MODELOS DE LEI e de DECRETO

TRANSIÇÃODEMOCRÁTICA

Elaboração do Texto | Ana Lúcia Mendonça, Felipe Soutello, Laís de Almeida Mourão e Luciana Temer

Elaboração e coordenação editorial | Assessoria de Comunicação e Marketing do Cepam

Coordenação | Adriana Caldas

Editoração de Texto e Revisão | Eva Célia Barbosa

Direção de Arte | Jorge Monge

Assistente de Arte | Marina Brasiliano

Estagiários | Bruno de Oliveira Romão e Lucas Silva Spaleta

Governo do Estado de São Paulo

José Serra

Secretaria de Economia e Planejamento

Francisco Vidal Luna

Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam

Felipe Soutello

MODELOS DE LEI e de DECRETO

São Paulo, 2008

TRANSIÇÃODEMOCRÁTICA

SUMÁRIO: Que É Transição. Premissas Constitucionais do Processo de Transição.

Instrumento Jurídico de Transição.

MODELOS DE LEI e de DECRETO

TRANSIÇÃODEMOCRÁTICA

A transição de governo é um processo

complexo, recentemente institucionaliza-

do no Brasil e que exige inúmeras inicia-

tivas e providências. Mas é, sobretudo,

um valor da democracia que deve ser re-

forçado, melhor conhecido e trabalhado.

A fim de ajudar os prefeitos em exer-

cício a pensarem seus processos de

transição, apresentamos esta argumen-

tação jurídica que caracteriza o processo

de transição organizado como exigência

constitucional e oferece os modelos nor-

mativos indispensáveis a esta ação.

Que É Transição? A palavra transição tem, entre seus significados, ex-

pressões como mudança; trânsito; estado intermediá-

rio. Ou seja, é um período que implica algo novo.

Mudança sempre gera insegurança, ansiedade,

dúvidas, mas também conhecimento, análise, plane-

jamento e esperança. É disso que trata a transição,

de oferecer o melhor dos esforços, para que a nova

gestão comece com o pé direito, e inicie seu trabalho

com adequadas condições de não frustrar a esperan-

ça de melhores dias que o povo depositou com seu

voto nas urnas.

Momento delicado para o município, tanto para os

gestores como para os munícipes, a transição exige

um comportamento altruísta e republicano, tanto da-

quele que deixa a administração, quanto daquele que

chega. A prevalência deve sempre ser o interesse pú-

blico. As pessoas devem estar em primeiro lugar. A

campanha já passou, o momento do conflito ficou para

trás, agora, a principal meta deve ser evitar a descon-

tinuidade das ações, projetos e programas, sobretu-

do daqueles que podem comprometer a qualidade de

vida da população, ou que são serviços essenciais.

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Premissas Constitucionais do Processo de Transição

“coisa pública”, o que se opõe a res privada. As-

sim, viver em uma república equivale a viver em

um Estado que não é de ninguém, em especial,

mas do conjunto do povo. Contrariamente ao regi-

me monárquico, no qual uma determinada família

estará sempre no Poder, a república pressupõe

alternância, pois ninguém é “dono” do Estado.

Daí porque nossa Constituição prevê como

cláusula imutável o voto direto, secreto, univer-

sal e periódico. Também o prazo de permanência

dos governantes nos respectivos cargos e as da-

tas para novas eleições.

Do fato de nosso sistema ser republicano, de-

corre também a responsabilidade do governante

pelo erário público. O dinheiro com o qual o go-

vernante administra o Estado não é dele, mas do

povo. Portanto, tem que gastar corretamente.

Dessas duas premissas, pode-se concluir que

todo e qualquer governante, por melhor e mais

eficiente que seja, não será perpetuado no cargo

para o qual foi eleito. Ainda que sua eficiência

renda-lhe novos mandatos, será para novos car-

gos, salvo a possibilidade de reeleição uma única

vez, para o mesmo cargo.

3. Toda República Democrática tem princípios básicos de administração pública

Todos concordam que cada administrador pú-

blico tem o seu perfil de atuação, suas priori-

dades e um jeito próprio de governar. O que é

bastante saudável para a democracia, que pres-

supõe a pluralidade de idéias.

