Universidade Federal do Recncavo da Bahia
Centro de Artes, Humanidades e Letras
Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica
HELENA CARLA CAZAES FAGUNDES
Gesto Democrtica: a experincia do Planejamento Participativo
2014-2017 no municpio de Santo Amaro- Bahia
Cachoeira
2014
2
HELENA CARLA CAZAES FAGUNDES
Gesto Democrtica: a experincia do Planejamento Participativo
2014-2017 no municpio de Santo Amaro- Bahia
Monografia apresentada ao Curso Superior Tecnolgico
em Gesto Pblica, Centro de Artes, Humanidades e
Letras, Universidade Federal do Recncavo da Bahia,
como requisito para obteno do grau de Tecnlogo em
Gesto Pblica.
Orientadora: Prof. Dr. Maria Ins Caetano Ferreira
Cachoeira
2014
3
HELENA CARLA CAZAES FAGUNDES
Gesto Democrtica: a experincia do Planejamento Participativo
2014-2017 no municpio de Santo Amaro
Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao Curso Superior de
Tecnologia em Gesto
Pblica, Centro de Artes, Humanidades e Letras, Universidade
Federal do Recncavo da
Bahia, como requisito para obteno do grau de Tecnlogo em Gesto
Pblica.
Aprovado em 28 de Maro de 2014.
Maria Ins Caetano Ferreira Orientadora
___________________________________
___________________________________
Herbert Toledo Martins
___________________________________
___________________________________
Andr Silva Pomponet
___________________________________
___________________________________
4
Dedicatria
Dedico este trabalho aos meus pais, pois
eles so o motivo de toda a minha luta e
dedicao.
5
Agradecimentos
Primeiramente agradeo ao meu Deus, por ter me dado foras e no
ter permitido que o
desnimo e o medo fossem maiores do que a minha f.
A minha me Edlena e ao meu pai Claudio por confiarem em mim e
pelas palavras de
apoio, pelo colo nos momentos em que mais precisei. Amo muito
vocs, obrigada por
todo amor, carinho e dedicao.
Agradeo tambm a minha orientadora Maria Ins, por toda pacincia,
ateno e
disponibilidade em ajudar sempre! Agradeo a Deus por alm de ter
me dado uma
professora e orientadora maravilhosa, ter me dado tambm uma
amiga.
A toda minha famlia, em especial as minhas primas Mel
Mascarenhas, Yasmim
Mascarenhas e Tain Santana, por compreenderem minha ausncia, por
escutarem
minhas lamentaes, vibrarem com minhas conquistas e por estarem
sempre ao meu
lado, me dando apoio e foras e me ajudando sempre que precisei.
Amo muito vocs.
A minha irm Claudia Fagundes por todo apoio e incentivo e a
minha tia Analucia por
ter me ajudado sempre que os trabalhos pareceram confusos.
A minha tia Hildea e prima Alda, por terem me acolhido em seu
lar e por terem sido
como duas mes para mim durante esses anos que convivemos.
Aos amigos que sempre me apoiaram e torceram pela minha vitria e
aos colegas que
me ensinaram muito dentro e fora da sala de aula.
A todos o meu muito obrigada!
6
FAGUNDES, Helena Carla Cazaes. Gesto Democrtica: a experincia do
Planejamento
Participativo 2014-2017 no municpio de Santo Amaro- Bahia. 76
pginas. 2014. Trabalho de
Concluso do Curso de Tecnologia em Gesto Pblica Centro de Artes,
Humanidades e
Letras, Universidade Federal do Recncavo da Bahia, Cachoeira,
2014.
RESUMO
Este trabalho busca ampliar o debate sobre a participao social
na administrao pblica,
neste sentido o seu objetivo apresentar uma anlise do Plano
Plurianual Participativo (PPA-
P) 2014-2017 ocorrido no municpio de Santo Amaro- Bahia, entre
Julho e Agosto de 2013.
Pretende-se aqui fazer um levantamento sobre a metodologia
utilizada pela administrao do
municpio no processo de implementao do PPA-P, bem como
explicitar como e onde
aconteceram as plenrias, como esse processo foi estruturado, os
grupos que atuaram
sinalizando as demandas da populao (as principais reinvindicaes
apontadas pelos
muncipes), o ndice de participao e a sua importncia para a
administrao pblica. Busca-
se ainda discutir a ascenso da gesto democrtica bem como seu
processo de
desenvolvimento na Bahia e no Brasil, a importncia da participao
para a gesto pblica e
uma breve discusso sobre a histria do planejamento no Brasil,
facilitando desta forma o
entendimento sobre como a administrao pblica caminha para gestes
cada vez mais
transparentes e democrticas.
Palavras-chave: gesto democrtica, planejamento participativo,
participao social.
7
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACM Antnio Carlos Magalhes
ARENA- Aliana Renovadora Nacional
BA- Bahia
CAPPA- Conselho de Acompanhamento do PPA
CEDETER- Conselho Estadual de Desenvolvimento Territorial
CET- Coordenao Estadual dos Territrios
CF- Constituio Federal
CMS- Conselho Municipal de Sade
COCEPLAN- Coordenao Central de Planejamento
COODETER- Colegiados de Desenvolvimento Territoriais
CP- Congresso Popular
DIREC-Diretoria Regional de Educao
EBDA- Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola
EC- Emenda Constitucional
ECR- Emenda Constitucional de Reviso
FHC- Fernando Henrique Cardoso
FPM- Fundo de Participao dos Municpios
GTT- Grupos de Trabalhos Territoriais
IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica
LDO- Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA- Lei Oramentria Anual
8
LRF- Lei de Responsabilidade Fiscal
MEC- Ministrio da Educao
ONG- Organizao No-Governamental
OP- Oramento Participativo
OPI- Oramento Plurianual de Investimentos
PAEG - Programa de Ao Econmica do Governo
PDDU- Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
PFL- Partido da Frente Liberal
PND- Plano Nacional de Desenvolvimento
PND-NR- Plano Nacional de Desenvolvimento: Nova Repblica
PPA- Plano Plurianual
PPA-P- Plano Plurianual Participativo
PSF- Posto de Sade da Famlia
PT- Partido dos Trabalhadores
SAMU- Servio de Atendimento Mvel de Urgncia
SEPLAN- Secretaria de Planejamento
SEPLANTEC- Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia
UDN- Unio Democrtica Nacional
UPA- Unidade de Pronto Atendimento
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Localidades, datas e nmero de participantes nas
plenrias 50
Quadro 2- rea temtica Educao e temas/propostas 52
Quadro 3- rea temtica Sade e temas/propostas 53
Quadro 4- rea temtica Administrao e temas/propostas 53
Quadro 5- rea temtica Cultura e Turismo e temas/propostas 54
Quadro 6- rea temtica Meio Ambiente e Agricultura
temas/propostas 54
Quadro 7- rea temtica Assistncia Social e temas/propostas 54
Quadro 8- rea temtica Esporte e Lazer temas/propostas 54
10
LISTA DE FIGURAS
Organograma 1- Exemplo de eixo, rea e grupo temtico 56
11
SUMRIO
1. Introduo
...........................................................................................................
13
2. Planejamento Governamental no Brasil
........................................................... 17
2.1 O Planejamento Plurianual
.............................................................................
20
2.2 A Lei de Diretrizes Oramentrias
.................................................................
21
2.3 A Lei Oramentria Anual
.............................................................................
21
3. Participao Popular e a Gesto Democrtica no Brasil
......................................... 23
4. Participao popular na Bahia
...................................................................................
26
5. Gesto democrtica na Bahia: O Plano Plurianual Participativo
............................ 31
6. O Plano Plurianual nos municpios
.............................................................................
38
6.1 O Estatuto da Cidade
........................................................................................
39
6.2 O Plano Diretor
................................................................................................
40
7. Metodologia
....................................................................................................................
41
7.1 Atas das plenrias
............................................................................................
44
7.2 Entrevistas
........................................................................................................
45
7.2.1 Tcnicos da Secretaria de Administrao
..................................................... 45
7.2.2 Participantes das plenrias
............................................................................
46
8. O Planejamento Participativo 2014-2017 em Santo Amaro
...................................... 48
8.1 Estrutura do PPA-P
..........................................................................................
48
8.1.1 As Plenrias
..................................................................................................
50
8.2 Metodologia
.....................................................................................................
55
8.2.1 Treinamento dos profissionais
......................................................................
57
12
8.2.2 Sistema de cadastramento
.............................................................................
57
8.2.3 Falhas no desenvolvimento da metodologia
................................................. 58
8.3 A experincia do PPA- P pelos tcnicos da Secretaria de
Administrao:
vantagens e problemas
...........................................................................................................
60
8.4 A experincia do PPA-P pelos participantes das plenrias
.............................. 63
9. Consideraes Finais
........................................................................................................
65
10. Referncias Bibliogrficas
.............................................................................................
69
APNDICE I- Roteiro para entrevista com os tcnicos da Secretaria
de Administrao
Municipal
..............................................................................................................................
75
APNDICE II- Roteiro para entrevista com participantes das
plenrias ..................... 76
13
1. Introduo
Nos ltimos 30 anos o processo de construo democrtica no Brasil
ganhou maior
notoriedade na administrao pblica. A gesto democrtica alm de ser
tema de diversos
estudos vem sendo incorporada administrao de vrios municpios
brasileiros e a
participao social tornou-se um passo fundamental para o
desenvolvimento de uma gesto
pblica contempornea mais eficaz e eficiente.
De acordo com Bravo (2007) a participao social entendida como a
gesto nas polticas por
meio do planejamento e fiscalizao desenvolvidos pela sociedade
organizada em rgos e
servios do Estado responsveis pela elaborao e gesto das polticas
pblicas. Neste
sentido, a participao surge como um instrumento de governo capaz
de construir um regime
democrtico, cabendo ao mesmo instituir mecanismos eficientes que
garantam a interao
entre populao e os programas governamentais.
