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1
U N I V E R S I T E P A R I S – S O R B O N N E
E N A
Ecole des Hautes Etudes en Sciences de l'Information et de la Communication
Ecole Nationale d’Administration
Master Professionnel 2e année Option : COMMUNICATION DES INSTITUTIONS PUBLIQUES
THEME
LA COMMUNICATION COMME OUTIL D’OPTIMISATION DES
PERFORMANCES DANS LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
CAMEROUNAISES : LE CAS DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS.
Sous la direction de Madame Françoise BOURSIN, Professeur des Universités
au CELSA Paris-Sorbonne et
Monsieur Jean-Emmanuel PAILLON, Délégué général à l’administration des ressources et des services, INRIA
Nom et Prénoms : AWOUMOU Jean Albert Bienvenu
Promotion : Jean ZAY
Option : Communication des Institutions Publiques
Soutenu le :
Mention :
Note du mémoire :
2
REMERCIEMENTS
La réalisation de ce travail a reçu l’appui multiforme de plusieurs personnes;
certaines pourront sans doute être oubliées dans l’énumération qui va suivre. De
façon générale, je voudrais remercier sincèrement tous ceux-là, de près ou de loin,
qui m’ont soutenu dans ces travaux; il s’agit de :
- Madame Françoise BOURSIN Professeur des Universités, Enseignante à
l’Université Paris-Sorbonne-CELSA, qui, au-delà des enseignements de
communication, m’a fourni des orientations lors de nombreuses sollicitations que je
lui ai adressées, et sans lesquelles ce travail n’aurait pas été accompli;
- M. Jean-Emmanuel PAILLON, (Délégué général à l’administration des ressources
et des services, INRIA), pour l’ensemble des enseignements qu’il a pu nous
dispenser et qui m’ont aidé à effectuer ce travail;
- M. Fabrice LARRAT, responsable du pôle master à l’ENA, ainsi que Mesdames KIM
Griffin et Sandrine BLAISON pour leur appui et leur disponibilité.
C’est ensuite l’occasion d’exprimer ma gratitude à toute ma famille, et
particulièrement à mon épouse Christiane, à mes enfants Emmanuel et Andréa, à
mes frères et sœurs, pour tout ce soutien qu’ils m’ont apporté utile dans la réalisation
du présent ce travail.
Enfin, je voudrais remercier tous mes collègues de la D.G.I. qui se sont mobilisés pour
m’aider à travailler sur un sujet, si éloigné géographiquement de l’ENA et dont l’apport
a facilité ces travaux.
3
SOMMAIRE
REMERCIEMENTS…………………………………………………………………………………………………………………………….02
SOMMAIRE………………………………………………………………………………………………………………………..……….03
INTRODUCTION GENERALE ……………………………………………………………………………………………………………06
DEFINITIONS DES TERMES ET ECLAIRAGES SUR LE THEME.……….………...08
INTERETS DU SUJET. …………………………………………………………………...11
PROBLEMATIQUE. ……………………………………………………………………….13
HYPOTHESES. ……………………………………………………………………….. …13
METHODOLOGIE……………………………………………………………………........14
PLAN…………………………………………………………………………………………14
PREMIERE PARTIE
LA COMMUNICATION INTERNE COMME FACTEUR OPERATOIRE DE L’OPTIMISATION
MANAGERIALE A LA DIRECTION GENERALE DES IMPÔTS DU
CAMEROUN…………………………………………………………………………………………16
INTRODUCTION. …………………………………………………………………………………...17
CHAPITRE I : RATIONNALISATION DE LA COMMUNICATION INTERNE: VECTEUR
D’AMELIORATION DU CADRE ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I……………………….....17
I- SCHEMA ET MODALITES D’UNE COMMUNICATION INTERNE
EFFICACE………………………………………………………………………………17
A- FONCTIONS DE COMMUNICATION ET SITUATION DU CONTEXTE
ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I……………………………………………………...18
1- Approche théorique des fonctions de la communication………………………………18.
2- Contexte organisationnel de la D.G.I. et dispositif de communication
actuel………………………………………………………………………………………..22
B- VERS UNE AMELIORATION DES FONCTIONS DE COMMUNICATION A LA
D.G.I…………………………………………………………………………………………26
1- Fonctions de communication interne et faiblesses du dispositif actuel de la D.G.I.
…………………………………………………………………………………………........26
2- Pour des modes de communication interne porteurs de changements de la qualité
managériale………………………………………………………………………………...29
II- EFFETS RECHERCHES ET ENJEUX DIRECTEURS
………………………………..34
4
A- AMELIORATION DE L’ENVIRONNEMENT SOCIOPROFESSIONNEL……………..35
1- Un effet d'éviction sur les facteurs discriminatoires. …………………………………..35
2- Un effet de redynamisation de la performance des services…………………………35
B- AMELIORATION DE LA QUALITE DU MODELE MANAGERIAL. …………………..37
1- Un indicateur qualitatif sur le management. ……………………………………………37
2- Un outil de Contrôle sur l’organisation. …………………………………………………37
CHAPITRE II: COMMUNICATION INTERNE : UNE CONDITION D’OPERATIONNALISATION
DE LA COMMUNICATION EXTERNE. ……………………..39
I- UNE TRADUCTION QUALITATIVE DE L’IMAGE DE LA DIRECTION GENERALE
DES IMPÔTS. ……………………………………………………………………………..40
A- NOUVEAU CADRE DE REPERAGE DE L’IMAGE DE L’ADMINISTRATION FISCALE.
………………………………………………………………………………………………………..40
1- La communication externe est d’abord le reflet de l’image de
l’organisation……………………………………………………………………………….40
2- Une condition pour une convergence optimale des intérêts
divergents…………………………………………………………………………………..42
B- REFLET DE LA COHERENCE ENTRE LES STRATEGIES DE LA D.G.I. ET LES ACTIONS
OPERATIONNELLES. ……………………………………………………………….42
1- La bonne organisation interne de la communication permet une meilleure connexion des
services stratégiques aux structures opérationnelles… …………………………. ……..43
2- L'effet du feedback sur les stratégies et l’amélioration d’objectifs de la
D.G.I…………………………………………………………………………………………...........44
II- CORPORETISATION DE LA FONCTION COMMUNICATIONNELLE ET PORTEE
SUR LES MISSIONS DE LA D.G.I. ………………………………………………...45
A- RESPONSABILISATION COLLECTIVE DE LA FONCTION DE COMMUNICATION.
………………………………………………………………………………………………………..45
1- La D.G.I. comme un corps communicant. ………………………………………………45
2- La communication: un outil d’action pédagogique collective. ………………………...46
B- PORTEE DE CE MODELE DE COMMUNICATION SUR LES PRINCIPALES
MISSIONS FISCALES. ………………………………………………………………………..47
1- Un nouveau paradigme de gestion fiscale. ……………………………………………..47
2- Visualisation du nouveau modèle de fonctionnement des services
d’assiette…………………………………………………………………………………….48
5
CONCLUSION PARTIELLE. ………………………………………………………….. …………51
DEUXIEME PARTIE
LA DYNAMIQUE DE COMMUNICATION EXTERNE FACE A CERTAINS FACTEURS
D’INHIBITION. …………………………………………………………………………………….54
INTRODUCTION. …………………………………………………………………………………54
CHAPITRE I : LA COMMUNICATION EXTERNE EST UNE NECSSITE DONT LA MISE EN
ŒUVRE ET LA REUSSITE SONT ENCORE COMPROMISES PAR DE NOMBREUX
FACTEURS. ……………………………………………………………………………………….55
I- CONDITIONS D'UNE BONNE COMMUNICATION: ELEMENTS A PRENDRE EN
COMPTE DANS UN CONTEXTE DE REFORMES INACHEVEES...................55
A- CIBLES ET STRATEGIES. ……………………………………………………………...55
1- Pour une communication par objectif : Personnes ou groupes visés………………...56
2- Pour une communication de performance: approche globale et
différenciée.……………………………………………………………………………….57
3- La prise en compte de la globalité du système. ……………………………................60
B- L'AMELIORATION DE LA COMMUNICATION EXTERNE: UNE EXIGENCE DE
SERVICE PUBLIQUE.……………………………………………………………………….......61
1- Du principe classique de la communication du service public………… ……............61
2- Une nécessité de management par objectif. ……………………………………….....64
II- FACTEURS D’INHIBITION DE LA DYNAMIQUE COMMUNICATIONNELLE A LA
D.G.I………………………………………………………………………………………….........67
A- FACTEURS TECHNIQUES ET SOCIOCULTURELS. ……………………………...68
1- Absence de cadre socio-juridique et institutionnel. ………………………………….68
2- Facteurs socioculturels et structurels. …………………………………………………71
B- FACTEURS ECONMIQUES ET POLITIQUES. ……………………………………76
1- Entraves socioéconomiques. ………………………………………………………….76
2- Barrières sociopolitiques. ………………………………………………………………77
CHAPITRE II- PERSPECTIVES D’ AMENAGEMENTS CORRECTIFS POUR UNE
COMMUNICATION DE MEILLEURE QUALITE A LA D.G.I. ……………………………….80
I- APPROCHES MANAGERIALES CORRECTIVES. ………………………….…….80
6
A- CONSTRUCTION D’UN CADRE STRATEGIQUE STRUCTUREL. …………….81
B- POUR UNE REELLE DYNAMISATION DE LA COMMUNICATION
INTERNE…………………………………………………………………………………..82
1- La mise sur pieds d’un cadre de mobilisation simultanée de tous les leviers
managériaux. ……………………………………………………………………………..82
2- Pour un réaménagement réaliste des conditions de travail des agents
fiscaux……………………………………………………………………….…………… 83
C- UNE PROJECTION PLUS OPTIMALE DE LA FONCTION FISCALE. …………….84
1- Pour une intégration des champs d’intervention plus innovants. …………….. … ... ;84
2- Approche évaluative des stratégies de communication: source permanente des
services publics de meilleure qualité. …………………………………………………..85
II- CONDITIONS POLITIQUES D’AMENAGEMENT DU CADRE DE COMMUNICATION DES
ADMINISTRATIONS FISCALES CAMEROUNAISES…………………………………………86
A-NECESSITE DE CONSTRUIRE UN CADRE JURIDICO-INSTITUTIONNEL GENERAL
DANS LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CAMEROUNAISES…………………..........86
B-NECESSITE D’UNE AUTONOMIE DE GESTION. …….……………………………….88
C-POUR UNE DEPOLITISATION DES MODES DE RESPONSABILISATION ES
CADRESADMINISTRATIFS.……………………………………………………........................89
CONCLUSION PARTIELLE. ……………………………………………………………………...91
CONCLUSION GENERALE. ………………………………………………………………......... ;92
BIBLIOGRAPHIE……………………………………………………………………………………95
ANNEXES……………………………………………………………………………………………97
RESUME……………………………………………………………………………………………103
.
7
INTRODUCTION GENERALE
La communication dans les administrations publiques est devenue, depuis les
processus de re-définition des missions des Etats dans les années 1980 à travers le
monde, un instrument privilégié d'ajustement des relations entre les usagers et l'Etat;
parties d'une exigence déontologique classique de service publique, les
administrations (publiques) se sont de plus en plus converties aux modes de
management tirés du secteur privé. Du principe déontologique, on est passé ainsi à
une obligation stratégique et existentielle, ne reposant plus seulement sur le
paradigme informationnel, mais sur une logique communicationnelle tenant à la place
de plus en plus importante accordée aux usagers du service public. Le Cameroun n'est
pas en marge de cette dynamique; après les programmes d'ajustements structurels
(1988 à 2006)1, le paysage économique s'est métamorphosé pour tenir compte de la
loi du marché, les exigences démocratiques et citoyennes gagnent de plus en plus du
terrain, le monde s'est considérablement ouvert et les échanges culturels et
technologiques se sont enrichis, les cadres administratifs se sont améliorés. Dans cet
environnement, l'administration camerounaise doit trouver d'autres modes
managériaux, plus efficaces pour son action, plus adaptés pour l'optimisation des
conditions de travail de ses agents et plus légitimes pour mobiliser à son soutien tous
les autres acteurs. Le cas particulier de l'administration fiscale est intéressant, dans la
mesure où, gérant une attribution de souveraineté qu'est l'impôt, elle ne peut plus se
contenter que de ses prérogatives de puissance publique; elle doit aussi soigner ses
relations avec les citoyens. D’abord parce que le secteur informel2 représente encore
1 Le Cameroun à adopté son premier programme de redressement économique généralement appelée Programme d’Ajustement Structurel en septembre 1988 (Benoît KETCHEKMEN sources : Etudes statistiques/BEAC, 1990 article n°168, P 3-17) avec le FMI (Fonds Monétaire International); plusieurs fois réaménagée, elle a abouti à l’admission du Pays sous régime de Pays Pauvre très Endetté en atteignant le point d’achèvement de l’initiative PPTE en avril 2006; ce qui a contribué à un allègement substantiel de sa dette extérieure vis-à-vis des bailleurs de fonds publics. 2 Au Cameroun, des tentatives de définition du « secteur informel» faites par de nombreux analystes restent approximatives ou partielles et omettent d’intégrer des éléments essentiels qui caractérisent de tout temps le secteur informel tels que: la rudimentarité et l’insuffisance des moyens d’exploitation, un circuit d’activités (financements et exploitation) très court et sommaire, un schéma d’exploitation imprévisible et difficilement appréhendable par le cadre institutionnel. En revanche, la non déclaration d’une activité (absence d’un N.I.U. -P. ALAKA ALAKA P. 187-188)) ne confère pas le caractère informel à une activité économique. Ensuite, la définition de « secteur organisé » suivant les règles institutionnelles est par ce fait même hors du champ de l’informel). Pour Prosper BACKANY YETNA-Economiste statisticien, Consultant- Banque mondiale (Secteur informel,
fiscalité et équité, l’exemple du Cameroun), le critère de «entreprises individuelles ayant un faible niveau d’organisation» recèle déjà une forte charge explicative de ce concept (cf. AFRISTAT 1990 ; Hanley et al, 2006 ; HUSSMANS et al, 1990). Mais l’auteur retombe dans le dérapage évoqué ci-dessus qui postule que toutes les
8
près de 52% du P.I.B.3, et que l'Etat ne dispose pas suffisamment de moyens
d'information pour appréhender convenablement ce pan économique; il est nécessaire
que les autorités modifient leur logique d'action, afin non seulement d’appréhender
cette dimension de l’économie, mais surtout d’établir un véritable lien entre la Direction
Générale des Impôts (D.G.I.) et les usagers de façon générale. Ensuite, l’enjeu
d’attractivité du territoire national et de compétitivité économique impose désormais à
la D.G.I. une commande qui ne s’arrête plus à la seule dimension de collecte les
ressources de l’Etat; mais elle doit œuvrer également dans la simplification et la
facilitation des procédures administratives. Le besoin d'un changement de mode
managérial place alors au centre du dispositif la nécessité de dépasser la seule
dimension informative de l’administration pour se rendre accessible et couvrir tout le
champ de la communication.
Depuis le décret n° 2005/119 du 15 avril 2005, la «Direction des Impôts» est
devenue D.G.I. Elle fait partie intégrante de l'organigramme du ministère évoqué ci-
dessus; son changement de dénomination relève plus d'un effet de mode que d'un
changement organisationnel réel4, puisqu'elle ne dispose ni d'autonomie juridique ou
financière, ni d'une flexibilité managériale dans son fonctionnement interne. Dans son
organigramme, la D.G.I. dispose d’une cellule de l’information et de la communication
dont les attributions recouvrent lesdites matières. Il ne s’agit pas ici de traiter de la
communication sous l’angle de ce service; L’étude de notre thème portant sur « la
communication comme un outil d’optimisation des performances des administrations
publiques camerounaises: le cas de la D.G.I. » rentre dans le champ du management
et vise à appréhender la communication comme un compartiment du mode managérial
et dépasse les dimensions informationnelle et institutionnelle.
DEFINITIONS DES TERMES ET ECLAIRAGES SUR LE THEME.
Définition des termes. Les termes principaux figurant dans notre thème sont : «
entreprises ne disposant pas de N.I.U. relèvent du secteur informel. Le même schéma de raisonnement avait été suivi par la Commission des réformes fiscales de 1994 et puis par l’AFD (Agence française de Développement dans son rapport publié en mai 2006 sur « La formation professionnelle en secteur informel » (P.14).Benoît MOUGOUE, lui, le définit comme « secteur de la débrouillardise» (CIPRE, septembre 2010. 3 La structure économique du Cameroun reste fortement dépendante du secteur informel avec une contribution au PIB de l’ordre de 52% et de 91,4% d’emplois. Sources : Institut Nord-Sud/CANADA 2010. 4 L'impôt au Cameroun: Contribution à l'étude d'un dysfonctionnement administratif. Pierre ALAKA
ALAKA, Harmattan, 2009-P.181. L’auteur propose la création d’une «Direction Générale des Impôts» avec la particularité d’être autonome à l’image de l’administration fiscale ghanéenne par exemple.
9
communication», «outil», «optimisation», «performances». En plus, nous essaierons
de donner aussi à chaque fois de donner des explications sur certains termes qui sont
fortement liés au sujet tels : «communication publique», «information».
- Communication. Selon le dictionnaire Petit Larousse de poche (édition 2011-P.162),
le substantif «communication» vient du verbe «communiquer» qui signifie
«transmettre», «faire partager», «être en relation», «faire connaître quelque chose au
public». A partir de ces syntagmes verbaux, on peut retenir que la communication est
«l’action de communiquer», «de partager», «de mettre en relation … ».
Selon le dictionnaire Larousse illustré (édition 2012-P. 240), la communication désigne
aussi « un message transmis », un « exposé devant un groupe », « l’action d’établir
une relation avec autrui ».
Selon le dictionnaire des sciences humaines, PUF, 2006-P.168, « la communication
est un processus social». « Elle désigne toute interaction sociale à travers un
message. Cela sous-entend une relation entre un émetteur (E) qui envoie un message
(M) à un récepteur (R) à travers un canal».
Selon Thierry LIBAERT, (2005-P. 5), « la communication est un processus d’écoute et
d’émission des messages et des signes à destination de publics particuliers ».
- Communication publique. «La Communication publique est la communication
formelle qui tend à l’échange et au partage d’informations d’utilité publique, ainsi qu’au
maintien du lien social, et dont la responsabilité incombe à des institutions publiques
ou à des organisations investies de missions d’intérêt collectif5».
- Outil : ce vocable désigne, selon le petit Larousse illustré, 2005 « tout instrument de
travail ». Cet aspect permet de mieux éclairer le précédent, dans la mesure où la
communication n’est qu’un objectif apparent ou intermédiaire, du fait qu’elle facilite
l’atteinte d’(autres) objectifs finaux. Elle est donc en réalité plus une stratégie qu’un
objectif.
- Optimisation. Selon le petit Larousse sus évoqué (édition 2012) ce vocable désigne
un processus, et provient de l’adjectif « optimal » qui signifie « l’état le plus favorable ».
Cela sous-entend qu’il existe une pluralité d’états ou de niveaux qualitativement
5 Selon P. ZEMOR, La communication publique, PUF Que sais-je?, 2008 P.5
10
accessibles en fonction de l’usage que l’on fait d’un ensemble de variables dont les
actions combinées produisent des résultats classables du moins bon au meilleur. Nous
pensons donc que l’action publique est menée dans un contexte analogue, où le choix
des instruments ainsi que les modes de combinaisons de ceux-ci peuvent produire des
résultats variables.
- D.G.I. : c’est l’acronyme de Direction Générale des Impôts, service du ministère
camerounais des finances (voir missions en Annexe I). Elle dispose d’une batterie
d’instruments pour ces missions, et la communication en fait partie.
- Performance : selon le dictionnaire Larousse sus cité, la performance désigne une
«réussite remarquable», «un exploit» ; elle désigne aussi des « possibilités optimales
en données chiffrées ». Suivant la version Larousse illustrée, 2012-P. 806, «la
performance est le résultat obtenu dans l’exécution d’une tâche». Dans l’étude qui est
la nôtre, nous sous-entendons que la performance est le résultat d’une stratégie
menée et dont les objectifs sont clairement et préalablement définis et (relativement)
évaluables. Il s’agit donc ici d’indexer la performance sur les différentes missions
dévolues à la DGI en tenant compte du caractère quantifiable des unes et de la
dimension non quantifiable des autres en entrevoyant autant que possible, des modes
d’évaluations adaptés pour ces dernières.
- Administration publique. La définition qui est retenue de l’administration publique
ici est une définition organique de structure relevant de la collectivité publique,
organisée et fonctionnant suivant les règles de droit public et surtout guidée dans son
action et ses intérêts par les considérations d’intérêt général.
Analyse morphosyntaxique. Si nous adoptions une posture plus affirmative, la
reformulation de notre sujet pouvait aussi se dire de la façon suivante : «la
communication est un outil d’optimisation de performances des administrations
publiques…. ». Cette dernière formulation permet de constater qu’il y a une structure
elliptique dans notre formulation originelle, laquelle nous évite l’emploi du verbe « est »
et nous impose plutôt la conjonction « comme » ; cette nouvelle formulation nous
donne une phrase complète dans laquelle le complément apparent «un outil
d’optimisation des performances à la DGI » joue en réalité une fonction de description
similaire à celle d’un syntagme adjectival qui serait attribut du nom « communication».
Il en découle que les rapports établis par «comme» entre les deux parties de notre
11
sujet permettent de comprendre que la nature de la «communication», en soi, n’est
pas d’optimiser forcément les performances particulières de la DGI, mais que nous lui
rattachons cela, plutôt comme un objectif (intermédiaire) de facilitation du
management.
Délimitation du sujet. Ce sujet est prioritairement envisagé comme lié à une stratégie
de management; la communication ne sera pas analysée ici comme une variable
d’ajustement exceptionnelle ou occasionnelle que l’on mobilise pour des circonstances
ponctuelles. Elle n’est pas non plus envisagée sous l’angle du seul service ou cellule
de l’information et de la communication, dans la mesure où nous ne la considérons
pas comme détachée du reste des stratégies de la D.G.I. De même, elle transcende
l’approche administrativiste et autoritariste de simple transmission unidirectionnelle
des messages des autorités pour les usagers. Il s’agira d’envisager l’administration
fiscale comme un «corps communicant» face à la nécessité de dépasser la logique de
simple administration, pour une logique de management fiscal. Le cadre d’analyse
reste donc bien celui de la Direction Générale des Impôts (D.G.I.-services centraux et
déconcentrés) qui constitue ici notre administration de référence. Nous n’avons pas
pour ambition de nous attarder longuement sur son dispositif actuel de communication,
dont la logique reste fortement dominée par l’évènementiel, mais d’entrevoir des
innovations probables qui permettraient de mieux comprendre le fonctionnement de la
sociologie fiscale afin de mieux préparer et affiner les stratégies de mobilisation
durable des ressources publiques. Les volets de communication interne et de
communication externe restent au cœur de notre analyse et nécessitent des
clarifications, ainsi que la mise en lumière des différentes relations qui devraient les
unir.
• INTERETS DU SUJET. «La communication comme outil d’optimisation des
performances des administrations publiques camerounaises: le cas de la D.G.I. »
présente d’abord un intérêt managérial. En effet, il s’agit dans la présente étude de
comprendre déjà s’il existe des relations suffisamment cohérentes entre les actions de
communication et les stratégies de management à la DGI. De plus, au cas où cette
relation existerait, il serait question de comprendre les variations qualitatives pouvant
se produire dans les modes managériaux de la DGI du fait d’une amélioration du cadre
communicationnel. En second lieu, la deuxième justification est d’ordre académique
dans la mesure où, il existe très peu d’études dans le domaine de la communication
12
des administrations publiques au Cameroun; et celles de ces études qui ont abordé le
concept de communication publique sont restées dans la confusion en assimilant, pour
la plupart, la communication à l’abondance d’informations. L’intérêt, au demeurant
modeste, pour nous, reste dans la présente analyse d’éviter cette approche, qui en
fait, démontre bien que, même si de nouveaux concepts sont rentrés dans les sciences
du management6, la culture dirigiste et le paradigme informatifs n’ont pas
significativement cédé le terrain au sein des administrations du Cameroun. En outre,
il serait intéressant d’étudier ce thème qui se situe au carrefour de plusieurs disciplines;
le défi étant d’être capable de changer d’angle d’appréciation de façon régulière, afin
d’analyser des phénomènes qui relèvent de plusieurs champs d’études à la fois et qui
s’enchevêtrent. C’est sans doute cet aspect qui fait que, jusque-là, la thématique sur
la communication au sein des administrations publiques, et plus précisément à la
D.G.I. reste encore insuffisamment traitée. Troisièmement, au plan institutionnel, il
n’existe pas au Cameroun un cadre juridique général contraignant les administrations
publiques à communiquer encore moins structurant le processus de cette
communication. Les cadres légaux et/ou réglementaires lorsqu’ils existent, restent
parcellaires, spécifiques à certaines administrations et visent de façon générale à
informer les citoyens, soit spontanément soit à leur demande. Si l’appréciation de
communiquer reste de l’ordre de l’opportunité de la part des responsables publics dans
ce cas, il s’agit donc pour nous de comprendre aussi les ressorts d’une telle entreprise,
dans ce contexte. Enfin, il serait intéressant de voir dans quelle mesure, une
administration de souveraineté comme la D.G.I. devrait sortir de cette logique
classique pour se comprendre comme une variable d’ajustement aux enjeux de
compétitivité, dans un monde où les meilleures administrations contribuent désormais
à attirer des capitaux flottants et à la promotion de l’investissement domestique et
étranger sur leurs territoires. Les études des grands cabinets prouvent depuis près de
deux décennies que la structure des relations entre les administrations (fiscales en
particulier) et les usagers est déterminante pour la préservation de la compétitivité
économique7; la qualité de ces relations passe alors inévitablement par une logique
6 Henry MINTZBERG, Le management : voyage au cœur des organisations, Editions EYROLLES 2011- 703 pp. L’auteur remet en discussion le débat sur la scientificité des études de management en considérant que même si le management relève des méthodes organisées, l’on ne peut systématiser son étude ; car une bonne proportion des actes des manageurs relève plutôt de l’intuition et donc difficilement analysable objectivement. 7 De nombreux rapports annuels (depuis celui de Transparency International en 1997, et puis depuis près d’une décennie, ceux de «Doing Business» de la Banque Mondiale) ne manquent pas d’épingler à chaque fois le Cameroun pour cette dimension de la gouvernance. Par exemple, «Doing business » classe le Cameroun au
13
communicationnelle bien soignée.
• PROBLEMATIQUE. Le sujet nous amène à reconsidérer la communication
comme un instrument de travail permettant, au-delà de l’information procurée aux
usagers, d’établir et de nourrir un véritable lien social entre ces derniers et
l’administration fiscale. Ce lien n’étant qu’une stratégie, cette analyse se focalise sur
les meilleurs résultats qui pourraient être tirés de ladite stratégie. La performance induit
un effort de renforcement de capacités par un meilleur usage des outils de
communication pour obtenir le rendement le plus favorable du service fiscal auprès
des usagers et des autres administrations. L’interrogation qui en découle est donc de
savoir: dans quelle mesure peut-on envisager la communication comme un
instrument permettant d’atteindre durablement les meilleurs résultats dans les
différentes missions conférées à la Direction Générale des Impôts au Cameroun? En
d’autres termes, comment pourrait-on parvenir à une meilleure dynamique de
communication constituant un véritable levier d’action pour, non pas seulement la
mobilisation de l’impôt, mais aussi l’atteinte des meilleurs résultats dans la réalisation
des différentes fonctions prises en charge par la D.G.I.? Afin de mener à bien cette
analyse, nous envisageons par la suite trois hypothèses qui constituent notre canevas
de démonstration.
• HYPOTHESES. D’abord, vue sous l’angle interne, la communication pourrait
constituer un matériau nécessaire pour la construction d’un véritable corps fiscal et
pour induire des améliorations qualitatives dans les processus de management: la
communication améliore le mode managérial et engage l’ensemble du personnel à
l’effort en vue de l’atteinte des objectifs dévolues à la D.G.I.(Hypothèse 1); ce préalable
rend plus aisées les politiques menées sous-forme de missions vis-à-vis de l’extérieur:
ainsi, la communication renforce l’effet attendu des politiques fiscales sur les usagers-
partenaires de l’Administration fiscale (Hypothèse 2). Si la communication est un outil
essentiel dans l’amélioration de la qualité des services fiscaux au Cameroun, elle reste
un élément dont la pleine réalisation, à long terme, nécessitera la mise sur pieds
d’autres mesures: l'amélioration de la gouvernance par un usage efficient de la
communication exige un dispositif d'accompagnement multiforme (Hypothèse 3).
