The Carter Center | Waging Peace, Fighting Disease ......Américas”. Uno de cuyos componentes lo constituye “Temas controversiales de la democracia: La relación entre los go-biernos

Quito-Ecuador2013

La democratización de la comunicación y la información

en América Latina

La democratización de la comunicación y la información en América Latina

Centro Internacional de Estudios Superioresde Comunicación para América LatinaCIESPAL – Ecuadorwww.ciespal.net

Programa de las Américas del Centro CarterEstados Unidoswww.cartercenter.org

Primera ediciónISBN: 978-9978-55-110-3Código de barras: 9789978551103Derecho de autor: 042772Depósito legal: 005006

Diseño y diagramación:Arturo Castañeda Vera

ImpresiónEditorial Quipus, CIESPALDiciembre de 2013Quito, EcuadorLos textos que se publican son de exclusiva responsabilidad de su autor

Índice

Presentación ............................................................................. 7Jennifer McCoy

Porque la comunicación es un derecho.Nota introductoria .................................................................. 11Fernando Checa Montúfar

Parte IRegulación y autorregulación de los medios ............................ 21Reflexión inicial ....................................................................... 23Alexander Amézquita O.

Ponencias centrales................................................................. 27La regulación democrática de los mediosde comunicación. Necesidad, alcances ylímites de la intervención estatal .............................................. 29Gustavo Gómez Resolución de conflictos entre los mediosde comunicación y los gobiernos parabeneficio de la democracia: reflexiones sobrelas preguntas que permitan definir las reglasdel periodismo ............................................................................ 63John Dinges

Comentarios ................................................................................. 95Rommel Jurado, Asamblea Nacional del Ecuador ........................................ 95Jaime Mantilla Anderson, SIP / Diario Hoy ............................................ ...100Gustavo Abad, Ciespal........................................................................... .105Patricio Barriga, Secom ......................................................................... 109Foro General............................................................................... ..112

Parte IILa democratización de la comunicacióny la información en América Latina ....................................117El papel de los medios de comunicaciónindependientes en las democraciaslatinoamericanas ....................................................................... 119John Dinges

Comunicación social en América Latina:la palabra clave no es menos, es más .................................. 131Franklin Martins

Diversidad y acceso equitativo a losmedios de comunicación ........................................................ . 140Guillermo Mastrini

La Argentina de la Ley de Serviciosde Comunicación Audiovisual .............................................. 150Santiago Marino

Desarrollo y sustentabilidad de las radioscomunitarias, populares e indígenas ................................. 158María Pía Matta

El papel de los medios públicos y privados en la construcción de ciudadanía ...................................................164Rosa María Alfaro

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Democratización de la informacióny la comunicación en América Latina

El aumento de la participación política y el interés creciente en la rendición de cuentas política en nuestro hemisferio, junto a la evolución de las tecnologías de la información y la comunicación, sugieren la revisión de los marcos regu-latorios que rigen el papel del Estado en la regulación de los medios de comunicación y la práctica del periodismo, así como las relaciones entre el Estado y los medios privados. El Centro Carter, comprometido con los principios y valores de la democracia y los derechos humanos, aspira a que dichas revisiones sean llevadas a cabo sobre la base del diálogo y reflexión social de conformidad con los principios y valores consignados en la Carta Democrática Interamericana y en la Convención Americana de Derechos Humanos.En esta virtud, y con el propósito de contribuir a un debate informado y constructivo, el Centro Carter desarrolla el pro-yecto “Prevención de crisis democráticas y fortalecimiento

Presentación

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de la promoción y defensa colectiva de la democracia en las Américas”. Uno de cuyos componentes lo constituye “Temas controversiales de la democracia: La relación entre los go-biernos y los medios privados” y contempla reflexiones sobre la libertad de expresión y su relación con el derecho a la co-municación y a la información, la concentración de la propie-dad de los medios, la regulación estatal y la autorregulación de los medios, como temas centrales del mismo. Como parte de este proyecto, durante 2013 , llevamos a cabo tres seminarios nacionales en Quito, La Paz y Caracas so-bre alternativas de regulación estatal y autorregulación de los medios; y, para concluir el primer ciclo, un seminario internacional en septiembre en Quito sobre la democratiza-ción de la información y la comunicación en América Latina. En cada uno de los tres seminarios nacionales, los expertos John Dinges, ex director nacional de NPR (Radio Nacional Pública) de los Estados Unidos, profesor de la Escuela de Periodismo de la Universidad de Columbia y consultor prin-cipal del proyecto, junto a Gustavo Gómez, profesor de la Universidad Católica del Uruguay, bajo la moderación del Dr. Eduardo Stein, ex vicepresidente de Guatemala y miem-bro del grupo de Amigos de la Carta Democrática Intera-mericana, analizaron de manera amplia con participantes nacionales las virtudes y limitaciones de cada una de di-chas tesis, alcanzando como conclusión general que resulta necesaria una combinación entre ambas expresiones, que responda adecuadamente a las condiciones particulares de cada contexto nacional. El seminario internacional en Quito “La democratización de la información y la comunicación en América Latina” reunió a 19 expertos internacionales, con el propósito de enriquecer el debate con experiencias internacionales comparadas. El profesor John Dinges tuvo a su cargo la conferencia inaugu-

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Presentación

ral sobre el tema central del seminario. Franklin Martins, ex secretario de Comunicación Social del presidente Luiz Inácio Lula da Silva de Brasil, Luis Dávila, secretario de Comunicación de la Asamblea Nacional de Ecuador, comen-taron la ponencia del profesor Dinges. Incluimos en esta pu-blicación la conferencia inaugural del profesor Dinges, los comentarios de Martins y una selección de las ponencias de los expertos internacionales.La celebración de estas actividades no hubiera sido posible sin el apoyo de importantes socios del proyecto. Agradece-mos el respaldo y participación activa del Centro Interna-cional de Estudios Superiores de Comunicación para Amé-rica Latina, Ciespal, de Ecuador con quien nos honramos en presentar esta memoria. Asimismo, agradecemos la par-ticipación en el seminario nacional de Quito de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales sede Ecuador (Flacso Ecuador), así como de la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB) cuyo respaldo fue esencial en los seminarios nacio-nales en Quito y La Paz, Bolivia.El Centro Carter aspira a que esta publicación contribuya a alimentar un diálogo constructivo entre las autoridades y los representantes de los medios de comunicación socia-les, los periodistas, la sociedad civil y los partidos políticos, para analizar y definir conjuntamente y con precisión, las garantías y las responsabilidades en el ejercicio del perio-dismo a la luz del derecho a la información y la libertad de expresión.

Dra. Jennifer McCoyDirectora

Programa de las AméricasCentro Carter

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Porque la comunicación es un derecho.Nota introductoria

El Ecuador contemporáneo, desde la primera presidencia de Rafael Correa, en 2007, ha sido prolífico en la producción de hechos y procesos relacionados con el periodismo y la comunicación, hechos inéditos pero también polémicos que están produciendo una creciente polarización entre el poder político gubernamental y el poder mediático corporativo, empresarial. Ha sido un proceso creciente de radicalización política, discursiva y emocional. En síntesis, esos hechos son los siguientes. Reconocimiento de la comunicación como un derecho en la Constitución del 2008 que, además, conformó la Comisión Auditora de Frecuencias que analizó las actividades de los últimos 13 años (1995-2008) del ex Consejo Nacional de Radio y TV (Conartel) y cuyos resultados han preocupado mucho a los dueños de los medios audiovisuales. La aprobación de la Ley Orgánica de Comunicación (LOC) con sus avances democratizadores pero, también, con contenidos que pueden poner en riesgo la libertad de expresión. La creación de medios públicos (que no terminan de ser tales) y comunitarios

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(que ojalá respondan a los intereses de las comunidades y no de otro tipo) e incautación de varios medios a los banqueros Isaías. Los enlaces sabatinos que se difunden por los medios a cargo del Estado, y que transmiten centenares de radios, y las cadenas que por ley deben transmitir todos los medios pero cuya frecuencia pone en entredicho la legitimidad de su uso. Sanciones, clausuras, juicios y demandas a medios y periodistas iniciados por el Presidente de la República o altos funcionarios del gobierno, pero también por la oposición a los medios públicos. Estos hechos y otros de menor envergadura han exacerbado ciertas posiciones y han polarizado un ambiente que suele ser visto desde la visceralidad y la emocionalidad reinantes, cerrando cada vez más la posibilidad de un debate constructivo, de acuerdos mínimos que permitan una actividad periodística y una vida democrática menos caldeadas. Por ello, propuestas de diálogo, como las del Centro Carter, coincidentes con lo que nos anima en Ciespal, no pueden dejarse de lado y deben ser aprovechadas para racionalizar el debate y aportar a ese diálogo y a los posibles acuerdos.Con esta tónica, vamos a reflexionar rápidamente, a manera de presentación de los contenidos compartidos en los semi-narios ya mencionados, sobre los temas centrales de esos eventos académicos con el ánimo de contribuir al debate y desde la perspectiva del planteamiento condensado en nues-tro lema: “porque la comunicación es un derecho”.1

1 Algunas reflexiones incluidas en este texto ya fueron desarrolladas en trabajos de nuestra autoría: El medio mediado. Una mirada crítica al discurso mediático. Quito. Ciespal, Serie Veeduría, enero, 2012. ISBN: 978-9978-55-093-9.

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Porque la comunicación es un derecho. Nota introductoria

Regulación, autorregulación y controlciudadano de los mediosHay un criterio generalizado: el poder de la prensa debe ser regulado, controlado de alguna forma sin que se conculque la libertad de expresión y de prensa. Al respecto, hay tres posibilidades que creemos son complementarias: 1. regula-ción desde el Estado, 2. autorregulación y 3. observatorios, veedurías o acciones ciudadanas. Las dos primeras fueron el tema del primer seminario y por eso me centro en la tercera, muy importante porque implica participación social y tien-de puentes entre comunicación y democracia para construir ciudadanía. Frente al poder de los medios, la acción ciudadana, fuera e independiente de los medios y del Estado, y que se da a tra-vés de observatorios y veedurías, es opción imprescindible y complementaria a las otras dos. Esta ayuda a potenciar una nueva relación de las audiencias con los medios y es el con-trapoder necesario al poder mediático, así como la oposición y la discrepancia es fundamental para la democracia, o la defensa del consumidor es el contrapeso imprescindible al poder del productor. La crítica ciudadana debe ser fomentada desde diferentes instancias, empezando por las políticas estatales orientadas al desarrollo de ella y de una alfabetización mediática: solo audiencias formadas serán selectivas y exigentes con respecto a la calidad de la oferta mediática, solo así entendemos la fiscalización o auditoría o control ciudadano de los medios. Es una ciudadanía activa que, además, fortalece la libertad de expresión entendida indefectiblemente en su doble dimensión: como derecho, de todos, y como obligación, la de asumir ese derecho con responsabilidad social que se concreta en dar una información de calidad y ética: plural,

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equilibrada, verificada, sin censura previa, pero con responsabilidad ulterior, independiente de todos los poderes, del político pero también del económico, del mercado, de los anunciantes y poderes fácticos, pero nunca independiente, como dice Javier Darío Restrepo, “de los derechos de quienes reciben esa información.”2 En suma, a nombre de la libertad de expresión, si somos consecuentes, los medios están obligados a dar esa informa-ción de calidad, el Estado a garantizarla y los ciudadanos a exigirla, he aquí la acción ciudadana como opción fiscaliza-dora y como homenaje a la libertad de expresión entendida en esa doble dimensión.

Democratización de la comunicacióny de la información

La Ley Orgánica de Comunicación de Ecuador, aprobada el 14 de junio del 2013 por la Asamblea Nacional, es en gran medida una victoria de varias organizaciones sociales, en las que incluyo a Ciespal, que han luchado desde hace algu-nos años por ejercer el derecho humano a la comunicación, por democratizarla. En una carta pública que respaldamos hace poco3, algunas de esas organizaciones señalábamos lo que consideramos aspectos positivos de esa ley y que quiero sintetizar.

2 Consultorio ético de la FNPI (http://www.fnpi.org/consultorio-etico/consultorio/) (consulta: 27 - 09 – 2011).

3 “Ley de comunicación: Una herramienta para fortalecer la democracia”. (http://www.ciespal.net/mediaciones/index.php/deloslectores/46-lectores/1277-ley-de-comunicacion-una-herramienta-para-fortalecer-la-democracia.html).

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Uno fundamental, la distribución equitativa de las frecuencias radioeléctricas: 33% para medios públicos, 33% para medios privados y 34% para medios comunitarios, lo que permite pluralizar las voces, las imágenes, los pensares y sentires que se amplifican a través de los medios audiovisuales y que robustecen la democracia. Pluralidad que también se garantiza con el artículo 113 que restringe los monopolios y oligopolios, con lo cual se combate el “latifundio mediático” que ha imperado en el país, con un predominio casi total de medios privados. Esta es una verdadera “reforma agraria del espectro radioeléctrico”.Otro: la obligación de que al menos el 60% de la programación diaria en medios de cobertura nacional se destine a la difusión de contenidos de producción nacional, incluyendo un 10% de producción nacional independiente. Dentro de esto, la música nacional deberá representar el 50% del contenido de la programación musical. Una gran oportunidad para el desarrollo de la producción nacional como ya ha sucedido en otros países que establecieron ese tipo de cuotas de programaciónSe obliga a la creación de códigos deontológicos en los medios y se crea una Defensoría del público, tan necesaria en un país donde la audiencia ha estado en la orfandad pues apenas hay un defensor del lector en un solo medio, ni siquiera en los medios públicos existe, pese a que ellos están obligados a dar el ejemplo.Se reconoce el derecho a rectificación y réplica, tan impor-tante para los que no tenemos palancas en los medios, y otros derechos que amparan y defienden a la ciudadanía frente a posibles actos de difamación, ofensas o ataques a la dignidad personal y colectiva a través de los medios.

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Además, se ofrecen garantías para que la gente tenga in-formación de calidad elaborada con responsabilidad social y más firmes garantías laborales para quienes trabajan en los medios.Pero en esa carta también advertimos sobre algunos vacíos y ambigüedades que pueden atentar contra ese espíritu de-mocratizador de la ley, riesgos que deben ser neutralizados en la elaboración y aplicación de los reglamentos correspon-dientes que deben ser consecuentes con ese espíritu, pero también en la vigilancia permanente que debe ejercer la ciudadanía y las organizaciones democráticas. Entre los puntos problemáticos destacamos:Que la redistribución equitativa de frecuencias está en riesgo de no ejecutarse, si no se deroga la anterior Ley de Radiodifusión y Televisión, especialmente todo el articula-do referido a esos temas. Además, será necesario insistir en que la distribución equitativa de frecuencias incluya a las digitales, caso contrario, seguirá el latifundio mediático pero ahora digitalizado.La ley legitima la contradicción, ese casi oxímoron de “me-dios públicos oficiales”. Por ello, habrá que asegurar que la mayoría de las frecuencias del 33% que corresponden al sec-tor público, se concesionen a medios públicos NO oficiales.Asimismo, será necesario ver la manera de proteger el ano-nimato en línea, aunque esta protección no debe significar la impunidad del uso irresponsable de Internet. El “linchamiento mediático” es muy riesgoso y debe ser bien definido y regulado para que no se convierta en trabas al rol fiscalizador, ni impedimento del periodismo de investi-gación, ni pretexto para censurar o perseguir cualquier tipo de crítica.

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En fin, que el Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación y la Superintendencia de la Información y Comunicación tengan apertura a las propuestas de la ciu-dadanía para neutralizar los riesgos señalados y otros, es decir, para garantizar que efectivamente esta ley sirva para democratizar la comunicación. Otras preocupaciones complementarias las expresamos en dos cartas4 más, que las firmamos conjuntamente con orga-nizaciones nacionales e internacionales que buscan consoli-dar la comunicación como un derecho y su democratización, y que fueron dirigidas al Presidente de la República y a los asambleístas. En ellas expresábamos nuestra preocupación por algunos artículos introducidos en el Código Orgánico In-tegral Penal (COIP) que, como están planteados, “eliminan cualquier consideración de proporcionalidad y el debido pro-ceso a favor de la intervención indiscriminada del derecho a la intimidad – no son compatibles con las obligaciones de derechos humanos adquiridos por el Estado ecuatoriano–”. Especial énfasis pusimos, en la segunda de estas cartas, en la imperiosa necesidad de eliminar el art. 474 del COIP que legaliza la vigilancia masiva, desconoce el derecho a la pri-vacidad, retrocede en la legislación de protección de datos personales, establece como premisa la presunción de sospe-cha y culpabilidad de los individuos y promueve una cultura de desconfianza. En suma, solicitábamos la no inclusión de todos los artículos que vulneran la privacidad, la protección de datos personales y la inviolabilidad de las comunicaciones e instábamos a la Asamblea Nacioinal y al gobierno ecuato-

4 La una del 10 de octubre del 2013 (http://www.apc.org/es/news/privacidad-de-comunicaciones-electronicas-amenazad) y la otra del 7 de noviembre del 2013 (http://www.ciespal.net/ciespal/images/docu/2013/pdf/CartaPresidente_art474COIP.pdf ).

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riano a adherirse a los Principios Internacionales sobre la Aplicación de los Derechos Humanos a la Vigilancia de las Comunicaciones.5

Decíamos que la aprobación de la LOC es una victoria de varias organizaciones sociales luego de un proceso de discu-sión y debate en escenarios como el de esta casa en la que se han dado cerca de 30 eventos sobre el tema en los últimos 4 años, incluso aquí se constituyó un colectivo que elaboró una propuesta de ley. En este marco se incluyen los dos semina-rios aquí mencionados y organizados con el Centro Carter.En todos ellos la característica fundamental ha sido la plu-ralidad de voces, el contrapunto necesario que fortalece la democracia y que, dialéctica de por medio, permite avanzar, construir un camino compartido, en la medida de lo posible. Con ese carácter, aquí han estado representantes de los me-dios públicos, privados y comunitarios, del sector oficial y privado, de la academia, la ciudadanía y los gremios, tanto nacionales como extranjeros.Estamos convencidos que “la democratización de la comuni-cación y la información en América Latina” (tema del segun-do seminario) solo es posible en la medida en que se plurali-cen las voces, en que se garantice el acceso y la existencia en igualdad de condiciones de medios públicos y comunitarios independientes que contribuyan, como lo ha dicho Francisco Sierra, a una “ecología de la comunicación saludable, autóno-ma y emancipadora”. Lo cual está empezando a ser (y falta mucho, desde luego) una realidad legal en el país con lo que establece la Ley de Comunicación al respecto y que, además, va de acuerdo con principios y estándares internacionales.

5 En https://es.necessaryandproportionate.org/text.

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En este sentido, cabe citar a la relatora especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Catalina Botero, y a Frank La Rue, relator especial de las Naciones Unidas para la Liber-tad de Opinión y Expresión, quienes han sido enfáticos con respecto a la importancia de los medios comunitarios:

(…) cumplen un papel fundamental en la democracia y en la preservación y desarrollo de la cultura de los pue-blos (…) Las Relatorías observan que los Estados deben contar con un marco legal claro, preestablecido, preciso y razonable que reconozca las características especiales de la radiodifusión comunitaria y que contenga procedi-mientos sencillos y accesibles para la obtención de fre-cuencias, que no exija requisitos tecnológicos severos, admita la posibilidad de utilizar publicidad como medio para financiarse, y no imponga límites discriminatorios en su financiamiento y alcance.6

Aquí un mensaje directo al Consejo de Regulación para que esa democratización sea efectiva. La cosa es absolutamente clara: las sociedades democráticas y los sectores democráti-cos, todos aquellos que defendemos verdaderamente la liber-tad de expresión, debemos también defender la existencia de medios comunitarios y contribuir a su fortalecimiento y soberanía. Compartimos el aserto de Eduardo Galeano so-bre esas voces marginadas de los grandes medios pero que suenan en las radios comunitarias auténticas, soberanas, emancipadoras: “Las voces de la gente, sin intermediarios, suenan más verdaderas (…) Cualquier forma de apoyo de la diversidad de las voces humanas me parece estimulante,

6 Véase http://www.cidh.org/Comunicados/Spanish/2010/RELEMexico.pdf (consulta: 15 – 09 – 2010). Cabe indicar que este tipo de comentarios no suele aparecer en la prensa privada.

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tenga la forma que tenga y se le ponga la etiqueta que se le ponga. Creo en la diversidad de la condición humana. Lo me-jor del mundo es la cantidad de mundos que tiene”.7 Gracias al Centro Carter por plantearnos la realización de estos seminarios en Ciespal, organismo internacional que es reconocido como un espacio plural y democrático para la reflexión, el debate y la propuesta sobre diversos temas de la comunicación y el periodismo. Gracias, también, a la UASB y a la Flacso Ecuador, por sumarse a la primera iniciati-va, y a todos quienes aceptaron el convite y participaron en los dos seminarios. Ojalá las reflexiones que compartimos sean fructíferas y contribuyan a la democratización de la comunicación, a afianzar el espíritu democrático de la ley de comunicación ecuatoriana y de los otros procesos iniciados en los últimos años, espíritu que nos plantea muchos retos para su consolidación.

Fernando Checa MontúfarDirector General

Ciespal

7 Entrevista de Óscar Gutiérrez, diario El País, 10 de septiembre de 2010.

Parte I

Regulación y autorregulaciónde los medios

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Reflexión inicial

Alexander Amézquita O.Ciespal

Los análisis sobre los medios de comunicación han configu-rado una polarización constante, pero

Ni la denuncia estéril, ni las complacencias acríticas consideran que los medios de difusión modernos son mucho más que solo medios. Son lenguajes, metáforas, dispositivos tecnológicos, escenarios donde se genera, se gana o se pierde el poder; son mediaciones y mediadores, lógicas, empresas mercantiles; son instrumentos de con-trol y moldeamiento social, y a la vez, son dinamizadores culturales y fuentes de referentes cotidianos; son educa-dores, representantes de la realidad y son generadores de conocimiento, autoridad y legitimación política.8

Este carácter complejo de los medios, hace fructífera una discusión sobre su regulación. Si admitimos la perspectiva del cuarto poder, la función de vigilancia sobre los poderes del estado y del mercado que se le otorga a los medios de

8 Orozco, Guillermo (1997) El reto de conocer para transformar. Medios, audiencias, mediaciones, Comunicar: revista científica iberoamericana de comunicación y educación, Vol. 8.

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comunicación, debería ser ella misma objeto de algún tipo de limitación y vigilancia. Si, por el contrario, admitiéramos una perspectiva del quito poder, deberíamos oponer al cre-ciente poder de los medios para reemplazar a los ciudadanos en el juzgamiento de la realidad, un poder ciudadano que ge-nere otras agendas así como revele las tramas que vinculan a los medios con otros ejercicios de poder político, económico y cultural.Pareciera, entonces, que la regulación de los medios de co-municación es una cuestión fuera de dudas, pero no es así. Una de las primeras cuestiones a discutir es de dónde debe provenir la regulación. Ya sean los propios medios o el Es-tado, la regulación es una práctica que obliga a definir cri-terios que permitan una evaluación constante del cumpli-miento de máximas éticas.En las propuestas presentadas en esta sección, se discutirán ampliamente las fuentes, los límites y las potencialidades de la regulación y la autorregulación de los medios, pero es importante resaltar algunos aspectos transversales que permitan desarrollar aristas relacionadas. Un primer aspecto que debería ponerse a consideración tiene que ver precisamente con el contexto en el cual se presenta actualmente esta discusión: si bien las disputas acerca de los ejercicios del poder, los contrapesos democráticos y el rol de la prensa siempre han estado en cuestión a los largo del último siglo, en este momento, en la región, existe una tensión que hace pensar en una crisis de la labor periodística, ya sea por las críticas que consideran que los medios están desplazando o compitiendo con actores políticos o bien porque se evidencian malas prácticas profesionales; tanto porque las funciones que deben ejercer los periodistas son cada vez más complejas de mano de herramientas como Internet, como porque el sistema de producción de información involucra cada vez

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Reflexión inicial

9 Nobre-Correia, J.-M. (2006). La crisis del periodismo: cierta muerte anunciada. Telos: Cuadernos de comunicación e innovación, (66), 14–21.

más actores diversos en la ecología periodística, pues “los ‘acontecimientos’ de la actualidad son cada vez más el fruto del trabajo metódico de servicios de prensa, direcciones de comunicación y agencias de noticias, que actúan por cuenta de empresas, instituciones y asociaciones”.9

Así mismo, la emergencia de plataformas tecnológicas, que han multiplicado los nodos de producción y difusión de información, ha puesto en duda la centralidad de los medios tradicionales para construir imágenes legítimas del mundo, especialmente cuando los ciudadanos, haciendo uso de estas plataformas, no solo han informado y visibilizado de formas diversas el mundo, sino que han avanzado hacia procesos de movilización social que los medios nos han querido o podido promover.Esta eclosión de fuentes, plataformas y tratamiento de la información, también ha servido para revelar y cuestionar una economía política de información, dominada por pro-puestas monopólicas y oligopólicas, en la cual la concentra-ción de la propiedad de los medios ha contribuido también a una desigualdad que afecta principalmente a los ciuda-danos.Todos estos elementos componen un cuadro complejo que nos permite dar cuenta de una cuestión fundamental: los medios no pueden ser comprendidos si no trascendemos su carácter como mediadores, y los pensamos también como tecnologías e instituciones. Regular, regular-se, pasa enton-ces no solo por definir unas normas éticas que juzguen lo informativo, lo educativo o el entretenimiento que es proce-sado y distribuido a través de los medios.

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Pasa por preguntarse cuáles son las condiciones de produc-ción, distribución y consumo de información en diferentes plataformas, también por cuáles son los significados imagi-narios que sostienen a diferentes medios como instituciones sociales, lo que implica pensar que la regulación no solo es control, limitación o vigilancia, sino que es también promo-ción de derechos, ampliación de la participación ciudadana, diversificación de los contenidos. Las ponencias aquí reuni-das aportan a una discusión más amplia acerca de cómo recuperar el lugar del ciudadano, de la sociedad en la regu-lación de los medios, un lugar del que ha sido desplazado por el Estado, el mercado, el capital y los propios medios.

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Ponencias centrales

Eduardo Stein,moderador

El acelerado proceso mundial de transformaciones en las comunicaciones en general y, en particular, las transforma-ciones tecnológicas han provocado cambios espectaculares en los más profundos niveles de la relación social con los estados. Desde el fenómeno del casete, hasta el computador personal de hoy, luego el internet, las transmisiones por satélite y los medios digitales han dado paso a lo que se conoce como redes sociales. Pero, también, hay una evolución notable en la manera cómo los medios de comunicación se comportan y desarrollan su tarea como mediadores entre los hechos y la cotidianidad de las personas. En el inicio de este evento, quiero destacar algunos elemen-tos de las reglas del juego para que el trabajo sea lo más fecundo posible. Se trata de un diálogo sobre un aspecto fundamental en toda sociedad democrática, como es el equi-librio entre la regulación y la autorregulación de los medios de comunicación. Para alguien que viene de afuera, esta es una oportunidad que trasciende no solo el proceso electoral, sino a Ecuador mismo.

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Es mucho el interés que han despertado este y otros inter-cambios similares en toda la región donde esta temática se debate intensamente. No es pues un espacio para reivindi-car posiciones políticas aunque, al ocurrir a un mes de las elecciones, es más que explicable que mucho del contenido del debate político actual en Ecuador aflore en esta mesa el día de hoy. Sin embargo, quisiéramos pensar que puede aflorar en el marco de un diálogo respetuoso, en donde la discrepancia, al igual que la posibilidad de conjunción de ideas, construya no solo para Ecuador, sino para las nacio-nes del hemisferio, elementos de entendimiento que fortalez-can nuestras democracias. Tendremos una primera parte en la cual dos expositores con amplia experiencia académica en el tema nos ofrecerán un resumen de los trabajos preparados para este evento; des-pués, tendremos cuatro comentarios de especialistas ecua-torianos sobre estos materiales. Posteriormente, y luego de una pausa, pasaremos a un diálogo con la participación ge-neral de todas y todos los asistentes, con intervenciones de dos o tres minutos. Al final de estas dos horas, tendremos un breve período para permitir a los dos expositores, así como a los cuatro comentaristas, reaccionar, si es que así lo consideraran, con respecto a sus ponencias.

