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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
MODALIDAD A DISTANCIA
SEMESTRE ABRIL 2017 - AGOSTO 2017
UNIDAD DIDÁCTICA
GERENCIA PÚBLICA I
Carrera: Administración Pública
Nivel: 9no
Número de créditos: 5
TUTOR:
Ing. Abg. Mauricio Torres Maldonado MSc.
Quito - Ecuador
2
ÍNDICE
TEMA PÁGINA
Introducción 3
Lineamientos Generales Y Específicos Basados En Las Competencias
4
Bibliografía 6
Orientaciones generales 7
BLOQUE I: 9
UNIDAD 1: LA GERENCIA Y EL GERENTE PÚBLICO 10
UNIDAD 2: LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS CONTEMPORÁNEAS: TENDENCIAS ACTUALES
42
BLOQUE II: 102
UNIDAD 3: LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y DE APOYO COMO ELEMENTOS PARA LA GERENCIA PÚBLICA
113
UNIDAD 4: PERFILES DE COMPTENCIAS DE LOS CONDUCTORES POLÍTICOS Y GERENTES PUBLICOS.
155
3
Introducción
La presente guía ha sido desarrollada fundamentalmente para que sirva de
orientación al estudiante de la Modalidad a Distancia de la Facultad de Ciencias
Administrativas de la Universidad Central del Ecuador, en la cátedra de Gerencia
Pública I, lo cual quiere decir que pueda ser consultada por otras personas que lo
requieran.
El estudiante desarrolla la habilidad de análisis y autoaprendizaje, orientado
mediante la lectura comprensiva de la unidad didáctica.
En el primer bloque el estudiante abordará los temas vinculados con la gerencia
integral: términos clave, estilos de gerencia, rol del gerente integral, habilidades del
gerente integral, evolución de la gerencia pública, las organizaciones y su evolución;
el Estado como organización; el Sector Público; Funciones del Estado Ecuatoriano.
Estos temas se encuentran explícitos en las Unidades I y II de su guía didáctica.
En el segundo bloque se analiza el desarrollo de objetivos y estrategias
públicas; los Órganos de Gobierno; la utilización de indicadores en la gestión pública;
las reformas a la gestión pública; La nueva gerencia pública; los principios para el
gerenciamiento de la ética en el servicio público; Sistema Gerencial Público y sus
características; la gestión pública por objetivos y parte de la normatividad aplicada al
sector público ecuatoriano. Estos temas se encuentran explícitos en las unidades 3 y
4 de la unidad didáctica.
4
LINEAMIENTOS GENERALES Y ESPECÍFICOS BASADOS EN LAS
COMPETENCIAS
GENERAL (INDICAR LA COMPETENCIA GENERAL DE LA ASIGNATURA)
Competencia de la Asignatura: Brindar información actualizada, así como
temas relacionados con la gerencia pública y otras valiosas aportaciones sobre las
políticas públicas y herramientas administrativas aplicadas al sector público. Estos
conocimientos servirán a los estudiantes para prepararse en su carrera profesional y
su aplicación en la gestión de organizaciones públicas, ONG´s, organismos
internacionales, donde la sociedad se convierte en nuestro cliente y el cumplimiento
de objetivos organizacionales y sociales se anteponen a los particulares.
Formar un funcionario público integral, con conocimientos y herramientas
académicas y gerenciales necesarias para desarrollar con éxito sus funciones,
formado como agente del cambio, capacitado para la toma de decisiones en un
ambiente cambiante e incierto, con las habilidades necesarias para la integración de
equipos de alto rendimiento, condiciones para ejercer el liderazgo y desarrollar
procesos de negociación, formulación, control y evaluación de proyectos sociales.
5
ESPECÍFICAS (INDICAR LA COMPETENCIA A LOGRAR EN CADA UNIDAD)
COMPETENCIAS UNIDADES
El estudiante comprende la importancia de:
términos clave, estilos de gerencia, rol del
gerente integral, habilidades del gerente
integral, evolución de la gerencia pública, las
organizaciones y su evolución; el Estado como
organización; el Sector Público; Funciones del
Estado Ecuatoriano. Comprende que el
gerente público, debe conducir de forma
racional las actividades de la organización.
BLOQUE I:
El alumno se relaciona con el desarrollo de
objetivos y estrategias públicas; identifica los
Órganos de Gobierno; la utilización de
indicadores en la gestión pública; las reformas
a la gestión pública; los principios para
gerenciar la ética en el servicio público; el
Sistema Gerencial Público y sus
características; la Gestión Pública por
objetivos y parte de la Normatividad aplicada al
sector público ecuatoriano. De esta manera el
estudiante se vincula con la profesión y
desarrolla capacidades teórico prácticas.
BLOQUE II:
6
Bibliografía
Bibliografía principal
• Torres Mauricio y Logroño Marco. (2016). La Administración Pública en
el Ámbito Constitucional, Quito, Imprenta Santiago.
• Torres Mauricio y Logroño Marco. (2017). La Gestión y Administración
Pública en el Ecuador. Quito, Imprenta Santiago.
• SILVA, Francisco. (2014). Gerencia Pública Integral, Quito: Abya-Yala.
Bibliografía adicional
• Ecuador (2008). Constitución de la República del Ecuador, Ciudad
Alfaro: Asamblea Constituyente.
• PACHECO, Regina, 2003, Cambios en el perfil de los dirigentes públicos
en Brasil y desarrollo de competencias de dirección, en Revista del
CLAD Reforma y Democracia No. 26 (Jun. 2003). Caracas.
• SCHWEINHEIM, Guillermo (2005), Seminario Tecnologías Avanzadas
de Gestión y Control de Políticas Públicas.
• KLIKSBERG, Bernardo. Una nueva gerencia publica para la
modernización del estado y afrontar los desafíos de la integración.
• TEJADA José. El desarrollo y la gestión de competencias profesionales:
una mirada desde la formación. Grupo CIFO. Universidad Autónoma de
Barcelona. España. Revista iberoamericana de Educación.
• Internet, Normativa del sector público
7
Orientaciones generales
Importancia de la asignatura
Toda disciplina tiene como punto central un objeto de estudio en torno al cual
se articulan las definiciones, conceptos, leyes y teorías que le dan sentido como área
disciplinaria claramente reconocible. En el caso de los estudios realizados por
especialistas sobre gerencia pública, existe una reflexión necesaria acerca de las
características y elementos distintivos de este objeto, que nos lleva a plantear la
siguiente pregunta ¿cómo se define gerencia pública? Esta pregunta no es muy simple
y a este respecto y a modo de ejemplo Lynn (1996), reconoce que en torno a la
gerencia pública se centran al menos dos comunidades, la administración pública y
las políticas públicas.
Cuando se habla de gerencia pública se está hablando a la vez de tres tipos de
discusiones distintas:
Primero una acerca de la gerencia pública como un fenómeno netamente
empírico, es decir, más allá de cómo se defina, la gerencia pública existe y está
presente en nuestros gobiernos.
Segundo, la gerencia pública es un área de debate profesional, en tanto hay
gente que toma decisiones, que actúa y que busca orientaciones entre sus pares
acerca de la forma en que se gestionan las organizaciones públicas.
Tercero, se señala que la gerencia pública, se ha transformado en un área de
debate académico, que a pesar de no tener la claridad conceptual de teorías como la
8
de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y de desarrollo de
investigaciones en distintos centros académicos.
El punto interesante es que de un tiempo a esta parte se ha empezado a utilizar
el concepto gerencia o gestión pública tanto en las discusiones profesionales como
en los foros académicos, dejando de lado conceptos como administración pública.
Este cambio semántico podría expresar que los nuevos vocablos están tratando de
expresar y reconocer algo nuevo.
Este punto nos llama a reflexionar acerca de la siguiente interrogante ¿es la
gerencia pública un nuevo foco de atención académica y práctica? o los estudios en
gerencia pública son más que la antigua investigación de la administración pública y
su aplicación, con un nuevo atractivo para un público diferente? (Kettl en Bozeman,
1998;102).
Relación de la asignatura con otras disciplinas
La Gerencia Pública es una materia que ayudará a que el profesional que se
desenvuelve en el sector público, cumpla con el perfil establecido y pueda relacionar
con relativa facilidad este conocimiento para el desarrollo del aparato público.
Por ser una materia de tipo político-social, se relaciona con la teoría del Estado,
la Administración Seccional y Regional, la Planificación Estratégicas, con el Derecho,
con la Administración Presupuestaria y con las Políticas Públicas.
9
Desarrollo de las Unidades Didácticas
BLOQUE I
En la Gerencia pública, las acciones
que me permiten realizar una buena
administración pública se llama
gestión.
Mauricio Torres
10
UNIDAD 1
1. LA GERENCIA Y EL GERENTE PÚBLICO
1.1. GERENCIA PÚBLICA Y GERENCIA PRIVADA
Por principio, hay que recordar que la palabra Administración se aplicaba
exclusivamente a la administración pública, y que fue hasta la aparición de la obra de
Henri Fayol, en la segunda década del siglo XX, que tal vocablo se comenzó a aplicar
a la administración de las empresas privadas. En los Estados Unidos, por su parte, se
empleaba el término "dirección" (Management) para referirse a ella. Siendo palabras
diversas, administración y dirección -o manejo-, tal como son utilizadas por los
profesantes de la administración privada, tienden a identificarse en el mismo punto.
Ambas se refieren al trabajo de dirección y vigilancia que se ejercita sobre los
trabajadores de la empresa, se productiva o de servicios.
La Ciencia Administrativa privada, especialmente la cultivada por autores tales
como Henri Fayol, Lyndall Urwick y sus muchos discípulos, ha estudiado el trabajo de
dirección y vigilancia. Tal como lo propuso Fayol, las cinco operaciones de una
empresa, a saber: técnica, comercial, financiera, de seguridad y contable, son
armonizadas por una sexta función: la "administración". Esta administración, que
Fayol se cuida de no confundir con la gerencia, constituye empero la función de la
gerencia por excelencia: "administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y
controlar (...) ejercer la gerencia es conducir la empresa hacia su objetivo tratar de
sacar el mejor partido de todos los recursos de que dispone; es asegurar la marcha
de las seis funciones esenciales (...) la administración no es más que una de las seis
funciones cuya marcha debe asegurar la gerencia".
11
Es estudiante comprende que la gerencia se encarga, a través de la
administración, de conducir y armonizar como un todo la operación de la empresa
privada.
"Administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...)
Comprendida así la administración no es ni un privilegio exclusivo, ni una misión
especial del jefe o de los directivos de la empresa; es una función que se reparte,
como las demás funciones, entre la cabeza y los miembros del cuerpo social" (...)
Ninguna de las cinco funciones precedentes está encargada de articular el programa
general de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar esfuerzos, de
armonizar actos (...) constituyen otra función distinta que se designa habitualmente
con el nombre de administración". Fayol, Henri. Administración Industrial y General.
México, Edit. Herrero Hermanos. 1969. p. 138-139.
Tal como es observable, el concepto de "administración" en la administración
privada se refiere estrictamente a la dirección y constituye una función interior dentro
de la empresa, no una actividad exteriorizante hacia la clientela o el mercado.
Simplemente, "administración" en administración privada es igual a "dirección".
Esta apreciación es fácilmente corroborable en las propuestas de Lyndall
Urwick, quien planteó una organización gerencial similar del trabajo de dirección, a
saber: vaticinio, planeamiento, organización, mando y control. En suma: la
organización gerencial del trabajo de dirección, tal y como la estudia la Ciencia
Administrativa privada, corresponde a la organización en la gerencia cuyo trabajo
consiste en planificar, organizar, conducir y controlar, el trabajo realizado por los
obreros y los empleados en general.
12
Este sintético estudio de la administración privada, tiene dos propósitos: en
primer lugar, destaca las diferencias abismales que distinguen a la administración
pública como institución del Estado y la administración privada como institución de la
sociedad civil. El análisis testimonia la necesidad de deslindar las esferas de estudio
correspondientes a la administración pública y la administración privada, ya no
buscando semejanzas, sino sus evidentes diferencias. Sólo en la medida en que
aprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorar un problema hasta ahora
poco atendido: las relaciones entre la acción gubernamental y la producción mercantil.
El estudio de la administración pública como la actividad del Estado, permite
rebasar las visiones introspectivas y gerenciales del Poder Ejecutivo, frecuentemente
inclinadas a equiparar el proceso administrativo interno del gobierno, con el proceso
administrativo de la empresa privada. En vez de buscar la identidad de principios y
prácticas en el gobierno y la empresa privada, la Ciencia de la Administración Pública
se debe observar la acción del Estado sobre la reproducción de las condiciones y
relaciones de producción mercantil; es decir, las condiciones materiales y sociales en
las cuales se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura condiciones
materiales adecuadas y estimulantes a la empresa privada, a la par de que contribuye
a reproducir las relaciones entre el capital y el trabajo en el interior de la empresa.
La administración privada es el producto no sólo de la necesidad de dirección
del trabajo asociado, sino de la necesidad del dominio de ese mismo trabajo. Por lo
tanto, en la misma forma como en la acción gubernamental se plasman en unidad la
política y la administración, en la administración privada se concretan en unidad la
dirección y el dominio.
13
Debido al crecimiento de las empresas industriales y la unidad económica de
la órbita del capitalismo, el crecimiento de las empresas reclamaba para sí una vasta
y compleja organización administrativa. El concepto de administración en su sentido
más amplio, tiene un significado más general que lo relativo a la vida pública, es decir,
la administración del Estado. Existe también una administración de la iglesia, otra del
culto y una más de la corporación. Hay varias administraciones, no una sola. Dentro
de este abanico de administraciones, la administración privada es considerada como
un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deber
hacia el Estado. De la administración pública se encargan funcionarios, de la privada
los gerentes.
Por consiguiente, debe "oponerse la administración privada a la pública (...) "la
administración pública se basa en el derecho y el deber públicos; la administración
privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año
(1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 149.
La administración privada es aquella que es desempeña por quienes se ocupan
de las personas y del patrimonio de los particulares. La administración pública ejerce
la autoridad del Estado, actúa y restringe en cualquier lugar donde la necesidad y la
seguridad lo reclaman. "Es su verdadera esfera la del Imperium, de la Jurisdictio, que
no puede abandonar a la administración privada". La administración pública aplica la
coerción y se apoya en el uso de la fuerza física. Esta condición es histórica, se
desconocía en la Edad Media donde el Estado aún estaba proceso de formación y
permitía que los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran las venganzas
familiares y las guerras entre los señores feudales.
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La clave de la distinción de esfera de naturaleza entre la administración pública
y la administración privada, se encuentra en la relación entre los intereses generales
y los intereses particulares. En un punto medio situado entre ambos, fluyen diversas
e importantes cuestiones. Si consideramos que la nación es un organismo político, y
la sociedad el conjunto de las clases y los individuos, entonces la diferencia de los
intereses de ambos es muy importante porque la nación y la sociedad tienen
relaciones estrechas: "el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus
males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del Estado". Pero la oposición
no es radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en los intereses
generales y los intereses individuales, atendiendo a esas importantes y diversas
cuestiones que mencionamos, y que se encuentran en ambos.
Este campo intermedio reclama a la administración privada si predomina el
interés privado, y las fuerzas que suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando
los intereses públicos están comprometidos, o los intereses sociales -que se suman a
los privados- reclaman su intervención, entonces la administración pública ocupa
aquel espacio. Hay un campo intermedio incompartible por la administración pública
y la privada, una tierra de nadie que sólo puede invadir una de tales administraciones,
según el predominio del interés público o del interés privado. El peso de una u otra
administración para ocupar este espacio intermedio es diferente. Los ingleses y los
norteamericanos lo han entregado a la administración privada, en tanto que los
franceses lo han confiado a la administración pública.
"La administración pública y la administración privada no producen los mismos
efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es esencialmente general,
extendiéndose uniformemente sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o
15
al menos sobre sus divisiones orgánicas: provincias, distritos, municipios, que tienen
sus normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el contrario, es
ordinariamente local, ligada al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y sólo
excepcionalmente extiende sus ramificaciones por la asociación por la cual es muy
variada. Cada cual puede elegir el método que mejor le cuadre, sin que haya
generalmente decisiones autoritarias que la sujeten, dejándose todo a la previsión y a
la voluntad del interesado". Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J.
Góngora Impresor. Sin año (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 150.
El campo de acción de la administración pública depende de la política, pero
como ciertos estados emprenden algunas actividades por medio de empresas
públicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares, este campo no puede
definirse bajo una regla común para todos los estados. Sin embargo, una distinción
puede ser establecida y es aquella que señala la línea divisoria entre administraciones
concentradas y administraciones difusas, sobre lo cual ya había adelantado Blunstchli.
La administración pública se caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la
administración privada por ser concentrada.
Un Ministerio opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y
simultáneamente, en tanto que una empresa particular radica en un lugar y en ella
ejerce su actividad. Por consiguiente, "el examen de estos y otros tipos de actividades
lleva a la conclusión de que la administración difusa requiere de métodos diferentes a
los empleados en la administración concentrada y, dado que la mayor parte de la
administración pública es difusa, el estudioso de estas cuestiones puede por lo pronto
dedicar su atención a ésta, dejando los casos excepcionales de administración pública
concentrada para considerarlos vinculados al estudio de la empresa privada".
16
Sin embargo todas las organizaciones necesitan de estabilidad y continuidad,
al tiempo que adaptación e innovación. Es decir, necesitan un cambio continuo porque
son sistemas abiertos que han de estar en una constante interacción con el medio en
que realiza su acción.
Se sabe que los individuos cambian con la educación y la experiencia. No
obstante, estos cambios individuales no siempre llevan al cambio de las
organizaciones en las que se integran. El cambio organizacional, requiere de otros
elementos o factores que pasan por:
• La necesidad de renovación o no de lo que debe permanecer
dentro del conjunto de valores de la organización.
• Una adaptabilidad a los fines que, como los de las personas, son
cambiantes con el tiempo, así como los medios utilizados para su consecución.
La necesidad de una estabilidad en todo proceso de cambio, es decir, encontrar
un “equilibrio” entre estabilidad y adaptación, que se presenta como
fundamental para la supervivencia y el crecimiento de la organización.
• Aparte de la necesidad de cambio que opera en las
organizaciones, debido a la continua interacción con el medio que les rodea,
¿qué otros aspectos mueven a las organizaciones a cambiar? Podríamos
resumir algunos:
• El medio en que realizan su gestión, que generalmente es la
sociedad, la cual introduce factores y necesidades de forma vertiginosa, que
reclaman nuevas actitudes o comportamientos.
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• Los diferentes objetivos y valores que van a modificarse y
consecuentemente, a introducir nuevas metas que, a su vez, requieren una
nueva estrategia organizacional para su consecución.
• El elemento técnico, considerado como el conjunto de nuevos
métodos o tecnología que incorporados a la misma, ofrezca unos “productos”
más acordes con las exigencias de la sociedad.
• El aspecto humano es quien en definitiva llevará el impulso del
cambio a las organizaciones. Por lo tanto, la habilidad de la organización y de
sus gerentes para dirigir o influir en la conducta de sus recursos humanos será
un factor crítico de éxito en el cambio de la organización pública.
Evidentemente, existen unos elementos diferenciadores entre gestión pública
y gestión privada. Una serie de factores políticos, económicos, sociales e incluso
culturales, han venido a mantener y defender esa distinción cuya dinámica persiste en
una amplia capa social, y que para avanzar en su eliminación, hay que partir, en primer
lugar, de su conocimiento, en el sentido de no estimar que la eficacia y buena gestión
es algo excluyente en la gestión pública, sin realizar, en la mayoría de las veces, con
un serie estudio de las circunstancias en que se produce la misma.
En los últimos años se han producido en varios países, importantes reformas
políticas y administrativas, provocadas por la progresiva aplicación de los principios
constitucionales y que han afectado muy directamente al modo de gestión de la
Administración Pública. De esta forma, se ha iniciado una tendencia a modificar esos
planteamientos clásicos por los que se regía la Administración, a través de la
progresiva asunción de la eficacia como norma de actuación, estableciéndose para
ello una estrategia, doblemente direccionada:
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Por un lado, deriva su eficacia del fin que persigue, del servicio / producto que
ofrece, fortaleciendo el compromiso de los funcionarios con los valores públicos que
se enmarcan en un Estado Social, Democrático y de Derecho.
Por otro lado, incorporando principios y técnicas de lo privado dentro del marco
de las posibilidades legales de modo que la gestión pública aparezca como el
resultado de la Ley, pero a su vez, como consecuencia de alguno de los principios y
técnicas de la gestión privada, entre los que hay que destacar los más modernos y
expertos sistemas gerenciales.
De este modo, aparecen conceptos y estrategias tales como el control de
gastos, los presupuestos por programas, las técnicas de dirección, funciones de
planificación, dirección por objetivos, balanced scorecard, calidad total, etc. Estamos,
en definitiva, en una nueva forma de concebir la mejora y modernización de la
Administración, mediante un proceso abierto de perfeccionamiento en un doble frente.
Y todo ello a través de una nueva filosofía que preside hoy en día la actuación de la
Administración pública en sus relaciones con la sociedad.
En la valoración de las similitudes y diferencias entre gestión pública y gestión
privada, podemos destacar diversos aspectos tanto en el nivel micro como en el nivel
macro.
Algunas diferencias en el primero de los planos podrían ser las siguientes: en
materia de gestión estratégica, la gestión privada se preocupa de la competitividad de
la organización, vistas sus potencialidades y debilidades en relación con un entorno,
básicamente cambiante. Ello tiene menos sentido en el ámbito de la gestión o gerencia
pública, ya que el gobierno difícilmente puede pretender abandonar un servicio
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prestado por cualquier simple razón, como por ejemplo, de que el entorno parezca
desfavorable.
De modo similar a lo anterior podríamos valorar los aspectos relativos a la
incentivación al consumo o «marketing» de servicios. En el ámbito público se trataría
de adecuar la provisión de servicios a un concepto de «necesidad» establecido bajo
criterios y prioridades públicas, lo cual es diferente a estimular u orientar la demanda
hacia determinadas tendencias interesantes para el productor privado. En la actuación
pública, las necesidades (utilización normada o estandarizada) deben ser analizadas
de acuerdo con los propios objetivos gubernamentales. En el ámbito privado, ello
supone un simple dato para así establecer los niveles de oferta.
En el primer caso, lo colectivo pesa tanto como lo individual, lo participativo
tanto como lo representativo y la continuidad institucional debe avalar, en este sentido,
el equilibrio de intereses. En el segundo caso, los énfasis son precisamente los
contrarios a los anteriores.
En materia de gestión presupuestaria privada, el presupuesto se basa en una
previsión de ventas (ingresos) a relacionar con una determinada estructura de gastos.
Si las ventas se disparan por encima de las previsiones, se ajustan en buena medida;
y de forma equivalente, los niveles de producción y gastos. En el sector público, el
presupuesto es, eminentemente, un acto de elección política, a partir de la presión
fiscal vigente. Un ingrediente diferencial entre gestión pública y privada procede
también de la responsabilidad pública de los gestores, que contempla requisitos de
transparencia y respeto a los procedimientos, distintos a los que encontramos en la
gestión privada.
20
Sin embargo, en el plano micro, o desagregado de la gestión pública, que
referimos a la gestión de una organización o servicio en concreto, las similitudes en
gestión pública y privada son más abundantes, y así la posibilidad de imitar las
técnicas gerenciales privadas. Mucha menos diferencia podía existir, en el plano
macro que requiere la coordinación y articulación de agentes u organizaciones ante
objetivos estratégicos definidos como colectivos. En el nivel agregado no existe una
base de conocimiento en gestión pública suficiente para estructurar una disciplina
como tal, de modo que la intersección político-económica ha de prevalecer y muchas
veces confundirse: pueden suponer costes para la eficiencia en la gestión, pero
resultan intrínsecos a los beneficios de la democracia.
Como es conocido, el Estado como agente económico ha aumentado de
manera progresiva su presencia en la actividad económica de países como el nuestro.
Son perfectamente conocidos los argumentos que justifican la racionalidad de la
intervención pública: los argumentos económicos de los fallos de mercado, incluyendo
externalidades y bienes públicos, la imposibilidad de llegar al equilibrio perfecto,
información imperfecta y mercados incompletos; y otros argumentos de carácter
social, como la redistribución de la renta.
En las últimas décadas hemos asistido a un incipiente cambio en el modo de
producción de los servicios públicos. La justificación común de todas estas reformas
ha sido la preocupación por los efectos negativos que una intervención pública
excesiva puede tener sobre la competitividad de los países en un contexto de
globalización. Así pues, a las tradicionales exigencias que pesan sobre la gestión
pública de igualdad de trato y equidad en el acceso, se añade ahora la necesidad de
sistemas con un mayor grado de eficiencia que permitan mantener la calidad de los
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bienes y servicios producidos, reduciendo el gasto para poder afrontar los retos
presupuestarios venideros que se avecinan en nuestras economías en vías de
desarrollo.
En el pasado, la importancia de los criterios de equidad y justicia parece haber
favorecido un modelo de jerarquía centralizada en un marco burocrático de la
administración pública, donde el procedimentalismo ha sido la forma habitual de
actuación, supuestamente «garantista» de los objetivos públicos. Ante ello, se
presenta hoy como alternativa la utilización de instrumentos «eficientistas» más
vinculados a los modelos de jerarquía descentralizada, y nuevos instrumentos al
servicio del interés público, presentes ya en muchos países desarrollados. De este
modo, las tareas de dirección y coordinación propias de las jerarquías centralizadas
se están sustituyendo hoy por el control, la supervisión y los incentivos de las
denominadas jerarquías descentralizadas.
En esta nueva perspectiva surgen nuevas formas jurídicas de gestión pública
que pretenden estimular la eficacia del Estado, garantizando la equidad en la
actuación como deber legal de realización.
Finalmente, desde la perspectiva de los ciudadanos, la obligación de
pertenencia y el poder de coacción característico de las organizaciones públicas, se
ha de compatibilizar con la capacidad del usuario de recuperar el derecho a poseer
alternativas de servicio, y así ejercer su poder de protesta (voz) y capacidad de
elección determinado por la Constitución.
La Gerencia Pública trata de analizar aquellas reformas institucionales y
organizativas que permitan realizar una gestión pública acorde con los rasgos
anteriormente mencionados. Los esfuerzos realizados en los últimos años por países
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de la OCDE para reformar la gestión pública se han basado en los mecanismos cuasi
competitivos y de mercado. Los objetivos explícitos que se pretenden lograr en dicho
terreno son:
(a) levar en mayor medida la productividad y la eficiencia,
(b) aumentar la flexibilidad y la capacidad de adaptación de la
oferta a la demanda de los ciudadanos,
(c) mejorar el control del gasto público y,
(d) modernizar la relación de supervisión y control.
La función del gerente es conducir de forma racional las actividades de la
organización. Esto implica la planificación, la organización, la dirección y el control de
todas las actividades, funciones o tareas, ya que sin planes de acción bien llevados,
las organizaciones jamás tendrían las condiciones necesarias para existir y crecer.
El papel de los gerentes entonces, es de suma importancia, ya que son ellos
los responsables de lograr que las cosas sucedan, ya sea bien o mal, son
responsables de lograr las metas y objetivos propuestos y garantizar que el negocio
sea rentable y competitivo.
El gerente es una figura de sumo valor, el eje principal, el líder, el guía y
promotor de que las cosas sucedan y de que todos sigan la ruta correcta. De lo
contrario, cada miembro de la organización seguiría un rumbo diferente e intereses
distintos. Los gerentes de las organizaciones de antes desempeñaban un papel muy
diferente al de los gerentes de ahora, y eso se debe a que las organizaciones
igualmente funcionaban de modo distinto, en los últimos años se ha podido observar
23
una transformación en el modo de operar de las empresas, debido principalmente a
la tecnología.
Al cambiar las organizaciones sean estas privadas o públicas, de igual forma
se ha exigido un cambio en las personas que las dirigen y un cambio en todo el
personal que trabaja en ellas. Las organizaciones de antes eran menos dinámicas
que las de este nuevo siglo, su orientación estaba enfocada en las actividades, la
producción; y hoy día están orientadas a satisfacer a los clientes. Antes existía mucho
menos competencia que ahora.
La palabra gerente viene del latín gerere, que significa administrar. Este
verbo lo podemos encontrar en el derecho romano como "gerere pro", o sea
administrar por. Gerere también tiene el significado de llevar. En sentido de
administración era "llevar a cabo las órdenes del amo".
Etimológicamente la palabra administrar proviene del Latín Minister que
significa “serviente, servir o servir a algo”. Estos dos términos están muy vinculados
en el quehacer diario, en los modelos de desarrollo del proceso productivo hasta la
evolución de la administración y la gerencia.
La palabra pública viene del latín publicus y esta de populicus, lo
perteneciente al populus. Hacerlo visible para el pueblo.
La gerencia pública por lo tanto es administrar los recursos del pueblo,
cumplir con las metas propuestas y dar resultados al pueblo que es el mandante.
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La gerencia tiene algunas definiciones, el término, podríamos decir cómo lo
hacen las Naciones Unidas, que gerencia es "la capacidad de obtener los
resultados deseados mediante organizaciones".
Para Torres & Logroño en el libro La Gerencia y Administración Pública en
el Ecuador al tratar la Gerencia pública la definen:
Existen varios autores, que determinan que el gerente es lo mismo que
administrador, otros dicen que el gerente es el líder de la parte pública y el
administrador de lo privado.
Si bien es cierto, que los dos términos tienen diferencias, no coincidimos en
que el uno dirige lo público y el otro dirige lo privado.
El gerente público es la autoridad que toma las decisiones y dicta las directrices
para la entidad pública.
El administrador es el que ejecuta las directrices y lleva a cabo el proceso
administrativo.
Así mismo, no coincidimos en que el gerente es para lo público y el
administrador para lo privado. En el sector público ecuatoriano existe el
gerente de una empresa pública, así como también el administrador de una
unidad de negocio de la empresa pública, es decir existen las dos figuras
confirmando que en lo público puede existir gerente y administrador en la
misma entidad. También podemos citar como ejemplo, el Distrito Metropolitano
de Quito, donde el Alcalde es el gerente público y además existen los
25
administradores zonales. Por lo tanto, las dos figuras pueden existir en la
administración pública, pero con actividades diferentes.
El gerente público, al gestionar y manejar los recursos del estado, tiene muchas
demandas en mejorar la calidad de los servicios que se prestan al ciudadano,
esto implica que para algunos la interpretación de la calidad de los servicios
tengan definiciones diferentes, lo que hace que el gerente tome decisiones que
no son compartidas por todos, pero que son necesarias tomarlas, por eso la
importancia de disminuir el descontento en la toma de decisiones y tratar de
aumentar la satisfacción del usuario de los servicio públicos. (Torres
Mauricio & Logroño Marco, 2017)
A pesar que la Administración Privada y Pública son ramas que nacen del
mismo tronco que es la Administración y utilizan los mismos principios científicos,
estas tienen algunas diferencias, partiendo desde el ámbito del Derecho. La primera
pertenece al campo de derecho privado y la segunda su régimen jurídico está en el
derecho público, así lo establece la Constitución de la República en el artículo 226,
también conocido como principio de Legalidad.
Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o
servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal
ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en
la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el
cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitución. (Constitución de la República del Ecuador,
2008)
26
Esto determina, que en derecho público solo se puede hacer lo que está
escrito, lo que está permitido en la Constitución o la Ley, mientras que en el derecho
privado se puede hacer todo lo que no esté expresamente prohibido. Su
característica fundamental es la diferencia entre los sujetos que se relacionan por
el factor coercitivo que ejerce el poder público también denominado imperium, que
ejercen organismos del Estado o públicos.
La Administración Privada, busca proveer bienes y servicios que no puede
hacerlo el Estado, pero siempre buscando un interés particular, donde su principal
fin es el lucro, la mayor obtención de utilidades, donde predomina el individualismo
y las decisiones las toma una sola persona en una estructura muy sencilla, que
busca que los dueños o socios de la empresa se sientan satisfechos por la
ganancias recibidas.
La Administración Pública, busca el beneficio de la colectividad, y
comunidad. No le interesa el lucro, su interés es social. Su principal fin es servir,
poniendo énfasis en la cantidad y calidad de los bienes y servicios que puede
entregar a los usuarios, por lo general las decisiones se toman en conjunto, en los
denominados cuerpos colegiados y su estructura es más compleja.
ÁMBITO PRIVADA PÚBLICA
LEY Lo que no debe
hacerse.