• METHODOLOGIE. L’approche méthodologique restera fortement systémique,
171è rang sur 183 en 2010 sur la base des critères relatifs au climat général des affaires.
14
dans la mesure où le cadre d’étude est fondé sur des relations entre acteurs
envisagées comme un système ; le sens d’une communication juste ne saurait donc
faire fi de ce cadre ; en plus, la méthode fonctionnaliste pourrait bien être également
mobilisée, dans la mesure où c’est bien en termes de fonctions que la communication
est questionnée ici, qu’il s’agisse d’aide à la mobilisation des finances publiques, ou
même d’instrument de régulation sociale (légitimité-démocratie-droits humains-
solidarité nationale…).
Pour ce qui est des outils de recherche, nous nous appuierons sur des outils
documentaires en support physique ou numérique, des grilles de lecture sur les
questionnaires élaborés à cet effet et présentés aux populations (focus group)
concernées par le présent champ d’étude (personnels de la DGI ainsi que des
contribuables), des entretiens avec toutes personnes pouvant nous guider dans cette
analyse. De même, vue les différentes relations qui se nouent entre disciplines
différentes du fait de notre thème, l’approche restera fortement pluridisciplinaire et
mobilisera des analyses de sociologie (des organisations, politique, fiscale), de
sciences juridiques, politiques, de management et de communication (linguistique,
sémiotique, stylistique).
PLAN. Afin de conduire notre analyse vers la nécessité d’enrichir l’organisation par
des outils de communication efficaces pour la réalisation des missions dévolues à la
D.G.I., nous envisagerons une étude structurée en deux parties. La première servira
pour un bref parcours théorique des fonctions de la communication, suivi de l’exposé
du système d’organisation actuel de la communication à la D.G.I., avant d’envisager
la présentation du nouveau modèle d’organisation de la communication sous un angle
systémique (PREMIERE PARTIE). La seconde partie, elle, portera sur la nécessité et
la mise en œuvre d’un tel dispositif dans un contexte socio économique et culturel
particulier ainsi que des logiques et mesures d’accompagnement diverses qui
pourraient être envisagées pour revêtir un tel système d’une envergure plus globale
de gouvernance (DEUXIEME PARTIE).
Le choix de ce plan en deux partie, qui est plutôt proche de la méthodologie juridique
et se justifie d’abord par des exigences de forme; en effet, la consistance de la seconde
partie, construite sur une seule hypothèse (éclatée en deux sous-hypothèses) permet
de d’équilibrer la structure globale de notre analyse. Dans un plan à trois parties (où
15
chaque hypothèse constituerait une partie, les première et deuxième hypothèses
seraient tellement moins denses qu’elles donneraient l’impression d’être
disproportionnées comparées à la troisième hypothèse qui constituerait la troisième
partie. Du point de vue du fond, la première partie construite sur les deux premières
hypothèses se justifie par le fait que ces dernières sont fortement reliées; puisque la
première est une présupposée de la seconde. Il est donc apparu cohérent de les
mettre dans une même partie afin de maintenir la fluidité et la continuité de l’analyse.
PREMIERE PARTIE
LA COMMUNICATION INTERNE COMME FACTEUR OPERATOIRE DE
L’OPTIMISATION MANAGERIALE A LA DIRECTION GENERALE DES IMPÔTS DU
CAMEROUN.
16
INTRODUCTION.
L’organisation et la gestion actuelles de la communication à la D.G.I., par la
cellule de l’information et de la communication, est l’émanation d’une logique de
fonctionnement de l’administration sur un modèle directif. La communication est
encore, dans la culture administrative camerounaise, considérée comme un outil laissé
à la seule gestion du spécialiste, et le responsable de la communication considéré
comme un magicien que l’on sollicite par moments dans des situations particulières.
C’est la logique de l’information qui est la règle générale ici. La gestion de la
communication, à la D.G.I., s’est diversifiée considérablement depuis une dizaine
d’année, dans ses cadres de transmission des informations de l’administration vers
les usagers (presse, colloques, journées portes-ouvertes, etc.), mais sans changer
forcément le sens de la relation entre les deux parties.
«L’information est un processus de transmission unidirectionnelle des
messages»8 ; la multiplication des rythmes de transmission, même à l’infini, ne procure
pas à l’information la pleine dimension reconnue à la communication, puisque cette
dernière dépasse l’aspect unidirectionnel et se présente comme un processus de
circulation des messages ou informations des uns vers les autres et vice-versa. C’est
donc à partir du moment où la dimension d’émission à sens unique des messages se
double d’une logique d’échange mutuel entre les différents acteurs que la
communication prend toute sa place.
Considérer la communication comme un moyen contribuant à l’amélioration des
performances de la D.G.I. requiert de comprendre les dispositions permettant de créer
un véritable lien entre cette administration et les usagers; il s’agit au préalable
d’analyser le modèle d’organisation interne de communication, le mieux en même de
faire émerger une unité fonctionnelle, mais aussi de transformer collectivement les
agents de cette administration en un véritable corps communicant. Ce préalable
d’organisation interne des circuits et cadres de communication permet de construire
une base identitaire et organisationnelle à partir de laquelle l’administration fiscale
pourrait envisager la projection efficace de son action à l’extérieur. Dans cette partie,
8« L’information est une relation unidirectionnelle. Elle englobe à la fois la fourniture passive d’informations, qui résulte d’une demande des citoyens, et les mesures actives de diffusion de l’information auprès des citoyens ». Etudes OCDE. Des citoyens partenaires : information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques-2011.
17
seront démontrées les deux premières hypothèses envisageant la construction d’un
cadre de communication interne performant comme un élément fondamental et
préalable (H1), permettant à l’administration fiscale de faire avec efficacité ses
projections de stratégies et d’actions de communication auprès des usagers (H2). La
présente analyse vise à mettre en lumière les conditions et éléments permettant de
créer cette unité organisationnelle à la D.G.I., dans un contexte où cela est plus que
requis (CHAPITRE I) ; ensuite, il s’agira de mettre en exergue la contribution que cette
dynamique est susceptible d’engendrer dans le processus d’amélioration durable de
la mobilisation des ressources publiques et de façon générale sur les missions
dévolues à la D.G.I. (CHAPITRE II).
CHAPITRE I : RATIONNALISATION DE LA COMMUNICATION INTERNE:
VECTEUR D’AMELIORATION DU CADRE ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I.
L’organisation de la communication interne requiert un ensemble d’éléments
nécessaires pour la régulation du cadre socioprofessionnel ; il s’agit de dispositions
particulières permettant d’optimiser l’accès et la gestion généralisée des informations
utiles à la vie de l’organisation interne, afin de rendre celle-ci durablement performante
(II). La mise en ouvre d’un tel dispositif procède d’une assimilation du cadre théorique
d’organisation des fonctions de communication au sein du groupe (I).
I- SCHEMA ET MODALITES D’UNE COMMUNICATION INTERNE
EFFICACE.
Il existe un lien réel entre une organisation et la façon dont la communication y est
gérée. Plus le système est bien organisé, plus la régulation de la communication tendra
vers l’optimum. La recherche d’un cadre de communication interne performant à la
D.G.I. exige préalablement que soit fait un bref exposé du contexte organisationnel de
cette administration, ainsi qu’un parcours théorique des fonctions de la
communication.
A- FONCTIONS DE COMMUNICATION ET SITUATION DU CONTEXTE
ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I.
Le contexte des administrations fiscales au Cameroun permet aussi de rendre
compte de l’organisation actuelle des circuits de communication s’y rapportant; mais
une approche théorique préalable des fonctions de la communication s’avère
18
nécessaire et appréhendable comme outil d’étalonnage d’un système en quête de
performance.
1- Approche théorique des fonctions de la communication.
La communication repose sur des cadres théoriques permettant de guider les
différentes trajectoires qu’elle peut prendre dans sa mise en œuvre. Le parcours
succinct de l’approche analytique de ces cadres constitue un préalable pour une
compréhension plus aisée des fonctions de communication dans l’environnement
interne d’une organisation.
a- Cadre général
De nombreuses théories ont contribué à l’approche analytique de la
communication. Il s’agit pour l’essentiel des études faites dans le domaine des
sciences physiques et transposées dans des analyses de communication; l’on peut
citer à ce titre les théories de l’information de SHANNON et WEAVER, les théories
cybernétiques (ou des sciences de contrôles de systèmes), de WIENER9 qui, ayant
dépassé l’approche linéaire de la communication proposée par les premiers, intègrent
la même année, et pour la première fois, la notion de « feedback » dans le circuit de
la communication. Ainsi, l’émetteur n’est plus un simple personnage passif subissant
les effets de la communication.
Des études relevant de la sociologie politique avec notamment l’approche empirico-
fonctionnaliste d’Harold LASWELL en 1927 et reformalisées en 194810 se résument
en ces propos : « qui dit quoi, à qui, par quel canal, et avec quels effets ?11». Ce qui
permet de ressortir les aspects liés au contenu des messages, aux effets recherchés,
aux personnes visées, aux stratégies utilisées et aux médias ou supports mobilisés.
9. Norbert WIENER( 1894-1964) formalise dans le modèle de communication le principe de feedback ou rétroaction dans son ouvrage intitulé «cybernetics or control and communication in the animal and the machine (1948)» Claude SHANNON (1916-2001) ingénieur électricien et mathématicien (ancien étudiant d’Albert EINSTEIN et, plus tard, de Norbert WIENER au M.I.T.) et Warren WEAVER (1896-1978) était un mathématicien philosophe de la communication. Les deux publient un ouvrage intitulé «Théories mathématiques de la communication» (1949). Cités par François HEINDERRYCKX, Une introduction aux fondements théoriques de l’étude des médias, Liège, CEFAL-Sup., 2002. 10 Harold LASSWELL (1902-1978) est un socio politologue américain. Il publie en 1927, un ouvrage intitulé «Propaganda techniques in the World War II», et en 1948, analyse la sociologie fonctionnaliste des médias 11 Cité par Aude RIOM, Thierry LIBAERT et Assaël ADARY, dans Toute la fonction de communication, Edition DUNOD, 2010, PP.5-10 (PP401).
19
Cependant, c’est avec l’Ecole de Palo Alto (Californie), dont l’un des leaders était
Gregory BATESON, que les analyses de la communication vont revêtir une dimension
résolument systémique ; le récepteur cesse d’être vu comme passif pour devenir, au
moins, aussi important que l’émetteur. De plus, l’analyse du contexte commence aussi
à prendre de la valeur au même titre que celle sur le contenu des messages.
Mais il faudrait attendre une trentaine d’années pour voir émerger les théories
linguistiques de Roman JACOBSON12 et la systématisation des fonctions du langage.
Selon lui, la communication permet de réaliser globalement six 06) fonctions au travers
des six éléments (06) constitutifs de son circuit:
- La fonction référentielle. Elle est liée aux informations données et relatives à
l’état des choses ou faits évoqués dans le processus de communication. Elle
est donc liée au contexte du message;
- La fonction expressive ou émotive consiste en l’expression des sentiments, des
émotions, des idées. Elle contribue à révéler l’état d’esprit des acteurs de la
communication;
- La fonction conative consiste à produire des effets pouvant susciter la réaction
sur le(s) destinataire (s);
- La fonction phatique porte sur le canal de transmission des messages et
recherche la mise en relation, ou le maintien du contact entre l’émetteur et le
récepteur tout en évitant que cette connexion ne se dégrade;
- La fonction poétique. Elle est centrée sur le message lui-même et porte sur la
valeur expressive du contenu de la communication. Il peut donc s’agir d’effets
stylistique ou toute forme de dominante littéraire attachée au message.
- La fonction métalinguistique est tout moyen par lequel les acteurs du circuit de
la communication s’assurent qu’ils partagent les mêmes codes et peuvent se
comprendre parfaitement.
Ces différentes théories peuvent se regrouper globalement en trois volets : les
théories des communications de masse, dans lesquelles se rangent les études
12 Roman JACOBSON dans Essai de linguistique générale, Editions Minuit, 1981 ; cité par Philippe CABIN et Jean-François DORTIER dans La communication : état des savoirs Editions Sciences Humaines 2008, P.8 (PP.412)
20
d’Harold LASWELL par exemple; les théories de communication interpersonnelle où
se range l’Ecole de Palo Alto, et enfin les théories linguistiques dans lesquelles l’on
peut regrouper les analyses de Roman JAKOBSON et, avant lui, de Ferdinand de
SAUSSURE (1857-1913).
Cette présentation schématique permet de comprendre mécaniquement
quelles sont les interrelations qui se nouent entre les acteurs lors du processus
communicationnel, ainsi que les flux qui se mobilisent à l’intérieur du circuit.
Cependant, elle ne rend pas totalement compte des différents faits sociaux qui
structurent les relations entre les divers acteurs en présence ; par exemple, les
relations d’hiérarchie, tous les éléments du contexte (immédiat ou différé), la plénitude
des intentions des uns et des autres... La prise en compte et l’analyse approfondie de
tous ces paramètres deviennent donc une exigence lorsqu’on veut donner un objectif
à atteindre à l’outil communicationnel. De plus, en situation de communication
interpersonnelle, il est plus aisé de produire des effets par cet échange de messages ;
par contre, lorsque le circuit de communication concerne plusieurs acteurs
(l’administration face aux usagers, par exemple), le nombre et la diversité de ceux-ci
complexifient le processus et il devient très difficile, non seulement de fixer des
objectifs homogènes, mais surtout de les atteindre. D’autre part, il s’avère nécessaire
de s’assurer que les messages que les uns transmettent aux autres produisent ou non
les effets souhaités ; les outils d’évaluation de tels effets apparaissent ainsi
incontournables.
Ensuite, quelques remarques rapides, sur l’approche théorique des sciences de
la communication, permettent de ressortir le lien étroit qui existe entre la
communication et le fait social. En tant que fait social, la communication permet de
dépasser l’aspect lié à la simple transmission des messages d’une personne à une
autre, pour s’inscrire dans un processus de mise en relation interpersonnelle, intra-
organisationnelle ou encore intergroupe. Le lien social reste donc un élément de
premier ordre en communication. De plus, ces éclairages permettent de re-questionner
l’approche schématique de Roman JACOBSON (Essai de linguistique générale, 1981)
notamment sur l’acteur qui est à l’origine de la communication. En effet, il existe un
doute sur le fait de savoir si la communication commence réellement par l’émetteur,
étant donné que celle-ci est un processus qui, en principe, commence par la prise de
connaissance de l’adresse de l’acteur ou des personnes se trouvant dans le circuit
21
[informations générales sur le ou le(s) destinataire (s) à qui l’on s’adresse], d’une façon
ou d’une ; la communication commence donc bien avant l’étape de l’émission des
messages par l’émetteur. La phase de la prise de connaissance de l’adresse des
destinataires constitue bien la phase d’écoute et de la « communication passive».
L’écoute s’effectue en amont, et reste le plus souvent immédiatement non perceptible;
néanmoins, elle fait partie du processus communicationnel et conditionne même la
bonne émission des messages.
La communication dans ce cas est alors envisagée dans un circuit dans lequel l’action
produit une réaction et vis versa : l’écoute engendre l’émission, cette dernière
engendre ensuite un feedback qu’il faudra réintégrer dans le dispositif de
communication, pour ensuite évaluer le fonctionnement dudit dispositif et faire des
ajustements, le cas échéant. Le schéma de communication pourrait ainsi présenter
plusieurs formes selon que l’on veut juste transmettre des informations, ou que l’on
veut, en plus, faire changer ou interdire certaines attitudes ou encore inciter à
l’adoption d’autres comportements. Ces processus exigent, à chaque fois, des
stratégies et des outils adaptés dans ces cas complexes de nécessaire changement
des comportements,
b- Approche théorique de la fonction de communication interne.
Selon Christian MICHON, «la communication interne, c’est l’ensemble des
principes et pratiques qui permettent les échanges de messages, d’idées et de valeurs
entre membres d’une même organisation»13. Elle est un déterminant essentiel du
processus managérial et comprend plusieurs dimensions ou « impératifs:
-«L’impératif bureaucratique» ou «mécaniste». Il fait référence à tous les aspects
matériels relatifs aux canaux et supports de messages à l’intérieur de l’organisation.
On peut intégrer dans cette dimension les vecteurs tels que le journal interne,
l’affichage, notes de services, réunions d’information, etc.
-«L’impératif relationnel». Il est l’expression de la volonté d’instaurer un climat de
communication avec effet sur les comportements du personnel et le besoin d’établir
13 Christian MICHON dans Management et communication interne: les six dimensions qu’il faut considérer. Communication et organisation [en ligne], 5/1994, mis en ligne le 26 mars 2012. http://communicationorganisation.revues.org/1713.
22
une relation harmonieuse entre les uns et les autres, et entre chaque agent et
l’organisation.
-«L’impératif symbolique». Il se rapporte au besoin de donner une représentation
collective à l’organisation à laquelle appartiennent, et au sein de laquelle,
s’épanouissent les différents personnels; il s’agit de faire émerger les éléments et
valeurs d’identification de l’organisation ainsi que le sens d’appartenance des individus
au groupe.
-«L’impératif stratégique». C’est la représentation de la communication dans un sens
visant à diriger, ou à contrôler et à maîtriser l’ensemble de l’organisation. Il s’agit aussi
de faire converger les intérêts divergents vers une orientation collective voulue par la
hiérarchie de l’organisation.
Il n’est pas évident d’établir de cloisons entre les quatre dimensions ainsi évoquées de
la communication interne. En réalité, ces dimensions s’entremêlent et les structures
matérielles (dimension bureaucratique) peuvent être constitutives d’une partie de la
stratégie. Cependant, ce modèle permet de constater que la communication interne ici
dépasse la dimension taylorienne et essentiellement productiviste de l’organisation. Il
est donc intéressant de rapporter ce modèle au cadre de gestion actuel de la
communication à la D.G.I. afin d’en dégager la trajectoire d’une possible amélioration
de son cadre.
2- Contexte organisationnel de la D.G.I. et dispositif de communication actuel.
Pour une appréciation plus claire des administrations fiscales, du périmètre
opérationnel de la présente étude, il est nécessaire de comprendre le fonctionnement
et l’organisation de la D.G.I., ainsi que la façon dont la communication est appréciée
et gérée.
a- Contexte organisationnel
La Direction générale des Impôts a connu de nombreuses réformes tant dans son
organisation interne que dans ses relations avec les usagers. La reforme fiscalo-
douanière de 199414, la réforme de la TVA de 1999, celle de l’impôt sur le revenu des
14 La réforme fiscalo-douanière de 1994 avait porté sur l’allègement d’une charge fiscale pénalisante sur les contribuables de l’espace CEMAC, ainsi que l’harmonisation à l’extérieur de cet espace, du dispositif fiscal communautaire.
23
personnes physiques (IRPP) en 200415, ont à chaque fois apporté des orientations
dans la politique fiscale gérée par cette Institution. Celle-ci gère une équipe d’environ
4 803 agents (voir annexes) répartis entre les services centraux et extérieurs. Les
personnels cadres, principalement des Inspecteurs et contrôleurs des impôts, et des
agents contractuels (ces derniers étant plutôt affectés dans des services opérationnels
localisés dans les dix régions que compte le Cameroun) contribuent au quotidien à la
mobilisation des recettes fiscales et à la réalisation des différentes fonctions
stratégiques16. La D.G.I. est l’organe institutionnelle ayant principalement la charge de
la mobilisation des recettes fiscales; sa contribution aux recettes budgétaires de l’Etat
n’a cessé au fil des ans de progresser au fil des ans17.
Cette Administration n’est pas autonome, malgré le fait qu’elle reste dirigée par
un Directeur général ; celui-ci dispose d’un pouvoir marginal d’organisation des
services mis sous sa responsabilité. Les affectations des cadres sont faites par le
ministre des finances, mais les agents contractuels, eux, peuvent être mutés par
décision du Directeur général. Ce dernier a donc sur lui la responsabilité des résultats,
mais n’a pas le choix de ses moyens, ni même à proprement parler, celui de la
configuration des équipes de personnels qui sont affectées aux différentes missions
de la structure.
La gestion de la communication est assurée par la cellule de l’information et de
la communication. Celle-ci, à l’image des autres cellules dans des ministères, est
l’aboutissement d’une pratique née d’une circulaire du Premier ministre18. Du point de
vue du droit administratif, ce document n’est pas un acte juridique, dans ce sens qu’il
15 Conférence sur la mobilisation des recettes fiscales dans les pays en développement Washington, 17-19 avril 2011. «La réforme de l’administration fiscale au Cameroun» Alfred BAGUEKA ASSOBO, Directeur
Général des Impôts. 16 Ces fonctions figurent en annexe 1 17 Les objectifs de mobilisation des recettes fiscales par la D.G.I. se situaient en 2012 à 1200 milliards de F.C.F.A.
sur un total des recettes budgétaires attendues de 2571 milliards de F.C.F.A., soit 40% de recettes totales à
mobiliser. Ses grandes missions stratégiques sont : l’assiette fiscale, le contentieux, le contrôle et la répression et
le recouvrement en matière fiscale [Impôts, droits, taxes et redevances relevant de la compétence de la D.G.I.],
le timbre et la curatelle, la préparation de la législation, des études et réformes fiscales. La communication des
politiques et de la législation fiscale (voir annexes sur les missions de la D.G.I.).
10 Circulaire n°002/CAB/PM/du 23 juillet 1992, qui invitait à la création au sein des établissements ministériels « des structures opérationnelles chargées des problèmes de communication, animées de
préférence par des professionnels ou des cadres recyclés dans ce domaine jouant le rôle de conseil en communication ». Citée par Claude ABE dans Espace public et recompositions de la pratique politique au
Cameroun -Université catholique d’Afrique centrale. Polis/RCSP/CPSR Vol.13, 1-2, 2006 P.51 (PP56)
24
n’est ni créateur de contraintes juridiques, ni opposable aux tiers. De plus, il ne
contient pas de stipulations d’organisation d’un service encore moins de droits d’accès
à l’information du service public au profit des usagers. Plus loin encore, la loi sur la
communication sociale de 1990 ouvre le droit d’accès à l’information aux seuls
journalistes19. En principe, le droit sur la communication des informations gérées par
les services publics ne concerne donc que quelques corps (journalistes et
fonctionnaires investis de mission d’intérêt général) institutionnellement immunisés
contre les barrières du secret professionnel.
b- Les éléments du dispositif actuel de communication à la D.G.I.
Au niveau global, de nombreux aménagements ont été faits depuis deux
décennies au sein des administrations fiscales du Cameroun ; selon Anicet ABANDA
ATANGANA20 , ces changements dans le mode de gestion de l’information à la D.G.I.
revêtent globalement trois dimensions: «l’information sur les modalités des
déclarations et de paiement des impôts et taxes, l’information sur le contrôle fiscal et
la procédure de recouvrement, et l’information en matière de contrôle fiscal». Mais,
cette vue semble simpliste et réductrice, dans la mesure où l’aspect sur la gestion de
l’optimisation du coût fiscal est occultée21.
Ces «aménagements contenus dans la loi fiscale ont été accompagnés par le dispositif
d’interlocuteur fiscal unique, des centres de gestion avec une approche segmentée de
la population fiscale, de la professionnalisation de plus en plus poussée des modes de
management des services opérationnels avec le perfectionnement et la rationalisation
de la fonction de gestion».22 De plus, l’on note la création de nombreuses plateformes
informatiques de meilleure gestion et de collaboration entre certains services de la
D.G.I. D’autres plateformes de communication entre la DGI et les contribuables
existent, à l’instar des journées portes-ouvertes, des rencontres ponctuelles avec des
groupes et lobbys notamment du Groupement Inter patronal du Cameroun
(G.I.C.A.M.), de la SYNDUSTRICAM, de la O.N.C.F.C (Ordre National des Conseils
19 Loi n°90/052 du 19 décembre 1990 sur la communication sociale au Cameroun en son article 49 (1) et (2) confère aux journalistes le droit d’accès aux documents et informations administratifs. 20 Anicet ABANDA ATANGANA, Administration fiscale et contribuables au Cameroun, Harmattan, 2010, P.13. 21 Elle ne relève pas par exemple que l’information donnée au contribuable par le fisc peut aussi avoir pour finalité de donner au contribuable un outil fiable lui permettant d’orienter ses stratégies d’exploitation pour minimiser sa charge fiscal; l’exemple en la matière reste la procédure du rescrit fiscal. 22 Pr. Magloire ONDOA, L ‘Administration publique camerounaise à l’heure des réformes, Harmattan, 2010; P.26
25
Fiscaux du Cameroun).
Au Cameroun, il n’existe donc pas encore de dispositif juridique au sens d‘acte public
contraignant, opposable à la fois à l’administration et aux tiers, et encadrant le devoir
de communication de l’administration. La Cellule de l’information et de la
communication actuelle, régie par les dispositions du décret n°2008/365 du 08
novembre 2008 mentionné ci-dessus, est chargée de:
- L’élaboration des procédures de communication entre les services de la D.G.I. ;
- Assurer l’information des agents des impôts et du public ;
- Mettre à jour les données et informations des réseaux de communication électronique
interne et externe de la D.G.I.;
- Veiller sur les relations entre la D.G.I. et les organes de communication ;
- Assurer la confection et la diffusion des publications de la D.G.I.
La cellule de l’information et de la communication a pu contribuer à la création du
journal «D.G.I. INFO» qui porte comme ambition de véhiculer l’information de
l’Administration fiscale vers les citoyens et de mieux faire connaître celle-ci. De plus,
un site internet dénommé www.impots.cm permet de rendre accessibles des
informations d’utilité publique aux contribuables, et reste accessible aux personnels
de la Direction. Au plan interne, le modèle organisationnel de la communication
présente des figures contrastées: au siège de la Direction générale à Yaoundé, les
différents services sont relativement équipés et couverts par un réseau internet et
intranet. Par contre, les services extérieurs ne bénéficient pas de ces équipements et
n’ont donc pas de système organisé et intégré d’accès sur internet encore moins
d’intranet. La raison de cette situation reste le coût financier important que ces
aménagements engagent23.
L’on peut constater rapidement que malgré cette série de missions, et des avancées
ainsi réalisées, l’on est resté au stade de l’information de l’administration ou tout
simplement de la stricte et basique communication institutionnelle et évènementielle,
vis-à-vis des usagers; il s’agit donc ici d’un modèle de communication interne de type
23 Entretien téléphone obtenu avec un des agents du service de communication-D.G.I.
26
taylorien. Les actions ont contribué à améliorer relativement le management de
l’information par sa densification ; cependant, les rapports entre l’administration fiscale
et les usagers n’ont pas véritablement changé, dans la mesure où l’administration s’est
efforcée d’imaginer les meilleurs services qu’elle puisse offrir aux usagers, mais sans
réellement associer ceux-ci dans des processus de changement de leurs rapports. Il y
a donc visiblement des améliorations unidirectionnelles de l’approche directive de
gestion de l’information par la D.G.I.24
B- VERS UNE AMELIORATION DES FONCTIONS DE COMMUNICATION A LA
D.G.I.
Le processus d’amélioration du système de communication interne des
administrations fiscales au Cameroun permet de ressortir les faiblesses du cadre
actuel, dont les réaménagements, au regard des analyses théoriques, s’avèrent
incontournables.
1- Fonctions de communication interne et faiblesses du dispositif actuel de
la D.G.I.
La faiblesse du cadre de communication interne de la D.G.I. est le constat
découlant d’un diagnostic exploratoire; un renforcement général du système interne
apparaît nécessaire compte tenu de la contribution particulièrement productive qu’il
peut apporter sur le fonctionnement et l’organisation des administrations fiscales
camerounaises.
Le personnel de la Direction générale des Impôts constitue, en principe une
microsociété; ce qui requiert un partage réel des valeurs fondées sur les principes
d’excellence dans les rapports interindividuels, la formation d’un véritable lien social
et une idée forte du service public. Ces fondements peuvent être créés, premièrement,
sur la condition qu’il se développe collectivement, à l’intérieur des services fiscaux, le
sentiment d’égalité entre agents; celle-ci commence par le fait que tous peuvent
accéder également à toutes les informations disponibles concernant la vie de
l’Institution. Or l’inégalité d’accès à ces informations comme, entraîne forcément la
rupture du principe d’égalité et donc la naissance du sentiment de discrimination et de
24 Par exemple, sur le questionnaire envoyé aux contribuables interrogés dans la présente étude, seule une proportion de 15, 79,% estiment que le partenariat entre la DGI et les contribuables est réel.
27
marginalisation de certains personnels25. A titre d’exemple, les services fiscaux
régionaux situés hors du siège de la D.G.I., ne sont pas du tout connectés au réseau
des services centraux en ce qui concerne l’information. C’est forcément l’un des
éléments pouvant expliquer le développement de l’individualisme et du cloisonnement
structurel et fonctionnel des services; ce qui engendre de nombreux facteurs de
dysfonctionnement interne.