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La regulación democrática delos medios de comunicación.Necesidad, alcances y límites de la intervención estatal

Gustavo Gómez

Introducción

La legislación que regula el funcionamiento de los medios de comunicación puede abordar distintos aspectos, tanto re-feridos a las tecnologías que utilizan para difundirse o dis-tribuirse, como a los contenidos difundidos o distribuidos. Existen normas que regulan los servicios de comunicación audiovisual, en particular cuando utilizan el espectro ra-dioeléctrico para la difusión de su programación, por lo cual es necesario establecer los procedimientos y condicio-nes para el uso de ese recurso público. También, normas que regulan la libertad de expresión y su relación con otros derechos como los del honor, la privacidad o de propiedad intelectual, aunque no se utilicen medios tradicionales de comunicación.No existe país en el mundo que no tenga alguna regulación sobre la actividad de los medios de comunicación, ni del sur en desarrollo ni del norte desarrollado, ni países con gobier-

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nos de izquierda o gobiernos de derecha, o de centro. Las más sólidas democracias tienen una legislación que regu-la a los medios, pero también las dictaduras militares; por ello es necesario conocer los fundamentos y límites para que una regulación sea legítima, además de legal.En la opinión de quien escribe, la cuestión principal a di-rimir no está entre regulación y no regulación, sino en de-terminar clara y taxativamente qué se regula (y qué no se regula), y quién y cómo regula. Fundamentos de una regulación democrática:restricciones legítimas e ilegítimasLa libertad de expresión es uno de los derechos fundamen-tales e inherentes a toda persona. Tratados internacionales firmados por los países americanos y su legislación interna, incluso de rango constitucional, la reconocen y promueven. Es considerada como un derecho sin el cual se hace imposi-ble ejercer otros derechos humanos igualmente importantes y, su plena vigencia, es un elemento constitutivo y distintivo de cualquier democracia que se precie de tal.El derecho a la libertad de expresión, entendido como el de-recho de expresarse y divulgar informaciones, ideas y opi-niones, a la vez que el derecho a recibir y buscarlas, se ha convertido, así, en una “piedra angular” de una sociedad democrática.Este derecho, dicho está en los textos mencionados, no ad-mite límite de fronteras ni de procedimientos, así como tampoco es un privilegio de ciertas personas, ciudadanos o empresas de comunicación, sino de todas las personas, sin distingos de ningún tipo. Los niños y niñas tienen derecho a la libertad de expresión y de ser respetados en su derecho

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La regulación democrática de los medios de comunicación

a la información, aunque no sean ciudadanos en condiciones de votar o ser elegidos. Tienen ese derecho, solo por existir y ser seres humanos, los viejos y las viejas, las jóvenes y los jóvenes, los hombres y mujeres, todos, de cualquier edad y condición social, incluso los presos o los migrantes (sean legales e ilegales), los dueño de los medios, quienes trabajan en ellos, y también quienes no tienen medios.Ahora bien, la libertad de expresión es un derecho funda-mental, pero no es un derecho absoluto que no pueda ser regulado y que habilita a cualquiera a hacer lo que quiera sin límites de ningún tipo. “La libertad de expresión no es un derecho absoluto y, como tal, admite reglamentaciones y restricciones”, dice la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y así lo ha ratificado la Corte Intera-mericana de Derechos Humanos (CrIDH)10 en varios de sus fallos.11

La propia Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, a continuación de reco-nocer el derecho a la libertad de expresión,12 establece en el siguiente inciso que: “El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura

10 CIDH (1994) Informe Anual 1994. Capítulo V: Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev. 17 de febrero de 1995.

11 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008 Serie C No. 177, párr. 54; Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 79; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 120; y otros.

12 Art 13.1: Convención Americana de Derechos Humanos, “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.

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sino a responsabilidades ulteriores (…)”.13 Ergo, el ejercicio de este derecho puede derivar en violación de otros derechos humanos y, por tanto, admite ser regulado. De comprobarse un abuso, se deberán asumir responsabilidades.

Los límites al derecho a la libertad de expresiónsurgen del texto internacional:

“a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, “b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.14

Todas las personas y los medios de comunicación (sus due-ños y sus periodistas) tienen derecho a expresarse, pero no pueden hacer cualquier cosa, como por ejemplo hacer la apo-logía de delitos e incitar a matar a alguien. No puede ser considerado otra cosa que una restricción al derecho a ex-presarse, la prohibición expresa de la Convención de

toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.15

La Convención también establece expresamente una limitación a la expresión (y una sanción por su incumplimiento), en tanto incluye el derecho a la rectificación o respuesta de las

13 Art. 13.2 Convención Americana de Derechos Humanos.14 Art. 13.2 Convención Americana de Derechos Humanos.15 Art. 13.5 Convención Americana de Derechos Humanos.

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La regulación democrática de los medios de comunicación.

personas frente a los medios de comunicación, en el artículo siguiente al que reconoce la libertad de expresión:

Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuesta en las condiciones que establezca la ley.16

Esto significa una restricción a la libertad de prensa y de expresión del titular o propietario del medio de difusión, en tanto lo obliga a disponer de espacios en su propio medio para dar lugar a dicha respuesta, sin importar si el medio tiene como soporte el papel o se trata de señales televisi-vas. De la revisión de la propia jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CrIDH) surge que tampoco se niega la posibilidad de que haya juicios, incluso penales, en determinadas y excepcionales circunstancias de las que se hablará más adelante, por abusos que afecten los derechos de otros.Por todo lo anterior, no tienen fundamento las opiniones res-pecto a que cualquier regulación e, incluso, cualquier res-tricción al funcionamiento de los medios de comunicación sería violatorio de la libertad de expresión e incompatible con los estándares interamericanos.Dice, también, la Convención que las posibles restricciones

deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la

16 Art. 14 Convención Americana de Derechos Humanos.

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seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas, y prohíbe restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.17

Nótese, por otro lado, que las responsabilidades deberán aplicarse de manera “ulterior”, es decir, siempre aplicadas posteriormente a su realización y no antes, lo cual configu-raría una forma de censura previa. La única excepción a esta está incluida en otro inciso del artículo 13 de la Con-vención, cuando se trate de proteger los derechos de niños, niñas y adolescentes: “los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2”.18

Las eventuales responsabilidades ulteriores deberán estar definidas previamente por una ley formal. Además, las cau-sales de responsabilidad deberán estar fijadas de manera clara, previa y precisa, para que las reglas de juego sean ex-plícitas y otorguen certezas y previsibilidad jurídica a todas las personas (y medios de comunicación):

Se requiere que existan normas legales claras, preestablecidas, precisas y razonables, que establezcan de manera concreta cuáles son las facultades de

17 Art. 13.3 Convención Americana de Derechos Humanos.18 Art. 13.4 Convención Americana de Derechos Humanos.

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regulación y fiscalización de las autoridades, facultades que deben perseguir un fin legítimo y ser estrictamente necesarias para el logro del fin perseguido.19

Como se ha mencionado anteriormente, la jurisprudencia interamericana admite la existencia de limitaciones a la libertad de expresión en el marco de la Convención Ameri-cana, pero establece un marco preciso para definir las con-diciones en las cuales esas restricciones son legítimas. Es-tas reglas son válidas para las limitaciones impuestas a la expresión de los pensamientos e ideas propias, al acceso, la difusión y la circulación de la información, y a los medios de comunicación20 y se aplican tanto a los textos legales como a las decisiones y los actos administrativos del Estado.21 Las condiciones que deben cumplir las limitaciones estata-les al ejercicio de la libertad de expresión para ser compati-bles con la Convención Americana son:

1. Compatibilidad con el principio democrático: las normas al amparo de las cuales se interpretan estas restricciones deben ser compatibles con la preservación y el desarrollo de sociedades democráticas.22 2. Toda limitación a la libertad de expresión debe encontrarse establecida en forma previa y de manera expresa, taxativa, precisa y clara en una ley, tanto en el sentido formal como material.23

19 CIDH (2008) Informe Anual 2008, Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Capítulo IV, Una agenda hemisférica para la defensa de la libertad de expresión, párr. 82.

20 CIDH (2009) Informe Anual 2009, Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Capítulo III, Marco Jurídico Interamericano del Derecho a la Libertad de Expresión, párr. 64.

21 Ídem, párr. 65.22 Ídem, párr. 67.23 Ídem, párr. 70.

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3. Las limitaciones impuestas deben perseguir el logro de alguno de los objetivos imperiosos establecidos taxativamente en la Convención Americana, a saber: la protección de los derechos de los demás, la protección de la seguridad nacional, del orden público o de la salud o moral públicas.24

4. Las limitaciones deben ser necesarias en una sociedad democrática para el logro de los fines imperiosos que persiguen, estrictamente proporcionadas a la finalidad que buscan, e idóneas para lograr el objetivo imperioso que pretenden.25

5. Las limitaciones a la libertad de expresión no pueden constituir mecanismos de censura previa directa o indirecta.26 6. Las limitaciones no pueden ser discriminatorias ni producir efectos discriminatorios.27 7. Las limitaciones no se pueden imponer a través de medios indirectos como los que proscribe el artículo 13.3 de la Convención Americana.28

El derecho y la obligación de regulación del EstadoPara quienes defendemos la libertad de expresión, sabemos que los Estados (y sus gobiernos) pueden violar este derecho, sea a través de mecanismos directos de censura o ataque contra medios y periodistas, o mediante mecanismos más

24 Ídem, párr. 75.25 Ídem, párr. 84.26 Ídem, párr. 92.27 Ídem, párr. 94.28 Ídem, párr. 97.

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sutiles como la utilización discriminatoria de la asignación de frecuencias o de la publicidad estatal. Las autoridades estatales, aunque no son las únicas, se nos presentan así como “enemigas” de la libertad de expresión.Por ello, los organismos multilaterales responsables de proteger y promover la libertad de expresión e información alertan sobre los riesgos de una regulación e intervención estatal que limite este derecho y actúan en favor de las víctimas cuando las amenazas se concretan.Los estados deben garantizar el reconocimiento y goce de los derechos humanos “en condiciones de igualdad y sin discri-minación”, ha concluido la Corte Interamericana de Dere-chos Humanos, y

en cumplimiento de dicha obligación [de no discrimina-ción], los Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indi-rectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto. Esto se traduce, por ejemplo, en la prohibición de emitir leyes, en sentido amplio, de dictar disposiciones civi-les, administrativas o de cualquier otro carácter, así como de favorecer actuaciones y prácticas de sus funcionarios, en aplicación o interpretación de la ley, que discriminen a determinado grupo de personas en razón de su raza, géne-ro, color, u otras causales.29

Los tratados internacionales, sin embargo, no niegan la existencia de legislación al respecto, y es más, incluso la exigen como forma de garantizar la plena vigencia de la libertad de expresión. Los Estados tienen el deber y

29 Corte I.D.H. (2003), Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párrs. 103-104.

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la obligación de establecer una regulación a través de un marco normativo para asegurar el ejercicio de la libertad de expresión en su país. Parece una paradoja: el Estado como garante de derechos y no como su violador.30 Es que cuando se habla de “regulación” la primera reacción es interpretarla como “restricción o limitación”, y muchas veces lo es. Pero la regulación también puede y debe ser utilizada para asegurar y promover la libertad de expresión.

Por ello, la Corte Interamericana también ha afirmado que

los Estados están obligados a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias exis-tentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado gru-po de personas. Esto implica el deber especial de protec-ción que el Estado debe ejercer con respecto a actuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescen-cia, creen, mantengan o favorezcan las situaciones discri-minatorias.31

Es decir, el Estado defendiendo al ciudadano y a todas las personas de otros ya no de sí mismo, sino de personas, em-presas, organizaciones o cualquier poder fáctico privado que pueda limitar o impedir el derecho al pleno ejercicio de la libertad de expresión.Se complementa así, la “obligación de abstención” en acciones propias discriminatorias y que violen la libertad de expre-sión (y de allí aquello de “mejor ley es la que no existe”), con la “obligación de prestación”, por el cual el Estado no solo

30 Este enfoque ya ha sido planteado por Owen Fiss en su obra La ironía de la libertad de expresión, Harvard University Press, Cambrige, MA. 1996.

31 Ídem.

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debe reconocer la existencia de derechos sino construir acti-vamente entornos favorables que garanticen su ejercicio, en particular a través de la creación de legislación para garan-tizar los derechos reconocidos en la Convención Americana.La obligación estatal de actuar, incluso regulando, ha sido reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Huma-nos, al referirse al artículo 2 de la Convención Americana32

al concluir que:

el deber general (de este artículo) implica la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención, así como la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.33

En el mismo sentido, la Convención sobre Diversidad Cultu-ral de la Unesco estableció que los Estados tienen el derecho, pero también la obligación, por ejemplo, de “adoptar medidas para promover la diversidad de los medios de comunicación social”,34 entre las cuales se encuentran la adopción de legisla-ción adecuada.

32 Art. 2 Convención Americana de Derechos Humanos “Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”.

33 Cfr. Caso Ximenes Lopes, supra nota 2, párr. 83; Caso Gómez Palomino. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 136, párr. 91; Caso de la “Masacre de Mapiripán”. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C No. 134, párr. 109; Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 78, Caso Claude Reyes y otros. Vs. Chile, sentencia de 19 de septiembre de 2006.

34 Art. 6. Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales.

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Para Frank La Rue, relator especial sobre la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y de Ex-presión de Naciones Unidas, en materia de garantizar los derechos humanos,

la responsabilidad superior es del Estado. No solo tiene el deber de proteger la libertad de expresión sino también de promover, lo que implica su obligación de tener políticas públicas proactivas que lleven al pleno ejercicio de esos derechos. El nuevo paradigma del Estado es un Estado garantista, al servicio del cumplimiento de los derechos humanos, que debe actuar para garantizar esos derechos por parte de todas las personas”.35

En materia de garantizar la libertad de expresión, la Relatoría de la Organización de Estados Americanos (OEA) resume entonces el papel de la intervención estatal de la siguiente manera:

los Estados deben abstenerse de realizar acciones o favorecer prácticas que de cualquier manera se encuentren dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones que, de iure o de facto, discriminen o excluyan arbitrariamente a ciertos grupos o personas en el goce o ejercicio del derecho a la libertad de expresión. Asimismo, deben adoptar medidas positivas (legislativas, administrativas o de cualquier otra naturaleza) para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes que comprometan el goce y ejercicio efectivo del derecho a la libertad de expresión de ciertos grupos, en condiciones de igualdad y no discriminación. Lo anterior, naturalmente, dentro del

35 Frank La Rue (2011) 2° Forum Internacional Maldonado “Libertad de Expresión, Responsabilidad Social y Derechos Ciudadanos”, Uruguay.

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respeto pleno por el ejercicio de la libertad de expresión de todos, en los términos que ya han sido claramente definidos por la jurisprudencia interamericana”.36

La regulación puede incluir tanto las condiciones estructu-rales del sistema de medios como a los propios medios de comunicación y su funcionamiento. Es que la libertad de ex-presión no es solamente la libertad individual de los dueños de medios y sus periodistas, sino que siendo la fuente prin-cipal de información de la población también su funciona-miento incide en el derecho de las personas a estar debida-mente informadas y, por lo tanto, “la libertad de expresión exige ciertas condiciones respecto de su funcionamiento, ‘de manera que, en la práctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla’37 ”.38

De acuerdo a la Relatoría de la OEA, las condiciones de funcionamiento para adecuarse a los reque-rimientos de esa libertad son, entre otras: (a) la plurali-dad de medios; (b) la aplicación de las normas antimono-polio en este campo, para prevenir la concentración de los medios, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar; y (c) la garantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas que laboran en ellos. De igual modo, se ha reconocido que la libertad de expresión ‘requiere que los


37 Corte I.D.H., La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 34.

38 CIDH (2009) Informe Anual 2009, Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión.Capítulo III, Marco Jurídico Interamericano del Derecho a la Libertad de Expresión, párr. 198.

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medios de comunicación social estén virtualmente abier-tos a todos sin discriminación, o, más exactamente, que no haya individuos o grupos que, a priori, estén excluidos del acceso a tales medios’.39

El Estado tiene la obligación irrenunciable de garantizar el máximo pluralismo y diversidad en el debate público, y los medios tienen la responsabilidad de ser verdaderos vehícu-los para el acceso más amplio a informaciones y opiniones de todas las personas.En palabras de la Corte Interamericana,

[d]ada la importancia de la libertad de expresión en una sociedad democrática y la elevada responsabilidad que ello entraña para quienes ejercen profesionalmente labores de comunicación social, el Estado no solo debe minimizar las restricciones a la circulación de la información sino tam-bién equilibrar, en la mayor medida de lo posible, la partici-pación de las distintas informaciones en el debate público, impulsando el pluralismo informativo. En consecuencia, la equidad debe regir el flujo informativo. En estos términos puede explicarse la protección de los derechos humanos de quien enfrenta el poder de los medios y el intento por ase-gurar condiciones estructurales que permitan la expresión equitativa de las ideas.40

39 Ídem.40 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie

C No. 177, párr. 57; Corte I.D.H., Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de enero de 2009. Serie C No. 193, párr. 113; Corte I.D.H., Caso Ríos y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 194, párr. 106; Corte I.D.H., Caso Perozo y otros Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C No. 195, párr. 117.

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La urgente necesidad de regular

A la posibilidad (y hasta la obligación) de aprobar marcos normativos se le agrega la urgencia de regular o, mejor dicho, de re-regular el sistema de medios y otros aspectos que inciden en el pleno ejercicio del derecho a la libertad de expresión.Como se ha dicho al principio, no hay ningún país americano que no tenga ya regulación sobre medios de comunicación, pero desde hace varios años América Latina vive un intenso y polémico proceso de revisión y reforma de la legislación existente sobre medios de comunicación, que no se limitan a países con gobiernos progresistas.La tensa relación entre algunos gobiernos (sean progresistas o de derecha) y los principales medios de comunicación de su país han generado una atmósfera de fuerte polarización, aunque no necesariamente todo intento estatal por regular los medios significa confrontación abierta (lo que no quiere decir ausencia de contradicciones entre intereses contrapro-puestos) como lo muestra el caso de Uruguay, por ejemplo.En algunos países, las iniciativas de re-regulación de los medios de comunicación son resultado de cambios políticos e institucionales profundos, a partir de la aprobación de nuevas Constituciones que modifican las bases del andamiaje legal y jurídico del país. También, surgen a partir de lentos pero persistentes procesos de acumulación de fuerzas de los movimientos sociales, que logran incidir en la arena política. También, existen procesos de revisión legislativa por cambios de gobiernos de distinto signo que tratan de modificar la regulación existente, sea tras la búsqueda de un sistema de medios más democrático o para establecer regulaciones de un ejercicio periodístico que es cuestionado. En otros países, la llegada de nuevas tecnologías, como la

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televisión digital o los desafíos regulatorios que conlleva la convergencia tecnológica, han obligado a la elaboración y discusión de nuevas normas para adecuarse a ellas.No ha sido otra cosa que promover “regulación” en mate-ria de medios y libertad de expresión, los enormes esfuer-zos hechos por el movimiento social para que se reconozca legalmente a los medios comunitarios en toda la región; de los periodistas y organizaciones no gubernamentales defen-soras de esa libertad, para que hayan leyes de acceso a la información pública, en ambos casos buscando el reconoci-miento formal de derechos que forman parte de la libertad de expresión, pero que no contaban con una regulación ex-presada en leyes a nivel nacional. También, lo son los es-fuerzos para eliminar el delito de desacato, o para regular la distribución de la publicidad oficial, o para reconocer la cláusula de conciencia de los periodistas ante sus patrones, o para reducir los límites en la propiedad de medios en nues-tros concentrados sistemas de medios.Una especial urgencia es garantizar la diversidad y el plu-ralismo en el sistema de medios de comunicación en los paí-ses americanos, donde la acción del Estado se convierte en fundamental para asegurar el pleno ejercicio de la libertad de expresión. Relegar la capacidad de regulación democrá-tica del Estado en este tema sería quedar a merced de las fuerzas del mercado y sus actores principales, con demostra-da tendencia hacia la concentración, la extranjerización, la centralización y la homogeneización de contenidos.También debería ser motivo de regulación brindar previ-sibilidad y certezas jurídicas a las empresas periodísticas. Los estándares interamericanos son explícitos, por ejemplo, respecto a que los gobiernos no deben actuar de manera ar-bitraria ni en función de la línea editorial del medio y que

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ello debería establecerse expresamente por ley, como forma de limitar un posible accionar abusivo: “es necesario que los Estados adopten normas que impidan que en un futu-ro, cualquiera de sus agentes pueda usar arbitrariamente el poder de fiscalización o de regulación para silenciar la expresión disidente”.41 Otra razón para tener al Estado como garante, como ya se ha mencionado, es la existencia de poderes fácticos no esta-tales, esto es, factores de poder que afectan y atentan contra la libertad de expresión, y que no son los gobiernos. Inclu-so, a veces los gobiernos son débiles frente a ellos, viéndose superados, presionados o siendo víctimas de esos poderes.42

Una campaña que varias organizaciones latinoamericanas han desarrollado contra los denominados “poderes parale-los” ha llamado la atención sobre cómo ciertos poderes fác-ticos privados, por fuera de los Estados, impactan sobre la libertad de información y expresión.43 Entre ellos se han señalado los grupos de narcotraficantes, contrabandistas y otras mafias organizadas, las guerrillas y los paramilitares.Además de los poderes armados, otros particulares pueden ser obstáculos para la libertad de expresión. Para muchos periodistas y trabajadores de la prensa, las principales

41 Ídem.42 Gustavo Gómez, en “Desafíos y oportunidades para la promoción, defensa y

ejercicio de la libertad de expresión en Argentina y América Latina. Hacia la definición de una agenda de trabajo”, Asociación por los Derechos Civiles (ADC), 2007.

43 Campaña regional en el marco de la Red IFEX integrada, entre otras, por: Fundación para la Libertad de Prensa – FLIP (Colombia), Instituto Prensa y Sociedad – IPYS (Perú), Probidad (El Salvador), Centro Nacional de Comunicación Social - Cencos (México) y Centro de Reportes Informativos sobre Guatemala – Cerigua (Guatemala), Centro de Periodismo y Ética Pública – Cepet (México), y organizaciones regionales e internacionales como Comité por la Protección de los Periodistas – CPJ, ARTICLE 19 y Amarc-ALC.

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presiones para ejercer su profesión de manera segura e independiente son los anunciantes privados o los propios dueños de los medios, sea por intereses económicos o políticos. Comienza así a aparecer una parte olvidada del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la cual menciona que no solamente deben prevenirse y detenerse los abusos estatales, sino también los abusos de los privados.

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH ha afirmado que

la libertad de expresión también se puede ver afectada sin la intervención directa de la acción estatal. La Corte Interamericana ha entendido que el artículo 13.3 de la Convención Americana44 no solo prohíbe las restricciones gubernamentales, sino también los controles particulares que produzcan el mismo resultado. En este sentido, la Corte Interamericana ha afirmado que el artículo 13.3 impone a los Estados una obligación de garantía frente a las relaciones entre particulares que puedan derivar en limitaciones indirectas de la libertad de expresión”.45

Un ejemplo de ello es la concentración de medios, en tanto pueden transformarse en medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

El Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, afir-mó públicamente que

44 Art. 13.3 “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares...”.


47


el Estado no es la única fuente de restricciones a la libertad de expresión pues también lo es, y de manera muy determinante, la concentración de la propiedad de los medios. Cuando se arriba a una circunstancia de ese tipo, frecuentemente las personas no reciben todas las perspectivas de los asuntos que les conciernen, lo que por cierto no contribuye a la efectiva vigencia de la libertad de expresión y de la democracia, que implica siempre pluralismo y diversidad.46

La concentración de medios no solo es antidemocrática porque supone una limitación a la pluralidad de opiniones e informa-ciones porque los contenidos de estos medios son homogéneos y no diversos. También supone que esos actores, devenidos en oligopólicos y monopólicos, también utilizan su poder para obs-taculizar o impedir el acceso de nuevos operadores que supon-gan una competencia a su estatus, reduciendo las posibilidades de información y opiniones a que tiene acceso la población del país. No es posible entender las restricciones en la regulación actual en materia de concesiones de frecuencias de radio y tele-visión, que muchos hoy critican por injusta e inequitativa, sin considerar este factor.En la experiencia latinoamericana, relegar la capacidad de regulación democrática del Estado sería quedar a merced de las fuerzas del mercado y de los poderes fácticos.

46 Discurso del Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, “La Libertad de Expresión en las Américas”, AIR, Washington, 4 de mayo. Ver comunicado de prensa en http://www.oas.org/OASpage/press_releases/press_release.asp?sCodigo=C-157/09.

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Qué se puede regular, y qué se regula en el mundoDicho todo lo anterior, entendemos que un correcto abordaje del tema, aun así polémico y complejo, debería enfocarse respecto a qué se debe regular en materia de medios de comunicación, a cómo se regula, a quién regula o aplica la regulación aprobada. El reconocimiento de la libertad de expresión no es comple-to si no existen condiciones y mecanismos concretos para acceder a los medios que permitan expresarse, informar o informarse. En palabras de la Corte Interamericana:

la libertad de expresión no se agota en el reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende además, inseparablemente, el derecho a fundar o utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios.47

Los medios de comunicación tradicionales no son los únicos medios para comunicarse, pero en nuestras sociedades actua-les se convierten en instrumentos fabulosos de información y opinión, y de allí su enorme importancia como vehículos del derecho a la libertad de expresión.

El ejercicio del derecho a la libertad de expresión a través de los medios de comunicación -afirma la Relatoría de la OEA- es una garantía fundamental para que pueda rea-lizarse adecuadamente el proceso de deliberación colecti-va sobre los asuntos públicos, y desempeñan una función esencial para garantizar la libertad de expresión de las

47 Corte I.D.H., La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 31.

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personas, en tanto sirven para difundir los propios pen-samientos e informaciones y, al mismo tiempo, permiten acceder a las ideas, informaciones, opiniones y manifesta-ciones culturales de otras personas.48

Por esta razón, el derecho a la libertad de expresiónampara, de una parte, el derecho a fundar o utilizar los me-dios de comunicación para ejercer la libertad de expresión y, de otra, el derecho de la sociedad a contar con medios de comunicación libres, independientes y plurales que le permitan acceder a la mayor y más diversa información.49

Los estados tienen la obligación de reconocer, por tanto, el derecho a fundar medios de comunicación para expresarse y divulgar información y opiniones, a la vez que debe reco-nocer el derecho de las personas de acceder a una fuente diversa y plural de medios de comunicación, que le permitan ejercer su derecho a estar debidamente informados.Respecto al primero, la regulación debe asegurar que el acceso a la propiedad y gestión sea consistente con los estándares interamericanos en la materia, entre otros:a) Los estados deben reconocer y promover la existencia de tres sectores de medios: el comercial, el público y el comu-nitario. El mapa mediático actual en la región americana muestra la existencia de un sistema de medios desequili-brado, volcado hacia la lógica comercial, con escasa o nula presencia de medios públicos o comunitarios.


49 Ídem, párr. 4.

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b) La legislación y las prácticas administrativas de los Estados deben garantizar condiciones y procedimientos que aseguren la igualdad de oportunidades en el acceso a los medios de comunicación, de manera transparente, no arbitraria y sin discriminación. En el caso de licencias de radio y TV, en particular, las subastas económicas o procedimientos donde el aspecto económico sea lo principal, son injustos y antidemocráticos. c) Se debe asegurar un acceso equitativo al uso del espectro radioeléctrico, con procedimientos simplificados y diferen-ciados para las comunidades indígenas y diversas organiza-ciones sociales. El establecimiento de reservas de espectro suficientes y equitativas para medios comunitarios y otros sin fines de lucro debería ser adoptado en los planes de ad-ministración del espectro para garantizar que existe lugar suficiente para este sector.d) A diferencia de los medios que utilizan recursos escasos como el espectro, la exigencia de autorización previa a la creación de medios impresos o sitios en internet es una li-mitación innecesaria e ilegítima, salvo que se trate de un registro a los solos efectos impositivos, el control de límites a la concentración o para identificar responsables en la even-tual aplicación de responsabilidades ulteriores.También, la regulación estatal debe asegurar ciertas condi-ciones de uso de los medios que permitan que sus titulares y trabajadores puedan ejercer su derecho a expresarse sin restricciones ilegítimas o temor a represalias. Para la Rela-toría de la OEA, la regulación

debería tener como finalidad garantizar una mayor seguridad para que las personas puedan expresarse con libertad y sin miedo a ser sancionadas o estigmatizadas

51


por ello y (…) de forma tal que puedan ejercer su derecho a la expresión con libertad y sin miedo a consecuencias negativas como represalia por la difusión de información, -por lo cual las normas deberían- estar diseñadas de manera tal que otorguen garantías suficientes contra posibles actos de arbitrariedad estatal.50

Entre otras, una regulación de medios compatible con los estándares internacionales debería incluir:a) Prohibición expresa de cualquier mecanismo de censura previa,51 o de presiones directas o indirectas sobre los medios y sus trabajadores por parte de las autoridades y funciona-rios estatales.b) Expreso reconocimiento a la libertad editorial de los me-dios de comunicación.c) Prohibición expresa del uso del poder y recursos económi-cos del Estado como forma de castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores y medios de comunicación en función de sus líneas informativas o editoriales.d) Prohibición expresa del uso discriminatorio de los meca-nismos estatales de otorgamiento, revocación o renovación de autorizaciones en función de las líneas informáticas o editoriales, en el caso de radio y televisión.e) Reglas claras que brinden previsibilidad y certezas jurídi-cas a los propietarios o titulares de medios de comunicación.

50 CIDH (2009) Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión 2009.(http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/anuales/Informe%20Anual%202009%201%20ESP.pdf).

51 Salvo la excepción hecha por la propia Convención Americana respecto a los espectáculos públicos, con el objetivo de proteger a la infancia.

