G.R. No. L-23196 October 31, 1967

LAUREANO OLIVA, plaintiff-appellant, vs.NICOLAS V. LAMADRID and ROSA L. VILLALUZ, defendants-appellees.

CONCEPCION, C.J.:

Appeal by the plaintiff from a decision of the Court of First Instance of Camarines Norte dismissing the complaint herein.

Plaintiff Laureano Oliva was the owner of a parcel of land of about 3,5258 hectares, located in the sitio of Pinagdamhan, barrio of Lalawigan, municipality of Daet, province of Camarines Norte. The property was covered by Homestead Patent No. 18863 and Original Certificate of Title No. 363 of the Office of the Register of Deeds for said province, issued, in his name, on May 8, 1932. On October 2, 1958, he mortgaged the property to the Rural Bank of Daet, Camarines Norte, as security for the payment of a loan in the sum of P250.00. He having subsequently defaulted in the payment of this obligation, the mortgage was extrajudicially foreclosed and the property sold, by the provincial sheriff, at public auction, to the Bank, as the sole bidder, on February 4, 1961, for the aggregate sum of  P188.00, representing P160.00, as unpaid balance of the loan, plus P12.00 as interest, and P16.00 as attorney's fees. The certificate of sale, issued by the sheriff, on February 6, 1961, stated that the property could be redeemed "within . . . two (2) years from and after the date of the sale, or until  February 4, 1963."

No redemption having been made within said period, the corresponding deed of sale was executed in favor of the Bank, on February 27, 1963, on which date said Original Certificate of Title No. 363 was cancelled and Transfer Certificate of Title No. T-3968 issued in the name of the Bank. On March 2, 1963, the latter sold the property to Nicolas V. Lamadrid for the sum of P350.00, and, accordingly, Transfer  Certificate  of  Title  No.  T-3968 was cancelled and Transfer  Certificate  of  Title  No.  3978 issued to Lamadrid.

Prior to May 31, 1963, plaintiff offered to repurchase the property for said sum of P350.00, but the offer was turned down. Hence, on said date, he instituted the present action against Lamadrid and his wife, Rosa L. Villaluz, to compel them to reconvey the property to him, for said sum of P350.00, which he deposited with the Clerk of Court, and to recover damages, attorney's fees and costs. He claimed that, as holder of a free patent and a torrens title, he is entitled to redeem the property within five (5) years from February 4, 1961, the date of the auction sale, pursuant to Section 119 of Commonwealth Act No. 141. Upon the other hand, defendants alleged in their answer that the right of redemption expired on February 4, 1963, under the provisions of Section 6 of Republic Act No. 720, as amended by Republic Act No. 2670, which, they maintain, is controlling.

After appropriate proceedings, the  lower court  rendered judgment for the defendants. Hence,  this appeal, taken by the plaintiff, directly to the Supreme Court, on questions purely of law. The main issue is whether the period of redemption is governed by Section 119 of Commonwealth Act No. 141, as asserted by the plaintiff, or by Section 5 of Republic Act No. 720, as amended, as contended by the   defendants   and   held   in   the   decision   appealed   from,   upon   the   theory   that   Section   119   of Commonwealth Act No. 141 refers only to voluntary conveyances and that the foreclosure sale had been made under Republic Act No. 720.

As early as July 30, 19511 it has been settled, however, that Section 119 of Commonwealth Act No. 141 is applicable to foreclosure sales of lands covered by a homestead or free patent. Besides, on February 28, 1963,2this Court explicitly rejected the theory that said provision "refers exclusively to 

voluntary   conveyances   and   not   to   involuntary   ones,"   upon   the   ground   that   "the   law   does   not distinguish between the two kinds of conveyances."

Upon the other hand, Section 5, of Republic Act No. 720, as amended provides:

Loans and advances extended by Rural Banks, organized and operated under this Act, shall be primarily for the purpose of meeting the normal credit needs of any small farmer or farm family owning or cultivating,  in the aggregate, not more than fifty hectares of  land dedicated to agricultural production, as well as the normal credit needs of cooperatives and small merchants. For the purposes of this Act, a small merchant shall be one whose capital investment does not exceed twenty-five thousand pesos. In the granting of loans, the   Rural   Bank   shall   give   preference   to   the   application   of   farmers   whose   cash requirements are small.

Loans may be granted by rural banks on the security of lands without torrens titles where the owner of private property can show five years or more of peaceful, continuous and uninterrupted possession in the concept of an owner or of homesteads or free patent lands pending the issuance of titles but already approved,   the   provisions   of   any   law   or regulations to the contrary notwithstanding: Provided, That when the corresponding titles are issued the same shall be delivered to the register of deeds of the province where such lands are situated for the annotation of the encumbrance: Provided, further, That in the case of landspending homestead or free patent titles, copies of notices for the presentation of   the   final  proof   shall   also  be   furnished   the  creditor   rural  bank  and,   if   the  borrower applicants  fail   to present  the  final proof within  thirty (30) days  from date of  notice,  the creditor   rural   bank  may  do   so   for   them   at   their   expense: And provided, finally,   That the applicant for homestead or free patent has already made improvements on the land and  the   loan applied   for   is   to  be  used  for   further  development  of   the  same  for  other productive economic activities.

The foreclosure of mortgages covering loans granted by rural banks shall be exempt from the publication in newspapers now required by law where the total amount of the loan, including interests due and unpaid, does not exceed two thousand pesos (P2,000.00). It shall be sufficient publication in such cases if the notices of foreclosure are posted in at least   three  of   the  most   conspicuous  public  places   in   the  municipality  where   the   land mortgaged  is situated during the period of sixty days immediately preceding  the public auction. Proof of publication as required herein shall be accomplished by the foreclosure sale and shall be attached with the records of the case: Provided, That when a land not covered by a Torrens Title, a homestead or free patent land is foreclosed, the homesteader or free patent holder, as well as their heirs, shall have the right to redeem the same within two years from the date of foreclosure: Provided, finally,  That  in  case  of borrowers  who  are  mere   tenants   the   produce   corresponding   to   their   share   could   be accepted as security.

It should be noted that the period of two (2) years granted for the redemption of property foreclosed under Section 5 of Republic Act No. 720, as amended by Republic Act No. 2670, refers to lands "not covered by a Torrens Title, a homestead or free patent," or to owners of lands "without torrens titles," who can "show five years or more of peaceful, continuous and uninterrupted possession thereof in the concept of an owner, or of homesteads or free patent lands pending the issuance of titles but already approved," or "of lands pending homestead or free patent titles." Plaintiff, however, had, on the land in question, a free patent and a Torrens title, which were issued over 26 years prior to the mortgage constituted in favor of the Bank.   Accordingly,   there   is   no   conflict   between   section   119   of Commonwealth Act No. 141 and section 5 of Republic Act No. 720, as amended, and the period of two (2) years prescribed in the latter is not applicable to him.

Moreover,   the   legislative   history   of   the   bills3 which   later   became   said   Republic   Act   No.   2670, amending Republic, Act No. 720, shows that the original proposal was to give homesteaders or free patent holders a period of ten (10) years within which to redeem their property foreclosed by rural banks; that this proposal was eventually found to be unwise, because its effect would have been to dissuade rural  banks  from granting  loans  to  homesteaders or  free patent holders — which were sought to be liberalized — said period of redemption being too long, from the viewpoint of said banks; and that, consequently, the proposal was given up, with the specific intent and understanding that homesteaders or holders of free patent would retain the right to redeem within five (5) years from the conveyance of their properties, as provided in the general law, that is to say the Public Land Act, or Commonwealth Act No. 141.4

It is, therefore, our considered view that plaintiff herein has the right to repurchase the property in question within five (5) years from the date of the conveyance or foreclosure sale, or up to February 4, 1966,   and   that   having   exercised   such   right   and   tendered   payment   long   before   the   date   last mentioned, defendants herein are bound to reconvey said property to him.

Although plaintiff had offered to redeem it for the sum of P350.00 paid by Lamadrid and the former has actually deposited this amount in the lower court, as redemption price, plaintiff now alleges that he  is bound to pay no more  than P188.00,  this being  the sum for  which  the property had been foreclosed by the Bank. Independently of the amount due under section 119 of Commonwealth Act No. 141, we cannot entertain this pretense entailing as it does a substantial change of the theory under which plaintiff had litigated in the lower court, which is not permissible on appeal.5

WHEREFORE, the decision appealed from is hereby reversed, and another one shall  be entered declaring that, upon the judicial consignation of the sum of P350.00 by plaintiff herein, the property in litigation  had  been   redeemed  by  him,  and,  accordingly,  directing   the  defendants   to  execute   the corresponding deed of reconveyance in his favor, and that, thereafter said sum of P350.00 be turned over by the Clerk of Court to the defendants, with costs against the latter. Said deed of reconveyance shall be executed by the Clerk of the lower court, in the event of failure of the defendants to comply with this decision, within 30 days from the date on which it shall have become final and executory. It is so ordered.

G.R. No. L-28329 August 17, 1975

COMMISSIONER OF CUSTOMS, petitioner, vs.ESSO STANDARD EASTERN, INC., (Formerly: Standard-Vacuum Refining Corp. (Phil.), respondent.

ESGUERRA, J.:

Appeal   from  the  decision  of   the  Court  of  Tax Appeals   reversing   the Commissioner  of  Customs' decision holding respondent ESSO Standard Eastern, Inc., (formerly the Standard-Vacuum Refining Corporation (Phil.) and hereinafter referred to as ESSO) liable in the total sum of P775.62 as special import tax on certain articles imported by the latter under Republic Act No. 387, otherwise known as the Petroleum Act of 1949.

Respondent ESSO is the holder of Refining Concession No. 2, issued by the Secretary of Agriculture and Natural  Resources on December 9,  1957, and operates a petroleum refining plant  in  Limay Bataan. Under Article 103 of Republic Act No. 387 which provides: "During the five years following the granting of  any  concession,   the  concessionaire  may  import   free of  customs duty,  all  equipment, machinery, material, instruments, supplies and accessories," respondent imported and was assessed the special import tax (which it paid under protest) on the following separate importations:

1) One carton, scientific instruments with C & F value of assessed a special import tax in the amount of P31.98 (Airport Protest No. 10);2) One carton of recorder parts with C & F value of $221.56; assessed special import tax in the amount of P43.82 (Airport Protest No. 11);3) One carton of valves with C & F value of $310.58; assessed special import tax in the amount of P60.72 (Airport Protest No. 12);4) One box of parts for Conversion boilers and Auxiliary Equipment with C & F value of $2,389.69; assessed special import tax in the amount of P467.00 (Airport Protest No. 15);5) One carton of X-ray films with C & F value of $132.80; assessed special import tax in the amount of P26.00 (Airport Protest No. 16); and6) One carton of recorder parts with C & F value of $750.39; assessed special import tax in the amount of P147.00 (Airport Protest No. 17). 1

The Collector of  Customs on February 16, 1962, held  that  respondent ESSO was subject  to  the payment of the special import tax provided in Republic Act No. 1394, as amended by R.A. No. 2352, and dismissed the protest. 2

On March 1, 1962, respondent appealed the ruling of the Collector of Customs to the Commissioner of Customs who, on March 19, 1965, affirmed the decision of said Collector of Customs. 3

On July 2, 1965, respondent ESSO filed a petition with the Court of Tax Appeals for review of the decision of the Commissioner of Customs.

The  Court   of   Tax  Appeals,   on  September   30,   1967,   reversed   the   decision   of   herein   petitioner Commissioner of Customs and ordered refund of the amount of P775.62 to respondent ESSO which the latter had paid under protest. 4

This decision of the Court of Tax Appeals is now before this Court for review.

Petitioner contends that the special import tax under Republic Act No. 1394 is separate and distinct from the customs duty prescribed by the Tariff and Customs Code, and that the exemption enjoyed by respondent ESSO from the payment of customs duties under the Petroleum net of 1949 does not include exemption from the payment of the special import tax provided in R.A. No. 1394. 5

For its stand petitioner puts forward this rationale:

A perusal of the provisions of R.A. No. 1394 will show that the legislature considered the special import tax as a tax distinct from customs duties as witness the fact that Section 

2(a) of the said law made separate mention of customs duties and special import tax when it provided that ... if as a result of the application of the schedule therein, the total revenue derived from the customs duties and from the special import tax on goods, ... imported from the United States is less in any calendar year than the proceeds from the exchange tax imposed under Republic Act Numbered Six Hundred and One, as amended, on such goods,   articles   or   products   during   the   calendar   year   1955,   the   President   may,   by proclamation,  suspend the  reduction of   the special   import   tax  for   the  next  succeeding calendar year ....

If   it   were   the   intention   of   Congress   to   exempt   the   holders   of   petroleum   refinery concessions like the protestant (respondent herein), such exemption should have been clearly stated in the statute. Exemptions are never presumed. They must be expressed in the clearest and most unambiguous language and not left to mere implication. 6

Specifically,  petitioner  in his brief submitted  two assignment of errors allegedly committed by  the Court of Tax Appeals in the controverted decision, to wit:

1st assignment of error:

THE COURT OF TAX APPEALS ERRED IN HOLDING THAT THE TERM "CUSTOMS DUTY"   IN   ARTICLE   103   OF   REPUBLIC   ACT   NO.   387   INCLUDES   THE   SPECIAL IMPORT TAX IMPOSED BY REPUBLIC ACT NO. 1394;

2nd assignment of error:

THE   COURT  OF   TAX   APPEALS   ERRED   IN   HOLDING   THAT   EXEMPTION   FROM PAYMENT   OF   CUSTOMS   DUTIES   UNDER   REPUBLIC   ACT   NO.   387   INCLUDES EXEMPTION FROM PAYMENT OF THE SPECIAL IMPORT TAX.

On the other hand, the Court of Tax Appeals rationalized the ground for its ruling thus:

If   we   are   to   adhere,   as   we   should,   to   the   plain   and   obvious  meaning   of   words   in consonance with settled rules of interpretation, it seems clear that the special import tax is an impost  or a charge on the importation or bringing  into the Philippines of  all  goods, articles or products subject  thereto, for the phrase "import tax on all  goods, articles or products   imported  or  brought   into   the  Philippines"   in  explicit   and  unambiguous   terms simply  means customs duties.   It   is  hardly  necessary   to  add that   "customs duties"  are simply taxes assessed on merchandise imported from, or exported to a foreign country.

And being a charge upon importation, the special import tax is essentially a customs duty, or at least partakes of the character thereof.

Citing numberous American decisions and definitions of terms "customs duties," "duties," "imposts," "levies," "tax," and "tolls," and their distinctions, including some pronouncements of this Court on the subject, the Court of Tax Appeals in its decision, went to great lengths to show that the term "special  import   tax"  as used  in  R.A.  No. 1394  includes customs duties.   It  sees  the special   import   tax as nothing but an impost or a charge on the importation or bringing into the Philippines of goods, articles or products. 7

To clinch its theory the Court of Tax Appeals cited the similarity in the basis of computation of the customs duty as well as the similarity in the phraseology of Section 3 of Republic Act No. 1394 (which 

established the special  import tax) and Section 9-01 of the Tariff & Customs code (the basic  law providing for and regulating the imposition of customs duties and imposts on importations). 8

For  its part,  private respondent, ESSO,  in  its answer  to the petition,  leaned heavily on  the same arguments as those given by the Tax Court, the burden of which is that the special import tax law is a customs law. 9

It is clear that the only issue involved in this case is whether or not the exemption enjoyed by herein private respondent ESSO Standard Eastern, Inc. from customs duties granted by Republic Act No. 387, or the Petroleum Act of 1949, should embrace or include the special import tax imposed by R.A. No. 1394, or the Special Import Tax Law.

We have examined  the   records  of   this   case   thoroughly  and carefully  considered   the  arguments presented by both parties and We are convinced that the only thing  left  to  this Court to do  is to determine   the   intention  of   the   legislature   through  interpretation  of   the   two statutes  involved,   i.e., Republic Act No. 1394 and Republic Act No. 387.

It is a well accepted principle that where a statute is ambiguous, as Republic Act No. 1394 appears to be, courts may examine both the printed pages of the published Act as well as those extrinsic matters that  may aid  in  construing  the meaning of   the  statute,  such as  the history  of   its  enactment,   the reasons for the passage of the bill and purposes to be accomplished by the measure. 10

Petitioner in the first assignment of error took exception to the finding of the Court of Tax Appeals that "The language of Republic Act No. 1394 seems to leave no room for doubt that the law intends that the phrase 'Special import tax' is taken to include customs duties" and countered with the argument that "An examination of the provisions of Republic Act No. 1394 will indubitably reveal that Congress considered the special import tax as a tax different from customs duties, as may be seen from the fact that Section 2(a) of said law made separate mention of customs duties and special import tax ..." Thus:

... if as a result of the application of the schedule therein the total revenue derived from the customs duties and from the special  import tax on goods, ...   imported from the United States is  less in any calendar year than the proceeds from the exchange tax imposed under Republic Act Numbered Six Hundred and One, as amended, on such goods, articles or products during the calendar year 1955, the President may, by proclamation, suspend the reduction of the special import tax for the next succeeding calendar year ...

Petitioner further argues:

Customs duties are prescribed by the Tariff and Customs Code, while the special import tax is provided for by Republic Act No. 1394. If our legislature had intended to classify the special import tax as customs duty, the said Art would not have expressly exempted from payment of the special Import tax importations of machinery, equipment, accessories, and spare parts for use of industries, without distinguishing whether the industries referred to are the industries exempt from the payment of Customs duties or the non-exempt ones (Sec. 6). It is sufficient that the imported machinery, etc., is for the use of any industry. 11

A study of petitioner's two assignments of errors shows that one is anchored on practically the same ground as the other: both involve the interpretation of R.A. No. 387 (The Petroleum Act of 1949) in relation with R.A. No. 1394 (The Special Import Tax Law).

While the petitioner harps on particular clauses and phrases found in the two cited laws, which in a way was likewise resorted to by the respondent ESSO, it would do Us well to restate the fundamental rule in the construction of a statute.

In order  to determine the  true  intent of   the  legislature,   the particular clauses and phrases of  the statute should not be  taken as detached and  isolated expressions, but  the whole and every part thereof must be considered in  fixing the meaning of any of  its parts.  In fact every statute should receive such construction as will make it harmonize with the pre-existing body of laws. Antagonism between the Act to be interpreted and existing or previous laws is to be avoided, unless it was clearly the intention of the legislature that such antagonism should arise and one amends or repeals the other, either expressly or by implication.

Another rule applied by this Court is that the courts may take judicial notice of the origin and history of  the statutes which they are called upon to construe and administer, and of facts which affect their derivation, validity and operation. 12

Applying the above stated rules and principles, let us consider the history, the purpose and objectives of Republic Act No. 387 as it relates to Republic Act No. 1394 and other laws passed by the Congress of the Philippines insofar as they relate to each other.

Republic Act No. 387, the Petroleum Act of 1949, has this for its title, to wit:

AN ACT TO PROMOTE THE EXPLORATION, DEVELOPMENT, EXPLOITATION, AND UTILIZATION   OF   THE   PETROLEUM   RESOURCES   OF   THE   PHILIPPINES;   TO ENCOURAGE   THE   CONSERVATION   OF   SUCH   PETROLEUM   RESOURCES;   TO AUTHORIZE THE SECRETARY OF AGRICULTURE AND NATURAL RESOURCES TO CREATE AN ADMINISTRATION UNIT AND A TECHNICAL BOARD IN THE BUREAU OF MINES; TO APPROPRIATE FUNDS THEREFORE; AND FOR OTHER PURPOSES.

Art. 103 of said Act reads:

ART.   103.  Customs duties.  —   During   the   five   years   following   the   granting   of   any concessions,   the   concessionaire   may   import   free   of   customs   duty,   all   equipment, machinery, material, instruments, supplies and accessories.

xxx xxx xxx

Art. 102 of the Same law insofar as pertinent, provides:

ART. 102. Work obligations, taxes, royalties not to be charged. — ...; nor shall any other special taxes or levies be applied to such concessions, nor shall concessionaires under this Act be subjected to any provincial, municipal, or other local taxes or levies; nor shall any sales  tax be charged on any petroleum produced  from  the concession or  portion thereof, manufactured by the concessionaire and used in the working of his concession. ....

Art. 104, still of the same Act, reads:

ART. 104.  No export to be imposed.  — No export  tax shall  be  levied upon petroleum produced from concessions granted under this Act.

The title of Republic Act No. 387 and the provisions of its three articles just cited give a clue to the intent of the Philippine legislature, which is to encourage the exploitation and development of the petroleum   resources   of   the   country.   Through   the   instrumentality   of   said   law,   it   declared   in   no uncertain   terms   that   the   intensification   of   the   exploration   for   petroleum   must   be   carried   on unflinchingly even if, for the time being, no taxes, both national and local, may be collected from the industry.  This   is   the  unequivocal   intention of   the  Philippine  Congress when  the  language of   the Petroleum Act is examined. Until  this  law or any substantial portion thereof is clearly amended or repealed by subsequent statutes, the intention of the legislature must be upheld.

Against this unambiguous language of R.A. No. 387, there is the subsequent legislation, R.A. No. 1394, the Special Import Tax Law, which, according to the herein petitioner, shows that the legislature considered the special import tax as a tax distinct from customs duties.

Republic Act No. 1394, otherwise known as the Special Import Tax Law, is entitled as follows:

AN  ACT   TO   IMPOSE  A   SPECIAL   IMPORT   TAX  ON  ALL  GOODS,   ARTICLES  OR PRODUCTS  IMPORTED OR BROUGHT  INTO THE PHILIPPINES,  AND TO REPEAL REPUBLIC   ACTS  NUMBERED  SIX  HUNDRED  AND  ONE,   EIGHT  HUNDRED  AND FOURTEEN,   EIGHT   HUNDRED   AND   SEVENTY-ONE,   ELEVEN   HUNDRED   AND SEVENTY-FIVE. ELEVEN HUNDRED AND NINETY-SEVEN AND THIRTEEN HUNDRED AND SEVENTY FIVE.

The title indicates unmistakably that it is repealing six prior statutes. As will be seen later, all these laws dealt with the imposition of a special excise tax on foreign exchange or other form of levy on  importation of goods into the country.

Section I of Republic Act No. 1394 reads as follows:

SECTION   1.   Except   as   herein   otherwise   provided,   there   shall   be   levied, collected  and  paid  as  special   import   tax   on  all   goods,   articles   or  products imported  or   brought   into   the  Philippines,   irrespective   of   source,   during   the period and in accordance with the rates provided for in the following schedule:

xxx xxx xxx

It would appear that by the provision of Section 1 of this Act, the pertinent provision of the Petroleum Law, for which there appears to be no proviso to the contrary has been modified or altered.

Section 6 of Republic Act No. 1394 declares that the tax provided for in its Section I shall not be imposed against importation into the Philippines of machinery and/or raw materials to be used by new and necessary industries as determined in accordance with R A. No. 901 and a long list of other goods, articles, machinery, equipment, accessories and others.

We shall now examine the six statutes repealed by R.A. No. 1394, namely:

R.A. No. 601 is an Act imposing a special excise tax of 17% on foreign exchange sold by the Central Bank or its agents. This is known as the Exchange Tax Law;

R.A. No. 814 amended Sections one, two and five and repealed Sections three and four of R.A. No. 601;

R.A. No. 871 amended Sections one and two of R.A. No. 601, as amended earlier by R.A. No. 814;

R.A. No. 1175 amended further Sections one and two of R.A. No. 601, as amended;

R.A. No. 1197 amended furthermore R.A. No. 601 as amended previously by R.A. No. 1175;

R.A. No. 1375 amended Sections one and two of R.A. No. 601 as amended by R.A. Nos. 1175 and 1197.

As can be seen from the foregoing, in one fell swoop, Republic Act No. 1394 repealed and revoked six earlier statutes which had something to do with the imposition of special levies and/or exemption of certain importations from the burden of the special import taxes or levies. On the other hand, it is apparent that R.A. No. 387, the Petroleum Act, had been spared from the pruning knife  of  Congress,  although  this   latter   law had granted more concessions and tax exemption privileges than any of the statutes that were amended, repealed or  revoked by R.A. No. 1394. The answer must be  that  the Congress of  the Philippine saw fit to preserve the privileges granted under the Petroleum Law of 1949 in order   to   keep   the   door   open   to   the   exploitation   and   development   of   the   petroleum resources of the country with such incentives as are given under that law.

This ascertained will and intention of the legislature finds a parallelism in a case brought earlier before this Court.

A fishpond owner was slapped with taxes as a "merchant" by the Collector of Internal Revenue. He paid under protest and filed an action to recover the taxes paid, claiming that he was an agriculturist and not a merchant.  When this Court  was called upon to  interpret   the provisions of   the  Internal Revenue Law on whether fish is an agricultural product which falls under the exemption provisions of said law, it inquired into the purpose of the legislature in establishing the exemption for agricultural products. We held:

The first  inquiry,  therefore,  must  relate  to  the purpose the  legislature had  in mind   in   establishing   the   exemption   contained   in   the   clause   now   under consideration. It seems reasonable to assume that it was due to the belief on the part of the law-making body that by exempting agricultural products from this   tax  the  farming  industry  would  be  favored and  the  development  of   the resources of the country encouraged. .... 13

Having this in mind, particularly the manner in which extrinsic aids the history of the enactment of the statute and purpose of the legislature in employing a clause or provision in the law had been applied in  determining  the  true  intent  of   the  lawmaking body, We are convinced  that  R.A.  No. 387, The Petroleum Act of 1949, was intended to encourage the exploitation, exploration and development of the   petroleum   resources  of   the   country   by   giving   it   the   necessary   incentive   in   the   form of   tax exemptions. This is the raison d etre for the generous grant of tax exemptions to those who would invest their financial resources towards the achievement of this national economic goal.

On the contention of herein petitioner that the exemptions enjoyed by respondent ESSO under R.A. No. 387 have been abrogated by R.A. No. 1394, We hold that repeal by implication is not favored unless   it   is  manifest   that   the   legislature  so   intended.  As   laws  are  presumed  to  be  passed with deliberation and with full knowledge of all existing ones on the subject, it is logical to conclude that in 

passing a statute it was not intended to interfere with or abrogate any former law relating to the same matter,   unless   the   repugnancy   between   the   two   is   not   only   irreconcilable   but   also   clear   and convincing as a result of the language used, or unless the latter act fully embraces the subject matter of the earlier. 14

As observed earlier, Congress lined up for revocation by Republic Act No. 1394 six statutes dealing with the imposition of special  imposts or  levies or the granting of exemptions from special  import taxes. Yet, considering the tremendous amount of revenues it was losing under the Petroleum Law of 1949, it failed to include the latter statute among those it chose to bury by the Special Import Taw Law.  The  reason for   this   is  very  clear:  The  legislature wanted  to continue  the  incentives  for   the continuing development of the petroleum industry.

It is not amiss to mention herein passing that contrary to the theory of the herein petitioner, R.A. No. 387 had not been repealed by R.A. No. 2352 which expressly abrogated Section 6 of R.A. No. 1394 but did not repeal any part of R.A. No. 387. Therefore, the exemption granted by Republic Act No. 387 still stands.