A fase de construo da democracia no Brasil teve o seu incio na
dcada de 1980 baseado
legalmente na Constituio Federal de 1988. Nesse aspecto, o papel
que desempenharam os
movimentos e organizaes sociais se destacam como fundamentais no
processo de
amadurecimento e evoluo das aes democrticas no pas.
Gomes (2003) destaca que a Constituio Federal de 1988 propiciou
a ampliao dos espaos
de participao, permitindo a esse segmento um papel de destaque
na gesto das polticas
pblicas. No incio, os conselhos municipais bem como as
conferncias e os fruns
representavam um espao privilegiado para a participao popular na
elaborao,
implementao e fiscalizao das aes governamentais, alm de
permitirem o fortalecimento
da relao Estado e Sociedade.
A importncia do protagonismo sindical nas lutas por
redemocratizao enfatizada por
Souza (2011), segundo ele ao nos determos a questo da democracia
participativa relevante
salientar alguns aspectos que incidem nas proposies do campo
movimentalista: i) a
organizao na base das fbricas e a defesa de um sindicato
democrtico que contriburam na
difuso dos valores participativos e, ii) a opo das lideranas
sindicais pela luta institucional,
por dentro do aparelho sindical, que ir influenciar ao longo do
tempo o campo
movimentalista que at ento apresentava fortes resistncias com
relao ao aparelho estatal.
14
O protagonismo da constituio dos conselhos comunitrios e
populares nos anos 1980, o
advento do oramento participativo (OP) e os conselhos gestores
nos anos 1990 e a ampliao
da cidadania e da atuao da sociedade civil no Brasil a partir de
2002, no governo Lula,
contriburam para o desenvolvimento da prtica participativa no
pas. A participao popular
nos anos 1980 apresenta como destaque o movimento Diretas J, que
pode ser citado como
um dos movimentos de maior participao popular ocorridos na
histria do pas. Nos anos
1990 manifestam-se as experincias mais objetivas de participao
popular na administrao
pblica, com destaque para o oramento participativo. Segundo
Wampler (2003) essa foi uma
das construes institucionais mais inovadoras, pois oferece aos
cidados oportunidade de se
envolverem diretamente nas questes pblicas, tornando-se uma
esperana de justia
redistributiva e a possibilidade de reforma do processo de
tomada de deciso nos municpios e
estados brasileiros.
Foi na gesto do ex-presidente Lus Incio Lula da Silva, em 2002,
que a participao ativa da
sociedade civil na administrao pblica se concretiza. Avritzer
(2009, p. 7) aponta o papel
exercido pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica,
responsvel pela intermediao
das relaes do governo com a sociedade civil, o fortalecimento
dos conselhos nacionais
existentes, os quais passaram a contar com a presena frequente
de Ministros de Estado, e a
organizao de conferncias nacionais em praticamente todas as reas
de polticas pblicas,
espao privilegiado para a reflexo e formulao de polticas. Com o
advento deste modelo
inovador de administrao, essa discusso deixou de ser pauta
apenas em mbito federal e
passou a ser implementada nos estados brasileiros. Neste
contexto, a Bahia surge como um
estado pioneiro ao buscar aproximar a sociedade da administrao
pblica, especificamente
no Plano Plurianual.
Assim como os indivduos tiveram que se adaptar as mudanas
ocorridas ao longo das
conquistas de maior liberdade e/ou maior espao para a
participao, a administrao pblica
tambm teve que se adequar. Os governos que antes se mantinham
fechados e
antiparticipativos tiveram que se ajustar a este novo contexto,
onde a populao que at ento
se mantinha distante dos assuntos e aes tcnicas governamentais,
passa a fazer parte do
processo de elaborao e implementao de polticas pblicas.
Muitas dificuldades foram encontradas durante o processo de
amadurecimento e
implementao de aes que garantissem a efetiva participao popular
na administrao
pblica, afinal o ineditismo de tais experincias se apresentavam
como desafios para a gesto
pblica brasileira. Na Bahia, este processo se deu de modo mais
lento e gradual, pois durante
15
anos o estado foi marcado por gestes conservadoras e autoritrias
contrrias as mudanas
que o novo contexto poltico e social exigia. Logo, experincias
participativas foram surgindo
tardiamente no estado, se comparado realidade das regies Sudeste
e Sul do Brasil.
Com ferramentas como o Plano Plurianual Participativo (PPA-P) e
o Oramento Participativo
(OP), bem como fruns consultivos e audincias pblicas, a gesto
pblica iniciou o processo
de readaptao, onde se buscou acabar com os aspectos
centralizadores e impulsionar
desenvolvimento da descentralizao poltico-administrativa e
municipalizao das polticas
pblicas.
A construo de um Estado democrtico envolve vrios aspectos, entre
eles, a estruturao de
eixos voltados aos direitos de cidadania e soberania popular.
Nesse contexto apesar dos
considerveis avanos que ocorreram na administrao pblica
brasileira, ainda h grandes
dificuldades em tornar o processo de integrao entre sociedade e
governo mais democrtico e
participativo. A resistncia, o conservadorismo, autoritarismo e
o modo burocrtico de
governar de muitos gestores impede que o discurso de participao
adotado na teoria seja
tambm desenvolvido na prtica, o que afeta no s a implementao de
programas e projetos
participativos nos municpios brasileiros, como no permite que
nas localidades onde so
realizados sejam executados com xito, como o caso da realizao do
PPA-P 2014-2017 no
municpio de Santo Amaro Bahia, foco da anlise desta
pesquisa.
Nota-se que nos municpios brasileiros as prefeituras buscam
promover aes participativas
apenas por ser exigncia legal, sem quaisquer preocupao e
interesse de fazer com que tais
atividades sejam elaboradas adotando mecanismos eficientes e
metodologia adequada. Busca-
se apenas afirmar que nos municpios existem gestes democrticas,
no entanto os
mecanismos utilizados para promov-las no so institudos de modo
satisfatrio.
Sendo assim, esta pesquisa pretende analisar como a Secretaria
de Administrao do
municpio de Santo Amaro- BA se preparou para realizar o
Planejamento Participativo 2014-
2017, entender qual a metodologia e mecanismos utilizados, a
estrutura das plenrias e como
estas foram organizadas, o processo de validao das propostas bem
como todas as fases
desde as discusses internas sobre como este mecanismos seria
implementado a etapa final de
anlise e incluso das propostas no Planejamento.
importante destacar que este trabalho no tem conotao partidria
alguma, no se busca
aqui exaltar ou criticar a administrao do atual prefeito da
cidade de Santo Amaro: Ricardo
Machado ou do governador do estado da Bahia: Jaques Wagner por
questes partidrias ou
16
polticas. O objetivo fazer um levantamento sobre o modo como o
PPA-P foi realizado no
municpio apontando seus pontos positivos e suas falhas na busca
de colaborar para o
desenvolvimento de uma gesto pblica democrtica de qualidade
tanto para a administrao
quanto para a sociedade.
Na primeira parte da pesquisa encontra-se um histrico do
planejamento governamental, uma
breve discusso sobre a participao social e a gesto democrtica no
Brasil e no estado da
Bahia. Na segunda parte aprofundaremos nossos estudos na anlise
do Planejamento
Participativo 2014-2017 que aconteceu no municpio de Santo
Amaro, buscando entender
como este processo aconteceu, a dinmica pela qual esse plano foi
guiado, os resultados
obtidos, as principais demandas da populao e a avaliao dos
responsveis e dos
participantes das plenrias. Na terceira parte, apresenta-se a
concluso da pesquisa destacando
os principais aspectos da implementao do Plano Plurianual
Participativo no municpio de
Santo Amaro.
17
2. Planejamento governamental no Brasil
O planejamento governamental uma ferramenta de governo que
corresponde ao processo de
escolha de objetivos prioritrios e que busca resolver problemas
sociais identificados nos mais
diversos contextos. Para tornar vivel o planejamento o Estado
utiliza instrumentos expostos
em lei, sendo eles o PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de
Diretrizes Oramentrias) e a
LOA (Lei Oramentria Anual). O planejamento tambm pode ser
entendido como o
instrumento capaz de orientar as decises bem como as melhores
aes e programas que
devem ser realizadas pelo governo.
Segundo Pares e Valle (2006) o PPA foi concebido para ser
elemento central do novo sistema
de planejamento, orientando os oramentos anuais, por meio da
LDO. A trade PPA, LDO e
LOA forma a base de um sistema integrado de planejamento e
oramento. Sendo o PPA o
instrumento que estabelece, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica; a LDO o instrumento legal que dispe sobre as
diretrizes
oramentarias do Estado, contemplando prioridades e metas a serem
alcanadas pelas aes
governamentais e a LOA a lei que estima a receita e fixa a
despesa do Estado para o exerccio
corrente, apresentada sob a forma de oramento-programa,
compreendendo: o oramento
fiscal, oramento da seguridade social e o oramento de
investimento das empresas.
Ambos foram institudos pela Constituio Federal (artigo 165), a
LDO deve ser compatvel
com o Plano Plurianual e orientar a elaborao da Lei Oramentria
Anual. O vnculo da
LOA com o PPA se d por meio dos programas e das iniciativas do
plano que esto
associadas aos mesmos, sendo importante salientar que deve haver
uma integrao entre estes
trs elementos para que o planejamento ocorra de maneira
satisfatria.
De acordo com Matias-Pereira (2010, p. 268) o planejamento no
Brasil tem seu marco em
1948, no governo Eurico Gaspar Dutra, com a elaborao do
denominado Plano Salte, cujas
reas priorizadas foram sade, alimentao, transporte e energia.