52


f) Reconocimiento de la cláusula de conciencia como un de-recho de los periodistas de negarse a participar de la elabo-ración y difusión de informaciones contrarias a los princi-pios éticos del periodismo.52 g) Proteger la labor de los periodistas en un entorno en el que puedan trabajar con libertad e independencia y sin ame-nazas a su seguridad, su integridad personal o su vida, o de su familia.53 Esto incluye la protección respecto al propio Estado, así como los poderes fácticos y los propios dueños de los medios.Que los medios tengan derechos no implica que puedan ser desconocidos los derechos de las personas frente a esos mismos medios. No es posible entender la libertad de expresión si no se logra que ambas dimensiones de este derecho se cumplan simultáneamente.Las personas también tienen derecho de acceder a una fuen-te variada y plural de medios de comunicación y, por eso, los organismos internacionales que protegen y promueven la libertad de expresión han incluido como un objetivo fun-damental de sus agendas el establecimiento de regulaciones para promover y garantizar la diversidad y pluralismo en el sistema de medios. Para la Relatoría de la OEA,

los estados tienen la obligación de garantizar, proteger y promover el derecho a la libertad de expresión en condicio-nes de igualdad y sin discriminación, así como el derecho de la sociedad a conocer todo tipo de informaciones e ideas.

52 Gómez, Gustavo (2012) La reforma de la regulaci[on de los servicios de comunicación audiovisual en Uruguay. FEsur, 2013


53


En el marco de esta obligación, los Estados deben evitar el monopolio público o privado en la propiedad y el control de los medios de comunicación, y promover el acceso de distin-tos grupos a las frecuencias y licencias de radio y televi-sión, cualquiera que sea su modalidad tecnológica.54

En el mismo sentido, se han expresado los relatores de Libertad de Expresión de Naciones Unidas, Europa, las Américas y África, en relación a la regulación de la radio y la televisión:

La promoción de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la reglamentación de la radiodifusión; la diversidad implica igualdad de género en la radiodifusión e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las ondas de radiodifusión.55

Unos años después, una nueva declaración de estas Relatorías mantuvo y amplió el concepto a todos los medios:

la diversidad en los medios es de fundamental importancia para la libre circulación de información e ideas en la sociedad, de modo de dar voz a todas las personas y satisfacer las necesidades de información y otros intereses de todos, tal


55 Mecanismos Internacionales para la Promoción de la Libertad de Expresión - Declaración Conjunta Desafíos a la Libertad de Expresión en el Nuevo Siglo por el Relator Especial de Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión (ONU), el Representante de la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicación (OSCE) y el Relator Especial para la Libertad De Expresión (OEA). 19 y 20 de noviembre de 2001.

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como lo establecen las garantías internacionales del dere-cho a la libertad de expresión.56

La diversidad debe incluir tanto “la diversidad del outlet (tipos de medios) y de la fuente (propiedad de los medios), como así también diversidad de contenido (media output)”. Regulaciones que existen en el mundo respecto a estos temas refieren, entre otros, a:a) Legislación y controles adecuados para limitar, revertir e impedir la formación de monopolios u oligopolios en la propiedad y el control de los medios de comunicación. Se establecen medidas tales como: límites a la cantidad de licencias en una misma persona o empresa, límites a la audiencia potencial en la zona del servicio, límites al cruzamiento en la propiedad de diversos tipos de medios, restricciones a la formación de cadenas de repetidoras, exigencias de contenidos de producción local o nacional, entre otras.b) Reconocimiento expreso, presupuesto adecuado, reservas de espectro y políticas sectoriales sostenidas dirigidas a fortalecer la existencia de medios de comunicación públicos, no gubernamentales, tanto de alcance nacional como local.c) Reconocimiento legal de los medios comunitarios, tanto de radio como de televisión, como un sector diferenciado de los medios comerciales y públicos, sin establecimiento de

56 Mecanismos Internacionales para la Promoción de la Libertad de Expresión - Declaración Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusión realizada por el Relator Especial de Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión (ONU), el Representante de la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicación (OSCE), la Relatora Especial de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP) y el Relator Especial para la Libertad De Expresión (OEA). 12 de diciembre de 2007.

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limitaciones previas y arbitrarias de potencia, cobertura, ubicación geográfica, cantidad o de acceso a recursos econó-micos que permitan su funcionamiento.La regulación también debe contemplar el reconocimiento y la protección de los derechos de las personas frente a los medios, en especial de aquellas personas de sectores consi-derados vulnerables y que tienen impacto en el contenido difundido por aquellos. Es común encontrar en la legislación comparada de países de todas las regiones, la inclusión de disposiciones normativas que regulan estos aspectos y que son aceptadas pacíficamente por todos los actores privados, aunque se trata de restricciones al ejercicio de la libertad de prensa, de programación y de empresa.Algunos de los aspectos de la regulación de los contenidos que difunden los medios de comunicación, que tienen fundamento en la protección de los derechos de las personas (y sin que implique ningún tipo de valoración sobre cómo se aplican en situaciones concretas), son los siguientes:

a) La protección y promoción de los derechos de niños, niñas y adolescentes, con disposiciones que limitan el mane-jo que los medios pueden hacer de sus imágenes, la protec-ción para no ser identificado en caso de conflictos con la ley o de ser victimario, la prohibición de su participación en avi-sos publicitarios, salvo en ciertas excepciones, o el estableci-miento de horarios de protección dentro del cual no pueden emitirse determinados contenidos violentos o pornográficos.b) La protección de los derechos a los discapacitados, a quienes se debe permitir que tengan acceso a informaciones y opiniones en igualdad de oportunidades respecto al resto de la población, a través de exigencias (como en el caso de medios audiovisuales para aquellos con discapacidades

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visuales o auditivas) para que la programación de relevante interés general deba ser emitida utilizando lenguaje de señas, subtitulado o audio descripción.c) La protección y promoción de la diversidad cultural y la defensa de las identidades locales y nacionales, que incluyen la exigencia de mínimos de producción nacional, local e in-dependiente (denominadas comúnmente “cuotas pantalla”) en los medios audiovisuales o impiden o limitan la partici-pación de capital extranjero.57 d) La protección de las personas frente a la difusión de publicidad, en tanto consumidores con derechos, con regulación sobre el máximo de minutos de anuncios publicitarios por hora de programación, la obligación de realizar una clara separación entre información y publicidad, la prohibición de emitir publicidad engañosa, o exigencias respecto a mínimos de producción local de la publicidad emitida, entre otras.e) El acceso en igualdad de oportunidades a la propaganda y propuestas de partidos políticos y candidatos que se pre-sentan en procesos electorales abiertos, a través de regula-ciones sobre los tiempos de propaganda en medios masivos y la forma de acceso a los mismo, los plazos máximos y mínimos en los cuales se puede desarrollar la campaña elec-toral y otros.

57 La Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales de Unesco, vigente para todos los países americanos, tiene como objetivo “proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales” y reconoce “los derechos soberanos de los Estados a conservar, adoptar y aplicar las políticas y medidas que estimen necesarias para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales en sus respectivos territorios”.

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f) El derecho de autor y otros derechos de propiedad inte-lectual, que limitan el uso abierto de imágenes, productos y acontecimientos, salvo que se cuente con permiso previo o sean utilizados con fines informativos, y cuya más conocida expresión son las campañas e iniciativas leales (nacionales e internacionales) contra la piratería.g) Las estrategias antiterroristas y de seguridad nacional, sea en los medios tradicionales como, particularmente en los últimos años, a través de Internet y redes sociales.h) El derecho de las personas a recibir, de manera directa y gratuita, transmisiones de acontecimientos de interés gene-ral, tales como los partidos de las selecciones nacionales de fútbol y campeonatos mundiales o regionales.i) El derecho al honor y la reputación, a través de disposi-ciones que definen el delito de difamación e injurias cometi-do a través de medios de comunicación masivos.j) El derecho a la privacidad e intimidad de las personas, tanto en medios tradicionales como a través de las redes sociales e Internet, que está produciendo una serie de inicia-tivas, de regulación nacional e internacional, para estable-cer controles sobre el uso con fines comerciales de los datos personales obtenidos.

Qué no se debe regularAsí como se ha descrito aquellos aspectos del funcionamiento de los medios de comunicación que podrían ser regulados de manera legítima, también es importante destacar lo que no debería regularse desde el Estado. Mencionaremos algunos ejemplos:a) La ética periodística no es una materia regulable por el Estado. Corresponde a los periodistas, los trabajadores de

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la prensa y a los medios de comunicación elaborar sus pro-pias pautas éticas y definir los mecanismos por los cuales se promoverán y evaluará su aplicación, pero no puede ser el Estado quien defina qué valores éticos deben ser respetados. La regulación podrá exigir que los medios cuenten con sus Códigos de Ética, pero nunca decidir cuál es su contenido ni controlar ni sancionar su incumplimiento.b) No debe haber regulación que suponga una intromisión en la línea editorial de los programas informativos de los medios de comunicación, quienes deben ser libres e indepen-dientes para desarrollar su trabajo periodístico, sin temor a presiones y represalias.c) La regulación no puede sancionar, ni siquiera con medi-das ulteriores, a las expresiones porque estas sean ofensivas o molestas, en ningún caso, pero en particular cuando se trate de funcionarios públicos y asuntos de interés público. La Corte Interamericana, recogiendo lo dicho por la Corte Europea de Derechos Humanos, sostiene que:

la protección de la libertad de expresión debe extenderse no sólo a la información o las ideas favorables, sino también a aquéllas que ‘ofenden, resultan chocantes o perturban’ (…) ‘tales son las exigencias del pluralismo, la tolerancia y apertura mental sin las cuales no existe una sociedad democrática’58.59

En el mismo sentido afirma queen el debate sobre asuntos de interés público, se protege tanto la emisión de expresiones inofensivas y bien recibidas

58 Castells vs. España, sentencia del 23 de abril de 1992, Serie A, N1 236, párr. 20.59 CIDH, Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la

Convención Americana sobre Derechos Humanos.

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por la opinión pública, como aquellas que chocan, irritan o inquietan a los funcionarios públicos, a los candidatos a ejercer cargos públicos, o a un sector cualquiera de la población.60

d) La regulación nacional no debería incluir el delito de desacato, en tanto los funcionarios no deberían tener mayores privilegios que las demás personas, sino que deberían estar expuestos a un mayor grado de crítica:

tales personas, en razón de la naturaleza pública de las funciones que cumplen, están sujetas a un tipo diferente de protección de su reputación o su honra frente a las demás personas, y correlativamente, deben tener un umbral ma-yor de tolerancia ante la crítica.61

Para la CrIDH, aquellas personas que influyen en cuestiones de interés público se han expuesto voluntariamente a un escrutinio público más exigente y, consecuentemente, se ven expuestos a un mayor riesgo de sufrir críticas, ya que sus actividades salen del dominio de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público.62

60 Corte I.D.H., Caso Kimel Vs. Argentina. Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, párr. 88; Corte I.D.H., Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. Sentencia de 5 de febrero de 2001, Serie C No. 73, párr. 69; Corte I.D.H., Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, párr. 152; Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párr. 83.

61 CIDH (2009) Informe Anual 2009, Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Capítulo III, Marco Jurídico Interamericano del Derecho a la Libertad de Expresión, párr. 42

62 Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia del 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 129.

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Ello no significa que los funcionarios públicos hayan perdido un derecho reconocido por la propia Convención Americana, por lo que podrán ser protegidos judicialmente

en cuanto a su honor cuando este sea objeto de ataques injustificados, pero han de serlo de forma acorde con los principios del pluralismo democrático, y a través de mecanismos que no tengan la potencialidad de generar inhibición ni autocensura.63

e) De acuerdo con los estándares interamericanos, loscondicionamientos previos, tales como veracidad, opor-tunidad o imparcialidad por parte de los Estados, son incompatibles con el derecho a la libertad de expresión reconocido en los instrumentos internacionales.64 Una in-terpretación correcta de las normas internacionales, es-pecialmente del artículo 13 de la Convención Americana -observa la Relatoría de la OEA-, nos lleva a concluir que el derecho a la información abarca toda la información, in-clusive aquella que denominamos ‘errónea’, ‘no oportuna’ o ‘incompleta’. La exigencia de veracidad puede implicar la censura casi automática de toda aquella información que es imposible de someter a prueba, lo que anularía, por ejemplo, prácticamente todo el debate político sustentado principalmente en ideas y opiniones de carácter netamen-te subjetivo. Inclusive en aquellos casos en que la infor-mación se refiera a hechos concretos de probable compro-bación fáctica, también es imposible exigir la veracidad de la misma, ya que es indudable que sobre un mismo hecho


64 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, Principio N°7.

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concreto puede existir un gran número de interpretaciones marcadamente distintas.65

f) No deberían establecerse sanciones penales cuando se constaten abusos en el ejercicio de la libertad de expresión, cuando se viola el derecho al honor en asuntos de interés público, o que involucren funcionarios públicos en relación a sus funciones (casos de difamación e injurias). El procesamiento de personas, incluidos periodistas y comunicadores sociales _ dice la Relatoría de la OEA citan-do a la CrIDH_ por el mero hecho de investigar, escribir y publicar información de interés público, viola la libertad de expresión al desestimular el debate público sobre asuntos de interés para la sociedad y generar un efecto de autocensura.

Según la jurisprudencia interamericana, en estos casos: (…) La protección a la reputación debe estar garantiza-da solo a través de sanciones civiles, en los casos en que la persona ofendida sea un funcionario público o persona pú-blica o particular que se haya involucrado voluntariamen-te en asuntos de interés público. Además, en estos casos, debe probarse que en la difusión de las noticias el comuni-cador tuvo intención de infligir daño o pleno conocimiento de que se estaba difundiendo noticias falsas, o se condujo con manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mismas.66

65 CIDH (2000) Informe Anual 2000, Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Capítulo II, Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, párr. 31

66 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, Principio N°10.

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Lo anterior no supone dejar de promover los principios de responsabilidad social en el ejercicio del periodismo, o de la actuación de los dueños de los medios en la producción y manejo de la información, o de la promoción de la pro-fesionalización de los comunicadores para lograr informa-ción de calidad, veraz y contextualizada. Lo que alertan las recomendaciones internacionales es que ciertas formas de intervención del Estado en estas cuestiones pueden terminar haciendo que el remedio sea peor que la enfermedad.67 Por otra parte, abusos en el sentido reseñado no necesariamente deben quedar sin reparación o sanción.

Apunte final

Para establecer un marco regulatorio en materia de medios de comunicación, que sea compatible con los estándares in-ternacionales de derechos humanos, tan importante como establecer de manera clara y precisa qué se regula y qué no se regula, es definir quién regula y cómo lo hace, partiendo de la noción que la regulación debe hacerla el Estado, aun-que no necesariamente el gobierno. Este aspecto, así como los procesos de construcción participativa de la regulación de medios, deberían ser motivo de un documento comple-mentario a este.

67 Unesco / Gustavo Gómez, Comentarios al Proyecto de Ley de Comunicación de la Asamblea Nacional del Ecuador, diciembre 2009.

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Resolución de conflictos entre los medios de comunicación y los gobiernos para beneficio de la democracia: reflexiones sobre las preguntas que permitan definir las reglas del periodismo

John Dinges

“El periodismo es el establecimiento sistemático de la verdad de lo que ocurre en la sociedad. Cuatro actividades conforman la esencia del periodismo: la verificación, la lógica, el registro de los testimonios presenciales y la investigación”.

George Brock, ex editor ejecutivo,The Times de Londres.

En América Latina, los medios enfrentan una nueva situación crítica. Las protecciones y la condición especial de la que han disfrutado dentro de la democracia se encuentran seriamente cuestionadas en una cantidad significativa de países.La situación es seria, mas no desesperada. Los conflictos, aunque en ocasiones se expresan agriamente desde ambos lados con recriminaciones mutuas, no son ni remotamente

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tan dañinos para la libertad de expresión como lo fue el periodo, hace unas décadas atrás, cuando las dictaduras aplicaban la censura y la autocensura con la cárcel y, lo que es peor, en efecto reprimían prácticamente toda expresión de oposición a los regímenes militares. Si bien la crisis no está presente en todos los países, en los casos más extremos se manifiesta en la forma de críticas a los medios de comunicación tradicionales que van a la esencia de la función del periodismo en la sociedad. Lejos de ser instrumentos fundamentales para que la ciudadanía participe en una democracia saludable, los medios de comunicación -de acuerdo con las críticas- se han convertido en herramientas de intereses privados, tanto políticos como económicos. En lugar de ser una fuente confiable de hechos y análisis necesarios para la toma democrática de decisiones, los medios tradicionales son acusados de distorsionar la realidad, de mentir de manera rutinaria y de ser un obstáculo para el progreso representado por los gobiernos popularmente electos. En otros países, el debate gira en torno a temas menos polémicos sobre la calidad del periodismo y si los medios se han enfocado más en el entretenimiento y en el lucro, en detrimento del periodismo reflexivo y basado en los hechos, y en qué tipo de reformas se necesitarían para remediar los abusos en los medios de comunicación.No es el propósito de este documento reproducir estas críticas, que han sido objeto de innumerables libros y artículos en años recientes, ni tampoco juzgar si las mismas son merecidas o en qué medida. No obstante, el título de un libro recientemente publicado resulta evocativo: ¿Por qué nos odian tanto? Estado y medios de comunicación en América Latina. Este contiene ensayos de destacados periodistas y

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Resolución de conflictos entre los medios de comunicación y los gobiernos

académicos que informan sobre la situación de la prensa en 18 países. El estilo es periodístico, fundamentado en hechos, crítico hacia ambas partes de los conflictos y además provocativo, como lo evidencia el encuadre de los temas en el capítulo inicial, del editor Omar Rincón: “¿Hay que defender a los medios de comunicación del Estado o al Estado de los medios y los periodistas?”

Los medios de comunicación producen mucho ruido polí-tico en nuestra América Latina del siglo XXI. Y es que asistimos a unos gobiernos fascinados por la lógica de los medios y a unos medios de comunicación que no quieren perder sus privilegios y dominio sobre la opinión pública. Estamos asistiendo, entonces, a una batalla inédita por el relato de país (…) (2010: 5).

Tendremos relatos que nos dejarán ver cómo los gobernan-tes se están divorciando de los medios, cómo los medios de comunicación se están divorciando de los periodistas, cómo los ciudadanos se están divorciando de los medios de comunicación y la política (2010: 7).

Es importante reiterar cuán radical es el cambio que estos conflictos supone. En el pasado, dictadores que no fueron elegidos lanzaban fieros ataques contra los periodistas independientes, en un intento por crear un espacio en los medios de comunicación libre de controles gubernamentales. Los dictadores percibían -y estaban en lo correcto- que los periodistas independientes eran una amenaza para los regímenes autoritarios.Hoy en día estamos en presencia de un giro perverso: regí-menes democráticamente electos que, a menudo, gozan de

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amplias mayorías populares en las urnas y en las encues-tas de opinión, perciben a los medios independientes como “antidemocráticos”, en el sentido de que representan puntos de vista opuestos a la mayoría, tal cual está representada en el gobierno y sus seguidores. Según este argumento, los medios tradicionales no representan al pueblo ni le dan voz a sus opiniones legítimas. Más bien, son instrumentos de fuerzas políticas y económicas que han sido desplazadas por el nuevo régimen, y en la medida en que expresan los pun-tos de vista de la oposición, reflejan los intereses estrechos de sus “dueños”, excluyendo las únicas opiniones que son aceptadas como legítimas, a saber, las de los seguidores del gobierno. En este ambiente, se da casi un rechazo total a la justificación tradicional en pro de la libertad de prensa: que debería tener una función de control, en representación del interés de los ciudadanos de descubrir y develar la corrupción y los abusos de poder. Los instrumentos desplegados por los gobiernos en contra de los medios de comunicación tradicionales son descritos como legales y rara vez incluyen la represión directa, por ejemplo, mediante el encarcelamiento o los ataques físicos (aunque hay numerosos casos de agresiones físicas a periodistas y a propiedades de los medios a manos de atacantes que se considera son seguidores del oficialismo). A las críticas retóricas y los insultos por parte de funcionarios oficiales siguen los juicios y multas, ofensivas regulatorias (en especial en el caso de la televisión) y otro tipo de presiones financieras. Se han aprobado nuevas leyes que regulan la práctica periodística y mediática, o bien están siendo consideradas en varios países.

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El contra-argumento por parte de los medios tradicionales, objeto de los ataques, ha sido calificar a los regímenes de no democráticos y, en algunos casos, etiquetar a sus líderes de “dictadores”. Desde su perspectiva, los gobiernos están violando la libertad de expresión y otras normas internacionales de derechos humanos, y tales cargos, a menudo, tienen el respaldo de respetadas organizaciones internacionales que luchan por la libertad de prensa, tales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Sociedad Interamericana de Prensa, Human Rights Watch y el Comité para la Protección de los Periodistas. Un informe de 2011 sobre la independencia de la prensa plantea la situación en términos especialmente alarmantes: “en términos generales la región, salvo el Caribe, ha sufrido un deterioro casi ininterrumpido de la libertad de prensa durante los últimos cinco años, llegando a su punto más bajo desde las dictaduras militares de los años ochenta”.68 No cabe duda de que las organizaciones internacionales se han alineado de manera unánime en defensa de los medios tradicionales en América Latina. Una serie de informes internacionales dan crédito inequívoco a los relatos de los hechos de las propias organizaciones mediáticas sobre los ataques en su contra, y critican fuertemente a los diversos gobiernos por violaciones a la libertad de expresión. Tal solidaridad internacional fue un factor significativo en las campañas pasadas para alejar a la región de las dictaduras militares. Sin embargo, no queda claro si son igual de eficaces hoy en día, cuando los gobiernos en cuestión

68 Douglas Farah (2011) Confronting the News: The State of Independent Media in Latin America : A Report to the Center for International Media Assistance, 28 de junio de 2011.

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han sido popularmente electos. Tampoco queda tan claro, como en el pasado, si los intereses de las organizaciones mediáticas pueden identificarse sin críticas con la salud de las democracias. Queda abierto a la discusión, en el menor de los casos, si las otras partes interesadas (los ciudadanos, organizaciones cívicas, actores políticos e incluso los funcionarios públicos) deberían ocupar un lugar en la mesa en el debate sobre el papel de los medios de comunicación en la democracia. Sin duda alguna, cualquier esfuerzo por disminuir la polarización entre los medios y los gobiernos y mejorar los conflictos actuales tendrá pocas probabilidades de éxito si el único marco es el que defiende la libertad de expresión, por parte de los actores del ámbito periodístico, y omite tomar en cuenta seriamente las críticas hacia dichos medios provenientes de otras partes interesadas. Atrapados en medio de esto se encuentran los periodistas que trabajan y aspiran a honrar estándares de profesionalismo, sin tomar parte en las luchas políticas. De hecho, Los del Medio fue el nombre de un grupo informal en un país que por varios años aglutinó a profesionales cuyas opiniones personales cubrían todo el espectro pro y antigubernamental. Sin embargo, por regla general, los periodistas en ejercicio (es decir, los que reportan propiamente y escriben día con día, a diferencia de los ejecutivos, dueños y columnistas de opinión) han adoptado una posición pasiva, de forma que sufren en silencio y se adhieren sin protestar a la línea política fijada por los directores y los propietarios.

Como comentó un renombrado periodista de investigación:Es necesario que la sociedad entienda que dentro de los medios existen diversas corrientes de pensamiento (…) Creo que los periodistas hemos limitado nuestro papel y

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no hemos querido jugar el rol que nos corresponde. Hemos delegado todo a los editores, a los dueños. Y nosotros he-mos quedado relegados.69

En algunos casos, los gobiernos han procurado retratar a los periodistas como “trabajadores” cuyos intereses están más en línea con las políticas gubernamentales que con los de sus propios superiores. Sin embargo, es poca la evidencia de que tales esfuerzos por dividir a los periodistas y sus empleadores hayan tenido gran éxito. Por el contrario, resulta más fácil encontrar ejemplos en que los funcionarios gubernamentales han elegido a determinados periodistas en ejercicio de su labor y les han expuesto al ridículo ante la opinión pública y a la satanización, exclusivamente, debido a la organización para la cual trabajan. La inevitabilidad de la reforma

Esta descripción del conflicto nos lleva a los problemas cen-trales, concretamente, la ética, los estándares periodísticos y al dilema perenne de cómo aplicarlos en la práctica. Plan-tea la interrogante de si debería introducirse un régimen regulatorio para garantizar las condiciones de una demo-cracia saludable. También, plantea la interrogante de si la elaboración y aplicación de esas regulaciones debería ser del ámbito exclusivo de los propios medios, o si las leyes y en-tidades regulatorias deberían desempeñar alguna función.

69 Cita tomada de ¿Por qué nos odian tanto? Estado y medios de comunicación en América Latina. Documento No. 11-FES-C3. Centro de Competencia en Comunicación para América Latina. La cita es oficial, pero en este y en otros ejemplos que se exponen, pareció apropiado para efectos del presente documento omitir detalles como los nombres, conexiones con los medios y países, a fin de preservar el contexto y la relevancia de forma más generalizada.

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Hace casi una década, hablando en mi condición de periodista argumenté ante mis colegas latinoamericanos y estadounidenses que los medios de comunicación no tenían más alternativa que autovigilarse.

La prensa no tiene un derecho divino, ni siquiera uno que le fuese conferido por la sociedad, de decir lo que le plazca. Es cierto que contamos con protecciones especiales, pero estas se dan en el contexto del derecho de las personas a la libertad de expresión. En otras palabras, para ampliar sobre la famosa frase del periodista norteamericano A.J. Liebling, la libertad de prensa pertenece en primer lugar al pueblo y luego es ejercida por quienes son dueños de la prensa. Es nuestro trabajo ser un canal para que la liber-tad de expresión sea el pilar de una sociedad libre, sin el cual la democracia no existe. No podemos dar nuestras protecciones por sentado. El público demanda que descifremos cuál es nuestro trabajo en una democracia y que le representemos logrando que la prensa sea la manifestación más elevada de la liber-tad de expresión. [Hasta] ahora hemos disfrutado de esta protección. Pero hay que decirlo: si no hacemos nuestro trabajo de servicio público, el público siempre pue-de quitarnos nuestros derechos, o puede intentar forzarnos –mediante leyes democráticamente apro-badas— a que hagamos nuestro trabajo.70

Mi objetivo en ese entonces era hacer una advertencia de cara al futuro. En muchos países no se trata ya de una advertencia, sino de lo que ya está ocurriendo.

70 “Self Regulation of the Press: the role of Newsroom Editing Regimes, Ombudsmen and News Councils.” Ponencia presentada durante el encuentro de la Sociedad Interamericana de Prensa, Antigua, Guatemala, 25 de octubre de 2004.

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La perspectiva de que se adopten regulaciones fuertes no es una realidad solamente en América Latina. Por el contrario: bastante lejos de la realidad. En el Reino Unido, hay un ardiente debate sobre la conducta de los medios de comunicación masiva como resultado de una larga serie de revelaciones sobre conductas antiéticas e incluso ilegales por parte de periodistas. La descripción de un alto funcionario gubernamental de los periodistas como “bestias salvajes” evocó un coro de desaprobación. El año que recién concluyó hubo nuevas e incluso más impactantes revelaciones, incluyendo la intervención por parte de periodistas de la prensa sensacionalista de conversaciones telefónicas de ciudadanos particulares, en particular una joven víctima de asesinato cuya muerte no se había confirmado, y la connivencia entre los periodistas y oficiales de policía. Como resultado del escándalo se demanda el establecimiento de un sistema independiente de autorregulación, respaldado con leyes y una estricta aplicación. En algunos de sus aspectos, el sistema propuesto podría ser de relevancia para la región latinoamericana. El argumento de que una reforma a los medios de comunicación es inevitable es más sólido hoy que en cualquier otro momento en el pasado. La pregunta es qué tipo de cambio, qué tipos de reformas y si estas se impondrán a los medios de comunicación, o si serán el resultado de un proceso ordenado acorde con las sociedades democráticas, un proceso que involucre a todas las partes interesadas: la ciudadanía, los periodistas, los dueños de los medios, organizaciones cívicas independientes (incluyendo agrupaciones políticas) y a los propios gobiernos. El carácter urgente de los conflictos contemporáneos deman-da que regresemos a revisar los principios y valores centra-les, con demasiada frecuencia aceptados sin ningún cues-

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tionamiento o reflexión crítica por parte de los periodistas, que han conferido a los medios su condición privilegiada y estatus constitucional. ¿Qué tipo de periodismo/práctica de los medios es indispensable para un funcionamiento saluda-ble de la democracia? ¿Qué tipo de práctica periodística es perjudicial? ¿Y cómo, en situaciones de conflicto, pueden las sociedades llegar a conclusiones razonadas? En esencia, el tema de la regulación de los medios es una de las interrogantes más antiguas de la sociedad: Quis custodiet custodiens.71 ¿Quién vigilará al vigilante? Si los medios de comunicación tienen el poder y la prerrogativa de vigilar el funcionamiento correcto del gobierno (y a los poderosos en todos los sectores de la sociedad), ¿quién está a cargo de vigilarlos a ellos?

Documentos fundamentales sobre los medios de comunicación y la libertad de expresión

Los documentos fundamentales sobre derechos humanos en la región pueden ser el punto de partida. Estos parecen conferir amplia autoridad a los medios de comunicación para que establezcan sus propias reglas. La premisa central de la protección de los medios en América Latina fue dictada en la Declaración de Chapultepec de 1986, documento emitido en el momento de la transición de las dictaduras a la democracia.