WHEREFORE,   taking   into   consideration   the   weight   given   by   this   Court   to   the   findings   and conclusions of the Court of Tax Appeals on a matter it is well-equipped to handle, which findings and conclusions We find no reason to overturn, the petition of the Commissioner of Customs to reverse the decision of the Court of Tax Appeals should be, as it is hereby, denied.

No costs. SO ORDERED.G.R. Nos. L-28508-9 July 7, 1989

ESSO STANDARD EASTERN, INC., (formerly, Standard-Vacuum Oil Company), petitioner, vs.THE COMMISSIONER OF INTERNAL REVENUE, respondent.

CRUZ, J.:

On appeal before us  is  the decision of  the Court of  Tax Appeals 1 denying petitioner's claims for refund of overpaid income taxes of P102,246.00 for 1959 and P434,234.93 for 1960 in CTA Cases No. 1251 and 1558 respectively.

I

In CTA Case No. 1251, petitioner ESSO deducted from its gross  income for 1959, as part of  its ordinary and necessary business expenses, the amount it had spent for drilling and exploration of its petroleum  concessions.   This   claim  was  disallowed  by   the   respondent  Commissioner   of   Internal Revenue on the ground that the expenses should be capitalized and might be written off as a loss only when a "dry hole" should result.  ESSO then filed an amended return where it  asked for the refund of P323,279.00 by reason of its abandonment as dry holes of several of its oil wells. Also claimed as ordinary and necessary expenses in the same return was the amount of P340,822.04, representing margin fees it had paid to the Central Bank on its profit remittances to its New York head office.

On  August  5,   1964,   the  CIR  granted  a   tax  credit   of  P221,033.00  only,  disallowing   the  claimed deduction for the margin fees paid.

In CTA Case No. 1558, the CR assessed ESSO a deficiency income tax for the year 1960, in the amount of P367,994.00, plus 18% interest thereon of P66,238.92 for the period from April 18,1961 to April 18, 1964, for a total of P434,232.92. The deficiency arose from the disallowance of the margin fees of Pl,226,647.72 paid by ESSO to the Central Bank on its profit remittances to its New York head office.

ESSO   settled   this   deficiency   assessment   on   August   10,   1964,   by   applying   the   tax   credit   of P221,033.00 representing its overpayment on its income tax for 1959 and paying under protest the additional  amount  of  P213,201.92.  On August  13,  1964,   it  claimed  the   refund of  P39,787.94 as overpayment on the interest on its deficiency income tax. It argued that the 18% interest should have been imposed not on the total deficiency of P367,944.00 but only on the amount of P146,961.00, the difference between the total deficiency and its tax credit of P221,033.00.

This claim was denied by the CIR, who insisted on charging the 18% interest on the entire amount of the  deficiency   tax.  On May  4,1965,   the  CIR also  denied   the  claims  of  ESSO  for   refund  of   the overpayment of its 1959 and 1960 income taxes, holding that the margin fees paid to the Central Bank could not be considered taxes or allowed as deductible business expenses.

ESSO appealed  to  the CTA and sought  the refund of P102,246.00 for 1959, contending  that  the margin  fees were deductible  from gross income either as a tax or as an ordinary and necessary business expense. It also claimed an overpayment of its tax by P434,232.92 in 1960, for the same reason. Additionally, ESSO argued that  even  if   the amount paid as margin  fees were not  legally deductible, there was still an overpayment by P39,787.94 for 1960, representing excess interest.

After trial, the CTA denied petitioner's claim for refund of P102,246.00 for 1959 and P434,234.92 for 1960 but sustained  its  claim for  P39,787.94 as excess  interest.  This  portion of   the decision was appealed   by   the   CIR   but   was   affirmed   by   this   Court   in Commissioner of Internal Revenue v. ESSO, G.R. No. L-28502- 03, promulgated on April 18, 1989. ESSO for its part appealed the CTA decision denying its claims for the refund of the margin fees P102,246.00 for 1959 and P434,234.92 for 1960. That is the issue now before us.

II

The first question we must settle is whether R.A. 2009, entitled An Act to Authorize the Central Bank of the Philippines to Establish a Margin Over Banks' Selling Rates of Foreign Exchange, is a police measure or a revenue measure. If it is a revenue measure, the margin fees paid by the petitioner to the Central Bank on  its profit   remittances to  its New York head office should be deductible  from ESSO's gross income under Sec. 30(c) of the National Internal Revenue Code. This provides that all taxes paid or accrued during or within the taxable year and which are related to the taxpayer's trade, business or profession are deductible from gross income.

The petitioner maintains that margin fees are taxes and cites the background and legislative history of the Margin Fee Law showing that R.A. 2609 was nothing less than a revival of the 17% excise tax on foreign exchange imposed by R.A. 601. This was a revenue measure formally proposed by President Carlos P. Garcia to Congress as part of, and in order to balance, the budget for 1959-1960. It was enacted by Congress as such and, significantly, properly originated in the House of Representatives. During its two and a half years of existence, the measure was one of the major sources of revenue used to finance the ordinary operating expenditures of the government. It was, moreover, payable out of the General Fund.

On the claimed legislative intent, the Court of Tax Appeals, quoting established principles, pointed out that —

We are not  unmindful  of   the  rule   that  opinions expressed  in  debates,  actual  proceedings of   the legislature, steps taken in the enactment of a law, or the history of the passage of the law through the legislature, may be resorted to as an aid in the interpretation of a statute which is ambiguous or of doubtful meaning. The courts may take into consideration the facts leading up to, coincident with, and in any way connected with,  the passage of  the act,   in order that  they may properly  interpret  the legislative intent. But it is also well-settled jurisprudence that only in extremely doubtful matters of interpretation does the legislative history of an act of Congress become important. As a matter of fact, there may be no resort to the legislative history of the enactment of a statute, the language of which is plain and unambiguous, since such  legislative history may only be resorted to for the purpose of solving doubt, not for the purpose of creating it. [50 Am. Jur. 328.]

Apart from the above consideration, there are at least two cases where we have held that a margin fee  is not a  tax but an exaction designed to curb  the excessive demands upon our  international reserve.

In Caltex (Phil.) Inc. v. Acting Commissioner of Customs, 2 the Court stated through Justice Jose P. Bengzon:

A margin levy on foreign exchange is a form of exchange control or restriction designed to discourage imports and encourage exports, and ultimately, 'curtail any excessive demand upon the international reserve' in order to stabilize the currency.   Originally   adopted   to   cope   with   balance   of   payment   pressures, exchange restrictions have come to serve various purposes, such as limiting non-essential  imports, protecting domestic  industry and when combined with the   use   of   multiple   currency   rates   providing   a   source   of   revenue   to   the government, and are in many developing countries regarded as a more or less inevitable concomitant of their economic development programs. The different measures of exchange control or restriction cover different phases of foreign exchange   transactions,   i.e.,   in   quantitative   restriction,   the   control   is   on   the amount  of   foreign  exchange allowable.   In   the  case  of   the  margin   levy,   the immediate impact is on the rate of foreign exchange; in fact, its main function is to control the exchange rate without changing the par value of the peso as fixed in the Bretton Woods Agreement Act. For a member nation is not supposed to alter   its   exchange   rate   (at   par   value)   to   correct   a   merely   temporary disequilibrium in its balance of payments. By its nature, the margin levy is part of the rate of exchange as fixed by the government.

As to the contention that the margin levy is a tax on the purchase of foreign exchange and hence should not form part of the exchange rate, suffice it to state that We have already held the contrary for the reason that a tax is levied to provide revenue for government operations, while the proceeds of the margin fee are applied to strengthen our country's international reserves.

Earlier,  in Chamber of Agriculture and Natural Resources of the Philippines v. Central Bank,  3 the same idea was expressed, though in connection with a different levy, through Justice J.B.L. Reyes:

Neither do we find merit in the argument that the 20% retention of exporter's foreign exchange constitutes an export tax. A tax is a levy for the purpose of providing revenue for government operations, while the proceeds of the 20% retention,   as  we   have   seen,   are   applied   to   strengthen   the  Central   Bank's international reserve.

We conclude then that the margin fee was imposed by the State in the exercise of its police power and not the power of taxation.

Alternatively, ESSO prays that if margin fees are not taxes, they should nevertheless be considered necessary and ordinary business expenses and therefore still deductible from its gross income. The fees were paid for the remittance by ESSO as part of the profits to the head office in the Unites States. Such remittance was an expenditure necessary and proper for the conduct of its corporate affairs.

The applicable provision is Section 30(a) of the National Internal Revenue Code reading as follows:

SEC. 30. Deductions from gross income in computing net income there shall be allowed as deductions

(a) Expenses:

(1) In general.  — All   the ordinary and necessary expenses paid or   incurred during   the   taxable   year   in   carrying   on   any   trade   or   business,   including   a reasonable allowance for salaries or other compensation for personal services actually rendered; traveling expenses while away from home in the pursuit of a trade or business; and rentals or other payments required  to be made as a condition to the continued use or possession, for the purpose of the trade or business, of property to which the taxpayer has not taken or is not taking title or in which he has no equity.

(2) Expenses allowable to non-resident alien individuals and foreign corporations.  —  In   the  case  of  a  non-resident  alien   individual  or  a   foreign corporation,   the   expenses   deductible   are   the   necessary   expenses   paid   or incurred in carrying on any business or trade conducted within the Philippines exclusively.

In the case of Atlas Consolidated Mining and Development Corporation v. Commissioner of Internal Revenue, 4 the Court laid down the rules on the deductibility of business expenses, thus:

The principle is recognized that when a taxpayer claims a deduction, he must point   to   some   specific   provision   of   the   statute   in   which   that   deduction   is authorized and must be able to prove that he is entitled to the deduction which the   law   allows.   As   previously   adverted   to,   the   law   allowing   expenses   as deduction from gross income for purposes of the income tax is Section 30(a) (1) of the National Internal Revenue which allows a deduction of 'all the ordinary and necessary expenses paid or incurred during the taxable year in carrying on any trade or business.' An item of expenditure, in order to be deductible under this section of the statute, must fall squarely within its language.

We come, then, to the statutory test of deductibility where it is axiomatic that to be deductible as a business expense, three conditions are imposed, namely: (1) the expense must be ordinary and necessary, (2) it must be paid or incurred within the taxable year, and (3) it must be paid or incurred in carrying on a trade or business. In addition, not only must the taxpayer meet the business test, he must substantially prove by evidence or records the deductions claimed under the  law, otherwise,   the same will  be disallowed. The mere allegation of   the 

taxpayer that an item of expense is ordinary and necessary does not justify its deduction.

While it is true that there is a number of decisions in the United States delving on   the   interpretation   of   the   terms   'ordinary   and  necessary'   as   used   in   the federal   tax   laws,   no   adequate   or   satisfactory   definition   of   those   terms   is possible. Similarly, this Court has never attempted to define with precision the terms 'ordinary and necessary.' There are however, certain guiding principles worthy of serious consideration in the proper adjudication of conflicting claims. Ordinarily, an expense will be considered 'necessary' where the expenditure is appropriate and helpful   in   the  development of   the  taxpayer's  business.   It   is 'ordinary'   when   it   connotes   a   payment   which   is   normal   in   relation   to   the business   of   the   taxpayer   and   the   surrounding   circumstances.   The   term 'ordinary' does not require that the payments be habitual or normal in the sense that   the same taxpayer will  have to make them often;  the payment may be unique or non-recurring to the particular taxpayer affected.

There is thus no hard and fast  rule on  the matter.  The right  to a deduction depends in each case on the particular facts and the relation of the payment to the  type of  business in which the  taxpayer  is engaged. The intention of  the taxpayer   often   may   be   the   controlling   fact   in   making   the   determination. Assuming that the expenditure is ordinary and necessary in the operation of the taxpayer's business, the answer to the question as to whether the expenditure is an allowable deduction as a business expense must be determined from the nature   of   the   expenditure   itself,  which   in   turn   depends  on   the   extent   and permanency of the work accomplished by the expenditure.

In the light of the above explanation, we hold that the Court of Tax Appeals did not err when it held on this issue as follows:

Considering the foregoing test of what constitutes an ordinary and necessary deductible expense, it may be asked: Were the margin fees paid by petitioner on its profit remittance to its Head Office in New York appropriate and helpful in the taxpayer's business in the Philippines? Were the margin fees incurred for purposes  proper   to   the   conduct   of   the   affairs   of   petitioner's   branch   in   the Philippines? Or were the margin fees incurred for the purpose of realizing a profit or of minimizing a loss in the Philippines? Obviously not. As stated in the Lopez   case,   the   margin   fees   are   not   expenses   in   connection   with   the production   or  earning  of  petitioner's   incomes   in   the  Philippines.  They  were expenses   incurred   in   the   disposition   of   said   incomes;   expenses   for   the remittance of funds after they have already been earned by petitioner's branch in   the  Philippines   for   the  disposal  of   its  Head Office   in  New York which  is already another distinct and separate income taxpayer.

x x x

Since the margin fees in question were incurred for the remittance of funds to petitioner's Head Office in New York, which is a separate and distinct income taxpayer from the branch in the Philippines, for its disposal abroad, it can never be  said   therefore   that   the  margin   fees  were  appropriate  and helpful   in   the development   of   petitioner's   business   in   the  Philippines   exclusively   or  were incurred for purposes proper to the conduct of the affairs of petitioner's branch in   the  Philippines   exclusively   or   for   the   purpose  of   realizing   a   profit   or   of 

minimizing a loss in the Philippines exclusively. If at all, the margin fees were incurred for purposes proper to the conduct of the corporate affairs of Standard Vacuum Oil Company in New York, but certainly not in the Philippines.

ESSO has  not   shown  that   the   remittance   to   the  head office  of  part  of   its  profits  was  made  in furtherance of its own trade or business. The petitioner merely presumed that all corporate expenses are necessary and appropriate in the absence of a showing that they are illegal or ultra vires. This is error. The public respondent  is correct when it asserts that "the paramount rule  is that claims for deductions are a matter of legislative grace and do not turn on mere equitable considerations ... . The taxpayer in every instance has the burden of justifying the allowance of any deduction claimed." 5

It is clear that ESSO, having assumed an expense properly attributable to its head office, cannot now claim this as an ordinary and necessary expense paid or incurred in carrying on its own trade or business.

WHEREFORE, the decision of the Court of Tax Appeals denying the petitioner's claims for refund of P102,246.00 for 1959 and P434,234.92 for 1960, is AFFIRMED, with costs against the petitioner.

SO ORDERED.

G.R. No. L-24670 December 14, 1979

ORTIGAS & CO., LIMITED PARTNERSHIP, plaintiff-appellant, vs.FEATI BANK AND TRUST CO., defendant-appellee.

SANTOS, J.:

An appeal interposed on June 23, 1965 by plaintiff-appellant, Ortigas & Co., Limited Partnership, from the decision of the Court of First Instance of Rizal, Branch VI, at Pasig, Hon. Andres Reyes presiding, which   dismissed   its   complaint   in   Civil   Case   No.   7706,   entitled,   "Ortigas   &   Company,   Limited Partnership, plaintiff, v. Feati Bank and Trust Company, defendant," for lack of merit.

The following facts — a reproduction of the lower court's findings, which,  in turn, are based on a stipulation of facts entered into by the parties are not disputed. Plaintiff (formerly known as "Ortigas, Madrigal y Cia") is a limited partnership and defendant Feati Bank and Trust Co., is a corporation duly organized and existing in accordance with the laws of the Philippines. Plaintiff   is engaged in real estate business, developing and selling lots to the public, particularly the Highway Hills Subdivision along Epifanio de los Santos Avenue, Mandaluyong, Rizal. 1

On March 4, 1952, plaintiff, as vendor, and Augusto Padilla y Angeles and Natividad Angeles, as vendees, entered into separate agreements of sale on installments over two parcels of land, known as Lots Nos. 5 and 6, Block 31, of the Highway Hills Subdivision, situated at Mandaluyong, Rizal. On July 19, 1962, the said vendees transferred their rights and interests over the aforesaid lots in favor of one Emma Chavez. Upon completion of payment of the purchase price, the plaintiff executed the corresponding deeds of sale in favor of Emma Chavez. Both the agreements (of sale on installment) and the deeds of sale contained the stipulations or restrictions that:

1.  The parcel  of   land subject  of   this  deed of  sale shall  be used  the Buyer exclusively  for   residential  purposes, and she shall  not  be entitled  to  take or remove soil, stones or gravel from it or any other lots belonging to the Seller.

2.  All   buildings   and  other   improvements   (except   the   fence)  which  may  be constructed at any time in said lot must be, (a) of strong materials and properly painted, (b) provided with modern sanitary installations connected either to the public sewer or to an approved septic tank, and (c) shall not be at a distance of less than two (2) meters from its boundary lines. 2

The above restrictions were later annotated in TCT Nos. 101509 and 101511 of the Register of Deeds of Rizal, covering the said lots and issued in the name of Emma Chavez. 3

Eventually,  defendant-appellee  acquired Lots  Nos.  5 and 6,  with  TCT Nos.  101613 and 106092 issued in its name, respectively and the building restrictions were also annotated therein. 4 Defendant-appellee bought Lot No. 5 directly from Emma Chavez, "free from all  liens and encumbrances as stated  in Annex  'D', 5 while Lot No. 6 was acquired from Republic Flour Mills through a "Deed of Exchange," Annex "E". 6 TCT No. 101719 in the name of Republic Flour Mills likewise contained the same restrictions, although defendant-appellee claims that Republic Flour Mills purchased the said Lot No. 6 "in good faith. free from all liens and encumbrances," as stated in the Deed of Sale, Annex "F" 7 between it and Emma Chavez.

Plaintiff-appellant   claims   that   the   restrictions   annotated  on  TCT  Nos.   101509,   101511,   101719, 101613,   and   106092   were   imposed   as   part   of   its   general   building   scheme   designed   for   the beautification and development of the Highway Hills Subdivision which forms part of the big landed estate of plaintiff-appellant where commercial and industrial sites are also designated or established. 8

Defendant-appellee, upon the other hand, maintains that the area along the western part of Epifanio de los Santos Avenue (EDSA) from Shaw Boulevard to Pasig River, has been declared a commercial and  industrial  zone,  per  Resolution No.  27,  dated February 4,  1960 of   the Municipal  Council  of Mandaluyong,   Rizal. 9 It   alleges   that   plaintiff-appellant   'completely   sold   and   transferred   to   third persons all   lots   in  said  subdivision   facing Epifanio  de  los Santos  Avenue"10 and   the  subject   lots thereunder were acquired by it "only on July 23, 1962 or more than two (2) years after the area ... had been declared a commercial and industrial zone ... 11

On or  about  May 5,  1963,  defendant-appellee  began  laying  the  foundation  and commenced  the construction of  a building on Lots  Nos.  5 and 6,   to  be devoted  to  banking purposes,  but  which defendant-appellee claims could also be devoted to, and used exclusively for, residential purposes. The   following   day,   plaintiff-appellant   demanded   in   writing   that   defendant-appellee   stop   the construction  of   the   commerical   building   on   the   said   lots.   The   latter   refused   to   comply  with   the demand,   contending   that   the   building   was   being   constructed   in   accordance   with   the   zoning regulations,   defendant-appellee   having   filed   building   and   planning   permit   applications   with   the Municipality   of  Mandaluyong,   and   it   had   accordingly   obtained   building   and   planning   permits   to proceed with the construction. 12

On the basis of the foregoing facts, Civil Case No. 7706, supra, was submitted in the lower court for decision.   The   complaint   sought,   among   other   things,   the   issuance   of   "a   writ   of   preliminary injunction ... restraining and enjoining defendant, its agents, assigns, and those acting on its or their behalf   from   continuing   or   completing   the   construction   of   a   commercial   bank   building   in   the premises ... involved, with the view to commanding the defendant to observe and comply with the building restrictions annotated in the defendant's transfer certificate of title."

In deciding the said case, the trial court considered, as the fundamental issue, whether or not the resolution of the Municipal Council of Mandaluyong declaring Lots Nos. 5 and 6, among others, as part of the commercial and industrial zone of the municipality, prevailed over the building restrictions imposed by  plaintiff-appellant  on   the   lots   in  question. 13 The   records  do  not   show  that  a  writ   of preliminary injunction was issued.

The trial court upheld the defendant-appellee and dismissed the complaint, holding that the subject restrictions were subordinate to Municipal Resolution No. 27, supra. It predicated its conclusion on the exercise of police power of the said municipality, and stressed that private interest should "bow down to general interest and welfare. " In short, it upheld the classification by the Municipal Council of the area along Epifanio de los Santos Avenue as a commercial and industrial zone, and held that the same rendered  "ineffective and unenforceable"   the  restrictions  in  question as against  defendant-appellee. 14 The trial court decision further emphasized that it "assumes said resolution to be valid, 

considering that there is no issue raised by either of the parties as to whether the same is null and void. 15

On March 2, 1965, plaintiff-appellant filed a motion for reconsideration of the above decision, 16 which motion was opposed by defendant-appellee on March 17, 1965. 17 It averred, among others, in the motion for reconsideration that defendant- appellee "was duty bound to comply with the conditions of the contract of sale in its favor, which conditions were duly annotated in the Transfer Certificates of Title issued in her (Emma Chavez) favor." It also invited the trial court's attention to its claim that the Municipal Council  had (no) power to nullify the contractual obligations assumed by the defendant corporation." 18

The trial court denied the motion for reconsideration in its order of March 26, 1965. 19

On April 2, 1965 plaintiff-appellant filed its notice of appeal from the decision dismissing the complaint and from the order of March 26, 1965 denying the motion for reconsideration, its record on appeal, and a cash appeal bond." 20On April 14, the appeal was given due course 21 and the records of the case were elevated directly to this Court, since only questions of law are raised. 22

Plaintiff-appellant alleges in its brief that the trial court erred —

I.  When  it  sustained the view that Resolution No. 27, series of 1960 of  the Municipal Council of Mandaluyong, Rizal declaring Lots Nos. 5 and 6, among others, as part of the commercial and industrial zone, is valid because it did so in the exercise of its police power; and

II.  When  it   failed  to consider whether or  not   the Municipal  Council  had  the power to nullify the contractual obligations assumed by defendant-appellee and when it did not make a finding that the building was erected along the property line, when it  should have been erected two meters away from said property line. 23

The defendant-appellee submitted its counter-assignment of errors. In this connection, We already had occasion to hold in Relativo v. Castro 24 that "(I)t is not incumbent on the appellee, who occupies a purely defensive position, and is seeking no affirmative relief, to make assignments of error, "

The only   issues  to  be  resolved,   therefore,  are:   (1)  whether  Resolution  No.  27  s-1960  is  a  valid exercise of police power; and (2) whether the said Resolution can nullify or supersede the contractual obligations assumed by defendant-appellee.

1.  The contention  that   the  trial  court  erred  in  sustaining  the validity  of  Resolution No.  27 as an exercise of police power is without merit. In the first place, the validity of the said resolution was never questioned before it. The rule is that the question of  law or of fact which may be included in the appellant's assignment of errors must be those which have been raised in the court below, and are within the issues framed by the parties. 25 The object of requiring the parties to present all questions and issues to the lower court before they can be presented to the appellate court is to enable the lower court to pass thereon, so that the appellate court upon appeal may determine whether or not such ruling was erroneous. The requirement is in furtherance of justice in that the other party may not be  taken by surprise. 26 The rule against  the practice of blowing "hot and cold" by assuming one position in the trial court and another on appeal will, in the words of Elliot, prevent deception. 27 For it is well-settled that  issues or defenses not raised 28 or properly litigated 29 or pleaded 30 in the Court below cannot be raised or entertained on appeal.

In this particular case, the validity of the resolution was admitted at least impliedly, in the stipulation of facts below. when plaintiff-appellant did not dispute the same. The only controversy then as stated by the trial court was whether or not the resolution of the Municipal Council of Mandaluyong ... which declared lots Nos. 4 and 5 among others, as a part of the commercial and industrial zone of the municipality,   prevails   over   the   restrictions   constituting   as   encumbrances   on   the   lots   in question. 31 Having admitted the validity of the subject resolution below, even if   impliedly, plaintiff-appellant cannot now change its position on appeal.

But, assuming arguendo that it is not yet too late in the day for plaintiff-appellant to raise the issue of the   invalidity   of   the  municipal   resolution   in   question,  We  are   of   the   opinion   that   its   posture   is unsustainable.   Section   3   of   R.A.   No.   2264,   otherwise   known   as   the   Local   Autonomy Act," 32 empowers   a   Municipal   Council   "to   adopt   zoning   and   subdivision   ordinances or regulations"; 33 for   the municipality.  Clearly,   the  law does not  restrict   the exercise of   the power through an ordinance. Therefore, granting that Resolution No. 27 is not an ordinance, it certainly is a regulatory measure within the intendment or ambit of the word "regulation" under the provision. As a matter of fact the same section declares that the power exists "(A)ny provision of law to the contrary notwithstanding ... "

An examination of  Section 12 of   the same  law 34 which  prescribes  the  rules  for   its   interpretation likewise reveals that the implied power of a municipality should be "liberally construed in its favor" and that "(A)ny fair and reasonable doubt as to the existence of the power should be interpreted in favor of the local government and it shall be presumed to exist." The same section further mandates that the general welfare clause be liberally interpreted in case of doubt, so as to give more power to local governments   in  promoting   the  economic  conditions,   social  welfare  and  material  progress   of   the people in the community. The only exceptions under Section 12 are existing vested rights arising out of a contract between "a province, city or municipality on one hand and a third party on the other," in which case the original terms and provisions of the contract should govern. The exceptions, clearly, do not apply in the case at bar.

2. With regard to the contention that said resolution cannot nullify the contractual obligations assumed by the defendant-appellee – referring to the restrictions incorporated in the deeds of sale and later in the corresponding Transfer Certificates of Title issued to defendant-appellee – it should be stressed, that while non-impairment of contracts is constitutionally guaranteed, the rule is not absolute, since it has   to   be   reconciled  with   the   legitimate   exercise   of   police   power,   i.e.,   "the   power   to   prescribe regulations to promote the health, morals, peace, education, good order or safety and general welfare of the people. 35 Invariably described as "the most essential, insistent, and illimitable of powers" 36 and "in a sense, the greatest and most powerful attribute of government, 37 the exercise of the power may be judicially inquired into and corrected only if  it  is capricious, 'whimsical,  unjust or unreasonable, there   having  been  a  denial   of   due  process  or   a   violation  of  any   other   applicable   constitutional guarantee. 38 As   this   Court   held   through   Justice   Jose   P.   Bengzon   in Philippine Long Distance Company vs. City of Davao, et al. 39 police power "is elastic and must be responsive to various social conditions; it is not, confined within narrow circumscriptions of precedents resting on past conditions; it must follow the legal progress of a democratic way of life." We were even more emphatic in Vda. de Genuino vs. The Court of Agrarian Relations, et al., 40 when We declared: "We do not see why public welfare when clashing with the individual right to property should not be made to prevail through the state's exercise of its police power.