Ensuite, l’opacité dans la gestion des circuits de décisions et d’informations peut
susciter, au niveau des personnels, le sentiment (davantage pour ceux des services
extérieurs) de subir la volonté de leurs leaders, ce d’autant plus que ces personnels
sont rarement consultées sur quelques matières que ce soit lors de la prise de
décisions. Le circuit de communication se trouve donc dans une situation de
dysfonctionnement, et il devient difficile de savoir quelles sont les intentions réelles
mobilisant le positionnement d’une autorité supérieure ou d’un subordonné. A titre
d’exemple, la gestion de la mutuelle du personnel de la D.G.I. (M.U.N.D.I.) se fait sans
que ledit personnel soit réellement consulté et sans qu’il sache clairement quelle est
la vision réelle développée par cette structure ; de plus, un système opaque de
distribution aléatoire de primes aux personnels et de contributions au budget de ladite
structure, à partir des prélèvements faits sur ces primes, s’est établi d’autorité, alors
même que l’immense partie des agents se sent en marge de la vie de cette plateforme.
De même, ce dispositif fondé sur la souscription d’assurance maladie pour les
personnels ne reçoit presque pas d’évaluation sur la qualité du service dont bénéficie
le personnel. Ce qui peut faire naître un sentiment de doute collectif et de soupçons
généralisés, auxquels s’ajoute le fait que la source formelle d’informations de
l’administration, étant défaillante, ne monopolise plus les flux de messages. Les
circuits parallèles et informels de diffusion d’informations, deviennent de plus en plus
la règle; par exemple, il n’existe quasiment pas d’informations accessibles sur les
opportunités de formations continues du personnel, alors même qu’il existe un service
[cellule de perfectionnement et de la formation continue] en charge des formations
continues. C’est chaque agent qui, par intérêt personnel, se lance à la recherche des
voies de formation ou de perfectionnement de ses ressources; et même, les
opportunités rares de formations qui arrivent auprès des autorités centrales sont
25 87,5% des agents fiscaux interrogés estiment que l’égalité d’accès aux informations de leur administration n’est pas une réalité ici.
28
gérées de façon occulte, de telle sorte que seuls les personnels des services centraux
en profitent : c’est donc la loi de proximité et des relations informelles qui déterminent
le pouvoir d’accès à ce type d’informations. Dans un tel environnement, la rumeur et
les supputations émergent aussi et arrivent à jouer tant bien que mal leur rôle26. Le
manque d’objectivité, de continuité et d’efficacité dans le circuit de distribution et de
redistribution des messages empêche alors à la hiérarchie d’avoir une maîtrise
optimale sur le contrôle de l’organisation. Il y a comme un vide, une absence d’autorité
organisatrice, et donc un sentiment d’absence de contrôle sur le personnel. La dilution
du lien social, né des cohabitations mécaniques des divers membres des personnels,
s’accélère et la solidarité s’évanouit.
Enfin, cette faiblesse dans l’aménagement du circuit de communication est
grandement due au fait que les managers eux-mêmes n’ont pas conscience de
l’impact de ces insuffisances structurelles dans le fonctionnement normal de
l’organisation. L’une des causes en est qu’ils sont, pour la plupart, formés à des
champs spécialisés (droit, économie, finances, ou même communication…), mais
rarement sur des problématiques transversales. Cette difficulté empêche d’apprécier
les réalités de l’organisation sous plusieurs angles simultanément. D’autre part, la
culture administrative, ici, ne permet pas encore aux leaders d’intégrer la
communication comme une stratégie facilitant la réalisation d’un service public de
meilleure qualité; puisque cette logique de management est en fait une exigence
démocratique et donc un mode culturel de gestion du service public qui n’est forcément
pas la chose du monde la mieux partagée. La communication reste en réalité
unidirectionnelle et généralement confiée aux techniciens de l’information
(journalistes, consultants en communication) ; le manager ne se l’approprie pas
comme facteur stratégique de l’organisation. Elle reste ainsi dominée par les
paradigmes informationnels et évènementiels.
Du fait d’un déficit de contrôle de l’ensemble du cadre communicationnel, induit par
l’absence d’un dispositif structuré d’échanges verticaux et horizontaux d’informations
au sein de l’organisation, il naît une attitude de démotivation qui se répercute sur
26 Jean –Pierre LEHNISCH (dans, La communication de l’entreprise, Editions PUF. Que sais-je? 7ème édition, 2011) démontre qu’en situation d’absence ou de faiblesse du dispositif de communication interne, il se développe des communications parallèles sous-forme de «bruits» qui ont un triple effet négatif: les sources parallèles d’information arrivent à «s’attribuer une part de pouvoir», à «faire du catastrophisme» et « à faire dérégler la machine.. » PP. 25-27 (PP.127).
29
l’action administrative par des services de mauvaise qualité rendus aux usagers. Des
dispositifs tels que «le numéro vert27» n’ont pas d’efficacité réelle ; même si les
contribuables des « grands comptes » en sont informés, les plus modestes, souvent
ignorants du cadre du fonctionnement institutionnel, et gérés quotidiennement par des
agents démotivés et abandonnés à eux-mêmes, s’en servent très rarement. Le retour
de l’information ou même la plainte émanant des services opérationnels sont alors
bloqués dans le circuit, ou n’y sont même pas introduits. Et dans la mesure où il
n’existe pas de mécanisme d’évaluation de ce volet du management, on reste alors
dans le « modèle top-down » et attentiste : l’administration ne va pas à la recherche
de l’information, ne créé pas des espaces incitatifs et permanents de production et de
dynamisation des messages qui constituent autant d’outils d’orientation des décisions
et d’aide pour un management performant. Ainsi, le silence des usagers s’analysera
comme un indicateur de performance (moins il y a des plaintes, plus on a l’impression
que le service fonctionne mieux), alors que cette situation constitue tout simplement le
brouillard qui crypte le signal d’alarme concernant les différents dysfonctionnements
de l’organisation. Ce qui met en péril, les principes de qualité, d’adaptabilité,
d’accessibilité du service public.
2- Pour des modes de communication interne porteurs de changements de
la qualité managériale.
La première étape, pour la construction d’un modèle de communication interne
efficace, consiste à se rendre compte des effets négatifs que son absence génère au
sein de cette Institution ; pour compléter le dispositif de communication interne de la
D.G.I. et l’améliorer, il convient alors de mobiliser des outils multiformes afin de faciliter
la fluidité et la circulation, l’écoute et le recueil des informations pertinentes, ainsi que
les voies d’ajustement des stratégies de management de l’organisation.
a- Le besoin de fluidification et de circulation des informations.
La circulation des informations est une condition de premier ordre permettant aux
managers, non seulement de garder l’unité et la cohésion de l’organisation, mais aussi
de disposer d’unités de mesure sur l’environnement interne de celle-ci. Il faut donc
27 Le numéro vert ou contact d’appel téléphonique de la D.G.I. est 8200. C’est une facilité ‘appel gratuit à partir des téléphones fixes, permettant aux usagers de poser leurs différentes préoccupations à caractère fiscal ou de faire des dénonciations à l’administration.
30
préalablement définir un circuit objectif par lequel les informations, dans des sens
horizontaux et verticaux, transiteront des émetteurs vers les récepteurs. Ce circuit
devrait être connu et accessible à tous les agents de la D.G.I. Il ne s’agit pas
seulement de communiquer mensuellement à certains agents-cadres, par
l’intermédiaire de leurs chefs régionaux, les résultats réalisés par les différentes unités
de production. Il faut aussi engager la communication sur des sujets de détail et même
banals, intéressant tout le personnel, à l’exemple des primes qui leur sont payées, des
objectifs visés par celles-ci, des fonds sur lesquelles elles sont payées, de la fréquence
de ces paiements, de la clé à partir de laquelle sont indexées les valeurs prélevées et
reversées à la mutuelle, de la vie, des activités et des performances de cette mutuelle
bref, sur un faisceaux de sujets divers engageant le cadre collectif. En règle générale,
le principe consiste en la structuration et la mutualisation de la communication autour
de pôles diversifiés et multiformes qui influent sur les différentes fonctionnalités de
l’organisation. Il peut donc s’agir, en dehors des éléments sus cités, des espaces
récréatifs, des rencontres annuelles des personnels, du renforcement des cadres
systémiques d’intervention solidaires en cas de sinistre affectant les agents; pour ce
dernier cas, l’on peut envisager la mise sur pieds d’un fond de solidarité géré par la
M.U.N.D.I., lequel peut être mobilisé non plus en cas de maladie, mais pour d’autres
sinistres [décès affectant les agents fiscaux par exemple], au lieu d’opérer, de façon
désorganisée, des ponctions ponctuelles supplémentaires sur les primes du
personnel, au sein de chaque service opérationnel. La logique d’intervention solidaire
sera ainsi mieux coordonnée, objective, efficace et utile à tous.
La fluidification et l’organisation des informations exigent aussi de clarifier avec
quelle fréquence certaines informations devraient être communiquées; la
communication, par principe devrait être permanente et non aléatoire et ponctuelle;
cela n’est que la suite logique du principe de continuité de la vie de l’administration,
qui, lui-même, procède de celui de la continuité du service public. Si du côté de la
hiérarchie, l’on admet qu’il y ait des exceptions à la permanence et à la continuité de
la communication, du côté des agents, la continuité devrait être de règle absolue. Des
espaces permanents d’expression permettraient d’irriguer la D.G.I. des informations et
de dynamiser la vie collective. La régularité des informations est indispensable dans
la mesure où elle maintient le personnel en éveil le rend acteur, mais aussi stimule des
dispositions anticipatives au sommet de l’organisation; on cesse alors de manager par
31
des ajustements défensifs permanents pour rentrer dans des stratégies offensives et
innovantes de management. Ceci rend nécessaire l’aménagement de cadres
d’expression diversifiés (anonymes de préférence) réservés aux collaborateurs afin
qu’ils expriment en retour, le cas échéant, leurs appréciations. Une fois de plus, cela
fait appel au besoin de disposer de plusieurs pôles d’émission d’informations, de
cadres exhaustifs relatifs aux sujets engageant la vie de l’organisation.
b- Le développement des dispositifs d’écoute et de recueil des informations.
Les messages exprimés par le personnel, sur divers sujets émis, portent sur des
motivations variées; il apparaît nécessaire qu’ils soient recueillis et analysés. Ils
peuvent parfois être porteurs d’une charge significative d’information sur la vie de
l’organisation et constituer ainsi de formidables guides ou inspirations pour les
décisions des autorités se trouvant au sommet. La première clé est d’intégrer le fait
que la multiplication des échanges n’est pas une menace pour l’organisation ni un
signe de désorganisation ou d’anarchie. Plus il y a des possibilités de multiplier les
vues et les angles d’analyses au sein du groupe, plus l’on a arrivera à créer des facilités
d’enrichissement des réflexions, pour l’élaboration de bonnes décisions. Pour
Bertrand QUATREFAGES, «il est des problèmes que d’autres ne voient pas, qui ne
remontent pas, ou qui se perdent dans les circuits administratifs»28
L’écoute peut alors revêtir plusieurs formes. Il peut s’agir de la consultation du
personnel sur des sujets ou thématiques donnés, de débats sur des problématiques
précis, de concertations sur des sujets clivants, des avis sur des positions
déterminées (par des boîtes à idées ou de suggestions), ou de rencontres
d’échanges, de suggestions venant du personnel. Il peut en outre s’agir d’enquêtes
anonymes ou de sondages permettant de repérer ou de constituer des tendances sur
lesquelles vont se construire les décisions de l’organisation. D’autre part, les
techniques de collecte directe d’informations auprès du personnel, par la hiérarchie,
sont également intéressantes, à l’instar des entretiens, des rencontres moins
formelles; ceci est important dans la mesure où le contact physique d’un supérieur
avec ses collaborateurs a tendance à créer un a priori favorable sur la considération
que ces derniers ont de celui-ci et vice-versa. En aucune façon, il ne faudrait favoriser
28 Bertrand QUATREFAGES dans, Usagers ou clients ? Ecoute, marketing et qualité dans les services publics, 2ème édition, 1998 (PP.391) P.91
32
des procédures de collecte d’informations ou d’écoute trop formelles qui finissent par
s’arrêter à de simples conformismes sans pénétrer l’essence des réalités.
c- La nécessité d’un décloisonnement (fonctionnel-géographique) des
services.
Le décloisonnement des services reste également un élément permettant de créer
des dynamiques de communication fluides. Des services séparés les uns des autres
ne favorisent pas le développement de liens de communication fluide, même si lesdits
services se trouvent dans une même administration. Ainsi, arrive-t-il souvent aux
agents d’avoir l’impression d’être des usagers, lorsqu’ils vont à la recherche d’une
information sur un dossier donné se trouvant dans un autre bureau au sein même de
leur propre administration. Le décloisonnement peut s’opérer par l’organisation des
fonctions transversales impliquant le travail simultané et en groupe des équipes issues
de services différents. Ainsi, par exemple, il serait intéressant que des équipes de
contrôle issues de la Division des Grandes Entreprises (D.G.E.), lorsqu’elles vont en
mission dans les régions, puissent, si elles le souhaitent, être complétées par des
personnels (Inspecteurs des Impôts) en service sur place. Cela permet aux différents
personnels de travailler ensemble et de se former par la mutualisation des méthodes
et outils de travail. Cela pourrait également permettre de contourner les obstacles liés
aux effectifs parfois insuffisants des équipes de contrôle ou encore d’éviter les
contraintes budgétaires relatives aux frais de missions devant être mobilisés en cas
de mise en mission d’effectifs très importants. En second exemple, la dynamisation
d’un dispositif de communication interne de bonne qualité pourrait requérir les
interventions conjointes de la cellule de l’information et de communication, la cellule
de perfectionnement et de la formation continue, la sous-direction des relations
humaines, le service des études et des réformes fiscales; puisqu’un tel dispositif de
communication pose des préoccupations qui ne peuvent être prises en charge
efficacement par la seule cellule de l’information et de la communication.
La dispersion géographique des services de la D.G.I. est un handicap naturel pour
la réalisation d’une communication interne fluide et efficace. Mais le développement
des technologies constitue une opportunité réelle de contourner cet obstacle; certes
qu’il faudrait allouer des dotations budgétaires pour l’achat du matériel et la
constitution d’un réseau national, ainsi que la formation des personnels aux usages
33
conséquents; mais cela reste parfaitement possible et tient surtout de la volonté de
mieux organiser la gestion des circuits de communication. Ainsi, à partir d’éléments
fonctionnalistes relatifs à l’organisation des services, on peut arriver à dynamiser la vie
collective, à condition que l’approche de la communication dépasse celle de
l’information et que l’enjeu collectif reste fortement encré dans le modèle managérial.
Des plateformes informatiques bien organisées permettraient d’échanger facilement
des informations entre les différents services et contourneront l’obstacle de
l’éloignement géographique des différents services déconcentrés.
d- La formation continue et la mobilité des personnels.
Une gestion rationnelle et objective des formations des personnels constitue un
moyen non seulement d’adapter et d’enrichir les ressources humaines, mais aussi
d’assurer la communication interne par une distribution équitable des opportunités de
formation à tous. Sur la base d’un réseau d’informations efficacement structuré, la
disponibilité et l’accès aux opportunités de formation ne devraient pas être aléatoires;
la mise en œuvre d’une véritable régulation et une organisation objective de
distribution géographique et fonctionnelle des formations continues à tous, constituent
des éléments indispensables pour enrichir le personnel de connaissances facilitant
l’accomplissement de leurs missions au quotidien. Les formations par voie de
concours peuvent se soustraire à ce modèle de gestion; les formations proposées par
la hiérarchie ou mises à sa disposition, elles, devraient être gérées et distribuées sans
discrimination. L’avantage est que, d’une part, les principaux responsables de la D.G.I.
évitent ainsi de rentrer dans des traitements préférentiels discriminatoires qui
démobilisent et marginalisent certains agents. A titre d’illustration, la majeure partie
des cadres de cette administration n’accède pas à une formation continue organisée
par elle, une fois sortis de l’E.N.A.M. (Ecole Nationale d’Administration et de
Magistrature). Et en même temps, ils sont très nombreux à trouver cette formation
utile.
Une bonne organisation de la formation continue, au sein de la D.G.I., permet non
seulement de donner la possibilité de formation ou d’adaptation à tous les agents, mais
aussi constitue un dispositif de prise en charge et de redynamisation des ressources
humaines; c’est donc une forme de communication interne permettant d’éviter des
répartitions contrastées des personnels de l’administration fiscale en deux catégories,
34
avec d’un côté des cadres très performants et motivés, et de l’autre, des cadres
sclérosés, peu créatifs et malmenés par la routine.
La mobilité des personnels reste aussi un vecteur d’harmonie et d’uniformité
relative au sein de l’organisation. Après la mobilité et le décloisonnement fonctionnels,
il convient d’actionner la mobilité géographique. La découverte de régions différentes
et aussi des structures économiques et réalités fiscales contrastées permet de sortir
de la monotonie, et mobilise la réflexion sur les formes de stratégies les plus
appropriées et d’actions fiscales à déployer au niveau du personnel de la D.G.I. A titre
d’illustration, à mesure qu’augmente le nombre de cadres ayant diversifié leurs regards
sur le paysage fiscal, par le passage au sein de services différents, plus nombreux ils
seront à comprendre les mêmes réalités, et donc davantage portés à partager
facilement des consensus sur des mesures à prendre ou à faire adopter. Par contre,
l’absence de mobilité maintient le personnel dans des disparités de vues et
d’appréciations qui, faute de pouvoir générer des consensus lors des réunions de
travail, finissent par faire prévaloir le statut quo, alors même que l’administration est
appelée à s’adapter continuellement.
II- EFFETS RECHERCHES ET ENJEUX DIRECTEURS
Une bonne organisation et une circulation optimale des informations améliorent
l’environnement interne de l’organisation ainsi que la qualité du travail. Selon Eric
COBUT et François LAMBOTTE, «l’organisation est également communication, […]
elle est […] la résultante de nombreuses interactions entre acteurs internes [...] Elle a
aussi pour but […] d’apprendre les uns des autres, de développer des outils
d’intelligence collective et de définir des circuits d’information plus flexibles»29.
A- AMELIORATION DE L’ENVIRONNEMENT SOCIOPROFESSIONNEL
1- Un effet d'éviction sur les facteurs discriminatoires.
Une meilleure organisation interne des circuits horizontaux et verticaux
d’information conduit à neutraliser les asymétries d'information, rétablit l’égalité et
favorise l’émergence d’un sentiment d’équité entre les personnels. L’information
recèle un pouvoir, et celui qui y accède le premier, ou qui a les moyens (que les autres
29 Eric COBUT et François LAMBOTTE dans, Communication publique et incertitudes: fondamentaux, mutations et perspectives, Editions professionnelles 2011. P.52
35
n’ont pas) d’en diffuser devient détenteur d’un pouvoir de contrôle du groupe. Il faut
donc éviter que certains aient formellement et délibérément plus d’opportunités
d’accès aux informations ou plus de facilités de diffusion que d’autres, au sein de
l’organisation. La démocratisation de la communication, par une meilleure organisation
interne, annihile les inégalités et développe un climat de confiance au sein du groupe.
Ces deux facteurs sont des stimulants essentiels pour améliorer les liens
socioprofessionnels à la D.G.I.; dans un environnement de stress permanent et de
pression, où l’évaluation quantitative des recettes fiscales, perçues par les services
opérationnels, a pris le pas sur toutes les autres dimensions du management de
qualité, il est utile d’affaiblir ces pesanteurs par une communication plus harmonieuse.
De plus, c’est un moyen essentiel permettant de développer le sentiment
d’appartenance ou d’identification au groupe; le postulat fondamental, selon cette
approche culturaliste, est que, plus les conditions socioprofessionnelles et le cadre de
travail s’améliorent, plus le personnel développera un sentiment de fierté et
d’appartenance à l’administration fiscale. La création des espaces d’échanges et
d’enrichissement mutuels au sein de la D.G.I. aura pour but d’estomper les asymétries
d’information, les individualismes, les sentiments de concurrence de tous contre tous
et l’isolement. Il s’agit alors de permettre que tout le monde se sente membre à part
entière de l’organisation.
2- Un effet de redynamisation de la performance des services.
«La communication interne contribue à la qualité de l’action et des conditions de
travail des agents, à leur mobilisation vers les objectifs de service public et à
l’animation de la structure30». La circulation optimale d’informations accélère le rythme
de travail et facilite le traitement des dossiers. A titre d’exemple, un tel dispositif, à la
D.G.I., faciliterait le transit des informations des services opérationnels vers les
services de collecte, de centralisation et de traitement d’informations et vice-versa.
Les processus de programmation des dossiers issus des services opérationnels de
contrôle et de vérification, par exemple, seraient allégés; de même, les informations
sur les activités des entreprises seraient aisément accessibles aux agents de contrôle,
lesquels réaliseraient des gains de temps importants tout en améliorant
qualitativement et quantitativement leurs performances. A titre d’illustration,
30 Pierre ZEMOR dans, La communication publique ; P.U.F. Que sais-je? 2005 P.5
36
actuellement, certains services opérationnels attendent en moyenne quatre mois avant
d’espérer le retour et la mise en contrôle des dossiers proposés auprès des services
centraux, pour validation. Une telle amélioration ne met pas en péril le système
d’évaluation qui, au contraire, serait plus rapide et objectif. Chaque dossier validé dans
le réseau et confié à un agent de contrôle serait suivi dans ses phases de procédures,
et les retours d’informations seraient assurés opportunément.
De même, la transparence dans le circuit de gestion des informations, entre
services, permettrait que les uns et les autres se soutiennent et que des phénomènes
de rétention d’informations et de cloisonnements fonctionnels disparaissent.
Aujourd’hui, chaque service semble se contenter de son fonctionnement et de ses
performances; et les informations susceptibles de bénéficier à d’autres services, sur
les activités de contribuables ne relevant pas du ressort de compétence du service
détenteur de celles-ci, ne sont pas transmises aux unités compétentes.
En outre, la généralisation de l’usage des manuels de procédures à la D.G.I.
permettrait que les agents acquièrent des outils de travail harmonisés. Le travail étant
très technique, il demande que les nouveaux agents soient guidés par des instruments
et procédures objectifs constituant ainsi autant de repères pour mieux canaliser leurs
actions; ce qui permet, du même coup, que les supérieurs hiérarchiques s’assurent
que des cadres d’orientation des actions de leurs collaborateurs sont fonctionnels et
objectifs.
B- AMELIORATION DE LA QUALITE DU MODELE MANAGERIAL.
Les effets qualitatifs résultant des changements de paradigmes managériaux
tiennent principalement aux modes de fonctionnement des services publics, mais
aussi à un regain de contrôle du manager sur l’ensemble de l’organisation.
1- Un indicateur qualitatif sur le management
L’effet de feedback indique l’exploitation des contenus informatifs des
messages de l’on reçoit en réaction ou en conséquence de ceux que l’on a émis; c’est
un moyen intéressant de commencer l’évaluation des décisions ou des stratégies
prises, à partir du cadre interne de l’organisation. Les informations que l’on en retire
permettent, soit, de recadrer les stratégies, d’ajuster les décisions, ou tout simplement
servent d’indicateurs à la hiérarchie. Des dispositifs de communication favorisant
37
l’adhésion de tous les personnels aux objectifs et stratégies de l’administration fiscale
sont des moyens incontournables d’implication individuelle et collective aux
performances du groupe; plus les agents fiscaux seront impliqués dans les stratégies
et actions de la D.G.I., plus les remontées d’informations seront aisées et rapides. Un
tel cadre managérial améliore le travail collectif et rend l’administration apte à s’ajuster
rapidement aux différents contextes opérationnels. Le manager cesse donc d’être
uniquement le décideur de type taylorien et productiviste pour devenir coproducteur
des décisions.
Il ne s’agit pas seulement de constituer des cadres de recueil ou de remontée
d’informations, encore faudrait-il les accompagner de dispositifs adaptés d’analyse afin
d’en retirer des éléments pertinents. Le dispositif étant permanent, l’absence de retour
continu d’informations pourrait s’apprécier comme un facteur constitutif de
dysfonctionnement du circuit de communication entre les niveaux stratégiques et
opérationnels. La dérégulation du système ainsi constatée serait un signal
d’évaluation; la hiérarchie de la D.G.I. devrait ainsi surveiller le débit et la continuité du
système.
2- Un outil de Contrôle sur l’organisation
Une démocratisation des échanges d’informations, par des circuits formalisés,
permet d’affaiblir les réseaux d’information parallèles. Ce qui confère alors non
seulement de la légitimité aux dirigeants, mais aussi leur redonne un pouvoir de
contrôle réel sur la globalité de l’organisation. Tout simplement parce que les
personnels ne se gêneraient plus d’aller chercher des informations dans des sources
peu fiables, si lesdites informations se trouvent déjà dans un circuit accessible et
crédible. La légitimité viendrait du fait que les agents auraient confiance en leur
hiérarchie, parce que le cadre deviendrait relativement transparent et défait de
l’environnement de soupçons généralisés. La reprise du contrôle sur l’organisation
naît du fait qu’un seul circuit d’informations relie désormais tout le réseau et irrigue
l’ensemble de l’organisation en temps réel. Puisque l’effet pervers des sources
parallèles d’informations réside dans le fait qu’en mesure que lesdites informations se
déplacent de leurs sources vers les récepteurs périphériques, elles se déforment et
leur teneur en éléments de désinformation ou de désorganisation se densifie et crée
des attitudes hétérogènes. Alors qu’une source hiérarchique unique ne permet pas des
38
transitions d’informations par plusieurs personnes; elle garantit un effet relativement
homogène sur les agents de l’organisation. On peut donc mieux contrôler ou orienter
leurs comportements par ce biais, le contrôle n’étant pas ici celui du modèle
manipulateur, mais celui de manager organisateur de la vie du groupe.
Afin d’assurer de façon optimale la dimension de contrôle sur l’organisation, le
Directeur Général des Impôts ou les différents responsables des services impliqués
dans la gestion du circuit, auraient en observation un certain nombre de points de
vigilance, dans le souci de créer un cadre de communication interne optimal; le
schéma ci-dessous permet de ressortir les six aspects ou pôles, sur lesquels les
orientations de l’aménagement du cadre de communication interne à la D.G.I. vont
converger. Chaque pôle entretien des relations avec chacun des cinq (5) autres. Le
système d’évaluation et de veille, qui maintiendrait l’efficacité dispositif au dessus du
seuil satisfaisant, viserait à s’assurer que chaque pôle fonctionne normalement. Ceci
permet d’éviter de se faire surprendre par des situations de crise, dont les germes, s’ils
sont détectés très tôt, peuvent être efficacement maîtrisés et la crise sera ainsi évitée.
39
Schéma: dispositif de communication interne proposé par Christian MICHON31.
Une meilleure organisation des circuits de communication interne est une
ressource importante de redynamisation du cadre collectif des administrations
fiscales et un moyen efficace d’amélioration de la qualité de travail. La mobilisation
durable des recettes fiscales est un enjeu de souveraineté et requiert ainsi la mise en
œuvre de stratégies managériales tournées vers une approche sociologique au-delà
de celle juridique. La prise en compte de cet aspect est un préalable pour soutenir
ensuite l’action de la D.G.I à l’extérieur; l’optimisation de la communication devient
alors aussi une condition de la qualité de cette action.
CHAPITRE II: COMMUNICATION INTERNE : UNE CONDITION
31 Christian MICHON, Management et communication interne: les six dimensions qu’il faut considérer ; Presses universitaires de Bordeaux, 1994. P.4. Mise en ligne: 26 mars 2012 (URL, http:// communicationorganisation.revues.org/1713).
40
D’OPERATIONNALISATION DE LA COMMUNICATION EXTERNE.
«La communication interne est indissociable de la communication externe et
inversement»32. La communication interne est d’abord envisagée comme un moyen
permettant de réussir la communication à l’extérieur. L’organisation renvoie à
l’extérieur une certaine image qui n’est en réalité que sa vie interne; par ailleurs, l’effet
produit par l’envoi des informations aux usagers est un élément à prendre en compte
pour mieux communiquer. La communication publique peut prendre plusieurs
orientations, en fonction des objectifs poursuivis. La globalité des objectifs de la
communication externe reste alors au centre des préoccupations: il s’agit la mobiliser
dans ses différents aspects et de créer des effets en forme de «package33».
I- UNE TRADUCTION QUALITATIVE DE L’IMAGE DE LA DIRECTION
GENERALE DES IMPÔTS.
La communication s’extériorise de diverses façons; les récepteurs participent à la
construction du message et ils en retiennent ce qu’ils veulent retenir. La présence et
l’action des services fiscaux sur le terrain constitue une forme de communication qu’il
utile de soigner et de bien gérer.