Lo que debe hacerse.
BASE Individualismo Social
FIN Lucro, utilidades. Servicio y la utilidad pública.
27
GESTIÓN Utilidades Calidad y cantidad de bienes y
servicios.
ESTRUCTURA Sencilla Compleja
DECISIONES Una sola persona. Conjunto de personas.
Fuente: (Torres Mauricio y Logroño Marco, 2016)
1.2. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL ECUADOR
En Ecuador hay indicios claros de cambio, promovido por el Estado en
respuesta a las demandas sociales y ciudadanas. El cambio que actualmente se vive
no sólo es en beneficio del cliente externo, sino también al interior de las instituciones
públicas, totalmente mal organizadas y con personal y recursos insuficientes e
ineficientes. Los servicios de los cuáles ahora somos beneficiarios todos, son rápidos
y oportunos, con una atención cálida y solicita.
En este sentido, la administración pública tiene un papel muy importante, ya
que de su capacidad de adaptación a la nueva dinámica política y económica y, de su
capacidad para generar nuevas formas de funcionamiento y de interlocución con la
sociedad, dependerá su éxito y en gran medida, el aprovechamiento de éstos
procesos como palanca de superación ágil de obstáculos estructurales que enfrenta
el aparato público de antaño.
Por tanto, la administración pública se encuentra en un proceso de cambio de
naturaleza política, de función social y económica, ante una sociedad cada vez más
informada que exige una mejor atención a sus demandas, un mejor trato y una mayor
eficiencia en sus procesos y resultados.
28
La administración, en consecuencia ha quebrado el paradigma con el que ha
funcionado en los últimas décadas y se encuentra buscando nuevos referentes,
nuevas soluciones y nuevos conceptos para continuar su marcha como instrumento
decisivo de la gobernabilidad y del progreso de los países y sus sociedades.
Cuando las organizaciones públicas generan fundamentalmente servicios, el
principal rol de los gerentes públicos es saber organizar de una manera eficaz y
eficiente los recursos para proveer esos servicios. Ahora bien, si los gerentes son
quienes organizan la entrega de los servicios, desde la perspectiva de la gestión
pública, nos deberíamos ocupar de “cómo” lo hacen y no de “qué” es lo que proveen.
Adicionalmente, existen dos problemas: Uno es el de los fines que en las
organizaciones públicas son difíciles determinar. El otro tiene que ver con los
incentivos personales. En la perspectiva de la teoría de la elección pública, nada
distingue a los funcionarios públicos de cualquier otro agente económico, pues
pretenden obtener el máximo provecho de acuerdo con los propios intereses que
pueden ser: el poder, la influencia, el prestigio o los ascensos. De tal manera que una
gran parte de los esfuerzos académicos y administrativos de los economistas que
convergen en esta posición ideológica y estratégica, es descubrir formas de alinear
los incentivos de los administradores públicos con el fin de mejorar los servicios
públicos.
Por otro lado, si resulta difícil definir los objetivos de las dependencias públicas,
resulta aún más complejo determinar el modo óptimo de entregar sus servicios. En el
ámbito de la organización de recursos, desde hace algunos años, la literatura sobre
el desarrollo ha lidiado con la cuestión de cómo mejorar los programas que ejecutan
los gobiernos.
29
Se trata de bienes y servicios claves para la sociedad: como la educación, la
salud, la vivienda, pero también la seguridad, la aplicación de justicia y la regulación
de los mercados. Además existe consenso que el gobierno los debe aportar.
Obviamente, la eficacia del servicio está asociada a la exactitud y oportunidad
de la información. Por ejemplo, conceder ayuda para la construcción de viviendas
requiere que el prestatario del servicio, o quien tome la decisión, tenga los
conocimientos o experiencia para adoptar ese tipo de decisiones. Como esos factores
son difíciles de medir y, por otro lado, también lo es asegurar la calidad de la
información, resulta muy difícil asegurar que las decisiones sean las correctas.
Los gerentes públicos están llamados a la implementación de las políticas
públicas que faciliten el cumplimiento de los planes, programas y proyectos estatales.
Es fácil apreciar que la implementación de una política viene determinada por el
estatuto legal (ley, reglamento, norma o procedimiento) y sobre la disponibilidad de
recursos financieros. Pero como existe otro grupo de variables “no normativas” que
condicionan la implementación como:
• Condiciones socioeconómicas y tecnologías.
• Atención de los medios al problema.
• Apoyo del público.
• Actitudes y recursos de grupos de ciudadanos.
• Apoyo de las autoridades.
• Compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios
encargados.
30
La implementación tiene un dinamismo que viene impulsado por la necesidad
de recibir apoyo político para superar las dificultades de buscar la cooperación entre
diversos actores.
Al mismo tiempo, los resultados de la política que se implementa habrán de
provocar efectos, deseados o no, que deberán ser tratados adecuadamente para
garantizar la continuidad de la implementación.
Por tanto, en el proceso de implementación el gerente público tendrá que ser
capaz de captar conflictos de intereses y problemas esenciales de apoyo, compromiso
y calidad para ser exitoso en su desempeño.
El surgimiento de la gerencia pública, como tal, nace de la necesidad de dar
legitimidad a las acciones de gobierno en el sentido de ofrecer respuestas oportunas
y actuales a los ciudadanos en su conjunto.
1.3. PENSAMIENTO ORGANIZACIONAL Y OTROS ELEMENTOS DE DISEÑO
ESTRUCTURAL EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS.
1.3.1. Concepto de Organizar:
Organizar es el proceso de asignar derechos y obligaciones y coordinar los
esfuerzos del personal en la obtención de los objetivos de la organización. Este
proceso presenta por tanto, dos facetas: Establecerla estructura y coordinar. Una vez
identificados los objetivos y la estructura durante la planificación, la organización debe
determinar quién va a ser que cosa y cómo va a hacer la coordinación dentro y entre
los departamentos de la misma.
1.3.2. Conceptos de Organización:
31
▪ "Las organizaciones son unidades sociales o agrupamientos
humanos deliberadamente constituido para alcanzar fines específicos"
▪ "Organización es la estructura de las relaciones que debe existir
entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y
humanos un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro
de los planes y objetivos señalados"
▪ "La organización es la coordinación de las actividades de todos
los individuos que integran una empresa, con el propósito de obtener el máximo
de aprovechamiento posible de elementos materiales, técnicos y humanos, en
la realización de los fines que la propia empresa persigue"
1.3.3. El propósito de la organización:
El propósito de la organización es ayudar a lograr que los objetivos tengan
significado y contribuyan a la eficiencia organizacional.
1.3.4. Causa de la organización:
La causa básica de la estructura organizacional es la limitación del tramo de la
administración. Si no existiera esa limitación, una empresa no organizada podría tener
un solo gerente.
La estructura de la organización - autoridad: La autoridad es el adhesivo de la
estructura de la organización, el vínculo que la hace posible, los medios mediante los
cuales se pueden colocar grupos de actividades bajo el mando de un administrador y
se puede fomentar la coordinación de las unidades organizacionales. Es la
32
herramienta con la que el administrador está en posibilidad de ejercer su
discrecionalidad y de crear un ambiente para el desempeño individual.
Algunos de los principios más útiles de la organización están relacionados con
la autoridad.
1.3.5. El proceso de organización:
Los diversos principios de delegación de la autoridad y de la ubicación por
departamentos son verdades fundamentales del proceso organizacional. Se
relacionan con fases de los dos aspectos primarios de organizar: la autoridad y los
agrupamientos de actividades. Existen unos principios como el principio de equilibrio,
que se refiere al proceso de organizar, a través de cuya aplicación los gerentes
obtienen un sentido de proporción o una medida del proceso total de la organización.
1.3.6. Evolución de las organizaciones:
La evolución de las organizaciones se remonta a la época de la segunda guerra
mundial y sus efectos se extendieron a todos los campos. En lo político y económico,
las organizaciones debieron afrontar un desafió importante. La conversión de sus
economías de guerra en economías de paz, y la capacitación de la mano de obra que
volvía de los frentes de lucha para reintegrarse a sus hogares y a sus trabajos. La
vigorosa expansión económica que se opera en la década inmediata siguiente al
término de la guerra, determina un notable crecimiento de las estructuras de las
organizaciones. El proceso de concentración económica lleva al oligopolio;
paralelamente la influencia y denominación obtenidas en la contienda hace que dichas
organizaciones se extiendan más allá de sus fronteras, comenzando a operar dentro
de los países de la órbita de influencia. Esta expansión de las organizaciones trae
33
aparejados problemas de varios tipos. Surge una problemática que denominaremos
de estrategia y obliga a estructurar toda una teoría de la decisión, incluyendo
mecanismos de racionalidad, de prospección y de control. La capacidad de decisión
en el pasado estaba implícita detrás de las virtudes de un funcionario o un gerente,
casi en función de aptitudes congénitas. En esta etapa, por el contrario, la capacidad
decisoria concentra tal atención que se constituye en la más preciada y dilecta de las
áreas de capacitación gerencial.
Las organizaciones están pasando por una transformación fundamental en todo
el mundo. Esta transformación se describe como una transición de un paradigma
moderno a un paradigma de organizaciones post modernas, donde podemos describir
la forma en que las empresas se están transformando, alejándose de una
administración jerárquica tradicional para llegar a una participación completa de todos
los empleados.
Dentro de esta transformación el cambio en las organizaciones ha sido
impulsado por dos tendencias en aceleración. La primera es la creciente velocidad de
cambio impulsada por la competencia global. Las organizaciones deben adaptarse
con más rapidez y ser capaz de hacer bien más cosas. La segunda es un cambio
fundamental en las tecnologías empresariales.
Las organizaciones tradicionales estaban diseñadas para manejar tecnologías
basadas en máquinas, con una necesidad primaria de uso estable y eficiente de los
recursos físicos, como en la producción masiva. Sin embargo, las nuevas
organizaciones se basan en el conocimiento, lo que significa que están diseñadas
para manejar ideas e información y donde cada empleado se convierte en un experto
en una o varias tareas conceptuales. Más que luchar por alcanzar la eficiencia, cada
34
empleado de las empresas basadas en el conocimiento debe aprender continuamente
y ser capaz de identificar y resolver problemas en su dominio de actividades.
En las organizaciones que aprenden, todos participan en la identificación y
solución de problemas, lo que permite que la organización experimente, mejore e
incremente su capacidad continuamente. En esta organización los empleados
intervienen en la identificación de problemas, lo que se traduce en comprender las
necesidades de los clientes
La revolución más reciente de la organización que aprende es que los
empleados contribuyen a la dirección estratégica en una medida que no se había
alcanzado antes. El personal identifica necesidades, de modo que la estrategia surge
dentro de la visión global del futuro de la organización que comparten todos los
empleados.
Además de una mayor responsabilidad de los empleados tanto sobre los
medios como sobre los fines organizacionales, el cambio hacia una filosofía de
organización de aprendizaje se asocia con un liderazgo reflexivo, una cultura fuerte,
una extensa participación en la información y un cambio sistemático en las estructuras
y sistemas formales. La organización que aprende utiliza la delegación de autoridad
en un grado extraordinario.
En la organización que aprende, la unidad básica es los equipos
multifuncionales. La gente trabaja junta para identificar necesidades y resolver
problemas. Los líderes nacen con curiosidad y experimentan gusto por aprender, de
modo que luchan por desarrollar esta motivación y curiosidad intrínsecas, que pueden
llevar a un mejor desempeño.
35
1.3.7. Impacto de la Tecnología en la organización.
Tecnología es la organización y aplicación de conocimientos para el logro de
fines prácticos. Incluye manifestaciones físicas como las máquinas y herramientas,
pero también técnicas intelectuales y procesos utilizados para resolver problemas y
obtener resultados deseados.
Un ejemplo es la computadora representa un aspecto de la tecnología pero los
programas o software son igualmente importante.
1.3.8. Tecnología aplicable a todas las organizaciones.
La tecnología es fácil de entender en un proceso de transformación física, como
en una línea de ensamble, pero es también adecuada para otras organizaciones,
como un Ministerio, un hospital o una universidad. Se basa en el conocimiento y
equipo utilizados para la realización de tareas.
1.3.9. Impacto de la Tecnología en la Estructura.
Concepto de Estructura: Crea el esquema formal de organización y determina la forma
en que se realizan las tareas.
Muchos estudiosos se han enfocado específicamente a las relaciones entre la
tecnología y la estructura de la organización, determinando que el número de niveles
verticales de administración en los departamentos de producción directa aumentaba
con tamaño relativo de su grupo de administración.
1.3.10. Estructura Orgánica del Sector Público en el Ecuador
36
La Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y
Remuneraciones del Sector Público - SENRES, mediante Resolución No. SENRES-
PROC-2006-0000046 de 30 de marzo del 2006, publicada en el Registro Oficial No.
251 de 17 de abril del 2006, emite la Norma Técnica de Diseño de Reglamentos o
Estatutos Orgánicos de Gestión Organizacional por Procesos. Esta norma obliga a
que todas las instituciones del sector público, tengan su estructura orgánica por
procesos, como se detalla a continuación:
El proceso de diseño de reglamento o estatuto de gestión organizacional por
procesos, está integrado por:
• Portafolio de productos.
• Cadena de valor.
• Estructura Orgánica y;
• Procesos
Portafolio de productos
Constituye el conjunto integrado de productos que la institución ofrece a la
sociedad para satisfacer sus necesidades y expectativas. El portafolio de productos
está integrado por:
1. Productos primarios.
2. Productos secundarios.
Cadena de valor institucional
Es la representación gráfica de las macro actividades estratégicas relevantes
de una institución. Se define del análisis realizado a los productos primarios, sin que
37
esto represente necesariamente que son unidades administrativas, sino que identifica
el aporte de valor de las macro actividades que permiten el cumplimiento de la misión
institucional.
Estructura orgánica
Para el diseño de la estructura orgánica se deben considerar y analizar los
siguientes componentes:
1. Unidades administrativas.
2. Niveles jerárquicos.
3. Líneas de autoridad y responsabilidad.
4. Organigrama estructura.
Procesos
Los procesos al interior de cada institución se agrupan en función del grado de
contribución y valor agregado al cumplimiento de la misión institucional, se clasifican
por su responsabilidad en:
Procesos gobernantes
También denominados gobernadores, estratégicos, de dirección, de regulación
o de gerenciamiento. Estos procesos son responsables de emitir políticas, directrices
y planes estratégicos para el funcionamiento de la organización.
Procesos habilitantes
38
Se clasifican en procesos habilitantes de asesoría y los procesos habilitantes
de apoyo, estos últimos conocidos como de sustento, accesorios, de soporte, de staff
o administrativos. Son responsables de brindar productos de asesoría y apoyo
logístico para generar el portafolio de productos institucionales demandados por los
procesos gobernantes, agregadores de valor y por ellos mismos.
Procesos agregadores de valor
También llamados específicos, principales, productivos, de línea, de operación,
de producción, institucionales, primarios, claves o sustantivos. Son responsables de
generar el portafolio de productos y/o servicios que responden a la misión y objetivos
estratégicos de la institución. (Norma Técnica de Diseño de Reglamentos o Estatutos
Orgánicos de Gestión Organizacional por Procesos, 2006)
1.4. INTRODUCCIÓN A LOS NUEVOS MODELOS INSTITUCIONALES PARA LA
GESTIÓN PÚBLICA.
Autores como Perry y Kraemer (1983) intentaron legitimar el campo de la
gestión pública, al insistir que “el focus de la gestión pública se encuentra en la
administración pública como una profesión y en el gerente público como un practicante
de esa profesión, más que como político o estadista. (p.5)”.
Garson y Overman (1983) pudieron haber resumido bien las ideas que corrían
desde los años setenta cuando definieron la gestión pública como “el estudio
interdisciplinario de los aspectos genéricos de la administración. Una mezcla de
planificación, organización y control de las funciones de la administración con la
administración efectiva de recursos humanos, financieros, físicos, informáticos y
políticos” (p. 278).
39
Dichos autores agregaban que las diferencias sustanciales entre la gestión
pública y la administración pública tradicional podían sintetizarse en:
1. La inclusión de funciones gerenciales en lugar de la discusión de
valores sociales y conflictos de la burocracia y la democracia;
2. Una perspectiva pragmática hacia los gerentes medios en lugar
de las elites políticas; y
3. Un enlace filosófico con la tradición de la administración científica
en lugar de la ciencia política o la sociología.
La gerencia pública está identificada como el núcleo estratégico que permite el
diseño, implementación y operación de sistemas de gestión o de control de la gestión
para:
Lograr mejores resultados, promover el desarrollo institucional y mejorar el
funcionamiento y cumplimiento de los objetivos de las entidades.
La Gerencia Pública está constituida por un grupo de servidores con capacidad
de administrar eficiente y eficazmente las entidades y llevar a cabo las políticas
públicas formuladas por el gobierno.
La administración pública en los países occidentales se comprendía tradicionalmente
dentro del llamado “modelo burocrático-weberiano”, que se caracterizaba, entre otros
factores, por la previsión, la regularidad, la unidad de mando y fundamentalmente por
su carácter jerárquico vertical. Por ello, conforme los gobiernos fueron volviéndose
complejos, surgieron nuevas demandas ciudadanas y restricciones, dando lugar al
aparecimiento de innovadores enfoques a la administración pública.
40
El modelo weberiano-burocrático entró en crisis en los años setenta,
precisamente cuando empezó a deslegitimarse el “estado de bienestar” prevaleciente
en los países desarrollados. En tal sentido, fue generalmente aceptado que la
administración debía someterse al control y análisis de la eficiencia y eficacia. De ahí
que a partir de la década mencionada y con fuerza en los años ochenta surgió el
enfoque de la Nueva Gestión Pública (“New Public Management”) cuyas ideas puede
decirse que es trasladar a la administración pública no solamente técnicas de la
administración de negocios sino también sus “valores” (Behn, 1998).
En Estados Unidos, en la línea de la escuela de elección pública (“public
choice”). El punto de partida fundamental de la naciente corriente fue que las
motivaciones de los políticos y de los servidores públicos no son principalmente
diferentes de aquellos que tienen los consumidores y los clientes en el sector privado.
Los gerentes públicos no eran a la manera de Weber los “seres neutrales” que
objetivamente ejecutan las órdenes del liderazgo político (Nelissen, N, y De Goede,
P., 2003).
Aunque la Nueva Gestión Pública ha alcanzado importantes logros, también
tiene detractores y para el caso de los países en desarrollo el debate es más intenso
por las razones que más adelante trataremos.
Es común escuchar hablar del quehacer gubernamental en función de la
eficiencia e ineficiencia de su administración pública. Estas opiniones, comentarios o
alusiones al respecto se hacen a partir de dos ópticas:
El primer punto de vista, se refiere a la concepción, ligera o no, que tienen
los ciudadanos comunes que en determinado momento se ven en la necesidad de
recurrir, indefectiblemente, a una oficina gubernamental a realizar cualquier tipo de
41
trámite administrativo; donde en principio, tienen que cumplir una serie de requisitos
que les permitan acceder al mismo, casi siempre tras la agobiante etapa de hacer
largas filas con la consecuente pérdida de tiempo y costos asociados. Sin embargo,
ello no les garantiza que sus demandas sean atendidas en ese momento o por lo
menos informados de cuál es el procedimiento, en ocasiones escabroso, que tienen
que seguir. Este proceso, provoca un sentimiento de rechazo y antipatía hacia las
instituciones gubernamentales que en vez de solucionar sus problemas se los
complican y, por ende, las críticas negativas hacia los servidores públicos
responsables no se hacen esperar.
El segundo punto de vista es de los servidores públicos, aquellos encargados
de diseñar la más eficaz y eficiente estrategia que desaparezca trámites engorrosos,
documentación excesiva, pérdida de tiempo, etcétera; para hacer los procesos más
ágiles y de fácil acceso a la ciudadanía. Dichos actores, justifican la ineficiencia por la
escasez de recursos, y con ello, falta de personal calificado, equipo tecnológico
obsoleto e insuficiencia de insumos, entre otros; lo que no les permite brindar una
atención con y de calidad a la sociedad en general. Si bien es cierto que los recursos
asignados a las dependencias gubernamentales siempre son escasos para atender al
cúmulo de demandas sociales, siempre será posible tratar que los servicios se presten
con la mejor calidad y la mayor eficiencia posible.
Este es un panorama tan cotidiano que nada de lo escrito parece ajeno a la
realidad. A pesar de que nuestro entorno gira alrededor de un mundo globalizado,
paradójicamente, es característica la coexistencia de formas viejas con formas
nuevas, aspecto al que no escapa la administración pública.
42
UNIDAD 2
2. LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS CONTEMPORÁNEAS: TENDENCIAS
ACTUALES
2.1. LA GESTIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA:
La gestión, es un conjunto de acciones sistemáticas que se enmarcan desde la
planificación hasta la evaluación del cumplimiento de sus objetivos, es decir empieza
con la planificación, pasando por la organización, la dirección hasta llegar al control,
lo que hace que en la gestión también exista proceso administrativo. Se ha dicho, que
donde hay proceso administrativo existe administración, por lo que algunos
consideran a la administración como parte de la gestión, diríamos que la gestión es
parte de la administración, ya que esta es una ciencia macro o muy general, es el
tronco de las diferentes ramas administrativas, como Administración Pública,
Administración Privada, pero en todas estas ramas se encuentra la gestión. (Torres
Mauricio & Logroño Marco, 2017)
La gestión tiene tres elementos que son: eficiencia, eficacia y calidad.
Eficiencia.- Es hacer las cosas bien pero a bajo costo, es realizar las actividades
propuestas optimizando recursos, humanos, materiales, tecnológicos y financieros.
Consiste en realizar un trabajo o una actividad al menor costo posible, en el menor
tiempo y sin desperdiciar recursos económicos, materiales y humanos, pero a la vez
implica calidad al realizar bien lo que se espera lograr.
• Cero errores
• Cero desperdicios
• Oportunamente
43
Se pregunta ¿Cómo podrías hacer mejor lo que estás haciendo?
Eficacia.- Es lograr las metas y objetivos propuestos. Ser asertivo y efectivo en lo que
se va a realizar.
Debes priorizar las tareas y realizar en orden de procedencia aquellas que contribuyen
a alcanzar tus objetivos y metas previstas, por lo que debes asegurarte que lo que
hagas vale la pena y conduzca a un fin.
• Dar en el blanco
• Obtener resultados
• Ser creativo
Se pregunta ¿Qué es lo que deberías estar haciendo?
La Administración Pública en el Ecuador, se encuentra optimista en lograr que el
servidor público sea eficiente, eficaz y a la vez, alcanzar las metas de la institución,
economizar recursos o hacerlos rendir más, eliminando lo que normalmente se conoce
como el servidor público parásito, denominado así, al servidor que no alcanza la
metas y para el colmo desperdicia los recursos de la institución.
También existe el servidor público que es eficiente pero no eficaz, es decir administra
muy bien los recursos pero no alcanza las metas establecidas por su entidad.
El servidor también puede ser eficaz pero no eficiente, denominado así al que alcanza
las metas pero hace uso indiscriminado de los recursos de la empresa en la que
labora.
Calidad.- Es proporcionar productos o servicios que satisfagan las expectativas del
cliente, que el usuario reciba con bienestar los bienes y servicios entregados por la
44
Administración Pública, esto se consigue a través de la calidez con la que se brinde
el servicio, depende mucho de la vocación que tiene el servidor público para brindar
el servicio requerido por los consumidores o las personas que hacen factible que ese
servidor esté en el puesto.
Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre el servicio público
ecuatoriano publicado en el mes de septiembre del 2015, advierte un mejoramiento
en la calidad del sector público entre 2011 y 2015. En esos años, el país pasó del
puesto 15 al sexto en un listado de 16 países.
La Corporación Ecuatoriana de Calidad Total, define a la calidad como: “El resultado
de la productividad, que se refleja en las características y cualidades intrínsecas de
un bien, producto o mercancía, que en primera y última instancia busca satisfacer
los gustos, deseos y necesidades del consumidor” (Corporación Ecuatoriana de la
Calidad Total, 2004)
Existe también el control de calidad, la garantía de calidad y la gestión de calidad, son
conceptos que están relacionados con la calidad en la industria y los servicios. Estos
conceptos se utilizan en diversas áreas a través de indicadores de calidad, como los
estándares o normas de calidad, por ejemplo, ISO 9000, ISO 14000, y otros, definidos
por la Organización Internacional de Normalización desde 1947. Actualmente, estas
normas se pueden aplicar tanto en el sector privado, como en la Administración
Pública, y poseen todo un marco conceptual y un proceso detallado para la debida
certificación de calidad de las empresas.
2.1.1. Gestión pública por objetivos
45
La literatura disponible define la “gestión por objetivos” de diversas maneras
pero todos los enfoques conducen a la obtención de indicadores de desempeño.
Algunas de las definiciones más frecuentes, que se han extraído de la bibliografía
consultada para la presente guía, son las siguientes:
• Es una forma de dirección dinámica, que integra la necesidad de
la organización de lograr sus metas con las necesidades de contribuir al
desarrollo de sus miembros.
• Es una forma de dirección en que el superior y los subordinados
definen conjuntamente las metas de la organización; las áreas principales de
responsabilidad de cada individuo, en términos de los resultados que se
esperan de él; y que utiliza estos parámetros como guías operativas de la
gestión.
• Es una forma de dirección que permite a los miembros de una
organización, unir, ordenar y coordinar sus capacidades para alcanzar logros
comunes.
• Es una forma de dirección para utilizar al máximo el potencial y la
capacidad de cada recurso de una organización, imprimiéndole, al mismo
tiempo, una orientación.
• Es una forma de dirección para trabajar en equipo, armonizando
las aspiraciones personales de los interesados con el bien común.
• Es una forma de dirección en virtud de la cual, todo el trabajo se
organiza en términos de resultados específicos que deben alcanzarse en un
tiempo determinado, de forma tal, que contribuyan al logro de los objetivos de
la organización.
46
• Es una forma de dirección por la cual, al principio de un período,
que se pretende evaluar, superior y subordinado, discuten los resultados
específicos que deben obtenerse, midiéndolos siempre que sea posible.
• Es una forma de dirección que enfatiza las metas que deben
alcanzarse y que para su óptima realización, exige objetivos específicos que
deben establecerse en cada puesto.
La “gestión por objetivos “no es sólo una forma o una manera científica de
administrar, como ya lo recalcó Peter Drucker, hace cerca de cuarenta años. Esta le
indica al director de una repartición pública, cómo debe actuar y qué debe hacer. La
adecuada organización de su trabajo lo capacita para hacerlo pero ¿lo hará de hecho?
Depende del ambiente y la motivación que predominen en la organización. Estos son
los factores determinantes, de la mística, más íntima, frente a la misión y desafíos
encomendados; los que deciden si las personas darán de sí cuanto puedan o si se
contentarán con “salir del paso”.
2.1.2. Conceptos básicos para la Gestión Pública por Objetivos
Razón de interés público: Es lo que explica la intervención del Estado en un
asunto que beneficia a toda la sociedad y que corresponde a su vez a una política
pública que tiene carácter estratégico, para avanzar en la consecución del “Proyecto
Nación” que se expresa en la Constitución Política del Estado.
Política pública: Es una conducta o una serie de lineamientos que definen el
comportamiento de los diversos poderes y organismos del Estado para dar
cumplimiento a las razones de interés público.
47
Autoridad: Es el derecho de usar y comprometer los recursos de la
organización y de tomar las decisiones necesarias para hacer frente a las
responsabilidades que le han sido encomendadas.
Objetivo: Es el beneficio que se entrega a la sociedad y a cada uno de los
ciudadanos a través de la prestación de bienes y servicios públicos.
Norma de desempeño: Son las condiciones que deben cumplirse para que
una actividad, operación o acción específica se realice bien. La elaboración de la
norma debe ser interactiva y concertada, no debe ser impuesta, debe ser un elemento
de la autodisciplina de cada funcionario.
Apreciación: Es el análisis de la forma en que se han asignado y utilizado los
recursos para alcanzar los objetivos y las normas de desempeño.
Gestión de la información: Captación y acumulación de datos, codificables,
sobre hechos y prácticas, que tienen efectos sustantivos sobre la misión y objetivos
estratégicos.
Gestión del conocimiento: Es la sistematización y conversión en conceptos y
principios de acción, de las experiencias de gestión, internas y externas, para construir
una cultura organizacional y desarrollar el aprendizaje y la innovación como procesos
permanentes.
Innovación: Conversión del conocimiento en acción para obtener un mayor
rendimiento mediante la óptima combinación de los recursos asignados.
Información: Es el conjunto de instrucciones o elementos de juicio que se
trasmiten a los ejecutores de actos de gobierno en todos los niveles.
48
Guía: Es cualquier proceso efectivo por medio del cual se instruye a una unidad
de operación sobre cómo trabajar y por ende, cómo utilizar los recursos asignados.
Acto de gobierno: Es la conversión del conocimiento acumulado, en la
organización y en la sociedad, para tomar decisiones relacionadas con las razones de
interés público.
Delegación: Es la asignación de atribuciones y funciones relacionadas con los
actos de gobierno.
Responsabilidad: Es la aceptación de obligaciones y el compromiso de
alcanzar, a través de los medios y procedimientos, la norma de desempeño.
Interacción estratégica: Es la relación horizontal y por ende democrática entre
jefes y subordinados sobre cómo alcanzar y elevar a un mayor nivel, desde el punto
de vista del bienestar, que implican las razones de interés público, los objetivos
estratégicos de la organización.
Interacción operativa: Es la relación horizontal y por ende democrática entre
jefes y subordinados sobre cómo hacer un uso más eficiente de los recursos
asignados para alcanzar las normas de desempeño y por ende, los objetivos
estratégicos de la organización.
Retorno de Información (Feedback): Es el flujo de retorno o regreso de
información, datos y observaciones a un “Centro de Control”, respecto de los actos de
gobierno.
Desarrollo de capacidades: Son las acciones que, a partir de la acumulación
de información y conocimiento, se ponen en operación, en beneficio de cada uno de
49
los recursos humanos, tanto para el progreso de la organización como para la mayor
satisfacción del individuo.
Medición: Es relacionar las normas de desempeño con la información obtenida
a través del “retorno de información”.
Evaluación: Es darle sentido a los resultados obtenidos de la medición o, en
otras palabras, interpretar el significado de los resultados, para obtener lecciones, y
acumular conocimiento. La evaluación de la norma de desempeño es equivalente a
una certificación de calidad.
Evaluación del desempeño: Es la medición de los logros obtenidos en
comparación con los objetivos y normas acordados.
Es importante precisar que la "gestión por objetivos" pone especial atención
más en la conducta de la gestión que en la personalidad de los directores y
funcionarios; y lo más relevante es que dicha conducta se evalúa por resultados,
mediante indicadores tanto cuantitativos como cualitativos, que se contrastan con los
objetivos y metas establecidos.
Los éxitos o fracasos de la gestión pública se miden, consecuentemente, por
la capacidad de respuesta a situaciones establecidas previamente, en base a
escenarios de gestión; y a eventos coyunturales que exigen una reacción inmediata
para aprovechar una oportunidad o para enfrentar una amenaza. Son las capacidad
de reacción y los "bienes y servicios públicos" de respuesta, los que dan legitimidad a
las organizaciones públicas y determinan la confianza de los ciudadanos, todo lo cual
es fundamental para la construcción del capital social de la sociedad y de las propias
50
De esta forma el gerente público y la gestión por objetivos, contribuyen a
enfrentar una serie de problemas crónicos de la administración pública como son:
• La dispersión de los objetivos con respecto a la misión asignada
y las presiones políticas sobre la operatividad de la organización.
• La ausencia de objetivos y metas que permitan medir
efectivamente la eficacia de la organización y no sólo los procedimientos
relacionados con el uso de los recursos asignados.
• La ausencia de objetivos y metas individuales que permitan
desarrollar la iniciativa personal y la creatividad; coordinar el aporte de cada
uno de los recursos humanos y desarrollar un "trabajo en equipo".
• La ausencia de criterios para medir la productividad de los
recursos humanos. Con mucha frecuencia los funcionarios se quejan que su
capacidad y esfuerzo no son tomados en cuenta.
• La ausencia de criterios para definir las capacidades humanas
instaladas; el potencial utilizado y no utilizado; para impulsar el desarrollo
humano y el aprendizaje constante.
• La ausencia de elementos tangibles para hacer atractiva la
carrera pública.