Allí donde los medios pueden surgir libremente, decidir su orientación y la manera de servir al público, allí tam-bién florecen las posibilidades de buscar información, de difundirla sin cortapisas, de cuestionarla sin temores y de

71 Juvenal. También, Quis custodiet ipsos custodos.

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promover el libre intercambio de ideas y opiniones. Pero, cuando con el pretexto de cualesquiera objetivos se cercena la libertad de prensa, desaparecen las demás libertades.

Al menos dos principios pueden derivarse de esta afirmación: 1. Los medios propiamente deberán “decidir su orien-

tación …” Para que exista una regulación, normas y que se definan reglas, las organizaciones mediáticas, actuando de forma individual o conjunta, son las que deben hacerlo.

2. Solamente una prensa “libre” de obstáculos y que decida su propia orientación es lo que garantiza la libertad de prensa en una democracia. Por el contrario, una prensa regulada por el gobierno es incompatible con una sociedad libre.

De manera similar, la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión aporta un peso adicional a la idea de la autodeterminación: “La actividad periodística debe regirse por conductas éticas, las cuales en ningún caso pueden ser impuestas por los Estados”.72 No obstante, el derecho humano básico a la libre expresión, establecido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, abre la puerta a una regulación legal, aunque definida en términos limitados. Toda la

72 Principio número 6, cuyo texto completo es el siguiente: “Toda persona tiene derecho a comunicar sus opiniones por cualquier medio y forma. La colegiación obligatoria o la exigencia de títulos para el ejercicio de la actividad periodística, constituyen una restricción ilegítima a la libertad de expresión. La actividad periodística debe regirse por conductas éticas, las cuales en ningún caso pueden ser impuestas por los Estados.”

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información en todo tipo de medio de comunicación está protegida de la censura previa. Pero quienes publican pueden ser considerados legalmente responsables por lo que se publique luego del hecho. La Convención Americana es el texto de mayor autoridad sobre los derechos humanos en la región, y dicha autoridad está reconocida por todos los signatarios por encima de las constituciones de cada país (al menos en teoría). Su artículo 13 debería emplearse como punto de partida en cualquier discusión sobre las leyes y la autorregulación:

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensa-miento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronte-ras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso prece-dente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar ex-presamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o

b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.73

73 Texto completo: Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión: 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.

Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

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Estas afirmaciones de los derechos fundamentales no se manifiestan, y quizás esto sea lo indicado, sobre cuestiones relacionadas con la calidad de los medios y el tema de qué tipo de abusos y conductas indebidas de los medios pueden resultar perjudiciales para la democracia. Otra herramienta para abordar estos temas cruciales puede encontrarse los Indicadores de Desarrollo Mediático (IDM).74

Firmemente, asentados en las normas sobre la libertad de prensa y los derechos humanos internacionales, el sistema de IDM para evaluación de los medios de comunicación y la interacción entre estos y los gobiernos constituye un hito bienvenido en la dirección del desarrollo de un idioma y criterios comunes, a disposición tanto de los actores gubernamentales como mediáticos.En los conflictos contemporáneos entre gobiernos y medios de comunicación, estos principios, aunque aparentemente

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

74 Análisis del desarrollo mediático en Ecuador 2011, editado por Andrea Apolo. En este informe se describe el uso pionero del IDM como herramienta en Ecuador, primer país latinoamericano en el cual se ha aplicado.

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bien establecidos, han sido desafiados. Lejos de garantizar el derecho de los medios a publicar lo que consideren ade-cuado, al menos una constitución latinoamericana establece condiciones para el ejercicio de la libertad de expresión, al afirmar que la protección se aplica solo a la información que sea “veraz, verificada, oportuna, contextualizada y plural”.75

La idea de que una prensa libre e independiente es esencial para la democracia está implícitamente considerada. De acuerdo con críticas oficiales escuchadas en varios países, los medios de comunicación independientes de los gobiernos son calificados como si fuesen un obstáculo para el progreso de la sociedad, e incluso como enemigos de “la verdad”.

¿Qué tipo de regulación?

Así, en medio del conflicto, las recriminaciones y acusaciones mutuas, no tenemos más alternativa que enfrentar la compleja problemática que conlleva el papel de los medios de comunicación en las sociedades democráticas. Los conflictos están siendo abordados en el campo de la legislación, la regulación y la jurisprudencia, en los parlamentos, entidades regulatorias y en los tribunales. Su resolución también debe procurarse en esos mismos ámbitos.

75 En su artículo 18.1, la Constitución del Ecuador dice lo siguiente: “Todas las personas (…) tienen derecho a: buscar, recibir, intercambiar, producir y difundir información veraz, verificada, oportuna, contextualizada y plural (…)”. Esta redacción parece contradecir directamente la Declaración de principios, en su párrafo 7: Condicionamientos previos, tales como veracidad, oportunidad o imparcialidad por parte de los Estados son incompatibles con el derecho a la libertad de expresión reconocido en los instrumentos internacionales.

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Sin bien las leyes claramente forman parte de la ecuación, de igual importancia son los regímenes, tradicionalmente desarrollados al interior de las propias organizaciones me-diáticas, que rigen sus prácticas: los códigos de ética y están-dares de profesionalismo: los códigos de ética y estándares profesionales, rutinas y procedimientos. Estos regímenes conforman la “cultura” de los ambientes mediáticos y defi-nen la interacción y relación entre los medios de comunica-ción y los consumidores de sus productos.América Latina ha hecho grandes avances en décadas re-cientes, desde la consolidación de la democracia en la región, en cuanto al desarrollo de códigos de ética y profesionali-zación de la práctica periodística. Casi universalmente, en toda la región (incluyendo a los Estados Unidos), sin em-bargo, existen debilidades en la aplicación, la cual queda en manos de las propias organizaciones mediáticas. Al hablar de autorregulación se ha interpretado que ninguna autori-dad ajena a cada organización mediática debe definir o apli-car estándares a su labor.Hay excepciones a lo anterior. En dos países, Perú y Panamá, se han creado consejos periodísticos ampliamente elogiados, en los que participan prestigiosas figuras de dentro y fuera del ámbito periodístico, y los cuales definen y velan por el cumplimiento de estándares éticos y periodísticos. En Perú, el Consejo de Prensa cuenta entre sus miembros con representantes de la prensa, se basa en la participación voluntaria y tiene una activa agenda de conferencias sobre la ética, además de deliberar sobre casos reales de supuestas violaciones.En Panamá, se creó la Defensoría del Pueblo, una entidad tipo ombudsman, con el auspicio gubernamental, consagrada en la ley para investigar potenciales violaciones a los derechos

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humanos por parte del gobierno y de las instituciones del sector privado.76 En 2006, el Consejo Nacional del Periodismo estableció un comité de ética para recibir las quejas de los ciudadanos sobre abusos en los medios de comunicación y aplicar su declaración de principios periodísticos. La Defensoría es un órgano estatal autónomo que goza de amplia autoridad, aunque mínimo poder de sanción.Chile es el tercer país que cuenta con un régimen de auto-rregulación. El Consejo Nacional de Televisión fue estable-cido por ley como una entidad semiindependiente de monito-reo, facultada para emitir críticas e imponer sanciones leves a la programación televisiva que considere va en contra del interés público. Ninguna de estas instituciones es considerada como par-ticularmente eficaz en términos de mejorar la calidad del periodismo o aumentar la credibilidad de los medios de comunicación en general. Uno de los fundadores del Consejo de Prensa peruano, el propietario del diario El Comercio,

76 De acuerdo con su página web la Defensoría: “Es una institución del Estado panameño, creada a través de la Ley No. 7 de 5 de febrero de 1997, para velar por la protección de los Derechos Humanos de todos los habitantes de la República de Panamá.

La Defensoría del Pueblo actúa con plena independencia y autonomía funcional, administrativa y financiera, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad u órgano del Estado.

Las atribuciones de la Defensoría del Pueblo están bien delimitadas: investigar, conciliar o denunciar los actos u omisiones de los servidores públicos que puedan constituir violación de los derechos humanos. En sentido amplio, las obligaciones de la Defensoría del Pueblo son: ejercer un control no jurisdiccional de la administración pública y defender los derechos humanos frente a las autoridades gubernamentales.

La Defensoría del Pueblo, igualmente puede investigar y denunciar hechos, actos u omisiones de las empresas públicas, mixtas o privadas, personas naturales o jurídicas, que desarrollen un servicio público por concesión o autorización administrativa, que puedan constituir violaciones de los derechos humanos.”

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Alejandro Miró, comentó, luego de algunos años de empren-dido el experimento, que la credibilidad de los medios conti-núa decayendo pese a la iniciativa, pese a todos sus esfuer-zos positivos.77 Por último, cabe mencionar un experimento único por parte de una sola compañía periodística, el Grupo Reforma de México. Su editor y propietario, Alejandro Junco de la Vega, incorporó a líderes comunitarios para que se desempeñaran en el consejo editorial de su diario, pidiéndoles que definieran la agenda de trabajo para los reporteros y editores del mismo. El experimento va contra la tendencia de los otros medios latinoamericanos, de cerrarse ante las críticas provenientes de fuera de la sala de redacción. También es necesario anotar que estas iniciativas de auto-rregulación no fueron diseñadas para abordar los encarni-zados conflictos entre los gobiernos y la prensa, que carac-terizan el escenario periodístico contemporáneo en América Latina. La utilidad de los esquemas autorregulatorios no se ha granjeado el consenso entre los líderes de los medios. Observadores externos critican los regímenes regulatorios diseñados por los propios medios, como una fachada para permitir que todo siga igual.

77 “Estamos en acción constante. Hemos invitado a legisladores y jueces a seminarios con el objeto de crear un entendimiento mutuo… Establecimos un tribunal de ética con el fin de delegar en una entidad autónoma el arbitraje de las situaciones controversiales. Hemos hecho, hemos hecho, hemos hecho tantas cosas. Pero a pesar de nuestros esfuerzos, abrumados por toda esta situación negativa que mencioné antes, el ambiente [negativo] prevalece. Así, al sumar los positivos y los negativos, el resultado ha sido una disminución de nuestra credibilidad. Debemos, por lo tanto, tomar acciones mucho más dinámicas para enfrentar este mal”. Alejandro Miró, diciembre de 2005.

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Autorregulación y regulación de la prensaen el interés público

La autorregulación es necesariamente un mecanismo para la autocrítica sistemática, el monitoreo eficaz de los estándares internos y la apertura a la crítica de observadores externos, incluyendo los actores políticos y gubernamentales. Una de las paradojas del establishment periodístico (en casi todos los países, no solo en los latinoamericanos) es que los medios de comunicación se enorgullecen de su papel de órganos de control de los abusos del oficialismo y se aferran fuertemente a los derechos a la libertad de expresión ante la crítica desmedida de los gobiernos. Sin embargo, como los actores gubernamentales no han dudado en señalar, muchas organizaciones mediáticas tienden a reaccionar a la defensiva al ser criticadas, en especial por los actores gubernamentales. Tales críticas suelen ser rápidamente denunciadas como actos de intimidación, o incluso como violaciones a la libertad de expresión. En una entrevista con la Televisión Española, el presidente ecuatoriano, Rafael Correa, criticó vehementemente a la prensa, calificándola de una fuerza negativa, que incluso se niega a investigar casos de corrupción en el sector privado. Al abordar a los periodistas en general, estas fueron sus palabras:

Hay que combatir esa corrupción pues (….) pero ustedes quieren en nombre de la libertad de expresión que no se combata nada (….) con la ley en la mano(...) Y por favor derrumben esos mitos, esos estereotipos de los políticos malvados persiguiendo a pobres periodistas y pobres me-dios de comunicación(….) Es al revés(…) esos medios de

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comunicación (…) son los que han respaldado las dictadu-ras, los que han callado con las represiones, con los atracos bancarios, etc. Y son los que persiguen a los gobiernos que realmente queremos cambiar las cosas.

Tales críticas, sin duda, serán recibidas como injustas por la prensa y sus defensores, pero estas opiniones son ampliamente apoyadas en América Latina. Resulta difícil imaginar cómo un diálogo razonado y basado en el respeto mutuo entre los medios y sus críticos, como el presidente Correa, puede restablecerse con los argumentos tradicionales centrados en el derecho de los medios a la libertad de expresión, su derecho irrestricto de criticar a los gobiernos y su derecho exclusivo de monitorear su propia cobertura y prácticas.

Igualmente infructífero es cualquier intento por procurar cambios juzgando primero cuál lado está en lo correcto y cuál no. Así, por la razón que sea, el consenso social sobre el respeto mutuo entre el gobierno y los medios de comunicación está quebrantado. Una posibilidad sería esperar a que ocurra un cambio político, con la expectativa de que los gobiernos que encabecen la batalla contra los medios independientes sean reemplazados en un futuro no demasiado distante, y que todo vaya a estar bien.Otra, sería entablar un diálogo, tanto en público como en privado, sin importar cuán tenso y difícil este vaya a ser. Utilizando los métodos de la resolución de conflictos, tal diálogo ha de procurar que los partidos exploren cómo cada lado ve las razones subyacentes del conflicto, además de buscar áreas en común basadas en el compromiso mutuo con los valores democráticos.

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Pareciera que, en particular, en una época en la que se ha quebrantado la confianza entre los medios de comunicación y los actores políticos, la conversación debería incluir la reacción de un órgano independiente, tanto del gobierno como de los medios ya establecidos, que monitoree las prácticas y la cobertura periodística y que esté facultado para efectuar cambios. La discusión sobre la regulación es solo una parte de un debate más amplio entre todos los elementos de la sociedad, en busca de restaurar lo que podría llamarse “convivencia democrática”. Pero se trata de un importante paso adelante y en cualquier caso es el ámbito exclusivo de la reflexión actual y de las reuniones que surjan de ella.

El papel de las leyes Algunos temas que involucran a los medios de comunicación, en particular los medios electrónicos, ostentan una larga tradición de ser regulados mediante leyes y órganos estatales regulatorios. Esas regulaciones, además de las leyes existentes y las propuestas para reglamentar a los medios, tanto en su estructura como en su funcionamiento, se analizarán en un documento complementario al presente. Un tema particularmente espinoso es el de la propiedad de los medios, en especial en situaciones en que una sola empresa es dueña de varias organizaciones en múltiples plataformas (por ejemplo, publicaciones impresas, televisión inalámbrica, televisión por cable y proveedores de Internet). No queda claro, en lo inmediato, si tal concentración de medios debería estar regulada, si la autorregulación debe jugar un papel a este respecto o si la única vía para regular la propiedad es a través de la legislación, si es que la sociedad decide que es del interés de la democracia regularla.

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Lo que sí está claro es que las corporaciones dueñas de los medios han luchado por tales leyes, tanto en el ámbito político como en el judicial, siempre que ello se les haya propuesto. Resulta relevante anotar que, si bien no hay ningún consenso entre las organizaciones de derechos humanos y defensores de la libertad de expresión sobre si el tema de la propiedad debería estar regulado, en términos generales existe una percepción negativa hacia la concentración de los medios, al considerarla nociva para la democracia.78

78 Freedom House y el Comité para la Protección de los Periodistas consideran que la concentración de los medios al momento de medir la libertad de expresión en un país, y parecen abogar por la aplicación de leyes antimonopolio. En su informe de 2002, dice lo siguiente:

La concentración excesiva de propiedad en los medios de comunicación en manos de unos pocos conglomerados poderosos también amenaza la libertad de prensa y socava el pluralismo. Con el apoyo de los mercados liberalizados y privatizados, un puñado de grupos mediáticos latinoamericanos –a menudo con vínculos con los partidos políticos en el gobierno– han construido prósperos imperios multimediáticos, concentrando los intereses privados a expensas de los objetivos políticos y sociales en un sentido más amplio. La falta de una legislación antimonopolio ha llevado al pesimismo a muchos periodistas y grupos que luchan por la libertad de expresión. La cobertura noticiosa suele basarse en los puntos de vista ideológicos y económicos de los dueños de los medios, quienes ven en sus organizaciones un medio para adquirir poder político. Véase : Attacks on the Press 2002: Americas Analysis (http://cpj.organización/2003/03/attacks-on-the-press-2002-overview-the-americas.php).

En la medición de Freedom House sobre la libertad de expresión, se asigna un máximo de tres puntos a las preguntas relacionadas con la propiedad, a saber: ¿Están los medios altamente concentrados en pocas manos, e influye ello en la diversidad de contenido? (0-3 puntos)

¿Son las publicaciones o los sistemas de transmisión de radio y televisión propiedad o están controlados por empresas comerciales o industriales y otros actores sociales poderosos, cuya influencia y poder político conduzca a la concentración de la propiedad de los medios y/o a (la aplicación de) controles estrechos del contenido de los medios?

¿Hay una concentración excesiva de la propiedad de los medios en manos de intereses privados que estén vinculados a influencias estatales o de otros actores sociales poderosos?

¿Hay monopolios mediáticos, una integración vertical significativa (control sobre todos los aspectos de la producción y distribución de las noticias), o una propiedad cruzada sustancial?

¿Implementa activamente el Estado leyes relacionadas con la concentración, los monopolios y la propiedad cruzada?

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Tal es la posición expresa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual advirtió en una opinión consultiva que “los monopolios u oligopolios en la propiedad de los medios de comunicación” que se establecen en la práctica podrían “impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.79 A continuación se mencionan otros aspectos en los que las leyes son apropiadas, en contraposición a los procedimientos voluntarios:

• derogar las leyes criminales de desacato y difama-ción, e introducir el concepto de “real malicia” como estándar con respecto a errores cometidos por los me-dios que afecten a personalidades públicas;

• adoptar criterios para la distribución equitativa de la publicidad gubernamental;

• protección de la confidencialidad de las fuentes;• transparencia y acceso a la información guberna-

mental; • establecimiento de sistemas de radiodifusión pública

que sean independientes del control gubernamental.

79 CIDH, Opinión consultiva OC-5 sobre la colegialización obligatoria: No sería lícito invocar el derecho de la sociedad a estar informada verazmente

para fundamentar un régimen de censura previa supuestamente destinado a eliminar las informaciones que serían falsas a criterio del censor. Como tampoco sería admisible que, sobre la base del derecho a difundir informaciones e ideas, se constituyeran monopolios públicos o privados sobre los medios de comunicación para intentar moldear la opinión pública según un solo punto de vista (…).

La libertad de expresión se puede ver también afectada sin la intervención directa de la acción estatal. Tal supuesto podría llegar a configurarse, por ejemplo, cuando por efecto de la existencia de monopolios u oligopolios en la propiedad de los medios de comunicación, se establecen en la práctica “medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.

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Autorregulación: un enfoque inclusivoSi se considera la autorregulación como un sistema (Om-busdmen o similar, códigos internos de ética y estándares, procedimientos editoriales internos) diseñado e implementa-do exclusivamente por los propios medios de comunicación, no es de esperar que los resultados que se obtengan sean radicalmente distintos a los alcanzados en países en donde tales sistemas se han ensayado en el pasado. Además, los mismos no fueron diseñados para el nivel de intensidad de los conflictos contemporáneos entre la prensa y los gobier-nos, y no es de esperar que tengan gran adhesión en países que atraviesan este tipo de conflictos. De manera similar, defender los medios de comunicación primordialmente con base en las normas de la “libertad de expresión” no ha resultado efectivo en los contextos actuales, incluso cuando se tiene el respaldo de destacadas organizaciones internacionales de derechos humanos. Entre las razones que pueden señalarse de forma más obvia cabe mencionar que tales organizaciones no consideran que aspectos como la calidad y la responsabilidad de la prensa estén dentro de su ámbito. Ellas defienden a las organizaciones mediáticas (¡y están en lo correcto!) incluso cuando hayan cometido errores objetivos y se abstienen de hablar de “imparcialidad” por parte de los medios sometidos al ataque de los gobiernos. Es necesario un nuevo abordaje que tome en serio la responsabilidad de los medios de comunicación de utilizar las protecciones a la libertad de expresión de formas que sirvan al interés público y que rindan cuentas ante un sistema de monitoreo y verificación que sea creíble. Tal sistema debe ser puesto en marcha por un organismo independiente que no sea controlado ni por el gobierno ni por los medios, pero

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que sí sea reconocido por ambos por tener la autoridad legítima y disfrutar de amplia credibilidad entre el público en general.Para que resulte exitoso, el diseño de este tipo de sistema de autorregulación mediática conllevaría un proceso transparente e inclusivo, que esté abierto a todas las partes interesadas. A manera de ilustración, este proceso podría incluir los siguientes pasos:

1) La deliberación abierta, auspiciada pero no controlada por los medios de comunicación, sobre la calidad, responsabilidad, y protecciones de los medios hacia el público en general, que es la parte interesada más importante, y hacia organizaciones cívicas a todos los niveles de la sociedad.

En la práctica, esto involucra un intento por crear un consenso que abarque a toda la sociedad sobre la función de la prensa en la democracia. Este esfuerzo incluiría interrogantes como las siguientes:

– ¿Qué funciones de los medios de comunicación son esenciales para una sociedad libre y democrática? ¿Cuál es su función de control en términos de develar la corrupción y los abusos por parte de quienes detentan el poder? ¿Quién ejerce el control sobre el poder que ejercen los medios propiamente?

– ¿Cuáles son las obligaciones de un gobierno democrático en términos de brindar información al público sobre su ejercicio del poder y sobre el gasto del dinero de los contribuyentes? ¿Cuál es el papel de los medios en lo que respecta a esta divulgación pública?

– ¿Qué obligación positiva tiene un gobierno democrático de garantizar un ambiente que fomente de la manera más

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eficaz una prensa libre y plural e inclinada a actuar al servicio de la democracia?

– Artículos de opinión versus reportaje de los hechos. Precisión, errores en los hechos, invenciones intencionadas (mentiras): ¿Cómo puede el público diferenciarlos, y qué debe hacerse cuando se presentan abusos? ¿Es necesaria una corroboración y verificación independiente de los hechos, como es el caso del recién establecido Chequeado.com en Argentina?

– ¿Puede alcanzarse un consenso en el sentido de que una sociedad democrática requiere, como mínimo: • información confiable sobre los temas de importancia e

interés público; • una fiscalización creíble, en la que se apliquen técnicas

rigurosas de reportaje investigativo, de los funcionarios tanto del sector público como del privado que ejercen el poder de formas que afectan a amplios grupos de personas;

• foros para el intercambio de críticas, opiniones y análisis, con la participación de una pluralidad de voces, tanto en los medios de comunicación tradicionales como en las nuevas tecnologías de la comunicación?

No debe visualizarse como que este proceso de consulta vaya a producir un sistema de autorregulación o los lineamientos para una legislación. Más bien, se trata de un primer paso que es necesario, en un ambiente polarizado, para sentar las bases de la aceptación por parte del público de la estructura que emerja de los pasos subsiguientes.

2) Diseño de una estructura de autorregulación de los medios de comunicación

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El diseño de una estructura independiente supondrá ine-vitablemente un problema del huevo y la gallina. Para que emerja, es necesario que alguna combinación de actores con-fiables, que sean percibidos como entendidos en la temática, pero a la vez lo suficientemente independientes del gobierno y de los medios, se unan para emprender el proceso. Además de actuar de buena fe y con transparencia, no existe una fórmula segura para que el esfuerzo obtenga aceptación. El trabajo de este órgano preliminar consiste en proponer la estructura de un organismo autorregulatorio independiente, para lo cual se sugieren los siguientes términos de referencia:– Composición de un organismo independiente autorregula-

torio (OIAR) y procedimientos de designación y redesig-nación de sus miembros.

– Definición del ámbito de acción del OIAR. Como mínimo, esto supone recibir las quejas, investigarlas, dictar sentencia e imponer sanciones. Ver los principios en la siguiente sección.

– Hay una variedad de posibles estructuras operativas, entre ellas las de un Consejo Nacional, Ombudsman, Editor Público y Defensor del Pueblo.

– La estructura resultante debe ser aceptada de forma voluntaria por la mayor cantidad posible de organizaciones mediáticas. No puede ser impuesta por el gobierno ni por ley, aunque sí puede comprender incentivos legales para que los medios participen en el sistema.

– Las principales organizaciones mediáticas deben estar comprometidas con el proceso desde el principio, y estar de acuerdo con someterse a los procedimientos resultantes, salvo por circunstancias extraordinarias como la politiza-ción del proceso. Estas organizaciones deben considerar la

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posibilidad de ser las fundadoras principales del proceso preliminar y continuar financiando cualquier organismo que se establezca.

– La propuesta del órgano preliminar debe describir las condiciones para la participación de las organizaciones mediáticas en el OIAR. Es de esperar que participen organizaciones progubernamentales y financiadas por los gobiernos.

El resultado esperado será un sistema de autorregulación que sea percibido como eficaz al interior de los medios de comunicación -incluyendo tanto a los periodistas como a los propietarios– entre el público en general. Los actores gubernamentales respetarán el sistema, como mínimo y verán que permite que las quejas presentadas sean imparcialmente escuchadas, sin recurrir a medidas de coacción como las regulatorias o las amenazas de litigio. Por definición, el gobierno no puede intervenir en la designación de los miembros ni el momento de determinar sus procedimientos. Desde una perspectiva realista, sin embargo, el proceso tendrá pocas probabilidades de éxito si los actores gubernamentales no están plenamente informados, al menos en el marco de una función consultiva sin poder de decisión, y tienen amplias oportunidades de aportar sus insumos.

3) Principios orientadores para el éxito de un organismo autorregulatorio independiente

Códigos Es indispensable que existan códigos de ética y estándares de profesionalismo. La autorregulación es imposible sin normas que sean conocidas por el público contra las cuales

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se pueda medir la conducta de los medios. Si las distintas organizaciones mediáticas no tienen sus propios códigos, su adopción deberá ser un requisito para integrarse al OIAR. No hay razón para que todos los códigos sean iguales, pero el de cada organización debe cumplir con requerimientos definidos en términos generales por el OIAR. Por ejemplo, el código de ética de una organización podría no permitir a sus reporteros y editores recibir pagos a cambio de una cobertura. Más importante que la redacción de estos códigos es su transparencia y el compromiso público de cada organiza-ción, no solo de apegarse al mismo, sino de someterse a la sanciones en casos de violaciones. Como requisito, cada or-ganización debe adoptar y publicar sus procedimientos para la recepción de reclamaciones, tomar las acciones respecti-vas de forma oportuna y publicar las correcciones del caso de ser necesario.

ReclamacionesEl OIAR determinará los procedimientos universales para el manejo de las reclamaciones y quejas presentadas por la ciudadanía, entidades públicas (empresas, iglesias, etcétera) y el gobierno. A manera de regla general, los ciudadanos deben presentar sus quejas, en primera instancia, ante la organización periodística que cometa la infracción. Las acciones de cumplimiento por parte del OIAR, como requerir la publicación de una disculpa o corrección, serán apropiadas solo luego de que la organización haya tenido una oportunidad de tomar acciones respecto de la reclamación. Una función importante del OIAR es adjudicar sobre el espinoso tema del “derecho de réplica”, en el que rara vez existe un acuerdo entre la parte reclamante y la organización, en

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especial en casos que involucran la presentación opiniones políticas en conflicto. El OIAR estaría facultado para tomar la decisión final en estos casos, basándose en parámetros imparciales como la razón y el sentido común.El OIAR estará facultado para monitorear el comportamiento de los medios y emprender actos de reclamación en contra de una organización periodística, independientemente de la que presente un particular o un funcionario gubernamental. Es en este ámbito de independencia que el OIAR debe desarrollar las competencias para fiscalizar las prácticas y la cobertura periodística, y juzgarlas para determinar si son perjudiciales para la democracia. En el marco de esta función, el OIAR actúa como defensor para proteger el derecho a la libertad de expresión, tanto frente a amenazas externas (por ejemplo, la interferencia gubernamental) como también frente a las amenazas al interior de las organizaciones, como es el caso de la autocensura y la presión por distorsionar la cobertura. Otras prácticas que podrían ser juzgadas como lo suficientemente atroces, graves, anómalas, como para perjudicar la democracia serían ridiculizar a ciudadanos particulares, trivializar el debate público, además de la invasión a la privacidad, la connivencia con las fuerzas policiales para hacer intervenciones telefónicas, el uso de discursos de odio, el uso de cámaras ocultas y otras prácticas similares.

La cultura en la sala de redacciónNingún organismo regulatorio por sí solo puede ser eficaz en ausencia de una sólida cultura de autocumpliento con los estándares éticos y profesionales por parte de cada periodista. El OIAR debería abogar por la creación y reforzamiento de una cultura en las salas de redacción basada en un periodismo de alta calidad.

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Esto ha de incluir los mecanismos para promover la capa-citación y el mejoramiento profesional para los reporteros y editores de cada organización. Incluso más importante es la creación de canales para que los periodistas asuman un papel activo para mejorar la calidad de su trabajo dentro de sus propias organizaciones. Es importante que exista un mecanismo para que los mismos periodistas puedan denunciar las prácticas indebidas y plantear las reclamaciones en condiciones seguras dentro de su organización.