A- NOUVEAU CADRE DE REPERAGE DE L’IMAGE DE L’ADMINISTRATION
FISCALE.
«La communication interne fait partie de la dynamique de construction de l’image, au
même titre que la communication externe, les relations presse, ou l’identité visuelle34».
Elle tient à la construction préalable d’une identité, d’une unité organisationnelle et
fonctionnelle et du développement d’une culture de service public.
1- La communication externe est d’abord le reflet de l’image de
32 Eric COBUT et François LAMBOTTE. Op. Cit. P.43 33 Pierre ZEMOR distingue en réalité sept formes de communication en fonction des objectifs et stratégies déployés : « la communication de l’information » liée au devoir de l’administration de publier les actes juridiques en vertu de l’adage nul n’est censé ignorer la loi; «la communication des informations nécessaires ou utiles au citoyen et à la vie de la cité» ; « la communication de reddition des actes publics, qui rend compte de l’action publique» ; «la communication de l’échange d’information» ; «la communication de promotion destinée à faire connaître les services publics» ; «la communication de valorisation des institutions publiques-institutionnelle et civique» et «la communication de discussion et de débat public». Pierre ZEMOR, dans LA COMMUNICATION PUBLIQUE. Que sais-je. PUF. 4è édition, 2008, P.18. (PP.127) 34 Thierry LIBAERT, Marie-Hélène WESTPHALEN dans COMMUNICATOR: toute la communication d’entreprise; DUNOD, 6è édition, P.226 (PP. 614)
41
l’organisation.
Il est utile de bien disposer le système interne de gestion de l’organisation; car,
c’est d’abord cet aspect qui se met en lumière à l’extérieur. La communication
évènementielle, les contacts avec les médias, etc. favorisent la diffusion des
messages, mais le récepteur étant supposé libre d’interpréter ceux-ci suivant d’autres
éléments de contexte; l’impératif d’afficher une image de bonne qualité à l’extérieur
devient une préoccupation essentielle. Des agents au contact direct et quotidien avec
les usagers échangent avec ces derniers et constituent les meilleurs vecteurs de la
bonne qualité organisationnelle. C’est donc une image de personnel dévoué aux
missions de service public qu’il faut renvoyer vers l’extérieur.
Les agents de la D.G.I. s’identifient à l’administration fiscale et tout acte qu’ils
posent est considéré comme émanant de celle-ci. Une bonne gestion des circuits
d’informations permet de leur doter d’une connaissance harmonisée du
fonctionnement de leurs services, des missions, des stratégies de ceux-ci ainsi que
des grands enjeux de société. Une défaillance sur ces aspects, devant des usagers
du monde économique et juridique, généralement bien cultivés, pourrait donner
l’impression d’une administration irresponsable. D’où la nécessité d’éviter que les
agents fiscaux n’apprennent les informations de leurs services qu’au travers des
sources extérieures, et qu’ils soient ainsi incapables de s’exprimer, soit pour les
expliquer, soit pour défendre leur administration en distillant la juste information.
Chaque agent devrait connaître ces aspects de l’organisation; mais le préalable est
que les supérieurs hiérarchiques eux-mêmes permettent que des informations
circulent abondamment à l’interne, que les agents aspirent à des formations de
perfectionnement ou de recyclage et qu’il y ait davantage de cadres d’échanges
mutuellement enrichissants. La gestion de l’image de l’administration devient alors un
enjeu important dans la mesure où par l’effort de communication et d’action,
l’administration fiscale l’améliore ou l’ajuste. La hiérarchie devrait savoir, par un
faisceau d’éléments expressifs, est la qualité de l’image que l’organisation renvoie à
l’extérieur. Cette photographie est ensuite rapportée à celle de l’image que les
principaux responsables veulent faire de l’administration fiscale à l’extérieur. Ceci
requiert la mise sur pieds des dispositifs d’évaluation interne mais aussi le recours
parfois à des experts extérieurs. La comparaison entre les deux images permettra de
faire, au travers de la densification de la communication collective, des ajustements et
42
synthèses qui corrigeront les aspects défaillants, intégreront les aspects initialement
oubliés, ou encore insisteront sur les points névralgiques qui devraient être mieux
connus à l’extérieur.
2- Une condition pour une convergence optimale des intérêts divergents.
Naturellement, les intérêts de l’administration se trouvent à l’opposé de ceux
des individus qui y travaillent. L’équation de la canalisation des intérêts des agents et
de leur conformité aux valeurs et missions de l’administration deviennent alors une
question à résoudre. Lorsque les missions des personnels sont clairement définies,
que ceux-ci travaillent dans un environnement de confiance et de transparence, qu’ils
sont considérés par leur hiérarchie comme partie intégrante de l’organisation, alors la
dynamique de convergence des intérêts de l’administration et des leurs peut
s’enclencher. Dans le secteur privé, on parle de culture ou valeurs de l’entreprise; Dans
l’administration publique, l’enjeu ici est le service public ou l’intérêt général. Les valeurs
de service public doivent prendre le pas sur des considérations individuelles. C’est
cette image d’agents dévoués que les usagers veulent et qui efface l’idée d’une
«administration obstacle» au profit d’une «administration facilitatrice et utile». La
communication interne a donc aussi pour rôle de former les agents fiscaux et de leur
donner une culture et des valeurs appropriées; ceci vaut pour tous les personnels,
mais surtout pour des agents contractuels qui, généralement ici, n’ont pas à la base
une formation émanant des écoles d’administration ou de service publique. Leur
recrutement n’est souvent suivi d’une brève formation technique (sur le tas) se
rapportant aux taches du service au sein duquel ils sont affectés.
De façon générale, l’éthique et la déontologie professionnelles constituent des repères
permanents devant guider l’action publique. Ces valeurs constituent des terreaux pour
le développement de la crédibilité de la D.G.I. Pour que les usagers croient en la
communication ou adhèrent à l’action de mobilisation fiscale développées par les
services, ils ont besoin de s’assurer que les personnes représentant cette
administration sont elles-mêmes dignes de confiance. Les agents sont alors appelés
à devenir des exemples ou références pour démontrer qu’ils croient en ce qu’ils
demandent aux autres de faire.
B- REFLET DE LA COHERENCE ENTRE LES STRATEGIES DE LA D.G.I. ET SES
ACTIONS OPERATIONNELLES.
43
Comment s’assurer que les stratégies élaborées au sommet de l’organisation
sont conformes avec les actions des services opérationnels si la circulation
d’informations n’est pas réelle et fluide ? Les deux dimensions du travail dans
l’organisation sont fortement liées.
1- La bonne organisation interne de la communication permet une meilleure
connexion des services stratégiques aux structures opérationnelles.
Dans une organisation, il est naturellement important qu’il n’y ait pas de rupture, ni
schématique, ni fonctionnelle, entre la partie stratégique et la partie opérationnelle. Les
services opérationnels de la D.G.I. sont le point de contact entre cette administration
et les usagers. Ils constituent cette partie qui véhicule et transforme concrètement la
politique fiscale en actions; c’est en principe sur elle que les managers s’appuient pour
agir et servir le public. Pour que ces appuis soient efficaces il est nécessaire que les
acteurs du terrain entretiennent une relation étroite et confiante avec la hiérarchie de
l’organisation. La bonne organisation des circuits de communication recommanderait
alors que lesdites informations soient bien connues et clarifiées sur les missions et
responsabilités des agents opérationnels. Les structures opérationnelles seraient
assimilables à des transformateurs-relais; puisqu’elles transforment les stratégies en
actions et constituent en même temps les relais des services stratégiques. Ainsi, plus
l’organisation sera mieux structurée à l’interne, plus l’action sera davantage cohérente
à l’extérieur; l’unité organisationnelle et fonctionnelle conditionne donc la cohérence
entre les différentes structures les administrations fiscales.
Au niveau organisationnel, la fonction de communication ainsi restructurée se
rationalise, d’une certaine façon, et la charge de travail initialement réservée à la
cellule de l’information et de la communication se projette sur l’ensemble des services
de la D.G.I.; dans la mesure où la continuité de l’action communicationnelle assurée
par le personnel des services opérationnels permettra la permanence fonctionnelle de
cette dernière auprès des contribuables; puisque la pyramide des objectifs et des
indicateurs de l’efficacité est un dispositif de pilotage de la fonction de communication
dans le temps, il faut des actions permanentes pour que les objectifs finaux
apparaissent35. Il s’instaure aussi une distribution rationnelle des taches relatives à la
35 La communication performative vise, par étapes successives, à : « faire connaître», «faire comprendre», «faire adhérer», «faire changer de comportements». Assaël ADARY et Benoît VOLATIER, Evaluez vos actions de
44
communication de l’administration (puisque ce sont potentiellement tous les agents
fiscaux qui seront mobilisés, soit près de quatre mille personnes, alors que la
communication à la D.G.I. est aujourd’hui gérée par une équipe de moins d’une dizaine
personnes). L’effet de généralisation de cette fonction à l’échelle de toute l’organisation
amplifie l’action et aide à atteindre un nombre très élevé d’usagers que l’organisation
ponctuelle des espaces de communication évènementielle tels «les journées portes-
ouvertes», les colloques et autres rencontres auraient du mal à mobiliser; ces actions
ponctuelles donnent souvent plutôt l’image d’une mise en scène dont l’impact n’est ni
durable, ni même évaluable. La nouvelle modélisation ainsi créée, sans prétendre
évincer les plateformes évènementielles, s’inscrit dans le temps, dans un maillage
territorial complet et vise à créer une véritable relation durable et confiante entre
l’administration fiscale et les contribuables. Les usagers des régions reculées, que les
seules formes actuelles d’action de communication ne peuvent atteindre, seront alors
exposés à une communication permanente, de portée nationale ou communication de
moralisation ou performative36.
2- L'effet du feedback sur les stratégies et l’amélioration d’objectifs de la D.G.I.
Les services opérationnels constituant aussi des zones frontalières entre
l’administration fiscale et son environnement social extérieur, ils sont en même temps
des zones de contact pouvant permettre à la D.G.I. de faire une évaluation primitive et
régulière sur le climat ou l’environnement des affaires ou les impacts produits par les
politiques fiscales, etc. La remontée d’informations devient alors une nécessité qui
peut être mise en œuvre par toutes les techniques d’écoute appropriées. Ces
informations pourront remonter vers la hiérarchie grâce au circuit de communication
interne qui aura été mis préalablement sur pieds par l’administration, assorti d’un cadre
d’accueil approprié. Le principal service consommateur de ce type de données est le
service des études et de la prospectives. De même, l’association des agents fiscaux
dans la prise en compte des aspects initialement non pris en compte ou mal calibrés
permettra de tenir compte de leur expérience. Ces remontées devraient être
organisées dans des cadres d’échanges élargis associant le maximum d’agents des
communication: mesurez pour gagner en efficacité; DUNOD, 2è édition, Paris 2012. P.25-26 (PP.233) 36 Bertrand QUATREFAGES distingue trois types de communication selon les effets recherchés : la «communication institutionnelle», la «communication évènementielle» et la «communication de moralisation ou performative». B. QUATREFAGES. Usagers ou clients ? Ecoute, marketing et qualité dans les services publics. 2è édition, 1998; P.203. (PP.391)
45
services opérationnels, que ce soit à la phase de conception ou d’ajustement, ou
même d’évaluation des stratégies. Les retours d’expérience ainsi opérés peuvent
également être accompagnés de techniques et cadres d’évaluation directe; ceci peut
requérir des moyens de communication spécifiques permettant de compléter par des
interventions (communicationnelles) ponctuelles, les multiples informations
engrangées en permanence par le maillage territorial des services opérationnels.
II- CORPORETISATION DE LA FONCTION COMMUNICATIONNELLE ET
PORTEE SUR LES MISSIONS DE LA D.G.I.
Le nouveau modèle entrevoit de considérer la communication comme une fonction
collective, c’est-à-dire devant être exercée par tout le système organisationnel. La
mission de communication des administrations fiscales camerounaises devrait être
effectuée aussi bien par les services opérationnels que par les services support. Il se
dégage donc un nouveau paradigme fondé sur la responsabilisation collective de la
fonction de communication (A), lequel induit des changements de fonds importants sur
le fonctionnement et les finalités dans les projections externe de la D.G.I. (B).
A- RESPONSABILISATION COLLECTIVE DE LA FONCTION
DE COMMUNICATION.
La notion de responsabilisation collective fait appel non seulement aux éléments
d’unité organisationnelle et fonctionnelle, mais aussi une meilleure portée et un impact
plus considérable dans les finalités des actes et stratégies de communication.
1- La D.G.I. comme un corps communicant.
La communication, ainsi sortie de la conception autoritariste et unidirectionnelle,
devient un outil d’action de l’organisation entière. Lorsque tous les agents de
l’administration disposent de sources fiables et accessibles d’informations sur le
fonctionnement, les missions, enjeux et valeurs de leur organisation, ils sont mieux
outillés pour s’exprimer sur les différents sujets qui tiennent à la vie de leur service. La
fonction de communication devient une fonction globale de la vie de l’administration
fiscale que les agents peuvent exercer spontanément pour un meilleur service rendu
aux usagers. On arrive alors à pallier ou à réduire les risques liés à l'absence
d'informations.
46
Il s’agit de parler le même langage, de connaître les mêmes réalités et de faire vivre
l’organisation à l’extérieur par ses agents. La responsabilisation collective découle du
fait que les agents fiscaux devenus détenteurs des informations ont ainsi l’obligation
et les moyens de mieux servir; le service de l’administration est essentiellement fondé
sur les informations dont les usagers ont besoin, et ne pas donner lesdites informations
à ces derniers devient un acte constitutif du déni de service ou une tout simplement
une défaillance. La faute de l’agent est donc d’abord morale avant de pouvoir devenir
disciplinaire. De toutes les façons, une telle forme de responsabilisation constitue déjà
en soi un devoir de la part des agents.
Dans une administration où les services fiscaux sont dispersés sur toute l’étendue du
territoire national, l’on pourrait difficilement envisager, budgétairement parlant, des
cadres de communications évènementielles sur l’ensemble des dix régions que
compte le Cameroun; et même si cela était envisagé, ces actions ne s’arrêteraient que
dans les chefs-lieux desdites régions et dans des cadres plus formalisés excluant les
formes de participation de masse; les modes de communication évènementielle ne
sont donc pas très adaptés pour les petits contribuables qui ont le plus besoin
d’informations; l’administration, elle, a besoin d’eux pour tirer des données nécessaires
à la confection ou à l’élaboration des stratégies de mobilisation fiscale, surtout à la
maîtrise du secteur informel et à l’élargissement de l’assiette fiscale. Une
responsabilisation collective des agents fiscaux permet alors d’occuper
rationnellement le terrain et d’atteindre ces cibles de façon optimale.
2- La communication: un outil d’action pédagogique collective.
Le contexte socioculturel du Cameroun est particulier. Tout d’abord parce que le
phénomène institutionnel est récent à cette culture ou, du moins, ne s’y est pas encore
suffisamment intégré. En principe, l’institution reflète le produit ou la photographie
d’une culture, c’est-à-dire, d’une façon de penser et de vivre d’un peuple à une époque
donnée. Le phénomène fiscal, qui y est encore largement considéré comme une
importation, n’est pas encore réellement intégré par les couches sociales modestes.
Près de 90% des actifs travaillent dans le secteur informel (et contribuent à hauteur de
52% du PIB) qui échappe considérablement aux cadres institutionnels. Pourtant,
même si certaines personnes, en raison du volume de leurs activités, peuvent justifier
leur sous-fiscalisation, d’autres méritent amplement d’être assujetties. Dans ce cas, il
47
ne s’agira pas seulement de les retrouver et de fiscaliser leurs activités ou leurs
revenus, mais aussi de leur communiquer «la bonne parole» et l’utilité du paiement de
l’impôt. Le principe de «consentement à l’impôt» mérite d’être partagé par tous les
assujettis (actuels ou potentiels); cela relève du devoir civique et moral dévolu de
l’administration fiscale, pour amener davantage ces contribuables à participer, eux
aussi, au processus de mobilisation des recettes fiscales37. Il s’agit de bâtir une
véritable culture fiscale et de passer d’une logique de police (fiscale) à celle de
coopération, où l’impôt cessera d’être perçu comme un instrument dissuasif ou punitif,
mais, intégré plutôt comme une contribution fondée sur un devoir citoyen. Cala fait
appel à une mobilisation générale des contribuables par une culture civique
populairement partagée pour que ceux-ci deviennent eux-mêmes les premiers
facilitateurs de la collecte des ressources publiques. La communication, devient alors
une fonction de préparation culturelle et citoyenne de mobilisation fiscale.
B- PORTEE DE CE MODELE DE COMMUNICATION SUR LES PRINCIPALES
MISSIONS FISCALES
L’usage de la communication, dans ses diverses formes, apporte des changements
notables et concrets dans le management des services opérationnels et accroîtrait
leurs performances, qualitativement et quantitativement.
1- Un nouveau paradigme de gestion fiscale
L’action répressive est certes recommandée parce qu’elle est une application de la
loi. Mais, la prévention contre des actes de délinquance fiscale reste l’aspect sur lequel
la D.G.I. devrait mettre l’accent; ceci passe par un changement de culture que seule
une amélioration du sens des relations entre les services de la D.G.I. et les
contribuables peut induire. «La communication contribue à l’acceptation plus ou moins
aisée par les citoyens de la règle ou de la décision38». Il faut donc actionner au mieux
le dispositif de communication dans le sens d’éduquer en permanence les usagers. La
majorité des petits délinquants fiscaux agit par ignorance des enjeux fiscaux dans la
collectivité; ils devraient donc être particulièrement ciblés. On gagne ainsi en efficience
37 Actuellement, selon l’estimation des réponses aux questionnaires administrés dans le cadre de la présente étude, seul 21,05% des petits contribuables estime que les services fiscaux leur expliquent suffisamment la raison pour laquelle ils doivent payer les impôts. 38 Eric ZEMOR, La communication publique; P.U.F. Que sais-je ? 4è édition, 2008, P.7
48
et en portée par une logique d’action et de communication de proximité qui instaurent
une véritable relation de confiance entre l’administration et les usagers. Là où les
actions ponctuelles de communication s’arrêtaient et se contentaient de grandes
déclarations ou de messages trop techniques que ne comprennent pas forcément les
contribuables modestes, la nouvelle organisation de la communication propose une
relation de fidélisation par l’usage d’un langage adapté; là où l’administration ne se
préoccupait pas d’écouter ou d’éduquer, faute de temps ou faute de public homogène,
on prendra désormais le temps de créer un véritable partenariat entre le fisc et les
contribuables. Les services opérationnels connaissent chacun leurs territoires de
compétence et les spécificités y relatives; les ajustements des actions de
communication deviennent le résultat des différentes contraintes environnementales
qui seront ainsi prises en compte par chaque structure; c’est donc aussi un espace
de responsabilisation pour les agents fiscaux, puisqu’il leur donne l’opportunité de
s’impliquer résolument dans cette organisation et surtout d’imaginer eux-mêmes les
actions les mieux adaptées aux différents contextes.
2- Visualisation du nouveau modèle de fonctionnement des services
d’assiette.
Les changements ainsi envisagés porteront sur divers services, mais avec des
effets sur les services opérationnels et aussi les services stratégiques des
administrations fiscales.
a- Des services de gestion et de contrôle.
Les services d’assiette comprennent globalement les organes en charge de la
gestion et ceux du contrôle (brigades de contrôle), auxquels l’on peut annexer
accessoirement le service du contentieux39. Il s’agit de l’ensemble des services qui
portent une appréciation sur l’assiette fiscale et qui déterminent la charge [fiscale]
attribuée à chaque contribuable. Une fluidité des réseaux interservices permet
qu’aucune information utile ne puisse être perdue ni abandonnée. Par exemple, les
services d’assiette assoiront ainsi l’impôt sur la base des informations fiscales précises
39 Le service du contentieux, en application des articles L125 (bis) du Code général des Impôts peut procéder à des dégrèvements, suite à un recours introduit par le contribuable, et procéder parallèlement à une nouvelle émission, dans la limite des sommes ou créances ainsi annulées, si des omissions ou erreurs ont été commises par le service d’émission initiale dans l’assiette ou le calcul des impôts droits ou taxes.
49
et exhaustives; ce qui permet de préparer la bonne la qualité des émissions fiscales et
de prévenir des contentieux inutiles souvent générés par des informations
approximatives. La cohésion du groupe faciliterait et enrichirait ainsi le travail
d’ensemble. Les écarts négatifs de rendement de certains services, seraient comblés
par les performances des autres. Puisque c’est le résultat global, au final, qui compte;
pour l’atteindre, chaque service travaille à la fois pour soi-même et aussi pour les
autres.
Le nouveau mode des relations entre l’administration fiscale et les usagers,
empreintes de confiance et de fidélité, permettrait, au niveau des services de gestion,
d’augmenter le taux des déclarations spontanées des contribuables. Ce qui entraîne
un taux de défaillance des déclarations relativement bas ou négligeable. C’est un
objectif qualitatif qui permet en même temps de faciliter le travail des services de
gestion. Notamment, le taux de relance des contribuables défaillants diminuant,
l’allègement de la charge de travail subséquent permet aux agents de se consacrer à
des travaux de contrôle sur pièces plus élaborés, d’analyses plus riches des
indicateurs de performances ou de ressortir des informations plus pertinentes sur
l’activité des entreprises. Ces données pourraient contribuer à faciliter le travail des
services de contrôle ou à conforter la qualité des informations mises à la disposition
de la hiérarchie pour améliorer les décisions.
Pour ce qui est des services de contrôle, la qualité des services de gestion ayant
amélioré la culture fiscale des contribuables, le contrôle sera plus ciblé et plus
pertinent; d’autre part, les agents des corps de contrôle pourront dégager une partie
de leur temps pour se consacrer, par la suite, à des aspects analytiques sur des
domaines transversaux susceptibles d’engendrer des aménagements plus efficient du
champ fiscal, et précisément sur la fonction de contrôle. Ainsi, l’amélioration de la
fonction d’assiette peut s’accommoder de contributions importantes des services
opérationnels aux fonctions stratégiques de la D.G.I.
b- Des services du contentieux et du recouvrement
Pour ce qui est des services du contentieux, un travail de bonne qualité ayant été
fait en amont, l’on peut présumer que le volume du contentieux sera résiduel; ce qui
veut aussi dire que cette fonction tendra vers une meilleure qualité. Par contre, le
volume des recours non contentieux (demandes tendant à l’obtention de réductions
50
ou de remises d’impôts, droits et taxes ou des pénalités afférentes à des actes de
contribuables de bonne foi) pourrait s’élever; de même, les demandes de paiement à
tempérament (des impôts droits et taxes) pourront augmenter à cause du climat de
confiance entre les deux parties. Mais ces indicateurs ne constitueront pas de menace
particulière, puisqu’ils ne compliquent pas ni n’entravent la mobilisation des ressources
fiscales; ils sont même la résultante de la mise en œuvre de mécanismes
d’optimisation fiscale prévus par le code général des impôts.
Le service du recouvrement verra certainement le niveau de créances irrécouvrables
s’amenuiser du fait de la qualité des émissions et du nouveau partenariat ainsi noué
entre l’administration fiscale et les contribuables.
c- Des services de la fonction pré-législative.
Il s’agit de la Division de la législation et des relations fiscales internationales, à
laquelle l’on peut annexer la cellule des études et des réformes fiscales. Les dispositifs
de fluidification et de retour d’informations pourront procurer à ces unités des services
stratégiques, des données précieuses leur permettant de faire des études et des
réformes de meilleure qualité. En plus, la mise sur pieds des outils de veille et
d’exploration du champ économique et fiscal leur donnera un accès précieux à des
informations provenant des services opérationnels. Il s’agira donc de privilégier des
espaces de concertation, de participation, et d’user des moyens de recueil
d’informations et d’études diverses qui constitueront autant de ressources à
valoriser40. D’autre part, cette approche participative permettrait de construire des
indicateurs et analyses plus fiables qui éviteraient de faire systématiquement chaque
année, la modification des textes fiscaux, mais de n’en faire que lorsque cela s’avère
nécessaire; l’enjeu ici c’est la stabilité et la prévisibilité du cadre fiscal ; celui-ci aiderait
les opérateurs économiques à mettre sur pieds des plans durables de gestion à l’effet
d’optimiser leurs coûts d’exploitation, et aux potentiels investisseurs de savoir, avec
certitude, dans quel environnement ils évolueront dans des horizons de court et de
moyen termes. A titre d’exemple, le dispositif de retenue à la source avait été supprimé
en 2010, alors même que des études sérieuses n’avaient pas été faites sur l’impact
40Les études et la réforme fiscales restent « l’apanage de la Division de la législation et de la fiscalité internationale de la D.G.I., alors qu’une approche participative à une telle fonction permettrait d’aboutir à un meilleur dispositif fiscal. Pr. Magloire ONDOA, L’Administration fiscale camerounaise à l’heure des réformes, Harmattan 2010. P.64
51
économique et fiscal d’une telle suppression41. Il faudrait donc associer à ces
fonctions, de façon régulière, des personnels assez variés et outillés, disposer de
cadres exploratoires permettant d’obtenir les informations plus fiables et quantifiées,
mais aussi asseoir une réelle méthodologie de travail qui constituent autant
d’instruments pour l’aide à la décision.
CONCLUSION PARTIELLE
Au terme de cette partie la démonstration de la première hypothèse relative à
la construction d’une communication interne comme facteur préalable de dynamisation
des services fiscaux au Cameroun paraît confirmée par plusieurs éléments. Ceux-ci
portent sur l’amélioration de la culture du service publique et de l’amélioration des
cadres de vie socioprofessionnels, de la construction d’un cadre managérial plus
performant et de la rationalisation de l’organisation interne par les managers. Ce
nouveau modèle de communication permettrait d’instaurer un autre type de relations
entre les membres de l’organisation, lequel sera fondé sur la mobilisation collective où
tout le monde devient acteur et s’engage dans la construction des objectifs communs
et cohérents.
La seconde hypothèse relative à la considération de la communication comme
moyen efficace d’optimisation des performances de la DGI paraît confirmée. De telles
améliorations aideraient à la construction de la base de son efficacité auprès des
usagers. Bien communiquer auprès des usagers reste un moyen certain de faire
comprendre le sens de l’action publique. Des relations et des espaces de contact créés
par l’administration fiscale pour expliquer son action, ou pour comprendre comment
celle-ci est perçue à l’extérieur, constituent une condition incontournable d’un service
public qui se veut performant. Ces actions visent à faire des usagers non plus
seulement des consommateurs ni de simple clients du service public, mais de
véritables partenaires. De là, se noue entre les deux parties, une relation de confiance
dont l’intérêt est la facilitation de l’action publique. Cette facilitation de l’action
41 Un tel cadre permet à l’Etat de saisir une partie importante des activités fiscales relevant du secteur informel; et sa suppression engendre des pertes fiscales et des coûts d’exploitation aux entreprises initialement astreintes à l’obligation de retenue à la source. La réintroduction de ce dispositif, au vue des impacts négatifs que cela a engendrés (seulement après un an), donne l’impression d’une politique fiscale faite avec beaucoup de légèreté.
52
administrative conforte également l’amélioration de la qualité des relations entre les
usagers et, partant, une amélioration des performances de la D.G.I.
La bonne gestion de la communication pour l’amélioration des performances
des administrations fiscales au Cameroun est préalablement un élément
d’organisation interne des circuits d’échanges verticaux et horizontaux des
informations entre les différents services de la D.G.I. La valorisation du cadre de
communication interne passe ainsi par les trois dimensions: la dimension symbolique
liée à la culture du service public ; la dimension managériale liée à l’amélioration du
travail des différents services et la dimension stratégique liée au contrôle de
l’organisation par la hiérarchie. Ceci découle de trois logiques essentiellement.
D’abord, la communication interne est la variable d’harmonisation des relations
sociales entre les différents agents fiscaux. C’est par une meilleure organisation de la
communication interne que ces derniers développent un véritable lien
socioprofessionnel, des solidarités appropriées et une réelle culture de groupe. Un lien
social fort signifie une volonté de travailler ensemble, de valoriser leur administration
et de mieux la défendre.
Ensuite, une bonne organisation des cadres de fonctionnement de la communication
interne permet de mieux organiser les échanges entre agents et entre les différents
services. Ce qui accroît les gains de productivités par la réduction du temps de
traitement des dossiers, la valorisation des informations désormais affectées dans un
cadre mutualisé et aussi une meilleure capitalisation des expériences individuelles au
profit des performances collectives.