El buen administrador tiene visión de futuro, construye escenarios, define
situaciones, se propone una misión concreta y objetivos y precisa cómo va a medir
sus logros. De todo eso trata la "gestión por objetivos" y la información, que se recopila
en el proceso, permite elevar cualitativamente el rendimiento respecto de las razones
51
de interés público que justifican la existencia de las organizaciones de los poderes del
Estado.
2.1.3. Condiciones para implantar la gestión por objetivos
Este estilo de administración de las razones de interés público, tiene, sin duda,
algunas condiciones para que su instauración sea efectiva. Las condiciones básicas
para que pueda operar son las siguientes:
• Requiere que la dirección superior de gobierno considere que es
la forma, en que el partido o coalición de gobierno, va a manejar los asuntos de
interés público, ya existentes y los que propone como resultado de su oferta
electoral.
• No se trata solamente que los líderes políticos estén convencidos
de su importancia. Lo más relevante, es que tengan en cuenta sus beneficios
y pongan en práctica las lecciones que se derivan del referido estilo de gestión.
• El nivel superior de gobierno y la alta dirección deben respetar la
"carrera del funcionario público". Uno de los elementos más importantes para
instaurar la "gestión por objetivos" es la motivación respecto de los beneficios
que el funcionario puede obtener para su desarrollo humano. Este no debe
entenderse solamente como un problema de remuneraciones, es mucho más.
Se trata de la satisfacción por la misión que va a cumplir, del desarrollo de sus
capacidades individuales y de que obtenga prestigio social por eso.
• La "gestión por objetivos" no funciona en secreto y salvo en
contadas excepciones puede ser un secreto de Estado. Requiere la más
absoluta transparencia y es parte del pleno ejercicio de la democracia. La
misión y objetivos estratégicos y muchos de los elementos operacionales,
52
deben ser objeto de debate público con los ciudadanos y sus organizaciones.
De lo que se trata es de generar sinergias (acuerdo y compromiso) con éstos.
• Los funcionarios deben participar activamente en el debate y
además deben establecer acuerdos con sus supervisores para generar
sinergias institucionales que, como ya se ha indicado, no es un acto formal sino
un compromiso para adoptar una conducta que contribuya al cumplimiento de
la misión y objetivos estratégicos.
• La "gestión por objetivos" requiere del compromiso de las
organizaciones sindicales, éstas deben estar convencidas de que es un estilo
de gestión que respeta la carrera del funcionario y que será un mecanismo más
objetivo para el régimen de promociones.
• La "gestión por objetivos" debe ser la base para la formulación del
presupuesto público y para evaluar los resultados concretos de la gestión del
gobierno. La evaluación presupuestal, en última instancia, debe dar cuenta de
cómo se ha cumplido o no se ha cumplido la misión y objetivos estratégicos
encomendados a cada institución. Esta evaluación es un elemento central de
información para la asignación de recursos en cada ejercicio presupuestal.
• La ejecución de la "gestión por objetivos" requiere de un cierto
grado de flexibilidad que, muchas veces, no tienen las instituciones públicas.
Por eso, debe entenderse como parte del proceso de modernización del
Estado, que no es un problema sólo de cierre de instituciones, despido de
empleados y de cambiar organigramas.
2.1.4. Planificación Estratégica y Gestión Pública por Objetivos
53
La planificación estratégica es el instrumento de gobierno, que disponen las
sociedades civilizadas, para definir la “carta de navegación” de la nación. Esta precisa,
jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de interés público, que los
ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los poderes públicos; y por
tanto, define, la estrategia, las políticas, las metas y los objetivos.
La planificación es un instrumento para dar coherencia a los diversos actos de
gobierno que se explican por la manera en que han sido configuradas las razones de
interés público, que los ciudadanos han incluido en la carta constitucional que los une
y los afirma como nación. La única y exclusiva razón de la planificación es la de pensar
antes de actuar, o lo que es lo mismo, tomar las providencias del caso para que dichas
razones sean alcanzadas.
La planificación es tanto estratégica como operativa. La primera tiene que ver
con la gestión de los grandes objetivos nacionales y en ese sentido es de mediano y
largo plazo. Los objetivos nacionales se renuevan constantemente, son sujeto tanto
de nuevos aportes como de cuestionamientos. La imagen-objetivo de una nación es
siempre variable y relativa en el tiempo histórico.
Depende de las transformaciones sociales, económicas y tecnológicas y de
cómo se configure la forma de ejercicio de los poderes públicos y de la relación entre
éstos y de sus interacciones con los ciudadanos y sus organizaciones.
La planificación estratégica tiene dos grandes niveles: nacional e institucional.
El primero se refiere al “proyecto de nación”, establecido en la constitución política, y
el segundo; a las misiones encargadas a cada poder del estado y a cada uno de sus
organismos.
54
La “planificación operativa” como está concebida, pretende conducir una
organización hacia los escenarios deseados y explicitados en la “planificación
estratégica”. Existe una “planificación estratégica” para poner en marcha el “Proyecto
de Nación y una planificación “operativa de la nación” que viene a ser la “planificación
estratégica de cada uno de sus organismos; la “planificación operativa institucional”
corresponde a la misión explicitada en la “planificación estratégica” de cada
organismo, que plantea qué hacer, cómo hacer y cómo evaluar los resultados.
La “planificación operativa” es más que la gestión presupuestal. Tiene que ver
con la motivación de los miembros de una organización; con el ambiente para la
creatividad y la innovación; con las condiciones de trabajo para estimular la excelencia
y eficiencia de los funcionarios; con la creación de una cultura organizacional; con
tradiciones y experiencias que unen a sus integrantes con el mundo del pensamiento
y con los creadores de “ideas fuerza de gobierno”; y con los lazos de articulación con
la sociedad civil.
Definida la misión, orientación y objetivos estratégicos, se ingresa a la fase de
la planificación operacional, aclarando las políticas ambiguas y enmendando los
procedimientos, si fuere el caso, que puedan afectar el funcionamiento de la
organización.
El propósito fundamental de cada unidad de gestión debe ser lograr, en el más
corto plazo posible, la máxima eficiencia en el uso de los recursos que le han sido
asignados, con el mejor resultado posible.
La planificación operacional corresponde, a cada período de gestión, de
acuerdo a las normas legales que estén en vigencia y que tienen relación con la
ejecución del Presupuesto Público aprobado.
55
Se trata de elaborar planes, lo más detallados que se pueda, para que quede
bien claro cuál es la misión, objetivos y resultados operativos, que debe alcanzar cada
una de las unidades de gestión de la organización. En lo operacional, deberá
distinguirse entre las unidades de apoyo a la misión, que deben velar por la mayor
eficiencia en el uso de los medios, relacionadas con la administración y las finanzas;
y las unidades de gestión que deben alcanzar los objetivos y resultados estratégicos.
La integración de cada uno de los planes operativos con la misión y los objetivos
estratégicos, constituye el Plan General de Operaciones de la organización.
Lo sustantivo del problema no radica en la planificación estratégica sino que en
la operativa y dentro de ésta, en la eficaz gestión del presupuesto público. Siempre
habrá escasez de recursos.
Lo importante, al menos, es que los recursos disponibles sean bien
administrados. El problema radica en que no existe un nexo eficaz entre la
planificación estratégica y la operativa. Dicha articulación sólo es posible si se
implanta una "gestión pública por objetivos".
Hay un tremendo déficit en la rendición de cuentas. Los sistemas de control
ponen más atención en los procedimientos. No es malo que así sea, ya que en la
función pública no pueden gastarse recursos si no existe autorización, menos se
pueden destinar a fines para los que no han sido asignados. Los procedimientos y las
formas son muy importantes, pero interesan también los resultados.
Los ciudadanos y sus organizaciones deben contar con información para
pronunciarse sobre la gestión de las entidades públicas. La "gestión por objetivos"
permite que la administración pública sea más transparente, respecto de las razones
56
de interés público que los "stakeholders"1 le han encomendado. Ellos tienen el
derecho de evaluar la gestión pública y las autoridades elegidas y los funcionarios
designados tienen la obligación de rendir cuentas.
No se trata de un acto formal, como cuando se presenta la "cuenta general de
la República", que pocos analizan y los medios de comunicación social ni siquiera
difunden. Se trata de algo completamente diferente. Los "stakeholders" requieren de
un juicio más fino sobre los objetivos y resultados de los actos de gobierno. Además,
el poder legislativo debe contar con elementos de juicio más rigurosos para fiscalizar
al poder ejecutivo. Su función no es sólo legislar sino también fiscalizar.
La "gestión por objetivos" permitiría que el poder legislativo y los "stakeholders",
cuenten con indicadores de desempeño que les permitan verificar en qué medida el
"proyecto de nación", que incluye la Constitución, va alcanzado sus propósitos
centrales. Este estilo de gestión, facilitaría la canalización de las iniciativas de los
"stakeholders"; a la vez que impulsaría el diálogo y la concertación nacional. La
"gestión por objetivos" es un estilo de administración que permite, de verdad, cambiar
las formas de hacer política. Estimula la eficacia y facilita la búsqueda de consenso,
hace transparente el funcionamiento de las instituciones del Estado y permite
enfrentar nuestro abultado "déficit de democracia". La evaluación no es sólo para
1 El concepto de “stakeholder” se refiere a quienes tienen interés en la finalidad, atribuciones, funciones y resultados de una
organización ya que pueden ser beneficiados por su eficiencia o perjudicados por sus ineficiencias. Los ciudadanos son
“stakeholders”, en primer lugar, porque el pueblo es el soberano que define la misión de los poderes e instituciones del Estado y
les confiere atribuciones mediante la constitución política. En segundo, lugar, como miembros de una organización política que
es la que conduce el Estado, en un periodo de gobierno; en tercer lugar porque siendo miembro de una organización política
puede estar en la oposición y por tanto, le interesa fiscalizar el funcionamiento de los poderes públicos y los resultados que
alcanzan sus instituciones; y en cuarto y último lugar, como ciudadano, parte de la sociedad civil, que exige el
buen funcionamiento de las instituciones del Estado, que producen “bienes y servicios públicos” que deben generar beneficios
presentes para la sociedad y para la construcción de futuro, los que reconoce como suyos y por tanto, incorpora a su patrimonio
individual y familiar, en la medida que les permiten progresar en su calidad de vida o más propiamente dicho en su desarrollo
humano.
57
constatar las carencias y para aplicar sanciones, es esencialmente, para mejorar la
gestión pública.
Se necesitan "democracias exigentes" y éstas sólo existen cuando hay
ciudadanos y organizaciones informadas. Sin embargo, la evaluación no es una
actividad de cierre de un ejercicio. Es un proceso permanente que tiene que ser parte
del estilo de gestión. No cabe la menor duda de que las organizaciones que no evalúan
la labor de sus autoridades y de sus jerarquías, desde la "alta dirección" a la posición
de menor responsabilidad, tienen menores rendimientos que las que lo hacen.
En este trabajo se insiste en la evaluación e innovación constantes. La primera
parte se concentra en la relación entre el "sueño del buen gobierno" y las
planificaciones estratégica y operativa, cuyo nexo es la "gestión por objetivos". Los
resultados no son producto del azar ni de líderes iluminados. Son consecuencia de
eficacias o ineficiencias en la gestión de los recursos disponibles. En países en
desarrollo, se sabe de antemano que cualquier resultado será insuficiente para
enfrentar, por ejemplo, la significativa "deuda social". Lo que interesa es que, si bien
el resultado no pudo ser suficiente, al menos fue uno bueno, con los recursos que
estuvieron asignados. Así se va progresando, ganando la confianza de los ciudadanos
y elevando el capital social. La "gestión por objetivos" apunta en esta dirección y,
además, compromete a toda la jerarquía y a todos los funcionarios de la
administración pública.
En la gestión pública, como en la privada, es muy importante la gestión del
conocimiento para aumentar el capital social institucional, a través de un proceso
constante de aprendizaje y adopción de las mejores prácticas de gestión. Sin
embargo, a diferencia de la empresa privada, las instituciones públicas no
58
sistematizan adecuadamente sus experiencias e inclusive tienen algunas
restricciones, de diferente índole, para asimilar las mejores prácticas vigentes. Estos
problemas debilitan la formación de su capital social.
El buen gerente público no lo es solamente porque sea el más instruido sino
porque es capaz de coordinar y darle por ende, una direccionalidad específica, una
razón de ser, a la combinación óptima de los recursos técnicos de que dispone y a las
habilidades de quienes responden ante él. Es evidente, que los desafíos del mundo
en que vivimos exigen una cada vez mayor especialización de los recursos humanos.
Sin embargo, ello no implica que el administrador o el ejecutivo público, tenga que
saber más o tanto como cada especialista.
2.2. LA CONDUCCIÓN POLÍTICA Y LA GERENCIA PÚBLICA
2.2.1. LA CIENCIA DE LA POLITICA PÚBLICA
Política Pública
Conjunto de decisiones que se traducen en acciones estratégicamente
seleccionadas, las que son públicas porque inciden sobre el conglomerado social con
autoridad de poder estatal.
Teóricamente un gobernante recurriría a la ciencia política para ejercer su
poder ya que la aplicación y cumplimiento de propuestas se basan en conceptos de
entendimiento con las realidades, de ahí la sociología y la economía que
instrumentalizarían la política pública de manera que sea cumplible y aceptable para
el éxito de gobernar.
59
Si cada país tiene una propia historia, existirá también una propia política
pública con pocas posibilidades de ser replicada en otro país, sí en cambio se
constituiría en referente para otros gobiernos de Latinoamérica.
Si la política pública es aceptable o no, el gobernante habría recurrido a la
Sociología para conocer cómo la sociedad reacciona ante intereses comunes y cómo
los costos sociales se transforman en oportunidades futuras.
En el diseño de otras políticas públicas, el gobernante recurrirá a la Economía
y sus teorías, no necesariamente para aplicarlas según criterio técnico sino para tener
oportunidad de escoger entre un abanico de posibilidades y las que se ajustan a las
condiciones sociales e historia de sus gobernados.
Por otro lado, la contraparte del gobernante que son los gobernados,
demandan políticas públicas manifestando sus necesidades y sin recurrir a la teoría o
a las ciencias, la expresión de sus demandas nace de sus potencialidades y de la
dinámica social, siempre positivas, ninguna sociedad demanda no tener agua, no
gozar de salud, eliminar la educación, etc., si entiende la sociedad que se debe rendir
cuentas y que tiene que financiar la gestión de gobernar, de ahí que los nuevos
poderes del estado buscan una mayor participación ciudadana.
La primera responsabilidad de la gestión gubernamental es la formulación y
aplicación de las políticas públicas para mediante este medio atender las necesidades
de la colectividad, esto mediante la gestión pública que sea estratégica, cooperativa,
democrática, participativa y sometida a la veeduría. Otros factores que constituyen la
identidad de una gestión pública son la operatividad, dimensionamiento del aparato
administrativo: subsidiariedad, descentralización y desconcentración, flexibilidad,
60
coordinación, participación ciudadana, transparencia total de las acciones, uso de
tecnologías y evaluación constante.
2.2.2. UTOPIAS Y REALIDADES DE LAS POLITICAS PÚBLICAS
Las utopías son de los gobernantes y de los gobernados que se originan en
frustraciones o en posibilidades ciertas, en realidades virtuales que son necesarias
para el “si se puede” o el “si se pudo” que miden el potencial colectivo y que ayudan
a conseguir sus sueños.
El gobernante tiene el gran riesgo de soñar con lo inalcanzable, pero será su
habilidad y sus políticas públicas para plantear alcanzables con la participación de los
involucrados, con ideas innovadoras, viables, objetivas y programas que lo acerquen
a la realidad en cuanto al logro de sus objetivos siempre tomando en cuenta los plazos,
las limitaciones y los recursos.
Las utopías y realidades en su mayoría se centran en lo social, en una vida
mejor partiendo de la buena salud y educación y sobre todo producir pensando en la
vida con imaginación e ideas que deben ser sintonizadas por el gobernante y
traducirlas en agendas públicas.
La riqueza social tiene un medidor que es el conjunto de temas en discusión y
el conjunto de ideas con soluciones por consenso, la riqueza es la complejidad de
ideas realizables muchas de ellas que fueron utópicas porque no fueron consultadas
o incluyentes en las gestiones de gobierno.
Los planes de desarrollo generalmente eran concebidos con técnicas en su
estructuración, sin la participación de la sociedad, entonces las realizaciones eran
utopías o sueños que dependían de las voluntades políticas, ahora las expectativas
61
son realidades plasmadas en planes trabajados por los involucrados dimensionando
los recursos y priorizando en función del sostenimiento de las economías.
Las agendas que son complementos de los planes implican la selección y
priorización de temas públicos, la definición de modos para abordarlos, esto sumado
a la realidad de la participación y de las veedurías, hace más real y posible las
realizaciones y sueños.
2.2.3. RETROALIMENTACION DE LAS POLITICAS PÚBLICAS
Cuando un gobierno concibe un plan y lo ejecuta a través de una serie de
acciones en el tiempo previsto y más aún cuando el cumplimento del plan es una
política de estado, periódicamente se someten a una evaluación a través de los
indicadores generados por el gerente público para verificar el grado de cumplimiento,
las limitaciones para ello, el correctivo que se debe dar y los efectos de estas en la
vida común. Todo esto genera una retroalimentación que origina nuevas ideas que
inducen a acciones mejoradas en el futuro, a ajustes rectificatorios de la gestión
gubernamental en el presente y futuro.
Entre la propuesta política de origen y la gestión de gobierno, existe un circuito
que no se cierra sino que es un espiral en constante retroalimentación para que los
problemas y soluciones sean redefinidos con frecuencia sin el ejercicio de la presión
de gobierno y gobernados.
Una agenda o un plan de desarrollo llevada por el gerente público, incluye
puntos de vista técnicos y políticos que pueden ser incluso contradictorios, no podrían
no tener cabida sino existe la alternativa de la discusión por tanto de las
62
modificaciones para el presente o futuro, para ello es la historia, los antecedentes y lo
que ya se archivó incluso.
Todo plan que es el reflejo de las políticas públicas es susceptible de volver a
los antecedentes, estudios y orientaciones anteriores enriquecidas con nuevas ideas,
con nuevas realidades, nuevas concepciones, estudio de coyunturas y cambios de
contextos. De otra parte, la articulación de las políticas públicas con el presupuesto
estatal, generan también la retroalimentación y rediseño si los recursos no están
disponibles, es decir que la coherencia es de los demandantes, de los políticos y de
los técnicos presupuestarios y todos deben ser sometidos a evaluación.
El presupuesto es la identidad de las políticas con metas que se originan en las
demandas y se adecuan estratégicamente para ser cumplidas a un costo, si no existe
el financiamiento, la ejecución de las políticas se postergará y se perdería la
coherencia de las ofertas.
En relación a la asignación del gasto, éste debe ser dirigido preferentemente a
las políticas e iniciativas de mayor rentabilidad social y eso significa recursos no
retornables, se espera que las demandas y asignaciones de recursos presupuestarios
se sustenten en resultados de alta rentabilidad social.
2.2.4. PROCESO PARA LA IMPLEMENTACION DE POLITICAS
PÚBLICAS
La aplicación de las ciencias políticas en la administración pública, desde sus
orígenes que son las demandas sociales, el planteamiento político, análisis,
evaluación, la implementación propiamente dicha y la evaluación, son los resultados
reales esperados.
63
En este llamado proceso, son de importancia para las instituciones que juegan
un papel importante en el cómo se elaboran, quienes participan, como se evalúan, a
quienes van dirigidas las políticas públicas.
El desarrollo de un país no solo depende de los recursos disponibles sino de
las capacidades de los gerentes públicos para implementar políticas que ayuden al
procesamiento de los recursos o sea a la real convivencia social, política, económica
y de seguridad de la sociedad, son entonces los ciudadanos, el marco institucional,
las organizaciones y los que ejercen el poder a cualquier nivel los que deben convivir
plenamente para asegurar gobernabilidad y estabilidad en el sistema político, social y
económico de un país.
El mandante pretende alcanzar desde el estado los objetivos de interés de la
sociedad y la política pública es un instrumento diseñado por el gerente público para
orientar las acciones del gobernante que dan curso las acciones y toma de decisiones
con el principio de qué es lo primero y a través de que canales se transmitirá la
información entre el gobernante y los gobernados, finalmente, este instrumento de
trabajo debe señalar los objetivos, recursos, limitaciones, plazos, alianzas con los
beneficiarios directos e incluso estrategias para mejorar la propuesta original.
Todas sus fases, desde la idea hasta la ejecución, responden a un proceso
integral, donde cada uno de los ámbitos tiene sus propios objetivos, recursos y metas,
pero el conjunto de las tareas constituye el proceso total cuyo resultado es alcanzar
objetivos para el avance sin excluir a sectores y con expectativas de satisfacción plena
y común.
Si como se ha dicho, la política pública originalmente es la demanda
sentida de la sociedad, desde otra óptica esta debe ser coherente con lo realizable,
64
con lo viable en un plazo determinado, con los recursos disponibles ahora o en el
tiempo ya que pueden haber fracturas y discontinuidades o simplemente cambiar los
intereses políticos en desmedro de los intereses comunes.
Si un país quiere construir su futuro en forma planificada, debe articular su
institución con el bien colectivo a través de los gobiernos cuya gestión es temporal
pero fundamental para verificar el avance hacia las satisfacciones de los grandes
grupos sin perder de vista los costos e incluso la soberanía de cada país.
Existen de hecho situaciones que pueden trastocar todo acercamiento del
estado con la sociedad, de los gobiernos con la sociedad y con todo lo planificado; en
el camino se puede encontrar las pugnas políticas, presiones culturales,
desinformación e incluso signos de inseguridad a lo interior y exterior de un país, crisis
económica, alteración en la composición demográfica de la población, dificultades en
la coordinación de la acción pública, emergencia de conflictos de todo orden, disputas
por el uso del suelo; todo ello y más pueden hacer cambiar los planes y afectar a la
vida institucional, daños que se reflejaran en las políticas públicas incumplidas y en la
ineficacia de la gerencia pública.
En definitiva cuando existe el divorcio entre el estado y la sociedad por
cualquier razón, los intereses quedan afectados, en este escenario no solo se pierden
recursos sino que es un desgaste del optimismo y puede significar un retroceso en el
tiempo con traumas difíciles de superar.
Es muy dudoso que un gobierno diga que recogió eficientemente la información
de la población para llevar a cabo su plan de trabajo, en los países latinoamericanos
donde las necesidades y demandas son muy grandes, no existe una capacidad para
recoger toda la información y en todo el ámbito geográfico, en consecuencia, y ante
65
esa debilidad, las decisiones no serán las mejores respecto al tipo de políticas a
implementar, aparecen las falacias o políticas críticas que no responden a una
realidad que se esconde tras las dudosas ofertas presentadas por los políticos durante
campañas.
Los políticos, son a veces intuitivos para la formulación de políticas públicas,
las señales entre sociedad y políticos funciona sobre la base del conocimiento del
comportamiento social, respaldada por el carisma o por la oferta de lo “nuevo” sobre
todo en situaciones de gobierno rutinarias y aburridas.
En el proceso, la información juega un papel vital, le prepara a la población para
que ella sea la contraparte en la ejecución y le compromete a entender la vida
institucional con todas las limitaciones y fortalezas, se ha vinculado así a la sociedad
con el poder bajo la perspectiva del beneficio y esfuerzo colectivo.
La difusión de las políticas es en cierta medida, una estrategia o una dimensión
racional que orienta a la población en el reconocimiento de las necesidades, en el
conocimiento de sus mandantes y demostración de afectos o desafectos a ellos, la
difusión llega a ser otra política pública basada en el derecho a informar y a informarse,
sin que con ello se haya superado toda la problemática que implica el acercamiento
de la población con el Estado.
En América Latina y Ecuador específicamente, es difícil encontrar una fórmula
que permita evaluar una política pública, o es la historia a largo plazo que hará
referencia a los logros políticos y el cambio hecho realidad o no y en el plazo menor
es la ejecución presupuestaria que se reduce a conocer si hubo un egreso de dinero,
por tanto no refleja realidades; no hay un sistema o procedimiento de evaluación una
vez ejecutada la política.
66
Si la evaluación viene del gobierno, esta se presenta distorsionada y
direccionada a mantener o mejorar la imagen del gobierno, en consecuencia debe ser
otra instancia profesional la que con los recursos necesarios, evalúe la gestión
objetivamente y sea retroalimentada para enmendar o continuar.
Proceso para el diseño de políticas públicas:
1. Inicio
• Elaboración del diagnóstico
• Identificación de problemas
• Elaboración de indicadores
2. Formulación de alternativas de acción tomando en cuenta:
• Demandas y necesidades
• Valores políticos
• Soluciones posibles
3. Entrada en la Agenda de Gobierno
• Identificar quien lo ingresará en la agenda (sector o institución)
• Cómo se abordará
4. Construcción del programa
• Objetivos
• Definición de actividades y responsables
• Instrumentos centrales
5. Ejecución e implementación
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• Institucionalidad que actuará
• Ejecución
6. Evaluación
• Se gobierna para obtener resultados y se busca medirlos
• Sirve para retroalimentar
2.2.5. El Gerente y las Políticas Públicas
Los gerentes hacen elecciones continuamente respecto al diseño y la elección
de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas
públicas. Por lo que la práctica de la gerencia pública no puede disociarse del análisis
de las políticas públicas. En términos sencillos: la implementación es el cumplimiento
de una decisión política (Aguilar, 2003)
Gerente Público
Como parte fundamental del quehacer gubernamental, se encuentra el factor
humano quien finalmente llevará a cabo las transformaciones en las administraciones
públicas. Así, el actor principal del sistema burocrático que era el servidor público
obediente, que ejecutaba las decisiones adoptadas mediante el debido proceso
democrático, ya no se ajusta a la realidad. “El orden de capas burocráticas
superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad del
mundo moderno” (Crozier; 1997:9).
Es por eso que al hablar de burócratas, lo primero que se viene a la mente es
lentitud, ineficiencia, centralización, irracionalidad, ineficacia, etc., adjetivos que en
épocas pasadas jamás se pensaron utilizar para designar un modelo de organización
68
que brindó eficacia y credibilidad en acciones del Estado, pero que hoy ya no funciona
para obtener objetivos y metas propuestas por el gobierno en favor de los ciudadanos.
La gerencia pública ha sido objeto de críticas; de igual forma sus protagonistas
principales: los gerentes públicos también han sido cuestionados respecto de su perfil
y formación. El cuestionamiento inicial parte del siguiente planteamiento: un gerente
público ¿para qué? ¿dónde se ubica? ¿Qué hace? ¿Se trata de seguir engrosando al
aparato gubernamental con funcionarios que no cumplen la tarea para la que fueron
contratados? En diversas oportunidades se ha intentado formular perfiles globales a
partir de la mera intuición personal o grupal, que normalmente se reducen a
abstracciones de carácter muy general, que no proporcionan la base necesaria para
lograr los esfuerzos requeridos.
Así pues, se considera que los gerentes no nacen sino que se forman a través
de preparación, conocimiento, compromiso, ética y profesionalización, entre muchas
otras. En la actualidad algunas universidades comienzan a asumir la importante tarea
de formar gerentes públicos. Así de lo que se trata, es de que en las universidades
“no se sigan perpetuando los administradores generales ya que la capacidad gerencial
exige especialización en un sector, aunque esto no quiere decir que se encasille, sino
que a su vez sean innovadores ya que los problemas a los que nos enfrentamos en la
actualidad son complejos y de gran magnitud” (Kliksberg; 1986:91). La preparación y
formación de los gerentes públicos debe incluir por ejemplo:
1. La orientación hacia la implementación que se enfoca en los logros y los
resultados de los programas de gobierno,
2. La gerencia pública que le otorga prioridad a la formulación de
estrategias organizacionales para la alta gerencia; y,
69
3. El enfoque racional-cuantitativo, dirigido a entender el funcionamiento
del mercado y la elección de las decisiones óptimas mediante el uso de métodos
y técnicas analíticas.
Por ello es necesario “emprender la tarea de formar gerentes públicos, basados
en una moderna instrucción científica que conjuguen el conocimiento administrativo
de la función pública, el diseño teórico de la política pública y la formulación técnica
de la disciplina gestionaría, en un modelo que consagre pautas de comportamiento
del Estado conforme a criterios de eficacia, eficiencia y regulación, estimulando
orgánicamente el progreso de la economía en beneficio de la sociedad” (Caiden;
1992:60).
En suma, considerando lo anteriormente tratado, los gerentes del sector
público, podrían estar listos para cualquier eventualidad, sobre todo en cuanto a los
giros y mecanismos que no se ven, a fin de solucionar problemas lo mejor que puedan
según las circunstancias. Pero hay un mundo de diferencia entre enfrentarse al futuro
ciegos e ignorantes o enterados y versados; o por lo menos, informados y tal vez
preparados.
Sin embargo, contrario a lo que pudiera suponerse, los gerentes del sector
público llegan a dejarse absorber tanto por actividades cotidianas y por pequeños
detalles que a menudo no advierten cuán ignorantes se vuelven, cuán desinformados
están en realidad y cuán vulnerables han quedado ante la dinámica de las modernas
administraciones públicas y sus exigencias.
De acuerdo a esta visión, la tarea de la gestión pública se resumiría en
“concentrar la atención de los analistas en los puntos críticos del mando, el control y
la coordinación en los organismos gubernamentales” (Lipsky, 1980:396). Sin
70
embargo, la investigación posterior se encargó de corregir esta perspectiva. Algunos
estudios prominentes, como el clásico caso del programa de creación de empleos de
Oakland, elaborado por Pressman y Wildavsky (1983), confirmaron el rol primordial
del administrador público como ejecutor de las políticas públicas.
Se puede afirmar, sin temor a equivocarse que para que una política pública
sea exitosa, los gerentes cuentan tanto como los formuladores de la política. El
proceso de implementación es determinante en los resultados de la política (Aguilar,
1993:78).
En un texto clásico denominado “La implementación de la política pública: un
marco de análisis” (1981) de Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, ambos exponen
las principales ideas sobre el rol de los gerentes públicos en la implementación de las
políticas. Es fácil apreciar que la implementación de la política viene determinada por
el estatuto legal (ley, reglamento, norma o procedimiento) y la disponibilidad de
recursos financieros. Pero existe otro grupo de variables “no normativas” que
condicionan la implementación.
2.2.6. Consideraciones de la nueva Gerencia Pública
• Hoy, los gobiernos tienen la oportunidad a través de los gerentes
públicos y una adecuada aplicación de políticas públicas, recuperar su imagen
y escribir su historia si dedican su gestión al desarrollo social, esto es a mejorar
notablemente la salud, la educación, la seguridad, vivienda, etc.
• Los gobiernos deben descubrir las capacidades que tiene el
sector y emprender en una capacitación a todo nivel para optimizar el servicio
71
público y generar confianza en el proceso de gestión pública, viabilizando a la
vez la ejecución de programas y flujo de recursos.
• El Estado a través de las políticas públicas diseñadas por los
gerentes públicos, debe implementar un modelo de empleo con la participación
de los sectores público, privado y social con enfoques de autogestión y
cogestión, premiando a los emprendedores.
• El Estado debe proponerse ser competitivo consigo mismo, ser
productivo con reducción de los costos de gestión, capaz de generar confianza,
seguridad, participación, promoviendo, articulando y creando las mejores
condiciones para maximizar su gerencia pública.
• Entendemos como gerentes públicos todos los funcionarios del
Estado que toman o provocan decisiones acerca de cómo orientar los recursos
públicos (humanos, financieros e institucionales) para obtener determinados
objetivos. Dentro de este grupo amplio tenemos, además, la alta gerencia,
donde se explicita la visión institucional acerca de los valores, y se definen los
objetivos y la forma de obtenerlos.
• Normalmente estas funciones de alta gerencia están
comprendidas dentro de los cargos que son de naturaleza política.
• Un gerente público, en consecuencia, debe ser un buen gestor,
conocer la especificidad de lo público, tener capacidad de liderazgo y una
importante dosis de creatividad y manejo político. Pero, por sobre todo, un buen
gerente público debe ser portador de un sentido moderno de servicio público,
y transmitirlo en las instituciones que tiene bajo su dirección.
72
• El rol que los gerentes pueden tener en la modernización de las
instituciones públicas es insustituible, y es deseable que los gobiernos les
otorguen un lugar protagónico en esos procesos.
• Los gerentes tienen un control y un conocimiento sobre sus
respectivas instituciones que es privilegiado, y sin duda superior a la que logran
tener los organismos centrales, tales como las oficinas de la función pública.