Posteriormente, foi aprovado
em 1956, o Plano de Metas, que priorizava os setores de energia,
o desenvolvimento de
rodovias e ferrovias, os servios porturios e aerovirios, o
fortalecimento das indstrias de
base, e a mecanizao agrcola. Para Lafer (2003, p. 29-33) foi a
partir de 1940 que vrias
tentativas de coordenar, controlar e planejar a economia
brasileira foram surgindo, no entanto
at 1956 elas se assemelham a propostas; afirma ainda que esse
perodo se insere em uma
poca marcada pela ampliao da participao poltica:
18
De fato, se se tomar o voto como medida preliminar de participao
poltica
verifica-se que, na Repblica Velha, a percentagem do voto dado
em relao
populao total no ultrapassou 4%, enquanto que, no perodo que se
inicia com
Dutra e se encerra com a queda de Goulart, esta porcentagem se
elevou de 13,4%
(em 1945) para 17, 7% (em 1960).
No Plano de Metas os setores que mereceram maior ateno do
governo foram:
I. O setor de energia- cujas metas envolviam investimentos em:
energia eltrica
(elevao da capacidade instalada anteriormente); energia nuclear-
cujas metas
envolviam formao tcnica de pessoal necessrio execuo do
programa
nacional de energia nuclear, fabricao nacional de combustvel
nuclear,
planejamento de instalaes de usinas termeltricas, produo e
distribuio de
radioistopos; carvo mineral- elevao de produo; petrleo
(refinao)-
elevao de produo.
II. O setor de transportes- investimentos em ferrovias,
rodovias, servios porturios e
de dragagens, alm de investimentos na marinha mercante e com
transportes
aerovirios.
III. O setor de alimentao- em que se contemplou diretamente a
agricultura e
abrangeu investimentos visando o fortalecimento da
infraestrutura agrcola.
IV. O setor de indstrias de base- um dos setores cruciais para
se atingir a
industrializao almejada pelo governo do ento presidente
Juscelino Kubitschek.
O setor apresentava investimentos em siderurgia, alumnio, metais
no ferrosos,
cimento, lcalis, celulose e papel, borracha, exportao de minrios
de ferro,
indstria automobilstica, indstria de construo naval e indstria
mecnica e de
material eltrico pesado.
V. O setor de educao -que abrangia a seguinte meta: formao de
pessoal tcnico.
A meta inicial era intensificar a formao do pessoal tcnico e
orientar a educao
para o desenvolvimento. O governo aumentou progressivamente, as
verbas
oramentrias consignadas ao MEC (Ministrio da Educao).
Em 1963 surge o Plano Trienal, que tinha como objetivo corrigir
desnveis regionais
existentes, mediante criao de incentivos fiscais; melhorar as
condies de sade pblica,
intensificar as aes no campo educativo e da pesquisa tecnolgica,
reduzir a dvida externa,
combater a inflao, entre outros. De acordo com Macedo (2003, p.
51-68) o Plano Trienal foi
19
elaborado em seis meses por uma equipe liderada por Celso
Furtado e passou a orientar a
poltica econmica do Governo Goulart. O que se almejava com o
planejamento no Brasil
naquele perodo era a hierarquizao de problemas, para que
houvesse ento condies para
que tcnicas mais eficazes de coordenao e das decises pudessem
ser introduzidas.
De acordo com ele, o Plano acabou fracassando, falhando na
execuo de uma poltica anti-
inflacionria, no entanto trouxe grandes contribuies para o
planejamento brasileiro j que se
props a intensificar o esforo de planejamento do pas.
De 1964 a 1967 se destaca o Programa de Ao Econmica do Governo
(PAEG), que
segundo Martone (2003, p. 69-89) representou um esforo no
sentido de interpretar o
processo recente de desenvolvimento brasileiro e de formular uma
poltica econmica capaz
de eliminar as fontes internas de estrangulamento que bloquearam
o crescimento da
economia.
Posteriormente surgem: Plano Decenal, 1967/76; Reforma
Administrativa e Sistema de
Planejamento; I Oramento Plurianual de Investimentos (OPI),
1968/70; Programa de Metas e
Bases para a Ao de Governo, 1970/73; II OPI e o I Plano Nacional
de Desenvolvimento
(PND), 1972/74; Programa de Acompanhamento; Programa Geral de
Aplicaes; II Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND), 1975/79; III Plano
Nacional de Desenvolvimento (III
PND), 1980/85; I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova
Repblica (I PND-NR),
1986/89.
Nota-se que at ento no havia mecanismos que promovessem a
participao social nos
processos de formulao e implementao de polticas pblicas. Os
planejamentos nas trs
esferas governamentais eram elaborados mediante discusses
internas.
Aps a Constituio Federal de 1988 um novo sistema de planejamento
pblico foi instalado
no Brasil ancorado no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes
Oramentrias, que a partir da
Carta Magna ficaram estabelecidos juntos com a Lei Oramentria
Anual como os principais
instrumentos do sistema de planejamento e oramento da
administrao pblica. Nos
municpios com mais de vinte mil habitantes o processo de
planejamento se iniciou pelo
Plano Diretor, considerado parte fundamental do sistema
municipal de planejamento, devendo
tais instrumentos incorporar as suas diretrizes.
20
2.1 O Plano Plurianual
O PPA uma das peas que compe o instrumento oramentrio adotado no
Brasil,
considerado uma ferramenta de planejamento de mdio prazo j que
tem vigncia quadrienal.
nele que o governo define as suas prioridades, ou seja, quais as
aes e programas mais
relevantes para determinado perodo. Quando finalizado, o governo
envia o PPA para a
Assembleia Legislativa para que seja apreciado pela Cmara dos
deputados.
Este plano elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do
Executivo, tendo vigncia
durante os quatro anos seguintes. O prazo de entrega deste
documento ao Legislativo 31 de
agosto e a sua aprovao deve ocorrer at 15 de dezembro.
importante salientar que o PPA
no oramento, s depois da apreciao do plano pela Cmara dos
deputados que o
oramento elaborado. De acordo com o Art. 165 1 da Constituio
Federal:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma
regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para
as despesas de
capital e outras delas decorrentes e paras as relativas aos
programas de durao
continuada.
Giacomoni (2010) enfatiza que:
O PPA compreende: as despesas de capital (aquelas que
contribuem, diretamente,
para a formao ou aquisio de um bem de capital), as despesas
decorrentes das
despesas de capital (aquelas que representam o incremento de
gastos correntes
resultante da ampliao dos bens e servios ofertados pela
administrao pblica,
restrito vigncia do PPA) e as despesas relativas aos programas
de durao
continuada (que compreendem a manuteno dos bens e servios
ofertados pela
administrao pblica no perodo de vigncia do PPA).
Compe-se basicamente de uma base estratgica de programas de
governo. A base estratgica
compreende: a anlise da situao econmica e social; as diretrizes,
objetivos e prioridades de
governo propostas pelo chefe do poder Executivo e aproveitadas
pelo poder Legislativo; a
previso dos recursos oramentrios e sua distribuio entre os
setores e/ou entre os
programas; e as diretrizes, objetivos e prioridades dos rgos
setoriais compatveis com a
orientao estratgica de governo. J os programas compreendem: a
definio dos problemas
a serem solucionados e os objetivos a serem alcanados na superao
desses problemas; e o
conjunto de aes que devero ser empreendidas para alcanar os
objetivos estabelecidos.
21
2.2 A Lei de Diretrizes Oramentrias
A Lei de Diretrizes Oramentaria liga o Plano Plurianual Lei
Oramentria anual. Ainda
segundo o artigo 165 da Constituio Federal 2:
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da
administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital
para o exerccio
financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica
de aplicao das
agncias financeiras oficiais de fomento.
um instrumento obrigatrio nas trs esferas: federal, estadual e
municipal, alm de ser
obrigatria tambm a aprovao pelo Legislativo. O encaminhamento da
LDO deve ser
realizado at 15 de abril e aprovada at 30 de junho.
Os pargrafos 3 e 4 do referido artigo afirmam respectivamente
que:
O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de
cada bimestre,
relatrio resumido da execuo oramentria.
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituio
sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo
Congresso Nacional.
2.3 A Lei Oramentria Anual
Como citado anteriormente a LOA a lei que estima a receita e
fixa a despesa do Estado para
o exerccio corrente, apresentada sob a forma de
oramento-programa, compreendendo: o
oramento fiscal, oramento da seguridade social e o oramento de
investimento das
empresas.
O artigo 165 5 da Constituio Federal (1988) aponta que a lei
oramentria anual
compreender:
O oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos,
rgos e entidades
da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo
poder pblico;
O oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
O oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo poder pblico.
22
relevante salientar ainda que o 6 e 8 do referido artigo
apresentam:
O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes,
anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e
creditcia.
A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da
receita e
fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para
abertura de
crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda
que por
antecipao de receita, nos termos da lei.
Pares e Valle (2006, p. 242) afirmam que a forma conceitual de
planejamento adotada no
Brasil a de planejamento flexvel e intensivo em gesto. O plano
executado por meio dos
oramentos, que por fora da integrao so transformados em pea
estratgica para as
mudanas propostas pelo governo. Este o primeiro movimento de
mudanas para a
constituio de um oramento estratgico, o segundo movimento surge
quando o PPA se
torna mvel e assegura a manuteno permanente de um horizonte de
mdio prazo (quatro
anos), mesmo com o decorrer dos anos durante a sua vigncia
formal.
Afirmam ainda (Idem, p. 243) que a fuso, no Brasil, de duas
fortes tradies, a de
planejamento normativo e a do oramento-programa, previsto este
na lei n 4.320, desde
1964, torna o modelo brasileiro singular se comparado com as
outras experincias de
oramentos plurianuais, vigentes em muitos pases desenvolvidos,
surgidos nos anos 1980,
todos voltados para o planejamento fiscal.
Conforme as informaes aqui apresentadas pode-se concluir que
antes o processo de
planejamento no aproximava a populao do governo, isso
dificultava o entendimento sobre
o que realmente era necessidade social e deveria entrar no PPA.
No havia interesse em
desenvolver o processo de democracia participativa at ento.
