprovechan dos de ellas (Educación, capacitación y Formación, y CAI). En la primera de ellas destaca especialmente la satisfacción de las beneficiarias por el aumento de su autoestima. En cuanto a la segunda ésta contribuye a mejorar sus condiciones laborales. Cabe señalar que en todas la vertientes el 90% de las beneficiarias reportan estar satisfechas con el Programa. Los comentarios de los responsables de la operación del Programa indican aciertos y problemas en le funcionamiento, que resultan de suma utilidad en vista del carácter piloto del mismo y de su inminente transformación dentro de HABITAT. El resumen de esos comentarios contribuirá seguramente a ello. El análisis de las premisas, visto como un ejercicio de comparación entre hipótesis previas y realidades detectadas durante la evaluación, se constituye en un útil instrumento para ir afinando, a futuro, el tipo de hipótesis a manejar.



La utilidad de los indicadores, sean éstos de gestión o de resultados, aumenta en la medida que la información sea más precosa y oportuna y que las variables estén mejor definidas. En la estructura por vertientes, por ejemplo, los resultados corresponden a lo que ya surge de la realidad –predominio de las vertientes Educación y CAI- pedro se carece de un patrón de comparación si esa estructura es la deseable o que permita utilizar ese indicador, en casos extremos, para recomendar la eliminación de alguna vertiente. Otro caso, correspondiente a los indicadores de costo – efectividad construidos en esta evaluación, muestra que si no hay información desagregada (en esta oportunidad sobre la asignación detallada de recursos de operación en la administración central) los resultados del indicador son de relativa utilidad.



VIII. Recomendaciones

El Programa Mujeres Jefas de Familia, que comenzara a operar en el 2002 junto con el de Superación de la Pobreza Urbana, como Programa piloto, pasa a ser parte del Programa Habitat a partir del presente año 2003. Las Reglas de Operación de ese nuevo programa y por ende sus características principales no habían sido publicadas todavía al finalizar esta evaluación de manera que no ha sido posible comentar las perspectivas y prospectivas posibles del Programa Mujeres Jefas de Familia en su nuevo entorno. Pese a lo anterior se espera que las recomendaciones derivadas de la evaluación llevada a cabo y que se presentan a continuación, puedan ser de utilidad en las nuevas etapas a emprender. Las definiciones de la población objetivo del Programa requieren ser revisadas y adecuadas al doble propósito que se trasluce a lo largo del mismo: combatir la pobreza y atacar los elementos de desigualdad que la agravan en un enfoque de género. La simultaneidad de ambos objetivos obliga a flexibilizar alguna de las definiciones, como la que se refiere al carácter de jefa de familia y la que determina las condiciones de pobreza extrema. Las acciones y los actores del programa, analizados en el documento, indican que de todas formas esa flexibilidad está naturalmente presente y que no ha de considerarse, necesariamente, como un rompimiento grave de las Reglas; en muchas ocasiones es incluso una mejor forma de alcanzar los resultados previsto Parece extenderse cada vez más la idea de que es preciso manejarse con los conceptos operativos disponibles, que en este caso son las definiciones emanados de los Censos y de instrumentos de captación de información similares. En las propias comunidades la figura de mujeres jefas de familia está asociada a la imagen de madre soltera, sin pareja o con compañero ausente. Por lo tanto el concepto contenido en las Reglas de Operación, que enfatiza más la responsabilidad económica que el rol social (puesto que se acepta que esté “con o sin cónyuge”), requeriría revisarse y adecuarse más a las percepciones socioculturales predominantes aún a costa del sacrifico de su “políticamente correcta” definición.