Resolution No. 27, s-1960 declaring the western part of highway 54, now E. de los Santos Avenue (EDSA, for short) from Shaw Boulevard to the Pasig River as an industrial and commercial zone, was obviously passed by the Municipal Council of Mandaluyong, Rizal in the exercise of police power to safeguard or promote the health, safety, peace, good order and general welfare of the people in the locality, Judicial notice may be taken of the conditions prevailing in the area, especially where lots Nos. 5 and 6 are located. The lots themselves not only front the highway; industrial and commercial complexes have flourished about the place. EDSA, a main traffic artery which runs through several 

cities  and municipalities  in   the Metro Manila  area, supports an endless stream of  traffic  and the resulting activity,  noise and pollution are hardly  conducive  to  the health,  safety  or  welfare of   the residents  in   its  route.  Having been expressly granted  the power  to  adopt zoning and subdivision ordinances   or   regulations,   the  municipality   of  Mandaluyong,   through   its  Municipal   'council,   was reasonably, if not perfectly, justified under the circumstances, in passing the subject resolution.

The scope of police power keeps expanding as civilization advances, stressed this Court, speaking thru Justice Laurel in the leading case of Calalang v. Williams et al., 41 Thus-

As was said in the case of Dobbins v. Los Angeles (195 US 223, 238 49 L. ed. 169), 'the right to exercise the police power is a continuing one, and a business lawful today may in the future, because of changed situation, the growth of population or other causes, become a menace to the public health and welfare, and be required to yield to the public good.' And in People v. Pomar (46 Phil. 440), it was observed that 'advancing civilization is bringing within the scope of police power of the state today things which were not thought of as being with in such power yesterday. The   development   of   civilization),   the   rapidly increasing population, the growth of public opinion, with an increasing desire on the part of the masses and of the government to look after and care for the interests of the individuals of the state, have brought within the police power many   questions   for   regulation   which   formerly   were   not   so considered. 42 (Emphasis, supplied.)

Thus,  the state,   in order to promote  the general welfare, may  interfere with personal  liberty, with property, and with business and occupations. Persons may be subjected to all kinds of restraints and burdens,   in  order   to  secure   the  general  comfort  health and prosperity  of   the state 43 and  to  this fundamental aim of our Government, the rights of the individual are subordinated. 44

The need for reconciling the non-impairment clause of the Constitution and the valid exercise of police power may also be gleaned from Helvering v. Davis 45 wherein Mr. Justice Cardozo, speaking for the Court, resolved the conflict "between one welfare and another, between particular and general, thus —

Nor  is  the concept of   the general  welfare static. Needs that were narrow or parochial a century ago may be interwoven in our day with the well-being of the nation What is critical or urgent changes with the times. 46

The motives behind  the passage of  the questioned resolution being reasonable,  and it  being a " legitimate   response   to  a   felt   public  need," 47 not  whimsical  or  oppressive,   the  non-impairment  of contracts clause of the Constitution will not bar the municipality's proper exercise of the power. Now Chief Justice Fernando puts it aptly when he declared: "Police power legislation then is not likely to succumb to the challenge that thereby contractual rights are rendered nugatory."48

Furthermore,  We restated  in Philippine American Life Ins. Co. v. Auditor General 49 that   laws and reservation of essential  attributes of sovereign power are read into contracts agreed upon by the parties. Thus —

Not  only  are existing  laws  read  into contracts   in  order   to   fix  obligations as between  the  parties,  but the reservation of essential attributes of sovereign power is also read into contracts as a postulate of the legal order . The policy of protecting contracts  against   impairments  presupposes the maintenance of  a government   by   virtue   of   which   contractual   relations   are   worthwhile   –   a 

government which retains adequate authority  to secure  the peace and good order of society.

Again, We held in Liberation Steamship Co., Inc. v. Court of Industrial Relations, 50 through Justice J.B.L. Reyes, that ... the law forms part of, and is read into, every contract, unless clearly excluded therefrom in those cases where such exclusion is allowed." The decision in Maritime Company of the Philippines v. Reparations Commission, 51 written   for   the  Court   by   Justice  Fernando,   now  Chief Justice, restates the rule.

One   last   observation.  Appellant   has   placed  unqualified   reliance  on  American   jurisprudence  and authorities 52 to bolster its theory that the municipal resolution in question cannot nullify or supersede the agreement of  the parties embodied  in  the sales contract,  as  that,  it  claims,  would  impair   the obligation of contracts in violation of the Constitution. Such reliance is misplaced.

In the first place, the views set forth in American decisions and authorities are not per se controlling in the Philippines, the laws of which must necessarily be construed in accordance with the intention of its own lawmakers and such intent may be deduced from the language of each law and the context of other  local  legislation related thereto. 53 and Burgess, et al v. Magarian, et al., 55 two Of the cases cited by plaintiff-appellant,   lend support   to   the conclusion  reached by  the  trial  court,   i.e.   that   the municipal   resolution   supersedes/supervenes   over   the   contractual   undertaking   between   the parties. Dolan v. Brown, states that "Equity will not, as a rule, enforce a restriction upon the use of property by injunction where the property has so changed in character and environment as to make it unfit or unprofitable for use should the restriction be enforced, but will,   in such a case,  leave the complainant to whatever remedy he may have at law. 56 (Emphasis supplied.) Hence, the remedy of injunction in Dolan vs. Brown was denied on the specific holding that "A grantor may lawfully insert in his deed conditions or restrictions which are not against public policy and do not materially impair the beneficial enjoyment of the estate. 57 Applying the principle just stated to the present controversy, We can say that since it is now unprofitable, nay a hazard to the health and comfort, to use Lots Nos. 5 and 6 for strictly residential purposes, defendants- appellees should be permitted, on the strength of the resolution promulgated under the police power of the municipality, to use the same for commercial purposes. In Burgess v. Magarian et al. it was, held that "restrictive covenants running with the land are binding on all subsequent purchasers ... " However, Section 23 of the zoning ordinance involved therein contained a proviso expressly declaring that the ordinance was not intended "to interfere with or abrogate or annul any easements, covenants or other agreement between parties." 58 In the case at bar, no such proviso is found in the subject resolution.

It is, therefore, clear that even if the subject building restrictions were assumed by the defendant-appellee as vendee of Lots Nos. 5 and 6, in the corresponding deeds of sale, and later, in Transfer  Certificates of Title Nos. 101613 and 106092, the contractual obligations so assumed cannot prevail over Resolution No. 27, of the Municipality of Mandaluyong, which has validly exercised its police power through the said resolution. Accordingly, the building restrictions, which declare Lots Nos. 5 and 6 as residential, cannot be enforced.

IN VIEW OF THE FOREGOING, the decision appealed from, dismissing the complaint,  is hereby AFFIRMED. "without pronouncement as to costs. SO ORDERED.

[G.R. No. 158540. July 8, 2004]

SOUTHERN CROSS CEMENT CORPORATION, petitioner, vs. THE PHILIPPINE CEMENT MANUFACTURERS CORP., THE SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF TRADE & INDUSTRY,

THE SECRETARY OF THE DEPARTMENT OF FINANCE, and THE COMMISSIONER OF THE BUREAU OF CUSTOMS, respondents.

D E C I S I O N

TINGA, J.:

Good  fences  make good neighbors,   so observed Robert  Frost,   the archetype of   traditional  New England detachment. The Frost ethos has been heeded by nations adjusting to the effects of the liberalized global market.[1] The Philippines, for one, enacted Republic Act (Rep. Act) No. 8751 (on the imposition of countervailing duties), Rep. Act No. 8752 (on the imposition of anti-dumping duties) and, finally, Rep. Act No. 8800, also known as the Safeguard Measures Act (SMA)[2] soon after it joined the General Agreement on Tariff and Trade (GATT) and the World Trade Organization (WTO) Agreement.[3]

The SMA provides the structure and mechanics for the imposition of emergency measures, including tariffs, to protect domestic industries and producers from increased imports which inflict or could inflict serious  injury  on   them.[4]  The wisdom of  the policies behind  the SMA, however,   is  not  put   into question by the petition at bar. The questions submitted to the Court relate to the means and the procedures ordained in the law to ensure that the determination of the imposition or non-imposition of a safeguard measure is proper.

Antecedent Facts

Petitioner Southern Cross Cement Corporation (Southern Cross) is a domestic corporation engaged in   the   business   of   cement  manufacturing,   production,   importation   and   exportation.   Its   principal stockholders are Taiheiyo Cement Corporation and Tokuyama Corporation, purportedly the largest cement manufacturers in Japan.[5]

Private respondent Philippine Cement Manufacturers Corporation[6] (Philcemcor) is an association of domestic  cement manufacturers.   It  has eighteen (18) members,[7]  per Record.  While  Philcemcor heralds itself to be an association of domestic cement manufacturers, it appears that considerable equity holdings,  if not controlling interests  in at  least twelve (12) of its member-corporations, were acquired by the three largest cement manufacturers in the world, namely Financiere Lafarge S.A. of France,   Cemex   S.A.   de   C.V.   of  Mexico,   and  Holcim   Ltd.   of   Switzerland   (formerly  Holderbank Financiere Glaris, Ltd., then Holderfin B.V.).[8]

On 22 May 2001, respondent Department of Trade and Industry (DTI) accepted an application from Philcemcor,   alleging   that   the   importation  of   gray  Portland   cement[9]   in   increased  quantities   has caused declines in domestic production, capacity utilization, market share, sales and employment; as well  as caused depressed   local  prices.  Accordingly,  Philcemcor  sought   the   imposition  at   first  of provisional, then later, definitive safeguard measures on the import of cement pursuant to the SMA. Philcemcor filed the application in behalf of twelve (12) of its member-companies.[10]

After  preliminary  investigation,   the Bureau of   Import  Services of   the DTI,  determined  that  critical circumstances existed justifying the imposition of provisional measures.[11] On 7 November 2001, the DTI issued an Order, imposing a provisional measure equivalent to Twenty Pesos and Sixty Centavos 

(P20.60) per  forty (40) kilogram bag on all   importations of gray Portland cement  for  a period not exceeding two hundred (200) days from the date of issuance by the Bureau of Customs (BOC) of the implementing Customs Memorandum Order.[12] The corresponding Customs Memorandum Order was  issued on 10 December 2001,   to   take effect   that  same day and  to  remain  in   force  for   two hundred (200) days.[13]

In the meantime, the Tariff Commission, on 19 November 2001, received a request from the DTI for a formal investigation to determine whether or not to impose a definitive safeguard measure on imports of   gray  Portland   cement,   pursuant   to   Section   9   of   the  SMA   and   its   Implementing   Rules   and Regulations. A notice of commencement of formal investigation was published in the newspapers on 21 November 2001. Individual notices were likewise sent to concerned parties, such as Philcemcor, various importers and exporters, the Embassies of Indonesia, Japan and Taiwan, contractors/builders associations,   industry   associations,   cement   workers   groups,   consumer   groups,   non-government organizations and concerned government agencies.[14]  A preliminary conference was held on 27 November 2001, attended by several concerned parties, including Southern Cross.[15] Subsequently, the Tariff  Commission  received several  position papers both  in  support  and against  Philcemcors application.[16] The Tariff Commission also visited the corporate offices and manufacturing facilities of   each  of   the   applicant   companies,   as  well   as   that   of  Southern  Cross   and   two  other   cement importers.[17]

On 13 March 2002, the Tariff Commission issued its Formal Investigation Report (Report). Among the factors studied by the Tariff Commission in its Report were the market share of the domestic industry,[18] production and sales,[19] capacity utilization,[20] financial performance and profitability,[21] and return on sales.[22] The Tariff Commission arrived at the following conclusions:

1. The circumstances provided in Article XIX of GATT 1994 need not be demonstrated since the product under consideration (gray Portland cement) is not the subject of any Philippine obligation or tariff concession under the WTO Agreement. Nonetheless, such inquiry is governed by the national legislation (R.A. 8800) and the terms and conditions of the Agreement on Safeguards.

2. The collective output of the twelve (12) applicant companies constitutes a major proportion of the total domestic production of gray Portland cement and blended Portland cement.

3.   Locally   produced  gray  Portland   cement   and  blended  Portland   cement   (Pozzolan)   are   like   to imported gray Portland cement.

4.  Gray  Portland   cement   is   being   imported   into   the  Philippines   in   increased  quantities,   both   in absolute   terms and  relative  to  domestic  production,  starting  in  2000.  The  increase   in  volume of imports is recent, sudden, sharp and significant.

5. The industry has not suffered and is not suffering significant overall impairment in its condition, i.e., serious injury.

6. There is no threat of serious injury that is imminent from imports of gray Portland cement.

7. Causation has become moot and academic in view of the negative determination of the elements of serious injury and imminent threat of serious injury.[23]

Accordingly, the Tariff Commission made the following recommendation, to wit:

The elements of  serious   injury  and  imminent   threat  of  serious   injury  not  having  been established, it is hereby recommended that no definitive general safeguard measure be imposed on the importation of gray Portland cement.[24]

The DTI   received   the  Report  on 14 March  2002.  After   reviewing   the  report,   then DTI  Secretary Manuel Roxas II (DTI Secretary) disagreed with the conclusion of the Tariff Commission that there was no serious injury to the local cement industry caused by the surge of imports.[25] In view of this  disagreement,   the  DTI   requested  an  opinion   from  the  Department  of   Justice   (DOJ)  on   the  DTI Secretarys scope of options  in acting on the Commissions recommendations. Subsequently,  then DOJ Secretary Hernando Perez rendered an opinion stating that Section 13 of the SMA precluded a review by the DTI Secretary of the Tariff Commissions negative finding, or finding that a definitive safeguard measure should not be imposed.[26]

On 5 April 2002, the DTI Secretary promulgated a Decision. After quoting the conclusions of the Tariff Commission, the DTI Secretary noted the DTIs disagreement with the conclusions. However, he also cited   the  DOJ Opinion  advising   the  DTI   that   it  was bound by   the  negative   finding  of   the  Tariff  Commission. Thus, he ruled as follows:

The DTI has no alternative but to abide by the [Tariff] Commissions recommendations.

IN VIEW OF THE FOREGOING, and in accordance with Section 13 of RA 8800 which states:

In   the event of  a  negative  final  determination;  or   if   the cash bond  is  in  excess of   the definitive safeguard duty  assessed,   the  Secretary  shall   immediately   issue,   through  the Secretary of Finance, a written instruction to the Commissioner of Customs, authorizing the return of   the cash bond or  the remainder  thereof, as  the case may be, previously collected as provisional general safeguard measure within ten (10) days from the date a final decision has been made; Provided, that the government shall not be liable for any interest on the amount to be returned. The Secretary shall not accept for consideration another petition from the same industry, with respect to the same imports of the product under consideration within one (1) year after the date of rendering such a decision.

The DTI hereby issues the following:

The application for safeguard measures against the importation of gray Portland cement filed   by   PHILCEMCOR   (Case  No.   02-2001)   is   hereby   denied.[27]   (Emphasis   in   the original)

Philcemcor received a copy of the DTI Decision on 12 April 2002. Ten days later, it filed with the Court of  Appeals  a  Petition   for  Certiorari,  Prohibition and Mandamus[28]  seeking  to  set  aside  the  DTI Decision, as well  as the Tariff  Commissions Report. Philcemcor likewise applied for a Temporary Restraining  Order/Injunction   to   enjoin   the  DTI   and   the  BOC   from   implementing   the   questioned Decision and Report. It prayed that the Court of Appeals direct the DTI Secretary to disregard the Report   and   to   render   judgment   independently   of   the   Report.   Philcemcor   argued   that   the   DTI Secretary,   vested  as  he   is  under   the   law  with   the  power  of   review,   is  not  bound   to  adopt   the recommendations of the Tariff  Commission; and,  that  the Report  is void, as it   is predicated on a flawed framework, inconsistent inferences and erroneous methodology.[29]

On 10 June 2002, Southern Cross filed its Comment.[30] It argued that the Court of Appeals had no jurisdiction over Philcemcors  Petition,   for   it   is  on  the Court  of  Tax Appeals   (CTA)  that   the SMA conferred   jurisdiction   to   review   rulings   of   the  Secretary   in   connection  with   the   imposition   of   a safeguard measure. It likewise argued that Philcemcors resort to the special civil action of certiorari is improper, considering that what Philcemcor sought to rectify is an error of judgment and not an error of jurisdiction or grave abuse of discretion, and that a petition for review with the CTA was available as a plain,  speedy and adequate remedy. Finally,  Southern Cross echoed the DOJ Opinion  that Section 13 of the SMA precludes a review by the DTI Secretary of a negative finding of the Tariff  Commission.

After conducting a hearing on 19 June 2002 on Philcemcors application for preliminary injunction, the Court of Appeals Twelfth Division[31] granted the writ sought in its Resolution dated 21 June 2002.[32] Seven days later, on 28 June 2002, the two-hundred (200)-day period for the imposition of the provisional  measure expired.  Despite   the  lapse  of   the period,   the BOC continued  to  impose  the provisional   measure   on   all   importations   of   Portland   cement   made   by   Southern   Cross.   The uninterrupted assessment of the tariff, according to Southern Cross, worked to its detriment to the point that the continued imposition would eventually lead to its closure.[33]

Southern Cross timely filed a Motion for Reconsideration of the Resolution on 9 September 2002. Alleging  that  Philcemcor  was  not  entitled   to  provisional   relief,  Southern  Cross  likewise  sought  a clarificatory order as to whether the grant of the writ of preliminary injunction could extend the earlier  imposition of the provisional measure beyond the two hundred (200)-day limit imposed by law. The appeals court failed to take immediate action on Southern Crosss motion despite the four (4) motions for early resolution the latter filed between September of 2002 and February of 2003. After six (6) months, on 19 February 2003, the Court of Appeals directed Philcemcor to comment on Southern Crosss Motion for Reconsideration.[34] After Philcemcor filed its Opposition[35] on 13 March 2003, Southern Cross filed another set of four (4) motions for early resolution.

Despite the efforts of Southern Cross, the Court of Appeals failed to directly resolve the Motion for Reconsideration. Instead, on 5 June 2003, it rendered a Decision,[36] granting in part Philcemcors petition. The appellate court ruled that it had jurisdiction over the petition for certiorari since it alleged grave abuse of discretion. It refused to annul the findings of the Tariff Commission, citing the rule that factual findings of administrative agencies are binding upon the courts and its corollary, that courts should  not   interfere   in  matters  addressed  to   the  sound discretion and coming  under   the special technical knowledge and training of such agencies.[37] Nevertheless, it held that the DTI Secretary is not   bound   by   the   factual   findings   of   the   Tariff   Commission   since   such   findings   are   merely recommendatory and they fall within the ambit of the Secretarys discretionary review. It determined that the legislative intent is to grant the DTI Secretary the power to make a final decision on the Tariff Commissions recommendation.[38] The dispositive portion of the Decision reads:

WHEREFORE,   based  on   the   foregoing  premises,   petitioners   prayer   to   set   aside   the findings of the Tariff Commission in its assailed Report dated March 13, 2002 is DENIED. On the other hand, the assailed April 5, 2002 Decision of the Secretary of the Department of Trade and Industry is hereby SET ASIDE. Consequently, the case is REMANDED to the public respondent Secretary of Department of Trade and Industry for a final decision in accordance with RA 8800 and its Implementing Rules and Regulations. SO ORDERED.[39]

On 23 June 2003, Southern Cross filed the present petition, assailing the appellate courts Decision for departing   from   the   accepted   and   usual   course   of   judicial   proceedings,   and   not   deciding   the substantial questions in accordance with law and jurisprudence. The petition argues in the main that the Court of Appeals has no jurisdiction over Philcemcors petition, the proper remedy being a petition for   review  with   the  CTA conformably  with   the  SMA,   and;   that   the   factual   findings   of   the  Tariff Commission   on   the   existence   or   non-existence   conditions  warranting   the   imposition   of   general safeguard measures are binding upon the DTI Secretary.

The timely  filing of Southern Crosss petition before this Court necessarily prevented the Court of Appeals Decision from becoming final.[40] Yet on 25 June 2003, the DTI Secretary issued a new Decision, ruling this time that that in light of the appellate courts Decision there was no longer any legal impediment to his deciding Philcemcors application for definitive safeguard measures.[41] He made a determination that, contrary to the findings of the Tariff Commission, the local cement industry had suffered serious injury as a result of the import surges.[42] Accordingly, he imposed a definitive safeguard measure on the importation of gray Portland cement, in the form of a definitive safeguard duty in the amount of P20.60/40 kg. bag for three years on imported gray Portland Cement.[43]

On 7 July 2003, Southern Cross  filed with   the Court  a  Very Urgent Application  for  a Temporary Restraining Order and/or A Writ of Preliminary Injunction (TRO Application), seeking to enjoin the DTI Secretary from enforcing his Decision of 25 June 2003 in view of the pending petition before this Court. Philcemcor filed an opposition, claiming, among others, that it is not this Court but the CTA that has jurisdiction over the application under the law.

On 1  August  2003,  Southern  Cross   filed  with   the  CTA a  Petition   for  Review,  assailing   the  DTI Secretarys 25 June 2003 Decision which imposed the definite safeguard measure. Prescinding from this  action,  Philcemcor   filed  with   this  Court  a  Manifestation  and Motion   to  Dismiss   in   regard   to Southern Crosss petition, alleging that it deliberately and willfully resorted to forum-shopping. It points out that Southern Crosss TRO Application seeks to enjoin the DTI Secretarys second decision, while its Petition before the CTA prays for the annulment of the same decision.[44]

Reiterating its Comment on Southern Crosss Petition for Review, Philcemcor also argues that the CTA, being a special court of limited jurisdiction, could only review the ruling of the DTI Secretary when a safeguard measure is imposed, and that the factual findings of the Tariff Commission are not binding on the DTI Secretary.[45]

After giving due course to Southern Crosss Petition, the Court called the case for oral argument on 18 February 2004.[46] At the oral argument, attended by the counsel for Philcemcor and Southern Cross and the Office of the Solicitor General, the Court simplified the issues in this wise: (i) whether the Decision of the DTI Secretary is appealable to the CTA or the Court of Appeals; (ii) assuming that the Court of Appeals has jurisdiction, whether its Decision is in accordance with law; and, (iii) whether a Temporary Restraining Order is warranted.[47]

During the oral arguments, counsel for Southern Cross manifested that due to the imposition of the general safeguard measures, Southern Cross was forced to cease operations in the Philippines in November of 2003.[48]

Propriety of the Temporary Restraining Order

Before  the merits of  the Petition,  a brief comment on Southern Crosss application  for  provisional relief.   It   sought   to  enjoin   the  DTI  Secretary   from enforcing   the  definitive  safeguard  measure  he imposed in his 25 June 2003 Decision. The Court did not grant the provisional relief for it would be tantamount to enjoining the collection of taxes, a peremptory judicial act which is traditionally frowned upon,[49] unless there is a clear statutory basis  for   it.[50]  In  that  regard, Section 218 of  the Tax Reform Act of 1997 prohibits any court from granting an injunction to restrain the collection of any national   internal   revenue tax,   fee or  charge  imposed by  the  internal   revenue code.[51]  A similar philosophy is expressed by Section 29 of the SMA, which states that the filing of a petition for review before   the   CTA   does   not   stop,   suspend,   or   otherwise   toll   the   imposition   or   collection   of   the appropriate tariff duties or the adoption of other appropriate safeguard measures.[52] This evinces a clear legislative intent that the imposition of safeguard measures, despite the availability of judicial review, should not be enjoined notwithstanding any timely appeal of the imposition.

The Forum-Shopping Issue

In the same breath, we are not convinced that the allegation of forum-shopping has been duly proven, or that sanction should befall upon Southern Cross and its counsel. The standard by Section 5, Rule 7 of the 1997 Rules of Civil Procedure in order that sanction may be had is that the acts of the party or his   counsel   clearly   constitute  willful   and  deliberate   forum  shopping.[53]   The   standard   implies   a malicious intent to subvert procedural rules, and such state of mind is not evident in this case.

The Jurisdictional Issue

On to the merits of the present petition.

In its assailed Decision, the Court of Appeals, after asserting only in brief that it had jurisdiction over Philcemcors Petition, discussed the issue of whether or not the DTI Secretary is bound to adopt the negative recommendation of the Tariff Commission on the application for safeguard measure. The Court of Appeals maintained that  it  had jurisdiction over the petition, as it alleged grave abuse of discretion on the part of the DTI Secretary, thus:

A perusal of the instant petition reveals allegations of grave abuse of discretion on the part of the DTI Secretary   in   rendering   the  assailed  April   5,  2002 Decision wherein   it  was  ruled  that  he  had no alternative but to abide by the findings of the Commission on the matter of safeguard measures for the local cement industry. Abuse of discretion is admittedly within the ambit of certiorari.

Grave   abuse   of   discretion   implies   such   capricious   and   whimsical   exercise   of   judgment   as   is equivalent to lack of jurisdiction. It is alleged that, in the assailed Decision, the DTI Secretary gravely abused   his   discretion   in   wantonly   evading   to   discharge   his   duty   to   render   an   independent determination or decision in imposing a definitive safeguard measure.[54]

We do not doubt that the Court of Appeals certiorari powers extend to correcting grave abuse of discretion on the part of  an officer  exercising judicial or quasi-judicial   functions.[55]  However,  the special civil action of certiorari is available only when there is no plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law.[56] Southern Cross relies on this limitation, stressing that Section 29 of the SMA is a plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of law which Philcemcor did not avail of. The Section reads:

Section  29.  Judicial  Review.  Any  interested party  who  is  adversely  affected by  the  ruling of   the Secretary in connection with the imposition of a safeguard measure may file with the CTA, a petition for review of such ruling within thirty (30) days from receipt thereof. Provided, however, that the filing of such petition  for   review shall  not   in any way stop,  suspend or otherwise  toll   the  imposition or collection of the appropriate tariff duties or the adoption of other appropriate safeguard measures, as the case may be.

The petition for review shall comply with the same requirements and shall follow the same rules of procedure and shall  be subject to the same disposition as in appeals  in connection with adverse rulings on tax matters to the Court of Appeals.[57] (Emphasis supplied)

It is not difficult to divine why the legislature singled out the CTA as the court with jurisdiction to review the ruling of the DTI Secretary in connection with the imposition of a safeguard measure. The Court has long recognized the legislative determination to vest sole and exclusive jurisdiction on matters involving internal revenue and customs duties to such a specialized court.[58] By the very nature of its function, the CTA is dedicated exclusively to the study and consideration of tax problems and has necessarily developed an expertise on the subject.[59]

At the same time, since the CTA is a court of limited jurisdiction, its jurisdiction to take cognizance of a case   should   be   clearly   conferred   and   should   not   be   deemed   to   exist   on  mere   implication.[60] Concededly, Rep. Act No. 1125, the statute creating the CTA, does not extend to it the power to review decisions of the DTI Secretary in connection with the imposition of safeguard measures.[61] Of course,  at   that   time which was  before  the  advent  of   trade  liberalization   the  notion  of  safeguard measures or safety nets was not yet in vogue.

Undeniably, however, the SMA expanded the jurisdiction of the CTA by including review of the rulings of the DTI Secretary in connection with the imposition of safeguard measures. However, Philcemcor and the public respondents agree that the CTA has appellate jurisdiction over a decision of the DTI Secretary imposing a safeguard measure, but not when his ruling is not to impose such measure.