2.2.7. Principios para realizar un gerenciamiento ético en el servicio público
1.- Los parámetros éticos para el servicio público deberían ser
claros
Los funcionarios públicos necesitan conocer los principios básicos y los
parámetros que se espera que ellos apliquen en su trabajo, y dónde se ubican
los límites de una conducta aceptable. Una declaración concisa, bien publicitada
de los parámetros de ética esenciales y de los principios que orientan el servicio
público, por ejemplo, en forma de un código de conducta, puede dar
cumplimiento a este lineamiento, creando un consenso compartido en las
dependencias gubernamentales y en el seno de la comunidad en general.
2.- Los parámetros éticos deberían estar reflejados en el marco
legal
El marco legal es la base para la comunicación de los parámetros
mínimos y de los principios de comportamiento para todos los funcionarios
públicos. Las leyes y los reglamentos deberían establecer los valores
fundamentales del servicio público y proveer el marco de referencia para la
73
orientación, la investigación, la acción disciplinaria y la prosecución de dicha
acción.
3.- La orientación ética debería estar a disposición de los
funcionarios públicos
La socialización profesional debería contribuir con el desarrollo de los
conceptos y de las habilidades que capacitan a los funcionarios públicos para
aplicar principios éticos en circunstancias concretas. El entrenamiento facilita la
concienciación desde el punto de vista ético y puede desarrollar las habilidades
esenciales para el análisis ético y el razonamiento moral. Un asesoramiento
imparcial puede contribuir a crear un entorno en el cual los funcionarios públicos
se muestren más propensos a confrontar y a resolver tensiones y problemas de
índole ética. Mecanismos de orientación y de consulta interna deberían estar a
disposición de los funcionarios públicos para ayudarlos a aplicar parámetros
éticos en los lugares de trabajo.
4.- Los funcionarios públicos deberían conocer sus derechos y
obligaciones en caso de que se descubra una actuación incorrecta
Los funcionarios públicos necesitan conocer cuáles son sus derechos y
obligaciones en caso de que se descubra una actuación incorrecta real o
sospechada en el servicio público. A este respecto, deberían incluirse normas y
procedimientos claros para ser seguidos por los funcionarios, y una cadena
formal de responsabilidades. Los funcionarios públicos necesitan saber qué
protección podrán tener en caso de que se descubra una actuación incorrecta.
74
5.- El compromiso político con la ética debería reforzar el
comportamiento ético de los funcionarios públicos
Los líderes políticos son responsables del mantenimiento de un alto nivel
de probidad en la realización de sus tareas oficiales. Su compromiso se
demuestra mediante el ejemplo y emprendiendo acciones que sólo son posibles
a nivel político, por ejemplo, acordando disposiciones legislativas e
institucionales que refuercen el comportamiento ético y generen sanciones
contra las formas incorrectas de proceder, ofreciendo un apoyo y recursos
adecuados para las actividades relacionadas con la ética en todas las
dependencias gubernamentales, y evitando la explotación de normas y leyes
éticas con propósitos políticos.
6.- El proceso de toma de decisiones debería ser transparente y
abierto al escrutinio
El público tiene derecho a conocer cómo las instituciones públicas hacen
uso del poder y de los recursos que les son confiados. El escrutinio público
debería ser facilitado por procesos transparentes y democráticos, supervisados
por la legislatura y accesibles a la información pública. La transparencia debería
ser impulsada cada vez más a través de medidas tales como la apertura de los
sistemas y el reconocimiento del rol de medios de comunicación activo e
independiente.
7.- Debería haber lineamientos claros para la interacción entre los
sectores público y privado
75
Normas claras que definan los parámetros éticos deberían guiar el
comportamiento de los funcionarios públicos en su manejo con el sector privado,
por ejemplo, en lo que concierne a la procuraduría pública, a la contratación
externa o a las condiciones del empleo público. El incremento de la interacción
entre los sectores público y privado requiere que se preste una mayor atención
a los valores del servicio público y que se exija a los participantes externos el
respeto de estos valores.
8.- Los gerentes deberían demostrar y promover un comportamiento
ético
Un entorno organizacional en el que se estimulen elevados niveles de
conducta mediante el suministro de incentivos apropiados para el desarrollo de
este tipo de conducta, tales como condiciones de trabajo adecuadas y una
evaluación efectiva del desempeño, tiene un impacto directo sobre la práctica
cotidiana de valores y parámetros de ética en el servicio público. Los gerentes
tienen un importante papel que desempeñar en este aspecto, ofreciendo un
liderazgo consistente y cumpliendo el rol de modelo en términos de ética y de
comportamiento en su relación profesional con líderes políticos, con otros
funcionarios públicos y con ciudadanos.
9.- Políticas, procedimientos y prácticas de gerencia deberían
promover un comportamiento ético
Las políticas y las prácticas de gerencia deberían demostrar el
compromiso de la organización con los parámetros éticos. No es suficiente para
los gobiernos tener sólo estructuras basadas en la normativa o en el
consentimiento. Los sistemas basados exclusivamente en el consentimiento
76
pueden inadvertidamente estimular que los funcionarios públicos funcionen
simplemente al borde de la ilegalidad, argumentando que al no estar violando la
ley están actuando éticamente. Las políticas gubernamentales no deberían sólo
delinear los parámetros mínimos por debajo de los cuales las acciones de los
funcionarios no serían toleradas, sino también articular claramente un conjunto
de valores del servicio público a los cuales los empleados debería aspirar.
10.- Las condiciones del servicio público y la gerencia de recursos
humanos deberían promover una conducta ética
Las condiciones del empleo público, tales como las perspectivas de
carrera, el desarrollo personal, una remuneración adecuada y políticas de
gerencia de los recursos humanos deberían crear un entorno conducente al
comportamiento ético. La adopción de principios básicos tales como el mérito, de
manera consistente en los procesos cotidianos de reclutamiento y de promoción
contribuye a operacionalizar la integridad en el servicio público.
11.- Mecanismos adecuados de responsabilidad deberían instalarse
en el seno del servicio público
Los funcionarios públicos deberían ser responsables por sus acciones
ante sus superiores, y de manera más general, ante el público. La
responsabilidad debería centrarse en la aceptación de normas y principios éticos,
así como en el logro de resultados. Los mecanismos de responsabilidad pueden
ser internos de una agencia, o estar vigentes para todas las dependencias
gubernamentales, o pueden ser provistos por la sociedad civil. Los mecanismos
que promueven la responsabilidad pueden ser diseñados para proveer controles
adecuados, al tiempo que se permite una apropiada flexibilidad gerencial.
77
12.- Procedimientos y sanciones apropiadas deberían existir para
manejar las desviaciones en las conductas
Los mecanismos para la detección y la investigación independiente de las
acciones incorrectas tales como la corrupción, constituyen una parte necesaria
de la infraestructura ética. Es necesario contar con procedimientos y recursos
confiables para monitorear, informar e investigar las transgresiones de las
normas del servicio público, así como para aplicar las correspondientes
sanciones administrativas o disciplinarias a efectos de desestimular dichas
transgresiones. Los gerentes deberían capacitarse para hacer un uso apropiado
de estos mecanismos cuando es preciso emprender acciones.
2.2.8. Teorías y Técnicas aplicables a la Gerencia Pública
Es necesario que para responder de manera eficaz a las diversas y crecientes
demandas sociales, el gerente integral disponga de la capacidad gerencial para
responder a ellas. Las nuevas realidades institucionales, demanda un replanteo de los
escenarios clásicos tradicionales.
Nuevas técnicas y herramientas administrativas han sido puestas en las manos
del sector público para fortalecer los procesos de diseño y rediseño y sobre todo para
asegurar el mantenimiento y desarrollo institucional.
2.2.9. Teorías aplicables a la gerencia pública
Autonomía
Cuando se habla de autonomía se debe entender la potestad que dentro del
Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para
78
regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno
propios. Esta definición de autonomía tiene distintas variantes, de acuerdo a la
institución sobre la cual recaiga el concepto autonómico. Por ejemplo cuando se habla
de autonomía municipal surgen algunos caracteres que la enmarcan a saber: facultad
normativa (potestad que tienen los municipios para dictar sus propios reglamentos y
ordenanzas), es una garantía constitucional (ya que está contemplada en la
Constitución y en la Codificación del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial
COOTAD, por lo tanto prevalece sobre la autonomía de otras instituciones), capacidad
para manejar sus propios recursos (por ejemplo a través de la recaudación de los
tributos municipales, como los impuestos prediales), etc.
Centralización
Es una tendencia a concentrar la autoridad de toma de decisiones en un grupo
reducido de personas; no hay delegación. En conclusión: Toda actividad es realizada
por el administrador, que tiene reservados para sí la iniciativa y el poder de decisión,
la potestad de ejercer las funciones respectivas, existiendo una obvia subordinación
de los órganos locales a aquel. La acción depende del Jefe del Órgano directamente,
pues su posición implica una gran responsabilidad.
En fin, en la descentralización siempre se encuentra la existencia del control de
tutela que ejerce el Estado sobre la entidad descentralizada, y que puede establecer
mayor o menor sujeción de la entidad al Estado en general y a la Administración
Pública en particular; desde el caso de las llamadas "adscritas", pasando por las
"autónomas" determinadas en la Constitución hasta las universidades, en un grado de
menor a mayor independencia del poder de tutela del Estado, en el Ecuador.
La descentralización de un Estado puede ser política o administrativa.
79
Características de la descentralización:
• Hay un traslado de competencias desde la administración central
del estado a nuevas personas naturales o jurídicas
• El estado dota de personalidad jurídica al órgano descentralizado.
• Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de
la administración central.
• El estado solo ejerce tutela sobre estos.
• Se basa en un principio de autarquía (organización política y
económica de un Estado fundada en el autoabastecimiento).
La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el
principio de participación, consagrado en numerosas constituciones de la tradición
jurídica latinoamericana.
La descentralización no es positiva ni negativa en sí misma. Es sólo otro ámbito
de confrontación y definición de políticas desde actores sociales y políticos
específicos.
Desconcentración
Los órganos desconcentrados son las unidades administrativas a las que un
órgano central, les transmite parte de sus funciones, con el objeto de acercar la
prestación del servicio al usuario y descongestionar el poder. De hecho, los órganos
desconcentrados son parte de los centrales, ya que son creados para cumplir con
atribuciones que corresponden a la competencia de éstos.
80
En definitiva, es una técnica administrativa que consiste en el traspaso de la
titularidad y el ejercicio de una competencia que las normas le atribuyan como propia
a un órgano administrativo en otro órgano de la misma administración pública
jerárquicamente dependiente.
La propia norma que atribuya la competencia habrá de prever los requisitos y
términos de la desconcentración así como la propia posibilidad de su ejercicio. La
desconcentración se realizará siempre entre órganos jerárquicamente dependientes
y en sentido descendente. El hecho de que se transfiera la titularidad y no únicamente
su ejercicio (como es el caso de la delegación de competencias) implica que el órgano
que recibe la competencia la ejerce como propia.
En virtud de la desconcentración, una unidad organizativa puede realizar una o
ambas de las siguientes acciones. Por una parte, crear órganos para ubicarlos fuera
del lugar sede del organismo, sin afectar la unidad organizativa. A esto se denomina
desconcentración orgánica. Por otra parte, delegar o reasignar atribuciones desde un
órgano que los concentra hacia otro u otros órganos de la misma unidad organizativa.
A esto se denomina desconcentración funcional.
La figura de la personalidad jurídica de derecho público, con su relativa
autonomía administrativa y financiera, es el instrumento básico de la descentralización
administrativa y también para la política. En cambio, la desconcentración
administrativa se produce al interior de la misma persona jurídica de derecho público,
sea esta el Gobierno central del Estado o una entidad de derecho público.
La administración del Estado moderno se facilita a través de estas figuras de la
"descentralización" y de la "desconcentración". La desconcentración consiste en la
delegación de importantes poderes decisorios que se hace a determinados agentes
81
del poder central (gobernadores, por ejemplo) con los cuales mantiene el Ejecutivo
una relación jerárquica. La descentralización, en cambio, transfiere poderes a órganos
con personalidad jurídica de derecho público distintos de los simples agentes del
poder central y, por lo tanto, sin relación de jerarquía con el Presidente de la
República.
2.2.10. Técnicas aplicables a la gerencia pública
La efectividad de una determinada técnica y herramienta, no sólo depende de
la idoneidad de su diseño, sino del contexto organizativo en el cual se va a aplicar. En
realidad es mucho más ajustado ver su introducción desde una perspectiva de
aprendizaje organizativo.
La gerencia pública en este sentido, es parte de este proceso de desarrollo e
innovación del Estado constituyendo una tecnología que incrementa la productividad,
eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos. Para ello hace uso de técnicas
y herramientas como la Planeación Estratégica, la Reingeniería, Tableros de control
de actividades, Calidad Total, etc.
La Planificación Estratégica
La planificación estratégica no es un mecanismo para elaborar planes, es una
herramienta para administrar y para ordenar los cambios. Las organizaciones no
pueden ser mejores que sus gerentes. La planificación estratégica debe llegar hasta
las áreas de la organización que apuntan al desarrollo y no a las que sólo pueden
manejar verbos en tiempo presente.
No existen modelos de planeación estratégica, ésta es una técnica para definir
los objetivos de la empresa y establecer estrategias para lograrlos, manejando
82
procesos que se guíen en una metodología de participación de los ejecutivos de la
organización en la toma de decisiones.
La planificación estratégica permite establecer una poderosa herramienta de
diagnóstico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas, conocer de cerca la
situación actual y el camino que deben recorrer en el futuro las comunidades y toda
clase de instituciones. No solo para responder a los cambios y las demandas que
impone el entorno, sino lograr así el máximo de eficiencia y calidad de quienes
intervienen en el proceso, sean estos participantes (trabajadores), accionistas,
recursos, mercado, producto, procesos administrativos, proveedores, clientes /
usuarios, entre otros.
Desarrollo Organizacional
French y Bell definen al Desarrollo Organizacional como “un esfuerzo de largo
alcance para mejorar los procesos de solución de problemas y de renovación
mediante un manejo más efectivo y colaborador de la cultura de la organización, con
especial énfasis en la cultura de equipos de trabajo formales, con asistencia de un
agente de cambio o catalizador y utilizando la teoría y la tecnología de las ciencias de
la conducta y del modelo de investigación-acción” (Valdez; 1994:146).
Las razones que llevaron a darle cuerpo a esta técnica son principalmente el
fracaso e insuficiencia de la administración, cuando se utilizan aisladamente, las
medidas de perfeccionamiento tecnológico, perfeccionamiento administrativo y
entrenamiento tradicional en el intento por aumentar no sólo la eficiencia sino elevar
la eficacia; la perplejidad y la frustración de imaginar, diseñar y planear una
organización en el papel, y no conseguir realizarla en la práctica de su funcionamiento
día con día; la aceleración del proceso de cambios internos y externos a la
83
organización, con impactos de tal forma intensificados y dinamizados, que amenazan
a veces hasta la supervivencia de la organización, sin que los modelos y prácticas de
las consultorías técnicas tradicionales consigan generar respuestas a nivel de rapidez
e integración que serían imprescindibles.
En este sentido, lo que pretende el desarrollo organizacional es desarrollar un
sistema viable capaz de renovarse, efectivo, dependiendo de las tareas ya sean
temporales o estables, creando mecanismos de mejoramiento continuo, colaborando
entre unidades, dando las condiciones para manejar adecuadamente los conflictos.
Logrando que las decisiones se tomen con base en fuentes de información,
aumentando con ello el nivel de confianza y apoyo entre los servidores públicos.
Además de crear un ambiente en el cual la autoridad se incremente por el
conocimiento y la habilidad, dando apertura a comunicaciones ya no sólo verticales
como en el modelo burocrático, sino horizontales.
En conclusión podemos decir que el Desarrollo Organizacional es una
herramienta de intervención que se vale de procesos humanos en grupo para
centrarse en la cultura de la administración pública, con objeto de lograr el cambio
planeado. Destaca a la organización como un sistema operacional. Utiliza técnicas de
capacitación para llevar a los grupos a funcionar como equipos.
Sin embargo pueden consumir mucho tiempo, puede resultar costosa,
posiblemente puede resultar un fracaso, puede haber un conformismo potencial y
difícilmente se podrá evaluar. Pero a pesar de tener limitantes, el Desarrollo
Organizacional es una herramienta para introducir el cambio y la renovación de la
administración pública.
Reingeniería
84
Las innovaciones tecnológicas traen consigo nuevos términos que hacen
alusión principalmente al cambio; ya sea de procesos en la organización, en la
planeación, y hasta en la mentalidad de los nuevos gerentes públicos.
Es así que se habla de la Reingeniería de Procesos. Pero ¿qué se entiende
por dicho concepto? Algo novedoso, innovador o simplemente una técnica que tuvo
su origen en el sector privado y que actualmente se está aplicando al sector público,
o es algo verdaderamente trascendente para el quehacer administrativo de las oficinas
públicas.
La Reingeniería de Procesos como tal es un término acuñado por Hammer y
Champy, teóricos norteamericanos que, a principios de la década de los noventa,
utilizaron el término en el ámbito privado. Sus aportaciones estuvieron encaminadas
básicamente a la reingeniería de procesos en grandes empresas privadas,
cuestionando el por qué se hacían así las cosas y si no podrían hacerse de otra
manera.
Para dichos autores una definición formal de Reingeniería es "la revisión
fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espectaculares
en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento tales como costos, servicio,
calidad y rapidez" (Hammer y Champy; 1995:34).
La Reingeniería, como técnica de la gerencia pública, permite facilitar entonces
la adaptación a las nuevas condiciones del entorno, es decir hay que olvidarse de las
tareas y concentrarse en los procesos además de que presenta un nuevo y
prometedor instrumento para manejar recursos cada vez más escasos y para
enfrentar las crecientes presiones que demandan el logro de operaciones mucho más
eficientes, permite una respuesta más ágil de los organismos a las necesidades,
85
ofreciendo servicios de mejor calidad y reduciendo, al mismo tiempo, el despilfarro a
través de los procesos que implementa.
En este sentido, la administración pública actual está llevado a cabo esfuerzos
por adaptar y aplicar ésta técnica en la mayoría de sus procesos administrativos,
aunque valdría la pena ser cautelosos respecto a la implantación de dichas técnicas
e ir encontrando los espacios más apropiados para ponerlas en práctica, pues
erradicar las viejas costumbres de hacer las cosas son un gran obstáculo que se
deberá librar. Además es importante tener en cuenta cuándo hay que iniciar y cuándo
debería llevarse a cabo la reingeniería y, de haberla iniciado, cómo llevarla adelante.
No está demás señalar que la reingeniería ha fracasado en algunas instituciones.
Resulta valioso emplear de forma racional los recursos públicos, modernizar
los procedimientos y hacer más ágiles los trámites que requieren los ciudadanos, por
ello la utilidad de las técnicas y herramientas, que hace menos de dos décadas se
decían privativas del sector empresarial, se convierten en un método significativo para
lograr estos objetivos, siempre y cuando sean aplicadas de manera razonada.
Además permiten explicar teóricamente los nuevos fenómenos que se están
presentando en las organizaciones públicas tanto en su funcionamiento como en la
respuesta que puedan otorgar a los clientes internos y externos.
2.3. MODELOS DE INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA GERENCIA PÚBLICA
2.3.1. Características del modelo burocrático. (Típico de Max Weber).
1. Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas por
lo general, a través de reglas, leyes o disposiciones del reglamento
administrativo.
86
2. Rige el principio de la jerarquía funcional y de la tramitación, lo
cual dificulta un sistema firmemente organizado de mando y subordinación.
3. Existencia de multitud de niveles jerárquicos en la organización.
4. La administración moderna se basa en expedientes,
especialización minuciosa, procedimentalismo.
5. La actividad burocrática especializada implica un concienzudo
aprendizaje profesional.
6. El cargo de funcionario es perpetuo, en términos de una carrera,
y constituye una profesión basada en los principios de igualdad y mérito; es
nombrado por una autoridad superior y percibe una remuneración en términos
de un estipendio fijo. Goza de la permanencia y garantía de por vida del puesto
de trabajo en la administración.
Se distinguen tres tipos fundamentales de administración:
• Administración pública,
• Privada y,
• Mixta.
2.3.2. La Nueva Gerencia Pública
El término Nueva Gerencia Pública (New Public Management - NPM) se ha
hecho de uso frecuente en numerosos países miembros de la OCDE, así como en el
resto del mundo. El término parece describir una tendencia global hacia un cierto tipo
de reforma administrativa, pero rápidamente se pone en evidencia - especialmente en
87
conferencias internacionales - que asume distintos significados en diferentes
contextos administrativos. Inclusive en la comunidad académica, no se ha llegado
todavía a un acuerdo acerca de lo que significa el denominado paradigma de la Nueva
Gerencia Pública. En todo caso, el término es también algo equívoco porque sus
elementos no son tan nuevos, por lo cual ha sido acusado de vender “viejo vino en
botellas nuevas”. Con la excepción de los Estados Unidos, la “gerencia pública” no fue
un término utilizado hasta los años ochenta.
La gerencia pública pretende adaptar las necesidades actuales y manejar los
problemas del futuro. Esto incluye la capacidad para dirigir efectivamente las
organizaciones públicas y concebir, orientar, implementar y evaluar las reformas. En
otras palabras, se percibe al sector público como una organización que aprende, que
debería mejorar constantemente en lugar de procurar implementar un modelo
particular de gerencia pública - ya sea que reciba el nombre de nueva gerencia
pública, reinvención, reingeniería, gerencia de la calidad total, o cualquier otra
denominación.
Así, lo que debemos dejar atrás son nociones que sepan a dogmas, modelos y
preconceptos de la antigua y de la nueva administración pública. “El” tipo de una
Nueva Gerencia Pública nunca existirá en la realidad, así como la administración
pública weberiana nunca existió en su forma ideal.
Debemos mantener un conjunto equilibrado de valores de la gerencia pública.
La Gerencia Pública no debería referirse sólo a la promoción de valores económicos.
La tarea que tenemos por delante es la de hacer mayor énfasis en los productos y en
resultados efectivos, acordes con los principios legales y políticos de la administración
pública. El peso dado a estas diferentes racionalidades y a sus relaciones será
88
diferente de un país a otro, dependiendo de su tradición de gobierno y de sus marcos
políticos y legales.
2.3.3. Conceptos Fundacionales de la Nueva Gerencia Pública
La nueva gerencia pública se halla configurada alrededor de cuatro
componentes: la orientación al cliente, la privatización, el mercado y la competencia.
▪ Orientación al cliente: Uno de los conceptos que mejor permiten
identificar los fundamentos neoliberales de la nueva gerencia pública, es la
soberanía del consumidor. La idea parte del hecho de que estando los
ciudadanos influidos principalmente por el disfrute de bienes tutelares, como la
educación, la salud y otros servicios brindados por el Estado benefactor, de allí
emerge el problema de cómo financiar un enorme gasto con cargo a los
ingresos del Estado. La solución se materializó en la orientación hacia el
cliente, una versión actualizada de la idea de la soberanía del consumidor
formulada originalmente por Ludwig von Mises.
Uno de los propósitos esenciales de las reformas neogerenciales
consiste en hacer que la administración pública esté en contacto con los
clientes y así establecer en su seno un mercado competitivo. Como se supone
que la definición de los objetivos de la administración pública suele ser opaca,
su capacidad de respuesta requiere un estilo administrativo distinto. Es decir,
una gerencia responsable que capte la capacidad de cada cliente para acceder
a las prestaciones que tienen derecho a esperar, pues se ha desarrollado una
sutil división entre “usuarios de los servicios” y “consumidores de los servicios”.
Estos últimos, en contraste con aquellos otros, no son concebidos como
recipientes pasivos de servicios, sino como clientes activos.
89
La idea de cliente sustituye a la noción de ciudadano, haciendo que
como contribuyentes informados conozcan el nivel de eficiencia de los servicios
públicos a través del pago de sus impuestos. Por tal motivo, los resultados
electorales estarán determinados más por la satisfacción o insatisfacción con
los servicios públicos, que por la politización, las campañas políticas y la
opinión pública.
Una de las nociones más ligadas a la soberanía del consumidor es el
empoderamiento del cliente. El término tiene hondas raíces en la cultura política
occidental, donde significa lo que un locutor o escritor desea transmitir cuando
externa su opinión. Denota sencillamente la existencia de un gobierno
democrático y con organizaciones abiertas a la participación de sus miembros.
Sin embargo, en las reformas neogerenciales el empoderamiento ha tendido a
referir meramente la condición de cliente y evocar la soberanía del consumidor,
pues su despliegue obedece a las críticas hechas a un gobierno opaco, remoto
e infranqueable. Siendo soberano, el consumidor asume el control de su vida y
su destino, y de tal modo hace a su gobierno transparente y próximo (Peter,
Guy and Pierre Jon, 2000: p.p. 9-11 y 24-25).
▪ Privatización: El nuevo paradigma constituye un esfuerzo hacia
la privatización de los estilos de la práctica gerencial, que demanda la adopción
de las herramientas provenientes del sector privado por parte del sector público
(Hood, 1991: p. 3). La nueva gerencia pública se mueve hacia el aumento de
la competencia en el sector público, porque la “rivalidad” es la clave de la
disminución de costos y de mejores estándares. Por lo tanto, se esfuerza por
90
disminuir o revertir el crecimiento del gobierno con base en un cambio hacia la
privatización o cuasi-privatización (Hood, 1991: p. 3).
La nueva gerencia pública se propone reemplazar al viejo paradigma
vigente de la administración pública, idea emanada de la combinación de la
perspectiva gerencial y una nueva apreciación del sector público, que descansa
en el propósito de establecer un mercado interior y privatizar la provisión de
bienes y servicios públicos. Este propósito tiene su raíz en la clausura de la
fase de la privatización. Sin embargo, el manejo privado es diferente de la
administración pública: el primero deriva de las operaciones comerciales y
significa traer un nuevo espíritu y un nuevo vocabulario, así como la
proliferación de las técnicas de su manejo. Esto también significa
“desburocratizar” las operaciones del gobierno y reducirlas substancialmente”
(Savoie, 1995: p. 113).
En efecto, la nueva gerencia pública es el resultado de un proceso
constituido por dos etapas de privatización de los espacios públicos.
➢ La primera entraña la exoprivatización del Estado y
consiste en el procedimiento por el cual la administración pública
transfiere la producción de bienes y servicios a la administración
privada, moviendo al Estado hacia fuera del mercado.
➢ La segunda etapa consiste en la endoprivatización del
Estado, es decir, la sustitución de la administración pública de los
asuntos nacionales, por la idea, la metodología y la técnica de la
gerencia privada, moviendo al mercado hacia dentro del Estado.
91
En la exoprivatización la gerencia pública fungió como el sujeto de la
transacción de cosas hacia el mercado; en la endoprivatización esa gerencia
se convierte en el objeto de la transacción mercantil. En la primera etapa la
gerencia pública es el mercader, en la segunda es la mercancía. En tanto la
exoprivatización afecta al qué de la administración pública, la endoprivatización
lo hace con el cómo.
▪ Mercado: La nueva gerencia pública establece mercados
interiores en el seno de la administración pública, y utiliza la contratación para
fomentar la competencia. Esta fórmula se extiende a la administración de
personal donde se ha impuesto el sistema de contratos (Boyle, 1992-1993: p.p.
333-336), y así allana el paso al servicio civil para incorporar candidatos del
sector privado (Gray y Bill, 1995:87).
La visión neogerencial refleja el crecimiento sobresaliente de los valores
del mercado en el sector público. Este enfoque tiene su base en el modelo de
conducción del mercado dentro del sector público, y aunque la provisión de
bienes y servicios no es nueva en dicho sector, la forma en que se hace lo es,
porque hay un estilo diferente de organización y liderazgo que está fundado en
el desarrollo mercantil interior. El cambio consiste en mudar algunas funciones
tradicionales en el sector público y establecer en su interior los elementos del
mercado. Esa mutación está representada por la gerencia, en lugar de la
asignación pública de recursos; por la privatización, en lugar de las empresas
públicas; por esquemas de incentivos de competitividad, en lugar de la
distribución de impuestos; por la desregulación, en lugar de la regulación; y por
92
la economía neoclásica, en lugar de la hechura de política pública (Lane, 1994:
p. 140).
La neogerencia pública representa un cambio de foco de la privatización,
la cual, de actuar originalmente hacia fuera, retorna y se introduce en los
procesos de gestión pública para establecer un mercado interior, pues su objeto
es explotar a los sectores públicos de los países que tienen una economía
avanzada, donde el tamaño de la asignación de recursos públicos es
substancial y cuentan aún con empresas públicas. En efecto, el manejo público
es un intento de reforma del sector público desde dentro, en tanto que la
privatización implica que las funciones son segregadas del sector público
(Lane, 1994: p. 142). La privatización favorece el mercado externo, en tanto
que el modelo neogerencial auspicia el mercado interno. Sencillamente la
privatización ha cambiado de lugar, pues ha pasado de fuera, hacia dentro. De
aquí nuestra idea de diferenciar, como lo hicimos saber, entre exoprivatización
y endoprivatización.
Por lo tanto, uno de los efectos preponderantes del imperio del mercado
consiste en el establecimiento de sus mecanismos dentro de la administración
pública, entre los que destacan la contratación por fuera (contracting out) y los
cargos al usuario. Este último constituye una de las manifestaciones más
nítidas de la orientación al cliente, toda vez que entraña mecanismos típicos de
mercado y competencia. Hay que agregar los vales (vouchers), que constituyen
un régimen a través del cual el cliente adquiere el derecho a un bien o servicio
que él puede cubrir a los proveedores, y que reembolsan en moneda o en su
equivalente desde un fondo destinado al efecto (Ormon, 1998: p.p. 7-9).
93
• Competencia: La competencia cierra el esquema conceptual de
la nueva gerencia pública, que integra con la orientación al cliente, la
privatización y el mercado, Bajo los lineamientos de la nueva gerencia pública,
las organizaciones de la administración pública son rediseñadas dentro de los
modelos económicos del sistema de contrato, como en las empresas privadas.
Es decir, se crean corporaciones competitivas que buscan buenos precios y
costos bajos, de manera que estas corporaciones públicas tienen más una
configuración lucrativa, que una orientación de interés público. Por
consiguiente, la competencia es crucial porque se discierne que provee la
insistencia necesaria para dar eficiencia a los servicios públicos, e incentivar a
las organizaciones estatales para que sean competitivas como proveedoras del
gobierno y con los proveedores del sector privado. Por tal motivo se elimina la
protección monopólica que los gobiernos brindaban a sus proveedores y se
establecen servicios con base en el sistema de precios (Kaul, 1997: p. 18).
Debido a que la neogerencia pública es categorizada como una
reconceptuación normativa de la administración pública, se presume capaz de
proveer servicios de alta calidad para los valores ciudadanos e incrementar la
autonomía de los manejadores públicos, pues esos servicios son tan
competitivos como los propios de la empresa privada (Borins, 1995: p.p. 131-
132). Por lo tanto, ella se propone mejorar la visión de los problemas públicos
del gobierno a través de fuerzas poderosas, entre las que destacan la
privatización y la competitividad (Boyne, 1996: p. 686).
La nueva gerencia pública tiene en la orientación al cliente el espacio de
proximidad que requiere para poner vis a vis al proveedor y al consumidor. La
94
privatización refrenda el papel eminente de la propiedad y la lucratividad que
emanan del capitalismo, en tanto que el mercado se ofrece como el ámbito de
intercambio y de transacción para los actores del drama económico que bulle
en la administración pública, cuya garantía es una competencia proverbial.
2.3.4. La Nueva Gerencia Pública ¿Qué es lo que abarca?
La nueva gerencia pública consiste en una palpable novedad por su origen, por
su configuración como paradigma y por los efectos que ha provocado. En primer lugar,
la nueva gerencia pública constituye una visión privada de lo público que ha brotado
de una tradición diversa a la establecida por Frederick Taylor (1911), Henri Fayol
(1931), Oliver Sheldon (1986), y Chester Barnard (1975), mundialmente conocida
como Movimiento del Manejo Científico. Tampoco se relaciona con los trabajos de
Donald Sayles (1964) Henry Mintzberg (1983), ni John Kotter (1982) acreditados
estudiosos contemporáneos de la gerencia privada. Sólo está familiarizado con el
pensamiento de Peter Drucker (1986; 1969) hoy en día uno de los tratadistas más
reconocidos de la administración de los negocios privados.