El requisito de un máximo de ingresos familiares (de acuerdo a los criterios oficiales referidos a la pobreza patrimonial) que funge como tope para la aceptación de las beneficiarias en el Programa, podría introducir distorsiones y conspirar contra el sentido comunitarios de la mujeres jefas de familia a las que se procura organizar para alcanzar objetivos comunes. Los problemas planteados eventualmente al incluir en las Reglas el término de pobreza extrema como uno de los rasgos que caracterizan a la población objetivo pueden poner en riesgo, en efecto, algunos de sus propósitos puesto que las acciones grupales contempladas en el Programa, especialmente las de capacitación y formación y eventualmente otras de



carácter productivo, podrían resultar más exitosas si su población objetivo es meramente pobre (y no extremadamente pobre). Este tipo de consideraciones sugiere la necesidad de modificar el concepto de población objetivo como personas en extrema pobreza, lo que por otra parte está en consonancia con los resultados de la encuesta con las beneficiarias. En un funcionamiento completo del programa que abarque áreas urbanas marginales en todo el país y no sólo ciudades piloto, como en el 2002, se requieren planteamientos y utilización de criterios muy claros –asociados entre otros al tema de género- sobre cómo distribuir los recursos, asociados a su carácter y a sus propósitos. Si esos criterios se comparten con otros Programas, como será el caso de HABITAT, se debería evitar el riesgo de que, en aras de atender problemas de pobreza urbana en sentido amplio, se distorsionen los alcances de la pobreza de las familias jefaturadas por mujeres, con sus propios problemas y necesidades. De acuerdo con las Reglas de Operación el ámbito de acción del programa corresponde a zonas urbanas marginadas, y la etapa piloto se ha desarrollado en ciudades medias. En el futuro sería conveniente pensar en criterios menos restringidos en términos del tamaño de las localidades a servir, que permitan cubrir características regionales diferenciadas. Es importante considerar la conveniencia –y las posibilidades reales para ello- de manejar: o bien Reglas de Operación diferenciadas por estados (regiones) o bien diseñar procedimientos descentralizados que permitan que las delegaciones estatales puedan interpretar y eventualmente revisar las Reglas, dentro de criterios previamente establecidos. El tratamiento del margen de recursos para gastos de operación del programa no está suficientemente explicitado en las Reglas, lo que puede estar produciendo situaciones diferenciales en materia de holgura operacional entre las diversas delegaciones. Se recomienda detallar más este punto, sea en las Reglas de Operación, sea en los Convenios que se acuerden con los gobiernos estatales y municipales. Un corolario de lo anterior es que los gastos de operación (gastos indirectos) sean adecuados y adecuadamente utilizados en y para el Programa, tomando en cuenta en particular el probable incremento de la participación de organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de los proyectos específicos en este tipo de Programa. En general, pero para estas situaciones en particular, es conveniente reforzar los recursos de las delegaciones para un adecuado seguimiento de la ejecución de los proyectos, así como ampliar la acciones tendientes a mejora la capacidad de los funcionarios para ese seguimiento. Si las tres vertientes que han caracterizado al Programa en el año 2002 se mantienen en el futuro sería deseable que su estructura interna sea más equitativa, siempre que ello redunde en un mejor cumplimiento de los objetivos previstos. Sin embargo es conveniente analizar con cuidado la vertiente de atención médica en vista de las respuestas de las beneficiarias sobre las modalidades de servicios de salud que frecuentan. Quizás sea importante destacar



en particular en esa vertiente los aspectos preventivos de salud reproductiva y de cuidados y nutrición infantil. Durante el proceso de evaluación se han planteado algunas críticas con respecto a los indicadores diseñados por la Secretaría como parte del proceso de análisis y de toma de decisiones. La discusión de la utilidad práctica de los indicadores actualmente solicitados no exime de reconocer la necesidad de contar con indicadores adecuados que ayuden efectivamente en la toma de decisiones. Por eso se recomienda –para éste y en general para todos los Programas de Desarrollo Social- la realización de uno o varios seminarios o talleres de discusión al interior de la Secretaría, con la participación de instancias de la administración central y de los operadores de las delegaciones, para revisar las experiencias recientes en materia de evaluación y de utilización de indicadores y proponer el diseño y la puesta en práctica sistemática de nuevas formas de análisis, necesariamente asociadas con mejoras en la disponibilidad de información.

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V M S D R A R E A. M G J. S - NORMATECA SEDESOL · 2014-12-15 · PROGRAMA DE MUJERES JEFAS DE FAMILIA EVALUADO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA ii Presentación Las evaluaciones