Sanciones Salvo contadas excepciones, la mayor parte de las “violaciones” a los códigos de estándares y de ética (por ejemplo, la difamación, que está tipificada y sujeta a penas civiles en todos los países) es en sí una “expresión protegida” en virtud de las normas internacionales de derechos humanos. Así, quizás sea contrario a la ética que un periodista reciba dinero a cambio de escribir un artículo favorable (o negativo) sobre una persona o compañía, pero el artículo escrito no puede ser censurado ni prohibido. Un programa de televisión en el que se dé tiempo de emisión a alguien que se sabe está propagando afirmaciones falsas, incurre en una conducta contraria a la ética desde el punto de vista periodístico, pero, no obstante, está haciendo ejercicio de la libertad de expresión desde el punto de vista de los derechos humanos.Así, monitorear este tipo de conducta por parte del OIAR no tiene (ni puede tener) por objetivo reprimir esa expresión, independientemente de cuán falsa u ofensiva sea. Más bien, dicho organismo estaría encargado de develar y someter a condena de la opinión pública las conductas indebidas tanto en el campo ético como en el profesional.

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Aparte de la exposición pública de los errores y conductas indebidas de la prensa, ¿qué tipo de sanciones con un verdadero poder punitivo puede imponer el OIAR? Si la participación en el OIAR es voluntaria, siempre cabe la posibilidad de que una organización que obtenga uno o varios fallos adversos decida salirse del sistema, en lugar de cambiar sus conductas. Así, el OIAR puede desarrollar incentivos para la perma-nencia dentro del sistema de autorregulación e intentar imponer costos por abandonarlo, siendo este el aspecto más delicado. Podría argumentarse que las sanciones reales, aquellas que son lo suficientemente fuertes como para gene-rar cambios en el largo plazo en las prácticas de los medios de comunicación, requerirían un respaldo mediante la fuer-za de la ley. En qué consistan esos incentivos y desincentivos es algo que dependerá de las circunstancias en cada país. Por ejemplo, los incentivos fiscales o las penas tributarias podrían elaborarse de forma tal que dependan del cumpli-miento con las regulaciones del OIAR.En el Reino Unido, la discusión actual está centrada en este punto: si el sistema recomendado por la llamada “Investigación Levenson sobre la cultura, prácticas y ética de la prensa” de producir como resultado un “órgano autorregulatorio independiente respaldado por la ley”. La cuestión sobre la legislación no está resuelta en Gran Bretaña y está todavía más lejos de serlo en América Latina. Regulación de Internet Internet es el “elefante en el cuarto”: todo el mundo sabe que está allí y que consume cada vez más espacio en el ámbito mediático, pero nadie se siente cómodo hablando de él y de la ética y prácticas periodísticas en la misma conversación.

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No obstante, tal conversación es inevitable, ya que la revolu-ción en las comunicaciones continúa avanzando a paso exor-bitante. En la medida en que ciudadanos y periodistas utili-cen Internet como un medio de comunicación que reproduce funciones hasta ahora exclusivas del ámbito de los medios tradicionales, parecería haber amplio espacio para la acción fructífera de un organismo independiente autorregulatorio, aunque sin duda alguna las posibilidades de aplicación y cumplimiento son mucho más débiles que en el caso de los medios consolidados.

Transparencia Las decisiones tomadas por las organizaciones mediáticas con respecto a la ética y los estándares, incluso en las decisiones de si se cubren o no determinadas historias, deberían explicarse al público lector, televidente y radioescucha, algo que puede hacerse en las columnas editoriales regulares. Es posible que el OIAR requiera que sus miembros conserven un registro escrito de ciertos tipos de decisiones, por ejemplo, la de utilizar cámaras ocultas.

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Comentarios

Rommel Jurado,Asamblea Nacional del Ecuador

Voy a tratar de introducir algunos elementos más bien de corte jurídico en esta discusión. El primero tiene que ver con el tema de la autorregulación, y empiezo por decir ¿qué es el derecho? El derecho, en un inicio, es una pretensión moral, que luego se vuelve ley a través de un procesamiento político de las demandas y necesidades de los ciudadanos.En principio, el derecho se fundamenta en la moral y eso es lo que nos propone su discusión: la forma más correcta de solucionar un conflicto de interés social; pero, una vez que el procesamiento político convierte a esas pretensiones morales en ley, se convierten en normas de obligatorio cumplimiento para todos. Por lo tanto, el ethos o la ética de la modernidad está recogida y condensada en el Estado de derecho, en el derecho en general y, principalmente, en los derechos humanos.Una vez que estos derechos se han convertido en ley, ya no le corresponde ni a los medios de comunicación, ni a los perio-

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distas, ni a los ciudadanos, ni a la sociedad misma, volver a discutir sobre esto para modificar o sustituir el derecho por su propia cuenta, o por fuera de los canales institucionales de producción del derecho. Consecuentemente, la autorre-gulación, si es entendida como un intento de sustituir o de reemplazar el derecho, es contraria al Estado de derecho. Es un intento por crear un amasijo de privilegios para unos pocos que buscan regularse a sí mismos, como si ellos no tuvieran que someterse al imperio de la ley. Pero, si la auto-rregulación es entendida como un plus, como una exigencia mayor a lo establecido en la ley, entonces la autorregulación es viable en los propios términos que el profesor John Din-ges lo ha planteado. Lo básico es que todos respetemos el derecho; desde esa perspectiva, la autorregulación solamen-te puede servir para exigirnos más de lo que el propio dere-cho nos plantea como normas de cumplimiento obligatorio.Respecto de la tesis planteada por Gustavo Gómez, en buena medida yo comparto los argumentos que él ha desarrollado, pero debo hacer también una crítica a esta visión basada en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, no porque sea mala sino porque es imprecisa y porque es parcial. Me voy a explicar: cuando se formulan los derechos humanos en 1948, no se pudieron formular como reglas jurídicas, sino como principios. Y esto, que parecería una tontería conceptual, es en realidad muy importante. Los principios son normas jurídicas abiertas, imprecisas y declarativas, dan a luz el derecho pero no dicen claramente cuál es su contenido, cuáles son las obligaciones que son el correlato del derecho, quién está obligado y qué pasa si se viola el derecho o se incumple la obligación. La forma usada para precisar el contenido del derecho es la de “las reglas jurídicas”, no la de “principios jurídicos”.

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Comentarios

Por lo tanto, la Declaración Universal de Derechos Humanos formulada en términos de “principios jurídicos” no permitía definir con precisión los alcances y límites de los derechos de la comunicación. Otro problema es que cuando se pasa de la Declaración de Derechos Humanos a los pactos internacionales se regula los derechos relacionados con la comunicación, solamente en clave individual como derechos subjetivos; por eso, los derechos de la comunicación están regulados a nivel internacional en el Pacto Internacional de Derechos Civiles, como si fueran solamente derechos civiles y políticos, sin considerar la dimensión social, cultural y económica de estos derechos.Así, los derechos de la comunicación no fueron regulados en clave cultural, económica y social, sino solamente en clave subjetiva e individual, como libertades de particulares. Entonces, tienes derechos regulados en esta clave y, además, derechos concebidos en formas de principios; lo cual facilita que se hagan interpretaciones de su contenido que pueden o no respetar su sentido originario. Desde esa perspectiva, cabe preguntarse ¿quién interpreta el derecho cuando es ambiguo, cuando es impreciso? En términos generales, la respuesta es: el poder. Cabe preguntarse entonces ¿qué poderes han operado en América Latina para interpretar el derecho, para darle contenido?Desde que se promulgaron los pactos internacionales hemos tenido poderes dictatoriales, poderes mediáticos, poderes empresariales, también poderes gubernamentales. En ese contexto, creo que la interpretación hegemónica que se ha producido en América Latina sobre los derechos de la comunicación se ha hecho, por un lado, en clave subjetiva-particular y, por otro lado, en clave mercantil. Ha habido una apropiación de estos derechos por parte de las empresas de comunicación funcionalizada a defender sus propios

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intereses, sus propias prácticas y sus propias vinculaciones. La libertad de expresión ha sido vaciada de ese contenido social originario y ha sido manipulada en clave mercantil.Cuando entra en vigencia la Convención Interamericana, esta hereda esos problemas: una visión subjetiva, particular del derecho que no reconoce ni desarrolla la dimensión social del derecho, y se adscribe a cierta interpretación hegemónica en clave mercantil y comercial de los derechos de la comunicación. Y ese es el problema de la Convención Interamericana y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación a los derechos de la comunicación: no haber logrado ampliar su enfoque suficientemente; pero, cuando se produce este cuestionamiento al sistema interno de protección del derecho, y también al sistema regional de protección de derechos humanos, la Comisión y la Corte Interamericana reaccionan de forma sensible a las críticas y hacen pequeñas interpretaciones de los derechos de la comunicación en clave más social. Lo cual es positivo, pero esta reacción positiva es todavía parcial e insuficiente.Movimientos sociales ligados a la comunicación, de los cuales encuentro aquí muchos representantes, han señalado que este es un importante problema de la Convención Interamericana, así como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pues desde estas normas e instancias de protección no se ha logrado ampliar su enfoque de protección lo suficiente para incluir la dimensión social, económica y cultural de los derechos de la comunicación.Los movimientos sociales ligados a la comunicación también promovieron volver a discutir sobre el derecho a la comunicación, es decir, dar forma a un derecho que permita las libertades, garantizando al mismo tiempo condiciones materiales para que todos los ciudadanos accedamos a

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ellas, y eso pasa básicamente por romper los vínculos de los medios de comunicación con los gobiernos de turno, con las empresas privadas, con los bancos.Todo lo anterior pasa por redistribuir y democratizar el uso de los recursos que el Estado tiene respecto de la comunicación: frecuencias de radio y televisión, recursos económicos destinados a la programación y a la compra y venta de publicidad, recursos tecnológicos. Eso pasa también por ampliar la base de derechos al acceso a las tecnologías de información y comunicación de todos los ciudadanos, y esa es una parte del debate que no ha contemplado suficientemente esta visión liberal en clave subjetiva particular de los derechos de la comunicación, que caracteriza al sistema interamericano de protección de derechos humanos, pero sí se ha contemplado este importante asunto en la discusión sobre la Ley de Comunicación en Ecuador.Nadie ha hecho una ley de comunicación en ninguna parte del mundo. Se ha regulado los servicios audiovisuales tal vez en clave democratizadora, pero nunca nos habíamos planteado el debate legislativo de los derechos de la comunicación, en principio como libertades, pero también como derechos en clave económica, social y cultural. Esta cuestión hace la diferencia en el debate. Así, cuando se debate sobre regulación o autorregulación, para mí es claro que la autorregulación solo procede después del rango que el derecho establece, una autoexigencia superior. Pero, cuando se pregunta ¿quién?, ¿cómo? y ¿qué se debe regular? yo diría que hay que contemplar las dos visiones: la de la libertad, pero también la de la igualdad.La perspectiva de libertad apuntala derechos subjetivos de los particulares, la perspectiva de la igualdad plantea crear condiciones materiales para que todos los ciudadanos

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puedan ejercer las libertades o derechos subjetivos de la comunicación, de no hacerlo así, otra vez nos quedaremos un poco ciegos o un poco bizcos, como ahora mismo se ha quedado el sistema de protección interamericano respecto de estos derechos, haciendo avances parciales pero todavía insuficientes.Hay dos caminos para compensar las desigualdades históricas respecto de los derechos de la comunicación: el uno es dejar que el sistema interamericano siga actuando a través de la vía jurisprudencial, produciendo sentencias o resoluciones que hagan cumplir los derechos; el otro es producir una reforma integral de la legislación sobre comunicación dentro de los estados. Ecuador optó por esta segunda vía, sin perjuicio de servirse de los beneficios de la primera, ampliando el espectro, el ámbito, la visión conceptual del entendimiento sobre los derechos de la comunicación.Saludo este debate y creo que las ideas sobre la regulación y autorregulación podrían beber de estas dos visones: la de derechos de libertad y de derechos de igualdad de la comu-nicación, y así las ideas sobre regulación y autorregulación pueden complementarse. No tienen necesariamente que ex-cluirse entre sí. Pero, en todos los casos deben tener como marco de referencia la afirmación del Estado de derecho y el goce de derechos de todos los ciudadanos, y no solamente el de unos específicos periodistas, medios de comunicación o consumidores de cierta información de relevancia pública.

Jaime Mantilla Anderson, SIP / Diario HoyEstoy en un problema, no sé si comentar estas magnificas exposiciones como director del diario Hoy o como presidente

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de la Sociedad Interamericana de Prensa. Como presidente de la SIP, tengo que recalcar los valores que han sostenido la lucha de esta entidad durante más de 63 años por las libertades de expresión, prensa e información. Esa lucha se ha sustentado fundamentalmente en muchos documentos y acciones que, para acortar el tiempo, podemos resumirlos: la Declaración de Chapultepec, a la que justamente se ha referido el profesor Dinges; el Compromiso de Puebla, firmado por 22 universidades del continente, una de ellas ecuatoriana; la Lista de Aspiraciones de la SIP, aprobada en Asamblea General hace algunos años y que resume los fundamentos para que los derechos a la libre expresión sean respetados por periódicos, por periodistas y por gobiernos. En este sentido, creemos que es vital dar fuerza a lo que ha expresado el profesor Dinges.Creemos, fundamentalmente, en la autorregulación, susten-tada en el derecho de que todo periodista puede recabar y narrar libremente los hechos; esa es la base ética que debe sustentar la acción de un periodista. Sin esa base autoim-puesta no hay regulación posible. Es, entonces, la autorre-gulación un proceso que nace en el concepto ético del indivi-duo y la sociedad. Como presidente de la SIP, tiendo a hablar de temas muy generales, pero creo que es necesario contribuir a esta discusión analizando algunas particularidades. Tanto lo que Gustavo Gómez como lo que el profesor Dinges han mencionado son elementos ideales en determinados momentos en una sociedad. En Ecuador, los sistemas de regulación con libertad no son aplicables en las circunstancias que vivimos. En Ecuador existe actualmente una permanente batalla del poder gubernamental contra la prensa independiente. Igual acontece en Argentina, Venezuela, Nicaragua, Bolivia y otros países como México, Colombia, en los que no solo

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el poder político atenta contra las libertades sino los otros poderes: económico, el narcotráfico, la violencia...El periodista tiene que ser una persona independiente, totalmente libre. Decía que en Ecuador no se puede hablar mucho de esto, porque la prensa independiente ha sido atacada permanentemente por el gobierno, no solamente atacada sino amenazada. Nos han seguido juicios, ha existido una situación permanente de conflicto. El director del diario Hoy fue conminado por el Presidente de la República, en el 25 aniversario del diario, a que Hoy se transforme en el principal, textualmente, fiscalizador del cumplimiento de la ley de libre acceso a la información y transparencia por parte del gobierno. Lamentablemente, no ha existido alguna ocasión en que el director de Hoy haya podido conversar con el Presidente.Cuando la prensa ha reclamado por esos incumplimientos que todos conocemos y hemos denunciando, ha sido catalogada como prensa corrupta y otros epítetos. Sin embargo, nos han atacado a muchos periódicos diciendo que somos parte de los poderes bancarios, económicos, que en Ecuador existen seis familias que manejan los periódicos... Entre paréntesis, me parecería que si hubiera seis familias que manejaran los periódicos habría más amplitud de pensamiento que en muchos países europeos especialmente... Hay un excelente libro de Ben Bangdikian, The Media Monopoly, que se publicó en los años 80 en los Estados Unidos. Sostenía que en ese país se publicaban 1.360 diarios manejados por, aproximadamente, 400 o 500 familias, y añadía que al final de la década, si mal no recuerdo, habían disminuido a aproximadamente 1.300 periódicos manejados por menos de cien grupos económicos. Yo me pregunto el diario Hoy ¿pertenece a una familia que ha manejado

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muchos medios? No ¿Pertenece a algún grupo bancario? No. Diario Hoy es un producto de una lucha a muerte, en la que algunos de ustedes han participado y que ha costado mantenerlo con una constancia por parte de accionistas, empleados, etcétera…, pero me estoy saliendo del tema...La autorregulación, decía, es necesaria basada en sustentos éticos. Una ley de comunicación es obligatoria porque la Constitución lo señala. Pero ya que la Constitución exige la necesidad de una Ley de Comunicación, esta tiene que ser elaborada con la participación de los ciudadanos que estarán dependiendo de lo que esa ley imponga. Pero una ley en la que no han intervenido periodistas, no han intervenido editores de medios, obviamente es una ley que crea dudas y deber ser discutida ampliamente. Mantenemos que la Ley de Comunicación, dado que es un mandato constitucional, tiene que obligadamente emitirse, pero sobre la base de la discusión social. Como dice el profesor Dinges, hay que agregar grupos de trabajo, grupos de discusión, que permitan garantizar las libertades ciudadanas. Ese es el punto vital.Las libertades jamás pueden ser entendidas como libertad del periodista para escribir lo que él quiere o del medio para permitirlo. La libertad de expresión tiene que respetarse abriendo los medios para el acceso de la ciudadanía en general, la radio, la prensa, la televisión, en forma plural y amplia. Más aún ahora que, según el último proyecto de Ley de Comunicación, se sostiene que: un diario nacional en Ecuador es un medio que circula el equivalente al 0.35 % de la población nacional, independientemente de dónde circule. Eso es desconocer que el mundo se mueve por otro lado, y voy a dar un ejemplo: el mayor diario nacional tiene una circulación promedio de 78 a 80 mil ejemplares diarios, pero un promedio de 560 mil lectores por Internet. Con

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este proyecto de Ley de Comunicación, se trata de regular a los 78 mil ciudadanos que leen el periódico impreso y ¿qué pasa con los 560 mil que lo leen por Internet? -medio social que no tiene regulaciones, lo que me parece bien-. Por esto, hay varias contradicciones que rompen las libertades ciudadanas. La autorregulación es vital por el derecho de los periodistas y los medios de conseguir audiencias en base a la credibilidad, y esa autorregulación podríamos decir es la guillotina más dura contra los medios y la que hemos aceptado desde que nacimos. A los periódicos nos compran, nos leen más bien dicho, por la confianza que creamos en los lectores, o nos rechazan el momento que perdemos credibilidad y esa confianza del público. La credibilidad es nuestro mayor valor, no es la plata que nos pueden prestar los bancos porque los bancos no invierten en medios, aún más, ya nadie puede invertir en medios en este país. Para conocimiento del profesor Dinges, actualmente, si una sola persona posee el 6 % de las acciones de un medio, o es ejecutivo de un medio, hablemos de un editor jefe, un gerente de finanzas o un jefe de circulación, no puede tener ningún tipo de negocio ni él ni su familia; es decir, si ese ejecutivo trabaja en ese medio, si solo trabaja, si no es accionista, su mujer y sus hijos no pueden tener un negocio propio, una heladería, panadería…Decíamos que la autorregulación es vital. Y sí creo posible desarrollar un sistema de regulación desde la sociedad, pero sin la intervención de los gobiernos. Un ejemplo, y por eso me metí en el campo del gobierno, es lo que sucede en este momento en que el gobierno premia o castiga con la entrega de publicidad, según se considere a determinado medio como afín u opositor. Castiga levantando juicios contra

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periodistas y empresas, como el caso de El Gran Hermano, los juicios contra El Universo, La Hora, Hoy. Personalmente, he debido enfrentar cinco juicios del gobierno hasta este momento. Un gobierno como el actual, decíamos, premia o castiga quitándonos personal pagando mucho más. Emite nuevas regulaciones, como la aprobada esta semana de un aumento del salario básico de los periodistas. Estas medidas de castigo no lastiman mayormente a los medios grandes que tienen formas de compensar, de pagar bien; castiga, fundamentalmente, a los medios pequeños y a los de provincia. Si no lo creen, vayan a ver lo que está pasando en los medios de provincia, en donde ya se han producido despidos. Esos medios ya están cancelando sus noticieros. ¿Cómo se informarán los ciudadanos de esas poblaciones? Me he alargado un poco, pero es, sumamente, apasionado hablar de estos temas. Si algún momento tengo otra oportunidad para hablar, quisiera comentarles sobre Albert Camus, un periodista ejemplo, que en plena guerra mundial tuvo una serie de análisis que se adaptan plenamente a los temas que estamos comentando.

Gustavo Abad, CiespalCreo que tanto los planteamientos de John Dinges como los de Gustavo Gómez están ampliamente fundamentados y ampliamente documentados a favor de las dos tendencias, como son: la regulación de los medios, por parte de los Estados, como la autorregulación por los propios medios. No voy a redundar en ellos, solo quiero destacar algunos puntos donde ambas corrientes pueden encontrarse:

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1. Evitar la concentración y el monopolio de las empresas mediáticas.

2. Protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. 3. Evitar mensajes de violencia y odio racial. 4. Garantizar el acceso equitativo a los espacios mediáti-

cos, entre otros aspectos, donde es posible tener acuer-dos sin mayor conflicto.

Y en esa medida, resulta claro, por lo menos desde mi punto de vista, que la regulación estatal no implica necesariamente violación a la libertad de expresión. Sin embargo, el cúmulo de argumentos expuestos por John y Gustavo nos permite mirar más allá de los enunciados y visualizar qué significa todo esto en cuanto al ejercicio del poder. Propongo poner en diálogo estos enunciados con un concepto clave y una necesidad acuciante, como es la creación de políticas públicas para mejorar la responsabilidad social del periodismo. Digo esto porque el maniqueísmo con que se ha debatido el tema del conflicto medios-gobiernos en América Latina nos ha impedido pensar en lo que significa una política pública respecto del mejoramiento de de las prácticas periodísticas.En términos generales, una política pública es una respuesta coherente, sistemática y viable del Estado a una demanda social. En el caso ecuatoriano, y en el de otros países de la región, tenemos que preguntarnos ¿cuáles son las políticas públicas del Estado ante una demanda social de democratización de la información? Puesto que se trata de una pregunta muy concreta pero, a la vez, con un alcance muy amplio, propongo como estrategia que hagamos el ejercicio de responder a esta pregunta a partir de cinco posibles ejes

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de políticas públicas que he propuesto en algunos de mis trabajos sobre este tema y que son los siguientes:

1. ¿Qué hace el Estado en cuanto a formación de periodistas y mejoramiento de estándares de calidad? Se ha debatido mucho respecto de la ética periodística, pero al mismo tiem-po se ha concentrado la mayor parte del debate en torno a la verdad. Tanto el poder político como las empresas mediáti-cas han reivindicado para sí el dominio de la verdad, y eso ha hecho mucho daño. Creo que hay que superar ese rezago medieval según el cual alguien puede tener el dominio de la verdad. Aquí lo importante es buscar modos de ejercer un periodismo con responsabilidad social.2. ¿De qué manera se promueve un periodismo con enfoque de derechos? Quiero decir, aquí el debate se ha concentrado en definir quién controla el relato social. Los medios y el go-bierno se han disputado el control de ese relato, pero no han sabido plantear lo que significa la información como parte de los derechos de las personas. Entonces, hay que provocar un desplazamiento significativo del debate hacia el ámbito de los derechos.3. ¿Las agendas informativas toman en cuenta las deman-das sociales y las respuestas políticas? Quienes participa-mos del ámbito informativo, ya sea desde los medios como desde la academia, tenemos la obligación de preocuparnos acerca de qué manera la información recoge demandas so-ciales y de qué manera busca respuestas políticas, es decir, en qué se basan las agendas informativas, ya sea en los me-dios privados como en los públicos.4. ¿Qué hace el Estado para fortalecer los observatorios de medios y la formación de audiencias críticas? Yo puedo ase-gurar que, al menos en Ecuador, el discurso crítico respecto

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de los medios no lo está ejerciendo la ciudadanía como sí lo está haciendo el poder político. Creo que ese poder, dentro de un legítimo derecho de ejercer el pensamiento crítico, lo está reclamando para sí y solo para sí y no lo está devolviendo al público a las audiencias. En suma, el poder político monopo-liza el discurso crítico respecto de los medios.5. ¿De qué manera se ofrece visibilidad mediática y parti-cipación política a los sectores sociales? Cada vez es más claro que la sola visibilidad no produce participación. Aquí el reto es fortalecer la acción política de los sujetos sociales y que esa sea la base de su visibilidad pública, por tanto del aumento de su capacidad de intervención en la política.Reitero que mi intención con estas preguntas es ampliar los horizontes del debate y movilizar la reflexión. Resumiendo, ¿es mucho o poco lo que ha hecho el Estado en estos aspectos? Por ahora, lo más visible son dos cosas: 1. un proyecto de Ley de Comunicación que lleva más de tres años en debate y que deja la siguiente interrogante ¿su aprobación depende del cálculo político o de la voluntad de cubrir una demanda histórica en este país?; y 2. la creación de medios públicos o estatales, que también deja una interrogante ¿hasta qué punto estos medios representan un nuevo modo de hacer periodismo, o solo movilizan información sometida al interés del gobierno? Finalmente, sería útil que estos debates nos permitieran saber: ¿qué entiende el Estado y qué entienden las empresas por responsabilidad social? ¿Cuáles son los límites de una tendencia al enjuiciamiento a periodistas por parte del Estado? En este sentido, creo que los procesos legales auspiciados por el gobierno en contra de medios y periodistas solo han logrado convertir la historia en casuística. La demanda social de transformar las relaciones de poder en

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el campo mediático ha sido reemplazada por la necesidad coyuntural de escarmentar a medios y periodistas incómodos. Por otra parte, ¿cuáles son los límites de una tendencia, la defensa de la libertad de expresión, sin un suficiente debate sobre la responsabilidad del periodismo? Ciertamente, la autorregulación es insuficiente. De todos modos, el debate sigue abierto.

Patricio Barriga, SecomEl debate sobre la regulación y la autorregulación es absolutamente necesario, más aún cuando en nuestro país, por amplia mayoría, se aprobó una nueva Constitución que prescribe la creación de una Ley de Comunicación que establezca un marco que no solamente garantice sino que, también, promueva los derechos de los ciudadanos, y asegure el cumplimiento del ejercicio de la libre expresión sin censura y, por supuesto, con responsabilidad ulterior.En este contexto, vale la pena hacer un comentario sobre la emergencia del debate, tomando en cuenta que el poder mediático se tornó más poderoso y que, en ese sentido, perdió justamente la noción de la responsabilidad y traicionó su vocación ética. El periodismo dejó de tener una visión, de ser un facilitador del diálogo social, de proponer la participación ciudadana en los grandes temas nacionales, de estimular la inclusión de la gente en las decisiones que podrían afectar no solamente a su vida personal sino la vida en sociedad. Una prensa que mutó en grandes corporaciones, emporios sometidos al poder de la chequera y esto, ciertamente, constituye una grave amenaza al periodismo ético. Grupos empresariales que han reflejado quizás la expresión culminante de un capitalismo salvaje, bajo la lógica de la

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máxima rentabilidad con la menor inversión posible. Esto puedo decirlo porque, también, participé en los medios de comunicación en los cuales estábamos sometidos, por ejemplo, a llenar de contenidos tres o cuatro emisiones informativas, con tres o cuatro reporteros que tenían que hacer cuatro, cinco, seis o la mayor cantidad de notas posibles, sacrificando la investigación, sacrificando la profundidad, con un manejo irresponsable.Esos son los primeros indicios de corrupción en cierta prensa, la ética contra las cuerdas, por decirlo de algún modo, desplazada por cálidos colores: la prensa roja, la prensa amarilla, un poco para poner en contexto esta paleta de sensacionalismo. Arrodillados ante la publicidad, que también es otra de las amenazas, buscando la primicia, buscando las exclusivas y sacrificando una vez más los principios éticos. Ese es el contexto que nosotros debemos mirar y ojalá modificar en beneficio de la propia sociedad.Yo quisiera celebrar aquello porque debemos trascender de un tema que ha sido falsificado a través de ciertos medios. Hay una falsa confrontación entre el gobierno y los medios, entre el gobierno y los periodistas. Es falso que haya una voluntad del gobierno de demoler a los medios, de criminalizar el ejercicio, el oficio. Esa es una realidad falsificada, porque lo que debemos destacar del gobierno es que aquí ha habido cero tolerancia al engaño social y una lucha cruzada contra la mentira. Yo creo que eso debemos destacar. En ese contexto, debemos destacar el hecho de que nosotros más bien estamos interesados en promover y asegurar el derecho de los ciudadanos a la libre expresión, y hay políticas públicas efectivamente. El hecho mismo de que Jaime Mantilla, con cierta preocupación, decía que ahora los medios de comunicación van a salir afectados porque se

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tiene que pagar más a los periodistas. Un periodista que está dentro de un medio como empleador se quejaba de que el gobierno, en venganza contra la prensa, ha decidido subir el salario a los periodistas. Yo creo que nada hace más daño a la libertad de prensa que las condiciones precarias en las que trabajan los profesionales de la palabra, los periodistas. Creo que en este contexto la regulación sí cabe, por supuesto que cabe, dado el contexto descrito, dado que ha habido la imposibilidad de ciertos medios de comunicación, de ciertos periodistas, de establecer el puente necesario entre el ideal ético y el derecho. Regulación sí, pero también autorregulación, porque la una no excluye a la otra. En ese sentido, nosotros como gobierno hemos intentado promover políticas públicas para darles a los periodistas mejores condiciones de trabajo, participar en talleres de formación y capacitación profesional, porque estas deficiencias éticas se las enfrenta con un mejor periodismo. Entonces creo que la postura del gobierno ha ido encaminada en esa línea.