Enfin, une bonne gestion des circuits de communication interne, donne au manager la
capacité accrue de contrôle sur l’organisation. La hiérarchie de la D.G.I. peut arriver à
mieux comprendre et à gérer l’ensemble du groupe si des circuits formels d’information
sont mis sur pieds et fonctionnent régulièrement. La crédibilité des informations issues
de sources formelles permet d’évincer les réseaux informels qui ont souvent tendance
à s’emparer d’une partie du pouvoir de contrôle de l’organisation; puisque ces sources
parallèles d’informations entretiennent souvent des conflits avec les sources formelles
et tendent souvent à désorganiser le système.
Il s’agit donc d’un faisceau de facteurs qui déterminent la perception que les
usagers auront du fonctionnement de l’administration; puisque l’aspect de
53
l’organisation interne apparaît au niveau du contact entre ces derniers et les agents
fiscaux. C’est le premier élément de la bonne gestion de l’image de la D.G.I. L’image
devient, ici, la forme primaire de la communication vis-à-vis de l’environnement
externe. D’autre part, les services opérationnels étant les vecteurs de la politique
fiscale qu’ils transforment en actions concrètes, ils constituent aussi le meilleur moyen
par lequel les autorités diffusent l’ensemble des informations d’ordre général et
spécifique à l’endroit du public. La communication devient une fonction collective. Les
autorités hiérarchiques dans un second temps, usent de ce cadre pour recueillir des
données informatives essentielles sur l’impact de leurs actions et stratégies. Le retour
(rapide et organisé) d’informations ou feedback, ainsi mis en œuvre, constitue alors
une aide à la décision ou à l’ajustement des politiques, des stratégies et actions
fiscales. L’enjeu étant que celles-ci soient le mieux adaptées possible par rapport au
cadre dans lequel elles sont déployées.
On ne peut donc réussir à faire une bonne communication externe si le dispositif de
communication interne est défaillant ou inexistant. En revanche, plus le dispositif
interne est bien organisé et fonctionne de façon optimale, plus on a de fortes chances
de réussir les stratégies de communication externe.
DEUXIEME PARTIE
LA DYNAMIQUE DE COMMUNICATION EXTERNE FACE A CERTAINS
FACTEURS D’INHIBITION.
INTRODUCTION
54
La dynamique de communication externe des administrations fiscales
camerounaises requiert un schéma sérieusement structuré, face à des défis nombreux
et difficiles à gérer et aux publics multiples. Le défaut d’un cadre juridico-institutionnel
bien organisé pose des problèmes de dispositif référentiel d’élaboration des stratégies
de communication, de détermination claire des objectifs visés et de cadre d’évaluation.
Au niveau de la D.G.I., ces stratégies de communication externe sont la dérivée
de la (seule) volonté d’améliorer la qualité du management, et notamment les objectifs
de mobilisation des recettes fiscales dévolus à cette administration. Dans un premier
volet, l’on notera que «les obligations d’information» des contribuables sont
circonstancielles et relèvent généralement de la loi (du Code général des Impôts).
Ceux-ci, en effet, doivent être informés sur la plupart des actes fiscaux dont le
prolongement ou la mise en œuvre sont susceptibles d’avoir une influence sur leurs
patrimoines ou sur leurs activités. Cet aspect relève du droit fiscal et ne pose pas
aujourd’hui de problème particulier en termes de communication, puisque des efforts
ont été faits dans l’aménagement des processus de fiscalisation équitable; quelques
aspects sur les dysfonctionnements y relatifs sont des actes isolés que l’on ne peut
analyser en tant que défaillances du système. En second lieu, toutes les autres
formes de «besoin de communiquer», soit du fait du contribuable, soit du fait de
l’administration fiscale, constituent des aspects à analyser pour une communication
de performance. L’hypothèse ici reste de démontrer qu’il existe des faiblesses et
entraves structurelles au développement d’une communication de performance à la
D.G.I. (sous-hypothèse 1), et que si des mesures correctives sont appliquées, ces
pesanteurs peuvent être endiguées pour rendre le service public optimal (sous-
hypothèse 2).
Les deux aspects de la communication ainsi mis en exergue méritent d’être
soutenus et explorés. D’abord parce qu’ils sont liés à la notion de service public;
l’aspect des devoirs civiques des citoyens implique en retour des obligations à
respecter de la part de l’administration, et réciproquement, afin de rendre possible ou
efficace la réalisation des actions d’intérêt général. Ensuite parce que le besoin de
communiquer mieux et spontanément peut relever de stratégies volontaires de
l’administration dans l’optique d’améliorer la qualité de ses missions. En considération
de ces deux angles de vues, justifiant la nécessité d’améliorer la communication,
nombre de facteurs devraient être sérieusement examinés, avant la prise en compte
55
réelle des faiblesses et insuffisances socio-institutionnelles qui empêchent l’éclosion
d’un cadre communicationnel de meilleure qualité (CHAPITRE I). Ce qui rend
indispensable la formulation des pistes de réflexion appropriées en vue de l’adoption
de mesures correctives (CHAPITRE II).
CHAPITRE I : LA COMMUNICATION EXTERNE EST UNE NECSSITE DONT LA
MISE EN ŒUVRE ET LA REUSSITE SONT ENCORE COMPROMISES PAR DE
NOMBREUX FACTEURS
La Direction Générale des Impôts a nécessairement besoin de communiquer
plus et mieux avec les usagers. Pour ce faire, son cadre organisationnel et fonctionnel
a connu des réformes inachevées; la prise en compte de cet aspect, ajoutée à
certaines exigences constituerait une base de changements notables (I); la
communication publique, plus qu’un choix, reste un impératif qui se trouve freiné par
des pesanteurs et insuffisances structurelles nombreuses et hétérogènes (II).
I- CONDITIONS D'UNE BONNE COMMUNICATION: ELEMENTS A
PRENDRE EN COMPTE DANS UN CONTEXTE DE REFORMES
INACHEVEES
Même si la communication reste un phénomène naturel et incontournable en
société, la communication publique, elle, exige des cadres de référence. Ceux-ci
tiennent à des logiques de cibles visées et d’approches utilisées (A), auxquelles il est
incontestablement fondamental d’adjoindre un cadrage référentiel inhérent aux
principes même du service public (B).
A- CIBLES ET STRATEGIES
La communication exige qu’il y ait de la clarté sur les cibles qui sont identifiées et
visées; la segmentation en entités relativement homogènes apparaît alors comme une
orientation permettant de mobiliser efficacement les actions administratives. D’autre
part, les approches sur la projection des actions de l’administration seront spécifiques
aux ciblages ainsi effectués pour une meilleure adaptation des techniques de
communication. Ces éléments, absent dans les modes de communication actuels des
services fiscaux sont à prendre en compte.
56
1- Pour une communication par objectif : Personnes ou groupes identifiés
et visés.
L’administration fiscale camerounaise a connu de nombreuses vagues de
restructuration interne. Il s’est développé aussi des paysages fiscaux différents en
fonction des secteurs et volumes d’activités des contribuables. Et même à l’intérieur
des différents services fiscaux ainsi restructurés, l’on retrouve des répartitions de la
gestion de portefeuilles fiscaux par service, en fonction des catégories de
contribuables42. Mais les stratégies de ciblage correspondantes n’ont pas suivi cette
poussée managériale.
Ce sont donc d’abord tous les contribuables qui sont visés par le besoin d’une
(nouvelle forme) communication de performance; puisque celle-ci est considérée dans
un sens de partage et d’échange d’informations entre les contribuables et
l’administration. Dans cet univers complexe et hétérogène, la réussite des stratégies
de communication viserait à tenir compte, autant que possible, du ciblage des groupes
d’usagers ayant des caractéristiques proches43. Les uns solliciteront davantage les
informations de l’administration plus que d’autres; par contre, ces derniers pourront
en fournir de volumes importants à l’administration. Les premiers, généralement
constitués de grands comptes sont parfaitement structurés et disposent de ressources
leur permettant d’arriver à une gestion optimale du coût ou du risque fiscal; ils ne sont
pas moins concernés, dans la mesure où ils peuvent être par ailleurs des sources
d’information importantes pour mieux comprendre l’environnement économique et
fiscale. Les seconds, cibles privilégiées de cette nouvelle dynamique
communicationnelle, sont souvent peu ou pas du tout structurés, et plus ou moins
informés; à ceux-là, il faut donner des informations pour leur permettre de construire
des dispositifs utiles de gestion fiscale. En plus, au sein de cette dernière catégorie, il
existe des contribuables qui n’ont aucune culture fiscale leur permettant de faire face
à leurs obligations. Il s’agit pour la D.G.I. de communiquer avec eux prioritairement
pour leur permettre de construire la culture fiscale. L’opérationnalisation, en 2011, des
42 Il s’agit d’un ciblage des contribuables par le principe d’interlocuteur fiscal unique (I.F.U.). On retrouve ainsi dans chaque service de gestion, les catégories suivantes : IFU 1-industriels ; IFU2-commerçants ou distributeurs ; IFU3-fiscalité spécifique : entreprises d’exploitation pétrolière, minière, gazière, forestière ;IFU4-Banques et assurances ; IFU5 prestataires de services. 43 «il n’existe pas d’administré désincarné, homogène, avec des besoins identiques, mais bien des individus hétérogènes avec des besoins particuliers auxquels il faut être en mesure de répondre». Bruno CARLIER, Améliorer la qualité de la relation service public/usagers. Edition La lettre du cadre territorial, 2003-P. 7 (194).
57
«Centres de Gestion Agréés» peut constituer, par exemple, une nouvelle plateforme
d’acteurs intermédiaires à intégrer dans ce processus de détermination des cibles les
plus pertinentes pour une communication par objectif.
Ensuite, la communication de l’administration fiscale ne s’adresse pas seulement
aux contribuables actifs et présents ; elle vise également à mettre en exergue, de la
création d’entreprises à leur fermeture en passant par la gestion tout au cours de leur
cycle de vie, tous les outils de gestion optimale du risque fiscal. Ce ciblage concerne
plus précisément les potentiels investisseurs nationaux et internationaux. Il s’agit aussi
de communiquer à l’égard de tous ceux des usagers publics qui pourraient solliciter
les services fiscaux, à l’exemple de ceux qui aspirent à sortir du Pays et qui ont besoin
de certificats de non redevance fiscale. Cette segmentation, en pratique pas très
évidente à distinguer, aide à mobiliser des approches différentes de communication.
Enfin, les autres administrations sont des partenaires sur lesquels la D.G.I. pourrait
s’appuyer pour des raisons liées à ses missions ou pour des motifs généraux de
gouvernance.
2- Pour une communication de performance: approche globale et
différenciée.
Les approches utilisées pour mener à bien cette nouvelle forme de communication,
au regard du ciblage ainsi énoncé, sont restées jusqu’ici, sans vision claire. L’approche
pour une communication de performance à la D.G.I., se doit d’être d’abord globale.
Ceci procède du principe d’égalité de tous devant le fait fiscal, qui, lui-même, procède
de l’égalité de tous devant la loi. Tous les assujettis sont alors de ce fait informés de
ce que l’administration fiscale attend d’eux, et en même temps, des espaces de
dialogue permanents devraient permettre à ce que les avis des usagers soient
recueillis et exploités par l’administration. Cette approche, qui est d’ordre général, fait
appel à l’usage des canaux classiques de communication institutionnelle tels que la
publication de la loi et des textes réglementaires, ainsi que l’affichage de notes, la
diffusion de nombreuses informations d’utilité publique sur le site internet, les boîtes à
lettres ou boîtes à suggestion, etc. Pour des cas plus spécifiques, d’autres canaux
peuvent être requis. Il peut s’agir des cadres évènementiels (tels que : les conférences
et points de presse, de colloques, etc.) ou des espaces permanents d’échanges. Ces
deux approches doivent se compléter, pour créer une véritable relation entre
58
l’administration et les usagers.
Le cas spécifique des contribuables modestes recommande l’utilisation plus
dense de cette combinaison; dans la mesure où, celle-ci s’appuie sur des logiques de
permanence, de (large) portée et permet de mieux maîtriser des pans économiques
qui, jusque-là, sont restés très peu explorés. Les Centres de Gestion Agréés
(C.G.A.)44, acteurs ou cibles intermédiaires, peuvent constituer un canal de
communication très intéressant permettant sinon d’intégrer l’activité de ces
contribuables dans les cadres institutionnels, du moins d’arriver à maîtriser les circuits
d’exploitation des activités en cause. Les C.G.A. deviendraient donc, au moins de fait,
des plateformes ou relais de communication permettant de diffuser, de distribuer et
de gérer l’information fiscale et économique. D’autre part, la D.G.I. s’appuierait sur un
tel dispositif pour recueillir des informations relatives aux difficultés et
dysfonctionnements du secteur, susceptibles de mettre en péril la réalisation de ses
missions.
Les stratégies et objectifs de communication, dans cette logique de différenciation
juste, devraient continuer à renforcer le partenariat entre le fisc et les contribuables du
secteur formel, tout en explorant mieux le secteur informel; puisqu’il existe encore,
dans ce dernier cas une proportion considérable d’assiette fiscale à mobiliser. Il s’agit
d’insister sur une communication dont la logique est double : à court terme, faire
intégrer les petits contribuables, encore non fiscalisés, dans les circuits formels, et à
moyen et long termes, les préparer à assumer pleinement leurs obligations fiscales.
Une fois de plus, les C.G.A. continueront de jouer un rôle d’interface dans les
échanges en vue de créer éventuellement des améliorations institutionnelles. En outre,
la D.G.I. peut s’appuyer, sur des relais locaux (chefs traditionnels dans des territoires
où ceux-ci existent comme dans certaines localités de Douala, par exemple), et aussi
sur des leaders d’opinion ou des personnes qui, n’étant pas considérées comme
directement visées, pourraient amplifier ses actions de communication.
L’approche communicationnelle à l’égard des potentiels investisseurs adopte la
44 Les C.G.A. ont été institués par la loi de finances 96/97 et organisés par le décret n° 2000/002/PM du 06 janvier
2000, modifié par les décrets n°2007/0456/PM du 29 mars 2007 et n° 2011/1137/PM du 12 mai 2011, déterminant les avantages fiscaux accordés aux adhérents de ces CGA. Les modalités d'application du décret susvisé ont été fixées par l'arrêté n°079/PM du 29 mars 2007. Les CGA constituent des cadres associatifs dont la mission principale est de conduire les contribuables modestes (dont le chiffre d’affaire est compris entre 15 et 100millions de FCFA) vers leurs responsabilités fiscalo-institutionnelles. Ils sont au nombre de trois aujourd’hui, dont deux à Douala et un à Yaoundé.
59
logique d’un marketing fiscalo-économique. Ce n’est donc plus seulement une
communication axée sur les obligations fiscales et les mesures incitatives qu’il faut
faire valoir, mais, toute l’image de l’institution, ses valeurs, ses ressources et ses
procédures administratives. Dans cette logique, il convient d’accompagner le cadre
classique de communication, sus évoqué, par des éléments mobilisateurs des
capitaux flottants. La communication évènementielle, et notamment les relations
presse, devrait alors être dynamisée. La presse doit être une presse économique qui
a l’habitude de s’intéresser aux affaires fiscales; il convient aussi de faire recours aux
cabinets d’audit indépendants sur la perception de l’image de la D.G.I., vue de
l’extérieur. Ceci permet de faire des ajustements appropriés et crédibles entre la
communication et les objectifs visés. Par ailleurs, des instruments de veille
communicationnelle sont indispensables à mettre sur pieds et pourraient être
mobilisés dans des processus d’études d’impact a priori ou a postériori. En lien avec
la cellule des études et des réformes fiscales, certaines publications de ladite presse
devraient être en permanence ciblées. Il s’agit par exemple des publications «DOING
BUSINESS» de la Banque Mondiale, des publications de l’O.C.D.E., des magazines
spécialisés dans le domaine intéressant les affaires fiscales et la finance, de façon
générale, ainsi que des études de certains cabinets et chercheurs indépendants. La
cellule de communication reste ici un véritable acteur et conseil utile auprès du
Directeur général pour effectuer non seulement des orientations stratégiques
efficientes, mais aussi une sélection adéquate des thèmes d’intervention relevant de
l’administration fiscale ; ce qui éviterait au Directeur général de tomber sur des sujets
qui relèveraient plutôt de la communication politique. Des exercices de média-training
peuvent aussi, de ce fait, s’avérer utiles au manager.
Enfin, pour ce qui est des autres administrations, cette forme de communication
viserait à leur faire connaître des éléments liés, par exemple, aux compétences de la
D.G.I.; ce qui peut contribuer à éviter que des institutions telles que les communes
(dans certaines localités) n’exercent, sans habilitation ni expertise appropriées, des
attributions fiscales. Ces échanges visent également à obtenir des informations sur les
activités de prestations de services faites par certains contribuables auprès de ces
administrations publiques, et qui souvent ne sont pas déclarées. Une fois de plus, la
communication classique est mieux outillée pour organiser des plateformes
appropriées d’échanges d’informations, par des rencontres ou des réunions entres
60
autorités ; mais elle peut être soutenue par des plateformes plus globales.
D’autre part, la logique de confection des rapports de performances publiés,
permettraient que les contribuables sachent aussi si les objectifs financiers assignés
à la D.G.I. en début d’exercice ont été atteints, ou encore de savoir ce qu’a été l’état
des relations entre cette administration et les contribuables (données statistiques sur
le nombre de contentieux par exemple, ensemble de dossiers traités, aboutis,
déboutés, annulés, etc.) au cours d’une année. Ces rapports de performances
devraient avoir des indicateurs quantifiés pour donner des idées précises sur
l’évolution de certaines grandeurs; ceci pourrait contribuer à impliquer davantage les
contribuables à l’amélioration du travail de l’administration et de ses performances.
3- De la prise en compte de la globalité du système.
Les améliorations des politiques et procédures fiscales et les niveaux de
prélèvements obligatoires au Cameroun sont des éléments importants de construction
de l’attractivité du territoire national; ces niveaux de prélèvements obligatoires se
situent autour de 17%, alors même que ceux des pays structurellement et
économiquement comparables sont à 37%45. De nombreux dispositifs incitatifs
d’investissements existent; mais le défaut d’une communication de qualité ne permet
pas qu’ils soient suffisamment mis en évidence à l’intérieur du territoire national,
encore moins à l’extérieur; ils restent insuffisants pour pouvoir mobiliser, par eux seuls,
les capitaux nationaux et internationaux utiles pour consolider le tissu économique. Le
tout n’est pas de créer des avantages fiscaux incitatifs, encore faudrait-il les faire
connaître aux acteurs intéressés. Il se pose donc la problématique du type de
communication à mobiliser, des personnes visées, des voies de communication à
utiliser ainsi que des objectifs à déterminer clairement. Ainsi, une meilleure politique,
des stratégies et une action de communication jugées plus dynamiques et innovantes,
à la D.G.I. constituent des préoccupations encore insuffisamment intégrées dans le
déroulement du service public.
B- L'AMELIORATION DE LA COMMUNICATION EXTERNE: UNE EXIGENCE DE
SERVICE PUBLIQUE.
L’amélioration du dispositif de communication du service publique repose sur des
45 Voir rapport 2010, « DOING BUSINESS », Banque Mondiale.
61
fondements multiples. Sur la base des considérations classiques et de la notion de
service public, la communication publique procède des principes d’ordre éthique,
juridico-institutionnel et stratégique.
1- Du principe classique de la communication du service public.
La communication publique s’appréhende comme un besoin expliquant la raison
morale de la mission même de l’administration. Elle procède d’abord de la notion de
service publique; mais cette vue est complétée par des éléments de fond plus
opératoires qui sous-tendent la nécessité de communiquer du fait que, tant
l’administration publique que les usagers sont des sujets de droit; et par conséquent,
les relations qui les lient doivent être organisées par un dispositif de droit positif.
a- La communication publique: un principe de service «ouvert au public».
La Direction générale des Impôts est d‘abord une administration, au sens de
service public chargé de la gestion de l’intérêt général et n’existe que parce qu’il y a
des usagers, et des missions à accomplir; pour les différents services qu’elle produit,
à ce titre, le besoin de communiquer lui incombe naturellement en tant qu’élément vital
de son propre fonctionnement. Mais il s’agit de mieux communiquer; la mesure vise
notamment à éviter les dérives liées à un excès de communication qui peut avoir
comme effet pervers de noyer certaines informations fondamentales; il s’agit ensuite
d’éviter les pièges d’une mauvaise communication qui rendrait inaudibles et inopérants
les messages véhiculés; enfin, il est question de pallier l’absence de communication
qui laisserait le contrôle du champ fiscal à d’autres sources et qui engendrerait des
services de mauvaise qualité. Les principes d’accessibilité, d’adaptabilité, de continuité
ou d’égalité du service public ne peuvent se développer que si ces préalables de
communication juste et efficace existent. Il y a ainsi un intérêt à bien communiquer
pour faire vivre l’administration. Cette vie administrative fait appel à des sorties, et
aussi à des entrées de flux d’informations, pour produire des impacts légitimement
acceptables sur son environnement, mais également pour permettre au service public
de se muer, de s’adapter ou de se renouveler de façon régulière. Le service public ne
va donc pas sans communication appropriée.
b- Une obligation juridico-institutionnelle.
62
La communication de l’administration est aussi une obligation46. Le principe
simple, ici, est que l’administration se trouve dans une relation inégalitaire vis-à-vis des
usagers et l’obligation d’informer ces derniers devient une exigence de rééquilibrage
de la relation et de justice sociale. Il s’agit d’informer pour protéger les usagers contre
l’arbitraire éventuel de l’action ou de l’inaction de l’administration de façon générale.
En matière fiscale, cela tient «au respect du droit de la défense», qui lui-même est un
principe général du droit contenu dans le préambule de la constitution camerounaise
du 18 janvier 1996. Il peut s’agir ensuite, dans certains cas de protéger les usagers
contre leurs propres dérives ou turpitudes; la technique de la mise en demeure est la
parfaite illustration de ce dernier cas.
En outre, comme dérivée de cet adage populaire, «nul n’est censé ignorer la loi», la
communication de l’administration remplit plusieurs conditions. D’abord, les
mécanismes institutionnels doivent fonctionner adéquatement pour une mise à
disposition des normes et informations au public par le processus de publication. Cet
aspect est généralement assuré par les services du Journal Officiel du Cameroun;
ensuite, l’article 12 du décret n°2008/365 du 08 novembre 2008 précise que la cellule
de l’information et de la communication de la D.G.I. a pour mission «d’assurer
l’information des agents des impôts et du public»47. Ici, l’obligation de communication
dépasse les procédés de publication ordinaires des normes, pour englober la mise des
informations, à la portée des agents et du public, par des processus adaptés. Enfin,
les informations dont il est question ici, ne concerneraient pas que des textes
normatifs, mais aussi toutes autres informations utiles (à caractère public et publiable).
Les spécificités de cette obligation seront modulées ensuite selon qu’il s’agit des actes
à caractère individuel ou général, ou de simples informations d’utilité publique. Pour
les premiers, les trois conditions précédemment énumérées suffisent pour rendre
opératoire l’obligation de communiquer de l’administration48; pour les seconds, des
46 L’obligation n’est pas seulement comprise ici dans le seul sens kelsénien (Hans KELSEN, Théorie pure du droit, Dalloz, Paris, 1962, P.159). Celui-ci considère en effet que l’on ne peut parler d’obligation conférée par une norme que si le mécanisme de sanction conféré par ladite norme existe en cas de non observation de la règle de droit. Cité par Muriel MERINO, L’obligation d’informer dans l’action administrative. Presse universitaire d’AIX-MARSEILLE, 2006, P.27 (PP.381) 47 Voir décret n° 2008/365 du 08 novembre 2008 portant organisation du Ministère camerounais des finances. 48 Les principes de clarté, d’accessibilité et d’intelligibilité, de la loi reconnus par le Conseil Constitutionnel français (Cons. const., n° 2001-455 DC, 12 janv. 2002, cons. 9; n° 2001-451 DC, 27 nov.
2001, cons. 13; n° 98-401 DC, 10 juin 1998, cons. 10. ; et Cons. Const., n° 2005-514 DC, 28 avr. 2005, cons. 14.) ne sont pas ici ignorés. Puisque les efforts échelonnés sur le nouveau dispositif de communication à la D.G.I., même en ce qui concerne les études préparatoires des textes juridiques, visent à faire vivre ces
63
procédures particulières peuvent être requises et consacrées. Ainsi l’on sortirait de
cette logique tyrannique (nul n’est censé ignorer la loi) portée généralement sous le
seul angle de la domination, pour une logique plus relationnelle.
Si la publication apparaît relativement respectée, à la D.G.I., la mise à la portée du
public, des normes et d’autres informations utiles reste encore sujette à discussion.
Par exemple, il n’est pas évident d’accéder, à des diffusions de certaines informations,
à partir de son site www.impots.cm; d’autres informations s’avèrent également
introuvables sur ce site, notamment celles afférentes à l’organisation de cette
administration (organigramme schématique par exemple), les moyens de
fonctionnement (effectifs de personnel, répartition des différentes structures de
production sur le territoire national, les états ou rapport d’activités, etc.) qui sont autant
d’informations d’utilité publique. Le devoir d’informer n’est donc pas limité aux seuls
textes normatifs, mais aussi à toutes autres données dont le caractère n’est
malheureusement pas clairement déterminé49. Enfin, pour ce qui est des aspects de
l’obligation d’informer, relatifs à l’intelligibilité et à la clarté de l’information, ils sont
censés être pris en charge lors du processus pré-législatif évoqué ci-dessus; les efforts
de simplification dans l’écriture des textes deviennent un passage obligé de
l’administration fiscale.
2- Une nécessité de management par objectif.
Au-delà des aspects moraux et juridico-institutionnels, les administrations
publiques camerounaises communiquent, ou tout au moins, ont intérêt à bien
communiquer, pour des considérations d’ordre stratégique. Il s’agit notamment de
réaliser des fonctions sociopolitiques importantes dans leurs relations avec les
usagers, de compléter leur dispositif de management interne au regard des
innovations qui y ont été entreprises sous l’angle du nouveau management public, et
enfin pour nouer des relations nouvelles avec les autres administrations.
principes dans les différentes formes de communication de la D.G.I. Cependant, il faudrait préciser que ces principes sont d’abord des éléments d’analyses juridiques, mais qui peuvent aussi être pris en compte dans des analyses des cadres de communication qui se veulent performants.
49Le décret ci-dessus ne parle pas que de normes, mais tout simplement d’ «information», (même lorsqu’elles n’ont pas un caractère normatif). L’on peut imaginer, qu’il s’agit ici, de toute donnée de caractère public. Ce qui ne va pas sans poser des problèmes sur un éventuel contrôle de légalité, et notamment l’établissement d’un lien préjudiciel entre le défaut d’informer et le grief qui pourrait en résulter par exemple.
64
a- Un vecteur de construction d'un véritable partenariat entre
l'Administration et les usagers.
La Direction générale des impôts, plus que toute autre administration, a intérêt à
communiquer; dans la mesure où la gestion des informations est une ressource qui
permet de réduire ce grand écart qui existe naturellement entre le contribuable et le
fisc, du fait des intérêts financiers divergents. L’enjeu est en premier, celui de la
médiation et de la régulation sociales50. Dans des administrations classiques,
généralement, l’on communique soit par devoir institutionnel, soit par instinct naturel;
mais à la D.G.I., la communication, en plus, apparaît comme un moyen de réconcilier
l’administration avec les usagers, les deux parties étant en situation d’opposition l’une
de l’autre, à cause de la charge fiscale qui les expose à un conflit sournois.
Naturellement, personne n’accepte de payer l’impôt de son plein gré; c’est le risque
de contrainte publique, attachée au non respect éventuel de leurs obligations fiscales,
qui amène les contribuables à s’acquitter de leurs dettes envers le Trésor public. Le
besoin de ne pas en rajouter requiert des procédés de médiation. La communication
apparaît alors comme un instrument facilitant le dénouement, entre les deux parties,
et les orientant vers une cohabitation durable stable et constructive.
La communication de l’administration fiscale apparaît ensuite comme une fonction de
socialisation; dans la mesure où les règles de la vie collective, desquelles découle le
cadre fiscal, doivent être assimilées comme telles par les membres de la collectivité. Il
faut les apprendre et les faire accepter à ces derniers, avec comme objectif que chacun
s’en approprie. Et puisqu’elles déterminent les conduites à tenir et les responsabilités
qui engagent chacun, une bonne communication efficace est une barrière efficace
contre les aléas de «passager clandestin»; par une bonne communication, ceux qui
ne participaient pas à une prise en charge responsable de leurs obligations fiscales ou
qui les supportaient douloureusement, les assimileraient désormais comme une
contrepartie de l’appartenance à la collectivité. C’est donc ici un moyen de fédération
des peuples pour la construction d’un destin collectif.