Mas, por mais part icular que seja a gestão,

Na verdade, a organização que envolve a tran-

sição de governo não é uma faculdade do ad-

ministrador que deixa o cargo, nem de quem o

assume. Não é algo que dependa da “boa vonta-

de” de ambas as partes, mas sim uma obrigação

constitucional. Essa afirmação tem como base

algumas premissas muito simples:

1. Vivemos em um Estado Democrático

É o que afirma o artigo 1o da Constituição Fe-

deral. E o que exatamente isso significa? A res-

posta pode ser extraída da etimologia da palavra

democracia. O termo, de origem grega, é forma-

do pelas expressões demos, que significa povo e

kratos, que significa poder, e pode ser traduzido

como “governo do povo”. Assim, viver em uma

democracia significa viver em um Estado no qual

o poder soberano é do povo.

Há duas formas diferentes de exercer essa so-

berania: direta ou indiretamente. O exercício di-

reto da soberania popular se dá quando o povo

decide uma questão sem intermediação. É o

caso do plebiscito, referendo, iniciativa popular e

ação popular. O exercício indireto se dá por meio

da eleição de representantes, que decidirão em

nome do povo.

Ou seja, em um sistema democrático, os gover-

nantes são representantes da vontade do povo,

escolhidos para exercer o poder em seu nome.

2. Vivemos em uma República

Aqui também a origem da palavra nos ajudará a

entender o que isso implica. Res pública significa

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estão todos atrelados aos princípios constitu-

cionais básicos da Administração Pública, quais

sejam, a legalidade, a impessoalidade, a morali-

dade, a publicidade e a eficiência.

Legalidade

O princípio da legalidade administrativa, que é

distinto da legalidade comum, implica a proibição

do administrador fazer qualquer coisa que não lhe

seja autorizada por lei. Ora, porque ele não pode

fazer nada que não esteja previsto na lei? Porque

a lei é a expressão da vontade geral, e ele é o

representante da vontade do povo. Na adminis-

tração, não há liberdade nem vontade pessoal.

A eficácia de toda atividade administrativa está

condicionada ao atendimento da lei, com graus

de discricionariedade em alguns casos.

Impessoalidade

Os atos administrativos são imputáveis ao ór-

gão ou entidade administrativa e não ao agente

que os pratica. Ou seja, as realizações adminis-

trativo-governamentais não são atribuídas ao go-

vernante, mas à entidade pública, em nome de

quem as produziu. Conseqüência desse princípio

é a proibição de nomes, símbolos ou imagens

que caracterizem promoção pessoal de autorida-

des ou servidores públicos.

Moralidade

O ato administrativo pode ser formalmente le-

gal (respeita o princípio da legalidade), mas ma-

terialmente imoral. Não se trata da moralidade

comum, mas jurídica, cujo conteúdo se extrai

das regras e princípios da administração. A pro-

bidade administrativa consiste no dever de servir

a administração com honestidade, procedendo

no exercício de suas funções, sem aproveitar-se

dos poderes ou facil idades dela decorrentes em

proveito pessoal ou de outrem. A improbidade é

uma imoralidade administrativa qualificada pelo

dano ao erário público e é punida com a sus-

pensão dos direitos políticos. A moralidade e a

probidade são tuteladas pela ação popular.

Publicidade

O Poder Público, por lidar com a res publica,

deve agir com toda a transparência possível, a

fim de que os administrados tenham pleno co-

nhecimento das ações do governante. Assim,

em princípio, não se admitem ações sigilosas por

parte da administração pública, salvo nos casos

de informações imprescindíveis à segurança da

sociedade e do Estado, o que deve ser entendi-

do da forma mais restrita possível.

Eficiência

A imposição do princípio da eficiência na ad-

ministração pública é algo que decorre da pró-

pria natureza da atividade pública. Ora, se es-

tamos administrando algo e, principalmente, se

este algo não é nosso, mas de todos, temos que

administrar bem. Ou seja, não basta que o ato

administrativo seja legal e moral, é preciso tam-

bém que ele seja eficiente, no sentido de obter

o melhor possível com os recursos disponíveis.

Não é um princípio que se sobrepõe aos demais,

mas que é tão exigível quanto os outros.