In a related development, Rep. Act No. 9282, enacted on 30 March 2004, expressly vests unto the CTA jurisdiction over [d]ecisions of the Secretary of Trade and Industry, in case of nonagricultural product, commodity or article xxx involving xxx safeguard measures under Republic Act No. 8800, where either party may appeal the decision to impose or not to impose said duties.[62] Had Rep. Act No. 9282 already been in force at the beginning of the incidents subject of this case, there would have been no need to make any deeper inquiry as to the extent of the CTAs jurisdiction. But as Rep. Act No. 9282 cannot be applied retroactively to the present case, the question of whether such jurisdiction extends to a decision not to impose a safeguard measure will have to be settled principally on the basis of the SMA.

Under Section 29 of the SMA, there are three requisites to enable the CTA to acquire jurisdiction over the petition for review contemplated therein: (i) there must be a ruling by the DTI Secretary; (ii) the petition must be filed by an interested party adversely affected by the ruling; and (iii) such ruling must be  in connection with  the  imposition of  a safeguard measure. The first  two requisites are clearly present. The third requisite deserves closer scrutiny.

Contrary   to   the   stance   of   the   public   respondents   and  Philcemcor,   in   this   case  where   the  DTI Secretary decides not to impose a safeguard measure, it is the CTA which has jurisdiction to review his decision. The reasons are as follows:

First. Split jurisdiction is abhorred.

Essentially, respondents position is that judicial review of the DTI Secretarys ruling is exercised by two different courts, depending on whether or not it imposes a safeguard measure, and in either case the  court  exercising   jurisdiction  does  so  to   the exclusion  of   the other.  Thus,   if   the DTI  decision involves   the   imposition   of   a   safeguard  measure   it   is   the  CTA which   has   appellate   jurisdiction; otherwise, it is the Court of Appeals. Such setup is as novel and unusual as it is cumbersome and unwise. Essentially, respondents advocate that Section 29 of the SMA has established split appellate jurisdiction over rulings of the DTI Secretary on the imposition of safeguard measure.

This   interpretation   cannot   be   favored,   as   the   Court   has   consistently   refused   to   sanction   split jurisdiction.[63] The power of the DTI Secretary to adopt or withhold a safeguard measure emanates from the same statutory source, and it boggles the mind why the appeal modality would be such that  one appellate court is qualified if what is to be reviewed is a positive determination, and it is not if what  is appealed  is a negative determination.   In deciding whether or  not   to   impose a safeguard measure, provisional or general, the DTI Secretary would be evaluating only one body of facts and applying them to one set of laws. The reviewing tribunal will be called upon to examine the same facts and the same laws, whether or not the determination is positive or negative.

In short, if we were to rule for respondents we would be confirming the exercise by two judicial bodies of jurisdiction over basically the same subject matterprecisely the split-jurisdiction situation which is anathema to  the orderly administration of  justice.[64] The Court cannot accept  that such was the legislative motive especially considering that the law expressly confers on the CTA, the tribunal with the specialized competence over tax and tariff matters, the role of judicial review without mention of any   other   court   that  may  exercise  corollary  or   ancillary   jurisdiction   in   relation   to   the  SMA.  The provision refers to the Court of Appeals but only in regard to procedural rules and dispositions of appeals from the CTA to the Court of Appeals.[65]

The principle enunciated in Tejada v. Homestead Property Corporation[66] is applicable to the case at bar:

The  Court   agrees  with   the   observation   of   the   [that]  when  an  administrative   agency  or   body   is conferred quasi-judicial   functions,  all  controversies   relating  to   the subject  matter  pertaining   to   its specialization are deemed to be included within the jurisdiction of said administrative agency or body. Split jurisdiction is not favored.[67]

Second.  The   interpretation   of   the   provisions   of   the  SMA   favors   vesting   untrammeled  appellate jurisdiction on the CTA.

A plain reading of Section 29 of the SMA reveals that Congress did not expressly bar the CTA from reviewing a negative determination by the DTI Secretary nor conferred on the Court of Appeals such review authority. Respondents note, on the other hand, that neither did the law expressly grant to the CTA the power to review a negative determination. However, under the clear text of the law, the CTA is vested with jurisdiction to review the ruling of the DTI Secretary in connection with the imposition of a   safeguard  measure.  Had   the   law  been   couched   instead   to   incorporate   the   phrase   the   ruling imposing a safeguard measure, then respondents claim would have indisputable merit. Undoubtedly, the phrase in connection with not only qualifies but clarifies the succeeding phrase imposition of a safeguard measure. As expounded  later,  the phrase also encompasses the opposite or converse ruling which is the non-imposition of a safeguard measure.

In  the  American case of  Shaw v.  Delta  Air  Lines,   Inc.,[68]   the United States Supreme Court,   in interpreting a key provision of the Employee Retirement Security Act of 1974, construed the phrase relates to in its normal sense which is the same as if it has connection with or reference to.[69] There is no serious dispute that the phrase in connection with is synonymous to relates to or reference to, and that all three phrases are broadly expansive. This is affirmed not just by jurisprudential fiat, but also the acquired connotative meaning of in connection with in common parlance. Consequently, with the use of the phrase in connection with, Section 29 allows the CTA to review not only the ruling imposing a safeguard measure, but all other rulings related or have reference to the application for such measure.

Now, let us determine the maximum scope and reach of the phrase in connection with as used in Section 29 of the SMA. A literalist reading or linguistic survey may not satisfy. Even the US Supreme Court in New York State Blue Cross Plans v. Travelers Ins.[70] conceded that the phrases relate to or in connection with may be extended to the farthest stretch of indeterminacy for, universally, relations or connections are infinite and stop nowhere.[71] Thus, in the case the US High Court, examining the same phrase of the same provision of law involved in Shaw, resorted to looking at the statute and its objectives as the alternative to an uncritical literalism.[72] A similar inquiry into the other provisions of the SMA is in order to determine the scope of review accorded therein to the CTA.[73]

The authority to decide on the safeguard measure is vested in the DTI Secretary in the case of non-agricultural products, and in the Secretary of the Department of Agriculture in the case of agricultural products.[74] Section 29 is likewise explicit that only the rulings of the DTI Secretary or the Agriculture Secretary may be reviewed by the CTA.[75] Thus, the acts of other bodies that were granted some powers by the SMA, such as the Tariff Commission, are not subject to direct review by the CTA.

Under the SMA, the Department Secretary concerned is authorized to decide on several matters. Within thirty (30) days from receipt of a petition seeking the imposition of a safeguard measure, or from the date he made motu proprio initiation, the Secretary shall make a preliminary determination on whether the increased imports of the product under consideration substantially cause or threaten to  cause  serious   injury   to   the  domestic   industry.[76]  Such   ruling   is   crucial   since  only   upon   the Secretarys positive preliminary determination that a threat to the domestic industry exists shall the matter be referred to the Tariff Commission for formal investigation, this time, to determine whether the general  safeguard measure should be  imposed or not.[77]  Pursuant  to a positive preliminary determination, the Secretary may also decide that the imposition of a provisional safeguard measure would be warranted under Section 8 of the SMA.[78] The Secretary is also authorized to decide, after receipt  of   the   report  of   the  Tariff  Commission,  whether  or  not   to   impose  the  general   safeguard measure, and if in the affirmative, what general safeguard measures should be applied.[79] Even after the general safeguard measure is  imposed, the Secretary is empowered to extend the safeguard measure,[80] or terminate, reduce or modify his previous rulings on the general safeguard measure.[81]

With   the  explicit  grant  of  certain  powers  involving  safeguard  measures  by   the  SMA on  the  DTI Secretary, it follows that he is empowered to rule on several issues. These are the issues which arise in connection with, or in relation to, the imposition of a safeguard measure. They may arise at different stages the preliminary investigation stage, the post-formal investigation stage, or the post-safeguard measure stage yet all these issues do become ripe for resolution because an initiatory action has been taken seeking the imposition of a safeguard measure. It is the initiatory action for the imposition of a safeguard measure that sets the wheels in motion, allowing the Secretary to make successive rulings, beginning with the preliminary determination.

Clearly, therefore, the scope and reach of the phrase in connection with, as intended by Congress, pertain  to  all   rulings of   the DTI  Secretary  or  Agriculture Secretary which arise  from  the  time an application or motu proprio initiation for the imposition of a safeguard measure is taken. Indeed, the incidents which require resolution come to the  fore only because there  is an initial  application or action seeking the imposition of a safeguard measure. From the legislative standpoint, it was a matter of sense and practicality to lump up the questions related to the initiatory application or action for safeguard measure and to assign only one court and; that is the CTA to initially review all the rulings related to such initiatory application or action. Both directions Congress put in place by employing the phrase in connection with in the law.

Given the relative expanse of decisions subject to judicial review by the CTA under Section 29, we do not doubt that a negative ruling refusing to impose a safeguard measure falls within the scope of its jurisdiction. On a literal level, such negative ruling is a ruling of the Secretary in connection with the imposition of a safeguard measure, as it is one of the possible outcomes that may result from the initial application or action for a safeguard measure. On a more critical level, the rulings of the DTI Secretary in connection with a safeguard measure, however diverse the outcome may be, arise from the same grant of jurisdiction on the DTI Secretary by the SMA.[82] The refusal by the DTI Secretary to grant a safeguard measure involves the same grant of authority, the same statutory prescriptions, and the same degree of discretion as the imposition by the DTI Secretary of a safeguard measure.

The position of the respondents is one of uncritical literalism[83] incongruent with the animus of the law. Moreover, a fundamentalist approach to Section 29 is not warranted, considering the absurdity of the consequences.

Third. Interpretatio Talis In Ambiguis Semper Fienda Est, Ut Evitur Inconveniens Et Absurdum.[84]

Even assuming arguendo that Section 29 has not expressly granted the CTA jurisdiction to review a negative ruling of the DTI Secretary, the Court is precluded from favoring an interpretation that would cause inconvenience and absurdity.[85] Adopting the respondents position favoring the CTAs minimal jurisdiction would unnecessarily lead to illogical and onerous results.

Indeed,  it   is  illiberal   to  assume  that  Congress had  intended  to  provide appellate  relief   to   rulings imposing a safeguard measure but not to those declining to impose the measure. Respondents might argue that the right to relief from a negative ruling is not lost since the applicant could, as Philcemcor did, question such ruling through a special civil action for certiorari under Rule 65 of the 1997 Rules of Civil Procedure, in lieu of an appeal to the CTA. Yet these two reliefs are of differing natures and gravamen. While an appeal may be predicated on errors of fact or errors of law, a special civil action for certiorari is grounded on grave abuse of discretion or lack of or excess of jurisdiction on the part of  the decider. For a special civil action for certiorari to succeed, it is not enough that the questioned act of the respondent is wrong. As the Court clarified in Sempio v. Court of Appeals:

A tribunal, board or officer acts without jurisdiction if it/he does not have the legal power to determine the case. There is excess of jurisdiction where, being clothed with the power to determine the case, the  tribunal,  board or officer  oversteps its/his authority as determined by law. And there  is grave abuse of discretion where the tribunal, board or officer acts in a capricious, whimsical, arbitrary or despotic manner in the exercise of his judgment as to be said to be equivalent to lack of jurisdiction.  Certiorari is often resorted to in order to correct errors of jurisdiction. Where the error is one of law or of fact, which is a mistake of judgment, appeal is the remedy.[86]

It is very conceivable that the DTI Secretary, after deliberate thought and careful evaluation of the evidence,  may  either  make  a  negative  preliminary  determination  as  he   is   so  empowered  under Section 7 of the SMA, or refuse to adopt the definitive safeguard measure under Section 13 of the same   law.  Adopting   the   respondents   theory,   this   negative   ruling   is   susceptible   to   reversal   only through a special civil action for certiorari, thus depriving the affected party the chance to elevate the ruling on appeal on the rudimentary grounds of errors in fact or in law. Instead, and despite whatever indications that the DTI Secretary acted with measure and within the bounds of his jurisdiction are, the aggrieved party will be forced to resort to a gymnastic exercise, contorting the straight and narrow in an effort to discombobulate the courts into believing that what was within was actually beyond and what was studied and deliberate actually whimsical and capricious. What then would be the remedy of the party  aggrieved by a negative ruling  that  simply erred  in   interpreting  the  facts or   the  law? It certainly cannot be the special civil action for certiorari, for as the Court held in Silverio v. Court of Appeals: Certiorari is a remedy narrow in its scope and inflexible in its character. It is not a general utility tool in the legal workshop.[87]

Fortunately, this theoretical quandary need not come to pass. Section 29 of the SMA is worded in such a way that it places under the CTAs judicial review all rulings of the DTI Secretary, which are connected with   the   imposition of  a  safeguard measure.  This   is  sound and proper   in   light  of   the specialized jurisdiction of the CTA over tax matters. In the same way that a question of whether to tax or not to tax is properly a tax matter, so is the question of whether to impose or not to impose a definitive safeguard measure.

On another note,   the second paragraph of  Section 29 similarly   reveals  the  legislative  intent   that rulings of the DTI Secretary over safeguard measures should first be reviewed by the CTA and not the Court of Appeals. It reads:

The petition for review shall comply with the same requirements and shall follow the same rules of procedure and shall  be subject to the same disposition as in appeals  in connection with adverse rulings on tax matters to the Court of Appeals.

This is the only passage in the SMA in which the Court of Appeals is mentioned. The express wish of Congress is that the petition conform to the requirements and procedure under Rule 43 of the Rules of Civil Procedure. Since Congress mandated that the form and procedure adopted be analogous to a review of a CTA ruling by the Court of Appeals, the legislative contemplation could not have been that the appeal be directly taken to the Court of Appeals.

Issue of Binding Effect of TariffCommissions Factual Determinationon DTI Secretary.

The next  issue for resolution is whether the factual determination made by the Tariff Commission under the SMA is binding on the DTI Secretary. Otherwise stated, the question is whether the DTI Secretary may impose general safeguard measures in the absence of a positive final determination by the Tariff Commission.

The Court  of  Appeals relied upon Section 13 of   the SMA in ruling  that   the  findings of   the Tariff  Commission do not necessarily constitute a final decision. Section 13 details the procedure for the adoption of a safeguard measure, as well as the steps to be taken in case there is a negative final  determination. The implication of the Court of Appeals holding is that the DTI Secretary may adopt a 

definitive   safeguard   measure,   notwithstanding   a   negative   determination   made   by   the   Tariff Commission.

Undoubtedly,  Section   13  prescribes   certain   limitations   and   restrictions   before   general   safeguard measures may be imposed. However, the most fundamental restriction on the DTI Secretarys power in   that   respect   is   contained   in   Section   5   of   the  SMAthat   there   should   first   be   a   positive   final determination of the Tariff Commissionwhich the Court of Appeals curiously all but ignored. Section 5 reads:

Sec. 5. Conditions for the Application of General Safeguard Measures. The Secretary shall apply a general  safeguard measure upon a positive  final  determination of   the  [Tariff]  Commission  that  a product is being imported into the country in increased quantities, whether absolute or relative to the domestic production, as to be a substantial cause of serious injury or threat thereof to the domestic industry; however, in the case of non-agricultural products, the Secretary shall first establish that the application of such safeguard measures will be in the public interest. (emphasis supplied)

The plain meaning of Section 5 shows that it is the Tariff Commission that has the power to make a positive final determination. This power lodged in the Tariff Commission, must be distinguished from the power to impose the general safeguard measure which is properly vested on the DTI Secretary.[88]

All  in all,  there are two condition precedents that must be satisfied before the DTI Secretary may impose a general safeguard measure on grey Portland cement. First, there must be a positive final determination by the Tariff Commission that a product is being imported into the country in increased quantities  (whether absolute or   relative  to  domestic  production),  as  to  be a substantial  cause of serious injury or threat to the domestic industry. Second, in the case of non-agricultural products the Secretary must establish that the application of such safeguard measures is in the public interest.[89] As Southern Cross argues, Section 5 is quite clear-cut, and  it   is  impossible  to finagle a different  conclusion even through overarching methods of statutory construction. There is no safer nor better settled canon of interpretation that when language is clear and unambiguous it must be held to mean what it plainly expresses:[90] In the quotable words of an illustrious member of this Court, thus:

[I]f a statute is clear, plain and free from ambiguity, it must be given its literal meaning and applied without attempted interpretation. The verba legis or plain meaning rule rests on the valid presumption that the words employed by the legislature in a statute correctly express its intent or will and preclude the court from construing it differently. The legislature is presumed to know the meaning of the words, to have used words advisedly, and to have expressed its intent by the use of such words as are found in the statute.[91]

Moreover,  Rule  5   of   the   Implementing  Rules   and  Regulations  of   the  SMA,[92]  which   interprets Section   5   of   the   law,   likewise   requires   a   positive   final   determination   on   the   part   of   the   Tariff  Commission before the application of the general safeguard measure.

The SMA establishes a distinct allocation of functions between the Tariff Commission and the DTI Secretary. The plain meaning of Section 5 shows that it is the Tariff Commission that has the power to make a positive final determination. This power, which belongs to the Tariff Commission, must be distinguished  from  the  power   to   impose general  safeguard measure  properly  vested on  the  DTI Secretary. The distinction is vital, as a positive final determination clearly antecedes, as a condition precedent,   the   imposition   of   a   general   safeguard  measure.   At   the   same   time,   a   positive   final 

determination does not necessarily result in the imposition of a general safeguard measure. Under Section 5, notwithstanding the positive final determination of the Tariff Commission, the DTI Secretary is tasked to decide whether or not that the application of the safeguard measures is in the public interest.

It is also clear from Section 5 of the SMA that the positive final determination to be undertaken by the Tariff  Commission does not entail  a  mere gathering of  statistical  data.   In  order  to  arrive at  such determination, it has to establish causal linkages from the statistics that it compiles and evaluates: after   finding  there   is  an  importation  in   increased quantities of   the  product   in  question,   that  such importation is a substantial cause of serious threat or injury to the domestic industry.

The  Court   of  Appeals   relies   heavily   on   the   legislative   record   of   a   congressional   debate   during deliberations   on   the  SMA  to   assert   a   purported   legislative   intent   that   the   findings   of   the  Tariff  Commission do not bind the DTI Secretary.[93] Yet as explained earlier, the plain meaning of Section 5 emphasizes  that  only   if   the  Tariff  Commission   renders a  positive  determination could   the  DTI Secretary impose a safeguard measure. Resort to the congressional records to ascertain legislative intent is not warranted if a statute is clear, plain and free from ambiguity. The legislature is presumed to know the meaning of the words, to have used words advisedly, and to have expressed its intent by the use of such words as are found in the statute.[94]

Indeed, the legislative record, if at all to be availed of, should be approached with extreme caution, as legislative debates and proceedings are powerless to vary the terms of the statute when the meaning is   clear.[95]   Our   holding   in   Civil   Liberties   Union   v.   Executive   Secretary[96]   on   the   resort   to deliberations of the constitutional convention to  interpret the Constitution is  likewise appropriate in ascertaining statutory intent:

While it is permissible in this jurisdiction to consult the debates and proceedings of the constitutional convention in order to arrive at the reason and purpose of the resulting Constitution, resort thereto may be had only when other guides fail as said proceedings are powerless to vary the terms of the Constitution when the meaning is clear. Debates in the constitutional convention "are of value as showing the views of the individual members, and as indicating the reasons for their votes, but they give us no light as to the views of the large majority who did not talk xxx. We think it safer to construe the constitution from what appears upon its face.[97]

Moreover, it is easy to selectively cite passages, sometimes out of their proper context, in order to assert a misleading interpretation. The effect can be dangerous. Minority or solitary views, anecdotal ruminations, or even the occasional crude witticisms, may improperly acquire the mantle of legislative intent by the sole virtue of their publication in the authoritative congressional record. Hence, resort to legislative deliberations is allowable when the statute is crafted in such a manner as to leave room for doubt on the real intent of the legislature.

Section 5 plainly evinces legislative intent to restrict the DTI Secretarys power to impose a general safeguard  measure  by  preconditioning  such   imposition  on  a  positive  determination  by   the  Tariff Commission. Such legislative intent should be given full force and effect, as the executive power to impose definitive safeguard measures is but a delegated powerthe power of taxation, by nature and by command of the fundamental law, being a preserve of the legislature.[98] Section 28(2), Article VI of the 1987 Constitution confirms the delegation of legislative power, yet ensures that the prerogative of Congress to impose limitations and restrictions on the executive exercise of this power:

The Congress may, by law, authorize the President to fix within specified limits, and subject to such limitations and restrictions as  it  may  impose,  tariff   rates,   import  and export  quotas,   tonnage and wharfage  dues,   and   other   duties   or   imposts  within   the   framework   of   the   national   development program of the Government.[99]

The safeguard measures which the DTI Secretary may impose under the SMA may take the following variations, to wit: (a) an increase in, or imposition of any duty on the imported product; (b) a decrease in  or   the  imposition of  a   tariff-rate  quota  on   the  product;   (c)  a  modification  or   imposition of  any quantitative   restriction   on   the   importation   of   the   product   into   the  Philippines;   (d)   one   or  more appropriate adjustment measures, including the provision of trade adjustment assistance; and (e) any combination of the above-described actions. Except for the provision of trade adjustment assistance, the measures enumerated by the SMA are essentially imposts, which precisely are the subject of delegation under Section 28(2), Article VI of the 1987 Constitution.[100]

This   delegation   of   the   taxation   power   by   the   legislative   to   the   executive   is   authorized   by   the Constitution   itself.[101]   At   the   same   time,   the   Constitution   also   grants   the   delegating   authority (Congress)  the right to  impose restrictions and limitations on  the taxation power delegated to the President.[102]   The   restrictions   and   limitations   imposed   by   Congress   take   on   the  mantle   of   a constitutional command, which the executive branch is obliged to observe.

The SMA empowered the DTI Secretary,  as alter  ego of   the President,[103]   to   impose definitive general   safeguard  measures,   which   basically   are   tariff   imposts   of   the   type   spoken   of   in   the Constitution. However, the law did not grant him full, uninhibited discretion to impose such measures. The DTI Secretary authority is derived from the SMA; it does not flow from any inherent executive power.   Thus,   the   limitations   imposed   by  Section   5   are   absolute,  warranted   as   they   are   by   a constitutional fiat.[104]

Philcemcor cites our 1912 ruling in Lamb v. Phipps[105] to assert that the DTI Secretary, having the final   decision   on   the   safeguard  measure,   has   the   power   to   evaluate   the   findings   of   the   Tariff Commission  and make an   independent   judgment   thereon.  Given   the  constitutional  and statutory limitations governing the present case, the citation is misplaced. Lamb pertained to the discretion of the Insular Auditor of the Philippine Islands, whom, as the Court recognized, [t]he statutes of the United States require[d] xxx to exercise his judgment upon the legality xxx [of] provisions of law and resolutions of Congress providing for the payment of money, the means of procuring testimony upon which he may act.[106]

Thus in Lamb, while the Court recognized the wide latitude of discretion that may have been vested on the Insular Auditor, it also recognized that such latitude flowed from, and is consequently limited by,   statutory   grant.   However,   in   this   case,   the   provision   of   the  Constitution   in   point   expressly recognizes   the  authority  of  Congress  to  prescribe   limitations   in   the  case  of   tariffs,  export/import quotas and other such safeguard measures. Thus, the broad discretion granted to the Insular Auditor of   the  Philippine   Islands   cannot   be   analogous   to   the   discretion   of   the  DTI   Secretary  which   is circumscribed by Section 5 of the SMA.

For that matter, Cario v. Commissioner on Human Rights,[107] likewise cited by Philcemcor, is also inapplicable owing to the different statutory regimes prevailing over that case and the present petition. In Cario, the Court ruled that the constitutional power of the Commission on Human Rights (CHR) to investigate   human   rights   violations   did   not   extend   to   adjudicating   claims   on   the   merits.[108] 

Philcemcor claims that the functions of the Tariff Commission being only investigatory, it could neither decide nor adjudicate.[109]

The applicable law governing the issue in Cario is Section 18, Article XIII of the Constitution, which delineates the powers and functions of the CHR. The provision does not vest on the CHR the power to adjudicate cases, but only  to  investigate all   forms of human rights violations.[110] Yet, without modifying the thorough disquisition of the Court in Cario on the general limitations on the investigatory power, the precedent is inapplicable because of the difference in the involved statutory frameworks. The Constitution does not repose binding effect on the results of the CHRs investigation.[111] On the other hand, through Section 5 of the SMA and under the authority of Section 28(2), Article VI of the Constitution, Congress did intend to bind the DTI Secretary to the determination made by the Tariff Commission.[112]   It   is   of   no  consequence   that   such  determination   results   from  the  exercise  of investigatory powers by the Tariff Commission since Congress is well within its constitutional mandate to limit the authority of the DTI Secretary to impose safeguard measures in the manner that it sees fit.

The Court of Appeals and Philcemcor also rely on Section 13 of the SMA and Rule 13 of the SMAs Implementing Rules in support of the view that the DTI Secretary may decide independently of the determination made by the Tariff Commission. Admittedly, there are certain infelicities in the language of Section 13 and Rule 13. But reliance should not be placed on the textual imprecisions. Rather, Section 13 and Rule 13 must be viewed in light of the fundamental prescription imposed by Section 5. [113]

Section 13 of the SMA lays down the procedure to be followed after the Tariff Commission renders its report. The provision reads in full:

SEC. 13. Adoption of  Definitive Measures. Upon  its positive determination,  the Commission shall recommend to the Secretary an appropriate definitive measure, in the form of:

(a) An increase in, or imposition of, any duty on the imported product;

(b) A decrease in or the imposition of a tariff-rate quota (MAV) on the product;

(c) A modification or imposition of any quantitative restriction on the importation of the product into the Philippines;

(d)  One   or  more   appropriate   adjustment  measures,   including   the   provision   of   trade   adjustment assistance;

(e) Any combination of actions described in subparagraphs (a) to (d).

The   Commission   may   also   recommend   other   actions,   including   the   initiation   of   international negotiations to address the underlying cause of the increase of imports of the product, to alleviate the injury   or   threat   thereof   to   the   domestic   industry,   and   to   facilitate   positive   adjustment   to   import competition.

The general safeguard measure shall be limited to the extent of redressing or preventing the injury and to facilitate adjustment by the domestic industry from the adverse effects directly attributed to the increased  imports:  Provided,  however,  That  when quantitative   import   restrictions  are  used,  such measures   shall   not   reduce   the   quantity   of   imports  below   the  average   imports   for   the   three   (3) 

preceding representative years, unless clear justification is given that a different level is necessary to prevent or remedy a serious injury.

A general safeguard measure shall not be applied to a product originating from a developing country if its share of total  imports of the product  is  less than three percent (3%): Provided, however, That developing countries with less than three percent (3%) share collectively account for not more than nine percent (9%) of the total imports.

The decision imposing a general safeguard measure, the duration of which is more than one (1) year, shall be reviewed at regular intervals for purposes of liberalizing or reducing its intensity. The industry benefiting from the application of a general safeguard measure shall be required to show positive adjustment within the allowable period. A general safeguard measure shall be terminated where the benefiting industry fails to show any improvement, as may be determined by the Secretary.