Posteriormente, mais precisamente no fim dos anos de 1980 com a
Constituio Federal de
1988 uma nova modalidade de planejamento passa a ser implantada
no Brasil, o planejamento
participativo, que surge como uma tentativa de aproximar a
sociedade das questes polticas e
das aes governamentais que de fato venham trazer benefcios.
Saber do prprio cidado
quais as suas reais necessidades faz com que o governo tenha
maior possibilidade de criar e
executar programas e aes que promovam o desenvolvimento
social.
23
3. Participao popular e a Gesto democrtica no Brasil
O papel da sociedade civil no processo de democratizao no Brasil
nas ltimas trs dcadas
trouxe mudanas significativas no cenrio poltico, econmico e
social do pas. Raichelis
(2000) afirma que durante a dcada de 1980, a sociedade
brasileira foi palco de um processo
de revitalizao da sociedade civil que emergiu com a luta pela
democratizao do Estado e
da sociedade. Notadamente, esse perodo foi marcado por um
movimento de conquistas
democrticas que ganharam a cena pblica como a organizao de
movimentos sociais em
diferentes setores, o fortalecimento dos sindicatos, a
visibilidade das demandas populares e a
luta por direitos sociais.
No perodo que antecedia a Constituio Federal (1988) a participao
popular restringia-se
ao voto, seguramente, a concepo de que votar era uma ao que
garantia o direito do
cidado a participao durou at a prxima dcada.
O capitulo IV da Constituio Federal, artigo 14 apresenta que
atravs do sufrgio universal
e do voto direto e secreto a soberania popular seria exercida,
com valor igual para todos, e,
nos termos da lei, mediante: (ECR n 4/94 e EC n 16/97): I-
Plebiscito, II- Referendo e III-
iniciativa popular.
Com base nas informaes acima apresentadas, possvel afirmar que
para o governo
brasileiro a participao da sociedade civil se restringia ao voto
popular, a ideia de ter a
populao envolvida nos assuntos administrativos era, ou para
alguns casos ainda , vista
como um obstculo para o desenvolvimento das aes governamentais.
Para as vises mais
conservadoras da administrao pblica, os indivduos ainda no
estariam aptos a participar
de modo efetivo de processos de elaborao e implementao de
polticas pblicas, j que
para os gestores mais autoritrios e resistentes a mudanas, estes
no possuiriam
conhecimento sobre como os processos administrativos funcionam
na prtica.
Guimares (2009, p. 14) destaca a relevncia da atuao dos
movimentos sociais no pas na
dcada de 1970, cujas repercusses se estendem at hoje, em relao
aos de dcadas
anteriores, como entre os anos 1950 e 1964. Esse autor argumenta
que os movimentos
defenderam a ideia de democracia e cidadania ativa,
ultrapassando os ideais de nacionalismo
e soberania de seus antecessores de dcadas passadas. O destaque
para a democracia e
24
cidadania, por sua vez, contribuiu para vitrias no mbito
institucional, influenciando, assim,
a reconfigurao do desenho do Estado nacional, conclui o autor
(Idem, p. 16).
Avritzer (2009, p. 28) explica o surgimento da sociedade civil
autnoma no pas a partir da
dcada de 1970 em virtude da multiplicao de associaes civis, que
protagonizaram ideias
de direito vinculadas participao, assim como a autonomia em
relao ao Estado e a
liberdade de apresentar demandas e negociar com o mesmo. Como
bem resume o autor,
houve uma redefinio na forma de fazer poltica, rompendo com a
baixa participao e o
clientelismo poltico predominante antes da dcada de 1980 (Idem,
p. 27).
Paula (2005, p. 39) aponta as vrias experincias inovadoras de
gesto pblica municipal a
partir da dcada de 1990. Porm, em relao a esse mesmo perodo, a
autora destaca a
implementao da reforma gerencialista no pas, a qual tambm
defendeu a descentralizao e
a participao popular, principalmente na execuo e controle das
polticas. Uma diferena da
proposta gerencialista em relao s dos movimentos sociais era a
defesa, dessa primeira, da
concentrao da formulao das polticas no centro do poder estatal,
alm do predomnio da
eficincia econmica sobre a relevncia da participao poltica da
sociedade civil.
Nesta mesma dcada o nmero de conselhos municipais (nas trs
esferas governamentais)
cresceu com significativa relevncia, inicia-se aqui a percepo
governamental de que a
participao da sociedade civil nas questes polticas deveria ser
ampliada e deixar de ser
restrita aos votos populares nos perodos eleitorais.
Paula (Idem, Ibidem) ainda explica que concomitante reforma
gerencialista estava em curso
elaborao de outro paradigma de administrao, fundamentando as
ideias defendidas pelos
movimentos sociais da dcada de 1980. Nessa outra concepo
defendia-se a combinao da
democracia representativa com a participativa e a criao de uma
esfera no estatal, como
espaos pblicos de negociao. Essa esfera exigiria a formao de
institucionalidades onde
acontecesse a cogesto dos cidados nos negcios pblicos. Essa
autora registra que a
emergncia desse novo formato s se tornou possvel a partir da
gesto do Partido dos
Trabalhadores na Presidncia da Repblica, com a eleio de Lula,
cujo apoio dos
movimentos sociais e das organizaes dele derivadas foram
relevantes para a sua vitria,
assim como na sua sustentao poltica. Desde ento, a administrao
pblica ampliou os
espaos para a participao da sociedade civil na formulao,
implementao e controle das
polticas (PAULA, 2005, p. 41).
25
A Lei n 10.257, de 10 de junho de 2001, denominada Estatuto da
Cidade, estabelece nos
artigos 182 e 183 da Constituio Federal as diretrizes gerais da
poltica urbana. No artigo 2,
inciso II regulamenta: gesto democrtica por meio da participao
da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e
acompanhamento de plano, programas e projetos de desenvolvimento
urbano.
Conforme os movimentos sociais foram se fortalecendo e ganhando
maior notoriedade no
cenrio poltico brasileiro, mais a administrao pblica precisava
criar mecanismos de
integrao entre a sociedade e o governo.
Contudo, observando a evoluo da participao social na administrao
pblica brasileira,
observa-se que cada vez mais a teoria se distancia da prtica.
Desde a Constituio Federal de
1988 foram adotados novos mecanismos de gesto com o objetivo de
tornar a gesto pblica
mais participativa e estabelecer o dilogo mais prximo entre os
cidados e a administrao
pblica. Esta nova realidade alcanou resultados significativos,
mas que, no entanto ainda
esto distante de representar o ideal esperado.
26
4. Participao popular na Bahia
Foi a partir das dcadas de 1960 e 1970 que a Amrica Latina
passou a amadurecer as
discusses e iniciativas referentes democracia participativa. De
acordo com Pomponet
(2012) foi nesse momento que os movimentos sociais nos pases da
regio comearam a se
articular visado a derrubada dos regimes ditatoriais institudos
pelos golpes militares.
Somente na dcada seguinte comea a chegar ao Brasil mecanismos
democrticos de
administrao.
A partir dos anos 1980 os ditadores comearam a ser depostos e os
movimentos
sociais, em muitos casos, chegaram a fornecer quadros para os
governos. Com esse
contexto, aos poucos surgiram experincias de democracia
participativa, como o
Oramento Participativo em Porto Alegre, presente hoje em
capitais como Buenos
Aires e Montevidu (GUGLIANO ET ALI, s/d). A disseminao
dessas
experincias participativas gerou o registro de experincias em
pases como a
Bolvia (ORTUSTE, 1999), Equador (OJEDA, 1988), e tambm na
Amrica
Central, como so os casos conduzidos por Amaro (1990) e por
Perez (1994) em El
Salvador. (POMPONET, 2012, p. 3).
No entanto foi com a Constituio Federal que os movimentos que
objetivavam promover
maiores processos democrticos na gesto pblica brasileira
ganharam mais engajamento
poltico e a partir da dcada de 1990 foram implementados
mecanismos como o Oramento
Participativo, considerado uma das construes institucionais mais
inovadoras do Brasil. Aqui
se pode destacar o pioneirismo da cidade de Porto Alegre (Rio
Grande do Sul, 1989-2002).
Nota-se a partir da que as primeiras experincias participativas
no Brasil concentravam-se
nas regies Sudeste e Sul, alm do Rio Grande do Sul, esto entre
as primeiras cidades onde
houve tentativa de implementar experincias participativas: Lages
(Santa Catarina) e
Piracicaba (So Paulo) entre meados dos anos 1970 e incio dos
anos 1980.
De acordo com Avritzer (2007), no Brasil h uma concepo geral de
que a regio Nordeste
a menos participativa, apesar da cidade do Recife (Pernambuco)
ter sido uma das primeiras
onde experincias participativas foram realizadas. (Idem, p. 11)
afirma que:
A Bahia parece ser o caso que mais se aproxima daquilo que a
literatura ir
posteriormente denominar do padro de sociabilidade do Nordeste:
rejeio
modernizao, reforo das estruturas oligrquicas e fortalecimento
de um padro
hierrquico de relao entre os indivduos (Duarte, 1939; Leal,
1948; Lambert,
1960; Holanda, 1963; Pang, 1978). (AVRITZER, 2007, p. 11).
27
No entanto, muitos foram os fatores que desencadearam atraso no
estado se comparado os
estados pertencentes s regies mais desenvolvidas do pas. Um
governo autoritrio e a
resistncia dos gestores que assumiram o poder no mesmo perodo
contriburam para que na
Bahia as discusses sobre a incorporao de uma gesto democrtica
fosse mais complexa.
Neste sentido importante destacar a emblemtica relao entre
Antnio Carlos Magalhes
(ACM) e a situao poltica da Bahia durante o seu governo.
De acordo com informaes retiradas de Reis (2010) e reportagem no
Site Terra foi a partir
de 1954 que ACM, atravs da Unio Democrtica Nacional (UDN)
iniciou sua vida poltica.