Esses princípios visam garantir que o interesse

público prevaleça em toda e qualquer gestão. Afi-

nal, em uma República Democrática, o governan-

te governa para o povo e não para si e é impera-

tivo que a passagem de um governo para outro

ocorra de maneira a garantir o interesse público.

E qual o interesse público, neste caso? Que o

novo governante esteja munido de todas as in-

formações necessárias para iniciar o seu governo

de forma eficiente.

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Assim, em respeito aos princípios da impesso-

alidade, moralidade, e publicidade, o gestor que

deixa o cargo não deve simplesmente transmiti-lo

formalmente ao sucessor, mas informá-lo de tudo

que encontrará ao assumir o cargo, não deixan-

do que ele descubra sozinho, depois de meses

de governo. Informações são indispensáveis para

uma boa gestão, e não se pode admitir que dis-

putas políticas interfiram no respeito ao interesse

público, fim obrigatório da administração pública.

É na passagem ordenada do Poder, sem perda do

ritmo, da continuidade e do comando da ação go-

vernamental, que administradores que se sucedem

demonstram a capacidade de subordinar eventuais

conveniências pessoais ao interesse público.

O novo governante, por sua vez, por respeito

ao princípio da eficiência, deve se empenhar ao

máximo para obter informações, mesmo antes de

assumir o cargo. Para ser eficiente e atingir os

objetivos, esse processo de transição deve ser

o mais organizado possível. A sistematização é

algo formal, mas de extrema importância para o

sucesso da operação.

Dentre os princípios constitucionais que re-

gem a administração pública, resta a referência

ao princípio da legalidade que, como afirmamos,

obriga o administrador a agir nos limites da lei.

Daí porque oferecemos um modelo de lei e um

de decreto para facilitar esse momento da vida

política do município.

Instrumento Jurídico de TransiçãoCabe ao prefeito a tarefa de organizar os traba-

lhos da transição e, para isso, o melhor mecanis-

mo é elaborar as normas que regerão o processo.

Em relação a isso, são duas as opções: propor

um projeto de lei, que será depois regulamentada

por decreto, ou editar apenas o decreto.

Vamos analisar brevemente as duas situações:

Opção 1 - Apresentação de Projeto de Lei

A aprovação da Lei de Transição só é obriga-

tória se forem criados cargos, como foi feito no

âmbito da União, pela Lei 10.609/02, posterior-

mente regulamentada pelos Decretos 4.199/02 e

4.298/02. Para o processo de transição na esfera

federal, devido à sua complexidade e importância,

optou-se, de forma correta, pela estruturação de

uma transição profissional, em que o eleito tem à

sua disposição alguns cargos de confiança, tran-

sitórios, exclusivos para o processo de transição,

a serem nomeados pelo Presidente em exercício.

Ocupam esses cargos as pessoas da equipe de

transição, propriamente dita, do Presidente elei-

to, com a tarefa de organizar as informações para

o novo governo e manter o contato e o acesso

aos dados da administração que finda.

Essa opção tem a vantagem de perenizar e so-

lidificar o processo de transição de governo no

município. Assim, ainda que não seja necessário

criar cargos, o processo, com a obrigatorieda-

de de formação de equipes e levantamento de

dados, passa a ser um compromisso legal dos

próximos gestores.

No entendimento do Cepam, a iniciativa de pro-

posição de projeto de lei é de competência pri-

vativa do Poder Executivo, portanto, do prefeito.

Na eventualidade de surgirem dificuldades para

aprovação da lei, seja por tempo hábil seja por

problemas de construção de maioria no Legislati-

vo, sempre há a opção de editar um simples

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decreto. Atitude perfeitamente válida e eficaz, e

que também contribui sobremaneira para o pro-

cesso de transição democrática.

LEI No... de ... /... /...

Dispõe sobre a instituição de equipe de

transição pelo candidato eleito para o car-

go de prefeito, cria cargos em comissão, e

dá outras providências.

Art. 1o Ao candidato eleito para o cargo de pre-

feito é facultado o direito de instituir equipe de

transição, observado o disposto nesta Lei.

Art. 2o A equipe de transição de que trata o

artigo 1o tem por objetivo inteirar-se do funcio-

namento dos órgãos e entidades que compõem

a Administração Pública municipal e preparar os

atos de iniciativa do novo prefeito, a serem edita-

dos imediatamente após a posse.