The Secretary shall issue a written instruction to the heads of the concerned government agencies to implement the appropriate general safeguard measure as determined by the Secretary within fifteen (15) days from receipt of the report.

In   the  event  of  a  negative   final  determination,  or   if   the  cash bond  is   in  excess of   the  definitive safeguard duty assessed, the Secretary shall immediately issue, through the Secretary of Finance, a written instruction to the Commissioner of Customs, authorizing the return of the cash bond or the remainder   thereof,   as   the   case  may   be,   previously   collected   as   provisional   general   safeguard measure within  ten (10) days  from the date a  final  decision has been made: Provided,  That  the government shall not be liable for any interest on the amount to be returned. The Secretary shall not  accept for consideration another petition from the same industry, with respect to the same imports of the product under consideration within one (1) year after the date of rendering such a decision.

When the definitive safeguard measure is in the form of a tariff increase, such increase shall not be subject  or   limited  to  the maximum levels of   tariff  as set   forth  in Section 401(a) of   the Tariff  and Customs Code of the Philippines.

To better comprehend Section 13, note must be taken of the distinction between the investigatory and recommendatory functions of the Tariff Commission under the SMA.

The word determination, as used in the SMA, pertains to the factual findings on whether there are increased imports into the country of the product under consideration, and on whether such increased imports are a substantial cause of serious injury or threaten to substantially cause serious injury to the domestic   industry.[114]  The  SMA  explicitly   authorizes   the  DTI  Secretary   to  make  a   preliminary determination,[115] and the Tariff Commission to make the final determination.[116] The distinction is fundamental,   as   these   functions   are   not   interchangeable.   The   Tariff   Commission   makes   its determination only after a formal investigation process, with such investigation initiated only if there is a positive preliminary determination by the DTI Secretary under Section 7 of the SMA.[117] On the other hand, the DTI Secretary may impose definitive safeguard measure only if there is a positive final determination made by the Tariff Commission.[118]

In contrast, a recommendation is a suggested remedial measure submitted by the Tariff Commission under Section 13 after making a positive final determination in accordance with Section 5. The Tariff Commission is not empowered to make a recommendation absent a positive final determination on its part.[119] Under Section 13, the Tariff Commission is required to recommend to the [DTI] Secretary 

an appropriate definitive measure.[120] The Tariff Commission may also recommend other actions, including the initiation of international negotiations to address the underlying cause of the increase of imports of the products, to alleviate the injury or threat thereof to the domestic industry and to facilitate positive adjustment to import competition.[121]

The recommendations of the Tariff Commission, as rendered under Section 13, are not obligatory on the DTI Secretary. Nothing in the SMA mandates the DTI Secretary to adopt the recommendations made by the Tariff Commission. In fact, the SMA requires that the DTI Secretary establish that the application   of   such   safeguard   measures   is   in   the   public   interest,   notwithstanding   the   Tariff Commissions  recommendation on   the appropriate  safeguard measure  based on  its  positive  final determination.[122] The non-binding force of the Tariff Commissions recommendations is congruent with the command of Section 28(2), Article VI of the 1987 Constitution that only the President may be empowered by the Congress to impose appropriate tariff rates, import/export quotas and other similar measures.[123] It is the DTI Secretary, as alter ego of the President, who under the SMA may impose such safeguard measures subject to the limitations imposed therein. A contrary conclusion would in essence unduly arrogate to the Tariff Commission the executive power to impose the appropriate tariff measures. That is why the SMA empowers the DTI Secretary to adopt safeguard measures other than those recommended by the Tariff Commission.

Unlike the recommendations of the Tariff Commission, its determination has a different effect on the DTI Secretary. Only on the basis of a positive final determination made by the Tariff  Commission under Section 5 can the DTI Secretary impose a general safeguard measure. Clearly, then the DTI Secretary is bound by the determination made by the Tariff Commission.

Some confusion may arise because the sixth paragraph of Section 13[124] uses the variant word determined in a different context, as it contemplates the appropriate general safeguard measure as determined by the Secretary within fifteen (15) days from receipt of the report. Quite plainly, the word determined in this context pertains to the DTI Secretarys power of choice of the appropriate safeguard measure,  as opposed  to   the Tariff  Commissions power   to  determine  the existence of  conditions necessary for the imposition of any safeguard measure. In relation to Section 5, such choice also relates to the mandate of the DTI Secretary to establish that the application of safeguard measures is in the public interest, also within the fifteen (15) day period. Nothing in Section 13 contradicts the instruction in Section 5 that the DTI Secretary is allowed to impose the general safeguard measures only if there is a positive determination made by the Tariff Commission.

Unfortunately, Rule 13.2 of the Implementing Rules of the SMA is captioned Final Determination by the Secretary.  The assailed Decision and Philcemcor  latch on  this phraseology  to  imply   that   the factual   determination   rendered  by   the  Tariff  Commission  under  Section   5  may  be  amended  or reversed by the DTI Secretary. Of course, implementing rules should conform, not clash, with the law that they seek to implement, for a regulation which operates to create a rule out of harmony with the statute is a nullity.[125] Yet imperfect draftsmanship aside, nothing in Rule 13.2 implies that the DTI Secretary can set aside the determination made by the Tariff Commission under the aegis of Section 5. This can be seen by examining the specific provisions of Rule 13.2, thus:

RULE 13.2. Final Determination by the Secretary

RULE 13.2.a. Within fifteen (15) calendar days from receipt of the Report of the Commission, the Secretary   shall  make   a   decision,   taking   into   consideration   the  measures   recommended   by   the Commission.

RULE 13.2.b. If  the determination is affirmative, the Secretary shall  issue, within two (2) calendar days  after  making  his  decision,  a  written   instruction   to   the  heads  of   the  concerned government agencies to  immediately  implement  the appropriate general safeguard measure as determined by him.   Provided,   however,   that   in   the   case   of   non-agricultural   products,   the  Secretary   shall   first establish that the imposition of the safeguard measure will be in the public interest.

RULE 13.2.c. Within two (2) calendar days after making his decision, the Secretary shall also order its publication in two (2) newspapers of general circulation. He shall also furnish a copy of his Order to the petitioner and other interested parties, whether affirmative or negative. (Emphasis supplied.)

Moreover, the DTI Secretary does not have the power to review the findings of the Tariff Commission for it is not subordinate to the Department of Trade and Industry (DTI). It falls under the supervision, not of the DTI nor of the Department of Finance (as mistakenly asserted by Southern Cross),[126] but of the National Economic Development Authority, an independent planning agency of the government of co-equal rank as the DTI.[127] As the supervision and control of a Department Secretary is limited to the bureaus, offices, and agencies under him,[128] the DTI Secretary generally cannot exercise review authority over actions of the Tariff Commission. Neither does the SMA specifically authorize the  DTI  Secretary   to   alter,   amend  or  modify   in   any  way   the   determination  made  by   the  Tariff Commission.   The  most   that   the  DTI  Secretary   could   do   to   express   displeasure   over   the  Tariff Commissions actions is to ignore its recommendation, but not its determination.

The word determination as used in Rule 13.2 of the Implementing Rules is dissonant with the same word   as   employed   in   the   SMA,   which   in   the   latter   case   is   undeviatingly   in   reference   to   the determination made by the Tariff Commission. Beyond the resulting confusion, however, the divergent use in Rule 13.2 is explicable as the Rule textually pertains to the power of the DTI Secretary to  review  the   recommendations  of   the  Tariff  Commission,  not   the   latters  determination.   Indeed,  an examination  of   the  specific  provisions  show  that   there   is  no  real  conflict   to   reconcile.  Rule 13.2 respects the logical order imposed by the SMA. The Rule does not remove the essential requirement under  Section  5   that  a  positive   final  determination  be  made by   the  Tariff  Commission  before  a definitive safeguard measure may be imposed by the DTI Secretary.

The assailed Decision characterizes the findings of the Tariff Commission as merely recommendatory and points to the DTI Secretary as the authority who renders the final decision.[129] At the same time, Philcemcor asserts that the Tariff Commissions functions are merely investigatory, and as such do not include   the   power   to   decide   or   adjudicate.   These   contentions,   viewed   in   the   context   of   the fundamental   requisite   set   forth   by  Section   5,   are   untenable.   They   run   counter   to   the   statutory prescription that a positive final determination made by the Tariff Commission should first be obtained before the definitive safeguard measures may be laid down.

Was it anomalous for Congress to have provided for a system whereby the Tariff Commission may preclude the DTI, an office of higher rank, from imposing a safeguard measure? Of course, this Court does not  inquire into the wisdom of the legislature but only charts the boundaries of powers and functions set in its enactments. But then, it is not difficult to see the internal logic of this statutory framework.

For one, as earlier stated, the DTI cannot exercise review powers over the Tariff Commission which is not its subordinate office.

Moreover,  the mechanism established by Congress establishes a measure of check and balance involving two different governmental agencies with disparate specializations. The matter of safeguard measures is of such national importance that a decision either to impose or not to impose then could have ruinous effects on companies doing business in the Philippines. Thus, it is ideal to put in place a system which affords all due deliberation and calls to fore various governmental agencies exercising their particular specializations.

Finally,  if  this arrangement drawn up by Congress makes it difficult  to obtain a general safeguard measure, it is because such safeguard measure is the exception, rather than the rule. The Philippines is obliged to observe its obligations under the GATT, under whose framework trade liberalization, not protectionism, is laid down. Verily, the GATT actually prescribes conditions before a member-country may  impose a safeguard measure.  The pertinent portion of  the GATT Agreement on Safeguards reads:

2. A Member may only apply a safeguard measure to a product only if that member has determined, pursuant to the provisions set out below, that such product is being imported into its territory in such increased quantities, absolute or relative to domestic production, and under such conditions as to cause or   threaten   to  cause  serious  injury   to   the  domestic   industry   that  produces   like  or  directly competitive products.[130]

3. (a) A Member may apply a safeguard measure only following an investigation by the competent authorities   of   that  Member   pursuant   to   procedures   previously   established   and  made   public   in consonance with Article X of the GATT 1994. This investigation shall include reasonable public notice to all interested parties and public hearings or other appropriate means in which importers, exporters and other  interested parties could present evidence and  their  views,   including   the opportunity   to respond to the presentations of other parties and to submit their views, inter alia, as to whether or not  the application of a safeguard measure would be in the public interest. The competent authorities shall publish a report setting forth their findings and reasoned conclusions reached on all pertinent issues of fact and law.[131]

The SMA was designed not to contradict the GATT, but to complement it. The two requisites laid down in Section 5 for a positive final determination are the same conditions provided under the GATT Agreement on Safeguards for the application of safeguard measures by a member country. Moreover, the investigatory procedure laid down by the SMA conforms to the procedure required by the GATT Agreement on Safeguards. Congress has chosen the Tariff Commission as the competent authority to conduct   such   investigation.   Southern   Cross   stresses   that   applying   the   provision   of   the   GATT Agreement   on   Safeguards,   the   Tariff   Commission   is   clearly   empowered   to   arrive   at   binding conclusions.[132] We agree: binding on the DTI Secretary is the Tariff Commissions determinations on whether a product is imported in increased quantities, absolute or relative to domestic production and whether  any  such   increase   is  a  substantial  cause  of  serious   injury  or   threat   thereof   to   the domestic industry.[133]

Satisfied as we are with the proper statutory paradigm within which the SMA should be analyzed, the flaws in the reasoning of the Court of Appeals and in the arguments of the respondents become apparent.  To  better  understand the dynamics of   the procedure set  up  by  the  law  leading  to  the imposition of definitive safeguard measures, a brief step-by-step recount thereof is in order.

1. After  the initiation of  an action involving a general safeguard measure,[134] the DTI Secretary makes a preliminary determination whether the increased imports of the product under consideration 

substantially cause or threaten to substantially cause serious injury to the domestic industry,[135] and whether the imposition of a provisional measure is warranted under Section 8 of the SMA.[136] If the preliminary   determination   is   negative,   it   is   implied   that   no   further   action   will   be   taken   on   the application.

2. When his preliminary determination is positive, the Secretary immediately transmits the records covering the application to the Tariff Commission for immediate formal investigation.[137]

3.   The   Tariff   Commission   conducts   its   formal   investigation,   keyed   towards   making   a   final determination. In the process, it holds public hearings, providing interested parties the opportunity to present   evidence  or   otherwise  be  heard.[138]  To   repeat,  Section  5   enumerates  what   the  Tariff Commission  is   tasked  to determine:   (a)  whether a product   is  being  imported  into  the country   in increased  quantities,   irrespective   of  whether   the  product   is   absolute   or   relative   to   the   domestic production; and (b) whether the importation in increased quantities is such that it causes serious injury or threat to the domestic industry.[139] The findings of the Tariff Commission as to these matters constitute the final determination, which may be either positive or negative.

4. Under Section 13 of the SMA, if the Tariff Commission makes a positive determination, the Tariff Commission   recommends   to   the   [DTI]   Secretary   an   appropriate   definitive  measure.   The   Tariff Commission may also recommend other actions, including the initiation of international negotiations to address the underlying cause of the increase of  imports of the products, to alleviate the injury or threat thereof to the domestic industry, and to facilitate positive adjustment to import competition.[140]

5. If the Tariff Commission makes a positive final determination, the DTI Secretary is then to decide, within fifteen (15) days from receipt of the report, as to what appropriate safeguard measures should he impose.

6. However, if the Tariff Commission makes a negative final determination, the DTI Secretary cannot impose   any   definitive   safeguard  measure.  Under   Section   13,   he   is   instructed   instead   to   return whatever cash bond was paid by the applicant upon the initiation of the action for safeguard measure.

The Effect of the Courts Decision

The Court of Appeals erred in remanding the case back to the DTI Secretary, with the instruction that the  DTI  Secretary  may   impose  a   general   safeguard  measure   even   if   there   is   no   positive   final determination   from  the  Tariff  Commission.  More   crucially,   the  Court   of  Appeals  could  not  have acquired jurisdiction over Philcemcors petition for certiorari in the first place, as Section 29 of the SMA properly vests jurisdiction on the CTA. Consequently, the assailed Decision is an absolute nullity, and we declare it as such.

What  is the effect of the nullity of the assailed Decision on the 5 June 2003 Decision of the DTI Secretary   imposing  the general  safeguard measure? We have  recognized  that  any  initial   judicial review of a DTI ruling in connection with the imposition of a safeguard measure belongs to the CTA. At the same time, the Court also recognizes the fundamental principle that a null and void judgment cannot produce any legal effect. There is sufficient cause to establish that the 5 June 2003 Decision of the DTI Secretary resulted from the assailed Court of Appeals Decision, even if the latter had not yet become final. Conversely, it can be concluded that it was because of the putative imprimatur of the  Court  of  Appeals  Decision   that   the  DTI  Secretary   issued  his   ruling   imposing   the  safeguard measure. Since the 5 June 2003 Decision derives its legal effect from the void Decision of the Court  

of Appeals, this ruling of the DTI Secretary is consequently void. The spring cannot rise higher than the source.

The DTI Secretary himself acknowledged that he drew stimulating force from the appellate courts Decision for in his own 5 June 2003 Decision, he declared:

From the aforementioned ruling,  the CA has remanded the case to  the DTI Secretary  for  a  final decision. Thus, there is no legal impediment for the Secretary to decide on the application.[141]

The inescapable conclusion is that the DTI Secretary needed the assailed Decision of the Court of Appeals   to   justify   his   rendering   a   second  Decision.  He  explicitly   invoked   the  Court   of  Appeals Decision as basis for rendering his 5 June 2003 ruling, and implicitly recognized that without such Decision he would not have the authority to revoke his previous ruling and render a new, obverse ruling.

It is clear then that the 25 June 2003 Decision of the DTI Secretary is a product of the void Decision, it being an attempt to carry out such null judgment. There is therefore no choice but to declare it void as well,  lest we sanction the perverse existence of a fruit   from a non-existent tree. It does not even matter what the disposition of the 25 June 2003 Decision was, its nullity would be warranted even if the DTI Secretary chose to uphold his earlier ruling denying the application for safeguard measures.

It is also an unfortunate spectacle to behold the DTI Secretary, seeking to enforce a judicial decision which is not yet final and actually pending review on appeal. Had it been a judge who attempted to enforce a decision that is not yet final and executory, he or she would have readily been subjected to sanction by this Court. The DTI Secretary may be beyond the ambit of administrative review by this Court, but we are capacitated to allocate the boundaries set by the law of the land and to exact fealty to the legal order, especially from the instrumentalities and officials of government.

WHEREFORE,   the   petition   is   GRANTED.   The   assailed   Decision   of   the   Court   of   Appeals   is DECLARED NULL AND VOID and SET ASIDE. The Decision of the DTI Secretary dated 25 June 2003 is also DECLARED NULL AND VOID and SET ASIDE. No Costs.

SO ORDERED.

G.R. No. L-42821 January 18, 1936

JUAN BENGZON, petitioner-appellant, vs.THE SECRETARY OF JUSTICE and THE INSULAR AUDITOR, respondents-appellees.

MALCOLM, J.:

This case was brought by a former justice of the peace to test the validity of the veto by the Governor-General of section 7 of Act No. 4051, the Retirement Gratuity Law. In the trial court the petition for a writ   of mandamus directed   to   the   Secretary   of   Justice   and   the   Insular   Auditor   was   dismissed. Thereupon the losing party appealed.

The facts, as stipulated disclose the following: Juan Bengzon, the petitioner was appointed justice of the peace for the municipality of Lingayen, Pangasinan, on March 7, 1912. Having reached the age of sixty-five, he ceased to hold this position on January 14, 1933, by reason of the provisions of Act No. 3899. On that date, acting pursuant to instructions received from the Judge of First Instance for the district, he turned over the office of Justice of the peace to the auxiliary justice of the peace of the municipality. Subsequently the petitioner addressed communications to the Secretary of Justice, the Governor-General, and the Insular Auditor applying for gratuity under Act No. 4051, but all of these officials advised him that he was not entitled to the benefits of the Act. Accordingly, on March 7, 1934, the instant complaint was filed with the Court of First Instance of Manila.

Act No. 4051 is entitled, "An Act to provide for the payment of retirement gratuities to officers and employees of the Insular Government retired from the service as a result of the reorganization or reduction   of   personal   thereof,   including   the   justice   of   the   peace  who  must   relinquish   office   in accordance with the provisions of Act Numbered Thirty-eight hundred and ninety-nine, and for other purposes." The body of the Act provides in several sections for the officers and employees who may be granted gratuities thereunder, the rates of of gratuities to be paid, and other matters. Among these sections, as the bill passed the Philippine Legislature, was section 7, reading: "The justices of the peace who must relinquish office during the year nineteen hundred and thirty-three in accordance with the provisions of Act Numbered Thirty-eight hundred and ninety-nine, shall also be entitled to the gratuities provided for in this Act." Following this is section 10, reading: "The necessary sum to carry out  the purposes of   this Act   is hereby appropriated out of  any  funds  in   the  Insular  Treasury not otherwise appropriated," and section 12 reading: "If, for any reason, any section or provision of this Act is disapproved by the Governor-General or is challenged in a competent court and is held to be unconstitutional or invalid, one of the other sections or provisions hereof shall be affected thereby and such   other   sections   and   provisions   shall   continue   to   govern   as   if   the   section   or   provision   so disapproved or held invalid had never been incorporated in this Act." The Act was "approved" by the Governor-General, section 7 excepted, February 21, 1933." The Philippine Legislature accepted the veto.

Section 19 of   the   former  Organic Act,   the Act  of  Congress of  August  29,  1916,  established  the practice for the enactment of a  law,  including the sanctioning of the veto power by the Governor-General. Specifically it provided: "The Governor-General shall have the power to veto any particular item or items of an appropriation bill, but the object." The Constitution of the Philippines, article VI, section  11   (2)   contains  ab  exactly   similar  provision,   except   that   the  words   "The  President"   are substituted  for   the words  "The Governor-General,"  and except   that   succeeding sentences   in   the constitution prescribed the procedure for vetoing one or more items of an appropriation bill in a more explicit manner.

The first thought that occurs to one in resolving the appeal of the petitioner is that, within the meaning of section 7 of Act No. 4051, on the assumption that it be restored to the law by the judiciary, he has not shown himself to be a justice of the peace who was forced to relinquish office during the year 1933. At least, he did not takes steps to vindicate an alleged right as did the justices of the peace of the  municipality   of  Malinao,  Albay,   and   the  municipality   of   Alabat,   Tayabas.   (Regalado vs. Yulo [19351,  61 Phil.,  173;  Tañada vs. Yulo  [19351,  61  Phil.,  515.)  However,   this  point  has not  been advanced by the Government either in the lower court or on appeal, and so it  would seem to be inappropriate to manufacture a defense for the respondents.

Something might also be made of the proposition on which the trial judge relied for dismissal and which   is  brought   into  view by   the  first  assigned error.   In  other  words,  since   the  duty  which   the petitioner claims is enjoined by law upon the respondent not only does not exist but would require the intervention of the Governor-General, who is not a party, to exist, no cause of action is made out. This, however, merely results in hiding behind a technicality to keep the parties from securing the opinion of the courts on the main issue. We prefer to satisfy the petitioner by ruling on the question 

suggested by the first sentence of this decision and which is raised squarely by the second assigned error.

The Governor-General purported to act pursuant to the portion of section 19 of the Organic Act which is above quoted. The key words of  that sentence are "appropriation bill"  and "item or  items." An appropriation in the setting apart by law of a certain sum from the public revenue for a specified purpose. An item is the particulars, the details, the distinct and severable parts of the appropriation or of the bill. No set from of words is needed to make out an appropriation or an item (State vs. Moore [1896], 50 Neb., 88; Callaghan vs. Boyce [1915], 17 Ariz., 433.)

Within the meaning of these word, is Act No. 4051 an appropriation bill? Are there particular items in that bill which the Governor-General could constitutionally veto? We are led to answer both question in the affirmative.

The former Organic Act and the present Constitution of the Philippines make the Chief Executive an integral  part  of   the   law-making  power.  His  disapproval  of  a  bill,   commonly  known as  a  veto,   is essentially a legislative act. The questions presented to the mind of the Chief Executive are precisely the same as those the legislature and must determine  in passing a bill,  except that his will  be a broader point of view.

The Constitution is a limitation upon the power of the legislative department of the government, but in this respect it is a grant of power to the executive department. The Legislature has the affirmative power to enact laws; the Chief Executive has the negative power by the constitutional exercise of which he may defeat  the will  of   the Legislature.   It   follows that   the Chief  Executive must   find his authority in the Constitution. But in exercising that authority he may not be confined to rules of strict construction or  hampered by  the unwise  inference  of   the  judiciary.  The courts  will   indulge every intendment in favor of the constitutionality of a veto the same as they will presume the constitutionality of an act as originally passed by the Legislature. (Commonwealth vs. Barnett [1901, 199 Pa., 161; L.R.A., 882; People vs. Board of Councilmen [1892], 20 N.Y.S., 52; Fulmore vs. Lane [1911], 104., Texas Co. vs.State [1927], 53 A.L.R., 258.)

In determining whether or not the Governor-General stepped outside the boundaries of his legislative functions, when he attempted to veto one section of Act No. 4051, while approving the rest of the bill, we are not without the aid of the construction placed on his action by both legislative and executive departments. That the Philippine Legislature intended Act No. 4051 to be an appropriation measure with   various   items   is   apparent   from   a   reading   of   section   12   thereof   whereby   the   Legislature anticipated the possibility of a partial veto of the bill by the Chief Executive. Not only this, but after the Chief Executive took action, the Legislature made no attempt to override the veto or to amend the law to bring into being the section which the Governor-General had eliminated. Then the same question came again before the executive department, and all of  its united in sustaining the validity of the Government General's veto.

While  contemporaneous   construction   is  not   decisive   for   the   courts,   yet  where   a   construction   of statutes has been adopted by the legislative department and accepted by the various agencies of the executive department,   it   is  entitled  to  great  respect.   It   is  our  understanding  that   it  has been  the practice of the Chief Executive in the interpretation of his constitutional powers to veto separate items in bills analogous to that before us, and that this practice has been acquiesced in previously without objection,  so  that   it  would require a clear showing or  unconstitutionality  for   the courts   to  declare against it. Since, therefore, legislative intent and executive purpose is evident, it devolves upon the judiciary   to  give   differential   attention   to   the  attitude  assumed  by   the   other   two  branches  of   the Government.

Viewed from another direction, there can be no doubt that Act No. 4051 is an appropriation bill. That is manifest from its provisions, and particularly from section 10 by which the necessary sum to carry out the purposes of the Act was "hereby appropriated out of any funds in the Insular Treasury not otherwise appropriated." It has, however, been faintly suggested that by an appropriation bill is meant a general appropriation bill. We are shown nothing substantial  to support this allegation. Unlike in other constitutions, the word "general" was omitted, and we presume intentionally, from the Organic Act and the Constitution. Under such conditions, the courts would not be authorized to insert a word and by so doing amend the law.

The same considerations hold true with regard to the question of whether or not there was a particular item  which   the  Governor-General   could   validly   veto.  No   further   action   by   the   Legislature  was contemplated. The accounting officers would have experienced no difficulty in setting up the different items provided for under Act No. 4051. It would have been a facile matter to eliminate the money needed  to  make section  7   thereof  effective.  The Chief  Executive  had  the   right   to  object   to   the expenditure of money for a specified purpose and amount without being under the necessity of at the same  time  refusing  to  agree   to  other  expenditures which met  with  his  entire  approval,  and  that intention was unequivocably expressed.

We have gone to the trouble to examine all of the authorities cited by the parties and other authorities not brought to our attention by them. It will be found that in practically all of these cases there was a conflict between the legislative and executive departments which the judiciary had to decide. Here there is no such conflict, but unison between the two. Here on the contrary the judiciary is asked to  take  the  initiative and to  restore a section  to a  law against   the explicit  confirmation of  executive authority by the Legislature and against explicit action taken by the Chief Executive. In our opinion, it  was never intended by a mere process of reasoning, however plausible, for the courts to breathe life into a portion of an Act which has not been given life by the other departments of the government acting in conformity with the Constitution.

Deciding, therefore, the main issue as requested by the petitioner and appellant, we are constrained to rule against him and to hold that the veto by the Governor-General of section 7 of Act No. 4051 was in conformity with the legislative purpose and the provisions of the Organic Act. For this reason, the judgment brought on appeal will  be affirmed, without pronouncement as to the costs in either instance.

G.R. No. L-2044 August 26, 1949

J. ANTONIO ARANETA, petitioner, vs.RAFAEL DINGLASAN, Judge of First Instance of Manila, and JOSE P. BENGZON, Fiscal of City of Manila,respondents.