Neste ano elegeu-se deputado estadual da Bahia, tornando-se lder
da bancada da UDN,
quatro anos depois, em 1958, elegeu-se deputados federal,
ganhando a reeleio em 1962 e
1966. Foi acumulando diversos cargos polticos, em 1966 filiou-se
ARENA (Aliana
Renovadora Nacional), e, 1967 licenciou-se do cargo de deputado
federal e foi nomeado
prefeito de Salvador. Em 1971 assumiu o cargo de governador do
Estado da Bahia (realizou
grandes obras- muitas envolvidas em denncias de superfaturamento
e ganhou a simpatia dos
baianos com seu estilo paternalista). Em 1978 foi mais uma vez
eleito governador do estado,
por meio de um colgio eleitoral, governo a Bahia entre 1979 e
1983. Em 1984 tornou-se
ministro das Comunicaes de Jos Sarney, a gesto no ministrio lhe
rendeu concesses de
TVs e rdios, assim construiu um imprio oriundo da TV Bahia, que
se tornou filiada da TV
Globo no estado.
Apoiou Fernando Collor de Mello e em 1994 no primeiro mandato de
Fernando Henrique
Cardoso (FHC) fez uma srie de denncias ao governo. Ainda na
oposio, manteve-se ao
lado de Lula at 2004, no entanto, seu declnio se deu quando
Jaques Wagner (PT) ganhou no
primeiro turno a eleio para governo da Bahia. Contudo, busca-se
aqui explicitar que o
governo de ACM na Bahia representou uma administrao burocrtica e
autoritria.
[...] Para muitos, o governo de ACM tirara a Bahia da concepo de
estado
nordestino atrasado e baseado na agropecuria, para estado
moderno e
industrializado. Porm, apesar da classe mdia urbana ter crescido
e fortalecido, a
profissionalizao da burocracia estatal obstruiu os canais de
participao poltica, o
que favorece a ao quase que monocrtica do grupo poltico carlista
(REIS, 2010,
p. 73).
__________________
Partido que dava sustentao ao regime militar.
28
A dominao poltica exercida por ACM, conhecida como Carlismo, e
por todo grupo ligado
a ele, fez com que a administrao no estado fosse caraterizada
como anti-participativa,
clientelista, conservadora e autoritria. A presena de grupos de
esquerda no permitiam que
os movimentos sociais ganhassem fora no territrio baiano e todas
as decises
governamentais eram discutidas internamente.
Avritzer (2007, p. 15-16) afirma ainda que houve forte
resistncia por parte da prefeitura de
Salvador e do governo do estado, em implantar polticas
participativas, tal resistncia pode ser
percebida de acordo com a maneira como a prefeitura de Salvador
organizou o Plano Diretor
Municipal praticamente sem audincias pblicas ou ao tipo de
participao da sociedade civil
no Conselho de Sade do municpio. Salienta ainda que a participao
no estado foi se dando
em cidades de oposio ao carlismo, merecendo destaque: Vitria da
Conquista e Alagoinhas.
Milani (2006, p. 188) apresenta que enquanto nas regies Sudeste
e Sul o OP concentrava
45,6% e 37,8% das experincias municipais, na Bahia, durante o
mesmo perodo, existia
apenas um caso de OP, na cidade de Vitria da Conquista. Idem (p.
188-198) aponta que no
estado quatro experincia foram pioneiras no processo de
fortalecimento da participao
social: o oramento participativo de Vitria da Conquista, a gesto
municipal de sade em
Salvador que regulamentou o funcionamento do Conselho Municipal
de Sade (CMS) em
1990, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) e o
Congresso Popular (CP) de
Pintadas.
Segundo Pomponet (2012, p, 119-120) na Bahia, antes do PPA-P
2008-2011 uma nica
experincia de consulta populao no mbito do planejamento havia
sido realizada: o
Oramento Cidado, em 2005 e 2006, que tinha o objetivo de coletar
propostas para a LOA
de 2006 e 2007. No entanto este processo apresentou falhas, j
que os participantes no
podiam indicar temas prioritrios, pois no sistema j existiam
solicitaes cadastradas
previamente pelo governo estadual e houve tambm ausncia de
transparncia em relao
divulgao das solicitaes dos participantes.
__________________
Nome atribudo ao perodo em que ACM governou o estado da
Bahia.
O objetivo principal foi avaliar, integrar e harmonizar
estrategicamente as polticas e aes pblicas, estatais e
de autogesto. (MILANI, 2006, p. 198)
29
Em seu estudo Milani (Idem, p. 203-207) conclui que cinco ordem
de fatores explicariam, ou
ajudariam a explicar, s dificuldades de uma gesto pblica
genuinamente participativa na
Bahia; so elas:
a) O desenvolvimento contemporneo da Bahia est profundamente
marcado por
estratgias econmicas capitaneadas pelo capital corporativo
(nacional e internacional)
reprodutor de excluso social e de desigualdades. (recente
industrializao baiana com
a chegada da Petrobrs nos anos 1950).
b) O projeto de modernizao local no tem sido evidentemente
implementado revelia
das prioridades, valores, atitudes e interesses das elites
baianas. (Carlismo como
sinnimo de conservadorismo).
c) A poltica na Bahia fortemente marcada por uma concepo
individual do poder
institucional. (herana do patrimonialismo).
d) A separao entre a capital (e o seu Recncavo) e o interior do
estado.
e) O mito da bahianidade. (uma retrica transformada em ideal de
uma Bahia que seria
unssona, singular e cordial).
Com todas as informaes anteriormente citadas, pode-se concluir
que a Bahia passou por
longos perodos de governo autoritrio e burocrtico, o que
dificultou a existncia de
experincias participativas mais frequentes e exitosas. Os
governos arcaicos e a resistncia
dos gestores pblicos emperrava o desenvolvimento do estado nos
aspectos relacionados
participao dos cidados na administrao pblica, at mesmo porque os
governantes
consideravam a participao dos indivduos desnecessria e um
empecilho no
desenvolvimento de suas aes.
Implantar efetivamente polticas de participao no uma tarefa fcil
em regies menores,
seria menos ainda em um estado com grandes dimenses como a
Bahia. A prtica da gesto
democrtica na Bahia deveria ento levar em considerao a enorme
dimenso que o estado
possui e os seus diferentes costumes, tradies e
necessidades.
Assim, torna-se relevante explicar o mecanismo adotado pelo
estado na realizao da primeira
e ampla ao participativa elaborada no estado, o PPA-P 2008-2011
realizado em toda a
30
Bahia. Compreendendo-se assim na prtica no que resultaram todas
as discusses a cerca da
participao social e desenvolvimento da gesto democrtica em
territrio baiano.
31
5. Gesto democrtica na Bahia: o Plano Plurianual Participativo
2008-2011
A participao dos indivduos na formulao e implementao de polticas
sociais e mais
especificamente no planejamento governamental na Bahia passou a
apresentar aes
concretas quando em 2007 Jaques Wagner vence a eleio tornando-se
o governador do
estado e busca realizar o planejamento participativo 2008-2011.
Desde que assumiu a
liderana no governo federal, o ex-presidente Lus Incio Lula da
Silva afirmava que na sua
gesto um dos principais objetivos seria tomar iniciativas que
buscassem promover o dilogo
entre sociedade civil e governo logo nos primeiros anos, este
discurso foi adotado por todos
os gestores petista. No entanto, h uma significativa controvrsia
entre os discursos
reproduzidos pela administrao e o que de fato ocorreu.
At que esse processo participativo se tornasse prtica no estado,
o Planejamento Plurianual
era realizado apenas pelo governo. De acordo com dados extrados
do Caderno SEPLAN
(2012, p. 28) o primeiro PPA da Bahia, vigente entre 1992 e
1995, foi elaborado por uma
equipe de tcnicos da ento Coordenao Central de Planejamento-
COCEPLAN, da
Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia- SEPLANTEC, que
atualmente a
SEPLAN. Neste perodo o planejamento era apontado como
instrumento adequado para dar
maior eficincia s aes do Estado e ressalta a necessidade de
retom-lo como fundamento
estratgico para a promoo do desenvolvimento da Bahia.
(Idem, p, 29) o plano plurianual 1996-1999 adotou com mais
clareza a regionalizao,
aglutinando os investimentos em torno de ncleos de
desenvolvimento identificados como
potenciais geradores de crescimento. A estratgia de
desenvolvimento adotada foi a do
crescimento seletivo, priorizando os segmentos que apresentassem
maior potencial de
insero competitiva nos mercados nacional e mundial. J no PPA
2000-2003, a novidade foi
a adoo de uma nova regionalizao. Segundo o documento, a nova
realidade da economia
baiana exigia uma espacializao que contemplasse os corredores de
circulao da produo,
em lugar do padro vinculado s atividades produtivas tradicionais
(bem como os anos
anteriores no houve consulta sociedade). Para a realizao dos
programas, a regionalizao
do estado ficou definida em oito grandes eixos de
desenvolvimento: Chapada, Extremo Sul,
Grande Recncavo, Mata Atlntica, Metropolitano, Nordeste,
Planalto e So Francisco.
Foi a partir do PPA 2004-2007 que a participao da sociedade se
efetivou na construo do
planejamento governamental. Denominado Bahia: Desenvolvimento
Humano e
32
Competitividade esse plano foi a primeira tentativa do estado em
amadurecer os dilogos e
parceiras entre governo e a populao, foi o instrumento de mudana
e renovao no cenrio
poltico baiano; representantes de Conselhos, associaes,
lideranas empresariais, ONGs e
sindicatos participaram desse processo de inovao na gesto pblica
baiana.
De acordo com Silva (2012, p. 100), este PPA foi elaborado no
ano de 2003, ainda durante a
administrao do Governador Paulo Souto (2004-2007), na poca
vinculado ao Partido da
Frente Liberal (PFL), tendo como foco o mbito social. Afirma
ainda (idem, p. 107) que neste
PPA merece destaque o reordenamento do processo de planejamento
de Estado, cujo avano
demonstrado atravs da consulta sociedade.