El origen de la nueva gerencia pública se encuentra en otro lado: ha brotado
de la economía, y más particularmente, del pensamiento económico neoclásico
engendrado en la escuela austríaca, así como de la opción pública (public choice)
estadounidense, donde se exalta lo privado, el individualismo y la rentabilidad. Por lo
tanto, aunque la nueva gerencia ostenta como apellido el vocablo público, nada la
vincula a esa noción, pues sus propósitos y resultados se encaminan a la privatización
del Estado.
En segundo lugar, aunque lleva por nombre la voz gerencia, no es ella en el
sentido clásico su fundamento, sino la noción de mercado, al cual propone como
95
modelo sustituto del esquema “burocrático” del Estado. Aquí tienen su origen las
propuestas a favor de: 1) Establecer mercados intra gubernamentales y orientar al
gobierno hacia el consumidor, no hacia el ciudadano; 2) Desarrollar la competencia
en la provisión de bienes y servicios públicos y 3) Introducir al “espíritu empresarial”
en el gobierno.
En efecto, la neo gerencia pública no ha desarrollado una teoría del
management en el sentido de los autores precitados, porque su carácter es constituir
una interfase entre el Estado y la sociedad a través del mercado, no tanto para
auscultar las entrañas organizativas del gobierno.
Se trata de un modelo de dentro hacia fuera, no de fuera hacia dentro.
Finalmente, la nueva gerencia pública se ostenta como nueva. Sin embargo, sus
antecedentes son tan antiguos como antigua es la economía clásica y neoclásica. En
efecto, son categorías económicas pletóricas de abolengo: la noción de competencia
fue formulada por Adam Smith (1952) durante el último cuarto del siglo XVIII (1776),
en tanto que la ley del mercado la ideó Jean-Baptiste Say (1841). El concepto de
empresario fue acuñado por Richard Cantillon (1950) dos décadas (1755) antes de
que apareciera la obra monumental de Smith. En fin, la teoría de la soberanía del
consumidor la desarrolló Ludwig von Mises (1988), desde principios de la década de
1940.
2.3.5. Características de la nueva Gerencia Pública.
Llegados a este punto debe hacerse mención a lo estudiado en temas
anteriores y que, perfectamente, detalla las características de la nueva administración
pública. Todo ello deberá conllevar a la eficacia y sobre todo EFICIENCIA de la nueva
administración.
96
No obstante, es preciso señalar, aunque sea a modo de resumen, que
características deberán cumplir las administraciones para un eficaz y sobre todo,
eficiente, servicio público:
1. Profesionalización de los empleados públicos, lo que supone
una formación específica a las funciones de administración y de gestión que
van a tener que desarrollar en la prestación del servicio y atención al público.
2. Descentralización, con el establecimiento de unas unidades
administrativas que dispongan de un cierto nivel de autonomía para su
funcionamiento y organización interna, y que posteriormente son evaluadas en
función de los resultados. La descentralización ha producido unos nuevos
centros de decisión política y la aparición de niveles administrativos, con
competencias específicas y capacidad de administrar y de gestionar recursos.
3. Disminución de reglamentaciones y normativas, dando una
mayor capacidad de decisión a cada unidad administrativa, en función de la
problemática peculiar y concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la
eficacia y la capacidad de resolución de problemas según las circunstancias en
las que éstos se presentan.
4. Implantación de un sistema de responsabilidad, compartida en
la consecución de los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de
unas nuevas formas de relación y de comunicación.
5. La administración se presenta como la salvaguarda del interés
colectivo y como defensora del interés particular de los ciudadanos, lo que está
conduciendo a un replanteamiento sobre la utilización de los recursos humanos
97
y económicos, que resultan limitados, ante una demanda de prestaciones cada
vez mayor y en proceso creciente. Ello obliga a un establecimiento de políticas
racionales, ante las peticiones ciudadanas, y de estructuras administrativas
flexibles para incrementar la capacidad de respuesta a las exigencias y
demandas sociales.
6. De una administración centralista a una administración
relacional. Los procesos de descentralización administrativa se han
generalizado en muchos países con la finalidad de conseguir unos mayores
niveles de eficacia. La administración relacional exige un acercamiento a la
sociedad y a los agentes sociales, lo que repercute positivamente en los niveles
de competitividad de las organizaciones públicas.
7. De una administración neutral a una administración
competitiva y responsable. El objetivo de cualquier administración debe ser
el responder, en el momento adecuado, a las expectativas de los ciudadanos,
lo que requiere la existencia de unas estructuras y mecanismos de evaluación
y control de la propia actividad y de los resultados obtenidos
2.4. FUNCIONES DIRECTIVAS Y GERENCIALES
2.4.1. La Gerencia Pública
Anteriormente existían dos tipos de gerentes en las organizaciones: los
especialistas, dedicados a las tareas técnicas dentro de funciones bien delimitadas,
y los generalistas, que aspiraban a la gerencia general. Pero la complejidad creciente
de la gerencia moderna ha obligado a buscar un nuevo tipo de gerente, capacitado
para manejar la organización del Siglo XXI, que sea a la vez experto en su área
98
funcional y apto para el manejo global de la empresa. A este nuevo tipo de gerente se
le denomina el gerente integral.
El gerente integral es aquel que debe dominar un sin número de funciones, que
le faciliten interactuar con el medio y dirigir con eficiencia los destinos de la
organización, para ello necesita saber hacia dónde va, como va a organizarse y en
cada etapa saber ser un líder.
Al cambiar las organizaciones, de igual forma se ha exigido un cambio en las
personas que las dirigen y un cambio en todo el personal que trabaja en ellas. Las
organizaciones de antes eran menos dinámicas que las de este nuevo siglo, su
orientación estaba enfocada en las actividades, la producción; y hoy día están
orientadas a satisfacer a los clientes. Antes existía mucho menos competencia que
ahora.
De igual forma, anteriormente se prestaba menos atención al recurso humano,
ahora la fuerza laboral es reconocida como el recurso más importante que poseen las
organizaciones. Antes, a los gerentes no se les exigía conocer todos los aspectos que
componen una organización. Ahora sí. No importa el departamento que se administre,
el gerente debe tener un conocimiento integral para poder entender el engranaje
organizacional y poder establecer metas y planes que se integren con el resto de la
Institución y de la misma forma que le permita interactuar con todos y tomar mejores
decisiones.
Y así podríamos enumerar muchas cualidades y aptitudes más. Aquí se
presenta algunos aspectos, habilidades, cualidades, destrezas y aptitudes más
importantes que deben formar parte del gerente de este nuevo siglo. En la medida en
que cumpla con esos requisitos y posea esas cualidades, asimismo le permitirá
99
desempeñarse con los más altos estándares de eficiencia, profesionalismo y
competitividad, destacándose así entre los demás.
El gerente integral reúne en su modo de pensar y actuar los tres ejes de la
Gerencia Integral: estrategia, organización y cultura. Es estratega, organizador y líder
al mismo tiempo. Eso es lo que lo hace integral.
¿Qué gestiona el gerente integral?
El gerente integral hoy día gestiona:
Recursos Humanos
Recursos Financieros
Recursos Físicos Recursos Tecnológicos
Tiempo
2.4.1. Papeles del gerente integral
1. Interpersonal
• Asegurar la representación de la organización,
• Dirigir a los subalternos,
• Asegurar el enlace entre los públicos.
2. Informacional
• Actuar como vocero,
• Comunicar objetivos de la organización,
100
• Controlar la implementación de estrategias
3. Decisional
• Iniciar el cambio en la organización,
• Resolver problemas cuando se presenten,
• Asignar los recursos de la organización,
• Establecer negociaciones con los públicos.
Los gerentes integrales se interesan en la:
• Satisfacción del cliente;
• Calidad de los productos o servicios ofrecidos;
• Habilidades de la fuerza de trabajo,
• Tecnología, Macroeconomía y Política;
• Ecología y medio ambiente
Características del Gerente Integral
El gerente integral debe ser:
• Maestro
• Líder de grupo
• Comunicador
• Colaborador
• Motivador
• Analista
• Innovador
• Evaluador
• Compañero de equipo
• Amigo
• Tomador de decisiones
• Psicólogo
• Estratega
• Organizador
101
2.4.2. Estilos de la Gerencia Pública
El Gerente Estratega
Un estratega es alguien que tiene la osadía de pensar que puede controlar su
futuro, en cierta medida. El gerente estratega forja el porvenir de su empresa,
manejando, y no contemplando, las relaciones entre la empresa y su entorno.
El gerente estratega es aquel que se pregunta ¿dónde estamos y a donde
vamos así como estamos encaminados? Luego imagina alternativas. No acepta el
futuro sino que lo diseña. Adquiere una visión de lo que podría ser la organización del
mañana. De esta visión deriva la misión de la empresa, es decir, la articulación de su
razón de ser y de sus objetivos esenciales.
El Gerente Organizador
La función de la organización no es controlar desde el tope; es darle a un grupo
de personas los medios para llevar a cabo una tarea. El gerente organizador hace
más que definir las tareas de cada uno y diseñar un organigrama con líneas de
autoridad y responsabilidad. Tiene que pensar en toda la estructura de la compañía,
y la organización es solamente una parte de la estructura.
El desafío que enfrenta el gerente organizador es ajustar constantemente el
esquema organizacional de la empresa a las modificaciones de la estrategia, de
manera que asegure un mejor desempeño.
• Planeador
• Visionario
• Creador
• Pronosticador
• Juez
• Consejero
• etc.
102
En resumen, se puede decir que el gerente integral es responsable del
desempeño global de la organización y que este desempeño depende, al mismo
tiempo, de la estrategia de la organización, de su esquema organizacional y de la
congruencia entre los dos.
El Gerente Líder
El gerente estratega y organizador determina la estrategia, organiza el trabajo,
administra personal, implanta sistemas de motivación, de información, de decisión, de
control. Pero eso no es todo. Le falta un elemento primordial: que el corazón de la
organización está hecho de personas.
Aunque el gerente integral sea un técnico-estratega y organizador no podrá
alcanzar el éxito sin la cooperación de los públicos de la empresa, es decir, tanto del
personal como de los clientes, proveedores, accionistas, banqueros, etc. Esto requiere
las cualidades de comunicador y de líder. Como comunicador, el gerente integral debe
hacer comprender a sus públicos cuál es la estrategia de la empresa y por qué ésta
requiere determinado esquema organizacional. Como líder, el gerente integral influye
en el comportamiento de sus colaboradores con miras a lograr los objetivos de la
organización en una forma más eficaz. Así, el liderazgo organizacional es una cualidad
proveniente de una doble sensibilidad.
▪ Sensibilidad a las personas: El líder es un jefe que trabaja con
personas.
▪ Sensibilidad a los objetivos de la organización: El líder tiene una
visión clara de las metas de la organización.
2.4.3. El Gerente y el liderazgo en el sector público:
103
Durante las últimas décadas el tema del liderazgo ha abordado la literatura de
la administración, particularmente en la privada, donde se han obtenido grandes
logros. En el caso de la gerencia pública también se han producido valiosos abordajes.
Uno de ellos es el de Meier quien en un ensayo publicado en 1989, consideró que el
liderazgo es “como una serie de elecciones estratégicas por los miembros de la
coalición dominante de la organización”.
Relación entre liderazgo y poder: “El rol del liderazgo en las organizaciones es
adquirir poder para las organizaciones. El éxito de un líder en ganar recursos y
autonomía debería determinar, en parte, la habilidad de la organización para sobrevivir
y alcanzar sus metas” Pero ¿cómo se enseña y se aprende gerencia en el sector
público? Nadie discute que el gerente público tiene que estar continuamente
aprendiendo. Pero no es cualquier aprendizaje sino un aprendizaje transformativo.
Llevado al campo del liderazgo, significa que se requiere de una estrategia explícita
en el ámbito personal, grupal, organizacional y social.
A los gerentes públicos se les demanda seguir la ley y por ello puede
acusárseles de locos, arbitrarios o de criterio cerrado o incluso inmorales, pero no de
actuar ilegalmente. La fuente del poder burocrático reside en la habilidad de la
burocracia de resistirse a ejercer iniciativa, de ocultarse hábilmente detrás de una
norma, mientras que de hecho están ejerciendo iniciativa sutilmente para seleccionar
esa norma que les permita alcanzar sus propios fines (quizás para proteger su propio
poder).
David Arellano, en su excelente estudio “Gestión Pública: fuentes analíticas,
críticas pertinentes y advertencias su uso” (Arellano 2004: pp. 54 y 55) analiza cinco
104
dilemas claves sin solución que no pueden ser resueltos por un enfoque pragmático
de la administración pública:
1. Rendición de cuentas vs. Innovación. Si rendir cuentas requiere
procedimientos generales, reglas que limitan necesariamente la discreción y los
incentivos, la innovación necesita flexibilidad e incentivos. Además, la rendición
de cuentas no abarca solamente el uso de los recursos sino también el impacto
(“outcome”) generado en la sociedad.
2. Participación ciudadana vs. Decisiones técnicas. No siempre los
afectados o beneficiados por la gestión gubernamental conocen mejor sus
problemas (causas) o la solución a éstos. En muchas ocasiones orientar las
políticas por la participación ciudadana conlleva soluciones a corto plazo que
resultan costosas e ineficientes a largo plazo. Por el otro lado, muchos de los
problemas a los que se enfrenta la gerencia pública no pueden ser resueltos desde
los escritorios de los gerentes sino con la contribución directa de los clientes-
usuarios. Por tanto, existe el dilema continuo entre las soluciones técnicas
diseñadas con la mejor experticia y la participación ciudadana con sus limitaciones
de perspectiva y de apropiación de valores, muchas veces, irreconciliables.
3. El problema de la equidad. Hoy en día, los más entusiastas defensores
del mercado como sistema para asignar recursos, reconocen que éste no es
suficiente para asignar recursos públicos dedicados al bienestar social.
4. Los problemas sociales no están “dentro” de las organizaciones. La
organización pública puede estar perfectamente organizada para administrar
recursos pero su orientación es resolver, o contribuir a resolver, un problema o
situación donde intervienen individuos o grupos fuera de la organización. Manejar
105
de manera eficiente los recursos, no necesariamente cambia comportamientos. Por
lo que la gerencia pública y su instrumental no logran resolver este dilema, uno de
los más viejos de la administración pública tradicional. Más bien tiene que
conformarse con crear condiciones favorables para que esos problemas se
solucionen.
5. La gerencia pública favorece el rol del gerente como líder con
habilidades para adaptarse, negociar e innovar. Sin embargo, en la arena
pública, muchas veces la innovación y el liderazgo implican desestabilización y
turbulencia. Por un lado, las mejores prácticas de administración, para ser exitosas
en el tiempo, requieren institucionalización y, por tanto, tiempos más largos. No hay
nada que garantice que un acertado liderazgo en la administración pública
encontrará una adecuada salida institucional. Además está el problema de los
cortos tiempos políticos.
La administración pública puede ser una organización excelente si aprende
cuatro lecciones dictadas por la administración de negocios:
Primera lección: enfocarse en el desarrollo y preservación de una visión
empresarial;
Segunda lección: practicar un liderazgo efectivo y desechar la dirección
tradicional;
Tercera lección: fomentar la innovación en todos los niveles de la organización;
y
Cuarta lección: mejorar las relaciones con los clientes externos (Duncan, Ginter
and Capper, 1991: 230).
106
Por otro lado, Guido Toledo Rodríguez en su obra “Gerencia Sistémica,
Estratégica y Virtual” (Toledo 2004: pp. 163-175), señala una importante diferencia
entre el gerente tradicional y el gerente emprendedor de la era de la globalización:
El desempeño personal y profesional para la gerencia, dirección y supervisión,
en general requieren: conocimiento, habilidades, actitudes generales y específicas,
suficientes, actualizados, oportunos. La formación académica debe ser idónea, de
manera que garantice conocimientos científicos y técnicos relacionados con la
actividad profesional e institucional, el conocimiento de la realidad del sector de la
actividad económica de desempeño, así como la necesaria especialización y
actualización.
Respecto a las habilidades y destrezas, es indispensable el dominio de las
tecnologías generales y específicas de su formación profesional y del campo de
actividad de la institución de desempeño, habilidades administrativas básicas, así
como respecto al manejo de las relaciones humanas.
Es imprescindible, igualmente el conocimiento del dirigente líder, de si mismo,
de su Institución y de los diversos escenarios de la realidad inmediata y mediata en la
cual opera la Institución y de sus diversos escenarios. Lo anterior demanda el
necesario complemento de actitudes personales pertinentes, diferenciadoras,
competitivas, que en especial reflejen autoestima, capacidad innovadora, sujeción a
la ética y moral social, superación permanente e insatisfacción con la excelencia.
Toledo, en su obra manifiesta que todos somos emprendedores de una u otra
manera ya que:
107
• Laboramos de manera independiente, es decir sin relación de
dependencia.
• Actuamos con autonomía y somos los únicos responsables de
nuestro éxito o fracaso.
• Conocemos la realidad, los escenarios, para identificar en ellos
sus fuerzas internas y externas propulsoras (fortalezas y debilidades) y los
obstáculos (problemas-amenazas y debilidades).
• Delineamos visiones retadoras y complejas, las cuales luego, con
decisión las cristaliza.
• Comprendemos que en ambientes de restricciones, corresponde
potenciar creativamente las fortalezas y forjar oportunidades.
De igual manera, Toledo diferencia claramente las competencias entre un
gerente tradicional y un gerente emprendedor que merece nuestro análisis:
Gerente Tradicional y Gerente Emprendedor: de la era de la globalización-
competitivo
GERENTE TRADICIONAL COMPETENCIAS GERENTE DE LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN (EMPRENDEDOR – COMPETITIVO
- Permanece distante de la formación y actualización profesional académica. - Accede con dificultad al conocimiento teórico - Basta la experiencia
FORMACIÓN ACADÉMICA
- Acredita adecuada y solvente formación y actualización profesional académica - Se apoya en el sentido común, percepción e intuición
- Para sus actuaciones lo distinguen como reactivo, cómodo y silencioso espectador, habitualmente resignado y protegido
SU FILOSOFÍA DE VIDA
- Es usualmente proactivo, protagonista estelar, gran luchador, autosuficiente, generador de oportunidades
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GERENTE TRADICIONAL COMPETENCIAS GERENTE DE LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN (EMPRENDEDOR – COMPETITIVO
- Es un ejercicio repetitivo, generalmente anual, aplicando instrumentos tradicionales y rígidos
LA PLANIFICACIÓN
- La considera un medio fundamental, flexible, adaptativo, estratégico, apoyado en el conocimiento de la realidad, de un equipo base y con la aplicación de instrumentos centrados en el análisis y prospectiva institucional, de sus mercados, tendencias y paradigmas, alentando la participación, involucramiento y concertación.
- Utiliza la planificación con carácter referencial. Enfatiza en los resultados. - Su atención y acción están centrados en las utilidades - Otorga limitada importancia a otros factores o elementos.
EL DISEÑO Y VIGENCIA DEL PORTAFOLIO DE
OBJETIVOS
- Se apoya de manera permanente en la planificación, programación, proyectos y presupuestos. - Sus esfuerzos están encaminados a conciliar la atención de una gama de objetivos a partir de la rentabilidad financiera y aporte social. - Sus objetivos incluyen entregar resultados para: socios, clientes/usuarios, fuerza laboral, proveedores, competidores, comunidad y sociedad nacional.
- En su accionar predomina el inmediatismo, es socio de honor del corto plazo, ambos inconexos. - Con dificultad accede a esfuerzos relacionados con el corto, mediano y largo plazo.
LOS ESCENARIOS TEMPORALES DE
ACCIÓN
- Su desempeño considera objetivos contenidos en planes, programas, proyectos y presupuestos interrelacionados para: la coyuntura, corto, mediano y largo plazos. - Tiene capacidad para generar alternativas de acción contingencial.
- Evidencia lealtad, pero sus limitaciones le aproximan a la incondicionalidad. - En algunos aspectos es superficial, aparenta compromiso.
IDENTIFICACIÓN CON EL NEGOCIO
INSTITUCIONAL
- Está comprometido y compenetrado a través de los planes, programas, proyectos y presupuestos institucionales. - Es conocedor de la realidad del sector de la economía en el cual opera la Institución. - Es reconocido como líder de opinión en su ámbito de acción y por tanto uno de sus voceros.
- La Institución constituye su gran escudo protector, en especial frente a la incertidumbre de los escenarios; no podría subsistir sin ella. - Se acomoda en ella sin alterarla, evitando
PERSPECTIVA INSTITUCIONAL
- Aprende a manejarse en ella, conciliando sus intereses personales con los institucionales. - En su momento posiblemente la dejará, para emprender en algo propio o diferente.
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GERENTE TRADICIONAL COMPETENCIAS GERENTE DE LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN (EMPRENDEDOR – COMPETITIVO
alteraciones de cualquier orden.
- Escasa e intuitiva comprensión de su trascendencia.
SU ESTRATEGIA FRENTE A LA
GLOBALIZACIÓN
- Tiene cabal comprensión de sus características y efectos. - Asume adecuada ubicación estratégica de cara a los paradigmas prevalecientes. - Formula lineamientos apropiados de acción, para la dirección y gestión institucional.
- Cumple con retraso las obligaciones y deberes prescritos. - En ocasiones pretende evadirlos.
SU ESTRATEGIA FRENTE A LOS
MECANISMOS DE REGULACIÓN Y
CONTROL
- Cumple responsable y oportunamente con las obligaciones y deberes establecidos. - Dispone de informaciones oportunas y pertinentes, referidas a sus probables acciones y decisiones. Hace valer los derechos correspondientes.
- Le preocupan de manera especial “mis” superiores, jefes, los íntimos. - Luego están y sin importarle mucho los clientes / usuarios externos.
SU ACTITUD FRENTE A LOS CLIENTES
- Otorga especial prioridad y atención a las demandas y expectativas de los clientes / usuarios internos y externos. Mantiene adecuadas relaciones interpersonales con los proveedores, sus superiores, jefes y compañeros.
- Aparece indiferente al dinamismo de la sociedad universal. - Suele repetir: “No pasa nada”. - Evade las decisiones y las deja acumular.
SU ACTITUD FRENTE AL CAMBIO CONSTANTE
- Permanece vigilante a la evolución de la sociedad global y de la sectorial. - Introduce con oportunidad los ajustes, adaptaciones, cambios o reformulaciones requeridas. - Suele ser emprendedor decidido, en nuevas alternativas y opciones de decisión y acción.
- Sentido común y experiencia.
LOS FUNDAMENTOS PARA LA TOMA DE
DECISIONES
- Especialmente apoyado en la ciencia y tecnología. - Dotado de adecuada capacidad y sensibilidad para descifrar los escenarios y proceder con responsabilidad social.
110
GERENTE TRADICIONAL COMPETENCIAS GERENTE DE LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN (EMPRENDEDOR – COMPETITIVO
- Las evade y acumula, en evidencia de su actitud reactiva. - Depende del criterio de otros y en especial de los superiores. - Es manipulador reconocido. Responde a presiones y favores.
LA ADOPCIÓN DE DECISIONES
- Lo hace con oportunidad y proactivamente, en cuanto le compete. - Ejerce su capacidad discrecional; consulta a los superiores, pero no depende de ellos. - Aplica metodologías e instrumentos idóneos para decidir “aquí y ahora” así como para prevenir y resolver problemas.
- Los medios y prescripciones de organización y funcionamiento institucional, en esencia reflejan estructuras y procesos verticales, altamente piramidales, rígidos, restrictivos para atender las demandas, problemas y necesidades institucionales.
PARA LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL
- El diseño de los medios y prescripciones de organización y funcionamiento institucional, muestra en su estructura y procesos: identidad con las demandas, problemas y necesidades específicos institucionales, adecuada flexibilidad, interrelación sistémica, que facilitan los procesos decisorios y operativos.
- Excede su aplicación y en ocasiones para propósitos ajenos a las necesidades institucionales.
EN EL EJERCICIO DEL PODER
- Lo utiliza adecuada y constructivamente.
- Aplica el estilo autocrático. - Se maneja con zalamería.
EL ESTILO DE LIDERAZGO
- Prefiere opciones democráticas y participativas. - Por lo general ejerce manejo situacional.
- Es desconfiado, por ello es concentrador.
LA DELEGACIÓN DE AUTORIDAD
- Desconcentra y descentraliza metódicamente. Cuando es necesario la revoca.
- La restringe y manipula. MANEJO DE
INFORMACIÓN
- Desarrolla y aplica un sistema permanente como canal de enlace e interrelación entre la Institución y los diversos actores y vinculados internos y externos.
- La información disponible, responde a novedades, requerimientos o exigencias coyunturales, generalmente cuando han concluido los procesos.
CONTROL DE GESTIÓN (BALANCE
SCORECARD)
- La actividad institucional, la dirige y opera en todos los niveles, áreas y sectores, con la base de indicadores y ratios de desempeño y rendimiento individual y grupal, estructurada en cuadros o tableros de mando a través de los cuales efectúa el seguimiento, monitoreo y evaluación de los diversos procesos, en sus fases iniciales, intermedias y finales, respecto de la planificación, disponiendo al efecto de informaciones actualizadas en tiempo real.
111
GERENTE TRADICIONAL COMPETENCIAS GERENTE DE LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN (EMPRENDEDOR – COMPETITIVO
Ocurre de manera circunstancial y como respuesta a hechos imprevistos.
RETROALIMENTACIÓN
Sobre la base de los sistemas de información y controles ejercidos, adopta decisiones oportunas para convalidar, rectificar o replantear las decisiones y acciones vigentes.
Específicos, propios de la naturaleza, cultura, circunstancias y coyunturas institucionales.
OTROS
Son todos aquellos específicos, propios para la naturaleza, cultura, circunstancias y coyunturas institucionales, identificadas por el lector.
112
BLOQUE II
“Sin reforma de la gerencia pública no
hay modernización posible del sector
público”
Bernardo Klisberg.
113
UNIDAD 3
3. LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y DE APOYO COMO ELEMENTOS
PARA LA GERENCIA PÚBLICA
3.1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ECUATORIANA
La administración pública es un conjunto de actividades que realiza el Estado
para satisfacer a la comunidad, a través de toda su estructura organizacional,
buscando el cumplimiento de objetivos con la optimización de recursos. (Torres
Mauricio y Logroño Marco, 2016)
Etimológicamente, la palabra pública al igual que el vocablo política, tienen la
misma raíz etimológica e histórica: ambas palabras derivan de la raíz pul
(multiplicidad, amplitud); de ella derivó en el griego la palabra polis (ciudad, Estado),
origen del concepto de política, y en el latín, populus (pueblo), que es un sustantivo
producido por la reduplicación de la voz pul. El sustantivo populus se adjetivó en
puplicus y luego en publicus, de donde derivó la palabra público. Así, política y pública,
además de este parentesco etimológico, tienen un significado conceptual común:
ambas se refieren a lo colectivo, comunitario, conglomerado. Es muy significativo que
entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carácter comprensivo
y colectivo: Polis y República.
Algunos autores definen a la Administración Pública de la siguiente manera:
Guerrero (2007) refiere:
La administración pública, caracterizada como la actividad del Estado,
tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su continuidad y desarrollo. Por
114
consiguiente, dicha administración tiene su origen existencial, así como su legitimidad
y justificación, en la continuidad y desenvolvimiento de la sociedad. (p.7)
Jaramillo (1995) afirma:
Es la actividad racional, técnica, jurídica y permanente, ejecutada por el Estado,
que tiene por objeto planificar, organizar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar el
funcionamiento de los servicios públicos. El fin de la administración es prestar
servicios eficientes y eficaces para satisfacer necesidades generales y lograr el
desarrollo económico, social y cultural del País. Para obtener estos resultados la
administración tiene que formular objetivos, trazar políticas, elegir procedimientos,
decidir correctamente, ejecutar las resoluciones y controlar las acciones de los
servidores.(p.19)
Definición Constitucional Art.227: “La administración pública constituye un
servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad,
jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación,
planificación, transparencia y evaluación” (Constitución de la República del Ecuador,
2008).
Para ingresar al sector público se requiere de nombramiento o contrato
legalmente expedido por la autoridad nominadora, en el caso de nombramientos
permanentes o ascensos comprendidos en el ámbito de la LOSEP, ingresará al sector
público, cuando haya sido declarado ganador en el concurso de méritos y oposición,
como lo determina la Constitución en su art. 228.
El ingreso al servicio público, el ascenso y la promoción en la carrera
administrativa se realizarán mediante concurso de méritos y oposición, en la forma
115
que determine la ley, con excepción de las servidoras y servidores públicos de
elección popular o de libre nombramiento y remoción. Su inobservancia provocará la
destitución de la autoridad nominadora. (Constitución de la República del Ecuador,
2008)
Por lo mencionado, todo proceso de selección de personal para puestos
protegidos por la carrera del servicio público, deberá realizarse obligatoriamente a
través de concursos de méritos y oposición, de estos concurso se declarará un
ganador. Adicional a esto, el ex Ministerio de Relaciones Laborales, hoy Ministerio de
Trabajo con Acuerdo No. MRL-2014-0222 expidió la Norma Técnica del Subsistema
de Selección de Personal, publicada en el Registro Oficial Nº 383 del Miércoles 26 de
noviembre de 2014, en el que se determinan candidatos elegibles, a los participantes
que quedaron en los puestos siguientes del ganador y superaron las etapas de méritos
y las pruebas de conocimientos técnicos y psicométricas, obteniendo setenta (70)
puntos o más, pudiendo estos candidatos, ocupar los puestos que quedan vacantes
cuando el ganador del concurso renuncie o se desvincule por cualquier motivo, así
como llenar puestos similares dentro de la misma institución, cuando no existan o se
hayan agotado los bancos de elegibles inmediatos y de potenciales elegibles propios
del puesto similar, La elegibilidad durará dos años, contados desde la declaratoria de
ganador del concurso.
Institución de instituciones – representa el órgano político jurídico llamado a
regir los destinos de la humanidad y su evolución desde cualquier punto de vista de
las diversas escuelas de pensamiento que tratan el estudio, es par con el desarrollo
social, político, cultural y económico de la comunidad en cuya representación se le ha
confiado.
116
3.1.1. El Sector Público:
El sector público es el conjunto de organismos administrativos mediante los
cuales el Estado cumple, o hace cumplir la política o voluntad expresada en las leyes
fundamentales del País.
El Estado se relaciona directamente con la Administración Pública, La
Constitución de la República le da la facultad al Jefe de Estado y de Gobierno, ser el
responsable de la Administración Pública, es el Estado quien garantiza los servicios
públicos y lo hace a través del sector público, que se encuentra organizado por
instituciones y empresas públicas que brindan servicios en beneficio de la
colectividad, con eficiencia, eficacia y calidad. (Torres Mauricio y Logroño Marco,
2016)
El Servicio público en nuestro país y de acuerdo a la Constitución según el
artículo 225 se encuentra conformado por:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social.
2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para
desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos
autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos. (Constitución de
la República del Ecuador, 2008)
117
3.1.2. LOS ORGANISMOS Y DEPENDENCIAS DE LAS FUNCIONES
EJECUTIVA, LEGISLATIVA, JUDICIAL, ELECTORAL Y DE
TRANSPARENCIA Y CONTROL SOCIAL.
Al referirme al primer numeral de este artículo, lo hago con respecto a las
Funciones del Estado, que ahora son cinco, en la Constitución anterior eran tres. Las
Funciones del Estado también eran conocidas por Poderes del Estado, existiendo una
gran diferencia entre función y poder, por lo que no es muy coherente describirles con
este término. El poder del Estado es uno solo. Lo que se divide son los órganos que
ejercen ese poder, que en nuestro caso sería a través de las diferentes Funciones del
Estado, siendo el propósito evitar la concentración de la autoridad en un solo
organismo público, que llevaría sin lugar a dudas a un abuso de la autoridad y de sus
gobernantes.
Montesquieu, parte de una hipótesis de que todo hombre o mujer que tiene
poder, tiende a abusar de él, en base a esto concibió su teoría de la separación de
los poderes: “Que el que hace las leyes no sea el encargado de aplicarlas ni
ejecutarlas; que el que las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su aplicación; que
el que juzgue no las haga ni las ejecute”. (Montesquieu, 1992)
Con esta teoría da origen a la creación de la Función Ejecutiva, Legislativa y
Judicial.