TUASON, J.:

Three of these cases were consolidated for argument and the other two were argued separately on other dates. Inasmuch as all of them present the same fundamental question which, in our view, is decisive, they will be disposed of jointly. For the same reason we will pass up the objection to the personality or sufficiency of interest of the petitioners in case G. R. No. L-3054 and case G. R. No. L-3056 and the question whether prohibition lies in cases Nos. L-2044 and L-2756. No practical benefit can be gained from a discussion of the procedural matters since the decision in the cases wherein the petitioners'   cause  of  action  or   the  propriety  of   the  procedure   followed  is  not   in  dispute,  will   be controlling authority on the others. Above all, the transcendental importance to the public of these cases demands that they be settled promptly and definitely, brushing aside, if we must, technicalities of procedure. (Avelino vs. Cuenco, G. R. No. L-2821.) The petitions challenge the validity of executive orders of the President avowedly issued in virtue of Commonwealth Act No. 671. Involved in cases 

Nos. L-2044 and L-2756 is Executive Order No. 62, which regulates rentals for houses and lots for residential buildings. The petitioner, J. Antonio Araneta,  is under prosecution in the Court of First Instance of Manila for violation of the provisions of this Executive Order, and prays for the issuance of the writ of prohibition to the judge and the city fiscal. Involved in case L-3055 is Executive Order No. 192, which aims to control exports from the Philippines. In this case, Leon Ma. Guerrero seeks a writ of mandamus to   compel   the  Administrator   of   the  Sugar  Quota  Office   and   the  Commissioner   of Customs to permit the exportation of shoes by the petitioner. Both official refuse to issue the required export license on the ground that the exportation of shoes from the Philippines is forbidden by this Executive Order. Case No. L-3054 relates to Executive Order No. 225, which appropriates funds for the operation of the Government of the Republic of the Philippines during the period from July 1, 1949 to June 30, 1950, and for other purposes. The petitioner Eulogio Rodriguez, Sr., as a tax-payer, an elector,  and  president   of   the  Nacionalista  Party,   applies   for  a  writ   of  prohibition   to   restrain   the Treasurer of the Philippines from disbursing  this Executive Order. Affected  in case No. L-3056 is Executive Order No. 226, which appropriates P6,000,000 to defray the expenses in connection with, and incidental to, the hold lug of the national elections to be held in November, 1949. The petitioner, Antonio Barredo, as a citizen, tax-payer and voter, asks this Court to prevent "the respondents from disbursing, spending or otherwise disposing of that amount or any part of it."

Notwithstanding allegations in the petitions assailing the constitutionally of Act No. 671, the petitioners do not press the point in their oral argument and memorandum. They rest their case chiefly on the proposition that the Emergency Powers Act (Commonwealth Act No. 671) has ceased to have any force and effect. This is the basic question we have referred to, and it is to this question that we will presently address ourselves and devote greater attention. For the purpose of this decision, only, the constitutionality of Act No. 671 will be taken for granted, and any dictum or statement herein which may  appear  contrary   to   that   hypothesis   should   be  understood  as  having  been  made  merely   in furtherance of the main thesis.

Act No. 671 in full is as follows:

AN ACT DECLARING A  STATE OF TOTAL EMERGENCY AS A RESULT  OF WAR INVOLVING   THE   PHILIPPINES   AND   AUTHORIZING   THE   PRESIDENT   TO PROMULGATE RULES AND REGULATIONS TO MEET SUCH EMERGENCY.

Be it enacted by the National Assembly of the Philippines:

SECTION 1.  The  existence  of  war  between  the  United  States  and other  countries  of Europe   and   Asia,   which   involves   the   Philippines,   makes   it   necessary   to   invest   the President with extraordinary powers in order to meet the resulting emergency.

"SEC.  2.  Pursuant   to   the  provisions  of  Article  VI,   section  26,  of   the  Constitution,   the President is hereby authorized, during the existence of the emergency, to promulgate such rules and regulations as he may deem necessary to carry out the national policy declared in section 1 hereof. Accordingly, he is, among other things, empowered (a) to transfer the seat   of   the   Government   or   any   of   its   subdivisions,   branches,   departments,   offices, agencies or   instrumentalities;   (b)   to   reorganize  the Government  of   the Commonwealth including   the  determination  of   the order  of  precedence of   the  heads  of   the  Executive Department;   (c)   to   create   new   subdivisions,   branches,   departments,   agencies   or instrumentalities   of   government   and   to   abolish   any   of   those   already   existing;   (d)   to continue   in   force   laws   and   appropriations   which   would   lapse   or   otherwise   become inoperative,   and   to   modify   or   suspend   the   operation   or   application   of   those   of   an administrative  character;   (e)   to   impose new  taxes  or   to   increase,   reduce,   suspend or abolish those in existence; (f) to raise funds through the issuance of bonds or otherwise, and to authorize the expenditure of the proceeds thereof; (g)  to authorize the national, 

provincial, city or municipal governments to incur in overdrafts for purposes that he may approve; (h) to declare the suspension of the collection of credits or the payment of debts; and (i) to exercise such other powers as he may deem to enable the Government to fulfill its responsibities and to maintain and enforce the authority.

SEC. 3. The President of the Philippines shall as soon as practicable upon the convening of the Congress of the Philippines report thereto all the rules and regulations promulgated by him under the powers herein granted.

SEC.   4.   This   Act   shall   take   effect   upon   its   approval   and   the   rules   and   regulations promulgated hereunder shall be in force and effect until the Congress of the Philippines shall otherwise provide.

Section 26 of Article VI of the Constitution provides:

In   time  of  war  or  other  national  emergency,   the  Congress  may  by   law authorize   the President,   for  a   limited period and subject   to  such  restrictions as  it  may prescribe,   to promulgate rules and regulations to carry out a declared national policy.

Commonwealth Act No. 671 does not in term fix the duration of its effectiveness. The intention of the Act has to be sought for in its nature, the object to be accomplish, the purpose to be subserved, and its relation to the Constitution. The consequences of the various constructions offered will also be resorted to as additional aid to interpretation. We test a rule by its results.

Article VI of the Constitution provides that any law passed by virtue thereof should be "for a limited period." "Limited" has been defined to mean "restricted; bounded; prescribed; confined within positive bounds; restrictive in duration, extent or scope." (Encyclopedia Law Dictionary, 3rd ed., 669; Black's Law Dictionary, 3rd ed., 1120.) The words "limited period" as used in the Constitution are beyond question intended to mean restrictive  in duration. Emergency,  in order  to  justify  the delegation of emergency powers, "must be temporary or it can not be said to be an emergency." (First Trust Joint Stock Land Bank of Chicago vs. Adolph P. Arp, et al., 120 A. L. R., 937, 938.).

It is to be presumed that Commonwealth Act No. 671 was approved with this limitation in view. The opposite theory would make the law repugnant to the Constitution, and is contrary to the principle that the   legislature   is  deemed  to  have   full   knowledge of   the  constitutional   scope of   its  powers.  The assertion   that   new   legislation   is   needed   to   repeal   the   act  would   not   be   in   harmony  with   the Constitution either. If a new and different law were necessary to terminate the delegation, the period for   the delegation,   it  has been correctly  pointed out,  would be unlimited,   indefinite,  negative and uncertain; "that which was intended to meet a temporary emergency may become permanent law," (Peck vs. Fink, 2 Fed. [2d], 912); for Congress might not enact the repeal, and even if it would, the repeal might not meet the approval of the President, and the Congress might not be able to override the veto. Furthermore, this would create the anomaly that, while Congress might delegate its powers by simple majority, it might not be able to recall them except by a two-third vote. In other words, it would be easier for Congress to delegate its powers than to take them back. This is not right and is not, and ought not to be, the law. Corwin, President: Office and Powers, 1948 ed., p. 160, says:

It   is generally agreed that   the maxim that  the  legislature may not delegate  its powers signifies at the very least that the legislature may not abdicate its powers: Yet how, in view of the scope that legislative delegations take nowadays, is the line between delegation and abdication to be maintained? Only, I urge, by rendering the delegated powers recoverable without the consent of the delegate; . . . .

Section 4 goes far to settle the legislative intention of this phase of Act No. 671. Section 4 stipulates that   "the  rules and  regulations promulgated   thereunder  shall  be   in   full   force  and effect  until   the Congress of the Philippines shall otherwise provide." The silence of the law regarding the repeal of the authority  itself, in the face of the express provision for the repeal of the rules and regulations issued in pursuance of it, a clear manifestation of the belief held by the National Assembly that there was no necessity to provide for the former. It would be strange if having no idea about the time the Emergency Powers Act was to be effective the National Assemble failed to make a provision for this termination   in   the   same  way   that   it   did   for   the   termination   of   the   effects   and   incidents   of   the delegation. There would be no point in repealing or annulling the rules and regulations promulgated under a law if the law itself was to remain in force, since, in that case, the President could not only  make new rules and regulations but he could restore the ones already annulled by the legislature.

More anomalous than the exercise of legislative function by the Executive when Congress is in the unobstructed exercise of its authority is the fact that there would be two legislative bodies operating over   the  same  field,   legislating  concurrently  and   simultaneously,  mutually   nullifying  each  other's actions. Even if the emergency powers of the President, as suggested, be suspended while Congress was in session and be revived after each adjournment, the anomaly would not be limited. Congress by a two-third vote could repeal executive orders promulgated by the President during congressional recess, and the President in turn could treat in the same manner, between sessions of Congress, laws enacted by the latter. This is not a fantastic apprehension; in two instances it materialized. In entire good faith, and inspired only by the best interests of the country as they saw them, a former President promulgated an executive order regulating house rentals after he had vetoed a bill on the subject enacted by Congress, and the present Chief Executive issued an executive order on export control after Congress had refused to approve the measure.

Quiet apart from these anomalies, there is good basis in the language of Act No. 671 for the inference that the National Assembly restricted the life of the emergency powers of the President to the time the Legislature was prevented from holding sessions due to enemy action or other causes brought on by the war. Section 3 provides:

The President of the Philippines shall as soon as practicable upon the convening of the Congress of the Philippines report thereto all the rules and regulations promulgated by him under the powers herein granted.

The clear tenor of this provision is that there was to be only one meeting of Congress at which the President was to give an account of his trusteeship. The section did not say each meeting, which it could very well have said if that had been the intention. If the National Assembly did not think that the report in section 3 was to be the first and last Congress Act No. 671 would lapsed, what reason could there be for its failure to provide in appropriate and clear terms for the filing of subsequent reports? Such reports, if the President was expected to continue making laws in the forms of rules, regulations and executive orders, were as important, of as unimportant, as the initial one.

As a contemporary construction, President Quezon's statement regarding the duration of Act No. 671 is enlightening and should carry much weight, considering his part in the passage and in the carrying out   of   the   law.   Mr.   Quezon,   who   called   the   National   Assembly   to   a   special   session,   who recommended the enactment of the Emergency Powers Act, if indeed he was not its author, and who was the very President to be entrusted with its execution, stated in his autobiography, "The Good Fight," that Act No. 671 was only "for a certain period" and "would become invalid unless reenacted." These phrases connote automatical extinction of the law upon the conclusion of a certain period. Together they denote that a new legislation was necessary to keep alive (not to repeal) the law after the expiration of that period. They signify that the same law, not a different one, had to be repassed if the grant should be prolonged.

What   then   was   the   contemplated   period?   President   Quezon   in   the   same   paragraph   of   his autobiography furnished part of the answer. He said he issued the call for a special session of the National Assembly "when it became evident that we were completely helpless against air attack, and that it was most unlikely the Philippine Legislature would hold its next regular session which was to open on January 1, 1942." (Emphasis ours.) It  can easily be discerned in this statement that the conferring  of  enormous powers  upon   the  President  was decided  upon  with  specific   view   to   the inability  of   the  National  Assembly   to  meet.   Indeed no  other   factor   than   this   inability   could  have motivated the delegation of powers so vast as to amount to an abdication by the National Assembly of its authority. The enactment and continuation of a law so destructive of the foundations of democratic institutions could not have been conceived under any circumstance short of a complete disruption and dislocation of the normal processes of government. Anyway, if we are to uphold the constitutionality of the act on the basis of  its duration, we must start with the premise that it  fixed a definite,  limited period. As we have  indicated,  the period  that  best comports with constitutional  requirements and limitations, with the general context of the law and with what we believe to be the main if not the sole raison d'etre for   its   enactment,   was  a   period   coextensive  with   the   inability   of  Congress   to function, a period ending with the conventing of that body.

It is our considered opinion, and we so hold, that Commonwealth Act No. 671 became inoperative when Congress met in regular session on May 25, 1946, and that Executive Orders Nos. 62, 192, 225 and 226 were issued without authority of law. In setting the session of Congress instead of the first special session preceded it as the point of expiration of the Act, we think giving effect to the purpose and intention of the National Assembly. In a special session, the Congress may "consider general legislation or only such as he (President) may designate." (Section 9, Article VI of the Constitution.) In a regular  session,   the power Congress  to   legislate  is  not  circumscribed except by  the  limitations imposed by the organic law.

Having arrived at this conclusion, we are relieved of the necessity of deciding the question as to which department  of  government   is  authorized   to   inquire  whether   the contingency on  which   the  law  is predicated still exists. The right of one or another department to declare the emergency terminated is not in issue. As a matter of fact, we have endeavored to find the will of the National Assembly—call that will, an exercise of the police power or the war power — and, once ascertained, to apply it. Of course, the function of interpreting statutes in proper cases, as in this, will not be denied the courts as their constitutional prerogative and duty. In so far as it is insinuated that the Chief Executive has the exclusive authority to say that war not ended, and may act on the strength of his opinion and findings in contravention of the law as the courts have construed it, no legal principle can be found to support the proposition. There is no pretense that the President has independent or inherent power to issue such executive orders as those under review. we take it that the respondents, in sustaining the validity of   these   executive   orders   rely   on   Act   No.   600,   Act   No.   620,   or   Act   No.   671   of   the   former Commonwealth   and   on   no   other   source.   To   put   it   differently,   the   President's   authority   in   this connection is purely statutory, in no sense political or directly derived from the Constitution.

Act No. 671, as we have stressed, ended ex proprio vigore with the opening of the regular session of Congress on May 25, 1946. Acts Nos. 600 and 620 contain stronger if not conclusive indication that they were self-liquidating. By express provision the rules and regulations to be eventually made in pursuance of Acts Nos. 600 and 620, respectively approved on August 19, 1940 and June 6, 1941, were to be good only up to the corresponding dates of adjournment of the following sessions of the Legislature, "unless sooner amended or repealed by the National Assembly." The logical deduction to be drawn from this provision is that in the mind of the lawmakers the idea was fixed that the Acts themselves  would   lapse not   latter   than   the   rules  and  regulations.  The design   to  provide  for   the automatic repeal of those rules and regulations necessarily was predicated on the consciousness of a prior or at best simultaneous repeal of their source. Were not this the case, there would arise the curious spectacle,  already painted, and easily  foreseen, of  the Legislature amending or repealing rules and regulations of the President while the latter was empowered to keep or return them into force and to issue new ones independently of the National Assembly. For the rest,  the reasoning 

heretofore  adduced  against   the  asserted   indefinite   continuance of   the  operation  of  Act  No.  671 equally applies to Acts Nos. 600 and 620.

The other corollary of the opinion we have reached is that the question whether war, in law or in fact, continues, is irrelevant. If we were to that actual hostilities between the original belligerents are still raging, the elusion would not be altered. After the convening of Congress new legislation had to be approved if the continuation of the emergency powers, or some of them, was desired. In the light of the conditions surrounding the approval of the Emergency Power Act, we are of the opinion that the "state of total emergency as a result of war" envisaged in the preamble referred to the impending invasion and occupation of the Philippines by the enemy and the consequent total disorganization of the Government, principally the impossibility for the National Assembly to act. The state of affairs was one which called for immediate action and with which the National Assembly would would not be able to  cope.  The war   itself   and   its  attendant  chaos  and calamities  could  not  have  necessitated   the delegation had the National Assembly been in a position to operate.

After all the criticism that have been made against the efficiency of the system of the separation of powers, the fact remains that the Constitution has set up this form of government, with all its defects and shortcomings,  in preference to the commingling of powers in one man or group of men. The Filipino people by adopting parliamentary government have given notice that they share the faith of other democracy-loving people in this system, with all its faults, as the ideal. The point is, under this framework of government, legislation is preserved for Congress all the time, not expecting periods of crisis no matter how serious. Never in the history of the United States, the basic features of whose Constitution have been copied in ours, have the specific functions of the legislative branch of enacting laws been surrendered to another department — unless we regard as legislating the carrying out of a legislative policy according to prescribed standards; no, not even when that Republic was fighting a total war, or when it was engaged in a life-and-death struggle to preserve the Union. The truth is that under  our  concept  of   constitutional  government,   in   times  of  extreme perils  more   than   in  normal circumstances "the various branches, executive, legislative, and judicial," given the ability to act, are called upon "to the duties and discharge the responsibilities committed to them respectively."

These observations, though beyond the issue as formulated in this decision, may, we trust, also serve to   answer   the   vehement   plea   that   for   the   good  of   the  Nation,   the  President   should   retain   his extraordinary powers as long asturmoil and other ills directly or indirectly traceable to the late war harass the Philippines.

Upon  the   foregoing  considerations,   the  petitions will   be  granted.   In  order   to  avoid  any  possible disruption and interruption in the normal operation of the Government, we have deemed it best to depart   in   these cases  from the ordinary rule  to   the period  for   the effectivity  of  decisions,  and to decree, as it is hereby decreed, that this decision take effect fifteen days from the date of the entry of final judgment provided in section 8 of Rule 53 of the Rules of Court in relation to section 2 of Rule 35. No costs will be charged.

G.R. No. L-28997 February 22, 1974

FELICISIMO M. ORENCIA, petitioner-appellant, vs.JUAN PONCE ENRILE, as Secretary of Justice, HON. ANTONIO H. NOBLEJAS, in his personal capacity & HON. GREGORIO BILOG, JR. as Commissioner of Land Registration, HON. ABELARDO SUBIDO, as Commissioner of Civil Service, and ATTY. GUILLERMINA M. GENER, respondents-appellees.

FERNANDO, J.:p

Petitioner, in his appeal against a lower court decision, dismissing his suit for mandamus to compel respondent officials, the then Secretary of Justice, the then Commissioner of Land Registration and the then Commissioner of Civil Service, 1 to recognize his alleged right as Assistant Chief, Clerks of Court Division, Land Registration Commission is confronted with obstacles not only formidable but insurmountable in character. For all the skill evident in his brief as appellant, submitted by his counsel, former Delegate Ramon Gonzales, he was not able to demonstrate his clear legal right to such a position.  Nor   is   the   procedural   hurdle   the   only   one   that   stands   in   the  way.  There   are   barriers substantive in character that refuse to yield even under the most vigorous and insistent attack. For the crucial   issue,  a public  office being  involved and public   interest  being  the prime consideration,   is whether the choice for the position of Assistant Chief of the Clerks of Court Division of the Land Registration Commission should  fall  on respondent Guillermina M. Gener,  a  member of   the Bar, rather   than on petitioner,  whose educational  attainment was  that  of  a  high school  graduate.  For respondent  officials,   the answer  was  not   in  doubt.  Since   there  was a  new  legal  provision   to  be construed, one which admittedly, to follow the approach of counsel for petitioner, has an ambiguous aspect,   they chose   to  follow  the  principle   that  a public  office  is  a public   trust.  Certainly,  such a contemporaneous construction, one moreover dictated by  the soundest constitutional postulate,  is entitled to the highest respect from the judiciary. In manifesting such an attitude, the lower court could not have been in error. We affirm.

What did transpire in this suit? From petitioner's statement of the case: "On June 20, 1967, petitioner-appellant filed the said petition for mandamus with preliminary injunction before the Manila Court of First Instance against respondents docketed as Civil Case No. 69840, alleging substantially that he is the deputy clerk of court of the Clerks of Court Division of the Land Registration Commission, an he has been performing   functions  of  Assistant  Chief  of  said  division  and has been considered  and recognized as such until Rep. Act 4040, enacted June 18, 1964 increasing the salaries of Assistant Chiefs of Divisions, among others, implemented where he was left out while co-assistant chief of the nine   (9)  other  divisions of   the  Land Registration  Commission  were  so   recognized and extended increased compensation, in spite of his protest to respondents Secretary of Justice, Land Registration Commissioner, and Commissioner of Civil Service; and to add insult to injury, respondent Guillermina 

M. Gener, was appointed assistant of the Clerks of Court Division, when there was no vacancy to said position and given an increased compensation of P9,600.00 for  the said position, while petitioner continued to receive the old rate of P3,070.08 per annum, and praying that he be extended similar recognition as assistant chief of the Clerks of Court Division of the Land Registration Commission, and paid  the corresponding salary under Rep. Act  4040 and that   the appointment of   respondent Guillermina M. Gener be declared null and void, with damages and attorney's fees. On July 17, 1967, respondents filed their answer, and after usual admissions and denials,  interposed a defense that petitioner is unqualified for the position of Assistant Chief, Clerks of Court Division, and being a new position created under Republic Act 4040, the same can only be filed by a qualified person; that respondent   [Gener],  being a  lawyer,   is  more  qualified   than petitioner  who  is  only  a  high  school graduate with second grade civil service eligibility, and praying that the petition be dismissed." 2

Then from his statement of facts: "Petitioner is a deputy clerk of court of the Clerks of Court Division, Land Registration Commission, having been appointed as such on July 16, 1962 after having [risen] from the ranks for the last 23 years in said office ... with compensation of P3,070.08 per annum ... . The Clerks of Court Division is one of the ten (10) divisions in the Land Registration Commission, all of which prior to Rep. Act 4040 are headed, each by a Chief and Assistant Chief, but none of them carries  an  appointment  of  Division  Chief  and Assistant  Chief,  although  they  are considered  and recognized as such, ...  ." 3 Then on the very next page of his brief, petitioner made clear that his position was not Assistant Chief of the Clerks of Court Division, for there was none as yet existing, but Deputy Clerk of Court. 4

The rest of his statement of facts follows: "On July 6, 1964, petitioner formally requested respondent commissioner of Land Registration commission for recommendation and payment of his differential salary, which request was, however, denied on July 10, 1964. ... On September 1, 1964, petitioner appealed to the Secretary of Justice, but his appeal was likewise denied ... . From the ruling of the Secretary of Justice, he appealed to respondent Commissioner of Civil Service on June 3, 1965, and, again, he was rebuffed on February 21, 1966 ...  .  On July 29, 1966, said respondent Gener was appointed Assistant Chief of the Clerks of Court Division effective July 1, 1966, by the respondent Secretary of Justice, upon recommendation of respondent Land Registration Commission, and duly attested to by the Commissioner of Civil Service ... . Aggrieved, petitioner has brought the present suit." 5

Petitioner's own summation of the matter thus renders clear that until the passage of Republic Act No. 4040, there was no such position as Assistant Chief of the Clerks of Court Division. It would be only through the utmost straining of words that an assertion may be made as to his right thereto, specially so as his designation was specifically of Deputy Clerk of Court. Where, then, is that clear legal right so indispensable for a suit of mandamusto prosper? His claim being far-fetched and untenable, it is not for him to dispute the appointment of respondent Gener, possessed of the very qualification of membership in the Bar which petitioner sadly lacks. That is to accord the principle of public office being a public  trust.  Moreover,   in a case where such appointment was sustained by  respondent Secretary   of   Justice   and   found   favor   with   respondent   Commissioner   Civil   Service,   the contemporaneous construction thus placed on the legal provision in Republic Act No. 4040, admitting its ambiguity, is for this court to uphold. Hence, as noted at the outset, the appealed decision must be affirmed.

1.  "Mandamus," as held in JRS Business Corporation v. Montesa, 6 a 1968 decision, "is the proper remedy if it could be shown that there was neglect on the part of a tribunal in the performance of an act, which specifically the law enjoins as a duty or an unlawful exclusion of a party from the use and enjoyment   of   a   right   to   which   he   is entitled.   ...  According   to   former  Chief   Justice  Moran,  only   specific   legal   rights  may  be  enforced by mandamus if they are clear and certain. If the legal rights of the petition are not well-defined, clear, and certain, the petition must be dismissed.' In support of the above view, Viuda e Hijos de Crispulo Zamora v. Wright was cited.   As  was   there   categorically   stated:   'This   court   has   held   that   it   is 

fundamental that the duties to be enforced by mandamus must be those which are clear and enjoined by law or by reason of official station, and that petitioner must have a clear, legal right to the thing demanded and  that   it  must  be   the   legal  duty  of   the  defendant   to  perform  the   required  act.'  As expressed by the then Justice Recto in a subsequent opinion: 'It is well established that only specific legal rights are enforceable by mandamus, that the right sought to be enforced must be certain and clear, and that  the writ  not  issue  in cases where  the right   is doubtful.'  To  the same effect  is  the formulation of such doctrine by former Justice Barrera:  'Stated otherwise, the writ  never  issues in doubtful cases. It neither confers powers nor imposes duties. It is simply a command to exercise a power already possessed and to perform a duty already imposed.'" 7 A month after the JRS Business Corporation v. Montesa decision, Justice J.B.L. Reyes, in Valdez v. Gutierrez, 8 categorically affirmed: "It is a rule well-entrenched in this jurisdiction that mandamus requires a showing of clear and certain right, and never issues in doubtful cases." 9

2. This is not the worst of it. It is not merely that petitioner does not have a clear legal right. The more accurate way of putting it is that he has no right at all to the position of Assistant Chief to the Clerks of  Court Division. The  ingenuity displayed by counsel, worthy of a better cause,  it  might be added, cannot obscure  the undeniable  fact  that  without Republic Act  No. 4040,  there would be no such position  that   is  now the subject  of  dispute between him and  respondent Gener.  His  position  left untouched, it is to be assumed, is that of deputy clerk. As was made mention of, he did so admit, for that was something he could not very well deny. He would argue however that he might as well "be considered as Assistant Chief, Clerks of Court Division." 10 This is not the language of affirmation but of surmise. It does credit  to petitioner's respect for the truth, but  it certainly  leaves his contention legally without support.  Nothing daunted, petitioner would argue that  to view the matter   in a way opposed to his would in effect "sanction removal of petitioner from such position, without cause in violation of the constitution ... ." 11 Here, he seeks shelter within the provision of Section 4 of the 1935 Constitution. 12 There   is  here   a   glaring  misapprehension.   To   so   construe  such  provision   by  way merely of assurance of term to a government functionary and to lose sight of the paramount public interest involved is to ignore and disregard the fundamental postulate that a public office is a public trust. That accounts for the rather qualified and limited sense it possesses as property safeguarded by the due process clause. 13 The essential requirement then for a place in the government service is the possession of  the requisite ability and competence. Only thus may there be fulfillment of a trust. Evidently, that was in the mind of respondent dignitaries. A member of the bar, respondent Gener met the prescribed standard. The position in question is that of Assistant Chief, precisely of the Division for the Clerks of Court.