§ 1o Os membros da equipe de transição serão

indicados pelo candidato eleito e terão acesso

às informações relativas às contas públicas, aos

programas e aos projetos do Governo municipal.

§ 2o A equipe de transição será supervisionada

por um coordenador, a quem competirá requisitar

as informações dos órgãos e entidades da Admi-

nistração Pública municipal.

Art. 3o Os titulares dos órgãos e entidades da

Administração Pública municipal ficam obriga-

dos a fornecer as informações solicitadas pelo

coordenador da equipe de transição, bem como

a prestar-lhe o apoio técnico e administrativo ne-

cessários aos seus trabalhos.

Art. 4o Ficam criados ... cargos em comissão,

denominados Cargos Especiais de Transição

Governamental (CETG), de exercício privativo

da equipe de transição de que trata o artigo 1o,

nos quantitativos e valores previstos no Anexo

a esta Lei.

A criação de cargos em comissão aqui é ape-

nas uma sugestão, que só deve ser seguida se

houver real necessidade. Os parágrafos 1o, 2o e

3o e 4o só se aplicam se forem criados cargos.

§ 1o A nomeação dos cargos de que trata o

caput deste artigo será feita pelo prefeito.

§ 2o Os cargos de que trata o caput deste arti-

go somente serão providos no último ano de cada

mandato, a partir do segundo dia útil após a data

do turno que decidir as eleições municipais e de-

verão estar vagos obrigatoriamente no prazo de até

dez dias contados da posse do candidato eleito.

§ 3o Todos os membros da equipe de transição

nomeados serão automaticamente exonerados

ao final do prazo de que trata o § 1o.

§ 4o É vedada a acumulação de CETG com ou-

tros cargos em comissão ou função de confiança

de qualquer natureza na Administração Pública.

Art. 5o As propostas orçamentárias para os

anos em que ocorrerem eleições municipais de-

verão prever dotação orçamentária suficiente

para atendimento das despesas decorrentes dos

artigos 4o e 7o desta Lei.

Esta dotação não precisa ser específica, bas-

ta que fique demonstrado que esta despesa não

afetará as metas de resultados fiscais estabele-

cidos na LDO e que haverá recursos suficien-

tes para seu atendimento, sem comprometer as

despesas já assumidas com pessoal. Também é

preciso estar atento para não aumentar as des-

pesas com pessoal nos últimos 180 dias do man-

dato (5/7/08). É bom lembrar que o Tribunal de

Contas do Estado de São Paulo verifica se houve

aumento a partir do comprometimento da receita

corrente líquida, ou seja, se, no mês de junho,

o município gastou, com pessoal, 42% da recei-

ta corrente líquida, no final do exercício, deverá

manter este gasto, ou diminuí-lo.

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Art. 6o Os membros da equipe de transição

deverão manter sigilo dos dados e informações

confidenciais a que tiverem acesso, sob pena

de responsabilização, nos termos da legislação

específica.

Art. 7o Compete ao prefeito disponibilizar, aos

candidatos eleitos para os cargos de prefeito e vi-

ce-prefeito, a infra-estrutura e o apoio administrativo

necessários ao desempenho de suas atividades.

Art. 8o O Poder Executivo adotará as providên-

cias necessárias ao cumprimento do disposto

nesta Lei.

Art. 9o Esta Lei entra em vigor na data de sua

publicação.

ANEXO – Cargos Especiais de

Transição Governamental

Opção 2 - Edição de Decreto

Apesar de aconselharmos a propositura de lei,

a adequação dessa medida só pode ser avaliada

pelos prefeitos em seus respectivos municípios.

Se entender que este não é o melhor caminho

no momento, deve editar um decreto que regula-

mente o processo, como, aliás, foi adotado pelo

Governo do Estado de São Paulo, na última tran-

sição de governo, com o Decreto 51.145/06.

DECRETO No ... de ... / ... / ...

Dispõe sobre a formação e trabalho da

Equipe de Tran sição Governa mental.