Aprovado sob a lei n 10.705 em 2007, o PPA 2008-2011 surge como
mais um passo rumo ao
desenvolvimento do estado no que diz respeito evoluo da gesto
democrtica. Este PPA
foi organizado inicialmente a partir dos territrios de
identidade, vale lembrar que a princpio
existiam 13 territrios de identidade, at o PPA 2008-2011 eram
26, mas atualmente eles so
27 (a partir de 2012), sendo a ttulo de conhecimento: Irec,
Velho Chico, Chapada
Diamantina, Sisal, Litoral Sul, Baixo Sul, Extremo Sul, Mdio
Sudoeste da Bahia, Vale do
Jequiri, Serto do So Francisco, Bacia do Rio Grande, Bacia do
Paramirim, Serto
Produtivo, Piemonte do Paraguau, Bacia do Jacupe, Piemonte da
Diamantina, Semirido
Nordeste, Litoral Norte e Agreste Baiano, Portal do Serto,
Vitria da Conquista, Recncavo,
Mdio Rio de Contas, Bacia do Rio Corrente, Itaparica, Piemonte
Norte do Itapicuru, Regio
Metropolitana de Salvador e Costa do Descobrimento.
O programa Territrios de Identidade institudo pelo decreto n.
12.354 de 25 de agosto de
2010, com a finalidade de promover o desenvolvimento econmico e
social dos territrios de
identidade na Bahia. O decreto define Territrio de Identidade
como agrupamento identitrio
municipal, formado de acordo com critrios sociais, culturais,
econmicos e geogrficos, e
reconhecidos pela sua populao como espao historicamente
construdo ao qual pertence
com identidade que amplia as possibilidades de coeso social e
territorial. Define ainda que
a Secretaria de Planejamento a responsvel pela coordenao do
programa, a qual deve
desenvolver um planejamento territorial de polticas, ampliar a
participao social na gesto
das polticas, valorizando a diversidade cultural, econmica,
social e geogrfica.
A partir da so institudos: o Conselho Estadual de
Desenvolvimento Territorial
(CEDETER), como um frum consultivo permanente para subsidiar a
elaborao de polticas
pblicas territoriais, aliceradas na proposta de desenvolvimento
sustentvel, em permanente
dilogo com instituies pblicas, entidades da sociedade civil e
Colegiados Territoriais. O
33
CEDETER entre outras competncias responsvel pela homologao dos
Colegiados de
Desenvolvimento Territoriais (CODETER), os quais so definidos
como fruns consultivos
de discusso local de aes e projetos de desenvolvimento
territorial, composto paritariamente
por representantes do poder pblico estadual e municipal, pela
sociedade civil organizada, em
cada territrio.
O CEDETER composto por representantes das secretarias de
Planejamento,
Desenvolvimento e Integrao Regional; Sade, Educao, Cultura,
Desenvolvimento Urbano
e Relaes Institucionais, Agricultura, da Delegacia Estadual do
Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio, do Ministrio de Integrao Regional e de
representantes do
CODETER.
Pode-se observar que a composio destes dois conselhos,
responsveis pelo planejamento do
desenvolvimento dos territrios, ampla e abre espao para
representao da sociedade civil
dos territrios.
A breve descrio do Programa Territrios de Identidade na Bahia
possibilita uma melhor
compreenso do PPA Participativo, pois este ltimo se vincula ao
Programa dos Territrios,
uma vez que os territrios so unidades a partir das quais o
planejamento elaborado no
estado. Alm disso, as discusses do PPA-P ocorrem de quatro em
quatro anos e elas no
esto desvinculadas das atividades frequentes do Programa
Territrios de Identidade. Como
vamos observar, os mecanismos institucionais se entrecruzam com
os do Programa dos
Territrios.
O decreto n. 11.123 de 30 de Junho de 2008 instituiu o Conselho
de Acompanhamento do
Plano Plurianual (CAPPA)- PPA 2008-2011- para subsidiar e
aconselhar o governo do estado
na execuo do referido PPA e propor ajustes necessrios. O CAPPA
se compe de
representantes governamentais (Secretrio de Planejamento e
Secretrio de Relaes
Institucionais) e de representantes da sociedade civil (dois
representantes de cada um dos
territrios).
Os membros do CODETER participam do CAPPA, acompanhando a execuo
do PPA, o
qual foi discutido e contou com a colaborao dos representantes
das entidades em cada
territrio.
De acordo com a SEPLAN, aps o primeiro PPA-P, em 2007, outros
processos de consulta
sociedade civil foram realizados no estado, como as conferncias
de cultura, educao,
direitos humanos, comunicao, juventude e igualdade social. Alm
disso, aconteceram os
34
dilogos territoriais, entre os meses de abril e junho de 2010,
promovidos pelo CAPPA e pela
Coordenao Estadual dos Territrios (CET).
Para o plano de 2008-2011 foram realizadas reunies nos 26
territrios de identidade,
resultando em oito mil propostas. O prazo para enviar o PPA ao
Legislativo era at 31 de
agosto. Foram realizadas plenrias em 17 territrios de
identidade, as quais contaram com a
participao diria de 800 pessoas.
Aps a apresentao das propostas nas plenrias, o conjunto delas
analisado na Secretaria de
Planejamento, onde podem ser ou no validadas. Entre os aspectos
que so avaliados na
validao das propostas esto: elas devem ser claras; no so
validadas propostas cujo
contedo envolva outros entes federativos, que no o Estado da
Bahia; tambm no so
validadas redaes confusas e aquelas que j tenham sido
contempladas em outras propostas.
Aps a validao os textos das propostas so revisados, formalizados
e uniformizados, sendo
esto posteriormente sistematizadas em eixos, ncleos temticos e
temas. Tais propostas so
encaminhadas para as respectivas secretarias, que definem a
incluso ou no no seu
planejamento, sendo reenviadas para a SEPLAN, responsvel pela
organizao e finalizao
do PPA, a ser enviado para apreciao no Legislativo.
Segundo informaes da SEPLAN vrios princpios foram considerados
na formulao do
PPA Bahia, sendo eles: a adoo do mapa estratgico de governo como
referncia para a
consulta pblica, enfoque territorial dos processos de
planejamento, envolvimento das
secretarias na implementao do PPA-P, qualificao dos servidores
pblicos estaduais para a
moderao das plenrias territoriais e a transparncia.
Sendo assim, de acordo com os dados apresentados, pode-se
afirmar que o PPA-P 2008-2011,
foi primeira experincia consolidada de participao efetiva da
sociedade no planejamento
governamental baiano, com ideias inovadoras e mecanismos de
maior organizao, o
planejamento participativo mostrou que se realizado desta forma,
torna-se um poderoso
instrumento estabelecedor de um dilogo entre populao e
governo.
O plano mais recente o 2012-2015, dados extrados do Caderno
SEPLAN (idem p. 43)
apontam que basicamente foi adotado o mesmo mecanismo de
elaborao do PPA-P anterior,
buscando-se apenas corrigir as falhas. Aqui, procurou-se, por
exemplo, realizar: i) proposio
de um seminrio de apresentao do Plano a representantes
territoriais, foram convocados
nove representantes por territrio: integrantes do CAPPA, do
CODETER, do CEDETER e
dos GTTs. Com esse seminrio buscou-se mostrar aos participantes
um balano dos sucessos
35
e insucessos da experincia do PPA-P, visando melhoras e tornar
mais eficiente o andamento
do presente planejamento, bem como: qualificar as propostas e
indicar as limitaes
oramentrias com o intuito de fazer com que cientes das condies
dos governos, as
propostas condissessem com o que poderia de fato ser
realizado.
O PPA Participativo de 2012-2015 foi institudo pelo decreto n.
12.578 de 8 de fevereiro de
2011, com o objetivo de construir um relatrio de escuta social
para contribuir na elaborao
do referido PPA. A novidade aqui foi a criao dos GTTs Grupos de
Trabalho Territoriais-
responsveis por fomentar a escuta social. Os GTTs tinham como
membros, em cada
territrio, integrantes do CAPPA, do CEDETER, bem como da
Diretoria Regional de
Educao (DIREC) e da Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola
(EBDA).
No entanto, da maneira que citado pela SEPLAN, impresso que se
tem de que o
processo ocorreu de modo satisfatrio, no entanto vrios foram os
aspectos negativos e
problemas encontrados pela administrao baiana durante e depois a
realizao das plenrias
do PPA-P.
Em seus estudos, Pomponet (2012) apresenta vrios aspectos
referentes a falhas no processo
de desenvolvimento deste mecanismo de participao social. Entre
elas esto:
a) Tumultuado processo consultivo nos Colegiados Territoriais: a
ausncia de normas
claras para o processo de indicao das propostas tais como a
definio de recursos
programados, a comunicao prvia s secretarias responsveis ou a
efetiva
incorporao da proposta ao Plano Plurianual 2008-2011, para que,
assim, pudesse ser
incorporada LOA 2010- somou-se desarticulao de diversos
Colegiados
Territoriais para a conduo da consulta, acarretando dvidas ou
falhas na indicao
das prioridades;
b) No engajamento das secretarias setoriais na discusso sobre as
prioridades
territoriais;
c) [...] por falta de mecanismos, dvidas entre os conselheiros:
no se sabia se as
propostas haviam sido incorporadas ao oramento; se seriam
executadas ou, at
mesmo, se foram executadas; e se as secretarias estavam, de
fato, analisando as
propostas;
d) A estratgia empregada pela Secretaria de Planejamento de
tentar construir um elo
entre as demandas do PPA Participativo e as leis oramentrias de
2010 e de 2011,
quando a estratgia de consultar os colegiados territoriais foi
novamente empregada,
36
acabou fracassando. A escassez de recursos foi alegada pelos
rgos oramentrios e a
articulao frgil entre os representantes da sociedade e as
secretarias estaduais, que
no estabeleceram dilogos com os fruns territoriais nos quatro
anos de vigncia do
plano, foram determinantes para o insucesso;
e) Pouca disposio das secretarias estaduais de discutir
prioridades territoriais com o
CAPPA;
f) Pouca disposio para o dilogo com os movimentos sociais por
parte da equipe
tcnica das secretarias;
g) Propostas que no foram registradas;
h) Modificaes no teor das propostas e mudanas nos eixos
temticos, contrariando o
que havia sido acordado nas reunies plenrias;
i) Falta de legitimidade para a indicao de novas prioridades
pelos conselheiros, j que
no existem regras que permitam a formulao de novas
reinvindicaes;
j) O processo de consulta nos territrios ocorreu sem qualquer
espcie de superviso das
secretarias do Planejamento e de Relaes Institucionais;
k) Problemas como a elaborao de novas propostas e total ausncia
de metodologia
referente ao processo de indicao;
l) Fragilidades dos representantes do CAPPA em alguns territrios
e desarticulao dos
Colegiados Territoriais;
m) Ausncia de metodologia clara para a eleio das prioridades e a
definio sem a
mediao de representantes do Estado, o que tornou o processo
pouco transparente;
n) Ausncia do governador e de gestores governamentais nas
reunies do CAPPA
o) Precria infraestrutura necessria para o conselho;
p) Na prtica, baixa territorializao das aes de governo;
q) O governo no disponibilizou recursos para mobilizao da
populao para a
realizao das plenrias do PPA-P 2012-2015.