Función Ejecutiva
La Función Ejecutiva es una de las principales funciones del Estado, la ejerce
el Presidente de la República, quien es además, el Jefe del Estado y de Gobierno y
118
responsable de la administración pública, en la Función Ejecutiva la administración
pública puede ser:
• Central
• Institucional
La Función Ejecutiva, adicional a las normas generales que la rigen, tiene sus
directrices en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
Ejecutiva ERJAFE, principalmente en lo relacionado a su estructura general, el
funcionamiento, el procedimiento administrativo común y las normas sobre
responsabilidad de los órganos y entidades que integran la Administración Pública
Central e Institucional y que dependen de esta Función.
La Función Ejecutiva en la actualidad está conformada por 127 entidades:
Presidencia, Vicepresidencia, 6 ministerios coordinadores, 22 ministerios sectoriales,
31 empresas públicas y sus subsidiarias y 66 entidades adscritas, entre las que se
encuentran secretarías, institutos y agencias públicas como la Secretaría de Gestión
de la Política, la Agencia de Regulación de Agua, el Instituto Nacional de la
Meritocracia, la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional, etc. Así lo muestra
un cuadro publicado por el Ministerio del Trabajo sobre la Estructura Orgánica del
Sector Público.
Corresponde a los órganos superiores de la Función Ejecutiva la dirección de
la política interior y exterior del Estado, así como su administración civil y militar, de
acuerdo a las normas constitucionales y legales.
La Función Ejecutiva está integrada por:
119
a) Presidente de la República
b) Vicepresidente de la República
c) Ministerios de Estado
d) Otros organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito
de su competencia.
Los organismos comprendidos en los literales a), b) y c) conforman la
Administración Pública Central y las personas jurídicas del sector público señaladas
en el último literal conforman la Administración Pública Institucional de la Función
Ejecutiva.
Se diferencia a la Administración Pública Central e Institucional en la Función
Ejecutiva, de acuerdo a lo que estable el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva, en el artículo 7.
La Administración Pública Institucional, está conformada por las entidades de
derecho público creadas por o en virtud de una ley, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, diferente al de la Administración Pública Central, a las que se les
ha encargado la dirección, organización y control del funcionamiento de los servicios
públicos propios de ésta, bajo los principios de especialidad y variedad.
En forma expresa deberá indicarse su organización y el Ministerio o el ente
seccional autónomo al cual se adscriben, el que ejercerá la tutela administrativa
pertinente, el control financiero y decisional, sin perjuicio de la autonomía operativa de
la entidad y otros controles pertinentes. (Estatuto del Régimen Jurídico y
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
120
Presidente y Vicepresidente de la República
Las candidaturas a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la República
constarán en la misma papeleta. El período de gobierno de la Presidenta o Presidente
de la República se iniciará dentro de los diez días posteriores a la instalación de la
Asamblea Nacional, ante la cual prestará juramento. La Presidenta o Presidente de la
República permanecerá cuatro años en sus funciones. En caso de ausencia temporal
en la Presidencia de la República, lo reemplazará quien ejerza la Vicepresidencia.
El Presidente de la República dirige a la Administración Pública de manera
directa o indirectamente a través de sus ministros o delegados, además representa al
Estado en forma extrajudicial y ejerce la potestad reglamentaria.
El Gabinete es el órgano asesor del Presidente de la República, quien lo
preside. Está integrado por el Vicepresidente de la República, por los ministros de
Estado y por los secretarios generales de la Administración y de la Presidencia.
Ministerios de Estado
Las ministras y los ministros de Estado serán de libre nombramiento y remoción
por la Presidenta o Presidente de la República, y lo representarán en los asuntos
propios del ministerio a su cargo. El número de ministras o ministros de Estado, su
denominación y las competencias que se les asigne serán establecidos mediante
decreto expedido por la Presidencia de la República.
Los Ministros de Estado son competentes para el despacho de todos los
asuntos inherentes a sus ministerios sin necesidad de autorización alguna del
Presidente de la República, salvo los casos expresamente señalados en leyes
especiales.
121
Los Ministerios Pueden ser:
• Ministerios de Coordinación
• Ministerios Sectoriales
Los Ministerios de Coordinación, Lo dirige un Ministro Coordinador, tienen
independencia administrativa y financiera, encargándose de coordinar la formulación
y ejecución de las políticas y acciones que adopten las diferentes instituciones que
integran sus áreas de trabajo, según lo establece el Art.17-3 del ERJAFE.
Los Ministerios de Coordinación tienen por finalidad la concertación y
coordinación de la formulación y ejecución de las políticas y acciones que adopten las
diferentes instituciones que integran sus áreas de trabajo; el seguimiento y evaluación
del cumplimiento de las decisiones de los Consejos Sectoriales; la consolidación,
análisis y difusión de la información sectorial e intersectorial; así como, el monitoreo
de la gestión institucional de las entidades que integran el área de trabajo y de los
proyectos y procesos de las mismas.
Los Ministerios de Coordinación tendrán independencia administrativa y
financiera y no podrán contar con unidades desconcentradas o adscritas, así como
secretarías permanentes o secretarías técnicas que mediante Decreto Ejecutivo les
fueren asignadas. (Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002)
Los Ministerios Sectoriales, Son dirigidos por un Ministro de Estado, y se
encargan de ejecutar todas las acciones inherentes a su sector, previamente
establecido por decreto ejecutivo, según lo estipula el art. 17-1 del ERJAFE.
122
Entidades encargadas de la rectoría de un sector, del diseño, definición e
implementación de políticas, de la formulación e implementación de planes,
programas y proyectos, y de su ejecución de manera desconcentrada. Tienen
competencia para el despacho de todos los asuntos inherentes al sector que dirige,
salvo los casos expresamente señalados en la ley.
Su dirección estará a cargo de un Ministro de Estado que es el Jefe de la
Administración Pública en su respectivo sector, sin perjuicio de la función nominadora
de los representantes de entidades desconcentradas, adscritas o vinculadas.
(Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Secretarías
La Función Ejecutiva puede contar con varios tipos de entidades, entre otras,
la Secretarías, las mismas que actuaran por delegación y bajo la supervisión del ente
al cual está adscrito, tiene la facultad de asesorar, dictar y gestionar las políticas
transversales en un sector y estas pueden ser según decreto ejecutivo 62 del 5 de
agosto del 2013 y publicado en el Registro Oficial No 63 del 21 de agosto del 2013:
Secretarías Nacionales.- Organismos públicos con facultades de rectoría,
planificación, regulación, gestión y control sobre temas intersectoriales de la
Administración Pública. Estarán representadas por un secretario nacional que tendrá
rango de ministro de Estado.
Secretarías Generales.- Organismos públicos con facultad de gestión en
temas de administración y asesoría a la Presidencia de la República. Estarán
representadas por un secretario general que tendrá rango de ministro de Estado.
123
Secretarías.- Organismos públicos con facultades de rectoría, planificación,
regulación, gestión y control sobre temas específicos de un sector de la Administración
Pública. Estarán representadas por un secretario que tendrá rango de ministro de
Estado.
Secretaría Técnica.- Organismo público con facultades de coordinación,
gestión, seguimiento y evaluación de la implementación de las políticas públicas,
dependiente de una instancia de coordinación conformada por miembros de la
Función Ejecutiva y adscrito a la Presidencia o Vicepresidencia de la República, un
ministerio sectorial o secretaría nacional.
Otros organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito
de su competencia.
Los organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito de su
competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las
políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas que pertenecen
a la función ejecutiva puede ser, las personas jurídicas del sector público adscritas a
la Presidencia de la República, a la Vicepresidencia de la República o a los ministerios
de Estado y, las personas jurídicas del sector público autónomas cuyos órganos de
dirección estén integrados en la mitad o más por delegados o representantes de
organismos, autoridades, funcionarios o servidores que integran la Administración
Pública Central.
La Función Ejecutiva, además de los organismos mencionados, podrá contar
de manera general con los siguientes tipos de entidades, según el art. 10-1 del
ERJAFE:
124
a) Agencia de Regulación y Control.- Organismo técnico que tiene por
funciones la regulación de las actividades del sector, el control técnico de las
actividades realizadas por los agentes que operan en él y la preparación de informes
sobre las normas que debería observar el respectivo organismo de control, de acuerdo
con la ley. Su ámbito de acción es específico a un sector determinado y estará adscrita
a un Ministerio Sectorial o Secretaría Nacional. Dentro de su estructura orgánica
tendrá un directorio como máxima instancia de la agencia;
b) Comisión.- Instancia que trata problemáticas específicas en las que el
Gobierno Central no cuenta con capacidades técnicas o institucionales desarrolladas.
Durará en sus funciones un plazo de tiempo determinado;
c) Comité.- Cuerpo colegiado interinstitucional, cuyas funciones son de
coordinación estatal y gubernamental, sobre temas específicos;
d) Consejo.- Cuerpo colegiado conformado por representantes del Estado
y de la sociedad civil que tiene por finalidad la de dictar políticas y regulaciones sobre
un ámbito de política pública determinado. Solo podrán ser creados por ley.
Exceptúese de esta disposición al Consejo Nacional de la Administración Pública;
e) Consejo Consultivo.- Instancia de estricto carácter consultivo y de
obligatoria convocatoria institucional, en el momento de la definición y la evaluación
de la política pública de las carteras de Estado. Tendrán representación amplia y plural
de la sociedad civil, y no contarán con recursos públicos para su funcionamiento;
f) Instituto.- Organismo público, adscrito a un Ministerio sectorial o
Secretaría Nacional, creado para el ejercicio y la ejecución de actividades
125
especializadas, preferentemente en las áreas de investigación, promoción,
normalización, ciencia y tecnología; y,
g) Secretaría Técnica.- Organismo público con facultades de coordinación,
gestión, seguimiento y evaluación de la implementación de las políticas públicas,
dependiente de una instancia de coordinación conformada por miembros de la
Función Ejecutiva y adscrito a la Presidencia o Vicepresidencia de la República, un
ministerio sectorial o secretaría nacional.
h) Servicio.- Organismo público encargado de la administración y provisión
de bienes y/o servicios destinados a la ciudadanía y a la Administración Pública
Central e Institucional, que ejerce las facultades de regulación, gestión y control, con
personalidad jurídica propia, dotado de autonomía administrativa, operativa y
financiera. Contará con una instancia colegiada como máximo nivel gobernante desde
el cual se ejercerá la rectoría en el ámbito de sus competencias. (Estatuto del Régimen
Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Las entidades y empresas públicas que expresamente están adscritas a la
Presidencia de la República o Vicepresidencia de la República o uno de los ministerios
de Estado se regirán en su estructura, según sus normas de creación y por los
respectivos reglamentos orgánicos funcionales o reglamentos orgánicos por
procesos. Las empresas públicas lo harán a través de la Ley Orgánica de Empresas
Públicas. Por esa razón se los explicara en el numeral correspondiente conforme al
artículo 225 de la Constitución de la República.
Función Legislativa
126
La Función Legislativa se ejerce por la Asamblea Nacional, que se integrará
por 137 asambleístas elegidos para un periodo de cuatro años. 116 asambleístas
provinciales, 15 asambleístas nacionales, 6 representantes del exterior. Para
determinar el número de Asambleístas provinciales se lo realizará de la siguiente
manera. 2 representantes por cada provincia y uno más por cada 200.000 habitantes
o fracción que supere los 150.000 habitantes en relación con el último censo.
Guayas elegirá a 20, Pichincha, 16, Manabí 9, Los Ríos 6, Azuay 5, El Oro 5.
Cotopaxi, Chimborazo, Esmeraldas, Imbabura, Loja Tungurahua, Santo Domingo
elegirán 4 por provincia.
Bolívar, Cañar, Carchi, Sucumbíos y Santa Elena elegirán a 3. Morona
Santiago, Napo, Pastaza, Zamora Chinchipe, Galápagos, Orellana votará por 2
asambleístas.
En el exterior 6 asambleístas distribuidos: 2 por Europa, Asia y Oceanía; 2 por
Canadá y Estados Unidos. Por Latinoamérica, El Caribe y África se elegirán a 2 más.
(Torres Mauricio y Logroño Marco, 2016)
Conforme lo establece la Ley Orgánica de la Función Legislativa en el artículo
6, Son órganos de la Asamblea Nacional:
El Pleno;
La Presidencia de la Asamblea Nacional;
El Consejo de Administración Legislativa, (CAL);
Las Comisiones Especializadas
127
La Secretaría General de la Asamblea Nacional;
La Unidad de Técnica Legislativa; y,
Los demás que establezca el Pleno. (Ley Orgánica de la Función Legislativa,
2009)
La Asamblea Nacional es unicameral y tendrá su sede en Quito. Para el mejor
desempeño de sus labores, la Función Legislativa conformará comisiones
especializadas permanentes, con la participación de todos sus miembros y tendrá su
propia Ley y Reglamento interno. Las comisiones son:
1. De Justicia y Estructura del Estado
2. De los Derechos de los Trabajadores y la Seguridad Social
3. Del Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control
4. Del Desarrollo Económico, Productivo y la Microempresa
5. De Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales y Seguridad
Integral
6. De la Biodiversidad y Recursos Naturales
7. De la Soberanía Alimentaria y Desarrollo del Sector Agropecuario y
Pesquero
8. De Gobiernos Autónomos, Descentralización, Competencias y
Organización
128
Territorial.
9. De Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología
10. Del Derecho a la Salud
11. De Participación Ciudadana y Control Social
12. De los Derechos Colectivos Comunitarios y la Interculturalidad
13. De Fiscalización y Control Político
La Función Legislativa entre sus principales atribuciones tiene las de Legislar y
Fiscalizar.
Legislar
Es expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter
generalmente obligatorio. Estas Leyes pueden ser orgánicas y ordinarias.
Fiscalización y Control Político
Se refiere a controlar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de
Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder público, así como,
requerir a las servidoras y servidores públicos las informaciones que considere
necesarias.
Los asambleístas tienen la facultad de requerir información a los
funcionarios detallados en los artículos 120 numeral 9, 225 y 131 de la Constitución
de la República.
129
En caso de que, en un plazo de quince días dichos funcionarios no
entreguen la información o la entreguen de forma incompleta, el asambleísta
requirente pondrá en conocimiento de la Presidenta o Presidente de la Asamblea
Nacional dicho incumplimiento, a fin de que el Consejo de Administración Legislativa,
remita la documentación relacionada con el mismo, a una de las
comisiones especializadas. La Asamblea Nacional podrá enjuiciar políticamente a los
funcionarios detallados en el artículo 131 de la Constitución de la República, durante
el ejercicio de su cargo y hasta un año después de terminado.
Función Judicial
Para evitar que una sola persona maneje todo el poder en el Estado,
Montesquieu, propuso la trilogía de poderes para gobernar, así en nuestro país ya no
es una trilogía ya que tenemos cinco Funciones, entre estas, la administración de
justicia, encargadas del poder específico de autoridad, teniendo la potestad de
administrar justicia que emana del pueblo y se ejerce por los órganos de la Función
Judicial, dentro de los límites establecidos en la Constitución de la República y la Ley.
La enciclopedia jurídica define a la función judicial de la siguiente manera:
“La función jurisdiccional es el poder- deber del estado político moderno,
emanado de su soberanía, para dirimir, mediante organismos adecuados, los
conflictos de intereses que se susciten entre los particulares y entre éstos y el estado,
con la finalidad de proteger el orden jurídico” (Stamatoulos, 2014)
La función Judicial según el artículo 177 de la Constitución de la República se
conforma por:
130
“La Función Judicial se compone de órganos jurisdiccionales, órganos
administrativos, órganos auxiliares y órganos autónomos. La ley determinará su
estructura, funciones, atribuciones, competencias y todo lo necesario para la
adecuada administración de justicia” (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Órganos Jurisdiccionales
Los órganos jurisdiccionales, son los encargados de administrar justicia y hacer
ejecutar lo juzgado, serán los siguientes:
1. La Corte Nacional de Justicia.
2. Las cortes provinciales de justicia.
3. Los tribunales y juzgados que establezca la ley.
4. Los juzgados de paz.
Órganos administrativos
El órgano administrativo de la Función Judicial, es el Consejo de la Judicatura
Órganos Auxiliares
La Función Judicial tendrá como órganos auxiliares:
1. El servicio notarial
2. Los martilladores judiciales
3. Los depositarios judiciales y
4. Los demás que determine la ley.
131
Órganos Autónomos
La Defensoría Pública y la Fiscalía General del Estado son órganos autónomos
de la Función Judicial.
Función de Transparencia y Control Social
La Función de Transparencia y Control Social, es nueva entre las funciones del
Estado, busca promover e impulsar el control de las entidades y organismos del sector
público, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios
y que perciban recursos del Estado, además de prevenir y combatir la corrupción, se
encargará de fomentar e incentivar la participación ciudadana, así como proteger el
cumplimiento de los derechos.
La Función de Transparencia y Control Social estará formada por el Consejo
de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General del Estado y las superintendencias.
En el país existen cinco Superintendencias que son:
1. Superintendencia de Banco y Seguros
2. Superintendencia de Compañías
3. Superintendencia de Economía Popular y Solidaria
4. Superintendencias de Control del Poder del Mercado
5. Superintendencia de la Información y Comunicación
132
Función Electoral
La Función Electoral garantizará el ejercicio de los derechos políticos que se
expresan a través del sufragio, así como los referentes a la organización política de la
ciudadanía y estará conformada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal
Contencioso Electoral.
Consejo Nacional Electoral
El Consejo Nacional Electoral tiene entre sus principales funciones Organizar,
dirigir, vigilar y garantizar, de manera transparente, los procesos electorales, convocar
a elecciones, realizar los cómputos electorales, proclamar los resultados, posesionar
a los ganadores de las elecciones, garantizando la transparencia y legalidad de los
procesos electorales internos de las organizaciones políticas. El Consejo se integrará
por cinco consejeros principales con sus respectivos suplentes, su Presidenta o
Presidente del Consejo Nacional Electoral será representante de la Función Electoral.
Tribunal Contencioso Electoral
El Tribunal Contencioso Electoral conocido también como la Corte Electoral, se
conforma por cinco miembros con título de tercer nivel en derecho, teniendo entre sus
principales funciones la de conocer y resolver los recursos electorales contra los actos
del Consejo Nacional Electoral y de los organismos desconcentrados, y los asuntos
litigiosos de las organizaciones políticas. Sus fallos y resoluciones constituirán
jurisprudencia electoral, y serán de última instancia e inmediato cumplimiento.
3.1.3. LAS ENTIDADES QUE INTEGRAN EL RÉGIMEN AUTÓNOMO
DESCENTRALIZADO.
133
El régimen autónomo descentralizado en el país se regirá por los principios de
solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación
ciudadana.
Los gobiernos autónomos descentralizados son:
1. Los consejos o gobiernos regionales
2. Los concejos o gobiernos provinciales
3. Los concejos o gobiernos metropolitanos
4. Los consejos o gobiernos municipales
5. Las juntas o gobiernos parroquiales rurales
El número de GADs gobiernos autónomos descentralizados que en la
Actualidad existen en el país son:
1. Los consejos o gobiernos regionales 0
2. Los concejos o gobiernos provinciales 23
3. Los concejos o gobiernos metropolitanos 1
4. Los consejos o gobiernos municipales 220
La provincia de Galápagos es un régimen especial. Su administración está a
cargo de un Consejo de Gobierno presidido por el representante de la Presidencia de
134
la República e integrado por las alcaldesas y alcaldes de los municipios de la provincia
de Galápagos, representante de las Juntas parroquiales y los representantes del
Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos, Ministerio del Ambiente, Ministerio
de Turismo y Secretaría Nacional de Planificación SENPLADES. (Torres Mauricio y
Logroño Marco, 2016)
3.1.4. LOS ORGANISMOS Y ENTIDADES CREADOS POR LA
CONSTITUCIÓN O LA LEY PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD
ESTATAL, PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS O
PARA DESARROLLAR ACTIVIDADES ECONÓMICAS ASUMIDAS
POR EL ESTADO.
En este numeral se ubican todas las entidades públicas que se han creado en
la Constitución de la República, y que no se encuentran conformando las funciones
del Estado ni los GADs. Ejemplo:
➢ Corte Constitucional
➢ Procuraduría
➢ Consejo Nacional de Planificación
Así mismo se ubican las entidades que fueron creadas mediante Ley, que
fueron aprobadas por la Asamblea Nacional y publicadas en el Registro Oficial.
Ejemplo.
➢ I.E.S.S.
➢ Junta Nacional de Defensa del Artesano
➢ Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera
➢ Instituto de Altos Estudios Nacionales
135
➢ Universidades y Escuelas Politécnicas
➢ Fondo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas del
Ecuador FODEPI
➢ Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de
la Educación Superior CEAACES
➢ Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual IEPI
También hay entidades que están ligadas directamente a la Función Ejecutiva,
pero que fueron creadas por Ley, y con forme a la Constitución de la República,
considero se deben ubicar en este numeral, como son:
1. Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico ECORAE
2. Servicio Nacional de Contratación Pública
3. Dirección General de Aviación Civil
4. Comisión de Tránsito del Ecuador
5. Corporación Ciudad Alfaro (mandato Constitucional)
6. Servicio de Rentas Internas
7. Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
8. Operador Nacional de Electricidad
9. Dirección Nacional de Registro de Datos Públicos
10. Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífera
136
11. Agencia de Regulación y Control Minero
12. Agencia de Regulación y Control de Electricidad
13. Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones
14. Agencia Nacional de Regulación y Control de Transporte Terrestre,
Tránsito y Seguridad Vial.
15. Consejo Nacional de Cinematografía
16. Orquesta Sinfónica de Loja
17. Casa Montalvo (Torres Mauricio y Logroño Marco, 2016)
Así también existen siete organismos financieros que se relacionan con el
Ejecutivo y que son:
1. Banco Central
2. Corporación de Seguro de Depósitos, Fondo de Liquidez y Fondo de
Seguros Privados
3. Banco Público BANECUADOR B.P.
4. Banco del Estado
5. Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
6. Corporación Financiera Nacional
7. Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias (Torres
Mauricio y Logroño Marco, 2016)
137
Además en este numeral, se ubican las empresas públicas que no son creadas
por los GADS, si bien no se crean por la Ley o por la Constitución de manea
prerrogativa como determina este numeral, en la expedición de la Ley Orgánica de
Empresas públicas en el cuarto numeral de los considerandos se invoca el numeral
3 y 4 del artículo 225 de la Constitución, además que en el artículo 315 de la
Constitución manifiesta:
El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores
estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable de
recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades
económicas.
Las empresas públicas estarán bajo la regulación y el control específico de los
organismos pertinentes, de acuerdo con la ley; funcionarán como sociedades de
derecho público, con personalidad jurídica, autonomía financiera, económica,
administrativa y de gestión, con altos parámetros de calidad y criterios empresariales,
económicos, sociales y ambientales.
Los excedentes podrán destinarse a la inversión y reinversión en las mismas
empresas o sus subsidiarias, relacionadas o asociadas, de carácter público, en niveles
que garanticen su desarrollo. Los excedentes que no fueran invertidos o reinvertidos
se transferirán al Presupuesto General del Estado.
La ley definirá la participación de las empresas públicas en empresas mixtas
en las que el Estado siempre tendrá la mayoría accionaria, para la participación en la
gestión de los sectores estratégicos y la prestación de los servicios públicos. (Ley
Orgánica de Empresas Públicas, 2009)
138
Por lo expuesto se deduce que las empresas públicas que no se encuentran en
el numeral 4 del artículo 225 de la Constitución, estarán constituyendo el numeral 3
del mencionado artículo. (Torres Mauricio y Logroño Marco, 2016)
3.1.5. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos
autónomos descentralizados para la prestación de servicios
públicos.
El acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados son las normas
regionales, ordenanzas distritales y ordenanzas, por lo que, en este numeral se
incluye todas las empresas públicas y entidades creadas por los Gobiernos
Regionales, Gobiernos Metropolitanos y Gobiernos Provinciales y Municipales.
Ejemplo:
➢ Empresas Públicas de los GADs
➢ Cuerpos de Bomberos Municipales
➢ Registros de la Propiedad
➢ Patronatos
Según el catastro de empresas públicas del Ministerio de Trabajo a octubre de
2013, existían 212 empresas públicas creadas por acto normativo de los GADs.
(Torres Mauricio y Logroño Marco, 2016)
3.2. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS PARA EL MANEJO DE PERSONAL
3.2.1. SISTEMA INTEGRADO DE DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO
DEL SECTOR PUBLICO
Art. 53.- Del Sistema Integrado de Desarrollo del Talento Humano.- Es el conjunto de
políticas, normas, métodos y procedimientos orientados a validar e impulsar las
139
habilidades, conocimientos, garantías y derechos de las y los servidores públicos con
el fin de desarrollar su potencial y promover la eficiencia, eficacia, oportunidad,
interculturalidad, igualdad y la no discriminación en el servicio público para cumplir
con los preceptos de esta Ley.
Art. 54.- De su estructuración. - El sistema integrado de desarrollo del talento humano
del servicio público está conformado por los subsistemas de planificación del talento
humano; clasificación de puestos; reclutamiento y selección de personal; formación,
capacitación, desarrollo profesional y evaluación del desempeño. (Ley Orgánica del
Servicio Público, 2010)
3.2.2. SUBSISTEMA DE PLANIFICACION DEL TALENTO HUMANO
Art. 55.- Del subsistema de planificación del talento humano.- Es el conjunto de
normas, técnicas y procedimientos orientados a determinar la situación histórica,
actual y futura del talento humano, a fin de garantizar la cantidad y calidad de este
recurso, en función de la estructura administrativa correspondiente.
Art. 56.- De la planificación institucional del talento humano.- Las Unidades de
Administración del Talento Humano estructurarán, elaborarán y presentarán la
planificación del talento humano, en función de los planes, programas, proyectos
y procesos a ser ejecutados.
Las Unidades de Administración del Talento Humano de las Entidades del Sector
Público, enviarán al Ministerio de Relaciones Laborales, la planificación
institucional del talento humano para el año siguiente para su aprobación, la cual
se presentará treinta días posteriores a la expedición de las Directrices
Presupuestarias para la Proforma Presupuestaria del año correspondiente.
140
Esta norma no se aplicará a los miembros activos de las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional, Universidades y Escuelas Politécnicas Públicas y a las entidades sujetas
al ámbito de la Ley Orgánica de Empresas Públicas.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados, sus entidades y regímenes
especiales, obligatoriamente tendrán su propia planificación anual del talento
humano, la que será sometida a su respectivo órgano legislativo. (Ley Orgánica
del Servicio Público, 2010)
3.2.3. DEL SUBSISTEMA DE CLASIFICACION DE PUESTOS DEL
SERVICIO PUBLICO
Art. 61.- Del Subsistema de clasificación de puestos.- El subsistema de
clasificación de puestos del servicio público es el conjunto de normas
estandarizadas para analizar, describir, valorar y clasificar los puestos en todas las
entidades, instituciones, organismos o personas jurídicas de las señaladas en el
Artículo 3 de esta Ley.
Se fundamentará principalmente en el tipo de trabajo, su dificultad, ubicación
geográfica, ámbito de acción, complejidad, nivel académico y responsabilidad, así
como los requisitos de aptitud, instrucción y experiencia necesarios para su
desempeño de los puestos públicos.
La clasificación señalará el título de cada puesto, la naturaleza del trabajo, la
distribución jerárquica de las funciones y los requerimientos para ocuparlos.
Art. 62.- Obligatoriedad del subsistema de clasificación.- El Ministerio de
Relaciones Laborales, diseñará el subsistema de clasificación de puestos del
servicio público, sus reformas y vigilará su cumplimiento. Será de uso obligatorio
141
en todo nombramiento, contrato ocasional, ascenso, promoción, traslado, rol de
pago y demás movimientos de personal. La elaboración de los presupuestos de
gastos de personal se sujetará al sistema de clasificación vigente, en coordinación
con la unidad de administración de talento humano de la entidad.
Los cambios en las denominaciones no invalidarán las actuaciones administrativas
legalmente realizadas.
En el caso de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, sus entidades y
regímenes especiales, diseñarán y aplicarán su propio subsistema de clasificación
de puestos. (Ley Orgánica del Servicio Público, 2010)
3.2.4. DEL SUBSISTEMA DE SELECCION DE PERSONAL
Art. 63.- Del subsistema de selección de personal.- Es el conjunto de normas,
políticas, métodos y procedimientos, tendientes a evaluar competitivamente la
idoneidad de las y los aspirantes que reúnan los requerimientos establecidos para
el puesto a ser ocupado, garantizando la equidad de género, la interculturalidad y
la inclusión de las personas con discapacidad y grupos de atención prioritaria.
Art. 64.- De las personas con discapacidades o con enfermedades catastróficas.-
Las instituciones determinadas en el artículo 3 de esta ley que cuenten con más
de veinte y cinco servidoras o servidores en total, están en la obligación de
contratar o nombrar personas con discapacidad o con enfermedades catastróficas,
promoviendo acciones afirmativas para ello, de manera progresiva y hasta un 4%
del total de servidores o servidoras, bajo el principio de no discriminación,
asegurando las condiciones de igualdad de oportunidades en la integración
142
laboral, dotando de los implementos y demás medios necesarios para el ejercicio
de las actividades correspondientes.
En caso de que por razones de la enfermedad catastrófica o discapacidad severa
las personas no pudieren acceder a puestos en la administración pública, y, una
persona del núcleo familiar de dicha persona sea éste cónyuge o conviviente en
unión de hecho, padre, madre, hermano o hermana o hijo o hija, tuviere bajo su
cuidado a la misma, podrá formar parte del porcentaje de cumplimiento de
incorporación previsto en el inciso anterior, para lo cual se emitirá la norma técnica
correspondiente para la contratación de estas personas. En caso de muerte de la
persona discapacitada o con enfermedad catastrófica, se dejará de contar a éstas
dentro del cupo del 4%.
No se disminuirá ni desestimará bajo ningún concepto la capacidad productiva y el
desempeño laboral de una persona con discapacidad o con enfermedad
catastrófica a pretexto de los servicios sociales adecuados que se brinde a éstos
para resolver y equiparar las condiciones desiguales que requieran para ejercer y
desarrollar normalmente sus actividades laborales. Al primer mes de cada año, las
servidoras y servidores públicos que hubieren sido integrados en el año anterior,
obligatoriamente recibirán inducción respecto del trato y promoción de los
derechos hacia sus compañeros y usuarios que merezcan atención prioritaria.
Si luego de la inspección realizada por parte del Ministerio de Relaciones
Laborales, se verificare el incumplimiento de lo previsto en este artículo, y, siempre
y cuando aquello fuere imputable a la autoridad nominadora, se impondrá a ésta
una multa equivalente a cinco salarios básicos unificados del trabajador privado en
143
general. En caso de mantenerse el incumplimiento, se le sancionará con la multa
equivalente a veinte salarios básicos unificados del trabajador privado en general.
Si habiendo sido sancionada por segunda ocasión la autoridad nominadora, se
mantuviere el incumplimiento, siempre y cuando en su jurisdicción exista la
población de personas con discapacidad disponible para el trabajo, de conformidad
con el catastro nacional de personas con discapacidad que mantenga el Consejo
Nacional de Discapacidades (CONADIS), esto constituirá causal de remoción o
destitución.
Respecto del valor de la multa que se imponga por este efecto, el cincuenta por
ciento de la misma ingresará al Ministerio de Relaciones Laborales, valor que será
destinado única y exclusivamente a fortalecer los sistemas de supervisión y control
de dicho portafolio; y, el restante cincuenta por ciento ingresará al Consejo
Nacional de Discapacidades (CONADIS) para dar cumplimiento a los fines
específicos previstos en la Ley de Discapacidades.
El Ministerio de Relaciones Laborales, a través de la unidad de discapacidades y
las inspectorías provinciales respectivas, supervisará y controlará cada año el
cumplimiento de esta disposición en la
Art. 65.- Del ingreso a un puesto público.- El ingreso a un puesto público será
efectuado mediante concurso de merecimientos y oposición, que evalúe la
idoneidad de los interesados y se garantice el libre acceso a los mismos.
El ingreso a un puesto público se realizará bajo los preceptos de justicia,
transparencia y sin discriminación alguna. Respecto de la inserción y accesibilidad
en igualdad de condiciones al trabajo remunerado de las personas con
144
discapacidad y de las comunidades, pueblos y nacionalidades, se aplicarán
acciones afirmativas. El Ministerio de Relaciones Laborales implementará normas
para facilitar su actividad laboral.
La calificación en los concursos de méritos y oposición debe hacerse con
parámetros objetivos, y en ningún caso, las autoridades nominadoras podrán
intervenir de manera directa, subjetiva o hacer uso de mecanismos discrecionales.