On the other hand, it is not disputed that petitioner's scholastic background is much more limited, he being merely a high school graduate. 14 Under such circumstances, his previous experience in his capacity as Deputy Clerk of Court attesting to his years of service could not avail. As this Court had occasion   to   observe   in Aguilar vs. Nieva, Jr.: 15 "Whatever   sympathy  might   be   elicited   for   public officials who had stayed long in the public service and who, for some reason or another, did not receive the promotion to which they felt they should be entitled, cannot obscure the discretion that the law leaves in the hands of the appointing official. ... The basic intent of the law itself is to foster a more efficient public service. It is ever timely to keep in mind the public trust character of any governmental office. Its creation is justifiable only if it serves to assure that the functions of government, whether through the traditional public offices or government-owned or controlled corporations, be attended to with  dispatch  and competence.  Necessarily   then,   the appointing official,  especially   so where his position is a constitutional creation, as in this case, must be left that necessary latitude of choice as to who can best  discharge the responsibilities of   the office where  the vacancy occurs.  This  is what happened here, and no legal infirmity can validly be said to have vitiated such an appointment. The impassioned plea of counsel for petitioner, while not without its plausibility, if the individual welfare of those in the ranks of government personnel were considered, certainly cannot merit our approval in the light of the greater and more exigent public interest which has to be served." 16

3. Presumably not unaware of the inherent weakness of his stand, petitioner would discern an alleged legislative intent in Republic Act No. 4040 to accord him the recognition his heart is set on. What he sees  is a mirage. Assuming ambiguity  in  the applicable statute,   it  must  receive a construction  in accordance with and not in disregard of the cardinal postulate of a public office being a public trust. Moreover,   if   there   is  any other  principle  of   legal  hermeneutics   that  can  be  invoked,   it   is   that  of contemporaneous construction. Petitioner, after the unanimity shown by the Commissioner of Land Registration, the Secretary of Justice, and the Commissioner of Civil Service on the precise point at issue, certainly is not in a position to do so. All three find his pretension bereft of any merit. They are for respondent Gener. It is not inappropriate to note that such a principle was given expression by Justice   Malcolm   in Molina v. Rafferty 17 in   these   words:   "Courts   will   should   respect   the contemporaneous construction placed upon a statute by the executive officers whose duty it  is to enforce   it,   and   unless   such   interpretation   is   clearly   erroneous   will   ordinarily   be   controlled thereby." 18 Later that same year in 1918, in Madrigal v. Rafferty, 19 there was a reiteration of the same doctrine by the same jurist. So it has been ever since. 20

WHEREFORE, the lower court decision of March 26, 1968, dismissing the petition for mandamus, is affirmed. No costs.

G.R. No. L-60548 November 10, 1986

PHILIPPINE GLOBAL COMMUNICATIONS, INC., petitioner, vs.HON. BENJAMIN RELOVA, in his capacity as Presiding Judge, Court of First Instance of Manila, Branch XI, PHILIPPINE TELEGRAPH AND TELEPHONE CORPORATION, CAPITOL WIRELESS, INC. and RADIO COMMUNICATIONS OF THE PHILIPPINES, INC., respondents.

FERIA, J.:

In this petition for review on certiorari, the Philippine Global Communications, Inc., seeks to set aside the decision, dated April 27, 1982 rendered by respondent Judge Benjamin Relova of Branch XI of the then Court of First Instance of Manila in Civil Case No. R-82-37 21 entitled "In the Matter of the Petition for the Declaratory Judgment Regarding the Construction of the R.A. Nos. 4617 and 4630," the dispositive portion of which reads:

WHEREFORE, judgment  is hereby rendered declaring respondent Philippine Global   Communications,   Inc.,   without   authority   to   establish,   maintain   and operate, apart from its single principal station in Makati, any other branch or station within the Philippines.

In   view   of   the   foregoing   resolution   on   the  main   petition,   the   counterclaim interposed by respondent must be, as it is hereby, DISMISSED.

At this juncture,  it may not be amiss to invite attention to our decision in the case of Metropolitan Waterworks and Sewerage System vs. The Court of Appeals and City of Dagupan, G.R. No. L-54526 promulgated on August 25, 1986, which pointed out the common error of joining the court or judge who rendered the decision appealed from as a party respondent in an appeal by certiorari  to this Court under Rule 45 of the Rules of Court; when correctly the only parties in an appeal by certiorari are the appellant as petitioner and the appellee as respondent: and it is in the special civil action of certiorari under Section 5 of Rule 65 of the Rules of Court where the court or judge is required to be joined as a party defendant or respondent.

The antecedent facts in this case are briefly as follows:

On  May  10,   1976,   petitioner   filed  with   the  Board   of  Communications   (BOC),   now   the  National Telecommunications Commission, an application for authority to establish a branch station in Cebu City for the purpose of rendering international telecommunication services from Cebu City to any point outside the Philippines where it  is authorized to operate. Said application was opposed by private respondents.

Meanwhile,   on   March   24,   1977,   while   petitioner's   application   was   pending,   the   BOC   issued Memorandum Circular  No.  77-13 designating  the Metropolitan Manila  area as  the sole gateway" (point   of   entrance   into   or   exit   from)   for   communications   in   the   Philippines   and   defining   what constitutes "domestic record operations.

On January 16, 1979, the BOC granted petitioner provisional authority to establish a station in Cebu City "subject to the condition that as soon as domestic carriers shall have upgraded their facilities, applicant shall cease its operation and interface with domestic carriers. " Then, on May 24, 1979, the BOC granted petitioner final authority to establish a "branch/station" in Cebu City and, subject to its 

prior approval, anywhere in the Philippines. Respondents filed a joint motion for reconsideration of said decision.

On August 27, 1979, pending resolution of the joint motion for reconsideration, private respondents filed with   the  lower court  a  petition  for  declaratory  judgment regarding  the proper construction of petitioner's franchise, R.A. No. 4617. PetitionerMOVED TO  dismiss the petition but said motion was denied. Petitioner then assailed the aforesaid order on the ground of lack of jurisdiction, but this Court sustained the lower court and held that the suit for declaratory relief fell within the competence of the Judiciary and did not require prior action by the administrative agency concerned under the concept of primary jurisdiction. (G.R. No. L-52819, October 2, 1980, 100 SCRA 254)

After the issues were joined, the parties at the pre-trial  conference agreed to submit the case for decision on the bases of their respective pleadings and memoranda because the issues involved are legal. On April 27, 1982, the lower court rendered the judgment above quoted. Hence, this petition.

The legal issues raised in this petition are as follows: (1) Whether or not petitioner is authorized under its legislative franchise, Republic Act No. 4617, to establish stations or substations in places or points outside Metropolitan Manila; and (2) Whether or not the establishment of such stations or substations constitutes "domestic service" within the terms of petitioner's legislative franchise.

In its Second Supplemental Memorandum filed on July 16, 1984, petitioner belatedly claims that the declaratory judgment was improperly made, as it was based on the pleadings alone, although the declaratory relief petition presented genuine issues of fact that required trial. Considering, however, the  above-stated agreement  of   the parties  to  submit   the  case  for  decision on   the basis  of   their respective pleadings and memoranda (petitioner's brief, p. 14 and respondents' brief, p. 12), the lower court could not be faulted for rendering judgment accordingly.

However, we rule that the lower court erred in rendering the decision appealed from, inasmuch as the same is contrary to the provisions of petitioner's legislative franchise (R.A. No. 4617) as well as the contemporaneous   construction   placed   upon   it   by   the   governmental   agency   charged   with   its enforcement and the opinion of the former Secretary of Justice.

Section 1 of petitioner's franchise provides:

Section   1.  —   There   is   hereby   granted   to   the   RCA  Communications   Inc., hereinafter   referred   to   as   the   Grantee,   the   right   and   the   privelege   of constructing, maintaining and operating communications system by radio wire, satellites, and other means now known to science or which in the future may be developed for the reception and transmission of messages between any point in   the  Philippines   to   points  exterior   thereto,   including  airplanes,   airships   or vessels even though such airplanes, airships or vessels, may be located within the territorial limits of the Philippines.

RCA  Communications,   Inc.  was   subsequently   renamed  Philippine  Global  Communications,   Inc., herein petitioner.

It is always timely to reiterate that: "the first and fundamental duty of courts, in our judgment, is to apply   the   law.   Construction   and   interpretation   come   only   after   it   has   been   demonstrated   that application is impossible or inadequate without them. "(Lizarraga Hermanos vs. Yap Tico, 24 Phil. 504, 513; Republic Flour Mills, Inc. vs. Commissioner of Customs, 39 SCRA 269)

Moreover, legislative intent must be ascertained from a consideration of the statute as a whole. As the Court reiterated in the case of Aisporna vs. Court of Appeals:

...   The   particular   words,   clauses   and   phrases   should   not   be   studied   as detached and isolated expressions, but the whole and every part of the statute must be considered in fixing the meaning of any of  its parts and in order to produce harmonious whole. (Araneta vs. Concepcion, 99 Phil. 709; Tamayo vs. Gsell, 35 Phil. 953; Lopez vs. El Hogar Filipino, 47 Phil. 249; Chartered Bank vs. Imperial, 48 Phil 931) A statute must be so construed as to harmonize and give effect to all its provisions whenever possible. (People vs. Polmon, 86 Phil; 350) (113 SCRA 459,466; April 12, 1982)

The lower court held that the word "any" in the abovequoted Section 1 of the law means a single point within the Philippines where petitioner at its choice, subject to approval by the proper governmental agency, can establish and maintain a reception and communication station or system. It also held that the establishment, maintenance and operation of franchise or stations anywhere in the Philippines or even within Metropolitan Manila outside or apart from petitioner's principal or main station in Makati constitute "domestic communication service" in violation of Section 17 of said law.

However, a reading of other sections of the law aside from Sections 1 and 17 cited by the lower court would lead to no other conclusion than that said law authorizes petitioner to construct, maintain and operate, apart from its principal station in Makati, other stations or branches within the Philippines for purposes of its international communications operations.

Section 3 of the law provides that "for the purpose of carrying out the privilege granted herein, the grantee may establish stations in such places in the Philippines as the grantee may select and the Secretary of Public Works and Communications may approve.

Section 4 (a) provides that "the Secretary of Public Works and Communications shall have the power to  allot   to   the  grantee   the   frequencies  and wave   lengths   to  be  used  thereunder  and determine the stations to and from which each such frequency and wave lengths may be used, and issue to the grantee a license for such use. "

Section   6   provides   that   "a   special   right   is   reserved   to   the  Government   of   the  Republic   of   the Philippines,   in   time   of   war,   insurrection,   or   domestic   trouble,   to   take   over   and   operate   the said stations upon the order and direction of any authorized department of the Government of the Philippines, such department to compensate the grantee for the use of said stations during the period when they shall be so operated by the said Government. "

Section 9 provides that "the grantee shall hold the national, provincial, and municipal governments of the Philippines, harmless from all claims, accounts, demands, or actions arising out of accidents or injuries, whether the property or to persons, caused by the construction or operation of the stations of the grantee."

With respect to the principle of contemporaneous construction of a statute by the executive officers of the government whose duty it is to execute it, it is well to reiterate that:

... As far back as In re Allen, (2 Phil. 630) a 1903 decision, Justice McDonough, as ponente, cited this excerpt from the leading American case of Pennoyer v. McConnaughy,   decided   in   1891:   "The   principle   that   the   contemporaneous construction of a statute by the executive officers of the government, whose 

duty it is to execute it, is entitled to great respect, and should ordinarily control the  construction  of   the  statute  by   the  courts,   is   so   firmly  embedded  in  our jurisprudence   that   no   authorities   need   be   cited   to   support   it.'   (Ibid,   640. Pennoyer  v.  McConnaughly   is  cited   in  140 US 1.  The excerpt   is  on  p.  23 thereof. Cf. Government v. Municipality of Binalonan, 32 Phil, 634 [1915]) There was a paraphrase by Justice Malcolm of such a pronouncement in Molina v. Rafferty, (37 Phil.  545) a 1918 decision:" Courts will and should respect the contemporaneous construction placed upon a statute by the executive officers whose duty it is to enforce it, and unless such interpretation is clearly erroneous will ordinarily be controlled thereby. (Ibid, 555) Since then, such a doctrine has been reiterated in numerous decisions. (Cases cited) (Philippine Association of Free Labor Unions [PAFLU] vs. Bureau of Labor Relations, August 21, 1976, 72 SCRA 396, 402)

In its decision of May 24, 1979 granting petitioner final authority to establish a branch/station in Cebu City, the BOC construed the legislative franchise of petitioner, as follows:

It was the earlier contention of this Board when it issued Memorandum Circular No. 77-13 (See incl. 1 of said Circular) that no international record carrier could establish stations in any point of the country, for purposes of carrying out its international record operations except in Metropolitan Manila Area. However, a careful review and deliberation on the stand taken by the applicant herein as discussed in position paper it submitted to the Board on February 21, 1978 and a cursory review of the individual franchises of each international carrier as well as of an earlier opinion expressed by the Secretary of Justice to the Chairman of the defunct Radio Control Board has convinced the board that by virtue of applicant's   franchise,   Memorandum   Circular   No.   77-13   is   not   violated   by authorizing applicant to establish a branch station in Cebu City solely for  its international record operations. In view thereof and in the interest of continued efficient,   adequate   and   satisfactory   services,   the  Board   of  Communications hereby  makes   final   the  provisional  authority  granted   to  applicant  herein  on January 16, 1979 not only on  the grounds stated in said Order but also  for reasons  that   subject   to   the approval  of   this  Board,  applicant  may establish branch stations in any point within the country for the purpose of receiving and transmitting   messages   to   countries   outside   the   Philippines   where   it   is authorized to render  international telecommunications services in accordance with   its  franchise and Memorandum Circular  No. 77-13. Metropolitan Manila remains to be the 'sole' gateway; hence, all messages received and transmitted in   the   course   of   a   carrier's   international   record   carrier   operation,  must   be coursed through said gateway.

The earlier opinion of the Secretary of Justice referred to in said decision was the opinion rendered by Secretary of Justice Pedro Tuason on June 17, 1954 (Opinion No. 146), on the interpretation to be given to the clause found in Section 1 of the original franchise granted to the predecessor-in-interest of Globe-Mackay Cable and Radio Corporation (Act No. 3495 approved on December 8, 1928, as amended by Act No. 3692 and Republic Act No. 4630). Globe-Mackay Cable and Radio Corporation was   originally   one   of   the   respondents   in   the   Petition   for   Declaratory   Judgment,   but   it   was subsequently dropped as a party respondent. The clause in question reads:

The sending of commercial wireless telegraphic messages from points within the Philippine  Islands to points exterior  thereto,  including airplanes, airships, and vessels, even though such airplanes, airships, or vessels be located within the territorial  limits of the Philippine Islands, and the receiving of commercial wireless messages from such exterior points.

This clause is similar to that found in Section 1 of Republic Act No. 4630, approved on June 19, 1965, which is Identical to Section 1 of Republic Act No. 4617 except as to the name of the grantee.

The opinion of the Secretary of Justice states:

...   In Opinion No. 76  the view  taken was  that  a message,  to  fall  within  the purview  of   the   franchise,  once  sent  by  a   transmitter  within   the  Philippines, cannot be received by any station within the Philippines even for the purpose of retransmitting such message to points outside the Philippines. I believe that the interpretation given to   the above-quoted clause was too strict  and does not conform with the spirit of said provision. I take the view that the franchise has reference   to   the   destination   of   the   message   and   not   to   the   manner   of transmittal.  Not  as   to  whether   it   should  be  sent   to   the  point  of  destination directly or through relays. The reservation in favor of the Philippine Government under  section  4 of   the   franchise  of   "all  wire-   less  communications  between points of stations within the Philippine Islands' is clearly intended to refer only to domestic communications.

It should be understood, however, that no extra fees or tolls could be collected for the transmittal of messages from a relay station to the principal station in Manila. For to do so would make it a domestic service and would bring such service  in  competition with   the domestic   radio  and  telegraph service of   the Bureau of Posts.

The   above-quoted   opinion   was   reiterated   and   reaffirmed   by   the   Undersecretary   of   Justice   on November 28,  1973,   in  answer  to   the query of   the Acting Chairman of   the Foreign Trade Zone Authority as to whether or not Globe-Mackay Cable and Radio Corporation is "authorized under its franchise to set a relay station inside the Foreign Trade Zone in Mariveles, Bataan, which will receive interstate communications for onward transmission by its main station in Manila.

The above-stated opinions of the Secretary of Justice and Undersecretary of Justice are material because Republic Acts Nos. 4630 and 4617 are in pari materia. As the Court has reiterated:

Statutes are said to be in pari materia when they relate to the same person or thing, or to the same class of persons or things, or have the same purpose or object. (Sutherland Statutory Construction, Vol. 11, pp. 535-536) When statutes are in pari materia; the rule of statutory construction dictates that they should be construed together. (Black on Interpretation of Laws, Sec. 106) ... (City of Naga vs. Agna, May 31, 1976, 71 SCRA 176, 184)

Finally, on October 25, 1983, the National Telecommunications Commission, with the approval of the Ministry  of  Transportation and Communications,   issued Memorandum Circular  No. 08-8-83 which adopted guidelines in the implementation of the government policy of designating Metropolitan Manila as the international gateway for purposes of domestic and international communications opera- tions. Among the provisions of said Memorandum Circular which are pertinent to the case at bar are the following:

1.1. The International Record Carriers (IRCs) shall continue to own, construct and expand, as may be required by the service, their own stations, inside plant, branches and terminals within the Metro Manila Area necessary for  them to conduct their business of providing international telecommunications service in 

the country in accordance with their respective franchise and as authorized by the appropriate government regulatory agency.

xxx xxx xxx

2.1 The IRCs shall not maintain public offices outside the gateway. They may, however,   be   allowed   to   establish   customer   terminals   with   the   necessary marketing and technical support outside Metro Manila. ...

xxx xxx xxx

2.3. International telecommunications requirements of non- equipped or walk-in customers   shall   be   served   thru   the   public   offices   of   the   domestic   record carrier/s (DRCs). All existing public offices of IRCs may continue operating until such time as the DRC(s) can provide the facilities required by the IRCs or an Interconnect Agree- ment between the IRC(s) and DRC(s) shall have been duly approved by NTC.

The last-quoted provision confirms that the existing public offices of International Record Carriers were duly authorized by their respective legislative franchises.

WHEREFORE, the decision appealed from is reversed and judgment is hereby rendered declaring petitioner  with  authority   to  establish,  maintain and operate,   in  accordance with   its   franchise  and Memorandum Circular No. 08-8-83, any other branch or station within the Philippines apart from its single principal station in Makati, Metro Manila.

SO ORDERED.

[G.R. No. 118303. January 31, 1996]

SENATOR HEHERSON T. ALVAREZ, SENATOR JOSE D. LINA, JR., MR. NICASIO B. BAUTISTA, MR. JESUS P. GONZAGA, MR. SOLOMON D. MAYLEM, LEONORA C. MEDINA, CASIANO S. ALIPON, petitioners, vs. HON. TEOFISTO T. GUINGONA, JR., in his capacity as Executive Secretary, HON. RAFAEL ALUNAN, in his capacity as Secretary of Local Government, HON. SALVADOR ENRIQUEZ, in his capacity as Secretary of Budget, THE COMMISSION ON AUDIT, HON. JOSE MIRANDA, in his capacity as Municipal Mayor of Santiago and HON. CHARITO MANUBAY, HON. VICTORINO MIRANDA, JR., HON. ARTEMIO ALVAREZ, HON. DANILO VERGARA, HON. PETER DE JESUS, HON. NELIA NATIVIDAD, HON. CELSO CALEON and HON. ABEL MUSNGI, in their capacity as SANGGUNIANG BAYAN MEMBERS, MR. RODRIGO L. SANTOS, in his capacity as Municipal Treasurer, and ATTY. ALFREDO S. DIRIGE, in his capacity as Municipal Administrator, respondents.

D E C I S I O N

HERMOSISIMA, JR., J.:

Of  main   concern   to   the   petitioners   is  whether  Republic  Act  No.   7720,   just   recently   passed  by Congress and signed by the President into law, is constitutionally infirm.

Indeed, in this Petition for Prohibition with prayer for Temporary Restraining Order and Preliminary Prohibitory   Injunction,   petitioners   assail   the   validity   of  Republic   Act  No.   7720,   entitled,   An   Act Converting the Municipality of Santiago, Isabela into an Independent Component City to be known as the City of Santiago, mainly because the Act allegedly did not originate exclusively in the House of Representatives as mandated by Section 24, Article VI of the 1987 Constitution.

Also, petitioners claim that the Municipality of Santiago has not met the minimum average annual income required under Section 450 of the Local Government Code of 1991 in order to be converted into a component city.

Undisputed is the following chronicle of the metamorphosis of House Bill No. 8817 into Republic Act No. 7720:

On April  18,  1993, HB No. 8817, entitled An Act Converting the Municipality of  Santiago into an Independent  Component  City   to   be   known  as   the  City   of  Santiago,  was   filed   in   the  House  of Representatives with  Representative Antonio Abaya as principal  author.  Other  sponsors  included Representatives Ciriaco Alfelor, Rodolfo Albano, Santiago Respicio and Faustino Dy. The bill was referred to the House Committee on Local Government and the House Committee on Appropriations on May 5, 1993.

On May 19, 1993, June 1, 1993, November 28, 1993, and December 1, 1993, public hearings on HB No. 8817 were conducted by the House Committee on Local Government. The committee submitted to the House a favorable report, with amendments, on December 9, 1993.

On December 13, 1993, HB No. 8817 was passed by  the House of Representatives on Second Reading and was approved on Third Reading on December 17, 1993. On January 28, 1994, HB No. 8817 was transmitted to the Senate.

Meanwhile, a counterpart  of  HB No. 8817, Senate Bill  No. 1243, entitled,  An Act  Converting  the Municipality of Santiago into an Independent] Component City to be Known as the City of Santiago, was filed in the Senate. It was introduced by Senator Vicente Sotto III, as principal sponsor, on May 19, 1993. This was just after the House of Representatives had conducted its first public hearing on HB No. 8817.

On February 23, 1994, or a little less than a month after HB No. 8817 was transmitted to the Senate,  the Senate Committee on Local Government conducted public hearings on SB No. 1243. On March 1, 1994,   the   said   committee   submitted   Committee   Report   No.   378   on   HB   No.   8817,   with   the recommendation that  it  be approved without amendment, taking into consideration the reality that H.B. No. 8817 was on all fours with SB No. 1243. Senator Heherson T. Alvarez, one of the herein petitioners,  indicated his approval thereto by signing said report as member of the Committee on Local Government.

On March 3, 1994, Committee Report No. 378 was passed by the Senate on Second Reading and was   approved   on   Third   Reading   on   March   14,   1994.   On   March   22,   1994,   the   House   of 

Representatives,   upon   being   apprised   of   the   action   of   the   Senate,   approved   the   amendments proposed by the Senate.

The enrolled bill, submitted to the President on April 12, 1994, was signed by the Chief Executive on May 5, 1994 as Republic Act No. 7720. When a plebiscite on the Act was held on July 13, 1994, a great majority of the registered voters of Santiago voted in favor of the conversion of Santiago into a city.

The question as  to  the validity of  Republic Act  No. 7720 hinges on  the  following  twin  issues:   (I) Whether or not the Internal Revenue Allotments (IRAs) are to be included in the computation of the average   annual   income   of   a   municipality   for   purposes   of   its   conversion   into   an   independent component city, and (II) Whether or not, considering that the Senate passed SB No. 1243, its own version of HB No. 8817, Republic Act  No. 7720 can be said  to have originated  in  the House of  Representatives.

I. The annual income of a localgovernment unit includes the IRAs-----------------------------------------------------------

Petitioners claim that Santiago could not qualify into a component city because its average annual income for the last two (2) consecutive years based on 1991 constant prices falls below the required annual  income of Twenty Million Pesos (P20,000,000.00) for  its conversion into a city, petitioners having computed Santiagos average annual income in the following manner:

Total income (at 1991 constant prices) for 1991 P20,379,057.07Total income (at 1991 constant prices) for 1992 P21,570,106.87

Total income for 1991 and 1992 P41,949,163.94

Minus:IRAs for 1991 and 1992 P15,730,043.00Total income for 1991 and 1992 P26,219,120.94Average Annual Income P13,109,960.47

By dividing the total income of Santiago for calendar years 1991 and 1992, after deducting the IRAs, the average annual income arrived at would only be P13,109,560.47 based on the 1991 constant prices. Thus, petitioners claim that Santiagos income is far below the aforesaid Twenty Million Pesos average annual income requirement.

The certification issued by the Bureau of Local Government Finance of the Department of Finance, which indicates Santiagos average annual income to be P20,974,581.97, is allegedly not accurate as the Internal Revenue Allotments were not excluded from the computation. Petitioners asseverate that the IRAs are not actually income but transfers and! or budgetary aid from the national government and that they fluctuate, increase or decrease, depending on factors like population, land and equal sharing.

In   this   regard,  we   hold   that   petitioners   asseverations   are   untenable   because   Internal  Revenue Allotments form part of the income of Local Government Units.

It is true that for a municipality to be converted into a component city, it must, among others, have an  average annual income of at least Twenty Million Pesos for the last two (2) consecutive years based on 1991 constant prices.1 Such income must be duly certified by the Department of Finance.2

Resolution of the controversy regarding compliance by the Municipality of Santiago with the aforecited income requirement hinges on a correlative and contextual explication of  the meaning of   internal revenue allotments (IRAs) vis-a-vis the notion of income of a local government unit and the principles of   local   autonomy   and   decentralization   underlying   the   institutionalization   and   intensified empowerment of the local government system.

A Local  Government  Unit   is  a political   subdivision  of   the State  which  is  constituted  by   law and possessed of substantial control over its own affairs.3 Remaining to be an intra sovereign subdivision of   one   sovereign   nation,   but   not   intended,   however,   to   be   an   imperium   in   imperio,4   the   local government unit is autonomous in the sense that it is given more powers, authority, responsibilities and resources.5 Power which used to be highly centralized  in Manila,  is  thereby deconcentrated, enabling especially the peripheral local government units to develop not only at their own pace and discretion but also with their oWn resources and assets.6

The   practical   side   to   development   through   a   decentralized   local   government   system   certainly concerns the matter of financial resources. With its broadened powers and increased responsibilities, a local government unit must now operate on a much wider scale. More extensive operations, in turn, entail more expenses. Understandably, the vesting of duty, responsibility and accountability in every local   government   unit   is   accompanied   with   a   provision   for   reasonably   adequate   resources   to discharge   its   powers   and   effectively   carry   out   its   functions.7   Availment   of   such   resources   is effectuated through the vesting in every local government unit of (1) the right to create and broaden its own source of revenue; (2) the right to be allocated a just share in national taxes, such share being in the form of internal revenue allotments (IRAs); and (3) the right to be given its equitable share in the proceeds of  the utilization and development of  the national wealth,   if  any, within  its territorial boundaries.8.

The funds generated from local taxes, IRAs and national wealth utilization proceeds accrue to the general   fund of   the  local  government and are used to  finance  its  operations subject   to  specified modes of spending the same as provided for in the Local Government Code and its implementing rules and regulations. For instance, not less than twenty percent (20%) of the IRAs must be set aside for local development projects.9 As such, for purposes of budget preparation, which budget should reflect the estimates of the income of the local government unit,  among others, the IRAs and the share in the national wealth utilization proceeds are considered items of income. This is as it should be, since income is defined in the Local Government Code to be all revenues and receipts collected or received forming the gross accretions of funds of the local government unit.10

The IRAs are items of income because they form part of the gross accretion of the funds of the local government unit. The IRAs regularly and automatically accrue to the local treasury without need of any further action on the part of the local government unit.11 They thus constitute income which the local government can invariably rely upon as the source of much needed funds.