Com todos os quesitos acima apontados, pode-se concluir que h
uma grande fragilidade nos
mecanismos adotados pelo governo estadual na tentativa de
consolidar a gesto democrtica
na Bahia. Inicialmente, o descompromisso por parte dos gestores
acaba sendo um dos fatores
primordiais para os insucessos que se sucederam, por exemplo, na
continuidade dos trabalhos
exercidos pelo CAPPA.
A experincia mostra que a Bahia sai frente de outros estados
brasileiros na tentativa de
desenvolver gestes cada vez mais democrticas, no entanto preciso
explicitar que enquanto
37
houver grandes disparidades entre a teoria e a prtica, ficar
mais difcil alcanar um nvel
totalmente satisfatrio de participao social na administrao
pblica.
No discurso adotado pela Secretaria de Planejamento do estado
fica-se a sensao de que na
Bahia os mecanismos utilizados para promover a democracia
participativa esto adequados,
no entanto, preciso que maior ateno seja dada aos problemas
oriundos de tais experincias
na tentativa de dar ao processo maior qualidade e eficincia.
A Bahia passou por longos anos de administraes autoritrias e
fechadas (entende-se aqui
fechadas como administraes cujas decises foram tomadas
internamente sem interferncia
direta da populao), natural que as primeiras experincias
apresentem falhas que precisem
ser corrigidas, mas a administrao no pode adotar o discurso
egocntrico e no reformular
os mtodos para as prximas experincias.
Villanueva (2003) direciona suas anlises para a importncia da
interao entre governo e
sociedade civil, para que assim sejam construdos consensos sobre
a elaborao das polticas
pblicas. Segundo ele a elaborao corresponde ao processo mais
complexo j que exige
muita informao e conhecimento sobre a realidade a ser
enfrentada.
Muitos desafios ainda precisam ser vencidos, a resistncia de
muitos prefeitos que consideram
o PPA-P um projeto esquerdista, os desafios para transform-lo em
uma cultura e as
dificuldades de desburocratizar o governo e estimular a
sociedade a participar.
O fato de a Bahia ter sido o primeiro estado brasileiro a criar
mecanismos institucionais legais
que garantem a participao na elaborao do planejamento do estado
no significa que
realmente estes mecanismos garantam de modo eficiente participao
popular e gere aes
que busquem atender as demandas da populao. de responsabilidade
da administrao
pblica zelar pelo bem-estar social e promover polticas que o
garantam.
O levantamento dessas informaes permite afirmar que o PPA-P na
Bahia ainda necessita de
investimentos em recursos financeiros, humanos e em tecnologia
administrativa. As gestes
conservadoras que se antecederam no governo do estado fazem com
que muitos servidores se
oponham a mudanas no planejamento estadual e se tornem obstculo
para ampliar a gesto
democrtica no estado.
38
6. O Plano Plurianual nos municpios
O desenvolvimento local e a execuo de polticas pblicas voltadas
para a melhoria dos
municpios brasileiros vm acompanhando o debate sobre o
Planejamento Plurianual. A
articulao entre o governo federal, estadual e municipal vem
gerando pontos positivos
quando o assunto planejar aes voltadas para o desenvolvimento
das cidades brasileiras.
Pensando nisso, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(junto a Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos) props as Agendas de
Desenvolvimento
Territorial, cujo objetivo construir uma viso compartilhada de
planejamento a partir da
convergncia das estratgias federal e estadual constante nos
respectivos planos plurianuais,
sobretudo nas intervenes j em execuo ou planejadas. Na medida em
que as Agendas de
Desenvolvimento foram sendo pactuadas, os municpios tero
informaes estratgicas para
elaborar os seus planos plurianuais, considerando as
oportunidades de mobilizao de
investimentos federais e estaduais, evitando assim que
investimentos planejados ou em
andamento deixem de ser considerados pelo municpio no seu
planejamento.
Segundo dados retirados do Programa de Apoio Elaborao e
Implementao dos PPAs
municipais- 2014-2017- Agendas de Desenvolvimento (2013, p. 9) o
objetivo de tal material
contribuir como um roteiro para os tcnicos e gestores das
Secretarias Municipais de
Planejamento com a finalidade de orientar e acompanhar a
elaborao dos PPAs municipais.
De acordo com o captulo IV, art. 30 da Constituio Federal:
Compete aos municpios (EC n 53/2006):
I- Legislar sobre assuntos de interesse local;
II- Suplementar a legislao federal e a estadual no que
couber;
III- Instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem
como aplicar suas rendas,
sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos
fixados em lei;
IV- Criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislao
estadual;
V- Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os
servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter
essencial;
39
VI- Manter, com a cooperao tcnica financeira da Unio e do
Estado, programas de
educao infantil e de ensino fundamental;
VII- Prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, servios de
atendimento sade da populao;
VIII- Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e
controle do uso do parcelamento e da ocupao do solo urbano;
IX- Promover proteo do patrimnio histrico-cultural, observada a
legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
O art. 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000)
apresenta:
No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que
trata a alnea f do
inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates,
audincias e consultas
pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes oramentrias e
do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela
Cmara
Municipal.
Diante dessas competncias possvel entender como a realizao do
Planejamento
Participativo contribui para que o municpio atenda as
necessidades da populao e lhes
garanta o direito de participar das etapas decisrias de formulao
implementao de
polticas pblicas.
6.1 O Estatuto da Cidade
O Estatuto da cidade se refere Lei Federal de n 10.257 e foi
criado para regulamentar os
artigos 182 e 183 da Constituio Federal que ditam a poltica de
desenvolvimento urbano e
normas de ordem pblica bem como de interesse social.
Em seu art. 2 a lei regulamenta que entre seus objetivos a
poltica urbana tem como
diretrizes garantia do direito a cidades sustentveis, entendido
como o direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes; e gesto democrtica
por meio da participao da populao e de associaes representativas
dos vrios segmentos
da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos
de desenvolvimento urbano.
40
Logo, o Estatuto da Cidade surge como um instrumento importante
na tentativa de tornar a
gesto pblica brasileira mais democrtica e acessvel, contando com
outras ferramentas
como o Plano Diretor.
6.2 O Plano Diretor
De acordo com Andrade (2010, p. 12-13) o Plano Diretor
constitui-se no principal
instrumento de planejamento sustentvel das cidades, contribuindo
na definio de diretrizes
para expanso urbana e de desenvolvimento nas mais diversas reas,
como turstica, industrial
etc., visando sempre o interesse da coletividade. por meio dele
que as normas para
utilizao dos demais instrumentos da poltica urbana municipal so
inseridas no
planejamento municipal, possibilitando que os mesmos sejam
utilizados.
O Plano Diretor deve estar ligado a todos os instrumentos de
planejamento (PPA, LDO e
LOA), sendo que este vnculo se estabelece mediante programas e
aes inseridas no PPA
investimentos considerados prioritrios pela LDO e garantia da
LOA de que os recursos
investidos sejam executados. Este Plano surge como um mecanismo
constitucional de
garantia participao popular na administrao pblica.
41
7. Metodologia
Essa pesquisa foi realizada utilizando-se o mtodo qualitativo,
est pautada em resultados
obtidos mediante documentao indireta (fontes primrias e
bibliogrficas) e documentao
direta (entrevistas).
Documentao indireta
Como bem afirma Amaral (2007, p.1) a pesquisa bibliogrfica uma
etapa fundamental em
todo trabalho cientfico que influenciar todas as etapas de uma
pesquisa, na medida em que
der o embasamento terico em que se basear o trabalho. Sendo
assim, buscou-se inicialmente
fazer um levantamento da literatura sobre a histria do
planejamento governamental em
mbito nacional e estadual, visando entender como se deu o
desenvolvimento do sistema de
planejamento brasileiro at o que hoje se conhece por
planejamento participativo.
O acesso bibliografia foi feito de modo manual e eletrnico. Com
tais documentos foi
possvel analisar as diferentes percepes dos autores quanto ao
planejamento, planejamento
participativo e sua evoluo no Brasil e na Bahia; bem como
acompanhar o processo de
evoluo da gesto democrtica no estado.
Neste aspecto, incluram-se nas anlises documentais as atas das
12 plenrias que ocorreram
durante a elaborao do PPA-P no municpio de Santo Amaro, cujo
contedo ser mais
explorado no ponto 7.1.
Para Godoy (1995, p. 21) a pesquisa documental constituda pelo
exame de materiais que
ainda no receberam um tratamento analtico ou que podem ser
reexaminados com vistas a
uma interpretao nova ou complementar; como no caso das atas,
onde a anlise minuciosa de
seus contedos permitir compreender para quais reas ento voltadas
as demanda da
populao e quais as principais propostas.