Este tipo de irregularidades invalidarán los procesos de selección de personal. (Ley
Orgánica del Servicio Público, 2010)
3.2.5. DE LA FORMACION Y LA CAPACITACION
Art. 69.- De la Formación de las y los servidores públicos.- La formación es el
subsistema de estudios de carrera y de especialización de nivel superior que
otorga titulación según la base de conocimientos y capacidades que permitan a los
servidores públicos de nivel profesional y directivo obtener y generar
conocimientos científicos y realizar investigación aplicada a las áreas de prioridad
para el país, definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
La formación no profesional se alineará también a las áreas de prioridad para el
país establecida en el Plan Nacional del Buen Vivir.
Art. 70.- Del subsistema de capacitación y desarrollo de personal.- Es el
subsistema orientado al desarrollo integral del talento humano que forma parte del
Servicio Público, a partir de procesos de adquisición y actualización de
conocimientos, desarrollo de técnicas, habilidades y valores para la generación de
una identidad tendiente a respetar los derechos humanos, practicar principios de
solidaridad, calidez, justicia y equidad reflejados en su comportamiento y actitudes
145
frente al desempeño de sus funciones de manera eficiente y eficaz, que les permita
realizarse como seres humanos y ejercer de esta forma el derecho al Buen Vivir.
Art. 71.- Programas de formación y capacitación.- Para cumplir con su obligación
de prestar servicios públicos de óptima calidad, el Estado garantizará y financiará
la formación y capacitación continúa de las servidoras y servidores públicos
mediante la implementación y desarrollo de programas de capacitación. Se
fundamentarán en el Plan Nacional de Formación y Capacitación de los Servidores
Públicos y en la obligación de hacer el seguimiento sistemático de sus resultados,
a través de la Red de Formación y Capacitación Continuas del Servicio Público
para el efecto se tomará en cuenta el criterio del Instituto de Altos Estudios
Nacionales - IAEN.
Art. 72.- Planeación y dirección de la capacitación.- El Ministerio de Relaciones
Laborales coordinará con las Redes de Formación y Capacitación de los
Servidores Públicos y las Unidades de Administración del Talento Humano de la
institución, la ejecución del Plan Nacional de Formación y Capacitación de los
Servidores Públicos que deberá ser desconcentrada y descentralizada, acorde a
los preceptos constitucionales.
En el caso de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, sus entidades y
regímenes especiales se sujetarán a lo que determina la correspondiente Ley.
Art. 73.- Efectos de la formación y la capacitación.- La formación y capacitación
efectuada a favor de las y los servidores públicos, en la que el Estado hubiese
invertido recursos económicos, generará la responsabilidad de transmitir y de
poner en práctica los nuevos conocimientos adquiridos por un lapso igual al triple
del tiempo de formación o capacitación.
146
Art. 74.- Incumplimiento de obligaciones.- En caso de que la servidora o servidor
cese en su puesto en los casos previstos en las letras a), d), f) e i) del artículo 47
de esta ley y no pueda cumplir con la obligación establecida en el artículo 73 de la
misma, o haya reprobado en sus estudios, la autoridad nominadora dispondrá la
adopción de las medidas administrativas o judiciales a que hubiere lugar. El
servidor estará obligado a reintegrar a la institución respectiva el valor total o la
parte proporcional de lo invertido en su formación o capacitación, en un plazo no
mayor a 60 días, pudiendo dichos valores cobrarse por parte de la Contraloría
General del Estado a través de la jurisdicción coactiva o el Ministerio de Relaciones
Laborales por la misma vía.
Art. 75.- Del pago de honorarios a instructores.- Las servidoras y los servidores
públicos que por sus conocimientos y experiencia, sean requeridos para colaborar
fuera del horario de la jornada de trabajo, en calidad de organizadores, profesores,
facilitadores o instructores en eventos de capacitación, tendrán derecho a percibir
honorarios por su trabajo. Para el efecto, el Ministerio de Relaciones Laborales
emitirá la escala de honorarios respectiva. (Ley Orgánica del Servicio Público,
2010)
3.2.6. DEL SUBSISTEMA DE EVALUACION DEL DESEMPEÑO
Art. 76.- Subsistema de evaluación del desempeño.- Es el conjunto de normas,
técnicas, métodos, protocolos y procedimientos armonizados, justos,
transparentes, imparciales y libres de arbitrariedad que sistemáticamente se
orienta a evaluar bajo parámetros objetivos acordes con las funciones,
responsabilidades y perfiles del puesto.
147
La evaluación se fundamentará en indicadores cuantitativos y cualitativos de
gestión, encaminados a impulsar la consecución de los fines y propósitos
institucionales, el desarrollo de los servidores públicos y el mejoramiento continuo
de la calidad del servicio público prestado por todas las entidades, instituciones,
organismos o personas jurídicas señaladas en el artículo 3 de esta Ley.
Art. 77.- De la planificación de la evaluación.- El Ministerio de Relaciones Laborales
y las Unidades Institucionales de Administración del Talento Humano, planificarán
y administrarán un sistema periódico de evaluación del desempeño, con el objetivo
de estimular el rendimiento de las servidoras y los servidores públicos, de
conformidad con el reglamento que se expedirá para tal propósito. Planificación y
administración que deberá ser desconcentrada y descentralizada, acorde a los
preceptos constitucionales correspondientes.
Las evaluaciones a las y los servidores públicos se realizarán una vez al año, a
excepción de las y los servidores que hubieren obtenido la calificación de regular
quienes serán evaluados nuevamente conforme lo indicado en el Artículo 80 de
esta ley.
Art. 78.- Escala de calificaciones.- El resultado de la evaluación del desempeño se
sujetará a la siguiente escala de calificaciones:
a) Excelente; b) Muy Bueno; c) Satisfactorio; d) Regular; y, e) Insuficiente.
En el proceso de evaluación la servidora o servidor público deberá conocer los
objetivos de la evaluación, los mismos que serán relacionados con el puesto que
desempeña. Los instrumentos diseñados para la evaluación del desempeño,
148
deberán ser suscritos por el jefe inmediato o el funcionario evaluador, pudiendo
este último realizar sus observaciones por escrito.
Los resultados de la evaluación serán notificados a la servidora o servidor
evaluado, en un plazo de ocho días, quien podrá solicitar por escrito y
fundamentadamente, la reconsideración y/o la recalificación; decisión que
corresponderá a la autoridad nominadora, quien deberá notificar por escrito a la o
el servidor evaluado en un plazo máximo de ocho días con la resolución
correspondiente.
El proceso de recalificación será realizado por un tribunal integrado por tres
servidores incluidos en la escala del nivel jerárquico superior que no hayan
intervenido en la calificación inicial. (Ley Orgánica del Servicio Público, 2010)
3.3. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS PARA EL SEGUIMIENTO Y CONTROL
PÚBLICO.
Controlar es el proceso de comprobación del cumplimiento de lo planificado.
Es la evaluación de cómo se ha realizado lo que tenía previsto hacer, con lo
conseguido.
Es asegurar el desempeño eficiente para alcanzar los objetivos de la
empresa. El proceso de control implica tres fases que son:
1. Establecer metas, normas, directrices y políticas.
2. Medir, comparar o verificar, el desempeño logrado en relación con las
metas, normas, directrices y políticas establecidas.
149
3. Reforzar los aciertos y corregir las fallas. (Torres Mauricio & Logroño
Marco, 2017)
Fuente: (Torres Mauricio & Logroño Marco, 2017)
El control es la comprobación o comparación de lo que tiene que ser
(situación deseada) con lo que está sucediendo (situación actual), esta medición
determina brechas y diferencias que van a ocasionar sanciones (responsabilidades
en el sector público) con el fin de corregir las desviaciones o fallas. (Torres Mauricio
& Logroño Marco, 2017)
Para Robbins (1996) el control puede definirse como:
"El proceso de regular actividades que aseguren que se están
cumpliendo como fueron planificadas y corrigiendo cualquier desviación
significativa" (p.654). (Robbins & De Cenzo, 1996)
Sin embargo Stoner (1996) lo define de la siguiente manera:
Stándar
Situación deseada
Indicador
Situación Actual
CORRECCIÓN
150
"El control administrativo es el proceso que permite garantizar que las
actividades reales se ajusten a las actividades proyectadas" (p.610)
(Stoner & Freeman, 1996)
Mientras que para Fayol, citado por Melinkoff (1990)
El control "Consiste en verificar si todo se realiza conforme al programa
adoptado, a las órdenes impartidas y a los principios
administrativos…Tiene la finalidad de señalar las faltas y los errores a fin
de que se pueda repararlos y evitar su repetición". (p.62). (Melinkoff,
1990)
La Constitución de la República en el artículo 212, le faculta a la Contraloría
General del Estado, entre otras, de dirigir el sistema de control administrativo, a
través del control interno, auditoría interna y control externo, así como determinar
responsabilidades administrativas, civiles culposas e indicios de responsabilidad
penal.
Serán funciones de la Contraloría General del Estado, además de las
que determine la ley:
1. Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de
auditoría interna, auditoría externa y del control interno de las
entidades del sector público y de las entidades privadas que
dispongan de recursos públicos.
151
2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e
indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y
gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones que en
esta materia sean propias de la Fiscalía General del Estado.
3. Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones.
4. Asesorar a los órganos y entidades del Estado cuando se le solicite.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
El control, en el sector público dependiendo de quién lo realice o según la
Ley Orgánica de la Contraloría, los componentes del control pueden ser: Interno y
externo.
El control interno es cuando lo realiza la propia entidad, a través de sus
autoridades, funcionarios, servidores y auditor interno. El control externo es cuando
lo realiza la Contraloría General del Estado u otros organismos de control,
dependiendo de sus competencias.
3.3.1. CONTROL INTERNO
El control interno que lo realiza la propia entidad, es de responsabilidad de
la máxima autoridad, busca salvaguardar los recursos públicos y el cumplimiento
de metas y objetivos, el control interno tiene tres tiempos que son:
1. Control Previo.
2. Control Continuo.
152
3. Control Posterior.
La Ley orgánica de la Contraloría General del Estado, en su artículo 12
determina:
Tiempos de control. El ejercicio del control interno se aplicará en forma
previa, continua y posterior:
a) Control previo.- Los servidores de la institución, analizarán las
actividades institucionales propuestas, antes de su autorización o
ejecución, respecto a su legalidad, veracidad, conveniencia,
oportunidad, pertinencia y conformidad con los planes y presupuestos
institucionales;
b) Control continuo.- Los servidores de la institución, en forma
continua inspeccionarán y constatarán la oportunidad, calidad y cantidad
de obras, bienes y servicios que se recibieren o prestaren de
conformidad con la ley, los términos contractuales y las autorizaciones
respectivas; y,
c) Control posterior.- La unidad de auditoría interna será
responsable del control posterior interno ante las respectivas
autoridades y se aplicará a las actividades institucionales, con
posterioridad a su ejecución. (Ley Orgánica Reformatoria a la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado, 2009)
153
El control previo y continuo lo realizan los servidores de la propia entidad,
mientras que el control posterior, lo realiza el auditor interno.
Auditoría Interna
La unidad de auditoría interna, pertenece técnica y administrativamente a la
Contraloría General del Estado, el auditor interno realizará exámenes de auditoría
de gestión y exámenes especiales, además que asesorará en los temas de su
competencia.
Las entidades públicas tendrán una unidad de auditoría interna cuando se
justifique. Las máximas autoridades de las Unidades de Auditoría Interna, serán de
libre designación y remoción por parte del Contralor General del Estado. (Torres
Mauricio y Logroño Marco, 2016)
3.3.2. CONTROL EXTERNO
El Control Externo en el sector público lo realiza la Contraloría General del
Estado y otras entidades que tienen esta competencia, en especial las que están
comprendidas en la Función de Transparencia y Control Social. Si nos referimos al
control administrativo en el sector público, este es competencia de la Contraloría
General del Estado, según lo establece la Ley Orgánica de la Contraloría General
del Estado en el artículo 18, este control lo realizará, a través de la auditoría
gubernamental y el examen especial.
154
El control externo que realizará la Contraloría General del Estado se
ejercerá mediante la auditoría gubernamental y el examen especial,
utilizando normas nacionales e internacionales y técnicas de auditoría.
La auditoría gubernamental realizada por la Contraloría General del
Estado, consiste en un sistema integrado de asesoría, asistencia y
prevención de riesgos que incluye el examen y evaluación críticos de las
acciones y obras de los administradores de los recursos públicos. La
auditoría gubernamental, no podrá modificar las resoluciones adoptadas
por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus atribuciones,
facultades o competencias, cuando éstas hubieran definido la situación
o puesto término a los reclamos de los particulares, pero podrá examinar
la actuación administrativa del servidor, de conformidad con la ley. (Ley
Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado, 2009)
La Auditoría Gubernamental puede ser:
➢ Auditoría Financiera.
➢ Auditoría de Gestión.
➢ Auditoría de Aspectos Ambientales.
➢ Auditoría de Obras Pública o de Ingeniería.
La auditoría financiera
Revisará con respecto a un período determinado la razonabilidad de las
cifras de los estados financieros y la realizará un grupo profesional en la rama.
155
La auditoría de gestión
Revisará el control interno y la gestión, así como la eficiencia, eficacia,
economía, legalidad e impacto y el cumplimiento de los objetivos y metas
institucionales. La realiza un equipo multidisciplinario.
La auditoría de aspectos ambientales
Revisará los procedimientos de realización y aprobación de los estudios y
evaluaciones de impacto ambiental.
La auditoría de obras públicas o de ingeniería
Evaluará las obras en construcción, en lo relacionado a su administración,
contratación y gestión del proyecto.
El examen especial.
Evalúa aspectos específicos, limitados o de una parte de las actividades
relacionadas a la gestión financiera, administrativa, operativa y medio ambiental,
como un rubro, una cuenta etc. (Torres Mauricio y Logroño Marco, 2016)
156
UNIDAD 4
4. PERFILES DE COMPTENCIAS DE LOS CONDUCTORES POLÍTICOS Y
GERENTES PUBLICOS.
4.1. HABILIDADES DIRECTIVAS Y GERENCIALES
La función principal de los gerentes integrales es la de tomar decisiones, este
debe estar totalmente familiarizado con el entorno en el que se desenvuelve; el
gerente, debe anticiparse a los cambios y aceptar de forma positiva cada cambio que
se le presenta, también visualizarlos y percibirlos como una oportunidad y un reto.
El reto que enfrenta el gerente consiste en forjar un tipo de gerencia acorde a
las necesidades organizacionales para enfrentar no el día a día, si no saber prever el
futuro juntamente con sus superiores.
Todos los gerentes tienen ilusiones, la primera es la de que el Gerente manda,
la segunda es de que pertenece y la tercera es la de dirigir, estas tres ilusiones son
necesarias para el gerente, sin embargo la administración por ilusiones no es
confiable, en ese caso es preferible utilizar positivamente las ilusiones de los gerentes,
es decir, no destruirlas sino manejarlas y canalizarlas de manera tal que se aproveche
al máximo el potencial de cada uno.
Existen cuatro habilidades que tienen mayor importancia a la hora de analizar
al tomador de decisiones:
Habilidad Técnica: Que es posesión de conocimientos y destrezas en
actividades que suponen la aplicación de métodos, procesos y procedimientos. Esta
implica por lo tanto el uso de instrumentos y técnicas específicas. Por ejemplo, los
mecanismos trabajan con herramientas y sus supervisores deben poseer la capacidad
157
de enseñarnos a usarlas. De igual modo, los contadores aplican técnicas específicas
en sus labores.
Habilidad Humana: Es la capacidad para trabajar con individuos, el esfuerzo
cooperativo, el trabajo en equipo, la creación de condiciones donde las personas se
sientan protegidas y libres de expresar sus opiniones. Por ejemplo, los círculos de
calidad conformados en las organizaciones para la determinación y solución de
conflictos.
Habilidad de Conceptualización: Es la capacidad para percibir el panorama
general, distinguir los elementos más significativos de una situación y comprender las
relaciones entre ellos. Por ejemplo, los analistas de Recursos Humanos utilizan Leyes
y Reglamentos para regular el accionar del personal en determinadas situaciones.
Habilidad de Diseño: Es la capacidad para resolver problemas en beneficio
de la empresa. Para ser eficaces y particularmente en los niveles organizacionales
superiores, los gerentes deben ser capaces de hacer mucho más que advertir un
problema. Deben poseer además la habilidad de un buen ingeniero de diseño para
deducir la solución práctica de un problema. Si se limitaran a detectar problemas y a
fingir como observadores de problemas las organizaciones fracasarían. Por lo tanto,
también deben poseer la valiosa habilidad de ser capaces de diseñar soluciones
funcionales a los problemas en respuesta a las realidades que enfrentan.
4.2. TECNOLOGÍAS DE GESTIÓN
Estas tecnologías suena como algo de última generación, de nuestra era del
conocimiento, pero no. A través del tiempo el ser humano ha desarrollado diversas
TG, las cuales han enfocado su esencia en diferentes aspectos con el único objeto de
158
hacer más productivas las organizaciones; podría citar, dentro de las primeras TG que
se expresaron con tal, al Taylorismo, el Fordismo, entre otras.
Hacia finales del siglo XX y principios de éste, nos encontramos con una amplia
variedad de TG; las cuales se han convertido en soporte fundamental de las
organizaciones para ser competitivas o diferenciarse en este mercado global en el que
vivimos; entonces veamos que son.
¿Qué son las tecnologías de gestión – TG?
La Tecnología es el conocimiento aplicado y la Gestión es el Hacer (éstas son
definiciones pragmáticas); entonces podría decir que las TG son el conjunto de
conocimientos aplicados para hacer un trabajo dentro de una organización, por
ejemplo cuando se utiliza el ciclo PDCA (plan, do, check, act) o circulo de Deming, se
está aplicando una TG para llevar a cabo las operaciones o proyectos en la
organización; esta tecnología se basa en realizar metodológica y secuencialmente
acciones de planeación, ejecución, evaluación y mejoramiento.
4.2.1. Balanced Scorecard o Tableros de Mando Integrales BSC
Constituye una herramienta revolucionaria para movilizar al capital humano
hacia el pleno cumplimiento de la misión, a través de canalizar las energías,
habilidades y conocimientos específicos del capital humano en la organización hacia
el logro de metas estratégicas de largo plazo. La traducción de Balanced Scorecard
en español, literalmente, sería "Hoja de resultados equilibrada". Sin embargo, se le ha
conocido por muchos nombres distintos, entre los cuales destacan "Tablero de
Comando" y "Cuadro de Mando Integral". Muchos prefieren mantener el nombre en
inglés.
159
Permite tanto guiar el desempeño actual como apuntar el desempeño futuro. El
Balanced Scorecard usa medidas en cuatro categorías importantes:
• Desempeño financiero – ¿Cómo nos vemos a los ojos de los
actores?: aunque las medidas financieras no deben ser las únicas, tampoco
deben despreciarse. La información precisa y actualizada sobre el desempeño
financiero siempre será una prioridad. A las medidas tradicionales financieras
(como ganancias, crecimiento en las ventas), quizás se deba agregar otras
relacionadas como riesgo y costo-beneficio.
• Conocimiento del cliente – ¿Cómo nos ven los clientes?: cómo
ve el cliente / usuario a la organización, y qué debe hacer esta para mantenerlo
como cliente / usuario. Si el cliente / usuario no está satisfecho, aún cuando las
finanzas estén marchando bien, es un fuerte indicativo de problemas en el
futuro.
• Procesos internos de operación – ¿En qué debemos
sobresalir?: cuales son los procesos internos que la organización debe mejorar
para lograr sus objetivos. Debemos preguntarnos: "Para satisfacer a los
accionistas y clientes, ¿En qué procesos de negocio debemos sobresalir?".
• Aprendizaje y crecimiento – ¿Podemos continuar mejorando y
creando valor?: Cómo puede la organización seguir mejorando para crear valor
en el futuro. Incluye aspectos como entrenamiento de los empleados, cultura
organizacional, etc.
Estas categorías permiten alinear iniciativas individuales, organizacionales,
trans-departamentales, trans-organizacionales e identificar procesos enteramente
160
nuevos, para cumplir con objetivos del cliente y actores. El Balanced Scorecard o
Tableros de Mando Integrales BSC es un robusto sistema de aprendizaje para probar,
obtener realimentación y actualizar la estrategia de la organización. El Balanced
Scorecard o Tableros de Mando Integrales BSC proveen el sistema administrativo
para que las organizaciones inviertan en el largo plazo en: clientes, capital humano,
desarrollo de nuevos productos y sistemas más bien que en administrar la última línea
para bombear utilidades de corto plazo.
El proceso de crear un "Balanced Scorecard" incluye la determinación de:
1. Objetivos que se desean alcanzar,
2. Mediciones o parámetros observables, que midan el progreso
hacia el alcance de los objetivos,
3. Metas, o el valor específico de la medición que queremos alcanzar
4. Iniciativas, proyectos o programas que se iniciarán para lograr
alcanzar esas metas.
Ejemplo: un objetivo de la empresa es tener un crecimiento rentable (objetivo).
Esto se medirá mediante el crecimiento en el margen neto (medición). Se quiere
alcanzar un crecimiento de 5% en este indicador (meta). Para hacerlo, se ampliará la
gama de productos (iniciativa).
Esto se repite con tantos objetivos como sea necesario, tantas mediciones para
cada objetivo (con sus respectivas metas), y tantas iniciativas como se requieran para
lograrlos.
161
A nivel práctico, todas las mediciones establecidas se colocan en un cuadro,
en el cual se va monitoreando el progreso en cada una de ellas. Los datos se obtienen
generalmente de los distintos sistemas informáticos con los que cuenta la empresa, y
se presentan en forma esquemática y gráfica, similar al tablero que utiliza un piloto
para conocer el status de su avión.
Adaptando el Balanced Scorecard para adecuarlo al sector público y sin
fines de lucro2
El presente artículo nos da una idea de lo que representa el Balanced
Scorecard para el sector privado y su adaptación al sector público e instituciones sin
fines de lucro.
El Balanced Scorecard se ha posicionado como el desafío para la medición del
desempeño en el sector privado y está igualmente bien equipado para facilitar una
rápida y dramática transición al siglo XXI de las organizaciones públicas y sin fines de
lucro. En el siguiente gráfico se puede diferenciar cómo se usa el Balanced Scorecard
en una organización pública o sin fines de lucro, respecto de las privadas.
2 Paul Niven, BSC Step-by-Step, Primerus Consulting; Sección: Diarios y Revistas, 28/01/2005
162
MISIÓN
CLIENTE
¿A quién definimos como nuestro
cliente?
¿Cómo creamos valor para
nuestros clientes?
PROCESOS INTERNOS
Satisfacer a nuestros clientes
mientras se cumplen con las
restricciones presupuestarias
¿En que procesos debemos ser
excelentes?
FINANCIERA
¿Cómo agregamos valor a
nuestros clientes mientras
controlamos los costos?
APRENDIZAJE & CRECIMIENTO
¿Cómo debemos prepararnos a
nosotros mismos para crecer y
cambiar, satisfaciendo la
demanda continua?
ESTRATEGIA
La Misión se Ubica en la Parte Superior del Balanced Scorecard. Maximizar el
valor para los accionistas es el final del juego para las empresas con fines de lucro y
son responsables frente a sus accionistas financieros sólo por hacer eso. Esto no es
así ni para las organizaciones públicas ni para las sin fines de lucro. Estas son
responsables por la administración eficiente de los fondos cuando en realidad esta no
es su máxima aspiración. Ellos existen para servir a un propósito más elevado, por
ejemplo “reducir la incidencia del HIV” o “aumentar la seguridad pública”. No se debe
dudar en incluir este tipo de objetivos en el BSC argumentando que no se tiene control
total sobre la misión o que no se puede influir en los resultados. Sin embargo, sólo a
través de la medición es que se conseguirá una diferencia real en las vidas o
circunstancias de las partes interesadas. Por supuesto no se logrará la misión de un
163
día para el otro, y de hecho puede que se vea sólo movimientos periódicos. Esta es
la razón por la que las otras perspectivas del BSC son tan vitales.
Monitorear el desempeño y aprender de los resultados en las perspectivas de
cliente, procesos internos, aprendizaje y crecimiento y financiera ofrecen la
información de corto a mediano plazo que se requiere para acercarse al logro de la
misión.
La Estrategia se mantiene siempre en el centro del Balanced Scorecard. Las
organizaciones públicas o sin fines de lucro con frecuencia tienen dificultad para definir
una estrategia clara y concisa. Mientras muchas tratan de desarrollar declaraciones
de estrategia, sólo amontonan poco más que listas detalladas de programas e
iniciativas usadas para asegurar los fondos de los benefactores. La estrategia trata
sobre aquellas prioridades amplias que se planean conseguir con el objeto de lograr
la misión. Esas prioridades deben ser consistentes con cada situación única y
adaptarse para responder efectivamente a los desafíos y oportunidades particulares.
Una vez que se ha desarrollado la estrategia, el BSC se utiliza para su efectiva
traducción e implementación.
La Perspectiva de Cliente es elevada. Una distinción clara entre los BSC del
sector público y privado es que directamente conectada a la misión, está la perspectiva
de Clientes y no la de los accionistas financieros. Lograr la misión no se equipara con
la responsabilidad fiscal y de servicio, en lugar de eso la organización debe determinar
a quién aspirar servir y cuáles son los requerimientos que mejor se pueden satisfacer.
Rick Pagsibigan, Chief Strategy Officer de la Cruz Roja de Filadelfia, explica:
“Nosotros pusimos la Perspectiva del Cliente arriba. El mensaje es que cualquier cosa
y todo lo que hagamos con respecto a las finanzas, ingresos, etc., está allí para apoyar
164
a nuestros clientes”. En el sector público y sin fines de lucro, el foco está en los
clientes, y en satisfacer sus necesidades con el objeto de conseguir la misión. Pero la
cuestión de “Quién es el cliente” es uno de los asuntos más desconcertantes que
deben afrontar los que adoptan el Balanced Scorecard en organizaciones públicas y
sin fines de lucro. En estos sectores, diferentes grupos diseñan el servicio, pagan por
el servicio y finalmente son beneficiados por el servicio.
La red de relaciones hace que determinar quién es el cliente sea un desafío
formidable. Definir quién es el cliente real depende muchas veces de cada punto de
vista particular. Por ejemplo, en el sector público, el ente legislativo que provee los
fondos puede ser una elección lógica, de la misma manera que los clientes a los que
se sirve. Sin embargo, piense sobre el grupo al que se “sirve”. ¿Las agencias de
aplicación de leyes, considerarían a los criminales que arrestan como sus clientes?
Muchos podrían argumentar que sus contribuyentes son los beneficiarios últimos de
las actividades policiales y por lo tanto ellos son los clientes verdaderos.
Afortunadamente, el Balanced Scorecard no te fuerza a hacer esta elección difícil.
Incluir a todos los clientes es permisible y posible usando la estructura de Scorecard
del sector público. No sólo es posible, es deseable ya que alcanzar la misión es muy
probable que implique satisfacer a grupos de clientes dispares. Cada grupo de clientes
identificado resultará en la aparición de diferentes indicadores en las otras
perspectivas del BSC. Una vez que los ejecutivos del sector han transitado el camino
a través de este intrincado laberinto, el trabajo de escoger los indicadores de
desempeño en todas perspectivas se hace mucho más sencillo.
Ningún Balanced Scorecard está completo sin la Perspectiva Financiera.
Ninguna organización puede operar satisfactoriamente y satisfacer los requerimientos
165
de sus clientes sin recursos financieros. Los indicadores financieros en el modelo de
BSC para organizaciones públicas y sin fines de lucro pueden ser mejor vistas como
los facilitadores del éxito para los clientes o como restricciones dentro de las cuales
cada grupo debe operar. Muchos pueden argumentar, con mérito, que es muy difícil
poner un precio financiero al trabajo que desempeñan. Sin embargo debemos
persuadir a los directivos que los indicadores financieros no son inconsistentes con la
calidad del servicio y con el logro de la misión. De hecho cuando los servicios son
brindados al menor costo o con gran eficiencia, el programa seguramente atraerá más
atención y garantizará mayores inversiones de los benefactores. Una ganancia para
todos.
¿Qué procesos internos entregan valor a los clientes?. Cuando desarrollamos
objetivos e indicadores para esta perspectiva nos preguntamos a nosotros mismos,
“¿Cuáles son los procesos internos clave en los que debemos ser excelentes para
entregar valor a nuestros clientes?”. Toda organización desde la agencia de servicio
local más pequeña hasta los departamentos más grandes del gobierno tendrán
documentados procesos para establecer sus objetivos. Las organizaciones pequeñas
tendrán docenas, mientras los entes más grandes tendrán cientos de procesos. La
clave del éxito del BSC radica en seleccionar y medir sólo aquellos procesos que
conducen a mejores resultados y que en última instancia permiten trabajar en pos de
la misión. Los procesos que se eligen para focalizarse estarán conectados
directamente con los objetivos e indicadores escogidos en la perspectiva de Cliente.
No es inusual que la perspectiva de Procesos Internos tenga la mayor cantidad de
objetivos e indicadores del Balanced Scorecard.
166
La perspectiva de Aprendizaje & Crecimiento de los empleados provee los
cimientos para un Buen Balanced Scorecard. Al operar como organizaciones basadas
en la misión, las agencias del sector público y sin fines de lucro dependen en gran
medida de las competencias, dedicación y alineación de su personal para cumplir sus
objetivos socialmente importantes. Los empleados y la infraestructura organizacional
representan el hilo con el que se entrelaza el resto del Balanced Scorecard. El éxito
en la conducción de las mejoras de procesos, en la operación de manera fiscalmente
responsable y en la satisfacción de todos los grupos de clientes depende en gran parte
de la habilidad de los empleados y en las herramientas que utilizan para sostener su
misión. Empleados motivados con la correcta mezcla de competencias y
herramientas, operando en un clima organizacional diseñado para sostener las
mejoras son los ingredientes claves para conducir las mejoras de procesos, trabajar
dentro de las limitaciones financieras y finalmente lograr el éxito de la misión.
4.2.2. GESTIÓN POR RESULTADOS
Gestión Pública por resultados es un proceso estratégico, político y técnico,
que parte del principio del “Estado contractual” en el marco de la Nueva Gestión, es
decir la relación y vínculo formal que se da entre un principal (sociedad) y un agente
(gobierno) en el cual ambas partes acuerdan efectos o resultados concretos a
alcanzar con acción del agente y que influyen sobre el principal, creando valor público.
(Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Internacional, 2009)
Según el documento de Estrategias Gerenciales, La teoría neoclásica fue
desplazando progresivamente la atención antes puesta en las llamadas “actividades-
medio”, hacia los objetivos o finalidades de la organización; los enfoques que se
basaban en el “proceso” y los “medios” fueron sustituidos por un enfoque centrado en
167
los resultados y objetivos alcanzados (fines), por lo que la preocupación acerca de
“cómo” administrar pasó a ser la preocupación de “por qué o para qué” administrar.
La gestión por resultados constituye un modelo administrativo bastante
difundido y plenamente identificado con el espíritu pragmático y democrático de la
teoría neoclásica.
Este tipo de gestión apareció recientemente en 1954 con Peter F. Drucker,
quien publicó un libro en el cual la caracterizó por primera vez. La gestión por
resultados surgió en la década de 1950, cuando la empresa privada norteamericana
estaba sufriendo fuertes presiones. El empresario en esa época estaba medio
consciente de las pérdidas de sus márgenes de ganancias y de la necesidad de
reducir gastos, y se concentraba más en los resultados que en esfuerzos superfluos
y dispersos. La presión económica de la época generó dentro de las empresas una
“administración por presión”, pero la presión ejercida sobre los gerentes no condujo a
mejores resultados.
Como respuesta, las empresas hacían más fuertes los controles y con eso se
cerraba más el círculo vicioso: mayor control, mayor resistencia; mayor resistencia,
mayor control. Fue entonces cuando se buscó una forma de equilibrar los objetivos,
admitir una mayor participación descentralizar las decisiones, permitir el autocontrol y
la autoevaluación, proporcionando mayor libertad y mayor flexibilidad en los controles.
Esta metodología surgió como método de evaluación y control sobre el
desempeño de áreas y organizaciones en crecimiento rápido. Inicialmente constituyó
un criterio financiero de evaluación y de control. Como criterio financiero fue válido
pues los criterios de ganancia y de costo no son suficientes para explicar la
168
organización social y humana. La respuesta de los niveles medios e inferiores de la
organización a ese criterio fue de descontento y apatía, lo cual ocasionó conflictos
entre los funcionarios de nivel medio e inferior y la alta dirección.