La communication joue enfin une fonction de légitimation de l’action publique. En
effet, l’action publique gagne à être mieux connue; la qualité et le sens de la
communication permettent de familiariser l’administration aux citoyens en leur
50 Pierre ZEMOR, LA COMMUNICATION PUBLIQUE. Que sais-je ? PUF ; 4è édition 2008. P.7 (PP.127)
65
expliquant et en leur faisant comprendre, à toutes les étapes (préparation, action et
évaluation), le fonctionnement et les ressorts de l’intérêt général. C’est à
l’administration fiscale elle-même d’imaginer les procédés et processus adaptés pour
se faire connaître et faire approuver son action aux usagers.
La notion de partenariat, qui jalonne aujourd’hui les discours des autorités
fiscales, implique au moins une communauté d’intérêts. L’on est parti du concept
«d’administrés» pour arriver à celui de «partenaires» en passant par ceux
«d’usagers», de «consommateurs» et «d’administrés» de «clients» des services
publics51. Il est essentiel de prendre acte de cette évolution et de développer des
espaces appropriés pour que la notion de «partenaire» soit pleinement vivante à la
D.G.I. Les usagers ne seront jamais partenaires de l’administration si celle-ci ne leur
offre pas des lieux et cadres d’intéressement plus démocratiques. Le partenariat entre
la D.G.I. et les usagers ne pourra s’édifier, et devenir une réalité, que si par ces
différentes formes de re-construction des relations entre les deux parties, l’on assiste
à des interrelations nouvelles fondées sur des échanges mutuels d’informations, des
plateformes de coopération susceptibles de créer ou d’aménager des centres
d’intérêts communs.
La prise en compte de cet enjeu (nouveau), dans toute sa dimension, permet de
dépasser la seule logique de court terme liée à la collecte des impôts. Il faudrait, au-
delà de cette vision de l’immédiateté, s’intéresser aux gens, et le leur faire savoir, et
pas seulement à leur argent; ce qui veut aussi dire mieux connaître leurs activités, et
arriver à un cadre fiscal juste et efficace.
b- Une exigence liée au nouveau management public.
L’administration fiscale au Cameroun se veut une vitrine du service public. La
communication de bonne qualité est un enjeu de nouveau management public
(N.M.P.). Les autorités n’ont pas le choix de communiquer; elles ont même aujourd’hui
l’obligation de bien communiquer. La notion de nouveau management public fait
référence à un fonctionnement de l’organisation exigeant que celle-ci intègre les
principes de clarté dans la détermination et la distribution des responsabilités des
51 Voir : OCDE, Des citoyens partenaires : information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques. Gouvernance, 2001. // Alfred BAGUEKA ASSOBA, op.cit.//France qualité, La satisfaction des usagers/clients/citoyens du service public. Edition La documentation française. 2004. PP.102
66
agents, la détermination et une répartition claires des objectifs, des stratégies à
mobiliser pour atteindre lesdits objectifs, un cadre ou culture d’évaluation et des
dispositifs de communication jalonnant non seulement le processus décisionnel, mais
toute l’action administrative. Le N.M.P. est en réalité une transposition des méthodes
managériales qui ont fait leurs preuves dans le secteur privé et qui peuvent être
productives dans le secteur public.
La D.G.I. a, depuis le début des années 2000 engagé un certain nombre
d’aménagements dans ce sens; l’on peut évoquer notamment la Direction Par Objectif
(D.P.O.), l’approche segmentée de la gestion des services fiscaux, la gestion des
performances avec la tenue (encore balbutiante) des tableaux de bord. Mais ces
mesures restent perfectibles; et même, elles gagneraient à être complétées par un
cadre de communication de performance. La communication n’invente pas des actions
ou mérites qui n’existent pas. Son efficacité ne prend son envol que s’il existe un cadre
managérial bien structuré. A défaut, la communication, dans un contexte managérial
perfectible, porterait le risque de laisser voir les limites ou défaillances de l’action
administrative. La communication publique, à la D.G.I., est donc un élément visant à
compléter et à améliorer l’environnement managérial pour des changements plus
globaux.
c- Opportunité d'une relation améliorée entre la DGI et les autres
administrations.
Le défi de bien communiquer, comme précédemment mis en relief, prend en
compte les meilleures voies permettant d’atteindre les usagers. La communication
peut être directement entreprise par les services fiscaux, mais aussi indirectement par
d’autres administrations, si celles-ci sont les mieux en même d’aider la D.G.I. à réaliser
ses objectifs. Il s’agit ici d’entrevoir des possibilités de coaction entre le fisc et les
autres administrations. L’atteinte des objectifs fiscaux ne se limite pas aux relations
avec les usagers, mais aussi à des partenariats élargis aux autres administrations dont
l’implication dans le domaine fiscal serait la meilleure voie pour dynamiser les objectifs
fiscaux52. Il peut s’agir, à la phase préparatoire des cadres juridiques, d’entretenir des
52 Entretien téléphonique de M. X – service associé à la gestion de la communication à la D.G.I. du 11 AVRIL 2013.
67
échanges avec les ministères du commerce, des petites et moyennes entreprises53,
de l’économie et de la planification, qui sont susceptibles de fournir des informations
ou analyses relativement pertinentes pour rendre le dispositif fiscal plus dynamique et
productif. Il peut aussi s’agir d’autres administrations, notamment des juridictions, des
collectivités publiques (communautés urbaines des grandes villes, et communes) qui
entretiennent souvent des relations multiples avec le monde économique. L’activité
économique, même informelle, a généralement un point d’attache avec le secteur
formel, qu’il faut savoir retrouver par la constitution de réseaux entre administrations.
Au-delà de cette action conjointe, l’intérêt reste également de coordonner les
différentes actions de communication dont les objectifs pourraient s’avérer
convergents. La logique est de l’ordre des moyens et de l’efficience; dans la mesure
où les actions de communication seront envisagées en fonction du positionnement des
autres administrations et de la meilleure possibilité de s’appuyer sur celles-ci pour
faciliter la réalisation optimale des missions du fisc.
L’administration fiscale devrait ainsi s’inscrire dans une perspective d’ouverture
aux autres partenaires administratifs pour que le concours de l’ensemble de ces forces
crée ou amplifie l’effet de la communication. Celle-ci devient donc plurisectorielle et
multiaxiale. Cependant, la prise en compte de tous ces éléments ne suffit pas; de
nombreuses entraves empêchent encore la pleine réalisation d’une communication
plus performante à la D.G.I.
II- FACTEURS D’INHIBITION DE LA DYNAMIQUE COMMUNICATIONNELLE A LA
D.G.I.
La faiblesse du dispositif de communication dans les administrations publiques
camerounaises, et à la D.G.I. en particulier, tient à la conjugaison de nombreux
facteurs micro et macro structurales jalonnant tout le système socio-institutionnel. Les
éléments de contexte précédemment relevés ne constituent que de micro facteurs. La
distinction radicale entre ces deux types de causes n’est pas absolue ; dans la mesure
où des enchevêtrements et des influences diverses ne permettent pas de faire des
différences nettes sur les frontières où commencent/s’arrêtent tel ou tel type de
53 La Division de la législation et des relations fiscales internationales avait déjà entrepris des actions de communication de ce type; mais c’était plus des cas ponctuels et non systématisés et ni bien structurés. [entretien téléphonique, supra.]
68
facteurs. Par exemple des influences d’ordre culturel traversent cette Institution et
revêtent ainsi une dimension singulière et en même temps sont une composante de la
société camerounaise et donc un facteur systémique. L’approche analytique, ici, sera
structurée sur le besoin de trouver le meilleur angle susceptible de rendre compte de
la dimension la plus pertinente de ces causes ou pesanteurs sur la communication à
la D.G.I. Ces facteurs peuvent se regrouper globalement en deux catégories :
techniques et socioculturels (A) et politico-économiques(B).
A- FACTEURS TECHNIQUES ET SOCIOCULTURELS.
Les éléments de fonds qui entravent le développement d’une communication
publique de performance mettent en relief leur transversalité et empêchent de les
regrouper dans des catégories qui seraient jugées artificielles; il s’agit d’abord des
facteurs qui sont à la fois techniques et socioculturels.
1- Absence de cadre socio-juridique et institutionnel.
Le premier élément de fond qui nuit à l’éclosion d’une communication performante
des administrations publiques camerounaise est l’absence d’un cadre juridique et
institutionnel intégré constituant la base de la stratégie et de la pratique de
communication.
Au niveau juridique, le droit de la communication publique s’appréhende non
plus seulement comme une vertu administrative, mais comme un cadre distributif de
droits et obligations entre les administrations publiques et les usagers. Ces derniers
peuvent, dans une certaine mesure se prévaloir du cadre de la Déclaration des
Universelle des Droits de l’Homme des Nations Unies (de 1948). Cependant, même si
cette Déclaration a été signée par le Cameroun, elle reste une «simple déclaration»
qui aurait du mal, pour des raisons pratiques, à être mobilisée comme élément de
droit positif camerounais. D’ailleurs, la France l’avait aussi signée, mais ne l’a jamais
considérée comme instrumentum juridique de son droit positif. Elle a plutôt intégré
dans le préambule de sa constitution, du 04 octobre 1958, les dispositions issues de
sa Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. La difficulté de parler,
au Cameroun, d’un cadre juridique aisément mobilisable se perçoit non seulement du
côté de l’administration publique (cf. Supra), mais aussi de celui des usagers; en effet,
ceux-ci ne peuvent se prévaloir de leurs droits ou se conformer à leurs obligations que
69
lorsqu’une règle de droit les détermine clairement et en fixe le périmètre. Pour illustrer
ce cas, il est difficile de déterminer, aujourd’hui à quel moment un refus d’accès à une
information par l’administration est constitutif d’un acte d’excès de pouvoir (attaquable
devant le juge administratif par exemple), sans même parler des aspects matériels
relatifs au juge compétent. Cette Déclaration, de même que le Pacte International sur
les droits civiques et Politiques sont des instruments généraux qui énoncent juste des
principes dont la mise en pratique reste très difficilement réalisable54. Ces principes
généraux ne sont pas étayés par des cadres réglementaires ou légaux plus précis
susceptibles de déterminer, au moins, les différents types d’informations dues aux
usagers, les voies et procédures mobilisables pour les leur fournir, les sanctions
générales ou spécifiques pouvant être prononcées par l’institution en charge de veiller
à l’harmonie de ces relations ou tout simplement le juge de l’action ou de l’inaction
administratives; de plus, l’administration, dans sa quête de performance, et de
légitimité auprès du public, n’a aucune obligation de recourir aux consultations,
concertations, débats, dialogue vis-à-vis de ce dernier, encore moins aux études
d’impact. Le défaut de ces références laisse place à des dispositifs de communication
désintégrés, disparates, incomplets. Ce qui pose, au-delà de l’impossibilité de leur
mise en œuvre par les usagers, la difficulté de leur visibilité qui s’accommode bien du
système opaque de gestion des administrations publiques.
Pour ce qui est des agents publics, le droit de la communication tient d’abord au
cadre général ci-dessus; ensuite, les dispositions du statut général de la fonction
publique55 peuvent être considérées comme des balbutiements au droit des agents
de la fonction publique à participer aux cadres de communication interne de leurs
administrations respectives. Mais c’est surtout le décret n° 2008/365 du 08 novembre,
précédemment évoqué, qui consacre le droit d’information des agents de la D.G.I.,
même si cela reste sous le seul angle de l’offre administrative d’informations. La
54 La Déclaration universelle des droits de l’homme énonce en son article 19 que « tout individu a droit à la liberté, d’opinion et d’expression, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et idées par quelque moyen que ce soit». La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, elle, stipule tout simplement en son article 9 que : «toute personne a droit à l’information». Enfin, la Charte Africaine de la Participation Populaire dans le Développement et la Transformation (adoptée à Arusha-Tanzanie- en 1990) signée par le Cameroun ne facilite pas l’opérationnalisation de cette participation populaire. 55 Le décret n°94/199 du 09 octobre 1994 portant statut général de la fonction publique (modifié par le décret n°2000/287 du 12 octobre 2000) consacre en ses articles 32 et 34, respectivement, le droit des fonctionnaires à la formation continue et à la participation au développement du cadre juridique sur les matières afférentes au fonctionnement des services publics.
70
préoccupation qui en découle est celle de savoir si déjà ces dispositions de l’article 12
sont un hasard ou une volonté réelle de mettre les informations à la disposition des
agents fiscaux. Et plus loin, la question, au demeurant légitime, de la légalité de la
vente systématique des exemplaires du Code général des Impôts (C.G.I) aux agents
fiscaux se pose comme un refus de mise à disposition (gratuite) des informations à
ceux-ci, et donc, une de violation de cet article. Car l’information des agents fiscaux
dont parle cet article veut dire au moins que chaque service devrait disposer de
l’ensemble des textes de droit fiscal fourni gratuitement par l’administration.
Cette faiblesse juridique est encore soutenue par un vide institutionnel; il n’existe
pas (comme corollaire) d’acteur institutionnel chargé de veiller au bon fonctionnement
de la communication publique. L’absence de contrainte ou de possibilité de sanction
de l’action administrative en matière de communication (refus de communication par
exemple), permet aux autorités de déterminer elles-mêmes les règles sur l’opportunité
et les contenus des communications, ainsi que les destinataires desdites informations.
On est donc dans un scénario systémique, où les autorités sont considérées comme
des acteurs et les usagers comme des spectateurs; l’indifférence, de ces derniers, à
l’endroit des affaires publiques ne pose pas le problème en termes de droit des
usagers à l’information, mais en termes de choix du moment de cette communication
ainsi que du contenu des messages devant en faire l’objet, par les autorités. Ce qui
fait qu’à la D.G.I. la communication publique n’existe que du côté de l’offre et se
préoccupe très peu de la qualité de sa demande. Or, une offre de communication qui
se développe sans s’éprouver à la demande, ou qui ne s’en inspire pas, se compromet
qualitativement, quelles que soient les bonnes intentions ou la bonne foi de ses
auteurs.
Enfin, l’absence d’acteur institutionnel en charge de veiller sur ces relations56, il est
difficile d’envisager de dispositif de régulation de cette forme de communication. C’est
donc en principe, le juge qui serait amené à intervenir (ce qui poserait le problème du
volume dense du contentieux, et génèrerait une tendance à la judiciarisation des
rapports entre l’administration et lesdits usagers) dans es cas d’improbable
56 Le décret présidentiel n° 91/287 du 21 juin 1 991, portant organisation et fonctionnement du Conseil National de Communication, et le décret No 2012/038 du 23 janvier 2012 ne permettent pas, de
façon décisive, de prendre en charge l’amélioration des droits des usagers du service publics en matière de communication.
71
dénouement.
2- Facteurs socioculturels et structurels.
Les entraves à une communication performante sont la résultante d’éléments à la
fois socioculturels et structurels. Même s’il est parfois artificiel de les dissocier, ils
peuvent néanmoins être appréhendés dans leurs aspects assez singuliers.
a- faiblesses socioculturelles
La culture camerounaise connaît, pas toujours de façon formelle, mais de manière
tacite, l’omniprésence du fait autoritaire. L’administration publique, et notamment la
D.G.I., n’échappe pas à cet environnement; le modèle de management repose sur une
logique «top-down», où le culte du chef s’encre dans l’esprit collectif et bannit toute
velléité contestataire. Ainsi, les échanges verticaux d’informations se développent de
façon assez limitée (l’accès à son supérieur hiérarchique reste souvent difficile). Ce
qui laisse peu de place à l’ouverture et à la discussion. Parfois même, les réunions
s’apparentent à des grandes messes où la prise de parole relève des considérations
formelles. Dans ce cadre peu enclin à l’ouverture, au débat et aux échanges, la
réflexion n’éclos pas réellement et le traitement des problématiques s’arrête à des
convenus classiques dépourvus d’innovation. La volonté de changement, exprimée
par certains agents, est regardée uniquement sous l’aspect du risque encouru, les
apports ou améliorations proposés restant occultés et présentés sous un angle peu
valorisant. A l’inverse, du fait de cette culture, l’ouverture de certains supérieurs
hiérarchiques est plutôt suspectée par leurs collaborateurs comme une attitude
générée par une sorte de théorie du complot visant à leur tendre des pièges, même si
l’attitude de ces supérieurs était sincère et fondée sur des logiques managériales
louables. Ce qui constitue donc aussi une entrave à l’échange optimal des informations
et nuit au bon fonctionnement des services.
Il y a également ici, une confusion réelle entre les relations individuelles et les
relations de travail57. La personnalisation des rapports entre agents ou, plus encore
entre les supérieurs hiérarchiques et leurs collaborateurs de travail, reste un principe
important et une condition prioritaire qui passe même parfois avant l’appréciation des
57 Banque Africaine de Développement-Département des opérations par pays, régions du Centre et Ouest-Cameroun: profil de gouvernance pays, septembre 2004.
72
capacités intellectuelles et professionnelles ou la qualité du travail produit. La
préséance des rapports humains sur les cadres ou statuts institutionnels entraîne des
mélanges de genres entre l’informel et le formel, entre ce qui est autorisé ou dû et ce
qui relève de pratiques et habitudes. La culture est, en effet, en concurrence constante
avec l’institution et parfois s’exprime avec plus d’efficacité que cette dernière58. Une
fois de plus les couloirs informels drainent plus d’informations que les voies formelles;
puisque des solidarités primaires, attachées à l’appartenance régionales ou tribalo-
linguistiques, créent des réseaux prioritaires de construction des rapports humains. La
quête d’excellence est généralement assimilée à une menace, et les propositions de
changement suscitent un excès de méfiance; les agents ont donc tendance à
préserver de bonnes relations vis-à-vis de leur hiérarchie, quitte à taire leur capacité
d’innovation et de changement dans le travail administratif.
En outre, les aspects intergénérationnels occupent une place trop importante,
reposant sur le fait que l’accès à des fonctions importantes se fait en considération de
l’âge des agents, et non sur la base de leurs capacités ou bagages intellectuels.
Parfois, des collaborateurs ont plus de pouvoirs (par voie des réseaux informels) que
leurs supérieurs; ce qui génère régulièrement des conflits et des blocages du
fonctionnement administratifs. De plus, le système managérial pose des exigences
spécifiques. Le respect des aînés est une règle, même lorsqu’ils sont des
collaborateurs; ils ont des traitements plus aménagés qui peuvent parfois sortir du
cadre institutionnel. C’est donc un autre type de management, jamais enseigné dans
des facultés, qu’il faut concevoir et mettre en œuvre, sous peine de se retrouver
déconnecté des réalités complexes du cadrage sociologique camerounais. C’est aussi
l’une des raisons qui font que les réformes soient extrêmement difficiles à concevoir et
à appliquer. Dans un tel cadre, la communication ne peut pas être systématique et
régulière, sous-peine de mettre à nue les erreurs et insuffisances qui exposeraient
certaines personnes à des sanctions.
Pour ce qui est des usagers, l’agent administratif est un «chef», et sa parole ou sa
position fait office de règle ou de vérité. C’est pour cela que l’administration n’est
généralement accusée que dans des cas assez particuliers; de même, la culture
camerounaise n’est pas fondée sur des habitudes contestataires. L’attitude, largement
58 International Crisis Group. Rapport Afrique n°160 du 25 mai 2010, P.1
73
partagée par les usagers, consiste plutôt à rechercher la conciliation et l’arrangement
lorsqu’il y a un différend. On évite donc d’avoir des conflits avec l’administration, ou de
trop fouiller dans ses affaires, les usagers se considérant plutôt comme spectateurs
qu’acteurs. La demande d’informations, des usagers à l’administration devient soit un
fait hasardeux, soit un acte singulier né d’une occasion particulière. C’est pour cela
que l’absence d’un cadre prescriptif et attributif, de droit positif, au Cameroun, reste un
facteur aggravant de l’indifférence que les usagers affichent en ce qui concerne des
demandes d’informations à l’administration; car, si des droits leur étaient tangiblement
consacrés et bien protégés, ils seraient plus enclins à les faire prévaloir. Ce qui fait
que, même si l’administration fiscale fait l’effort de communiquer davantage ou même
de leur accorder des opportunités de dialogue, de concertation, et autres espaces de
consultation, ils restent réticents à les utiliser, exception faite, quelque peu, des
contribuables suffisamment structurés. Pour les autorités administratives (et même
politiques) ces comportements généralisés d’usagers inoffensifs sont des soupapes
sociales qui constituent plutôt des ressources pour elles, qu’un signe de mauvaises
relations; dans la mesure où cela évite que leurs actions soient systématiquement
remises en cause.
b- Insuffisances structurelles.
Les principes de nouveau management public sont encore à la phase des
balbutiements à la D.G.I. Depuis le début des années 2000, des changements sur le
modèle managérial ont commencé à y être introduits; mais ils restent insuffisants. Ceci
est dû au fait que les dirigeants n’ont plus eu depuis lors, une vision globale et
structurée sur le système managérial. Les aménagements sont devenus sporadiques
et microscopiques; ce qui ne leur procure ni effet suffisant et global, ni cohérence
d’ensemble. La culture du chiffre, généralement mobilisée dans la tenue des
indicateurs de suivi et de performances des services, est une donnée très importante
et reste même présente dans cette administration; cependant, elle s’arrête aux seules
recettes à fournir au budget de l’Etat et des autres collectivités publiques. Les aspects
liés à la collecte des données ou la mise sur pieds des outils de prospective et de veille
devant servir à la compréhension en profondeur du fonctionnement du paysage
fiscalo-économique et à l’élaboration des politiques fiscales ou des stratégies de
mobilisation à long terme des ressources, ne sont pas encore suffisamment structurés
de façon systémique et intégrée.
74
La réalisation des chiffres reste la préoccupation majeure, mais l’on accorde peu
d’attention aux conditions de formation de ceux-ci. Les outils statistiques sont
insuffisamment mobilisés et utilisés, à cause des cloisonnements étanches entre
services59, mais aussi d’un penchant collectif à se préoccuper des résultats immédiats.
Le défaut d’un cadre juridico-institutionnel prescrivant, par exemple des études
d’impact avant toute réforme d’envergure, alimente cette culture d’autosuffisance et
cette volonté de ne pas rechercher ni de diffuser les informations.
Il se pose également le problème d’absence de visibilité réelle sur la gestion des
ressources humaines; seul, le Directeur général et certains de ses proches
collaborateurs savent, par exemple comment se font les recrutements à la D.G.I. Celui-
ci n’a pas toujours une maîtrise optimale sur la gestion de ses effectifs de personnels.
Les cadres de catégories A et B sortent chaque année, et de façon systématique, de
l’E.N.A.M. (Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature) pour alimenter ces
effectifs; les cadres contractuels, eux, sont recrutés au fil de l’eau et par des voies qui
ne sont pas toujours publiquement connues. La gestion des effectifs dans ce cas
devient une véritable difficulté; puisque le manager n’est plus celui qui en détermine le
nombre. Des considérations politiques et affinités informelles rentrent dans le circuit
comme des variables exogènes qui viennent complexifier l’équation de la gestion
optimale des ressources humaines, à la fois en termes d’effectifs, au regard de la
notion de poste de travail60, mais aussi de mobilité interne, de gestion des formations
continues et d’adéquation entre les effectifs et lesdits postes de travail.
Ces éléments de blocage engendrent des répartitions asymétriques d’effectifs
dans les services; ainsi, certains en sont insuffisamment fournis, tandis que d’autres
disposent excessivement de personnels. Du coup, se pose la problématique du sous-
emploi de certains agents, affectés à des tâches ne correspondant pas réellement à
leurs catégories61. La maîtrise réelle de gestion des effectifs échappe au manager; le
59 12,5% des agents fiscaux interrogés ont un avis relatif sur la question de savoir si les services fiscaux leur paraissent trop cloisonnés. 87,5% estimant que ces cloisonnements sont nets et néfaste pour leurs services. 60 Le décret n° 94/199 du 09 octobre 1994 portant statut général de la fonction publique (de l’Etat) modifié et complété par le décret n°2000/287 du 12 octobre 2000 visait à fonder un modèle organisationnel et fonctionnel reposant sur le principe de «poste de travail» 61 Le décret n°94/199 portant statut général de la fonction publique (ci-dessus référencé) prévoit en son article 9 la répartition des tâches en fonction des catégories; ainsi, les cadres de catégories A sont affectés à des «fonctions de conception, de direction, d’évaluation ou de contrôle» ceux de catégorie B sont affectés à des « fonctions de préparation, d’élaboration et d’application». Sauf que les notions «d’élaboration, de préparation » entretiennent une frontière très floue avec celle de «conception», alors même qu’elles relèvent
75
souci d’un minimum d’harmonie a engendré la pratique des affectations des agents-
cadres, par voie de notes de service, pour pallier les lourdeurs et aléas liés aux
procédures d’affectation, difficilement mobilisables, et relevant de la seule compétence
du ministre des finances; la justification de l’intérêt général poursuivi par de tels actes
est incontestable, dans la mesure où l’efficacité des services fiscaux tient aussi au fait
que l’on peut ajuster les effectifs d’une unité en un temps très limité; l’utilisation de ces
notes pose, par contre, de sérieux problèmes de (fondement juridique) légalité (
compétence) de leurs auteurs ainsi que le statut de leurs bénéficiaires, au regard du
principe de parallélisme des formes. Et la culture ainsi que l’omniprésence du fait
autoritaire n’arrangent pas les choses, dans la mesure où les agents sont affectés à
des tâches qui, parfois, ne correspondent pas toujours à leurs grades; ce qui peut
susciter des démotivations. Les inspections de services existent, mais se préoccupent
très peu de ces aspects. L’administration devient juste une usine d’emplois où il faut
essayer de caser tout le monde. La régulation des effectifs d’agents devient non plus
une variable du management, mais une donnée, ou tout au moins, une variable
exogène, qui s’impose et tend à déstabiliser le cadre managérial par des pressions
diverses.
Enfin, la contrainte budgétaire, au-delà du manque de vision managériale
d’ensemble, apparaît aussi comme un élément limitant la gestion des dynamiques
globales. Une meilleure communication à la D.G.I., dans ses aspects interne et
externe, demande le déploiement de ressources budgétaires considérables pour
l’équipement en matériel et leur entretien, ainsi que les besoins de formation des
personnels. Les matériels de téléphonie, de bureautique, de façon générale, restent
encore très insuffisants dans la majorité de services opérationnels. Les équipements
de seconde génération tels qu’internet, intranet sont encore inexistants dans les
services extérieurs. Ce qui rend très compliqué le travail des agents et ne facilite pas
la communication au quotidien, tant à l’intérieur de la D.G.I. que vers l’extérieur.
B- FACTEURS ECONMIQUES ET POLITIQUES.
Les facteurs économiques et politiques constituent des variables exogènes peu
maîtrisables par les services fiscaux au Cameroun; puisqu’ils tiennent à un contexte
systémique dont le changement réel ne relève que de l’intervention du pouvoir
de catégories différentes.
76
politique.
1- Entraves socioéconomiques.
Le premier constat est que les politiques publiques, de façon générale, restent
peu visibles, peu lisibles, incohérentes et inefficaces aux yeux des citoyens. Cette
invisibilité et cette incohérence empêchent aux politiques publiques de produire un
impact sur lesdits citoyens. L’autre élément de l’inopérabilité de l’outil de
communication est la mauvaise utilisation des ressources publiques; des échos
négatifs fondés sur des actes de détournements de fonds publics ou même des
réalisations approximatives de projets publics, alimentent encore plus cette faible
perception de l’impact. Il se développe alors une circonstance aggravante de la
méfiance des usagers vis-à-vis des services publics. La faible présence culturelle du
«consentement à l’impôt» est ainsi nourrie par le fait que les citoyens ne perçoivent
pas toujours le «retour sur investissement» dû au paiement de l’impôt. C’est ce qui
peut expliquer en partie, la prégnance du secteur informel et la tendance souvent à
vouloir frauder le fisc.
De là, il résulte que l’action publique des administrations dépensières, peu
convaincante, tend à rendre la communication inopérante et improductive auprès des
usagers. Le citoyen ne comprend pas qu’il y a des spécialisations dans
l’administration, que l’administration fiscale n’est pas dépensière, mais simple
collectrice des fonds publics ; elle n’a aucune marge de manœuvre sur l’orientation
qualitative de la dépense publique. Pour lui, l’administration est unique et les actions
illégitimes ou perverses accomplies par une autorité publique, quelle qu’elle soit,
rendent coupables tous les corps administratifs. L’administration se trouve ainsi dans
l’embarras, dans la mesure où les agents fiscaux, tout en comprenant le
positionnement de méfiance des citoyens, se trouvent dans l’obligation de faire leur
travail de service public qui est principalement la collecte des ressources fiscales.