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Foro General

Elementos generales y analíticos del foroLuego de las presentaciones de los expositores Dinges y Gómez, y los comentarios de Romel Jurado, Jaime Mantilla, Gustavo Abad y Patricio Barriga, se abrió paso a intervenciones de los invitados. Estas intervenciones se listarán en la sección correspondiente, pero antes es posible lanzar algunas líneas transversales a manera de síntesis analítica del foro, para establecer los puntos cruciales de la discusión.1. Como prolegómeno, se puede decir que se presentó una defensa crítica de la regulación estatal en sus preguntas fundamentales y la desmitificación de algunos temores re-currentes, y, posteriormente, una perspectiva que debería-mos llamar la regulación independiente, la constitución de un dispositivo social, conformado por actores de la sociedad civil, de la academia y los medios, que critique y someta a los medios a una observación atenta, que recomiende e incluso sancione malas conductas definidas social y jurídicamente.

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Foro General

2. Las líneas generales de discusión fueron: a. Una primera línea argumentativa agrupa los debates

sobre la labor y el ejercicio periodístico:i. Se refirió a los manuales de estilo y de ética en

tanto contratos entre el periodista y su público y, por lo tanto, como un elemento central de cualquier regulación interna por parte de los medios.

ii. Varios participantes propusieron la existencia de una crisis en la labor periodística, por malas prácticas de medios y periodistas, tanto como por la estigmatización de la que son objeto por parte del estado.

iii. También, se pronunciaron en favor de que las nuevas plataformas digitales y, en general, las nuevas tecnologías de la información y comuni-cación (NTIC), representan posibilidades de am-pliar el universo de acción y los debates éticos.

iv. Se cuestiona a los periodistas y medios por re-emplazar e, incluso, desplazar a actores políti-cos o asumir agendas políticas, aunque también se defienden posiciones en las que se critica la supuesta neutralidad del periodista.

b. Una segunda línea agrupa los debates acerca de la equidad como condición de la libertad de expresión, de un sistema de medios democrático y de cualquier tipo de regulación.

i. En un contexto de desigualdad, es imposible ejercer la libertad de expresión, particularmente en el contexto de la concentración de la propiedad de los medios.

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1. Esto deriva en que mientras no se regule la igualdad de acceso a los medios, no vale la pena la regulación de sus contenidos, pues no hay verdadera libertad de expresión.

2. Por otro lado, la equidad impone problemas de otro orden.a. Cómo se conseguirá la igualdad en el acceso, particu-

larmente en relación a la reversión de frecuencias.

b. Cómo se hacen sostenibles a los medios comunitarios en dicho contexto de igualdad o en los procesos previos, como las alzas salariales impuestas recientemente.

c. Cuál es el rol del Estado en la sostenibilidad de los medios comunitarios.

3. La igualdad también debe ponderarse frente a la con-centración de poder del ejecutivo.

a. Se construye un marco regulatorio discrecional y poco democrático desde el gobierno.

b. Se persigue a periodistas.c. Se cuestiona a los medios públicos por su carácter gu-

bernamental.c. Una tercera línea agrupa reflexiones acerca de la crisis

de los medios.

i. Los medios son agentes políticos.ii. Desarrollan discursos que polarizan y mani-

pulan la información.iii. Ya no gozan de la credibilidad de antes.iv. Los medios públicos vienen a llenar ese vacío

y se ocupan de una agenda que los medios privados y tradicionales han desdeñado

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Foro General

d. Una cuarta línea enfatiza en la necesidad de otorgar, de nuevo, un lugar central al ciudadano y a la sociedad civil en el debate sobre la libertad de expresión y no instrumentalizarla, ya sea por parte del Estado o por parte de los medios privados.

e. Y una quinta línea alerta acerca de los vacíos que se presentan en el debate al referirse a las plataformas digitales, a nuevos medios de comunicación y NTIC.

Pero unos elementos transversales a toda la discusión fue-ron el escenario y las prospectivas acerca de la Ley de Co-municación, por lo que se legitima su posibilidad de resolver parcialmente muchas de las cuestiones de regulación esta-tal, independiente, autorregulación y libertad de expresión de se postularon en el debate. Por otro lado, también se posicionó la necesidad de discu-tir seriamente, sobre datos y hechos concretos, la equidad en el acceso de frecuencias y el futuro de la comunicación comunitaria en ese escenario, como un posible espacio de li-bertad de expresión que debe tener un debate más profundo acerca de su sostenibilidad, acerca de la colegiación de los periodistas en este sector y de su lugar en un debate que parece apropiado bilateralmente por los medios privados y el Estado.

Parte II

La democratización de la comunicación y la información en

América Latina

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El papel de los medios de comunicación independientes en las democracias latinoamericanas

John Dinges, Godfrey Lowell Cabot

Professor of Journalism Columbia University

“En una pelea entre elefantes, es el pasto el que más sufre.”Dicho africano

Seamos francos. Estoy pronunciando este discurso en medio de un conflicto que algunos califican como lucha a muer-te. El desenlace promete ser victoria total para una parte, derrota absoluta para la otra. No estoy de acuerdo con un futuro tan gris.Me gustaría citar un dicho africano, del lenguaje swahili: “En una pelea entre elefantes es el pasto el que más sufre.”Sabemos quiénes son los elefantes. Son dos de los sectores más poderosos de una sociedad democrática. La confronta-ción de la cual estamos hablando es entre los medios inde-pendientes y los gobiernos. No es un conflicto nuevo, pero ha tomado nuevas formas en un número importante de países latinoamericanos. Por

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qué no nombrarlos: Venezuela, Ecuador, Bolivia, Argentina, entre otros. Y es demasiado obvio quién es el pasto que más sufre en esta historia. Permítanme comenzar con una nota de optimismo y buenas noticias. En la América Latina de hoy, prácticamente no existen las dictaduras militares. No se producen violaciones masivas de los derechos humanos. No existen: la tortura, la desaparición forzosa de personas y las detenciones por razo-nes políticas. La violencia política está en el nivel más bajo de la historia. No hay censura previa.Todo eso no es para decir que la situación no es grave, y que los valores fundamentales de la libertad de expresión y el derecho a la crítica no están en juego. Sí lo están. Las organizaciones de defensa de los derechos humanos han expresado su enorme preocupación sobre una situación que, aparentemente, va de mal en peor. El pasto — los ciuda-danos comunes y la democracia— corren el peligro de ser pisoteados. No se vislumbra una vía fácil de resolución.Pero, un pero muy importante: esto no es una guerra. No es una pelea a muerte. En esta contienda, las únicas armas son las palabras. Es más: es una contienda por el dominio de las palabras, por el control de los mensajes más fundamen-tales de una sociedad. En las palabras de un libro reciente sobre medios: “estamos asistiendo, entonces, a una batalla inédita por el relato de país.” El título de este libro, entre paréntesis, me gusta mucho. Se llama ¿Por qué nos odian tanto? Por lo tanto, sería aconseja-ble bajar el tono de la retórica, reconocer la buena voluntad y las buenas intenciones de la otra parte, y entrar en un diálogo por el bien de la sociedad.

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El papel de los medios de comunicación independientes

Este es el sentido de esta reunión, en la cual participan miembros de la sociedad civil, los medios, la Asamblea Na-cional y el gobierno.

Los principios fundamentales

¿De dónde partimos en esta conversación? Como estamos hablando del derecho de libertad de expresión, de los medios independientes y del periodismo, quisiera plantear un punto de partida que pueda parecer obvio.

La Convención Americana Sobre Derechos Humanos, la Declaración de Chapultepec y la Declaración de Principios Sobre Libertad de Expresión, entre otros documentos, re-presentan lo más parecido que tenemos a un consenso in-teramericano sobre la democracia y del papel de los medios dentro de ella. En el caso del primero, en tanto que ha sido firmado y ratificado por la inmensa mayoría de los países de la región, ha adquirido un carácter vinculante para los estados del hemisferio.

Tienen relevancia a partir de la experiencia de los años 70 y 80, décadas en las cuales la democracia prácticamente había desaparecido, desplazada por la ola de dictaduras militares. Los latinoamericanos dijeron: “nunca más” y, colectivamen-te, diseñaron un sistema de jurisprudencia y principios de actuación para los estados que tuvieron como meta asegurar que la democracia sobreviva y prospere.

Sabemos que estos documentos y sus principios no pueden ser impuestos en los diversos países sin el consentimiento del gobierno de turno. Pero su fuerza moral y jurídica, como instrumento de derecho internacional, es cada vez más importante. Como mínimo, significan que cualquier gobierno que quiera apartarse de sus principios básicos

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deberá soportar la carga de la prueba (burden of proof) para justificar su actuación frente a sus ciudadanos y a la comunidad interamericana. La conversación que ojalá tome lugar entre los representan-tes de los medios y el gobierno, empezando mañana, debe encuadrarse en los principios específicos establecidos en es-tos documentos.Entre ellos, quisiera citar los que son de mayor relevancia para los conflictos actuales.

• Eliminación de la censura previa, salvo pocas excepciones, ninguna de las cuales tiene que ver con la crítica política.

• Clarificación que no es tarea del Estado fijar las reglas de ética que deben regir en la práctica periodística.

• El derecho de expresión no puede ser reducido, por ejem-plo, por leyes que sólo protejan expresiones que — a jui-cio de la autoridad— sean “verificadas” o “confirmadas.”

• Derogación de las leyes de desacato. Tales leyes otorgan una especial protección a las personas con mayor autoridad y poder. Por ello, son similares a lo establecido por el principio de “lesa majestad”, según el cual es un crimen ofender al rey o a las máximas autoridades, aún diciendo la verdad. El sistema interamericano reemplazó este principio por el de “real malicia”, según el cual la crítica a los gobernantes sólo puede resultar en sanciones legales si se falta a la verdad y si el error es resultado de negligencia en la búsqueda de la verdad.

• El gobierno no puede obligar a la publicación de ciertos contenidos e imponer una manera para tratar ciertos temas, tales como la cobertura de campañas políticas.

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Responsabilidad periodísticaEsta reflexión nos lleva al tema de la responsabilidad periodís-tica. Los documentos básicos que hemos revisado hasta aquí enseñan mucho sobre los derechos de los medios. Pero nos dicen poco sobre sus responsabilidades frente a la sociedad. El derecho a la libertad de expresión de los individuos es casi absoluto. Según este derecho, como individuo, tengo de-recho de decir cualquier cantidad de bobadas, incluso, men-tiras, sin restricción alguna, mientras no haga daño a otros. En teoría, esto regiría también para los medios. En la prác-tica, no es así. El periodismo es la única profesión que tiene un estatus especial en la mayoría de las constituciones. Eso es por algo. Es porque la “prensa” –los medios noticiosos—tiene un deber muy importante frente a la sociedad. ¿Cómo nos aseguramos que los medios cumplen con este de-ber? Por derecho, según los principios del sistema america-no; no corresponde al gobierno juzgar si los medios cumplen con sus deberes. Sin embargo, la falta de control del gobierno no absuelve a los medios de su deber frente a los ciudadanos y la de-mocracia. Hace falta, entonces, que los mismos medios se impongan a sí mismos un sistema de conducta que asegure que, como institución social en su conjunto, cumplan con su deber y sus responsabilidades. Se habla de autorregulación. Hablemos, primero, de algunos de los aspectos más impor-tantes de los deberes de los medios frente a la sociedad. Me gusta la frase del académico argentino, Alberto Binder, al respecto: “todo estado democrático es sustentado por la crí-tica política; a su vez, todo gobierno se siente amenazado por ella.”

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Esta es la tensión fundamental de la vida pública. Es una tensión sana. Y es una función esencial de la prensa, junto con proveer información confiable sobre los asuntos más re-levantes de la vida pública. En cuanto a los medios de comunicación, la “crítica” se expre-sa de dos modos muy diferentes, que no deben confundirse:

• La crítica de opinión: se ejerce, por ejemplo, a través de las columnas. El medio tiene responsabilidad de asegurar, en lo posible, que no haya errores de hecho en las columnas que publica.

• La cobertura crítica: Algo muy distinto es la cober-tura crítica. No se trata de opinión, sino de reportear hechos. Es la práctica del mejor periodismo, es el tra-bajo profesional de buscar la verdad y de verificar los hechos, discursos y acontecimientos. Su mejor arma es el escepticismo inteligente: si tu mamá dice, te quiero, confírmalo. O sea, la cobertura crítica, la práctica de la verificación, se aplica igualmente a aquellos que quie-res y a aquellos que no quieres.

La prueba de oro del periodismo crítico: investigar en contra del propio interés. Es decir, investigar con tanto rigor como sea posible a tus amigos políticos como a tus adversarios.Me acuerdo de una conversación con el director de un medio televisivo en Venezuela, de oposición, hace un par de años, justo después de una de las derrotas electorales de la opo-sición. Me comentó: cometimos un error al criticar sólo al gobierno. “Vimos muchos errores en la actuación de los polí-ticos de oposición, en su estrategia electoral. Pero eso no fue tema de nuestros reportajes”, me dijo. Su punto fue que una cobertura más crítica hubiera proba-blemente fortalecido a la oposición, haciéndola consciente de

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sus debilidades. Igual punto se aplica a la cobertura crítica al gobierno. Pero, ojo: estamos hablando de la cobertura crítica que se ajusta estrictamente a la verdad y los hechos. Con precisión, expresada con tono ecuánime, con credibilidad. Sólo así el periodismo crítico sirve a la sociedad y a la democracia. La meta del periodismo no es ayudar a la oposición, ni apo-yar la agenda del gobierno. Nuestro deber es funcionar como los verificadores de la verdad, los detectores de abuso, y los defensores de la transparencia en las instituciones públicas. Para hacer eso, el periodismo y los medios deben reconocer su propio potencial para abusar de su poder. Cito a Eduardo Bertoni, el ex relator de Libertad de Expresión de la Co-misión Interamericana de Derechos Humanos. Después de destacar la crítica como elemento indispensable, escribió la siguiente alerta:

Pero no es menos cierto que en la sociedad moderna la crítica política se realiza por medios masivos de comunica-ción, constituidos muchas veces en verdaderas empresas multinacionales que pueden esconder, detrás de una más-cara que postula la libertad de prensa, intereses mezqui-nos alejados de los [intereses] del pueblo.

O sea, los medios al igual que los gobiernos son falibles y con tendencia al abuso. Su conclusión, sin embargo, es que el potencial para el abuso no anula la efectividad de los me-dios. Sigue Bertoni:

La experiencia de los países de nuestra región demuestra que, en muchos casos, la crítica de los actos de gobierno se convierte, aun viniendo desde sectores interesados, en el principal controlador de ellos…

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Es un poco como el comentario de Winston Churchill sobre la democracia: “la democracia es el peor sistema de gobierno que existe, con la excepción de todos los demás”.80

La prensa independiente tiene muchas fallas, pero sigue siendo el mejor sistema para la salud de la democracia. ¿O no? Sin duda, esta afirmación es hoy fuertemente discu-tida y, en muchos sectores de la sociedad, negada. Por lo tanto, los medios y los periodistas no pueden simple-mente envolverse en la bandera de la libertad de expresión para hacer lo que les parezca mejor. Tienen que demostrar activamente frente a la sociedad que están cumpliendo con su deber. En este caso, la carga de la prueba recae sobre los medios independientes.

Las buenas prácticas periodísticas como defensa¿Cómo hacer todo esto? Permítanme pronunciar una frase que puede ser demasiado obvia: las buenas prácticas periodís-ticas y la ética periodística son la mejor defensa de la libertad de prensa, especialmente cuando ésta está bajo ataque. No podemos tocar aquí todos los aspectos del buen periodis-mo. Pero sí me gustaría enfocar el área de mayor confronta-ción: el periodismo de investigación y el papel de la prensa como “perro guardián”. Y quiero poner encima de la mesa un posible tema de diálogo, de aclaración, con respecto a la nueva Ley Orgánica de Comunicación, recientemente apro-bada aquí en Ecuador.

80 “Many forms of Government have been tried, and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all-wise. Indeed, it has been said that democracy is the worst form of Government except for all those other forms that have been tried from time to time”(Winston Churchill, speech in the House of Commons, 11 November 1947).

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Voy a citar primero al jurista Romel Jurado, quien partici-pó en la preparación de la Ley Orgánica de Comunicación. Escribe una columna publicada en diario El Universo, con el título “Precisiones sobre el linchamiento mediático”. Se refiere a la figura más controvertida de la ley, que sancio-na la publicación de información “reiterativamente… con el propósito de desprestigiar a una persona natural o jurídica o reducir su credibilidad pública.”81 La crítica que se ha hecho a esta figura de ley es, primero, que “linchamiento” es un término poco feliz, una palabra muy provocativa en el contexto de libertad de prensa. Más importante aún es el temor que pueda generar y que haría imposible o muy difícil investigar actos de corrupción, como — por definición— revelar un acto de corrupción sobre una persona afecta, para decir lo menos, su prestigio y credibilidad.

Jurado aclara que no es así:

En efecto, -dice Jurado- es totalmente lícito y deseable que los periodiodistas investiguen y denuncien con fundamento actos de corrupción, que estas noticias se difundan por todos los medios posibles, que esa difusión se haga reiteradamente y, como efecto de todo lo anterior, pueda verse afectada la credibilidad o prestigio personal de los involucrados (…).82

81 La Ley, en sus artículos 26 y 10.4.j, establece: “linchamiento mediático”, una falta sujeta a sanción por el Consejo. La falta se define como “la difusión de información que de manera directa o a través de terceros, sea producida de forma concertada y publicada reiterativamente a través de uno o más medios de comunicación con el propósito de desprestigiar a una persona natural o jurídica o reducir su credibilidad pública”.

82 Romel Gustavo Jurado Vargas, columna diario El Universo, 4 de julio, 2013.

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La Ley de Comunicación protege la realización de la investigación periodística hecha con responsabilidad y sustento, de la misma forma ampara y promueve la difu-sión de esa información, por lo cual me permito instar a los periodistas a realizarla sin temor ni favor.

Considero muy interesante la “precisión” del doctor Jurado. Me hace pensar que no sería tan difícil compatibilizar el concepto de “linchamiento mediático” y el principio de real malicia — la figura de ley internacional que he mencionado antes—. Por lo menos, puede ser un tema del diálogo entre el gobier-no y los medios sobre la implementación de la Ley. “Linchamiento mediático”: ¿Con clarificación, puede ser una manera de llegar al principio de “real malicia”? Para la con-versación, supongamos lo que nos dice el sentido común (y la jurisprudencia): que la ley admite la exceptio veritatis. O sea, que revelar la verdad sobre una persona del gobierno o de un gran empresario no puede ser crimen. Ambos conceptos, “linchamiento mediático” y “real malicia”, se refieren a la intención de publicar información falsa para hacer daño a una persona. En los documentos interamerica-nos, el punto se explica en los artículos 10 y 11 de la Decla-ración de Principios.83

83 Ver artículos 10 y 11 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión.

(10). Las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigación y difusión de información de interés público. La protección a la reputación debe estar garantizada sólo a través de sanciones civiles, en los casos en que la persona ofendida sea un funcionario público o persona pública o particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de interés público. Además, en estos casos, debe probarse que en la difusión de las noticias el comunicador tuvo intención de infligir daño o pleno conocimiento de que se

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En el espíritu de las “precisiones” del doctor Jurado, podríamos pensar en una conversación fructífera, con el fin de aclarar la implementación concreta de la Ley, partiendo de los siguientes puntos: 1. La verdad es siempre defensa. 2. El uso de las buenas prácticas periodísticas (reconocido internacionalmente), también, es defensa (especialmente en casos de figuras públicas).3. La ausencia de mala intención (animus injuriandi) y la ausencia de negligencia es defensa (caso de figuras públicas)

Conclusión: política o las buenas prácticasResumiendo entonces, ¿a dónde nos llevan estas reflexiones? Por un lado, en cuanto al respecto a la libertad de expresión y de prensa, es el Estado el que debe soportar la carga de la prueba para demonstrar la compatibilidad de sus leyes, reglas y prácticas con los principios interamericanos. Los principios interamericanos también exigen que las personas más poderosas de la sociedad, incluyendo a los líderes políti-cos y de gobierno, acepten un nivel de crítica más intensivo que el sentido común. Por el lado de la prensa y los otros medios noticiosos, les recae igual carga de prueba para demostrar que sus prácti-cas de “reportería” y su devoción a la ética se compatibilizan con las más altas normas periodísticas.

estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mismas.

(11). Los funcionarios públicos están sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad. Las leyes que penalizan la expresión ofensiva dirigida a funcionarios públicos generalmente conocidas como “leyes de desacato” atentan contra la libertad de expresión y el derecho a la información.

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Los medios — en este caso hablo de los medios estatales y los medios independientes— tienen todo el derecho de poner su poderío al servicio de ideologías políticas. Mi pregunta sería: ¿es el mejor camino volver a una prensa partidista, una prensa que aspira a la independencia frente al Estado, pero que acepta asociaciones estrechas con agendas políti-cas? Una prensa cuya independencia frente a intereses eco-nómicos no es obvia para el ciudadano común. El oro del periodismo es la credibilidad. Un medio, para ser creíble frente a sus audiencias, necesita transparencia y au-tocrítica. Un medio creíble presenta la información en forma fidedigna, sin sesgo, igual si favorezca sus ideas políticas o perjudique su agenda política o económica. Un medio que desee ganarse la credibilidad del los ciuda-danos, publica las ideas del adversario sin caricatura, sin distorsión, con respeto. O sea, un medio creíble es todo lo opuesto a un movimiento político. El momento actual es un momento de cambio histórico para los medios de comunicación. Las nuevas tecnologías — o sea las redes sociales y las plataformas múltiples— ofrecen grandes oportunidades y grandes peligros a los medios. ¿Van a elegir el camino del pasado, de alianza con los mo-vimientos políticos y económicos? ¿O van a aprovechar el momento para independizarse realmente, para convertirse en forma real y efectiva en intermediarios de la sociedad, intermediarios con el máximo de credibilidad, una credibi-lidad ganada por prácticas de calidad, ética, transparencia y verificación de hechos? Este es el desafío, y yo diría, este el futuro.

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Comunicación social en América Latina:la palabra clave no es menos, es más

Franklin Martins,ex secretario de comunicación social

del gobierno del ex presidenteLuis Inácio ‘Lula’ da Silva

Hoy en día existe una tensión muy fuerte en nuestras sociedades de América Latina con respecto al tema de la comunicación social. Se trata de una tensión que va más allá de una oposición entre los medios y los gobiernos. Se trata de una tensión que divide a la sociedad. Esta tensión se da, fundamentalmente, alrededor de tres ejes: los enormes cambios tecnológicos, las incertitudes que pesan sobre los modelos económicos tradicionales de la prensa privada y los inmensos cambios que ha vivido América Latina en los últimos años.Creo que el principal desafío es democratizar la comunica-ción. Esto es lo que está en el centro del debate y no, como dicen algunos, las amenazas a la libertad de prensa de los medios ya existentes. El desafío es cómo ir más allá. La pa-labra clave no es menos, es más. No se trata de reducir lo que existe. Se trata de abrir espacio para que venga al mun-do lo que hasta ahora no ha tenido oportunidad de existir.

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La interrogante que surge es: ¿por qué todo esto está pasan-do? Sencillamente porque América Latina no es hoy la mis-ma de hace 15 años. América Latina ya no cabe en el viejo modelo de la comunicación tradicional. Hay que cambiar el modelo de modo que pueda garantizarse el surgimiento de nuevos medios.En mi país, no hay amenazas a la libertad de prensa. La prensa en Brasil tiene absoluta libertad de prensa. Habla lo que quiere y no habla lo que no quiere, opina sobre lo que quiere y no opina sobre lo que no quiere, elige sus enemigos y elige sus amigos. Todo eso lo hace en total libertad – es más, lo hace como si estuviera siendo neutral–. Sobre el presidente ‘Lula’, la prensa ha dicho de todo. In-cluso, uno de los mayores periódicos del Brasil publicó un artículo en el cual se afirmaba que el mandatario, cuando estuvo detenido en la época de dictadura, habría tratado de abusar sexualmente de otro preso. O sea, lo acusaron de algo extremadamente grave. No lo probaron, no presenta-ron evidencias y, cuando quedó claro que dicha denuncia no pasó de ser una calumnia, el periódico descartó el tema. Y eso quedó así. Este mismo periódico ha publicado una ficha policial falsa de la presidenta Dilma Rousseff, de la época en que ella luchaba contra la dictadura. De nuevo, quedó cla-ro que el documento era falso. ¿Qué ha hecho el periódico? Simplemente, ha dicho: no podemos probar que la ficha es verdadera pero tampoco podemos garantizar que es falsa. Y, por increíble que pudiera parecer, el asunto se quedó así.Pero, ¿qué se va hacer? La libertad de prensa garantiza, so-lamente, que la prensa es libre. No garantiza que la prensa es buena. No garantiza la veracidad de lo que dice la prensa. No garantiza la existencia de la prensa independiente.

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Comunicación social en América Latina: la palabra clave no es menos, es más

Quiero detenerme un poco en la cuestión de la prensa independiente. ¿Qué es la prensa independiente? ¿La prensa que no depende del gobierno? Sí, ciertamente. Pero también es la prensa que no depende de la oposición, de los intereses corporativos, de los intereses de sus accionistas, de los inte-reses de los grandes grupos económicos. ¿Qué es lo que hace a la prensa independiente? Lo que hace a la prensa independiente es su dependencia de los hechos, no de las cosas inventadas, no de las manipulaciones políticas. Cuando la prensa en su trabajo depende de los hechos, es independiente. Se trata de una prensa que tiene compromiso con la realidad y no con sus prejuicios o compromisos políti-cos, económicos o corporativos.La prensa en Brasil es independiente del gobierno, pero es dependiente de la oposición. En realidad, la prensa en Brasil organiza a la oposición. Y esto no ocurre sólo ahí, claro está. En varios países de América Latina, pasa lo mismo. La prensa organiza a la oposición. ¿Por qué hace esto? Porque los partidos tradicionales defensores del status quo se derrumbaron. ¿Y por qué se derrumbaron? Porque no fueron capaces de entender lo que estaba y está pasando en América Latina. No captaron el espíritu del tiempo, de los tiempos actuales, el zeitgeist.Hay quienes no creen en la imparcialidad de la prensa. Yo creo que la prensa debe buscar la imparcialidad. Hay mucha gente que dice que esto es imposible, porque nosotros somos siempre parciales. Es verdad. Pero aun siendo parcia-les, debemos buscar la imparcialidad. Pasa lo mismo con la felicidad. Para cualquiera de nosotros es imposible ser felices las 24 horas del día, los 365 días al año. Pero muchos de nosotros somos felices algunas horas, algunos días. ¿Debe-mos por eso renunciar a buscar la felicidad? ¿Debemos por eso conformarnos con la infelicidad? No, debemos buscar la

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imparcialidad, aunque muchas veces no seamos imparciales. Sólo buscando la imparcialidad, es decir, buscando ceñirse a los hechos es que puede hacerse buen periodismo. La gente percibe de inmediato cuando la prensa hace un buen periodismo y, también, percibe a largo plazo cuando la prensa hace un mal periodismo. No hay crítico más severo que el lector, el espectador, el oyente. Este puede aceptar un error, si el mismo fue cometido de buena fe. Pero si hay una repetición de errores, y siempre con el mismo sentido, el lector llegará a la conclusión de que le están tratando de manipular. El buen periodismo debe buscar conectarse con el espíritu de su tiempo. No con el espíritu dominante, pero con el es-píritu que está surgiendo, y que va a formar el futuro: el zeitgest, como decía Kant, el espíritu del tiempo, de su tiempo. Cuando la prensa se conecta con el espíritu de su tiempo, crece y se convierte en una prensa fuerte. Esto suce-dió en los Estados Unidos, en Brasil, en muchas partes. En el proceso de salida de las dictaduras en América Latina, los periódicos que consiguieron conectarse con el fuerte espíritu democrático de aquella época crecieron y se fortalecieron. En la época del New Deal, la prensa que se conectó con el espíritu de sensibilidad social creció y se robusteció. Sin embargo, muchas veces la prensa no logra conectarse con el espíritu de su tiempo y esto es grave. Pero más grave aún es cuando se pone en contra, cuando no acepta el espíritu de su tiempo, no se atiene a los hechos y lo substituye por sus prejuicios, y termina haciendo un mal periodismo. El problema de buena parte de nuestra prensa en América Latina hoy es que, en gran medida, habla hacia y sobre el pasado porque se quedó en el pasado. No habla hacia el futuro, porque no confía en el futuro y lo teme. Y

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cuando esto pasa, las consecuencias sobre la credibilidad de la prensa son inmensas.En los Estados Unidos, después de la guerra de secesión o guerra civil estadounidense, los republicanos que habían sido el partido que había luchado por el fin de la esclavitud, ganaron nueve de las 11 elecciones siguientes. Los demó-cratas ganaron sólo dos. ¿Por qué? Porque el Partido Demó-crata estaba asociado a la esclavitud y soñaba con la vuelta a la esclavitud. En aquel momento, el Partido Republicano buscaba hablar hacia el futuro. Por eso, fue apoyado decidi-damente por los electores. Sólo perdió el paso cuando el Par-tido Demócrata hizo una inflexión con Woodrow Wilson y entendió que debía hablar, también, hacia al futuro, para la clase obrera, para los migrantes, para el nordeste america-no. Si eso sucediera en América Latina – que un partido lle-gara a ganar nueve de 11 elecciones presidenciales –, algunos analistas dirían que era señal de un déficit de democracia, hablarían de un fenómeno como el PRI en México. Mas como eso pasó en Estados Unidos, los analistas no consideraron el fenómeno como una amenaza para la democracia.Lo curioso es que a los republicanos les tocó después vivir un largo período de desconexión con el espíritu del tiempo de la sociedad norteamericana. Resistieron furiosamente al New Deal, a la sensibilidad social, al estado de bienestar social defendido por Roosevelt y apoyado por la mayoría en los Estados Unidos. De este modo, los demócratas ganaron las cinco elecciones siguientes. Se invirtieron los papeles: los republicanos pasaron a hablar hacia el pasado, los demó-cratas hacia el futuro.Cuando se pierde el contacto o la conexión con el espíritu del tiempo, sea en la política o sea en la prensa, lo que queda es un discurso que a veces es melancólico y a veces, peor aún, estimula el rencor, la rabia, el resentimiento. Y así algunos

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periódicos y partidos terminan ofreciendo a sus seguidores, lectores, oyentes y telespectadores una dosis diaria de hiel, de amargura, de resentimiento, en lugar de entregar a la gente buena información y la percepción de cómo se puede avanzar hacia el futuro.América Latina ha avanzado mucho en los últimos diez o 15 años. Tenemos menos pobres, más estabilidad política. Ya no son los militares quienes deciden quién va a ser presidente. Ahora, los derechos humanos son respetados. Todavía hay mucha pobreza, es cierto, pero se ha mejorado muchísimo. Hay libertad de prensa.¿Hay quien quiere censurar a la prensa en América Latina? Claro que hay, siempre hay, en todas partes siempre hay. Pero eso no es una tendencia social dominante. Vuelvo a decir: lo que se quiere es más prensa, más democracia, más libertad de expresión y no menos. Yo, personalmente, no creo que deba haber regulación de la prensa escrita. Basta que existan leyes que garanticen el derecho de respuesta, proporcionando una espacio proporcional al agravio en los casos de calumnia y difamación, derecho que debe ser ejercido de forma rápida. En mi país, es común que el derecho de respuesta sea concedido años después de la ofensa; lo que lo hace inútil porque nadie quiere después de transcurrido mucho tiempo volver sobre la afrenta pasada.Ahora bien en el caso de radio y televisión, hay que tener regulación. Se trata de concesiones públicas del Estado. El espectro radioeléctrico es finito y el Estado decide a quién asignará las concesiones. Hay, por lo tanto, que tener regla-mentaciones. Y eso no quiere decir censura. Y creo que esto vale no sólo para Brasil sino para toda América Latina y, también, para Europa, donde ya existe.