Documentao direta
Goldenberg (2009) afirma que a pesquisa qualitativa til para
identificar conceitos e
variveis relevantes de situaes que no podem ser estudadas
quantitativamente. inegvel a
riqueza que pode ser explorar os casos desviantes da mdia que
ficam obscurecidos nos
42
relatrios estatsticos bem como o valor da pesquisa qualitativa
para estudar questes difceis
de quantificar, como sentimentos, motivaes, crenas e atitudes
individuais. Nesse sentido, a
tcnica das entrevistas torna-se fundamental para identificar nos
entrevistados as reaes e
aferir se seus comportamentos apresentam controvrsia em relao as
suas palavras.
Segundo Martins (2004), a pesquisa qualitativa definida como
aquela que privilegia a
anlise de micro processos, atravs do estudo das aes sociais
individuais e grupais,
realizando um exame intensivo dos dados, e caracterizada pela
heterodoxia no momento da
anlise. O que se adequa aos objetivos deste estudo que esto
voltados tambm a compreender
a participao, ou no participao, dos indivduos no Planejamento
Participativo no
municpio de Santo Amaro.
Afirma ainda que a metodologia qualitativa, mais do que qualquer
outra, levanta questes
ticas, principalmente, devido proximidade entre pesquisador e
pesquisados. Ainda que a
maioria dos pesquisadores (especialmente os socilogos) dedique
pouca ateno a essa
questo, existe uma elaborada discusso- principalmente entre os
antroplogos- que procura
dar conta dos problemas decorrentes da relao de alteridade entre
os dois plos na situao
de pesquisa.
A pesquisa de dados foi realizada mediante levantamento e anlise
documental sobre o
planejamento no Brasil e na Bahia e discusses iniciais sobre a
gesto democrtica, mas as
respostas para os questionamentos que iniciaram essa discusso
foram encontradas
principalmente atravs das entrevistas. De acordo com Roesch a
entrevista (1996, p. 150):
uma tcnica demorada e requer muita habilidade do entrevistador.
Seu objetivo
primrio entender o significado que os entrevistados atribuem a
questes e
situaes em contextos que foram estruturados anteriormente a
partir de suposies
do pesquisador.
As entrevistas e as relaes estabelecidas entre o pesquisador e
os envolvidos neste processo
tornam-se fundamentais para o andamento da pesquisa e os
resultados que sero obtidos, j
que elas permitiro reconhecer nos gestores e na populao as
concepes do processo de
realizao do PPA-P. Neste contexto, Zanten (2004) apresenta que
como a seleo do campo
43
de estudo, a conduo das entrevistas supem a observao de um
conjunto de regras que tem
que observar primeiramente com a pertinncia cientfica e social a
guia da entrevista; o que se
adqua a metodologia em que esta pesquisa est embasada, j que
foram entrevistados
tcnicos da secretaria de Administrao do municpio e 10
participantes de uma das plenrias.
De modo geral, as informaes diretas referentes metodologia
aplicada no processo de
implementao do PPA-P no municpio foram oriundas das entrevistas,
j que as atas das
reunies no possuam dados suficientes para obteno de resultados e
no existia outra fonte
onde tais informaes pudessem ser consultadas, por exemplo, no
site da prefeitura ou em
documentos legais de domnio da mesma.
Foram ento elaborados dois roteiros semiestruturados das
entrevistas, um direcionado aos
tcnicos da secretaria de Administrao e outro aos participantes
de uma das plenrias que
ocorreu na zona urbana da cidade.
De modo geral, inicialmente foi realizado um levantamento
bibliogrfico para obter
embasamento terico necessrio para iniciar as discusses
referentes ao planejamento no
Brasil, a participao popular, a gesto democrtica no Brasil e na
Bahia e os aspectos
voltados ao Planejamento Participativo (definies, mecanismos de
institucionalizao etc.).
Realizou-se ainda anlise de dados secundrios oriundos de
pesquisas feitas na internet e
documentos digitalizados, buscando-se ampliar as informaes
disponibilizadas no trabalho.
Posteriormente foram realizadas entrevistas com tcnicos da
Secretaria de Administrao,
responsveis pela execuo e andamento das plenrias do planejamento
participativo
municipal, com o intuito de colher informaes a respeito de como
este processo aconteceu,
desde a sua organizao at a implementao e a realizao das
plenrias. Busca-se neste
momento identificar a viso que a administrao tem da importncia
da participao popular
nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas, bem
como o
conhecimento que possuem sobre como o PPA-P deve ser
estruturado.
Num terceiro momento foram realizadas entrevistas com um grupo
de indivduos que
participaram das plenrias do PPA-P nos bairros. O objetivo aqui
foi obter informaes
referentes s necessidades dos muncipes bem como a opinio destes
a respeito da
importncia do planejamento participativo realizado no
municpio.
Na quarta etapa foram analisadas as atas das plenrias bem como
registros referentes s
mesmas, com o objetivo de fazer um levantamento das propostas
apresentadas, o nvel de
44
participao, os bairros com maior ndice de participao e os
bairros onde a participao
ocorreu de modo menos efetivo, sendo apontadas as localidades
que foram escolhidas para
que ocorressem as plenrias do PPA-P.
Com as entrevistas concludas e os dados necessrios colhidos, as
informaes foram
avaliadas e organizadas em categorias similares.
Ex. Principais preocupaes dos muncipes, bairros com maior ndice
de
participao, rea que recebeu maior nmero de propostas e quais
propostas etc.
importante salientar que:
Para a realizao das entrevistas contou-se com dados e informaes
previamente
obtidas referentes a planejamento participativo bem como sobre
metodologia de PPAs
municipais.
Todo depoimento oral, visto como fundamental para o
desenvolvimento da pesquisa
foi gravado e transcrito.
7.1 Atas das Plenrias
Todas as reunies do PPA-P municipal possuem registros do que
teoricamente foi dito pelos
participantes. Para a anlise das atas os contedos foram
divididos de acordo com as plenrias
e os temas, visando levantar, de modo geral, quais foram s
propostas direcionadas a cada
rea (secretaria). Foram construdas tabelas, onde separadas por
reas as propostas foram
identificadas. No entanto, h dificuldade em afirmar a veracidade
de tais informaes j que
as atas foram produzidas manualmente e em papis avulsos, ou
seja, no houve cuidado por
parte da equipe de tcnicos em estruturar este processo com maior
formalidade.
A anlise das atas teve como principal objetivo identificar de
modo geral quais as demandas
apontadas pelos muncipes. No entanto o modo atravs do qual este
processo foi elaborado
possui falhas. No existe nas atas dimenses que facilitem a
compreenso das questes
apontadas pelos participantes das plenrias, j que as anotaes
foram feitas em folhas de
papel ofcio sem formalidade- sem possuir sequer o timbre da
prefeitura ou marca que
comprove a sua legalidade- o que se apresentou como dificuldade
no desenvolvimento do
trabalho.
45
Contudo, observa-se que no houve estrutura adequada de formulao
das fichas nas quais as
informaes seriam transcritas. Nos relatrios constam apenas as
supostas propostas,
finalidades/justificativas apresentadas de modo subjetivo- onde
no fica explcito se estas so
de acordo com a viso da administrao ou dos participantes-, as
aes que seriam realizadas
de acordo com as propostas citadas -tambm apresentadas de modo
subjetivo- e um quadro
destinado divulgao dos prazos de incio e realizao das
atividades, mas que, no entanto
no foram informados.
7.2 Entrevistas
A coleta de dados referente s informaes sobre o ndice de
participao e toda a estrutura do
PPA-P realizado no municpio foi feita mediante entrevistas
realizadas com os tcnicos da
Secretaria de Planejamento, envolvidos diretamente no processo e
representados em sua
maioria pelo controlador do municpio, e com 10 participantes de
uma das plenrias, cujos
nomes sero preservados.
7.2.1 Tcnicos da Secretaria de Administrao
Os tcnicos da Secretaria de Administrao tiveram como porta-voz
principal o controlador
do municpio, Senhor Wanderley Rocha, que cedeu entrevista
respondendo a indagaes
referentes viso da administrao pblica de todo o processo
realizado, desde como foi
estruturado o modelo do PPA-P implementado no municpio desde
como viam a participao
da populao nas plenrias.
Entre as perguntas feitas ao entrevistado estavam:
a) Quando a administrao percebeu que era importante acelerar o
processo de
participao no municpio?
b) Como foi estruturado e implementado o modelo de PPA-P no
municpio?
c) Quais os meios de divulgao utilizados?
d) Houve comprometimento por parte dos participantes?
e) Nas plenrias haviam debates?
f) Quais as principais demandas da populao?
46
g) De que modo administrao v a importncia da participao?
h) O municpio seguiu o modelo de outra localidade?
i) Considera a experincia exitosa?
j) Qual o mecanismo adotado para a validao das propostas?
k) Os temas foram priorizados de acordo com as necessidades dos
bairros?
l) Quais as dificuldades encontradas durante este processo?
Com as respostas obtidas mediante as entrevistas realizadas com
tcnicos da secretaria de
Administrao nitidamente percebe-se que os gestores possuem uma
viso preconceituosa no
que se refere participao dos indivduos na formulao de polticas
pblicas. Para eles, a
maior parte da populao no possui conhecimento e esclarecimento
que os permitam fazer
parte de tal processo.
Esta viso reflete a gesto burocrtica e autoritria que durante
anos se perpetuou no Brasil. O
que traz inclusive uma resistncia por parte dos gestores em
entender que a participao social
alm de otimizar os resultados- j que se entendendo o que
prioridade para os indivduos
torna-se mais fcil desenvolver aes que desencadeiem
desenvolvimento efetivo da
comunidade- importante para promoo e amadurecimento da gesto
democrtica brasileira.
Com as entrevistas, como bem cita Goldenberg (2009) quando
afirma que