La communication est un outil de préparation, mais aussi et surtout
d’accompagnement de l’action publique; même s’il est admis que cette action publique
se prépare généralement à l’abri des usagers, si celle-ci n’est pas perceptible dans
son déroulement ou ne correspond pas aux attentes de ces derniers alors, la question
de la légitimité de la communication se posera inéluctablement. La communication
devient peu aisée à déployer, lorsque des problèmes de fond sur la question
77
d’orientation et les conditions d’efficacité de la dépense publique ne sont pas
clairement posés et résolus en amont.
2- Barrières sociopolitiques.
La première entrave politique au développement optimal de la communication
des administrations fiscales au Cameroun est la centralisation du pouvoir62. En effet,
tout tient au pouvoir politique qui gère et régule tout ; ce qui peut se comprendre. Mais
le problème vient du fait que les considérations de performance managériale ne sont
pas inscrites dans le cœur des administrations publiques. En général l’un des éléments
qui caractérise l’administration et qui la différencie du politique c’est son expertise, (qui
suppose une qualification et une spécialisation); la performance suppose la
qualification, la prise en compte de plusieurs éléments fondamentaux, et parmi
lesquels la responsabilité, et donc la gestion et la distribution claires des compétences
dévolues aux responsables administratifs. Ceci suppose aussi préalablement la mise
à disposition de moyens adéquats pour effectuer et réussir les missions qui sont
confiées à un service public. La D.G.I. souffre d’un problème important dans ce
domaine; dans la mesure où le responsable principal de cette Institution ne dispose
pas de pouvoirs consistants d’organisation des services dont il a la charge de gestion.
Les budgets, les ressources humaines et les impulsions stratégiques diverses
constituent des facteurs exogènes qui s’imposent à l’organisation. Le manager n’a pas,
à proprement parler, ni le choix des moyens de son action, ni celui des résultats à
produire. En outre, cette responsabilité suppose l’évaluation des actions des agents
publics; or la communication, dans son sens de réciprocité des informations, n’est pas
fixée comme une mission par le politique [voir supra]; le politique ne juge pas
l’administration sur la base de l’efficacité de ses actions. La communication s’analyse
alors pour certains comme ne constituant pas un centre d’intérêt majeur et la
préoccupation de son évaluation ne se pose pas.
Le second facteur est l’excès de politisation des cadres administratifs63; en effet,
le Cameroun n’a connu véritablement qu’un seul régime politique depuis son
accession à l’indépendance en 1960; même si, indéniablement, il y a eu deux
Présidents de la République et des réformes considérables depuis les années 1990.
62 International Crisis Group, op (54). Cit P.19. 63 International Crisis Group, op. cit P.1
78
La visibilité des leaders politiques s’est brouillée, la politisation a fini par occuper tous
les espaces et le mérite technocratique n’est plus consubstantiel à l’administration.
Dans cet univers du relativisme méritocratique, où l’on pense que tout le monde peut
accéder à n’importe quel poste par la seule volonté du décret présidentiel, les agents
administratifs sont très peu portés vers l’amélioration de leurs capacités techniques.
Et même, ceux qui accèdent à des formations de perfectionnement ou de recherche,
tombent très majoritairement, par la suite, dans ce jeu clientéliste, même lorsqu’ils
sont insuffisamment dotés. La responsabilisation à des hautes fonctions
administratives s’apparente plus à une récompense politique, qu’à une mission
technique de responsabilités à gérer. C’est ce qui explique aussi le manque de
dynamisme des responsables à engager des réformes de fond sur le modèle
managérial. La communication publique exige la transparence dans le système de
management et la performance dans la réalisation des fonctions administratives. Le
défaut de l’un de ces deux éléments crée toujours des malaises: soit que l’on est
transparent mais pas performant, alors les insuffisances et faiblesses apparaîtront et
saperont la légitimité des responsables; soit que l’on est performant et pas transparent,
alors la communication laissera toujours un arrière goût de soupçon et finira par se
décrédibiliser.
Puisque, tout tient au politique et les règles de régulation et de promotion des cadres
administratifs ne dépendent pas de l’éclat de leurs actions, les responsables
administratifs évitent de prendre des risques de communiquer, de peur d’apparaître
comme étant trop zélés ou de révéler leurs insuffisances techniques. Ils se contentent
du service classique minimum, surtout dans ce domaine encore très mal maîtrisé par
ceux-ci. Toute innovation en la matière est donc à éviter.
Enfin, la mise du Cameroun sous ajustement structurel a ouvert la brèche sur
la souveraineté du Pays; dans la mesure où les technocrates des institutions
financières se sont chargés du tutorat financier de l’Etat en mettant en œuvre les
théories qui, disait-on, auraient fait leurs preuves ailleurs. Une fois de plus, les
paradigmes institutionnaliste et culturaliste se sont trouvés en conflit, quoique sous
une autre forme. Le contexte camerounais demande des réformes devant être
pensées très habilement par un mélange des théories préconstruites importées et des
pratiques locales et quotidiennement vécues. Le cartésianisme et l’institutionnalisme
ne suffisent donc pas pour faire des réformes efficaces et légitimement perceptibles.
79
Ce qui fait que la volonté des Institutions de Bretton Woods, puis de la Banque
Africaine de Développement64 a engendré plutôt des actions mimétistes et n’a pas
forcément emporté l’adhésion des agents publics. Le management du changement
constitue bien une variable qu’il faut intégrer dans les réformes de grande ampleur; ce
qui fait que les réformes effectuées ont été parcellaires et douloureuses. L’ingéniosité
des agents publics est restée quelque peu en marge de cette vague de réformes,
malgré les efforts des autorités politiques lors des vagues de réformes de deuxième
et de troisième générations, de prendre en compte la dimension sociale dans ces
aménagements.
Il va de soit qu’avec une épée de Damoclès ainsi suspendue au dessus des
autorités, l’administration fiscale, cible privilégiée de l’action de ces Institutions
financières, a fait des réformes sans communiquer ni avec ses agents, ni avec les
usagers. Leur avis n’était pas important, puisque d’autres avaient déjà réfléchi à leur
place, et surtout qu’on n’avait pas envie, ni du côté de Bretton Woods, ni du côté des
autorités politiques camerounaises d’avoir des retards de calendrier, ni de
contradictions à l’endroit de «l’évangile des grands prêtres» du F.M.I. La
communication pouvait donc être considérée comme inutile et non prioritaire par les
politiques, dans la mesure où elle était plus dangereuse que vertueuse. Ainsi, tout le
montage managérial a été fait avec de nombreuses faiblesses, d’ailleurs, sans que n’y
fût intégrée la variable «communication des administrations publiques»; et c’est un
élément explicatif de l’incohérence du dispositif de communication actuel.
Et puisque la D.G.I. parvient encore à mobiliser des recettes fiscales, constamment
en hausse d’années en années, la communication reste insuffisamment mobilisée. Ici,
la grille de lecture relative à la mobilisation de la communication comme outil de
management public performant, n’est pas semblable à celle des pays de l’O.C.D.E.
64 Banque Africaine de Développement, Cameroun : profil de gouvernance pays, septembre 2004. Les extraits de ce Rapport montrent que le Programme National de Gouvernance mis en œuvre par le Gouvernement camerounais était en fait une orientation venue des délibérations du Conseil d’administration de cette Banque. «Le plan était nécessaire pour corriger les dérives d’un Etat centralisateur et dirigiste qui n’organise pas le dialogue sociale et n’implique pas la société civile et les acteurs assez représentatifs de la vie économique et sociale au processus de prise de décision… »; «L’objectif de la Banque est d’intégrer la bonne gouvernance dans ses opérations, conformément à son mandat et ses priorités de développement actuelles qui sont l’accélération de la croissance économique et la réduction de la pauvreté dans les pays membres régionaux. A cet effet, la Banque a initié des profils de gouvernance pays (PGP) dans ses pays membres régionaux… Le profil de gouvernance du Cameroun a été élaboré eu égard à ces éléments et en rapport avec la politique de la Banque». P.1 (PP.59)
80
par exemple; dans le premier cas, l’on raisonne comme si cet outil était un élément de
dysfonctionnement du système, alors que dans le second cas, il est plutôt vu comme
un élément nécessaire au bon fonctionnement du système. Cette lecture comparée
met en relief le fait que ce déphasage dans la sémantique socio-institutionnelle, dans
un cas comme dans l’autre, est un marqueur de volonté politique. Il y a un certain
volontarisme politique dans le maintien du statut quo, l’autorité politique déterminant
le rythme et l’action de l’administration fiscale, et donc de la communication.
CHAPITRE II- PERSPECTIVES D’AMENAGEMENTS CORRECTIFS POUR UNE
COMMUNICATION DE MEILLEURE QUALITE A LA D.G.I.
La communication publique n’est pas encore utilisée, à la D.G.I., dans toute sa
plénitude pour pouvoir servir à des missions plus fondamentales. De nombreuses
voies d’amélioration existent et peuvent être mobilisées pour tendre vers des seuils
d’optimalité. Elles sont liées à des facteurs d’aménagement managérial d’une part (I)
et à des conditions de mobilisation des réformes d’envergure politique d’autre part (II).
I- APPROCHES MANAGERIALES CORRECTIVES
Pour transformer la communication publique en outil systémique des services
fiscaux, il conviendrait d’entreprendre des mesures correctives sur leur cadre
stratégique actuel, redynamiser la communication interne et entrevoir des adaptations
structurelles plus pertinentes et innovantes.
A- CONSTRUCTION D’UN CADRE STRATEGIQUE STRUCTUREL.
Une vue plus structurée des fonctions de communication permet d’entrevoir, par
échelle, les différentes possibilités permettant de les intégrer dans les pratiques
quotidiennes en milieu socioprofessionnel.
Pour le développement d’une culture de communication des services publics, la
communication à la D.G.I. devrait s’analyser d’abord comme un outil dans la stratégie
managériale. C’est prioritairement pour des motifs de bonne administration ou bonne
gouvernance qu’elle est appelée à être mobilisée. Cela commence par l’intégration de
cette discipline dans le profil des enseignements à l’E.N.A.M., (et même dans d’autres
écoles de service public). L’enseignement des disciplines de communication ne devrait
pas épouser l’approche journalistique, mais managériale, fonctionnelle et systémique.
81
Pour les cadres qui ne sont pas formés au sein de ces écoles, il serait nécessaire que
la D.G.I. organise souvent des formations sur la communication publique, avec un effet
évaluatif adossé sur la dynamique des carrières des agents; ainsi, tous ces agents
sauront s’en accommoder au moins au plan fonctionnel.
En vue d’adopter une approche fonctionnaliste et intégré de la communication, il
faudrait un dispositif structuré et intégré gérant à la fois la communication
institutionnelle, évènementielle et la communication managériale; le premier et le
second aspects sont gérés actuellement par la cellule de l’information et de la
communication. Pour la gestion du dernier aspect, cette cellule devrait être complétée
par les actions des services des études et des réformes fiscales, du service de
perfectionnement et de la formation continue, de la sous-direction des ressources
humaines et même de la division de la législation et des relations fiscales
internationales. En pratique, cela nécessitera juste un étoffement de la cellule de
l’information et de la communication pour les besoins de coordination des stratégies
et actions de communication de la D.G.I. Les services de la législation et ceux des
études et des réformes sont concernés en ce que, la réussite de leurs missions tient à
la recherche et à la bonne utilisation des informations liées au fonctionnement du
champ économique et fiscal. A titre d’exemple, la définition du concept de «secteur
informel» reste largement perfectible. La bonne définition de la réalité de ce secteur
conditionne sa compréhension exacte, et donc l’opportunité de profiler le dispositif
fiscal pour une meilleure prise en compte les réalités qui le structurent. Cela passe
par de véritables études de terrains et de collecte de données pertinentes par la voie
d’une communication portée vers l’écoute et la recherche. De même, les chiffres sur
la pression fiscale sont des données que fournissent de temps en temps des études
de quelques chercheurs; l’on peut et l’on devrait développer au sein des services
fiscaux, des outils de recherche permettant de cerner, avec plus de précision, le niveau
réel de telles données, qui sont d’ailleurs évolutives. D’où la nécessité de disposer
d’un véritable service de veille, d’analyse et de prospective, dont le rôle serait
d’actualiser, de gérer de telles données et d’anticiper sur de nombreuses
problématiques voire des modélisations du champ fiscal et éconmique. Ce qui
nécessite une vision plus globale et transversale du fonctionnement des services
fiscaux; d’où, la nécessité recruter des personnels qualifiées rompues à la recherche
et notamment des ingénieurs économistes statisticiens, des sociologues économistes
82
devant acquérir, par la suite, une formation de fiscaliste, à l’E.N.A.M. Ainsi des
techniques d’études diverses, qualitatives ou quantitatives, pourront être mobilisées
selon les besoins, pour donner une visibilité claire sur l’environnement en cause.
B- POUR UNE REELLE DYNAMISATION DE LA COMMUNICATION INTERNE.
Parler de la dynamisation optimale des fonctionnalités internes liées l’amélioration
de la communication de la D.G.I. revient aussi à revoir l’ensemble des dispositions
managériales dont dépend ce processus. C’est donc la globalité du système interne et
la simultanéité desdites fonctionnalités qui sont remises en cause.
1- La mise sur pieds d’un cadre de mobilisation simultanée de tous les
leviers managériaux.
La communication interne, elle, nécessitera une meilleure coordination de tous les
services ainsi relevés, qui participeront directement (du recrutement/affectation dans
les services fiscaux, à la vie socioprofessionnelle en passant par la mobilité interne et
les formations continues, etc.) à la gestion et à la dynamisation de la communication.
Ces actions devraient être complétées par des aménagements du cadre managérial
global qui recommandent le respect de l’éthique et de la déontologie administratives,
dont le Directeur Général des Impôts serait garant. De plus, des espaces d’animation
de la vie interne de la grande famille des services fiscaux, permettraient de renforcer
de façon objective la solidarité entre les différents agents ; car le défaut de tels cadres
est souvent très vite substitué par d’autres formes de dispositions plus perverses,
notamment des solidarités primaires fondées sur l’émergence des micro
communautarismes (linguistiques, tribales, régionales). Enfin, des prix de
récompense des agents les plus méritants devraient être largement valorisés par
l’organisation des moments solennels permettant de leur accorder des distinctions, sur
divers domaines, en guise d’encouragement et d’incitation collective à l’excellence.
2- Pour un réaménagement réaliste des conditions de travail des agents
fiscaux.
L’amélioration des conditions de travail des agents fiscaux est une exigence
basique qui rend possible l’atteinte des objectifs poursuivis; «il n’y aura pas de citoyens
durablement satisfaits des services publics tant que les fonctionnaires ne seront pas
83
ménagés correctement65». Ce qui requiert que des investissements en mobilier de
bureau et autres facilités dans les différents services (téléphone fixe, internet, intranet,
climatisation, etc.) soient effectués au profit des administrations fiscales, précisément;
ces conditions facilitent le travail et évitent et incitent les fonctionnaires à rester à leurs
postes et à se consacrer à leurs tâches. Ce qui contribue à éviter des comportements
vicieux d’absentéisme, source de perturbation dans la circulation et la gestion des
informations.
Les rémunérations des agents devraient aussi être suffisamment revalorisées par
des voies plus efficaces afin que ceux-ci ne se consacrent pas à des activités lucratives
parallèles susceptibles d’entraîner une mauvaise distribution et des usages
opportunistes et personnels des informations. Des agents publics travaillant en même
temps comme des consultants privés occultes, mettent forcément en conflit les intérêts
de l’administration et les leurs. La gestion opportuniste des informations, dont ils
disposent, peut dans ce cas entraîner des actes de complaisance ou prendre des
trajectoires qui sapent les objectifs d’intérêt général. L’une des formes d’intervention
de l’administration fiscale pour revaloriser cette amélioration des revenus de ces
agents serait, par exemple, de concevoir des projets de logements sociaux pour son
personnel et dont la réalisation faciliteraient l’intégration socioprofessionnelle des
nouveaux qui arrivent à la D.G.I. Les rémunérations des agents fiscaux (primes et
autres indemnités) sont relativement faibles. La renégociation de la clé de répartition
des recettes découlant des pénalités fiscales reste une piste qui pourrait aider à
mobiliser des ressources pour le financement de ce parc de logements.
Un cadre plus vertueux promouvant les bonnes pratiques devrait être encouragé,
notamment, par la tenue et la publication, au terme de chaque année, des rapports
d’activités chiffrés, rendant compte du niveau de réalisation des missions confiées à la
D.G.I., et accompagnés des grands axes, orientations et des objectifs fiscaux de la
nouvelle année. Il s’agirait de nouer une sorte de pacte entre les contribuables et le
fisc; ceci pourrait avoir un effet plus mobilisateur sur les usagers qui se sentiraient
réellement interpelés et engagés dans la facilitation de la mobilisation des ressources
budgétaires. C’est une forme de communication de pédagogie qui pourrait contribuer,
si la pratique se pérennise, non seulement à engager les contribuables à la
65 Gilles CHEVALIER, Eléments de management public: le management public par la qualité. Edition AFNOR, 2009, P.6 (PP. 450).
84
mobilisation desdites ressources, mais aussi à les amener à s’intéresser aux affaires
de l’administration.
C- POUR UNE PROJECTION PLUS OPTIMALE DE LA FONCTION FISCALE.
Il est nécessaire que la Direction générale des Impôts s’adapte et innove; c’est ce
qui lui permettra de créer régulièrement de la valeur ajoutée.
1- Pour une intégration des champs d’intervention plus innovants
Il est nécessaire que les agents fiscaux anticipent l’avenir en dépassant la logique
de la seule collecte des recettes fiscales pour imaginer des formes d’ingénieries
financières permettant de faire de l’impôt, un instrument de dynamisation de la vie
économique66. La seule approche comptable actuelle de l’outil fiscal ne permet pas
d’épuiser sa fonctionnalité en tant qu’outil de politique économique. Le traumatisme
de vingt ans d’ajustements structurels a amené les autorités publiques à déserter et à
abandonner le champ économique au profit des seuls prédateurs capitalistes; il
faudrait le reconquérir et retrouver la juste place qui revient à l’Etat, dans la mesure où
le désengagement de ce dernier, du secteur productif, ne devrait pas s’assimiler à
l’abandon de ce secteur. Les actions de mobilisation actuelles de la D.G.I., limitées
dans la collecte des recettes fiscales et la législation, restent encore largement en
deçà de ses capacités réelles d’acteur de développement. Cependant, ce nouveau
cadrage, s’il est entrepris, nécessitera un usage très innovant de la communication
pour des relations ou partenariats de types nouveaux, auxquels il est intéressant de
commencer à penser.
2- Approche évaluative des stratégies de communication: source
permanente des services publics de meilleure qualité.
«Ce qui ne se mesure pas n’existe pas, affirmait NIELS Bohr»67. Le débat sur les
modalités d’évaluation de la communication au sein des administrations publiques,
dans le monde, est encore un chantier en friche. La question du comment mesurer ou
évaluer ce qui n’est pas quantifiable se pose avec plus d’acuité que celle du pourquoi
66 Gérard PEKASSA NDAM (HDR) parle à ce propos «d’impôt-outil de politique publique». Analyse publiée (sous la Direction de Magloire ONDOA, L’Administration publique camerounaise à l’heure des réformes, Harmattan 2010, P.57 67 Assaël ADARY et Benoît VOLATIER, Evaluez vos actions de communication : mesurer pour gagner en efficacité. DUNOD-Paris, 2è édition, P.17 (PP.233).
85
de l’évaluation; pour cette dernière, la communication a des objectifs définis à atteindre
au sein des administrations publiques; et s’il y a des objectifs, c’est-à-dire des repères
claires et identifiés vers lesquels on se mobilise, il s’avère nécessaire de les évaluer
pour au moins trois raisons. Premièrement, il s’agit de concevoir de façon
démocratique les objectifs que veut se donner une administration ou alors de rendre
compte de la réalisation ou non de ceux-ci; ensuite l’évaluation permet de légitimer la
fonction de communication en mettant en exergue le savoir-faire, le professionnalisme
qui s’y attachent ainsi que la justification de la mobilisation des moyens; enfin, il faut
évaluer parce que cela permet de déterminer la variation des performances sur un
plan évolutif et d’entrevoir une meilleure mobilisation des efforts68. Mais la question
de la nature des objectifs de la communication publique, elle, paraît plus complexe, du
moins si on l’envisage comme un service autonome; dans ce cas, sa pertinence est
nulle; mais si l’on envisage la communication comme attachée à des objectifs
intermédiaires, dans la mesure où elle est une stratégie d’appui pour l’atteinte des
objectifs finaux de l’administration, alors la question devient pertinente. Les objectifs
seraient déterminés suivant que l’on se trouve sous l’angle interne ou externe. Dans
le premier cas, il sera question de considérer, par exemple comme objectif à atteindre,
un certain pourcentage de satisfaction des agents fiscaux sur le fonctionnement du
cadre de travail interne, ou encore la qualité de l’image que leur administration renvoie.
Dans le cas, des objectifs de communication externe, l’on pourra envisager d’accroître
également le pourcentage sur la qualité de la perception de l’image de la D.G.I. auprès
des usagers; par exemple, il s’agira envisager de situer le taux de satisfaction
acceptable des services fiscaux auprès des usagers autour de 90%, ou encore le
niveau d’estimation, de perception de certaines mesures fiscales à des seuils
considérables.
L’évaluation permettra de compléter tout le dispositif de management par un cadre
permettant d’avoir une visibilité dans l’action, les résultats et la pertinence des moyens
utilisés. C’est donc un outil permettant de se remettre en cause continuellement,
d’écarter de nombreux aléas, de prévenir les situations de crise, de disposer
d’indicateurs fiables et d’objectifs gérables. L’auto-évaluation de l’administration ainsi
rendue possible et une meilleure connaissance de l’environnement extérieur sont
68 Aude RIOM, Thierry LIBAERT, Assaël ADARY, Toute la fonction communication, édition DUNOD, Paris 2010. PP.340-341. (PP.401).
86
autant d’éléments utiles pour sortir des pratiques managériales tâtonnantes et peu
innovantes.
II- CONDITIONS POLITIQUES D’AMENAGEMENT DU CADRE DE
COMMUNICATION DES ADMINISTRATIONS FISCALES CAMEROUNAISES.
Pour que l’usage des dispositifs performants de communication publique soit
opératoire, il faudrait une réelle volonté politique incarnée dans une autre vision de
l’Etat. Il faudrait sortir de la navigation à vue actuelle des pouvoirs publics et engager
le Pays vers une voie claire du développement des structures socio-institutionnelles.
C’est donc d’un Etat stratège qu’il s’agit, avec une culture nouvelle du service public
et des relations entre les usagers et les autorités publiques.
A- NECESSITE DE CONSTRUIRE UN CADRE JURIDICO-INSTITUTIONNEL
GENERAL DANS LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CAMEROUNAISES.
A partir du moment où l’on s’intéresse à la vie d’une organisation sociale telle
que l’ETAT, personne morale de droit public, (et de son administration comme structure
institutionnelle), les relations entre cette dernière et les usagers ne s’analysent plus en
termes de rapports banals. Les deux sont des sujets de droit, et il est nécessaire que
les relations qui les lient soient fondées sur des cadres juridiques et institutionnels
objectivement consacrés. Il devient inévitable d’envisager ces rapports dans une sorte
de contrat socios-institutionnel. Celui-ci déterminerait, de façon globale, pour toutes
les administrations camerounaises, les droits et obligations incombant à chacune des
deux parties. Il faudrait au moins trois éléments: la détermination desdits droits et
obligations en matière de communication des administrations publiques, un cadre
juridique unifié garant de sa visibilité, ainsi qu’un organe institutionnel chargé de veiller
au respect de ce nouveau cadre.
Ceci revêt un triple intérêt; d’abord, un tel cadre déterminera le champ d’action
légale des administrations publiques en matière de communication et forcera
davantage les services publics à sortir d’une gestion de la communication jugée
aléatoire, sans contenu et sans une réelle conséquence sur la qualité du service public.
Les usagers, eux, seront motivés à communiquer, dans la mesure où, connaissant
leurs droits et leurs obligations, ils auront intérêt dans l’un ou l’autre cas à se mobiliser.
Deuxièmement, ce pacte socio-institutionnel marquera la reconnaissance officielle et
87
authentique de l’intérêt que l’Etat entend résolument porter à l’attention des citoyens
et du changement de statut qui en découle. Car, un individu qui ne peut pas demander
des comptes à son administration ou qui ne peut pas obtenir des informations sur le
fonctionnement de celle-ci, ne jouit pas pleinement de ses droits de citoyens. Enfin
parce qu’une telle logique vise plutôt à développer, à l’endroit des citoyens, un cadre
incitatif de demande sociale des services publics de meilleure. Les outils qui ont été
développés jusqu’ici adoptaient une approche recherchant la qualité vue du seul angle
de l’offre69. Cette méthode de tutorat ou de régence, consistant à tout penser en lieu
et place du citoyen, repose sur la tryptique de l’infaillibilité, de l’omniscience, et de
l’altruisme des autorités publiques. On est donc resté jusqu’ici dans une logique de
conception des institutions publiques sous le seul angle de l’offre; et même lorsque
des approches consultatives étaient faites, elles s’apparentaient plus à une mise en
scène qu’à une disposition d’endogénisation de cette pratique de communication. Ces
processus participatifs de type figuratif étaient déjà limités par un agenda politique qui
laissait peu de place à la mise en œuvre d’une communication publique authentique;
et ensuite, parce qu’ils étaient mobilisés dans un environnement de redressement ou
d’austérité économique (ajustements structurels), et donc dans un contexte d’urgence
qui ne peut laisser de place importante à des réflexions de fond.
Un tel cadre juridico-institutionnel devrait être mis sur pieds par voie de participation
populaire dûment organisée. Compte tenu de son caractère général, il pourrait être
adapté par un acte juridique plus spécifique aux exigences des administrations
fiscales. La D.G.I. se trouverait ainsi dotée d’une base juridique encadrant le
périmètre, le contenu et le canevas de son action en matière de communication
publique.
B- NECESSITE D’UNE AUTONOMIE DE GESTION.
L’idée de fond dans la transformation de la Direction des Impôts (D.I.) en Direction
Générale des Impôts70 supposait inéluctablement un nouveau modèle managérial
69 Voir, supra à propos des programmes de développement conduites par les institutions financières internationales au Cameroun. 70 C’est le décret n°2005/119 du 15 avril 2005 portant organisation du Ministère de l’Economie et des Finances qui crée cette transformation; mais l’idée originelle de fond de cette transformation telle que proposée par Pierre ALAKA ALAKA (op. cit (4) est porteuse d’une sémantique juridico-institutionnelle plus consistante proche d’une logique d’autonomie de gestion que d’un simple changement de dénomination sans conséquence sur le mode managérial.
88
fondé sur l’autonomie de gestion. Celle-ci peut aller plus loin si elle s’accompagne
d’une autonomie juridique et financière. Mais, les enjeux actuels de cette
administration commandent au moins une autonomie de gestion qui donnerait une
responsabilité réelle au Directeur général des Impôts sur les services fiscaux. Un
contrat de partenariat ou contrat d’objectifs et de performances, concrétisant les
engagements pris par le Directeur général, et lierait donc chaque année, la D.G.I. à
l’Etat. Son évaluation reposerait à la fois sur les objectifs dits «finaux» et ceux dit
«intermédiaires», et, au rang de ces derniers, la communication publique. D’abord
parce que cette responsabilité induit la prise en charge des missions dont il serait le
véritable comptable; l’obligation des résultats sera contrebalancée par une liberté
dans le choix des moyens jugés les plus appropriés; l’implication plus accrue des
responsables dans le management des services contribuerait à susciter en eux des
modes d’intervention innovantes. Ensuite parce que la flexibilité attachée à ce mode
de management amènerait le Directeur général à disposer des moyens en personnels
et à gérer ceux-ci selon une approche d’efficience; les régulations en termes de
recrutements d’effectifs, de mobilité, de formations continues seront, plus une variable
interne des services fiscaux, qu’une donnée exogène déstabilisatrice de l’organisation.
A partir de ce modèle, l’on peut subodorer des changements internes importants. Les
carrières de agents fiscaux seront mieux organisées et les promotions assurées par
un dispositif objectif et juste; une meilleure sécurisation des parcours rassérénerait
psychologiquement le personnel et le rendrait plus productif. Le mérite commencera
à émerger et les cadres les plus méritants seraient récompensés ou valorisés. Ce qui
susciterait de l’émulation et libèrerait la créativité. Dans un environnement objectif,
d’excellence et de mérite, la communication pourrait ainsi trouver un terrain fertile et
pour se développer.