Fue entonces cuando comenzaron a surgir las ideas de descentralización y
gestión por resultados. El único modo que encontró la dirección para revertir el
proceso antes descrito fue la descentralización de las decisiones y la fijación de
objetivos para cada área clave: cada cual escogería “cómo” alcanzar los resultados.
Se eliminaron los órganos de staff, quedando a cargo de cada división la creación de
los “servicios que se necesitarán para alcanzar los objetivos”, lo que fortaleció la
posición de autoridad de cada jefe operativo.
La gestión por resultados supone medir los resultados. Esta simple evidencia,
sin embargo, la medición de los resultados es una de las cuestiones institucionales
más complejas: para analizar la gestión operativa es preciso medir productos (muchas
veces servicios intangibles), para analizar la gestión estratégica es necesario medir
los resultados que estos productos generan. Para analizar las políticas es preciso
conocer los efectos e impactos que se logran sobre la sociedad. Para todo ello es
preciso construir y aplicar indicadores válidos y legitimados, pues los indicadores son
la visión compartida de la forma en que se logran los fines.
La Gestión por Resultados (también denominada administración por objetivos
o dirección por resultados) es un enfoque de gestión que busca incrementar la eficacia
y el impacto de las políticas de la organización a través de una mayor responsabilidad
de los funcionarios por los resultados de su gestión.
4.2.3. ESIGEF
169
El Sistema Integrado de Gestión Financiera (eSIGEF) es una herramienta
informática a través de la cual se facilita el desarrollo de los procesos de la gestión
financiera pública del Presupuesto General del Estado, con el fin de obtener de
manera ágil y oportuna la información relevante y útil para la toma de decisiones,
optimizando el tiempo y recursos a las instituciones y transparentando la gestión
pública.
Es un sistema que se accede a través del internet, en donde las instituciones
públicas gestionan sus presupuestos, registran su contabilidad y autorizan los pagos.
4.3. PERFILES ACTITUDINALES PARA LA GESTIÓN
4.3.1. Características que un Gerente Integral debe saber
identificar en su organización.
El Gerente Integral debe ser capaz de identificar en su organización:
• FORTALEZAS INTERNAS:
Son actividades internas de una organización que se lleva a cabo
especialmente bien. Las funciones de gerencia, marketing, finanzas,
producción, investigación y desarrollo de una organización deben auditarse o
examinarse como parte del proceso lógico de auditoria administrativa interna,
con el objeto de identificar y evaluar fortalezas internas en especial importancia.
• DEBILIDADES INTERNAS:
Se refiere a las actividades internas de gerencia, marketing, finanzas,
producción, investigación y desarrollo que limitan o inhiben el éxito general de
170
una organización. Una organización debe tratar de seguir estrategias que
efectivamente mejoren las áreas con debilidades internas.
• OPORTUNIDADES EXTERNAS:
Son tendencias económicas, sociales, políticas, tecnológicas y
competitivas, es decir hechos o factores externos que podrían de forma
significativa beneficiar a una organización en el futuro. La resolución de los
computadores, la biotecnología, los cambios en la población, cambios valores
y actitudes con respecto al trabajo. Por ejemplo: Una oportunidad externa que
afronta el gobierno ecuatoriano, es el estrechar las relaciones políticas y
comerciales con países del cono sur, que permitirían en determinado momento
fortalecer la economía nacional.
• AMENAZAS EXTERNAS:
Consiste en tendencias económicas, sociales, políticas, tecnológicas y
competitivas, así como hechos que son potencialmente dañinos para la
posición competitiva presente o futura de una organización. Por ejemplo: La
inestabilidad económica mundial ha obligado establecer medidas de recesión
que precautelen la economía nacional.
Estas características o factores son básicos y permiten al Gerente Integral,
crear estrategias para el alcance de metas. Sin embrago existen ciertas condiciones:
La primera condición para llegar a la superación personal, es fijar la meta, con
características muy particulares, la meta debe ser controlada y en este sentido las
metas pueden inicialmente variar entre ser: intrínsecas o extrínsecas, controlables e
incontrolables. Saber lo que realmente se tiene que hacer, que es lo que realmente se
171
quiere alcanzar, que es lo que se quiere lograr, esto significa anticipar el resultado a
través de una visualización de sus acciones.
El nuevo milenio ha transformado las prácticas de las organizaciones y con ello
las habilidades y características que el nuevo entorno demanda de los directivos. Las
características descritas señalan que el gerente de hoy debe poseer un perfil muy
distinto del gerente de hace varias décadas, cuyo patrón se ajustaba en mayor medida
al control y la supervisión.
A los gerentes del Siglo XXI se les exige una preparación diferente para poder
atender las necesidades de las organizaciones modernas. Conocimiento de más de
un idioma, estudios universitarios, conocimientos de informática y capacidad de
comunicación son algunos de los aspectos a tener en cuenta para ser gerente exitoso
y competitivo.
El gerente de hoy debe dominar un sinnúmero de funciones, que le faciliten
interactuar con el medio y dirigir con eficiencia los destinos de la empresa. Deberá ser
estratega, organizador y líder. Para poder organizar necesita saber hacia dónde va,
cómo va a organizarse, y en cada etapa saber ser líder.
Deberá saber de todo un poco, y también conocer todos aquellos aspectos que
pueden afectar una organización, estar preparado para enfrentarlo y ser consciente
de que a medida que avanza el tiempo además de presentársele en el camino
herramientas útiles para sobrellevar cualquier adversidad, aparecen también
obstáculos que opacan el panorama. Es entonces donde deberá demostrar que puede
hacerle frente a todo eso y junto con el equipo humano que dirige enfrentarlo,
contrarrestarlo, y aprender de ello para experiencias futuras.
172
4.3.2. Formas organizativas y cuantificación de resultados: la
utilización de indicadores para la gestión pública
A diferencia de lo tradicionalmente valorado desde una óptica de administración
(la aplicación de medios), en la nueva gestión pública requiere una remarcable
relevancia la preocupación por evaluar resultados (más que hacer un seguimiento de
los procedimientos utilizados). Ello, sin embargo, requiere un importante esfuerzo de
medición de los outputs (resultados) de la actividad pública.
Una primera aproximación a la medición del output resultante de las
intervenciones del sector público, obliga a distinguir entre actividades con un
importante protagonismo de la demanda (se actúa «a instancia de parte»), respecto
de aquellas otras para las que el agente público es oferente «rutinario» de unos
determinados servicios (actuando «de oficio»). Y entre estas últimas pueden
distinguirse aquellas otras actividades en las que el suministro del servicio, estimado
colectivamente como necesario, se impone a todos los ciudadanos, pese a la posible
falta de interés individual.
4.3.3. Indicadores de actividad y calidad en los
servicios públicos
Lo que debe entenderse por calidad en servicios públicos es una cuestión
abierta. Es determinante de la calidad de los servicios un vector de componentes muy
diversos, que incluye factores tales como:
a) Elementos tangibles del servicio, como puede ser la limpieza o el
grado de conservación de las instalaciones.
173
b) El grado de competencia (preparación, conocimientos, etc.) del
personal que atiende el servicio.
c) La fiabilidad o grado de resolución que se dé al problema por parte
del prestador del servicio (por ejemplo, haciendo que una sola consulta o
actuación sea suficiente para la solución del problema o para la obtención de
un determinado resultado).
d) El modo en el que el usuario detecta que el servidor público
asume la necesidad expresada por el demandante y se esfuerza en su
resolución.
e) La disposición al servicio: facilidad de acceso (localización
adecuada, horario de atención apropiada, etc.), adecuación a las necesidades
del usuario (lenguaje, funcionalización de la relación, etc.).
f) Credibilidad, reputación (preservar la confidencialidad,
honestidad, etc.).
g) Cortesía, educación, buen trato.
Nótese que los factores anteriores no siempre están presentes de manera
secuencial, pudiendo darse algunos de ellos y no otros, con lo que la descripción de
lo que pueda constituir calidad en servicios públicos concretos puede acabar
adquiriendo dimensiones diversas.
Un modo de disminuir los costes de seguimiento de la calidad de los servicios
y mejorar el control de resultados, es aumentar la esfera de elección informada por
parte del usuario. Dicha sustitución es eficiente en la medida en que la elección
174
satisface en mayor medida el bienestar de los usuarios, y el individuo afronta
incentivos fuertes para una decisión informada (por ejemplo, a la vista de las
consecuencias de una decisión de uno u otro signo).
4.3.4. Indicadores: sus límites y algunas
precauciones en su uso
Los indicadores tienen limitaciones y riesgos, como ha puesto de manifiesto P.
Smith (1995 - p. 7), una utilización poco cuidadosa de los indicadores puede producir
las siguientes consecuencias indeseables:
a) Generar diferencias entre los objetivos de la organización y los
indicadores, derivadas de la visión limitada o parcial de éstos para medir los
objetivos (túnel visión), ya sea porque pueden hacer referencia a sub óptimos,
ya sea porque pueden tratar como irrelevantes los objetivos a largo plazo
(miopía).
b) La propia dificultad para fijar el indicador y medirlo. Existe el riesgo
de confundir los indicadores con los objetivos y así la posibilidad de que se
manipulen los datos.
c) Los problemas derivados de la interpretación de los datos y de la
dificultad para evitar una conducta estratégica conservadora del gestor.
d) El riesgo de fosilización de los indicadores en caso de que éstos
no recojan los cambios lógicos en los objetivos, fruto de los requerimientos
cambiantes de la sociedad. Por lo tanto, se impone sin duda una utilización
cautelosa de los indicadores cuantitativos.
175
4.3.5. La reforma de la gestión pública:
Si adoptamos una visión temporal de lo que han sido los instrumentos de
reforma de las administraciones públicas podrían destacarse las siguientes etapas:
• La década de los setenta, con la búsqueda de la mejora de
utilización en inputs y recursos, con la pretensión de instrumentar medios
materiales y humanos a través de distintas reformas, sobre todo
presupuestarias, para lograr un máximo de eficiencia técnica (seguimiento de
actividades, organización del trabajo, etc.).
• La década de los ochenta, con el énfasis puesto en un enfoque
mayormente socio-técnico de las organizaciones públicas. Éste consistía en la
búsqueda de la superación del enfoque tradicional, sobre la base de la
definición de un contenido del trabajo modular y no fragmentado, con el equipo
como unidad organizativa, en favor de una información funcional horizontal y
rápida, de una toma de decisiones delegada (y no individualizada, jerárquica y
centralizada), con procedimientos flexibles, aprendizaje permanente y en favor
de la generación de una cultura corporativa.
• La década de los noventa, con la introducción de la idea de un
nuevo reparto de tareas y responsabilidades entre Estado, sociedad y mercado,
la orientación de los servicios al ciudadano-cliente, y la introducción de
mecanismos concurrenciales en la provisión, hacia lo que se ha dado en llamar
el Estado «relacional». Dicha noción identifica al Estado no como institución
independiente y autosuficiente, sino como un ente en permanente relación con
otros, para la consecución de unos objetivos respecto de los que el Estado es
176
un agente más, que ejerce su papel como interlocutor articulando la
interrelación social, más que no actúa por la vía del «ordeno y mando», etc.
Algunos retos futuros en gestión pública
Dar credibilidad a las restricciones presupuestarias, haciéndolas resultado de variables no exclusivamente endógenas a la decisión política. Saber acompañar descentralización con el mantenimiento del nivel de control –coordinación– apropiado. Favorecer la diversidad en las prestaciones públicas, mostrando que las desigualdades en resultados, si se derivan de igualdad de acceso, no atentan contra la equidad. Mantener eficiencia precio y eficiencia económico-asignativa en un contexto en que la valoración de la efectividad de la prestación pública está cada vez más en manos de los usuarios. Fundamentar el suministro de servicios en políticas de compras con costes de transacción bajos. Reconducir las dificultades de gestión de tesorería hacia estrategias que controlen su impacto financiero en proveedores. Reconvertir hacia contratos de empresas autogobernadas algunas actividades sometidas hoy a la función pública, incentivando el proceso de modo gradual y voluntario. Más evaluación económica a todos los niveles: también en cuestiones de procedimiento y elaboración de normas y de procesos regulatorios. Mayor análisis de la información pública (no excluible, no rival) para aprehender pautas sobre eficiencia relativa. Pese a las dificultades, continuar aproximando cuantitativamente el output de la actividad pública, y aplicando, a su relación con los recursos, las técnicas convencionales de la economía aplicada.
177
4.3.6. Sistema de Gerencia Pública
Empleos de la naturaleza gerencial
Cargos de Libre
Nombramiento y Remoción
del Nivel Directivo,
diferentes
Orden Nacional: aquellos cuya nominación dependa del Presidente de la República Orden Territorial: los secretarios de despacho, de director, gerente; rector de Institución de Educación Superior
Son empleos que conllevan responsabilidad por la gestión y por un
conjunto de funciones cuyo ejercicio y resultados deben ser medidos y evaluados a través del sistema.
4.3.7. Funciones principales del gerente público
El sistema de Gerencia Pública da coherencia a todas las iniciativas orientadas a
modernizar la gestión del Estado a través de:
• Formular, junto con los jefes de las entidades, las políticas públicas y definir las
acciones estratégicas.
• Promover la adopción de tecnologías y mejores prácticas para el logro de los
objetivos.
• Dirigir los procesos y acciones estratégicas y responder por la obtención de
resultados.
4.3.8. Perfil profesional de los directivos públicos
178
Un cargo de responsabilidad en la administración pública puede ser desempeñado
por profesionales de diversas ramas que cuenten con habilidades gerenciales. Sin
embargo, en la mayoría de los casos se requiere, además, de una especialización y
experiencia específicas, puesto que la gestión pública tiene diferencias significativas
respecto de la gestión privada que debieran ser conocidas por quienes se
desempañan en esos cargos.
¿Cómo lograr que los gerentes públicos cumplan estos requisitos? En el caso de los
cargos de confianza, una manera de asegurarlo es haciendo madurar en el mundo
político una mayor conciencia respecto de la responsabilidad de conducir el Estado y
en la ciudadanía una actitud vigilante y exigente acerca del cumplimiento de esa
responsabilidad. Ello puede traducirse en acuerdos explícitos sobre los requisitos para
cubrir ciertos cargos o en información transparente respecto de los criterios de
nombramiento.
También es fundamental que los partidos fomenten la formación de cuadros
profesionales de alto nivel, la respalden e inviertan en ella. En el caso del personal de
carrera, el punto crítico está en el sistema de capacitación del personal, y en la
retención de los funcionarios más calificados. El sistema de capacitación debe ser
fortalecido en programas de modernización del sector público. Los mecanismos
elegidos pueden ser: organismos especializados dentro de la administración para la
capacitación de todos los funcionarios; organismos externos autónomos que se
especializan en la formación de altos gerentes (del tipo del Instituto de Altos Estudios
Nacionales IAEN); programas universitarios de postergado; becas gubernamentales
o de la cooperación para apoyar estudios en el extranjero; cursos especiales dirigidos
a gerentes públicos, etc.
179
Hay tres consideraciones generales a tener presentes al optar por cualquiera de estos
sistemas: primero, hay que evitar una solución burocratizada al problema de la
capacitación, que las vuelva demasiado rígidas y de lugar a organismos que
reproduzcan los clásicos males del sector público (altos gastos administrativos,
tendencia a expandirse en exceso, dificultad para adaptarse a nuevas necesidades).
Si se opta por sistemas descentralizados de contratación de la capacitación, que
utilicen servicios de organismos capacitadores del sector privado o universitarios, se
evitarán estos problemas. Cada institución pública debe asumir el problema de la
capacitación como un área estratégica, a cargo de unidades bien conformadas,
cercanas a la gerencia, que diseñen programas institucionales de capacitación y
tengan buenas capacidades de contratación y evaluación.
Sistemas de esa naturaleza también son más adecuados para acoger formas de
capacitación laboral más modernas, que buscan desarrollar formas de organizar el
trabajo, lenguajes y formas de relación diferentes, o bien, formas de capacitación
permanente en el mismo lugar de trabajo, que hoy son preferidas a los cursos
tradicionales.
El gerente legitima hacia el interior de la organización una determinada interpretación
de la realidad. Si se equivoca, toda la organización es inducida a cometer errores
graves. Resulta fundamental capacitar al gerente público para que haga un buen
trabajo de legitimación de la realidad y eso implica, por ejemplo, una preparación de
primera calidad para la toma de decisiones.
Sistema de Gerencia Pública
180
Ingreso
Basado en el perfil y
valorado mediante pruebas
Capacitación
de gerentes
potenciales y
cualificación de los
vinculados
Evaluación
Con base en los
Acuerdos de
Gestión
Elemento rector que posibilita la formulación y
ejecución de políticas y acciones
orientadas hacia una efectiva implementación del
control interno y la gestión de
la calidad
Sistema de
Gerencia
Pública
Ingreso a Empleos de Naturaleza Gerencial
En el marco de la discrecionalidad de su nombramiento, se aplicarán los
siguientes criterios:
• Competencia profesional
• Mérito, capacidad y experiencia
• Se podrán aplicar pruebas de conocimiento o aptitudes
• Ley Orgánica del Servicio Público y su Reglamento
Evaluación de los Gerentes Públicos
La evaluación de los gerentes se realizará a través de la normatividad,
procedimientos, mecanismos técnicos mediante los cuales se concretarán los
compromisos del gerente público, resultados a obtener, los indicadores y medios de
verificación.
181
La evaluación se convierte en un Acuerdo de Gestión, que en definitiva es el
establecimiento de una relación escrita y firmada entre el superior jerárquico y el
respectivo gerente, con el fin de definir compromisos y resultados frente a la visión,
misión y objetivos del organismo; se pacta por un periodo determinado e incluye los
indicadores a través de los cuales se evalúa el mismo.
La evaluación del gerente permite la adopción y cumplimiento de acciones
correctivas y preventivas, definidas en los planes de mejoramiento institucionales, por
procesos e individuales (tanto en los del propio gerente como en los de su equipo de
trabajo).
Fundamento del Sistema de gestión de Calidad
Entendido como una herramienta que permite dirigir y evaluar el desempeño
institucional, en términos de calidad y satisfacción social. La evaluación del gerente
permite que, a través del desarrollo de acciones correctivas o preventivas, se superen
las no conformidades detectadas, de acuerdo con lo previsto en la Norma Técnica de
Calidad que se certifica.
Capacitación de los gerentes públicos
La organización formulará políticas específicas para la capacitación de
candidatos potenciales a cargos de gerencia. La capacitación está ligada a los
resultados de la evaluación de la gestión gerencial considerada en la LOSEP.
La capacitación en la administración pública busca el mejoramiento y
profesionalización de los funcionarios para alcanzar los objetivos de la organización y
prestar un mejor servicio al público y a la nación a los cuales se sirve.
182
Desde el punto de vista de la educación y capacitación para el servicio público,
el interés se centra primero en los conocimientos, las actitudes y las destrezas
fundamentales que deben tener todos los que comparten la gerencia pública, y
segundo, en la preparación especializada de los llamados a desempeñar las funciones
administrativas, ya sea como directores, supervisores, coordinadores, asesores o
cualquier nombramiento similar.
4.3.9. Buena administración y buen administrador
La administración pública tiene nuevos desafíos en un mundo global que se
construye en base a sociedades de la información, del conocimiento y de la
innovación. Requiere por tanto, un nuevo tipo de gestión. El Estado debe ser un
facilitador, no es solamente el que impone las “reglas de juego”, el que aplica medidas
coercitivas. Su función es generar “valor agregado” en los individuos (desarrollo
humano) y en sus organizaciones (capacidad de emprendimiento y de innovación). Su
gran responsabilidad es que el “capital social” se reproduzca constantemente.
Todo ello requiere de planificación estratégica y de planificación operativa,
sobre la base de un esquema de gestión por objetivos y resultados. La administración
pública moderna es polivalente, multidimensional. Supone que la existencia o
adecuación de un estilo particular de gestión, depende siempre de las relaciones
recíprocas entre varios factores, que incluyen los geográficos, culturales, políticos,
económicos, sociales y tecnológicos. Para que el gerente público pueda “entender la
situación” debe tener una amplia comprensión de la condición humana en el mundo
de hoy.
Un buen sistema de administración debe tener las siguientes
características:
183
• No debe ser especulativo, su fundamento debe estar explícito y
los resultados esperados deben estar claramente definidos antes de entrar en
operación.
• No debe complicar la función del director. Su objeto es simplificar
las tareas inherentes a las razones de interés público que le han dado origen.
• No debe exagerar el nivel de información requerido para la toma
de decisiones, ni recargarlas de procedimientos.
• No debe dejarse dominar por “recetas” que deben aplicarse
automáticamente.
• No debe requerir de constantes autorizaciones y consultas para
realizar cada operación.
• No debe dispersar las funciones de control. Sólo unos pocos
funcionarios deben aplicar las dosis necesarias.
• No debe confundir control con represión y no debe generar temor
en los dirigidos. El control debe entenderse como una forma de aprendizaje que
contribuye al desarrollo humano de los funcionarios.
• No debe afectar la iniciativa sino estimular el autocontrol y la
eficiencia de los funcionarios.
El buen administrador es aquel que cumple las siguientes condiciones:
• No tiene una personalidad rígida, exactamente definible, es
adaptativo, creativo y tolerante.
• No es autosuficiente, por tanto no es capaz de hacer por si sólo
todo el trabajo.
184
• Es capaz de identificar las mejores habilidades de sus dirigidos y
de utilizarlas individualmente y de combinarlas para lograr la mayor
eficiencia.
• Es juzgado por lo que hacen sus dirigidos.
• No es el que sólo observa lo que está sucediendo; es el que “se
la juega”, toma decisiones para que sucedan cosas.
• Es el que aporta ideas, empuje, liderazgo.
• Es el que nunca está conforme con los resultados pero valora y
reconoce lo que se ha alcanzado.
• Es el que siempre quiere más pero sabe hasta cuánto pueden dar
sus dirigidos.
• Es el que sabe interpretar lo que pasó en el pasado; extrae
lecciones; las sistematiza y las transmite a sus funcionarios.
• Es el que entiende que ejecutar es construir el futuro.
La gestión pública es compleja no sólo por la magnitud de los temas que
involucran las razones de interés público sino además, porque debe estar sujeta a los
intereses y al juicio de los ciudadanos.
Un gerente público debe contar con la más amplia información sobre las causas
y factores que determinan el surgimiento de las razones de interés público que
justifican la existencia de su institución. Ha recibido atribuciones para administrar
recursos y para abastecer bienes y servicios públicos que, dependiendo de su
naturaleza, son de libre acceso para todos y son o no objeto de precio.
Para poder ser eficiente en dicha administración ─ tal como entiende Peter
Drucker, la función específica del gerente y del “management”─ debe “convertir la
185
información en conocimiento y el conocimiento en acción eficaz”. Para ello se requiere
acumular y realizar la gestión del conocimiento, entendido como la adecuada
comprensión de la relación existente entre la misión de la institución y los problemas
que debe afrontar y la sistematización de las mejores prácticas que surgen de la propia
experiencia y de otras que pueden ser asimilables o adaptables, lo cual supone
incorporar el aprendizaje como base del “management público”.
Es importante precisar que por acción eficaz debe entenderse la creación de
condiciones para la generación de valor agregado en los ciudadanos, respecto de su
desarrollo humano y su calidad de vida y en las empresas para que generen mayor
riqueza y por ende mayores oportunidades de empleo, que a su vez eleven el nivel de
vida de los ciudadanos, mediante el mejoramiento de su competitividad y la
innovación.
Esta información debe permitirle al gestor público definir con la mayor precisión
posible su misión institucional y las metas y objetivos que debe lograr. Para estos
efectos debe tener muy claras las respuestas a preguntas tan simples como las
siguientes: por qué hacer, para qué hacer, para quién hacer, cómo hacer. Es decir,
tiene que tener todos los elementos de juicio para hacer que su conducta y sus
prácticas sean competentes y regidas por los valores que le han sido encomendados.
Adaptando al caso de las instituciones públicas la línea de pensamiento de
Drucker, un gerente público es depositario de un interés colectivo, a diferencia de un
gerente privado que, aunque teniendo responsabilidad social, no es depositario de
una administración que tiene necesaria y obligatoriamente que garantizar el beneficio
de la colectividad ni menos a todos por igual. Un gerente o dirigente público, por tanto,
no es alguien que es solamente conductor y orientador del trabajo de sus funcionarios
186
sino que es responsable de la aplicación del conocimiento de que dispone a la acción
eficaz. No es simplemente el jefe, debe ser un líder. Sólo él y nadie más que él, es
responsable de la percepción, favorable o no, que tengan los ciudadanos respecto de
las repercusiones de sus decisiones. La verificación de la eficacia corresponde a los
mecanismos establecidos para la rendición de cuentas o “accountability”3.
La gerencia pública más que cualquier otra actividad es una gerencia del
conocimiento para superar problemas y facilitar acciones de los ciudadanos y de sus
organizaciones, sean éstas empresariales o no. Luego la calificación de sus miembros
y el aprendizaje constante son factores fundamentales para la conversión del
conocimiento en acción eficaz.
Esto es válido inclusive en la tramitación de expedientes de diferente naturaleza
ya que la disponibilidad de las nuevas tecnologías de información permiten la
mecanización de los procedimientos y a través del “gobierno electrónico” hasta la
auto-tramitación de los expedientes. Si se cumplen todas las condiciones y los plazos
preestablecidos la tramitación llega a una feliz conclusión. Si en cambio, el trámite se
interrumpe y se requiere de la intervención de un funcionario, por un problema de
interpretación, que no está previsto en el flujo del proceso, se trata de una función de
más alto nivel que la que antes tenía el simple tramitador.
3 - El concepto de “accountability” hace referencia a la capacidad institucional para que las autoridades políticas y
los funcionarios públicos rindan cuentas de sus conductas, lo que implica que deben fundamentar la base jurídica
que justifica sus actos de gobierno.
- La cuestión central del “accountability” es cómo regular y reducir la brecha entre representantes y representados,
preservando claras las diferencias entre las autoridades políticas, la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad
civil. Esto es crucial respecto del concepto de representación política en los sistemas democráticos.
- Para que la rendición de cuentas funcione debe estar muy claro qué se puede y debe controlar; quién controla o
debe controlar; cómo controlar, qué misiones y funciones o temas se pueden controlar y por cuánto tiempo.
187
Podría afirmarse que la visión del funcionario público tramitador, la vieja imagen
del que pone su sello a los papeles, está en extinción. Las nuevas tecnologías
permiten más transparencia en la tramitación de los expedientes y los interesados
saben de antemano los pasos a seguir y las condiciones de aprobación en cada fase
del proceso. La mecanización, sin duda, evita la tentación de “convencer” al
funcionario para que obvie alguna condición o paso no satisfechos de la manera que
los prescribe la ley en aplicación.
Por tanto, la gestión pública es esencialmente una gerencia del conocimiento
que requiere un elevado desarrollo humano tanto en las habilidades para anticiparse
y diagnosticar problemas; para encarar y resolver situaciones; como para vislumbrar
un futuro posible y construir rutas que permitan la cohesión de las sociedades.
La gestión pública debe ante todo garantizar la gobernabilidad de la sociedad,
lo que implica que una buena parte de las aspiraciones que cohesionan a sus
miembros deben ser alcanzadas o en caso contrario, generar la confianza y
aceptación relacionados con las razones que explican su no cumplimiento. En última
instancia, las instituciones públicas tienen una vigencia efectiva en función de la
conducta y decisiones de sus gerentes.
Un gerente público, como cualquier otro de la actividad privada, es aquel que
tiene la capacidad de usar lo más productivamente sus recursos; motivar a su personal
en función de la misión, los objetivos y el rendimiento prescritos; desarrollar una
cultura organizacional centrada en los valores que justifican la creación de su
institución; y de crear un ambiente que premie la excelencia, la probidad y el constante
desarrollo de las capacidades de sus funcionarios.
4.4. DESARROLLO Y COMPETENCIAS DE GESTIÓN
188
4.4.1. COMPETENCIAS DE GESTIÓN
Se denomina competencias a todas aquellas capacidades humanas
observables y medibles, necesarias para lograr un desempeño de excelencia y
resultados de alta calidad. Estas capacidades incluyen tanto destrezas y
conocimientos, así como también actitudes, motivación y compromiso.
La capacidad para gerenciar o liderar un grupo de trabajo no es algo con lo
que todos nacen. Sin embargo, es posible desarrollar las habilidades y
competencias de liderazgo por medio de la práctica y la disciplina, con estrategias
bien definidas.
Las competencias del gerente público pueden ser:
Competencias estratégicas.
Competencias intratégicas.
Competencias de eficacia personal.
4.4.1.1. Competencias Estratégicas
Implica la capacidad estratégica de un directivo para negociar y relacionarse
con el entorno externo, lo que le permitirá cumplir con la misión, visión y objetivos
estratégicos de la empresa
Visión de Negocio
Reconoce y aprovecha las oportunidades, los peligros y las fuerzas
externas que repercuten en la competitividad y efectividad del negocio.
189
Gestión de Recursos
Utiliza los recursos del modo más idóneo, rápido, económico y eficaz para
obtener los resultados deseados.
Red de Relaciones Efectivas
Desarrolla y mantiene una amplia red de relaciones con personas claves
dentro de la empresa y del sector.
Resolución de Problemas
Identifica los puntos claves de una situación o problema complejo y tiene
capacidad de síntesis y de toma de decisiones.
Orientación al Cliente
Responde con prontitud y eficacia a las sugerencias y necesidades del
cliente.
Negociación
Consigue el apoyo y la conformidad de las personas y grupos claves
que influyen en su área de responsabilidad.
4.4.1.2. Competencias intratégicas
Implica la capacidad ejecutiva de interactuar y de liderazgo en su relación
con el entorno interno de la empresa.
Comunicación
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Comunica de manera efectiva, empleando tanto procedimientos formales
como informales, y proporciona datos concretos para respaldar sus observaciones
y conclusiones.
Organización
Asigna objetivos y tareas a las personas adecuadas para realizar el trabajo
y planifica su seguimiento.
Empatía
Escucha, tiene en cuenta las preocupaciones de los demás y respeta sus
sentimientos.
Delegación
Se preocupa de que los integrantes de su equipo dispongan de la capacidad
de tomar decisiones y de los recursos necesarios para lograr sus objetivos.
Coaching
Ayuda a sus colaboradores a descubrir sus áreas de mejora y a desarrollar
sus habilidades y capacidades profesionales.
Trabajo en equipo
Fomenta un ambiente de colaboración, comunicación y confianza entre los
miembros de su equipo y los estimula hacia el logro de los objetivos comunes.
4.4.1.3. Competencias de eficacia personal
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Son aquellos hábitos que facilitan una relación eficaz de la persona con su
entorno, en referencia a su equilibrio y desarrollo personal.
Proactividad
• Iniciativa: Muestra un comportamiento emprendedor, inicia y propicia
los cambios necesarios con tenacidad.
• Creatividad: Genera planteamientos y soluciones innovadoras a los
problemas que se le presentan.
• Autonomía Personal: Toma decisiones con criterio propio, no como
resultado de una simple reacción a su entorno.
Autogobierno
• Disciplina: Hace en cada momento lo que se ha propuesto realizar, sin
abandonar su propósito a pesar de la dificultad de llevarlo a cabo.
• Concentración: Mantiene un alto grado de atención ante uno o varios
problemas durante un largo período de tiempo.
• Autocontrol: Controla sus emociones y actúa de manera apropiada ante
distintas personas y situaciones.
Gestión Personal
• Gestión del Tiempo: Prioriza sus objetivos, programa sus actividades
de manera adecuada y ejecuta en el tiempo previsto.
• Gestión del Estrés: Mantiene el equilibrio personal ante situaciones de
especial tensión.
• Gestión del Riesgo: Toma decisiones adecuadas en situaciones de
gran responsabilidad y de alto grado de incertidumbre.
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Desarrollo Personal
• Autocrítica: Evalúa con frecuencia y profundidad su propio
comportamiento y la realidad que le circunda.
• Autoconocimiento: Conoce sus puntos fuertes y sus puntos débiles,
tanto en el ámbito profesional como personal.
• Cambio Personal: Cambia sus comportamientos, con el fin de fortalecer
sus puntos fuertes y superar sus puntos débiles. (Torres Mauricio & Logroño Marco,
2017)