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Hay algunos principios muy claros, que pueden servir de bases para un entendimiento en esta área. Primero, la ga-rantía de la libertad de prensa. Segundo, la protección de las fuentes de los periodistas. Tercero, la prohibición de la formación de oligopolios en la radiodifusión, porque si hay oligopolio en este campo, no hay libertad. ¿O alguien cree todavía -como creían los oligopolistas de comienzo del siglo XX- que las grandes corporaciones eran un ejemplo de vir-tud porque daban a la sociedad lo mejor que ésta podría recibir en materia de comunicaciones? Ciertamente, la so-ciedad, la vida, la historia han demostrado lo contrario.

Otro punto importantísimo: garantizar la neutralidad de la red de Internet porque, si la red no es neutral, es la compa-ñía telefónica quien decide quien entra o quien no entra en la red, o quien paga más y quien paga menos en la red. Y así va a controlar el contenido y la libertad de circulación de la información. Otro principio más: la neutralidad en los mecanismos de búsqueda en Internet. Si hay oligopolio en la búsqueda, es éste quien va decidir lo que el público va a ver. La gente por lo general es muy perezosa y sólo tiende a ver los primeros tres o cuatro resultados de una búsqueda.

En Brasil, los políticos poseen estaciones de televisión y radio. No deberían porque ellos son los que hacen las leyes. Otro principio de la reglamentación: debe haber complemen-tariedad entre los sistemas público, estatal y privado; o sea, el espectro eléctrico debe ser distribuido de forma equilibra-da. Hay que garantizar, además, el respeto a la privacidad, al honor, a la imagen de las personas. Por supuesto, si se trata de una gran figura pública, que cometió errores, que se vaya. Pero esa no puede ser la regla para el ciudadano común.

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Otro punto: hay que respetar y proteger el contenido nacio-nal, los contenidos regionales, para que se defienda la cul-tura nacional y no se construya o se imponga una cultura nacional artificial. Hay que estimular y respetar la produc-ción independiente, hay que separar las funciones de quien produce y quien distribuye, porque si se conectan estas dos funciones viene el monopolio. Y esto vale para Brasil, para Argentina, para Ecuador o para los Estados Unidos. Como podemos ver, en todos esos principios no existe ame-naza a la libertad de prensa. Sí hay amenazas al monopolio. Lo que debemos decidir es si queremos monopolios o si, por el contrario, lo que queremos es la democratización de las comunicaciones.Concluyo subrayando algo que John Dinges dijo en su pre-sentación, que considero muy importante: hay que bajar la retórica, hay que hablar de las cosas reales, hay que evitar los slogans, hay que encarar los problemas reales y hay que tender las manos a los sectores de la vieja comunicación que se están derrumbando. Ellos no saben realmente qué hacer. En primer lugar, porque tras la llegada de Internet, el nego-cio ya no es más el mismo. Los costos de producción siguen altísimos, pero las ventas y la publicidad son declinantes. En segundo lugar, los medios tradicionales parecen no en-tender los países donde viven. Digo que hay que tenderles las manos porque hay el riesgo de que pasemos de una situa-ción marcada por monopolios periodísticos para otra, aún más grave, caracterizada por monopolios de las comunica-ciones, de las telefónicas o de los instrumentos de búsqueda, como el Google. Tenemos que ser capaces de mirar para adelante. El mundo de las comunicaciones está pasando por transformaciones asombrosas. A mi juicio, dentro de diez o 15 años no habrá

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periódicos en papel que sean rentables, quizás una u otra excepción. Y no sé si se verá televisión abierta o si todo eso pasará por la web. No lo sé. Es posible que dentro de cuatro o cinco años ya esté todo cambiado. La velocidad de los cambios en esa área es impresionante. Lo que sé es que todo está cambiando. Lo que tenemos que hacer es mirar para el futuro, mantener los principios, propiciar un ambiente regulatorio que sea capaz de impedir los monopolios y tender las manos a los que están a la orilla del camino para que vengan a trabajar en un nuevo ambiente. Pueden aparecer cosas buenas y será muy bueno para todos nosotros.

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Diversidad y acceso equitativo a losmedios de comunicación

Guillermo Mastrini,Universidad Nacionalde Quilmes

Con el surgimiento de los medios masivos de comunicación, tuvieron lugar, también, importantes debates sobre cómo or-ganizar los sistemas de medios. La primera gran discusión de “políticas de comunicación” se dio en torno al concepto de libertad de expresión. La importancia del concepto se extiende hasta nuestros días. La libertad de expresión de los ciudadanos fue una de las condiciones básicas para la constitución de una esfera pública burguesa.Sin embargo, una vez consumada su llegada al poder, la burguesía dejó de ser liberal strictu sensu para afirmar una ideología del liberalismo en la cual el concepto de libertad de expresión tiene un rol clave, en el sentido de garantizar la propiedad privada de los dueños de periódicos y limitar el accionar del Estado, tanto en su vieja función de censor como por su potencial de accionar a favor de una democrati-zación general de la estructura comunicacional.Cuando desde mediado del siglo XIX los anuncios desplazan la venta de ejemplares como fuente principal de financia-

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Diversidad y acceso equitativo a los medios de comunicación

miento de la prensa escrita, esta alcanza su madurez como empresa capitalista e inicia un proceso de concentración de la propiedad que continúa hasta el presente. Como señala Habermas: “la historia de los grandes periódicos diarios de la segunda mitad del siglo XIX prueba que la prensa se hace manipulable en relación a su grado de comercialización”.El proceso de concentración de la prensa y el surgimiento de nuevos medios tornaron necesaria una revisión de la inter-vención del Estado. La Declaración Universal de los Dere-chos del Hombre, sancionada por la ONU en 1948, implicó un cambio sustancial no solo porque ampliaba el sujeto del derecho a la información, sino porque además se agregaron derechos conexos como el de investigar, recibir y difundir información y opiniones de cualquier forma y a través de cualquier medio.En el llamado Informe MacBride, aprobado en la XX Asam-blea General de la Unesco de 1980, se menciona la necesidad de promover políticas activas de los estados que garanticen el derecho ciudadano a recibir mensajes, pero, también, a producirlo, consagrando nociones clave para la democratiza-ción de la comunicación como acceso y participación.Con estos antecedentes, las políticas de comunicación deben ser consideradas dentro del vasto y complejo campo de las políticas culturales. Podría sintetizarse que en la compleja relación Estado, medios y sociedad, la acción pública en la definición de políticas de medios resulta indispensable. Si se pretende definir un espacio comunicacional democrático y participativo, es evidente que la simple intervención del Estado no es suficiente, sino que la misma debe estar fun-dada en determinadas orientaciones y contenidos políticos y culturales. Se entiende como intervención democratizadora aquella práctica que amplía las posibilidades de participa-

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ción de la ciudadanía, no solo considerada como público o audiencia sino también en su potencial capacidad para la producción de programas y, lógicamente, incluida en los pro-cesos de la toma de decisiones sobre las políticas de medios generales.Por otra parte, la concentración económica es un proceso complejo de múltiples variables y no unívoco, ya que puede implicar el dominio o control de una empresa sobre el mer-cado (a partir de compras y fusiones) y la cobertura territo-rial por parte de uno o pocos medios, con las consecuentes implicancias políticas. Si se toma el mercado de medios de comunicación, por su carácter abierto y competitivo, la concentración puede pro-ducir efectos indeseados tales como: la prevalencia de cier-tos intereses sobre el deber de informar, el privilegio de la actividad lucrativa sobre la tarea de servicio al público y la obstaculización del pluralismo informativo, a partir de la sobre representación de algunas tendencias y la escasa presencia de otras.Mientras las perspectivas críticas sostienen que es necesario limitar la concentración y ven en ella una amenaza al funcionamiento de los medios en el marco de un sistema democrático (puesto que puede restringir la pluralidad y fomentar la aparición de contenidos homogéneos, destinados a maximizar la participación de los grandes grupos en el mercado), las posturas neoclásicas relativizan el impacto de la concentración, destacan la diversidad de la oferta generada por la irrupción de las nuevas tecnologías de la información y, en ocasiones, establecen una relación positiva entre la concentración – o, al menos, la conformación de mercados oligopólicos– y el nivel de innovación y sustentabilidad de los productos culturales.

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En este punto, resulta evidente que la relación entre concen-tración y pluralismo no resulta sencilla ni lineal; ya que en su abordaje hay que tener en cuenta diversos factores como: el tamaño del mercado y la consolidación de los recursos en dicho mercado, la conformación histórica de la estructura del sistema mediático y la tendencia a la innovación. De esta manera, la concentración de medios solo constituye una va-riable más – aunque no menor– dentro del marco de análisis de los niveles de pluralismo de una sociedad. La articulación entre concentración de la propiedad de los medios y pluralismo es uno de los debates más significati-vos y polémicos entre los académicos que han abordado el fenómeno. Resulta clave comprender hasta qué punto la con-centración afecta a la diversidad de propietarios y, especial-mente, de contenidos. Para la escuela crítica, está relación era estrecha y no había duda de que el sistema concentrado de medios de comunicación promovía la información y los valores culturales vinculados a los intereses de los sectores hegemónicos. Estudios posteriores han demostrado que los mercados de medios de comunicación constituyen oligopolios por naturaleza y que, por lo tanto, resulta complejo promo-ver una diversidad plena (B. Bagdikian, 1983). Nuevos tra-bajos han planteado que la diversidad y el pluralismo no solo constituyen una variable dependiente de la cantidad de jugadores presentes en el mercado de medios. El principal desafío es promover el máximo nivel de diversidad y plura-lismo posible en cada sociedad (Downing, 2011).En los últimos años, se ha multiplicado la capacidad de emi-sión y la oferta, y, sin embargo, los grandes medios de comu-nicación siguen convocando grandes audiencias.La premisa que sostiene que la concentración en el sistema de medios cercena el pluralismo de contenidos resulta muy frecuente. Esta expresión sostenida por los exponentes de

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la escuela crítica sobre la concentración, ha sido puesta en discusión con otras vertientes divergentes, que plantean que esta relación no debe ser sujeta a simplificaciones. El pun-to reside en determinar si efectivamente el fenómeno de la concentración en este sector de la economía tiene un impac-to negativo sobre la construcción de un necesario equilibrio informativo (Vivanco Martínez, 2007: 14).Gillian Doyle (2002) ha observado que la única forma que tuvieron las pequeñas y medianas empresas para adaptarse a la globalización, al desplazamiento de las fronteras y a la convergencia tecnológica, ha sido la concentración. Y sos-tiene que la relación entre la cantidad de propietarios y la diversidad de voces y opiniones es compleja.Uno de los problemas más difíciles de resolver es que no existe una medida exacta sobre cuántos productos o propie-tarios son necesarios para garantizar el pluralismo en una sociedad. La relación entre concentración y pluralismo no resulta sencilla ni lineal ya que en su abordaje hay que te-ner en cuenta otros factores como el desarrollo histórico, el tamaño y la disponibilidad de recursos en un determinado mercado, la estructura del sistema mediático, la diversidad de contenidos y fuentes previa y la tendencia a la innovación (Gillian Doyle, 2002: 15). De esta manera, la concentración de medios constituye una variable más – aunque no menor–dentro del marco de análisis de los niveles de pluralismo de una sociedad. En el marco de los estudios sobre comunicación, existe un consenso general, reforzado en los últimos años, sobre la ne-cesidad de preservar y fortalecer la diversidad cultural.84

84 En 2005, la gran mayoría de los países miembros de la Unesco aprobaron la Convención para la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales.

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Es por ello que resulta preciso abordar el fenómeno de la concentración de la propiedad también de acuerdo a sus im-plicaciones sociopolíticas y culturales. La investigación em-pírica sobre este punto tropieza con la dificultad de aislar el rol jugado por el modelo de propiedad para determinar el contenido ofrecido al público y dimensionar los efectos pro-ducidos por los mensajes de los medios. Constituye un serio error metodológico inferir que los contenidos de los medios se derivan exclusivamente de los criterios de sus accionistas.Un trabajo significativo es el de Juan Carlos Miguel (2004), quien sostiene que, en principio, el pluralismo hace referencia a la multiplicidad de opiniones, de grupos, de puntos de vista, de actitudes políticas, religiosas, éticas e incluso geográficas. La pluralidad –que es lo que caracteriza a lo social– hace referencia a los factores presentes en una determinada sociedad, que deben ser fomentados como mecanismo básico para la constitución de una democracia. El pluralismo se refiere a los medios de comunicación, como instrumento para asegurar dicha pluralidad. Es decir que la pluralidad de los medios es lo que puede denominarse pluralismo. Retomando a Collins y Murroni (1996), afirma que una excesiva concentración de propiedad puede suponer que determinados aspectos del pluralismo – determinados grupos, pensamientos, opiniones– no aparezcan en los medios de comunicación, y otros aspectos lo hagan en exceso. De esta manera, la excesiva concentración no permite que el pluralismo – en los medios– refleje la pluralidad que debe caracterizar a una sociedad democrática. Para Miguel, resulta imposible que en cada medio se reproduzca la composición social – razas, lenguas, edades, opiniones, etc.– que caracteriza a la sociedad, pero, en principio, no parece fácil que un conjunto de medios refleje la pluralidad de lo social si esta pluralidad no está representada en su interior.

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La principal dificultad radica en la doble naturaleza – sim-bólica y económica– de los bienes culturales que se traduce en una doble vertiente regulatoria. Mientras que, por un lado, se regulan los aspectos económicos (política industrial, polí-tica de innovación, política de competencia), por otro, están los aspectos de diversidad y pluralismo, regulados mediante diversos instrumentos, como la transparencia, porcentaje mínimo de programas, etc. Incluso, a veces, se regulan a través de los mismos instrumentos utilizados para controlar la concentración. Finalmente, Miguel considera fundamental establecer po-líticas de regulación del pluralismo, que aseguren que el diseño de las nuevas redes y sus capacidades no se haga ex-clusivamente a partir de objetivos comerciales, que podrían implicar una exclusión de los grupos menos favorecidos. Y agrega que la diferencia entre pluralismo y diversidad se explica en los siguientes términos: si la diversidad es la existencia de distintos medios, el pluralismo solo se alcanza cuando existen medios y contenidos con ofertas divergentes. Esta diversidad de propietarios y contenidos debe quedar reflejada en todos los niveles relevantes para el pluralismo: el político, el cultural y el lingüístico.El pluralismo político es la necesidad, de acuerdo a los in-tereses de la ciudadanía, de contar con un conjunto de opi-niones representadas en los medios. La conexión entre la propiedad y la influencia potencial de los medios, que es el mayor desafío al pluralismo, debe representar el foco princi-pal de todos aquellos que lo promuevan. Su misión es asegu-rar que los medios de comunicación permitan la expresión del conjunto de las opiniones políticas de forma balanceada y no solo de aquellas afines a los intereses de los propietarios.Pero, también, hay que asegurar que las diferentes culturas presentes en un país o región encuentren un canal de comu-

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nicación. El pluralismo cultural debe reflejar la diversidad de la sociedad. En este caso, no solo hay que considerar qué contenidos están disponibles, sino también cuáles son con-sumidos, es decir, una diversidad abierta y reflectiva. Para ello, es preciso fijar objetivos para la radiodifusión que tras-ciendan los meros intereses comerciales. El principio que aquí se plantea es que las minorías tienen derecho a reci-bir una programación acorde a sus intereses más allá de su rentabilidad. También, debería asegurarse que las minorías lingüísticas puedan expresarse y recibir información y pro-gramas en su lengua. Si bien, en general, el nivel lingüístico ha sido despreciado en América Latina, debe recuperárselo en consideración con la multiplicidad de lenguas de pueblos originarios existentes. Sin embargo, como norma general, se observa que la can-tidad de operadores es determinante para el pluralismo. Como señala Doyle (2002), es difícil aceptar la idea de que la diversidad de propiedad debe ser sacrificada para asegu-rar la diversidad de contenidos. Sin embargo, sí es materia de discusión cómo son administrados los recursos y analizar cuáles son los límites permitidos de propiedad y de conteni-dos. En este punto, se entrelaza el nivel político con la es-tructura del mercado. Por todo lo expresado, son importan-tes las reglas que limitan la concentración de la propiedad. Pero, es preciso recordar que el pluralismo no solo depende de la propiedad sino de otras variables relacionadas. La defensa del pluralismo informativo y cultural debería constituir uno de los elementos principales de la política de comunicación. Una de las claves para permitir una partici-pación ciudadana amplia es tener la posibilidad de acceder a una variada gama de productos culturales y opiniones. La concentración de la propiedad de los medios limitaría esta variedad y existen diversos ejemplos de intervención de los

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estados nacionales con el objetivo de fomentar la pluralidad. Básicamente, esta intervención puede darse a través de tres mecanismos. Por un lado, mediante la sanción de leyes que limiten la concentración de la propiedad de empresas cultu-rales. Otra opción ha sido otorgar subsidios para estimular el desarrollo de nuevos emprendimientos y la subsistencia de los existentes. Finalmente, en los últimos años se ha pro-movido la creación de tribunales de defensa de la compe-tencia, a partir de los cuales se han instituido medidas que regulan la conducta de las firmas dominantes para impedir abusos, se ha intentado remediar los comportamientos an-ticompetitivos y analizar caso a caso las fusiones y adqui-siciones de medios, obligando en algunos casos a empresas a desprenderse de parte de sus activos para autorizar una fusión. En general, los tribunales han priorizado el criterio de que lo importante no es el número de propietarios sino las barreras de entrada existentes para que otras empresas puedan operar eficazmente. En términos generales, si la concentración genera ganancia potencial de eficiencia, entonces, puede afirmarse que las políticas de propiedad y concentración tienen importantes consecuencias económicas. Por otro lado, el valor de la mer-cancía cultural es doble, económico y simbólico, por lo tanto es muy difícil abordar el problema del valor del producto de las industrias culturales sin considerar su valor simbólico. La diversidad cultural y el pluralismo informativo constitu-yen también factores que pueden afectar la calidad y eficien-cia de un mercado.Si la política de propiedad quedara determinada solo por consideraciones económicas, el desafío principal para los re-guladores sería evitar potenciales pérdidas de eficiencia, en una industria caracterizada por economías de escala y di-versidad con tendencias al oligopolio. De aquí se desprende

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que la competencia y la eficiencia no pueden constituir los conceptos principales que definan las políticas culturales. Para ello, es precisa la intervención del Estado, con el obje-tivo de preservar el pluralismo y la diversidad.En términos generales, la intervención del Estado Nacional o de los estados supranacionales para resguardar el plura-lismo implica comprender la importancia de los aspectos políticos y culturales involucrados en la regulación de la co-municación. La intervención de los poderes públicos resulta una herramienta indispensable para evitar la concentración mediante la regulación y la generación de condiciones para la existencia de medios independientes a los efectos de al-canzar el pluralismo externo, como por la creación de medios públicos que garanticen pluralismo interno. Regular la con-centración de la propiedad implica, entonces, promover crite-rios sociopolíticos sobre los criterios económicos, consideran-do la dimensión simbólica de los medios de comunicación.

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La Argentina de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual

Santiago Marino, Universidad Nacional de Quilmes

El modelo de democracia de una sociedad se juega, entre otros aspectos, las condiciones de acceso y participación de la ciudadanía a la comunicación y la cultura, en el funciona-miento del sistema de medios, sus estructura de propiedad, su marco regulatorio y en el modo en que se establece el proceso de toma de decisiones al respecto de quién accede y quién queda fuera del proceso. Es decir, a sociedades demo-cráticas las forman, aunque no las completan, comunicacio-nes democráticas. Casi todos los sectores de la comunicación y la cultura – tal vez con la única excepción de los medios privados concentra-dos– comparten el diagnóstico de que los países de América Latina tienen un sistema de medios fuertemente concentra-do, extranjerizado y poco democrático, con vastos sectores excluidos del derecho a la libertad de expresión (Mastrini y Becerra, 2004). Acuerdan, también, en que un elemento ne-cesario – pero no suficiente– para comenzar a transformar el escenario es la sanción de una ley democrática, en demo-cracia. Que luego debe ser continuada por la implementación de las acciones que la norma establece.

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Tal como lo expresan los Principios para un marco regu-latorio democrático sobre radio y TV comunitaria, elabo-rados por la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (Amarc), “las libertades de expresión, información y comu-nicación son Derechos Humanos fundamentales garantiza-dos por tratados internacionales que deben ser reconocidos como tales por todas las sociedades democráticas”. Estos de-rechos, incluido el acceso justo y equitativo a los medios de comunicación, deben protegerse y extenderse en el contexto de los rápidos cambios en las tecnologías de la información y de la comunicación.Relacionar los servicios de radiodifusión con el derecho fun-damental a la libertad de expresión es algo relativamente novedoso en nuestra región. Para importantes sectores aca-démicos, políticos y empresariales, la radiodifusión sigue siendo básicamente un asunto tecnológico o de negocios. Nunca un asunto de derechos humanos. Tal vez un tema de industrias culturales, pero más en su dimensión de “indus-tria” que de “cultura”.Desde hace unos años y por diferentes razones, propias de procesos políticos específicos de cada nación, particulares y folclóricas diferentes entre sí, varios países de la región han puesto este tema en el centro del debate. De este modo, con performances e impactos distintos a nivel institucional y de legislación -como así también de contenidos que guían esas discusiones-, Brasil, Uruguay, Argentina, Venezuela y Ecuador debaten el rol de los medios, su relación con los go-biernos, su estructura de propiedad y las leyes que lo regu-lan. El objetivo de este trabajo es dar cuenta de los aspectos centrales de la diversidad y el acceso equitativo al sistema de medios, para luego focalizar en algunas cuestiones del caso Argentino en el marco de la Ley de Servicios de Comu-nicación Audiovisual.

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Diversidad de medios, contenidos y perspectivasDesde la perspectiva de Amarc ALC, que redactó los prin-cipios básicos para una regulación democrática,85 la diversi-dad y el pluralismo en la radiodifusión deben ser objetivos fundamentales de cualquier marco regulatorio democrático. Son necesarias medidas efectivas para promover la diversi-dad de contenidos y perspectivas, el acceso a los medios de radiodifusión y el reconocimiento de diversidad de formas ju-rídicas de propiedad, finalidad y formas de funcionamiento, incluyendo medidas para prevenir la concentración de me-dios. El marco regulatorio debe explicitar el reconocimiento de tres diferentes sectores o modalidades de radiodifusión: público, comercial y social/sin fines de lucro, el cual incluye a los medios propiamente comunitarios. Las libertades de expresión, información y comunicación son derechos humanos fundamentales garantizados por tra-tados internacionales, que deben ser reconocidos como tales por todas las sociedades democráticas. Tales derechos, in-cluido el acceso justo y equitativo a los medios de comuni-cación, deben protegerse y extenderse en el contexto de los rápidos cambios en las tecnologías de la información y de la comunicación. La libertad de prensa y la libertad de antena son aspectos claves e indivisibles de los anteriores derechos.La contracara de la diversidad, como aspecto clave, es la concentración (que puede ser económica y geográfica) y la centralización de la producción de los contenidos, con su posible consecuencia: la homogeneización de los discursos, basado en los intereses, necesidades y demandas de los dueños de los medios concentrados, o de aquellos actores vinculados (ver más en Mastrini, Bisberge y De Charras, 2013).

85 En:http://legislaciones.amarc.org/Principios/Principios_Legislacion_Radiodifusion_Comunitaria_esp.pdf

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Los medios de comunicación son una parte importante del espacio público, como instituciones complejas por las cuales transitan discursos, sentidos y donde además se configuran las identidades culturales. La concentración de la propiedad en este sector se centra en el incremento de la eficiencia o el crecimiento del poder de mercado, y, como tiene efec-tos económicos sobre la mayoría de las actividades, áreas y mercados, es útil analizarla desde distintos aspectos: geo-gráfico, económico, sociopolítico y cultural. Puede presen-tar elementos positivos, si genera mayor eficiencia en la ad-ministración de recursos humanos, o negativos, cuando la ampliación de las cuotas de mercado implica barreras para otros competidores.La existencia de diversas disposiciones permiten evitar la conformación de oligopolios y monopolios. Por ejemplo, hay normas que establecen límites a la “propiedad” (cantidad de licencias permitidas), límites en relación con la cantidad de audiencia potencial en la zona de cobertura, límites al cruzamiento de medios o servicios de comunicación audiovi-sual, a la difusión y distribución de programación median-te cadenas de repetidoras y las exigencias de programación local. Estas dos últimas para evitar la centralización de la producción de información y otros contenidos.