Considerando que um dos pilares da democra-

cia é a alternância harmoniosa do Poder;

Considerando a importância de um processo

de transição governamental para preservação da

continuidade dos serviços públicos, visando aos

interes ses da população,

E considerando que a transição de go verno

exige a transferência de dados fundamentais

para o desenvolvimento dos programas, proje-

tos e ações do candidato eleito para o cargo de

prefeito,

..., prefeito do Município de ... , no uso de suas

atribuições legais,

Decreta:

Art. 1o Ao candidato eleito para o cargo de pre-

feito é facultado manifes tar seu interesse na cons-

tituição de Equipe de Transição Governamental,

observadas as disposições deste decreto.

Art. 2o A Equipe de Transição será integrada

por membros que representem:

I – o candidato eleito para o cargo de prefeito;

II – o prefeito do município.

§ 1o A coordenação dos trabalhos da Equipe

de Transição será exercida por alguém indicado

pelo candidato eleito.

§ 2o Os membros da Equipe de Transição se-

rão designados pelo prefeito do município, sendo

que os representantes do candidato eleito serão

designados mediante solicitação do responsável

pela coordenação.

§ 3o A Equipe de Transição poderá convidar

para participar de suas reuniões pessoas que,

por seus conhecimentos e experiência profissio-

nal, possam contribuir para a discussão das ma-

térias em exame.

§ 4o A Equipe de Transição con tará, ainda, com

quadro constituído de:

1. profissionais e auxiliares indi cados pelo res-

Cargo Valor Unitário Quantidade

CETG R$

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ponsável pela coordenação dos trabalhos da

equipe;

2. servidores que, para esse fim, vie rem a ser

designados pelo prefeito ou por seu chefe de

Gabinete.

Art. 3o À Equipe de Transição cabe:

I – obter informações sobre:

a) o funciona mento dos órgãos e en tidades da

Administração Direta e Indireta do município;

b) as contas públicas;

c) os programas e projetos do município;

II – elaborar os atos de competência do novo

prefeito, a serem editados imediata mente após

sua posse.

§ 1o As infor mações a que se re fere o inciso I

deste artigo deverão ser solicitadas por intermé-

dio do responsável pela coordenação dos traba-

lhos da Equipe de Transição.

Art. 4o As informações solici tadas pela Equipe

de Transição deverão ser for necidas, em tempo

há bil e com a necessária precisão, pelos órgãos

e entidades a seguir indicados:

I – secretarias do município (ou o equivalente

no município), Procura doria Jurídica e demais ór-

gãos da Administração Direta;

II – autarquias municipais;

II I – fundações instituídas ou man tidas pelo Po-

der Público Municipal;

IV – empresas em cujo capital o município te-

nha participação majoritária;

V – demais entidades direta ou in diretamente

controladas pelo município.

Parágrafo único – Os dirigentes dos órgãos e

entidades de que trata este artigo deverão acom-

panhar o atendimento das solicitações formula-

das e ofere cer à Equipe de Transição todo o apoio

necessário ao de sempenho de seus trabalhos.

Art. 5o O prefeito co locará à disposição dos

candidatos eleitos para os cargos de prefeito

e de vice- prefeito a in fra-estrutura e o apoio

técnico-admi nistra tivo necessá rios ao pleno de-

sempenho de suas ativi dades no período de tran-

sição governamental.

Art. 6o As reuniões de servido res com inte-

grantes da Equipe de Transição devem ser ob jeto

de agendamento e registro sumário em atas que

in di quem os participantes, os assuntos tratados,

as infor ma ções solicitadas e o cronograma de

atendimento das de man das apresentadas.

Art. 7o Este decreto entra em vigor na data de

sua publicação.

Os modelos de projeto de lei e de decreto

apresentados foram elaborados para ser o mais

abrangente possível, e comportar as mais varia-

das tipologias, porém, é sempre preciso alertar

para o fato de que a realidade de cada município

é muito diferente e que os modelos devem ser

sempre adequados às peculiaridades locais.

Independentemente da opção feita pelo prefei-

to, o fundamental é que essas ações sejam am-

plamente divulgadas para a sociedade, tornando

clara a intenção de colaborar com o processo de

transição e marcar o processo de passagem, a

fim de comprometer positivamente os futuros e

sucessivos administradores com a transição de-

mocrática de governo.

realização