L’on pourrait aussi instituer des modes d’évaluation des managers par leurs
collaborateurs sur des aspects précis; ce qui permettrait, non seulement d’estomper
les logiques de managements autoritaires, et de muer vers un mode plus collaboratif
et participatif des personnels au fonctionnement optimal de leurs services.
C- POUR UNE DEPOLITISATION DES MODES DE RESPONSABILISATION DES
CADRES ADMINISTRATIFS.
89
L’omniprésence et l’influence systématique du pouvoir politique71 dans le champ
administratif affaiblit la recherche de l’excellence technique des agents administratifs.
Il serait alors intéressant que le pouvoir politique entretienne avec son administration
des relations de type objectif, fondées sur le rendement fourni ou la performance. Il est
vrai que la très haute sphère de l’administration continuera toujours à être politisée;
mais la dérive naît lorsque cette perversion pousse jusqu’à l’absolu, au point même
d’affaiblir ce qui fait l’essence de l’administration, à savoir son savoir-faire technique.
Un tel dégrèvement de la charge politique de l’administration, permet que des
influences occultes du politique laissent place à un cadre plus objectif et égalitaire
favorisant non seulement la communication interne, mais aussi celle externe. Les
promotions, et les parcours professionnels se faisant sur la base des critères réels, le
mérite sera privilégié. L’organisation des cadres de travail ne sera plus aléatoire ou
subjective; les actions administratives seraient pensées, puis mises en œuvre dans
une logique tenant compte pleinement des paramètres contextuels de délais et de
rythme, de moyens, de résultats, de méthodologies et de processus à mobiliser.
De même, sur le plan externe, la politique reste le facteur qui tend parfois à limiter
l’action administrative. Les contribuables sont aussi souvent des acteurs politiques qui,
lorsqu’ils sont fiscalement mis en cause, font valoir leurs instruments de pouvoirs; ce
qui rend injuste et moins crédible l’action administrative. Cela va plus loin lorsqu’ils
systématisent ces interventions déloyales, sous le prétexte de la consultation ou de la
participation à la conception de la loi fiscale, pour tenter de l’affaiblir ou de s’en
protéger. Ces actions de lobbying deviennent alors des formes perverses de
l’utilisation de la communication publique qu’il faut recadrer. C’est pour cela que des
outils institutionnels plus dynamiques et efficaces devraient être mis sur pieds pour
contrer ce genre d’entreprises. Par ailleurs, l’outil de communication devrait servir à
l’orientation et à la détermination des contenus des agendas lors des processus de
consultation. Ceci peut se faire, une fois de plus par des enquêtes exploratoires
préalables donnant une idée assez claire sur la perception des données ou variables
fiscalo-économiques par les usagers et différencier ce qui sera mis en discussion de
ce qui ne le sera pas.
La légitimité des autorités, des logiques d’intervention et des réalisations de
71 International Crisis Group op. cit. (58) P.12
90
l’administration publique, sont au cœur des préoccupations d’un partenariat nouveau
entre cette dernière et les usagers. Tout d’abord, il est question de s’assurer que les
agents administratifs sont à la hauteur des responsabilités qui leur sont confiées. Cela
passe par des modes d’ascension socioprofessionnels plus respectueux des
qualifications et des performances, et reposant sur des capacités appropriées pour
innover et agir efficacement. C’est la logique de méritocratie qui devrait prévaloir dans
les responsabilisations des cadres administratifs; l’avantage en est que les usagers
seront plus respectueux des agents qui démontrent, par leurs capacités, qu’ils sont à
la hauteur de leurs missions. Ensuite, le choix des moyens d’intervention devrait
recevoir l’adhésion populaire; des moyens et méthodes d’action publique devraient
être circonscrits dans des canevas correspondant à l’acceptabilité populaire, pour
justifier ces interventions. Les fins devraient ainsi justifier les moyens, en présumant
que celles-ci sont fondées sur des logiques d’intérêt général. Enfin, les missions
poursuivies par les services publics et leurs politiques, au-delà de l’exigence requise
de visibilité et de transformateur des cadres sociaux, devraient être construites suivant
une approche de démocratie administrative. Ce qui implique une volonté véritable de
désoccultation des activités des services publics. L’affaiblissement des
cloisonnements, entre l’administration et les usagers, laissera émerger une culture de
transparence. Ainsi, les fléaux sociaux tels que la corruption ou des usages illégaux
des ressources publiques ne trouveront plus de terrain fertile pour se développer.
En somme, il s’agit des stratégies globales à entrevoir sur une dimension
macrostructurale des institutions publiques; car, tous les secteurs devraient être
concernés en même temps, pour éviter que des améliorations faites au sein de
certains ne soient noyées par la faiblesse non corrigées des autres. Ces éléments de
base pour la construction d’une administration plus responsable et légitime constituent,
une fois de plus, des cadres incitatifs psychologiques et sociaux permettant de faire
participer les citoyens à la vie des administrations publiques. Cette collaboration étroite
dynamise alors à son tour, des relations au sein desquelles vont pleinement éclore des
modes de communications plus enrichissants et plus soucieux du développement des
administrations performantes.
CONCLUSION PARTIELLE
Le développement d’une communication de performance au sein des
91
administrations fiscales du Cameroun est limité par des facteurs nombreux et
hétérogènes. Il est préférable de les analyser non pas dans une logique binaire de
facteurs internes et de facteurs externes, mais plutôt en adoptant une approche
transversales jugées plus réaliste. La troisième hypothèse portait sur le fait que la
communication publique au sein de la Direction Générale des Impôts du Cameroun,
ne pouvait pleinement se développer que si les différentes faiblesses structurelles et
autres entraves, étaient levées. La démonstration ayant mis en exergue ces différents
facteurs s’est attelée à prouver qu’effectivement des correctifs peuvent être apportés
contre ces pesanteurs; ces correctifs constituent la thérapie pour que la
communication prenne pleinement la dimension stratégique qui aiderait les
administrations fiscales, à atteindre les objectifs que leur assigne le pouvoir politique;
par ailleurs, cette nouvelle forme de communication fondée sur des réformes globales
et légitimes, menée de façon optimale, permettrait de repositionner la D.G.I. sur des
missions plus stratégiques de développement socioéconomique. La communication
ne serait plus seulement un outil de luxe, mais un véritable instrument de
développement structurel.
CONCLUSION GENERALE
Au terme de notre analyse, la préoccupation relative à l’usage de la
communication comme outil d’optimisation des performances dans les administrations
camerounaises paraît essentielle. Nous inspirant du cadre des administrations
fiscales, et notamment de la D.G.I., le constat d’une sous-valorisation et d’une sous-
utilisation des outils de communication reste réel. Le passage en revue des
transformations et améliorations qu’un usage plus innovant et systémique de cet outil
peut apporter dans le renforcement des capacités de mobilisation des objectifs dévolus
aux services fiscaux , a permis de relever des apports notables dans l’organisation et
le fonctionnement internes de cette administration. Il s’agit donc de confirmer que la
communication interne est un outil structurant de type qualitatif sur le modèle
managérial. Elle constitue un préalable qui nourrit la communication publique externe.
L’efficacité des administrations fiscales se fera avec une projection intelligente des
usages de communication appropriés auprès des usagers. Celle-ci est conçue, ici,
comme un facteur structurant des relations de partenariat et de bonne administration
entre les usagers, les autres acteurs institutionnels et privés d’une part, et la D.G.I.
d’autre part. Elle constitue aussi, elle-même, un facteur contraignant les
92
administrations fiscales à améliorer le service public; puisque sa densification contient
le risque de révéler des imperfections des services publics, et les responsables
seraient obligés d’améliorer sans cesse la qualité de leurs actions pour éviter que leurs
insuffisances ne soient mis à découvert par ce nouveau cadre de communication.
Par ailleurs, le constat reposant sur le fait que la communication actuelle de la
D.G.I. évolue encore dans un cadre perfectible est affirmé, au regard nombreuses
pesanteurs et entraves qui nuisent à l’éclosion d’un cadre communicationnel
performant; des améliorations qualitatives ne pourront survenir que si ces multiples
pesanteurs étaient endiguées. Cette voie appelle des aménagements à la fois
sectoriels et systémiques. C’est donc à la fois tout le modèle managérial qui devrait
être revu et complété pour se rendre accessible aux nouvelles dynamiques d’une
administration fiscale à la hauteur des défis posés par ses missions. En outre, un cadre
stratégique plus global de modernisation de l’Etat constitue la dimension permettant
de donner une plus grande cohérence et des changements plus globaux sur les
environnements socio-institutionnels et techniques. La communication s’inscrit donc
finalement comme un facteur culturel; c’est à la fois la culture qu’il faudrait restructurer,
au-delà du champ managérial ou technique. C’est aussi d’une nouvelle vision et du
positionnement de l’Etat sur le champ du développement social qu’il s’agit, pour sortir
d’une philosophie autoritaire où l’on pense que les exigences de transparence, de
communication, sont des facteurs désorganisants qui affaiblissent l’Etat, alors qu’ils
contribueraient à mieux le structurer en légitimant davantage ses politiques et cadres
d’intervention.
Les contextes de « bonne gouvernance », de lutte contre la corruption, les
exigences démocratiques et les enjeux économiques convergent tous vers le besoin
d’entretenir des relations de type nouveau entre les acteurs publics et ceux privés. Les
besoins d’adaptation nécessaires dans un monde en perpétuel changement
intensifient et diversifient les usages et fonctionnalités de la communication; celle-ci
n’est donc plus un luxe, mais un élément vital de toute société et davantage des
sociétés modernes. Le Cameroun n’a pas de choix à faire, en la matière, mais il devrait
plutôt envisager des technologies les plus adaptées pour ne pas se mettre en marge
des évolutions rapides du monde moderne.
Une simple proposition pour la mise sur pieds au Cameroun d’un système de
93
communication à l’image des ceux des administrations publiques des pays membres
de l’OCDE, par exemple, reste souhaitable. Il permettrait le passage vers une
administration camerounaise davantage moderne et qui placerait les usagers au début
et à la fin de son action. Mais, cette solution, aussi nécessaire qu’elle soit, cache un
problème plus complexe. L’institution est généralement la reproduction d’une culture;
c’est-à-dire, la première est la résultante de la seconde, et la plupart des pays de
l’OCDE ont développé leur tissu institutionnel par des mécanismes endogènes. En
d’autres termes, derrière chaque institution, se cache une culture et une histoire: les
usagers ne peuvent donc adopter ou respecter facilement des institutions que pour
autant que celles-ci sont une production endogène. A contrario, un processus exogène
de création d’institutions par des modes de gouvernance autoritaires (modèle top-
down) telles qu’on a pu le constater, est porteur du risque de rejet populaire. Puisque,
le peuple ne se reconnaissant pas dans une institution qui n’est pas le produit de sa
culture, aura tendance à se croire en marge de la construction socio-institutionnelle;
ou alors, tout au moins, ce processus de création d’une culture à partir des institutions,
risque d’entraîner des lenteurs extraordinairement énormes dans cette opération
(inversée) d’appropriation culturelle des institutions. Au Cameroun, les illustrations les
plus patentes de ce schéma sont matérialisées par l’échec de vingt ans d’ajustements
structurels, l’échec de vingt-cinq ans de processus démocratique, ainsi que la difficulté
de mise en œuvre des institutions prévues par les dispositions de la constitution
camerounaise du 18 janvier 1996.
La démocratie dépasse alors ainsi le simple concept de «gouvernement» du peuple,
par le peuple…., pour devenir une culture populairement partagée des modes
d’organisation sociopolitique et économique. L’approche du nouveau cadre de
communication des administrations publiques camerounaises devrait ainsi s’inscrire
dans une logique de rupture d’approche et de culture favorisant l’endogénisation des
processus participatifs, collaboratifs dans la mise sur pieds des cadres devant
structurer les relations entre les administrations publiques et les usagers.
94
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95
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ANNEXES I EXTRAIT RAPPORT D’ACTIVITES 2010 DE LA DGI
I. Des missions Les missions et l’organisation de la Direction Générale des Impôts ont été précisées par le décret n°2008/ 365 du 08 novembre 2008 portant organisation du Ministère des Finances. Mais en attendant la mise en œuvre totale de cet organigramme, les services continuent de fonctionner sur la base des textes en vigueur jusqu’en 2008 (organigramme de 2003).
A. Les missions fiscales La DGI élabore, en liaison avec les départements ministériels compétents, les textes
législatifs et réglementaires en matière d’impôts directs et indirects, de droits d’enregistrement, du timbre et de la curatelle, des redevances et taxes diverses, notamment les taxes pétrolières, minières, forestières, agricoles, pastorales et sur les produits halieutiques, y compris tous les droits et taxes qui relèvent de sa compétence. Elle est également responsable du contrôle, de la coordination et de l’animation des services des impôts, de la collecte, de la centralisation, de la mise à disposition et du suivi de l’exploitation des renseignements à but fiscal, de la conclusion et de l’application des conventions et accords en matière fiscale. Par ailleurs, la DGI assure l’identification, la localisation et l’immatriculation des contribuables, ainsi que la collecte et l’exploitation fiscale des informations foncières. Mais l’essentiel de ses missions tourne autour des opérations liées à l’assiette, au recouvrement, au contrôle et au contentieux de l’impôt. Enfin, la DGI est chargée de la lutte contre la fraude et de la répression des infractions fiscales.
B. Les missions non fiscales À côté de ses missions classiques, la Direction Générale des Impôts s’est vu confier d’autres tâches, notamment en matière domaniale avec la gestion de la curatelle. Il en va de même de la collecte des recettes de la parafiscalité destinées au Fonds National de l’Emploi (FNE), au Crédit Foncier (CF) et à la Cameroon Radio and Television (CRTV), ainsi que du recouvrement des créances sociales dans le cadre d’un partenariat avec la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS). Par ailleurs, la Direction Générale des Impôts appui le processus de décentralisation à travers
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la collecte des impôts et taxes au profit des collectivités territoriales décentralisées, grâce notamment à un partenariat fructueux avec le Fonds d’Équipement et d’Intervention Intercommunal (FEICOM). Enfin, la DGI accompagne les pouvoirs publics dans les stratégies de relance de la croissance à travers l’amélioration du climat des affaires et la promotion des investissements
II. Une organisation
A. Les services centraux Au niveau central, la DGI dispose des services ci-après :
- l’Inspection Nationale des Services des Impôts ; - la Division du Contrôle et des Enquêtes Fiscales ; - la Division du Recouvrement et du Timbre ; - la Division des Statistiques, de l’Immatriculation et de la Curatelle ; - la Division de la Législation, du Contentieux et des Relations Fiscales Internationales ; - la Division des Grandes Entreprises ; - la Division de la Fiscalité Immobilière ; - la Sous-Direction des Affaires Générales ; - la Cellule de Formation ; - la Cellule Informatique ; - la Cellule de Validation des Crédits d’Impôts ; - le Service d’Ordre ; - le Service de la Communication.
À côté de ces services, la DGI administre d’autres structures directement rattachées au Directeur Général des Impôts telles que:
- le Projet cadastre Fiscal ; - le Programme de Sécurisation des Recettes Routières ; - le Programme de Sécurisation des Recettes Forestières ; - le Programme de Sécurisation des Recettes des Mines, de l’Eau et de l’Energie ; - le Programme de Sécurisation des Recettes Domaniales, Cadastrales et Foncières ; - le Programme de Sécurisation des Recettes de l’élevage et des pêches.
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ANNEXES II Compte rendu suite au dépouillement relatif aux réponses reçues des questionnaires adressés aux contribuables. Tableau 1
dépouillement (quelques extraits) suite au
questionnaire adressé aux contribuables
oui non Un peu/plus
moins
parfois Pas vraiment
La communication de la D.G.I. est perceptible 12 07 - - -
La démarche de communication est une
mobilisation générale
08 09 - - 02
La communication améliore les relations entre
les contribuables et le fisc
17 - 02 - -
La pression fiscale est au-dessus de la normale 14 05 - - -
L’accessibilité des informations des services
fiscaux
08 11 - - -
Nécessité publication des rapports d’activités
de la DGI
12 06 -- 01
L’importance de cette publication 10 06 03 - -
Prise en compte suffisante de la situation des
contribuables lors de l’élaboration des
politiques fiscales
06 13 - - -
Communication insuffisante pour expliquer la
nécessité du paiement des impôts
04 04 09 - 02
L’importance d’expliquer la nécessité de payer
l’impôt
17 - 02 - -
La justice fiscale: une réalité? 01 03 15 - -
L’opinion sur la qualification des agents fiscaux 07 01 05 - 06
Approbation sur la qualité de l’accueil 01 04 13 - 01
Partenariat entre le fisc et la DGI : une réalité ? 03 02 04 - 10
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Extrait des avis du personnel interrogé à la DGI
Oui Non Plus ou moins
Pas vraiment
Existence de sujets de communication occultés
16 - - -
La communication renforcera les liens socioprofessionnels à la DGI
16 - - -
Cloisonnement excessif des services fiscaux 14 02 - -
La fluidité de la fluidité des informations 04 12 - --
Un meilleur dispositif de communication améliore les performances des services fiscaux
16 - - -
Un meilleur dispositif de communication permet le décloisonnement fonctionnel et géographique
14 - 02 -
Existence de cadres suffisants d’échange d’informations pour le personnel
02 06 - 08
L’amélioration du cadre de communication de la DGI dépend du pouvoir politique
02 08 06 -
La consultation des contribuables est réelle à la DGI
06 02 - 08
Existence de l’égalité d’accès à l’information pour les agents fiscaux
02 14 - -
Tableau 2 BREF COMMENTAIRE.
Le premier questionnaire (Tableau 1) avait été adressé à une vingtaine de contribuables de lieux géographiques différents et de taille moyenne. Un bref commentaire de ce tableau démontre que la majorité des contribuables (63,15%) estiment que la communication de la DGI reste perceptible ; mais en même temps, une majorité de 58% estime qu’elle n’a pas suffisamment accès à l’information gérée par la DGI, et que cette Administration ne lui explique pas suffisamment ce pour quoi les contribuables doivent payer les impôts; 89% des contribuables ayant répondu pensent que cette démarche d’explication est nécessaire et qu’elle contribuerait à l’amélioration des relations entre la DGI et ces derniers. D’autre part, ces es interrogés (68,42%) estiment que la DGI ne les consulte suffisamment pas lors des processus d’élaboration des politiques et stratégies fiscales; de plus, 63,15% d’entre eux estime nécessaire la publication des rapports d’activités des services fiscaux, et soutient même que cela pourrait avoir un impact positif sur les relations avec le fisc. 68,42% estime approximative la qualité de l’accueil des services fiscaux et seuls 5,26% pense que l’accueil est de bonne qualité. Pour ce qui est du partenariat entre la DGI et les contribuables, plus de la moitié (63,16%) estime que celui-ci n’est pas une réalité et que la justice fiscale n’est pas encore pleinement ressentie; 15,78% estime même que cette justice fiscale n’existe pas.
En ce qui concerne le tableau 2 (sur quelques aspects de la communication interne), l’on peut relever que sur la vingtaine d’agents (toutes catégories confondues-proportions catégorielles respectées- diversité géographique assurée), la totalité des agents estime qu’une meilleure communication interne favorise le renforcement des liens socioprofessionnels et aiderait l’administration fiscale à relever le niveau de ses performances. Cependant, ils estiment (87,5%) que les services fiscaux sont excessivement cloisonnés et qu’une bonne communication permettrait de les décloisonner; de plus, la totalité des agents interrogés estiment qu’il existe des sujets importants sur lesquels la communication devrait être axée et intensifiée pour une plus grande harmonie interne. En
100
outre, ils estiment que l’égalité d’accès à l’information n’est pas réelle à la DGI et 75% pensent que ces informations ne sont pas fluides. Sur l’existence des cadres d’échange d’informations, plus de la moitié des agents les estime absents. ------------------ -------------------------------- ---------------------------------- ---------------------
A- Questionnaire adressé aux contribuables Fiche enquête d’étude CELSA-PARIS SORBONN
SUR LA PERCEPTION DE LA COMMUNICATION MENEE PAR LA DGI
1- A votre avis, y a-t-il une différence entre communication et information ? 2- Dans sa relation avec les usagers (contribuables), percevez-vous que la DGI :
- fait de l’information (simple transmission de messages) ? OUI/ NON. - fait de la communication (transmet des messages et écoute les avis des usagers? OUI/ NON - fait les deux ? OUI/ NON/ NI L’UNE NI L’AUTRE.
3- La communication implique la transmission mais aussi la réception des informations, ainsi que des enseignements qu’on en tire. Pensez-vous que cette démarche soit au cœur de l’action des services des impôts ? OUI/ NON/ UN PEU. 4- Si cette démarche était adoptée, pensez-vous qu’elle améliorerait la relation entre les services des impôts et vous (ou votre entreprise ? OUI/ NON/ UN PEU. 5- Disposez-vous toujours des informations dont vous avez besoin? OUI/ NON. Si oui, en temps réel? OUI/ NON/ PARFOIS. 6- Vous importe-t-il d’avoir les informations concernant le niveau de mobilisation de recettes des services des services fiscaux en fin de chaque année ? OUI/NON 7- Cela apportera-t-il des améliorations dans votre relation avec lesdits services ? OUI/ NON/ UN PEU 8- A votre avis, le « partenariat » entre vous et les services des impôts est-il réel ? OUI/ NON/ PAS VRAIMENT 9- Avez-vous jamais eu envie d’envoyer des messages ou avis aux autorités des services fiscaux ? OUI/ NON. Est-il possible de le faire, à votre avis ? OUI/ NON 10- Si cela est possible, pensez-vous qu’elles accorderaient de l’attention à votre message ? OUI/NON 11- Pensez-vous que la DGI prend en compte votre situation économique ou celle de votre secteur d’activités lors de l’élaboration de sa politique fiscale ? OUI/ NON 12- Les services de la Direction Générale des Impôts communiquent-ils suffisamment sur ce pour quoi vous devez payer vos impôts ? OUI/ NON/ UN PEU. Cela vous est-il important ? OUI/NON/PARFOIS 13- A votre avis, l’impôt qui vous est prélevé est-il juste ? OUI/ NON/ PLUS OU MOINS 14- Avez-vous l’impression que les agents des services fiscaux maîtrisent suffisamment leur travail ? OUI/ NON/ LA GRANDE MAJORITE/ QUELQUES-UNS 15- Cela a-t-il un impact sur votre situation fiscale ? OUI/ NON/ PLUS OU MOINS. 16- Comment jugez-vous l’accueil dans les services fiscaux ? PAS MAL/MAUVAIS/ BON/ MOYEN/PARFAIT 17- Auriez-vous voulu que les agents fiscaux soient identifiables par le port d’un uniforme? OUI/NON 18- Y’a-t-il, à votre avis, une démarche pour l’amélioration de la qualité des services fiscaux ? OUI/ NON 19- Si oui cette démarche vous paraît-elle générale ? OUI/ NON, C’EST L’ACTION DE QUELQUES AGENTS 20- Pensez-vous que les services des impôts sont par principe un frein à l’investissement ? OUI/NON/UN PEU 21- Croyez-vous qu’ils constituent aujourd’hui le premier frein à l’investissement ? OUI/NON 22- A votre avis le niveau de communication actuel déployé par les services fiscaux constitue-t-il une pesanteur pour l’investissement ? OUI/ NON/ UN PEU/ PAS VRAIMENT 23- Pensez-vous que les impôts que vous payez (en dehors de la TVA) dépassent le niveau
101
supportable par votre entreprise ? OUI/ NON/ SONT AU BON NIVEAU. Pensez-vous que les autorités fiscales en sont conscientes ? OUI/ NON
B- Fiche enquête d’étude CELSA-PARIS SORBONNE, ADRESSEE AUX AGENTS FISCAUX SUR LA PERCEPTION DE LA COMMUNICATION INTERNE A LA DGI
1- Pensez-vous que la DGI fait une distinction claire entre communication et information ? OUI/ NON 2- Pensez-vous que tous les responsables de même grade ont les mêmes possibilités d’accès à l’information ? OUI/ NON 3- Avez-vous l’impression que vous disposez à la DGI des cadres suffisants permettant d’émettre librement vos avis ? OUI/NON/ MARGINALEMENT 4- Pensez-vous qu’il existe à la DGI des sujets sur lesquels on devrait avoir plus de communication pour le bon fonctionnement des services ? OUI/NON/ MARGINALEMENT 5- Pensez-vous qu’il existe des sujets pertinents à la DGI sur lesquels il n’y a pas de communication ? OUI/ NON 6- Croyez-vous que l’information est fluide au sein de tous les services de la DGI ? OUI/ NON 7- Pensez-vous qu’une bonne politique de communication à la DGI peut contourner l’obstacle géographique lié à l’éloignement des services centraux et déconcentrés ? OUI/ NON/ UN PEU 8- Cette amélioration est-elle liée à l’organisation de la politique de communication (plus d’ouverture, fluidité des informations, accessibilité à toutes les informations liées à la vie de la DGI)? OUI/ NON. A des dotations matérielles ? OUI/ NON. Aux deux ? OUI/ NON 9- L’inégale contribution des agents de même grade au processus de communication est-elle source d’exclusion ou de marginalisation socioprofessionnelle de certains agents ? OUI/ NON 10- La fluidité de la communication au sein des services de la DGI peut-elle constituer un facteur de renforcement du lien socioprofessionnel ? OUI/ NON/ UN PEU 11- A votre avis, existe-t-il une identité des services fiscaux au Cameroun? OUI/ NON 12- Les services de la DGI vous paraissent-ils trop cloisonnés les uns des autres ? OUI/NON 13- Pensez-vous que l’amélioration de la communication à la DGI dépend du pouvoir politique ? OUI/ NON/ QUELQUE PEU 14- Croyez-vous que cette amélioration contribuera significativement à améliorer la réalisation des missions de la DGI ? OUI/ NON/ UN PEU 15- A votre avis, la DGI consulte-t-elle suffisamment les contribuables ou usagers ? OUI/ NON/ INSUFFISAMMENT 16- Une insuffisance de prise en compte du feedback peut-elle générer des politiques fiscales injustes ? OUI/NON/ PARFOIS 17- Cette insuffisance peut-elle compliquer la réalisation des performances des services opérationnels ? OUI/ NON/ PARFOIS.
102
RESUME.
Le thème portant sur « la communication comme outil d’optimisation de
performances dans les administrations publiques camerounaises : le cas de la
Direction Générale des Impôts (D.G.I.) est un champ de recherche encore inexploré,
et la communication au sein des administrations publiques camerounaise, en général,
constitue une variable sur laquelle peu d’efforts sont faits ; au-delà la dimension
communicationnelle classique, c’est le mode managérial qui est visé en arrière-plan.
L’interrogation qui ressort de ce sujet, est relative à l’apport que pourrait produire un
meilleur usage de la fonction de communication au sein d’une administration de
souveraineté qui, dirait-on, n’aurait pas besoin, pour fonctionner, de communiquer.
Mais dans une administration qui remplit désormais des fonctions au-delà de la simple
collecte des recettes fiscales, le besoin de communiquer devient plus qu’une exigence
au regard des enjeux multiples qui en découlent.
Les hypothèses tirées de ce questionnement sont au nombre de trois : la
première est d’établir que la communication interne constitue un préalable pour une
communication externe efficace. La deuxième hypothèse s’articule autour de la
capacité d’impulsion des dynamiques de performances qu’aurait un meilleur cadre
de communication externe. Ce qui aboutit à une troisième hypothèse qui tend à
relativiser ce résultat. En effet, cette dernière hypothèse vise à comprendre s’il existe
des entraves qui puissent inhiber ces dynamiques de communication; après analyse,
il s’avère que ces entraves sont nombreuses et qu’il convient de les corriger par des
mesures managériales et sociopolitiques (systémiques) permettant d’éclore un cadre
de communication de type nouveau.
L’interrogation sur l’organisation, le fonctionnement et les objectifs relatifs au dispositif
actuel de communication à la D.G.I., au demeurant légitime, apparaît comme un
passage obligé dont l’issue reste la recherche de voies et moyens mobilisables en
vue de rendre ce dispositif performant. Ce nouveau schéma constitue une variable
nécessaire pour assurer la visibilité du champ socio-fiscal et économique, la finalité
étant que la fonction de communication soit un outil d’amélioration optimale des
objectifs finaux actuels et futurs des administrations fiscales, et un élément
incontournable de management public au Cameroun.
![arXiv:1808.04433v1 [cs.CV] 10 Aug 2018 · Nizar Ouarti 1, David Carmona , 1 IPAL, Sorbonne Universite, CNRS, NUS nizar.ouarti@ipal.cnrs.fr, david.carmona93@gmail.com Abstract](https://img.pdfslide.us/doc/110x75/5f9bfb4244acae5391116235/arxiv180804433v1-cscv-10-aug-2018-nizar-ouarti-1-david-carmona-1-ipal-sorbonne.jpg)