La Argentina de la Ley de Servicios de Comunicación AudiovisualEl derecho a la información y a la comunicación implica la facultad ciudadana de recibir, producir y distribuir informa-ción. Puede medirse en indicadores, que dan cuenta del nivel de democratización de las comunicaciones. El acceso de los ciudadanos a la comunicación implica la universalización de la cobertura y la posibilidad de optar entre una variedad de mensajes que garanticen la diversidad. Mientras que la par-

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ticipación ciudadana en los procesos comunicacionales debe darse en la posibilidad de emitir mensajes, de discutir deci-siones editoriales (por ejemplo, en el canal de TV pública de un país) y de incidir en las políticas de comunicación. En Argentina, desde la configuración de la sociedad que pro-dujo la dictadura civil y militar entre 1976 y 1983, llevada adelante con mecanismos que incluyeron el terrorismo de Estado y la desaparición de personas junto con la apropia-ción de las identidades de sus descendientes, se estableció un marco normativo específico que encuadra una situación negativa en términos de democracia y participación. Claro que esto no terminó allí. La aplicación de distintas medidas políticas empeoraron las condiciones de acceso y participación de los ciudadanos en la comunicación. Esto respondió a proyectos ideológicos y modelos de gestión estatal desde 1983 en adelante, sobre todo durante la larga década neoliberal (entre 1989 y 2001) y la post-convertibilidad (a partir de 2002). Así, durante la gestión de Carlos Menem, quien llevó adelante un conjunto pormenorizado de políticas neoliberales, materializado en la re-regulación, concentración y extranjerización de la propie-dad, además de la situación en la cual el regulado impuso sus condiciones al regulador, se destaca la Ley de Reforma del Estado (1989) que, además de generar el marco regu-latorio para la reducción del papel estatal, cambió algunos aspectos de la norma de facto de radiodifusión en las con-diciones a cumplir para ser licenciatarios de radio y televi-sión: permitió la propiedad cruzada de medios y derivó en la privatización de los canales 11 y 13 de Buenos Aires. Dicha Ley fue acompañada consecutivamente por las siguientes medidas: permitir la gestión de redes privadas semi-perma-nentes y la emisión de publicidad no tradicional, el ingreso de capitales extranjeros, la transferencia de licencias y la

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concentración de la propiedad de medios (a partir de elevar de 4 a 24 el máximo de licencias a controlar por un mismo licenciatario) (Ver más en Marino, 2013). Luego del estallido de la crisis del modelo neoliberal, los dis-tintos gobiernos (hasta el actual, de Cristina Fernández de Kirchner) mantuvieron las condiciones que derivaron en be-neficios para los sectores privados, aun con algunos matices. Se reforzó la estructura heredada, mediante un conjunto de medidas que -puestas en serie- construyen este sentido, ta-les como: excluir a las empresas de medios de comunicación de la aplicación del sistema de cram down, establecida en la Ley de Quiebras, que implica que los acreedores pueden apropiarse de la empresa deudora hasta cubrir el monto adeudado; establecer límites a la participación de capital ex-tranjero en este tipo de actividad económica, que luego no se controlan ni respetan, y establecer condiciones de licencias casi vitalicias, al suspender el plazo del conteo de los años de las mismas por 10 años.Por diversas razones (sobre las que aún se discute en pro-fundidad), desde 2008 el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner y los grandes grupos de comunicación (funda-mentalmente el Grupo Clarín) sostienen un enfrentamiento muy visible, cuya cima se produjo a partir de la aprobación de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) 26522/09, que habilitó la transición a un cambio de lógica en el modo de discusión y sanción, estableciendo límites a la concentración de propiedad de los medios y proponiendo nuevas condiciones en la producción de contenidos audiovi-suales.Como elementos más importantes de la nueva Ley, se reco-nocen tres tipos de actores diferentes, uno de los cuales es el no comercial, caracterizado de modo amplio e incluyente, sin

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caer en el error de hacer lista de tipos de medios no comer-ciales, que pueden dejar afuera alguno que debería incluir. A su vez, la reserva del 33% en todas las bandas y en todas las frecuencias es el avance más relevante, sumado a los argumentos que sustentan dicha decisión (su posibilidad de autonomía respecto de los poderes económicos y políticos). A esto, se puede agregar la posibilidad de otorgar licencias de modo directo a emisores de baja potencia en zonas de no conflicto, que podría acelerar el proceso de inclusión de emisores comunitarios. Por otro lado, la inclusión de nuevos límites a la concentración y el avance en la estructura (no aun en su gestión) de los organismos de aplicación y control (Afsca, Consejo Federal, Comisión Bicameral) son aspectos destacables (sobre estos temas, ver más en http://www.perio.unlp.edu.ar/oficios/documentos/pdfs/oficios_25.pdf).Desde su sanción, la LSCA nunca se aplicó plenamente: des-de 2009 hasta 2011 primó la reacción de los grandes grupos concentrados para frenar la ley (y la permeabilidad de algu-nos sectores judiciales); en segundo lugar, la falta de deci-sión integral del gobierno y, en último término, el rol de la mayoría de los partidos de oposición, que tomaron como pro-pia la agenda de los grupos concentrados y deslegitimaron la LSCA con sus acciones. De 2011 en adelante, los factores se alternan: prima la reducción que el gobierno realizó de la norma al “pack Clarín”; se mantuvo el accionar de sectores judiciales, demorando las decisiones en torno a las cautela-res, mientras que la oposición cambió su estrategia pero fue incapaz de generar efectos, como constituir la Bicameral y nombrar sus directores en la Afsca. La aplicación sesgada genera una serie de cuestiones pen-dientes que se suman a los aspectos que la ley no resol-vió. Están en veremos los aspectos más importantes como: garantizar la reserva del espectro, otorgar licencias a ope-

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radores sin fines de lucro donde el espectro está saturado por emisores comerciales, diseñar el Plan Técnico de Fre-cuencias para conocer el mapa del espectro, dar cuenta de los resultados del censo realizado en 2010 para saber cuán-tos emisores existen y cuántas frecuencias hay disponibles. Por otro lado, la demora en la apertura al otorgamiento de licencias a las cooperativas de varias ciudades que podrían ofrecen de modo inmediato el servicio de televisión por cable, con calidades óptimas y a precios más competitivos que los operadores comerciales, sobretodo en ciudades donde existe un sólo operador y pertenece a un grupo oligopólico. Por úl-timo, pero no menos importante, la elaboración de pliegos específicos para el sector que los interpele como organizacio-nes sin fines de lucro, que den cuenta de sus vínculos con las comunidades que integran, que avalen y reconozcan su ca-pital social es central, y aún es una demanda sin respuesta.Desde mi perspectiva, casi todas las cuestiones no aplicadas no devienen de errores del texto de la Ley – que es mejora-ble, como todas las normas– sino de la aplicación sesgada, resultado de decisiones políticas y de la intervención de otros actores.

Referencias bibliográficasMastrini, G. y Becerra, M (2006) Periodistas y Magnates. Estructura y concentración de las industrias culturales en América Latina. Buenos Aires. Prometeo.Mastrini, G., Bisberge, A. y De Charras, D. (2013) Las políticas de comunicación en el siglo XXI, Buenos Aires. La Crujía. Marino, S. (2013) Políticas de comunicación del sector audio-visual: las paradojas de modelos divergentes con resultados congruentes. Los casos de la Televisión por Cable y el Cine en Argentina entre 1989-2007. Tesis Doctoral, Facultad de Cien-cias Sociales, UBA.

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Desarrollo y sustentabilidad de las radios comunitarias, populares e indígenas

María Pía Matta,directora mundial de Amarc

Nuevos términos para el debate sobre democraciaLos mínimos democráticos se han ampliado en esta época. Hoy no es posible pensar sistemas de representación sin paridad de género o sin la presencia de los pueblos origina-rios. Ese es el piso desde donde se debate sobre la represen-tación democrática.Pero, hay más. La ampliación de la participación se instala al centro de la discusión y pone presión a la institucionalidad. Muchos procesos de participación ciudadana han buscado cauces institucionales con resultados que hoy son motivo de debate mundial. Desde las experiencias de presupuestos participativos, revocación de mandato, iniciativa popular de ley, plebiscitos, hasta las diversas experiencias de asambleas constituyentes no sólo en América Latina (Brasil, Colombia, Ecuador, entre otros), sino en muchos países europeos y africanos.Al centro de estos debates están las cuestiones relativas al carácter universal de la representación, función atribuida

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a los partidos políticos en el marco de su actual crisis, que incluye regulación de los lobby, políticas de transparencia para regular la relación política y dinero, sistemas electora-les que garanticen la representación de sociedades comple-jas y diversas, entre otros aspectosLa deriva política de los movimientos sociales es un punto de discusión hoy. Toda vez que sus demandas sectoriales aspiran a cierta universalidad, presenciamos un reclamo por mayor participación, como componente esencial de las democracias modernas.La tensión representación / participación está a la base de un debate que se re significa en la actualidad. En la raíz de estos procesos está la actualización del debate sobre democracia y comunicaciones, que se instala en este marco y cuya práctica ha sido protagonizada principalmente con la agenda del movimiento de radio comunitarias sobre libertad de expresión, acceso igualitario a todos los soportes comunicacionales, diversidad y pluralismo, como componen-te esencial de las sociedades democráticas. Radios comunitarias y participaciónLa participación a través de los micrófonos desde la comu-nidad de interés, territorial o lingüística ha sido la marca que ha desarrollado la radio comunitaria en el mundo. Se tratan de distintas experiencias que tienen en común la de-manda de un tratamiento alterno y no subalterno al debate público. Se trata de radios que sirven como efecto demostra-tivo respecto de la viabilidad de llevar adelante medios de comunicación con autonomía, sin primacía ideológica y con formas editoriales independientes de carácter social. En conjunto, las radios comunitarias son expresión de la de-manda ciudadana por el acceso a la palabra pública. En sus

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prácticas, recogen los cuestionamientos de cómo se construye el espacio público, con sus dinámicas de exclusión y falta de innovación en las formas de comunicar. Muchas de las prácticas de las radios comunitarias son espa-cios de participación, relacionadas al surgimiento de nuevos derechos: ciudadanía y género, ciudadanía rural, ciudadanía multicultural, ciudadanía ambiental, ciudadanía digital, ciu-dadanía y diversidad sexual, entre otras.Estos desafíos sitúan a la radio frente a la necesidad de ser algo más que espacio de escenificación, permitiendo que las formas de comunicar se transformen, como se transforman las relaciones sociales. La radio comunitaria hace posible procesos dialógicos que enriquecen la visión de los actores sociales sobre la realidad y, también, sobre sí mismos.El reconocimiento de la diversidad y la batalla contra la desigualdad es una pieza clave para la ampliación la toda democracia. En nuestra experiencia, una de las funciones de un sistema democrático de medios de comunicación, debe ser el desarro-llo de “nuevas zonas de visibilidad publica”; es decir, ampliar los temas sobre los cuales la ciudadanía delibera en función del bien común.

Las actuales mordazasEn los últimos años, el escenario mediático se transformó estructuralmente. Pasó a conformarse un sector económi-co-financiero concentrado, globalizado, integrado vertical-mente y desregulado. Cuyos componentes principales son la industria de la entretención y la producción de información, con los conocidos fenómenos asociados de influencia sobre la conformación de opinión pública, naturalización de los sen-tidos, centrados en el papel del mercado, mediatización de la

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política. En definitiva, un control mediático por parte de las grandes corporaciones, diluido en “sentido común”. En una sociedad que es red de poderes y donde los medios realizan la operación simbólica, naturalizando el estado de cosas y transforman la “opinión pública”, por principio deli-berante, en sentido común. Ante el modelo de concentración que domina la escena mun-dial, nos preguntamos: ¿cómo se pueden conformar sistemas democráticos de MC , con autonomía jurídica y económica y que sigan una política de regulación que no signifique la interferencia del Estado en ellos?Tradicionalmente, se entendía que la libertad de expresión actuaba como una suerte de escudo protector del indivi-duo frente a la censura estatal. Una postura fundada en la mítica idea que todos podrían ejercer ese derecho, si no me-diaran obstáculos desde el Estado; pero, que ignoraba que las estructuras sociales y la desigual distribución de poder impactan en las reales posibilidades de participar del deba-te público. El acceso a los recursos – económicos, simbólicos, políticos- determinan en gran medida el éxito expresivo de las personas, como advierte Owen Fiss.En este sentido, si el propósito de la libertad de expresión consiste en ampliar las fronteras del debate público, que a su vez permite el libre intercambio de ideas y requiere la autodeterminación colectiva democrática, la intervención del Estado debe estar orientada a equilibrar las limitaciones que causan las desigualdades sociales, económicas y cultu-rales. En otras palabras, asumir la naturaleza democráti-ca de la libertad de expresión puede imponer “obligaciones negativas” al Estado – límites para impedir su arbitrarie-dad– como obligaciones positivas, que garanticen que efec-tivamente circulen la mayor cantidad de visiones presentes en una sociedad.

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El abordaje sobre la problemática de la libertad de expresión debe considerar que el derecho a expresarse es por defini-ción el derecho a la contrastación con el otro, que se da en el contexto de las lógicas de poder en las cuales se desarrolla.Pero si el ejercicio de la libertad de expresión está determina-do por las cuotas de poder que los diferentes grupos y sujetos ostentan, siempre habrá quienes no tengan lugar. Y, si por el contrario el Estado actúa sólo para que quienes tienen me-nos poder puedan acceder al espacio público en condiciones garantizadas, no se estaría actuando sobre la naturaleza au-tónoma al poder mismo que debe tener el ejercicio de la liber-tad de expresarse de todos los individuos, en el contexto de la vida común en que se desarrolla.

Palabras finalesSuperar el déficit de democracia participativa no significa hacer que los mecanismos de participación directa sustitu-yan la necesaria deliberación democrática en órganos re-presentativos. Requiere de mecanismos de participación y de condiciones específicas. Una de ellas tiene que ver con la libertad de expresión y las regulaciones democráticas y plurales de los medios de comunicación.De los procesos sociales vividos en América latina en la úl-tima década, hemos aprendido que la libertad de expresión es un derecho que la ciudadanía debe tener garantizado en todo proceso político-social; ya que sólo así se pueden gene-rar condiciones para que la ciudadanía participe del debate público. Esto pasa por demandar el rol de los estados para garantizar condiciones justas para la gestión de medios, por parte de la sociedad civil organizada, y para contar con medidas claras que eviten la conformación de hegemonías, desde el control del Estado o la acción empresarial .

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Entender el derecho a la comunicación es el punto de par-tida para entrar en una disputa en la cual, tradicional-mente, se ha entendido el derecho a la diversidad comu-nicacional como el pluralismo que significa poner a los medios lo más lejos del Estado posible. Esa tendencia que había dominado sin contrapesos hasta hoy, se hizo cargo de un discurso donde la libertad de expresión era entendida como la obligación de garantizar el derecho a la información sin avanzar en la compresión del sujeto de ese derecho; es más, lo había simplificado al punto de convertir en un derecho más identificado con la libertad de empresa que con los derechos ciudadanos.

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El papel de los medios públicos y privados en la construcción de ciudadanía

Rosa María Alfaro,ConcorTV

Perú es un país de amplia producción mediática. Lo que su-cede en nuestra sociedad y el mundo pasa por miles de me-dios, configurando largas y confusas agendas públicas que desorientan la comprensión ciudadana. Siendo la televisión el medio más consumido, es el que domina la noticia, sin ge-nerar análisis y debates que ayuden a identificar y construir serias opiniones ciudadanas. Lo positivo aparece poco, pesa más la mala noticia, configu-rando al país en una permanente crisis, sin salida. Se gene-ra desconcierto, provocando desengaños del país. En Perú, contábamos con 3.875 medios en 2011 y en menos de dos años subimos a 4.694 estaciones de radio y televisión a nivel nacional. Se crece en cantidad pero no en calidad. Existen empresas que cuentan con más estaciones a nivel nacional, como: la S.A.C, con 109 radios, y la Asociación Cultural Be-thel, con 81. Ahora la prensa escrita dominada por el diario El Comercio une peligrosamente varios periódicos. Lima es la ciudad que cuenta con más titulares de radio y TV (21%).

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Es evidente que estos medios no generan conexión entre ciu-dadanía, país y mundo. No analizan profundamente sobre el “por qué existe lo que ocurre”, dejando de lado alternati-vas de cambio, salvo algunos casos. El entretenimiento es el que más pesa y atrae al público, también la publicidad. Nuestros medios poco se ocupan de la participación ciuda-dana y su presencia en los medios. Menos aún se nota una estimulación educativa sobre lo que significa un país en de-sarrollo. Cada vez, descubrimos más la conexión que debería existir entre comunicación y educación; sin embargo, es poco asumida en el campo mediático. La noticia vale en sí misma y no en lo que pude significar para los ciudadanos consumi-dores de medios, hay poca investigación al respecto. Se es informativo, pero sin mucha identificación de las necesidades ciudadanas para comprender lo que está pasando. En general, podemos afirmar que los medios audiovisuales están en casi todo el país. La comercial es la más alta (2.797 radios y 763 emisoras de TV); luego, la educativa (623 radios y 510 emisoras de TV), y comunitarias casi no existen (1 ra-dio en La Libertad). Contamos con 97 medios audiovisuales estatales, 60 radiales y 34 estatales, en gobiernos regionales (2%), gobierno nacional (2%), universidades públicas (12%) y municipios (84%). Domina lo comercial.La ley peruana de radio y televisión exige códigos de ética producidos por cada medio audiovisual. Esta ley fue primera en Latinoamérica trabajada desde una iniciativa legislativa ciudadana. Sólo 19% de los medios presentó sus códigos de ética, hechos por ellos mismos. Un 26% asumió el propuesto por el gobierno como modelo. Y 55% no lo presentó. Es evi-dente la falta de compromiso ético y legal de muchos medios con respecto al país y a la calidad de su oferta. El Consejo Consultivo de Radio y televisión (Concortv), dependiente del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, viene desa-

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rrollando investigaciones al respecto y muchos resultados son presentados en esta exposición. Universidades y estu-diantes se enriquecen con esta oferta informativa.El panorama mediático en nuestro país y en muchos otros, como también en nuestra ciudadanía, es siempre crítico y cuestionador de lo que se está viviendo, incluso histórica-mente se cuenta con esa visión negativa de todo lo que nos rodea, salvo algunas excepciones. En las universidades, in-clusive, predomina el análisis y la investigación que espe-cialmente destaca errores y problemas. La sensación nega-tiva nos corroe. Hay gente que protesta en la calle, pero no cuenta con propuestas de innovación y transformación. La capacidad de proponer cambios e innovar con creatividad, planteando y ejecutando transformaciones, se encuentra atrasada. Los medios y sus audiencias: ¿consumidores o ciudadanos?Se ve televisión durante tres horas diarias, siendo el primer medio seguido por la radio. Dos horas con 43 minutos se dedican a Internet y sólo un 1,21% lee diarios y revistas. Sin embargo, el 65% de hombres y mujeres opina que la televisión es el medio más sensacionalista. El 75% señala presencia de escenas de sexo y desnudos, sugerentes y supuestamente adecuados a una ciudadanía subvalorada en sus capacidades. El 88% señala la presencia de contenidos violentos en radio y televisión. Un 84% sostiene que hay muchas imágenes violentas. Un 69% opina que niños y adolescentes aparecen como víctimas. La ciudadanía sí manifiesta su disconformidad, la cual no es tomada en cuenta por los medios, salvo excepciones. Se reclama poco, más se expresa una opinión insegura sobre la oferta mediática. Es decir, no todo lo que se ve es aceptado; sin embargo, la ciudadanía se acostumbra a mediocridades.

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La pregunta clave sería: ¿qué se está trabajando para gene-rar desarrollo en Perú desde los medios? Pocas veces se asu-me ese sentido educativo hacia la ciudadanía, cuando debie-ran ser los canales de televisión, seguidos por la radio y por la prensa escrita, quienes deberían ayudar a construir una agenda pública para mejorarnos, salvo algunos periódicos existentes. En nuestro país, el 99,8% de las familias perua-nas tiene televisión en casa. El uso y consumo de Internet está también presente en diversas formas de comunicación, convirtiéndose también en sistemas mediáticos públicos que están invadidos por la publicidad y el supuesto entreteni-miento de baja calidad. Es evidente que niños, adolescentes, adultos, hombres y mujeres se vinculan con el país y definen su ubicación desde el campo mediático. La radio sigue sien-do importante, dada su diversidad. Todos los peruanos la conocen como acompañante de sus tareas cotidianas, a dife-rencia de la televisión que requiere de un tiempo específico y preciso, según la oferta que se presenta. Se buscan, prin-cipalmente, algunas noticias y músicas varias en las radios de Perú.Es difícil sostener que en el caso peruano existan compro-misos de los medios con respecto a la construcción de ciu-dadanía. La relación que se provoca o promueve se reduce a ubicar al ciudadano en su rol de consumidor, buscando así subir el rating y así sostener el negocio económico. En ese sentido, la publicidad está siempre presente como indicio central de la preocupación y solidez económica mediática. No vale la opinión del ciudadano sino su conexión con los medios. Tampoco, se asume su participación, salvo escasas experiencias. Hay un desconocimiento mediático sobre las características y las demandas de la ciudadanía peruana, desde sus iden-tidades, sentidos y opiniones en cuanto a su sensibilidad y

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esperanza vividas, y también con respecto a sus críticas y la multiplicidad de diferencias y similitudes existentes. El efecto sobre la oferta y crítica de la gente no es evaluado en la dimensión cualitativa. La opinión y la propuesta ciu-dadana casi no existen, lo que indica su baja comprensión e importancia desde el campo mediático. Las encuestas sue-len ser más cuantitativas que cualitativas, marginando la opinión ciudadana. Los derechos y responsabilidades de la gente no se toman en cuenta ni se valoran. Periodistas, directores y productores no se preocupan por comprender a sus consumidores, reconocerlos como ciudada-nos importantes, darles una mejor participación para eva-luar a los medios y dejarlos o motivarlos a sugerir cambios. Desconocen sus miedos, sus dudas, sus esperanzas y su ne-cesidad humana de mejorar su país. Hay sectores populares que se subvaloran a sí mismos y quedan agradecidos frente a los regalitos que, generalmen-te, se entregan en procesos electorales y en ofertas mediá-ticas, recibiendo dineros y regalos. Menos aún se valora y destaca sus demandas y derechos humanos. No se conoce el tema o el modo de aceptar y criticar desde la ciudadanía. No se analiza porque lo que vale es sólo el rating y la generación de publicidad, siendo esos sus ejes. Es decir, el negocio vale más que la construcción de ciudadanía. Hay deshumaniza-ción en la sociedad en su presencia pública.En Perú, tenemos sólo tres canales de televisión que se preo-cupan por la calidad de sus ofertas, aunque también conocen poco a sus consumidores desde sus demandas; pero sí los res-petan. Uno es del Estado, con énfasis cultural e informativo (07 TV Perú); otro privado totalmente informativo (10 RPP) y otro, también, privado con una agenda pluricultural sig-nificativa (Plus TV 06) en búsqueda de conocer y mejorar

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la sociedad peruana y sus culturas. Se nota un interés por acercarse a la ciudadanía y establecer comunicación con ella. No exageran, ni ocultan, más bien destacan producciones culturales e informativas del país. Hay más respeto por sus audiencias, no hay subvaloración de la ciudadanía; más bien, reconocen sus capacidades y sugerencias, mostrando la plu-ralidad cultural existente. Se mejora la aspiración ciudadana de ser parte de una socie-dad sin discriminaciones. Se acaba de lanzar una película de dos horas y media, Sigo siendo (Javier Corcuera, director), presentando al país de Sierra y Selva, como también a la capacidad musical de sectores populares de Lima, muchos de ellos nacieron en provincias. Los medios, en general, son un referente del país en el con-sumo; pero sin autovaloración ciudadana. Se ríen, se asustan con las noticias, hacen críticas con respecto a un país que es y no es suyo por momentos. Se alarman de lo que ocurre, les encanta cuando dan premios o ven telenovelas con historias que no conocían aunque sean malas. Pero, al mismo tiempo, su identidad y la experiencia cotidiana de vida, su propia historia cultural y familiar son factores contrarios a lo que aparece en la televisión, incluso en radios y prensa escrita. Sus demandas no son recogidas. Tampoco sus ofertas posi-bles. Gozan como consumidores, pero no se perciben como sujeto importantes de la comunicación. No se auto valoran como ciudadanía con derechos a una mejor oferta mediáti-ca. No se imaginan que pueden influir en ella, menos pro-poner programas o noticieros que les permitan conocerse a sí mismos, con derechos y responsabilidades, protagonistas del Perú.Un 97% de niños y adolescentes de Perú ve televisión. El 81% sostiene que ellos lo escogen. La ven con sus hermanos (48%),

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33% la ven solos y 26% lo hacen con sus padres. Los mismos niños y adolescentes suelen ser presentados en un tono nega-tivo en tales medios (63%) y 81% referidos sólo a adolescen-tes, muchas veces en su rol de víctimas. Consumen medios en la sala de casa y en sus dormitorios. Sus principales ac-tividades son referidas al estudio (99%), ver televisión (97%) y escuchar radio (29%). Mientras se almuerza, se consume más tiempo en la televisión (49%) que en la conversación fa-miliar (33%). Es significativo que el 69% prefiera canales internacionales, por dibujos animados y variedad de progra-mas, mientras que el 30% ven los nacionales en lo chistoso y que entretiene. Curiosamente, sostienen que cuando aparecen comerciales cambian de canal (47%), un 20% indica que no le dan im-portancia. Sólo un 34% sostiene que lo desea y 27% compró lo que ofrecieron. Los programas más vistos son agresivos. Ellos reconocen que hay muchas imágenes violentas (83%), apareciendo como víctimas (65%); también, se reconoce que “pasan cosas escandalosas que no son importantes” (74%). Son críticos de películas con imágenes violentas (78%) y pa-san contenidos sexuales muy fuertes (54%); sin embargo, sí ven series, miniseries y telenovelas. Sostienen que el consumo de radio y televisión no disminuyó. Sin embargo, a pesar de sus críticas, la publicidad sigue su ruta, a veces ocultando sus aspectos negativos. Cuando se trata de ofertas de alimentación, se ocultan problemáticas existentes que dañan la salud, reclamadas y demostradas por expertos. Todo lo anterior, en general, nos lleva a formular que los me-dios no conocen ni respetan a la ciudadanía, no se interesan en saber y nutrirse de sus historias y capacidades culturales y sociales. Y como suponen que son gente sin mayor educa-

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ción, entienden que no valen y su oferta mediática debe ser fácil y simplista, inclusive “huachafa” como se dice en Perú. En ese panorama, contamos con un escenario mediático de baja calidad con tendencia a escándalo y violencia. Tanto en Lima como en provincias, hay mucho desorden al respecto, salvo algunos medios responsables, que son minoría. La vio-lencia sigue siendo el gran tema cotidiano.En Perú, se presentó una propuesta de ley referida a medios de comunicación, desde una iniciativa legislativa ciudada-na. Para ingresar al Congreso de la República, se necesita-ba de 52.000 firmas ciudadanas. Se generaron debates en las calles, recogimos sus sugerencias y obtuvimos 85.000 firmas y cientos de cartas de diferentes lugares del país.86 La propuesta de ley ingresó al Congreso y, como es de imagi-nar, colocaron grandes cambios basados no en el compromiso de los medios con respecto a su mejoramiento sino en su mantenimiento. Fue muy interesante en otros aspectos. Los peruanos somos expertos en criticar, pero pésimos en propo-ner y exigir mejores ofertas, especialmente cuando se refiere a la oferta de los medios. La diversidad cultural existente en el país no está presente de manera significativa en la mayoría de medios. Conocer y apreciar la multiculturalidad para comprenderla no consigue ser una oferta mediática permanente, salvo algunos casos.Muchos programas valoran a la gente con regalos otorga-dos por concursos y rifas. La suerte los valora, pero no sus capacidades ni sus propuestas. Quizá sostienen que muchos peruanos no la tienen. Como ya lo afirmamos: el regalo dado por el medio es lo que vale. La gente se entusiasma cuan-do recibe algo, aunque critique al programa organizador.

86 Organizada por la A.C.S. Calandria. Fue motivada y dirigida por la A.C.S. Calandria en 2003, con el apoyo de abogados y comunicadores.

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En algunos casos, hay concursos falsos alrededor de la verdad, que en un caso constituyó un proceso de violencia y muerte de una mujer. También, imágenes de un niño violado por el padre que fueron presentadas directamente desde un canal de televisión, en un programa de información. Tales excesos son mal asumidos por muchos medios, entendiéndo-los como libertad de expresión para ocultar sus errores. No son ciudadanos en los medios, como ya se afirmó, son sólo consumidores. En un libro redactado por “Observatorios en Red”, que integraba ocho países latinoamericanos y cuyo título fue ¿Desarrollo? Encuentros y desencuentros entre medios y ciudadanía, se constató que sólo se cubría 13,7% de las páginas de la prensa escrita. En la televisión, es mucho menor aún. No se sabe el complejo significado que contiene la propuesta de generar desarrollo en cada país. ¿Cómo fomentar desde los medios la autovaloración ciudadana?

¿Innovaciones para la democratización ciudadana?La democratización de los medios tiene que ver con una rela-ción comunicativa entre medios y ciudadanos con derechos, responsabilidades y capacidades; pero, especialmente, con su participación activa en los medios y su influencia en ciu-dadanos, empresas y autoridades. La participación ciudada-na debe ser un eje fundamental de los medios. El Concortv se ha comprometido a conocer y darle impor-tancia a los ciudadanos, a través de recoger sus consumos, opiniones y formulaciones o demandas. A pesar de constituir un equipo pequeño de miembros, está recorriendo todo el país conociendo a medios y ciudadanías locales, dándoles la oportunidad de generar debates con respecto a medios loca-les, además de compartir las informaciones que se vienen descubriendo.

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Y el papel de la ONG Calandria no solo es trabajar investi-gaciones y producciones de muchos libros sobre la comuni-cación, sino buscar rutas de transformación que promuevan la mejora mediática. La posibilidad de diálogo comunicativo entre periodistas, medios y ciudadanías constituye un eje fundamental de recreación de la sociedad peruana. La queja crítica debería ser compensada con transformación asumi-da por la ciudadanía. En Perú, la Asociación de Comunicadores Sociales Calan-dria, además de la producción de la Ley de Iniciativa Le-gislativa Ciudadana, formó la Veeduría Ciudadana de la Comunicación Social, con opiniones debates y propuestas ciudadanas. También, se aplicó el periodismo cívico-ciudadano y experiencias buscando la equidad de género.

Este libro se terminó de imprimiren diciembre de 2013, siendodirector general de CIESPALFernando Checa Montúfar y

coordinadora del CentroEditorial y Documentación

Pamela J. Cruz

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