For  purposes  of   converting   the  Municipality  of  Santiago   into   a   city,   the  Department   of   Finance certified, among others, that the municipality had an average annual income of at least Twenty Million Pesos for the last two (2) consecutive years based on 1991 constant prices. This, the Department of  Finance did after including the IRAs in its computation of said average annual income.

Furthermore, Section 450 (c) of the Local Government Code provides that the average annual income shall include the income accruing to the general fund, exclusive of special funds, transfers, and non-recurring income. To reiterate, IRAs are a regular, recurring item of income; nil is there a basis, too, to classify the same as a special fund or transfer, since IRAs have a technical definition and meaning all its own as used in the Local Government Code that unequivocally makes it distinct from special funds or transfers referred to when the Code speaks of funding support from the national government, its instrumentalities and government-owned-or-controlled corporations.12

Thus, Department of Finance Order No. 359313 correctly encapsulizes the full import of the above disquisition when it defined ANNUAL INCOME to be revenues and receipts realized by provinces, cities   and  municipalities   from   regular   sources   of   the   Local  General   Fund   including   the   internal revenue allotment and other shares provided for  in Sections 284, 290 and 291 of   the Code, but exclusive of non-recurring receipts, such as other national  aids,  grants,  financial assistance,   loan proceeds, sales of fixed assets, and similar others (Italics ours).14 Such order, constituting executive or contemporaneous construction of a statute by an administrative agency charged with the task of interpreting and applying the same, is entitled to full respect and should be accorded great weight by the courts, unless such construction is clearly shown to be in sharp conflict with the Constitution, the governing statute, or other laws.15

II. In the enactment of RA No. 7720, there was compliance with Section 24,Article VI of the 1987 Constitution-----------------------------------------------------------

Although a bill of local application like HB No. 8817 should, by constitutional prescription,16 originate exclusively in the House of Representatives, the claim of petitioners that Republic Act No. 7720 did not originate exclusively in the House of Representatives because a bill of the same import, SB No. 1243, was passed in the Senate, is untenable because it cannot be denied that HB No. 8817 was filed in   the  House  of  Representatives   first   before  SB  No.   1243  was   filed   in   the  Senate.  Petitioners themselves cannot disavow their own admission that HB No. 8817 was filed on April 18, 1993 while SB No. 1243 was filed on May 19, 1993. The filing of HB No. 8817 was thus precursive not only of the  said Act  in question but also of SB No. 1243. Thus, HB No. 8817, was the bill   that  initiated  the legislative process that culminated in the enactment of Republic Act No. 7720. No violation of Section 24, Article VI, of the 1987 Constitution is perceptible under the circumstances attending the instant controversy.

Furthermore, petitioners themselves acknowledge that HB No. 8817 was already approved on Third Reading and duly   transmitted  to   the  Senate  when  the  Senate  Committee  on  Local  Government conducted its public hearing on HB No. 8817. HB No. 8817 was approved on the Third Reading on December 17, 1993 and transmitted to the Senate on January 28, 1994; a little less than a month thereafter, or on February 23, 1994, the Senate Committee on Local Government conducted public hearings on SB No. 1243. Clearly, the Senate held in abeyance any action on SB No. 1243 until it received HB No. 8817, already approved on the Third Reading, from the House of Representatives. The filing in the Senate of a substitute bill in anticipation of its receipt of the bill from the House, does not contravene the constitutional requirement that a bill of  local application should originate in the House of Representatives, for as long as the Senate does not act thereupon until   it  receives the House bill.

We have already addressed this issue in the case of Tolentino vs. Secretary of Finance.17 There, on the matter of the Expanded Value Added Tax (EVAT) Law, which, as a revenue bill, is nonetheless constitutionally required to originate exclusively in the House of Representatives, we explained:

x x x To begin with,  it   is not the law-but the revenue bill-which is required by the Constitution to originate exclusively in the House of Representatives. It is important to emphasize this, because a bill originating in the House may undergo such extensive changes in the Senate that the result may be a rewriting of the whole. x x x as a result of the Senate action, a distinct bill may be produced. To insist  that a revenue statute-and not only the bill which initiated the legislative process culminating in the enactment of the law-must substantially be the same as the House bill would be to deny the Senates power not only to concur with amendments but also to propose amendments. It would be to violate the coequality of legislative power of the two houses of Congress and in fact make the House superior to the Senate.

xxx xxx xxx

It is insisted, however, that S. No. 1630 was passed not in substitution of H. No. 11197 but of another Senate bill (S. No. 1129) earlier filed and that what the Senate did was merely to take [H. No. 11197] into   consideration   in   enacting   S.   No.   1630.   There   is   really   no   difference   between   the  Senate preserving H. No. 11197 up to the enacting clause and then writing its own version following the enacting clause (which, it would seem petitioners admit is an amendment by substitution), and, on the other hand, separately presenting a bill of its own on the same subject matter. In either case the result are two bills on the same subject.

Indeed, what the Constitution simply means is that the initiative for filing revenue, tariff, or tax bills, bills authorizing an increase of the public debt, private bills and bills of local application must come from the House of Representatives on  the  theory  that, elected as  they are  from the districts,  the members of the House can be expected to be more sensitive to the local needs and problems. On the other hand, the senators, who are elected at large, are expected to approach the same problems from the national perspective. Both views are thereby made to bear on the enactment of such laws.

Nor does the Constitution prohibit the filing in the Senate of a substitute bill in anticipation of its receipt of the bill from the House, so long as action by the Senate as a body is withheld pending receipt of the House bill. x x x18

III. Every law, including RA No. 7720,has in its favor the presumptionof constitutionality--------------------------------------------------------------------

It   is  a  well-entrenched  jurisprudential   rule   that  on  the  side  of  every   law  lies  the  presumption of constitutionality.19 Consequently, for RA No. 7720 to be nullified, it must be shown that there is a clear and unequivocal breach of the Constitution, not merely a doubtful and equivocal one; in other words, the grounds for nullity must be clear and beyond reasonable doubt.20 Those who petition this court to declare a law to be unconstitutional must clearly and fully establish the basis that will justify such a declaration; otherwise, their petition must fail. Taking into consideration the justification of our stand on the immediately preceding ground raised by petitioners to challenge the constitutionality of RA   No.   7720,   the   Court   stands   on   the   holding   that   petitioners   have   failed   to   overcome   the presumption. The dismissal of this petition is, therefore, inevitable.

WHEREFORE, the instant petition is DISMISSED for lack of merit with costs against petitioners. SO ORDERED.

G.R. No. 110068 February 15, 1995

PHILIPPINE DUPLICATORS, INC., petitioner, vs.NATIONAL LABOR RELATIONS COMMISSION and PHILIPPINE DUPLICATORS EMPLOYEES UNION-TUPAS,respondents.

R E S O L U T I O N

FELICIANO, J.:

On 11 November 1993,  this Court,  through its Third Division, rendered a decision dismissing  the Petition forCertiorari filed by petitioner Philippine Duplicators, Inc. (Duplicators) in G.R. No. 110068. The Court upheld the decision of public respondent National Labor Relations Commission (NLRC), which affirmed the order of Labor Arbiter Felipe T. Garduque II directing petitioner to pay 13th month pay   to   private   respondent   employees   computed   on   the   basis   of   their   fixed   wages   plus   sales commissions.  The Third  Division  also  denied  with   finality  on  15  December  1993  the  Motion   for Reconsideration filed (on 12 December 1993) by petitioner.

On 17 January 1994, petitioner Duplicators filed (a) a Motion for Leave to Admit Second Motion for Reconsideration  and  (b)  a  Second  Motion   for  Reconsideration.  This   time,  petitioner   invoked  the decision handed down by this Court, through its Second Division, on 10 December 1993 in the two (2) consolidated cases of Boie-Takeda Chemicals, Inc. vs. Hon. Dionisio de la Serna and Philippine Fuji Xerox Corp. vs. Hon. Cresenciano B.Trajano,   in G.R. Nos. 92174 and 102552, respectively.  In  its decision, the Second Division inter alia declared null  and void  the second paragraph of Section 5 (a) 1 of the Revised Guidelines issued by then Secretary of Labor Drilon. Petitioner submits that the decision in the Duplicators case should now be considered as having been abandoned or reversed by the Boie-Takeda decision,   considering   that   the   latter  went   "directly  opposite  and  contrary   to"   the conclusion reached in the former. Petitioner prays that the decision rendered in Duplicators be set aside and another be entered directing  the dismissal  of   the money claims of  private  respondent Philippine Duplicators' Employees' Union.

In view of the nature of the issues raised, the Third Division of this Court referred the petitioner's Second  Motion   for  Reconsideration,   and   its  Motion   for   Leave   to  Admit   the  Second  Motion   for Reconsideration, to the Court en banc en consulta. The Court en banc, after preliminary deliberation, and   inorder   to   settle   the   condition   of   the   relevant   case   law,   accepted   G.R.   No.   110068   as a banc case.

Deliberating upon the arguments contained in petitioner's Second Motion for Reconsideration, as well as its Motion  for  Leave to Admit  the Second Motion  for  Reconsideration,  and after  review of  the doctrines embodied,  respectively,   in Duplicators and Boie-Takeda,  we consider  that   these Motions must fail.

The   decision   rendered   in Boie-Takeda cannot   serve  as   a   precedent   under   the   doctrine   of stare decisis.   The Boie-Takeda decision  was  promulgated  a  month   after   this  Court,   (through   its  Third Division),   had   rendered   the   decision   in   the   instant   case.  Also,   the   petitioner's   (first)  Motion   for Reconsideration of the decision dated 10 November 1993 had already been denied, with finality, on 15 December 1993, i.e.; before the Boie-Takeda decision became final on 5 January 1994.

Preliminarily,  we note   that  petitioner  Duplicators  did  not  put   in   issue   the  validity  of   the  Revised Guidelines on the Implementary on of the 13th Month Pay Law, issued on November 16, 1987, by then Labor Secretary Franklin M. Drilon, either in its Petition for Certiorari or in its (First) Motion for Reconsideration. In fact, petitioner's counsel relied upon these Guidelines and asserted their validity in opposing the decision rendered by public respondent NLRC. Any attempted change in petitioner's theory, at this late stage of the proceedings, cannot be allowed.

More importantly, we do not agree with petitioner that the decision in Boie-Takeda is "directly opposite or contrary  to"  the decision  in  the present  (Philippine Duplicators). To  the contrary,   the doctrines enunciated in these two (2) cases in fact co-exist one with the other. The two (2) cases present quite different factual situations (although the same word "commissions" was used or invoked) the legal characterizations of which must accordingly differ.

The Third Division in Durplicators found that:

In the instant case, there is no question that the sales commission earned by the salesmen who make or close a sale of duplicating machines distributed by petitioner corporation, constitute part of the compensation or remuneration paid to salesmen for serving as salesmen, and hence as part of the "wage" or salary of petitioner's salesmen. Indeed, it appears that petitioner pays its salesmen a small fixed or guaranteed wage; the greater part of the salesmen's wages or salaries  being  composed of   the  sales  or   incentive   commissions  earned  on actual   sales  closed  by   them.  No  doubt   this   particular   galary  structure  was intended   for   the   benefit   of   the   petitioner   corporation,   on   the   apparent assumption that thereby its salesmen would beMOVED TO  greater enterprise and diligence and close more sales in the expectation of increasing their sales commissions.   This,   however,   does   not   detract   from   the   character   of   such commissions as part of the salary or wage paid  to each of  its salesmen for rendering services to petitioner corporation.

In other words, the sales commissions received for every duplicating machine sold constituted part of the basic compensation or remuneration of the salesmen of Philippine Duplicators for doing their job. The   portion   of   the   salary   structure   representing   commissions   simply   comprised   an   automatic increment  to  the monetary value  initially assigned to each unit  of work rendered by a salesman. Especially significant here also is the fact that the fixed or guaranteed portion of the wages paid to the Philippine Duplicators'  salesmen represented only 15%-30% of an employee's  total earnings  in a year. We note the following facts on record:

Salesmen's   Total   Earnings   and   13th   Month   Pay For the Year 1986 2

Name of Total Amount Paid Montly FixedSalesman Earnings as 13th Month Pay Wages x 12 3

Baylon,   P76,610.30   P1,350.00   P16,200.00BenedictoBautista   90,780.85   1,182.00   14,184.00SalvadorBrito,   64,382.75   1,238.00   14,856.00TomasBunagan,   89,287.75   1,266.00   15,192.00JorgeCanilan,   74,678.17   1,350.00   16,200.00RogelioDasig,   54,625.16   1,378,00   16,536.00JeordanCenteno,   51,854.15   1,266.04   15,192.00Melecio, Jr.De   los   Santos   73,551.39   1,322.00   15,864.00Ricardodel   Mundo,   108,230.35   1,406.00   16,872.00WilfredoGarcia,   93,753.75   1,294.00   15,528.00DelfinNavarro,   98,618.71   1,266.00   15,192.00Ma. TeresaOchosa,   66,275.65   1,406.00   16,872.00RolanoQuisumbing,   101,065.75   1,406.00   16,872.00TeofiloRubina,   42,209.73   1,266.00   15,192.00EmmaSalazar,   64,643.65   1,238.00   14,856.00CelsoSopelario,   52,622.27   1,350.00   16,200.00LudivicoTan,   30,127.50   1,238.00   14,856.00LeynardTalampas,   146,510.25   1,434.00   17,208.00PedroVillarin,   41,888.10   1,434.00   17,208.00ConstancioCarrasco,   50,201.20   403.75*CiceroPunzalan,   24,351.89   1,266.00   15,192.00ReynaldoPoblador,   25,516.75   323.00*AlbertoCruz,   32,950.45   323.00*DaniloBaltazar,   15,681.35   323.00*Carlito

Considering the above circumstances, the Third Division held, correctly, that the sales commissions were an integral part of the basic salary structure of Philippine Duplicators'  employees salesmen. These   commissions   are   not   overtime   payments, nor profit-sharing   payments nor any   other   fringe benefit. Thus, the salesmen's commissions, comprising a pre-determined percent of the selling price 

of the goods sold by each salesman, were properly included in the term "basic salary" for purposes of computing their 13th month pay.

In Boie-Takeda the so-called commissions "paid to or received by medical representatives of Boie-Takeda Chemicals or by the rank and file employees of Philippine Fuji Xerox Co.," were excluded from the term "basic salary" because these were paid to the medical representatives and rank-and-file employees   as   "productivity   bonuses." 4 The   Second   Division   characterized   these   payments   as additional monetary benefits not properly included in the term "basic salary" in computing their 13th month pay. We note that productivity bonuses are generally tied to the productivity, or capacity for revenue production, of a corporation; such bonuses closely resemble profit-sharing payments and have no clear director necessary relation to  the amount of work actually done by each individual employee. More generally, a bonus is an amount granted and paid ex gratia to the employee;  its payment constitutes an act of enlightened generosity and self-interest on the part of the employer, rather   than  as   a   demandable   or   enforceable   obligation.   In Philippine Education Co. Inc. (PECO) v. Court of Industrial Relations, 5 the Court explained the nature of a bonus in the following general terms:

As a rule a bonus is an amount granted and paid to an employee for his industry loyalty which contributed to the success of the employer's business and made possible the realization of profits.   It   is an act of generosity of  the employer for which the employee ought to be thankful and grateful. It is also granted by an enlightened employer to spur the employee to greater efforts for the success of the business and realization of bigger profits. .  . .  . From the legal point of view a bonus is not and mandable and enforceable obligation. It is so when It is made part of the wage or salary or compensation. In such a case the latter would be a fixed amount and the former would be a contingent one dependent upon the realization of profits. . . . 6 (Emphasis supplied)

In Atok-Big Wedge Mining Co., Inc. v. Atok-Big Wedge Mutual Benefit Association, 7 the   Court amplified:

.   .   .   . Whether or not [a] bonus forms part of waqes depends upon the circumstances or conditions for its payment. If it is an additional compensation which   the   employer   promised   and   agreed   to   give   without   any   conditions imposed for its payment, such as success of business or greater production or output, then it is part of the wage. But if it is paid only if profits are realized or a certain amount of productivity achieved, it cannot be considered part of wages. . . . It is also paid on the basis of actual or actual work accomplished. If the desired goal of production is not obtained, or the amount of actual work accomplished, the bonus does not accrue. . . . 8 (Emphasis supplied)

More recently, the non-demandable character of a bonus was stressed by the Court in Traders Royal Bank v.National Labor Relations Commission: 9

A bonus is a "gratuity or act of liberality of the giver which the recipient has no right to demand as a matter of right." (Aragon v. Cebu Portland Cement Co., 61 O.G. 4567). "It is something given in addition to what is ordinarily received by or strictly due the recipient." The granting of a bonus is basically a management prerogative which cannot be forced upon the employer "who may not be obliged to assume the onerous burden of granting bonuses or other benefits aside from the employee's basic salaries or wages . . ." (Kamaya Point Hotel v. NLRC, 177 SCRA 160 [1989]). 10(Emphasis supplied)

If an employer cannot be compelled to pay a productivity bonus to his employees, it should follow that such  productivity  bonus,  when  given,   should  not   be  deemed   to   fall  within   the   "basic   salary"  of employees when the time comes to compute their 13th month pay.

It is also important to note that the purported "commissions" paid by the Boie-Takeda Company to its medical representatives could not have been "sales commissions" in the same sense that Philippine Duplicators paid its salesmen Sales commissions. Medical representatives are not salesmen; they do not  effect  any  sale  of  any  article  at  all.   In   common commercial  practice,   in   the  Philippines  and elsewhere, of which we take judicial notice, medical representatives are employees engaged in the promotion  of  pharmaceutical  products  or  medical  devices manufactured  by   their  employer.  They promote such products by visiting identified physicians and inform much physicians, orally and with the aid of  printed brochures,  of   the existence and chemical  composition and virtues of  particular products of their company. They commonly leave medical samples with each physician visited; but those samples are not "sold" to the physician and the physician is, as a matter of professional ethics, prohibited from selling such samples to their patients. Thus, the additional payments made to Boie-Takeda's medical representatives were not in fact sales commissions but rather partook of the nature of profit-sharing bonuses.

The doctrine set out in the decision of the Second Division is, accordingly, that additional payments made to employees, to the extent they partake of the nature of profit-sharing payments, are properly excluded from the ambit of the term "basic salary" for purposes of computing the 13th month pay due to employees.  Such additional payments are not "commissions" within  the meaning of  the second paragraph of Section 5 (a) of the Revised Guidelines Implementing 13th Month Pay.

The  Supplementary  Rules   and  Regulations   Implementing  P.D.  No.   851   subsequently   issued  by former Labor Minister Ople sought to clarify the scope of items excluded in the computation of the 13th month pay; viz.:

Sec. 4. Overtime pay, earnings and other remunerations which are not part of the basic salary shall not be included in the computation of the 13th month pay.

We observe that  the third  item excluded from the  term "basic salary"  is cast   in open ended and apparently circular terms: "other remunerations which are not part of the basic salary." However, what particular types of earnings and remuneration are or are not properly included or integrated in the basic salary are questions to be resolved on a case to case basis, in the light of the specific and detailed facts of each case. In principle, where these earnings and remuneration are closely akin to fringe benefits, overtime pay or profit-sharing payments, they are properlyexcluded in computing the 13th month pay. However, sales commissions which are effectively an integral portion of the basic salary structure of an employee, shall be included in determining his 13th month pay.

We recognize that both productivity bonuses and sales commissions may have an incentive effect. But there is reason to distinguish one from the other here. Productivity bonuses are generally tied to the productivity or profit generation of the employer corporation. Productivity bonuses are not directly dependent on the extent an individual employee exerts himself. A productivity bonus is something extra for which no specific additional services are rendered by any particular employee and hence not legally demandable, absent a contractual undertaking  to pay  it.  Sales commissions, on  the other hand, such as those paid in Duplicators, are intimately related to or directly proportional to the extent or energy of an employee's endeavors. Commissions are paid upon the specific results achieved by a salesman-employee. It is a percentage of the sales closed by a salesman and operates as an integral part of such salesman's basic pay.

Finally,   the  statement  of   the  Second Division   in Boie-Takeda declaring  null   and  void   the  second paragraph of Section 5(a) of the Revised Guidelines Implementing the 13th Month Pay issued by former Labor Secretary Drilon, is properly understood as holding that that second paragraph provides no   legal   basis   for   including   within   the   term   "commission"   there   used   additional   payments   to employees which are, as a matter of fact, in the nature of profit-sharing payments or bonuses. If and to the extent that such second paragraph is so interpreted and applied, it must be regarded as invalid as having been issued in excess of  the statutory authority of  the Secretary of  Labor.  That same second paragraph however, correctly  recognizes  that  commissions,   like  those paid  in Duplicators, may  constitute  part  of   the  basic   salary  structure  of   salesmen and hence  should  be   included  in determining the 13th month pay; to this extent, the second paragraph is and remains valid.

ACCORDINGLY, the Motions for (a) Leave to File a Second Motion for Reconsideration and the (b) aforesaid   Second  Reconsideration   are   DENIED   for   lack   of  merit.   No   further   pleadings   will   be entertained.

G.R. No. L-52415 October 23, 1984

INSULAR BANK OF ASIA AND AMERICA EMPLOYEES' UNION (IBAAEU), petitioner, vs.HON. AMADO G. INCIONG, Deputy Minister, Ministry of Labor and INSULAR BANK OF ASIA AND AMERICA,respondents.

MAKASIAR, J.:ñé+.£ªwph!1

This is a petition for certiorari to set aside the order dated November 10, 1979, of respondent Deputy Minister of Labor, Amado G. Inciong, in NLRC case No. RB-IV-1561-76 entitled "Insular Bank of Asia and America Employees' Union (complainant-appellee), vs. Insular Bank of Asia and America" (respondent-appellant), the dispositive portion of which reads as follows: têñ.£îhqwâ£

ALL   THE   FOREGOING   CONSIDERED,   let   the   appealed   Resolution en banc of   the National Labor Relations Commission dated 20 June 1978 be, as it is hereby, set aside and a new judgment. promulgated dismissing the instant case for  lack of merit (p. 109 rec.).

The antecedent facts culled from the records are as follows:

On June 20, 1975, petitioner filed a complaint against the respondent bank for the payment of holiday pay before the then Department of Labor, National Labor Relations Commission, Regional Office No. IV in Manila. Conciliation having failed, and upon the request of both parties, the case was certified for arbitration on July 7, 1975 (p. 18, NLRC rec.

On August 25, 1975, Labor Arbiter Ricarte T. Soriano rendered a decision in the above-entitled case, granting petitioner's complaint for payment of holiday pay. Pertinent portions of the decision read: têñ.£îhqwâ£

xxx xxx xxx

The records disclosed that employees of respondent bank were not paid their wages on unworked regular holidays as mandated by the Code, particularly Article 208, to wit: têñ.£îhqwâ£

Art. 208. Right to holiday pay.

(a) Every worker shall be paid his regular daily wage during regular holidays, except in retail and service establishments regularly employing less than 10 workers.

(b) The term "holiday" as used in this chapter, shall   include: New Year's Day, Maundy Thursday, Good Friday, the ninth of April the first of May, the twelfth of June, the fourth of July, the thirtieth of November, the twenty-fifth and the thirtieth of December and the day designated by law for holding a general election.

xx xxx xxx

This conclusion is deduced from the fact that the daily rate of pay of the bank employees was computed in the past with the unworked regular holidays as excluded for purposes of determining the deductible amount for absences incurred Thus, if the employer uses the factor 303 days as a divisor in determining the daily rate of monthly paid employee, this 

gives rise to a presumption that the monthly rate does not include payments for unworked regular holidays. The use of the factor 303 indicates the number of ordinary working days in a year (which normally has 365 calendar days), excluding the 52 Sundays and the 10 regular holidays. The use of 251 as a factor (365 calendar days less 52 Saturdays, 52 Sundays, and 10 regular holidays) gives rise likewise to the same presumption that the unworked Saturdays, Sundays and regular holidays are unpaid. This being the case, it is not amiss  to state with certainty  that  the  instant  claim for wages on regular unworked holidays is found to be tenable and meritorious.

WHEREFORE, judgment is hereby rendered:

(a) xxx xxxx xxx

(b) Ordering respondent to pay wages to all its employees for all regular h(olidays since November 1, 1974 (pp. 97-99, rec., underscoring supplied).

Respondent bank did not appeal from the said decision. Instead, it complied with the order of Arbiter Ricarte T. Soriano by paying their holiday pay up to and including January, 1976.

On December 16, 1975, Presidential Decree No. 850 was promulgated amending, among others, the provisions of the Labor Code on the right to holiday pay to read as follows: têñ.£îhqwâ£

Art. 94. Right to holiday pay. — (a) Every worker shall be paid his regular daily wages during regular holidays, except  in retail  and service establishments regularly employing less than ten (10) workers;

(b) The employer may require an employee to work on any holiday but such employee shall be paid a compensation equivalent to twice his regular rate and

(c) As used in this Article, "holiday" includes New Year's Day, Maundy Thursday, Good Friday, the ninth of April, the first of May, the twelfth of June, the fourth of July, the thirtieth of November, the twenty-fifth and the thirtieth of December, and the day designated by law for holding a general election.

Accordingly, on February 16, 1976, by authority of Article 5 of the same Code, the Department of Labor   (now  Ministry   of   Labor)   promulgated   the   rules   and   regulations   for   the   implementation   of holidays with pay. The controversial section thereof reads: têñ.£îhqwâ£

Sec. 2. Status of employees paid by the month. — Employees who are uniformly paid by the month, irrespective of the number of working days therein, with a salary of not less than the statutory or established minimum wage shall be presumed to be paid for all days in the month whether worked or not.

For this purpose, the monthly minimum wage shall not be less than the statutory minimum wage multiplied by 365 days divided by twelve" (italics supplied).

On April 23, 1976, Policy Instruction No. 9 was issued by the then Secretary of Labor (now Minister)  interpreting the above-quoted rule, pertinent portions of which read: têñ.£îhqwâ£

xxx xxx xxx

The ten (10) paid legal holidays law, to start with, is intended to benefit principally daily employees. In the case of monthly, only those whose monthly salary did not yet include payment for the ten (10) paid legal holidays are entitled to the benefit.

Under the rules implementing P.D. 850, this policy has been fully clarified to eliminate controversies on the entitlement of monthly paid employees, The new determining rule is this: If the monthly paid employee is receiving not less than P240, the maximum monthly minimum   wage,   and   his   monthly   pay   is   uniform   from   January   to   December,   he   is presumed to be already paid the ten (10) paid legal holidays. However, if deductions are made from his monthly salary on account of holidays in months where they occur, then he is still entitled to the ten (10) paid legal holidays. ..." (emphasis supplied).

Respondent bank, by reason of the ruling laid down by the aforecited rule implementing Article 94 of the  Labor  Code and by  Policy   Instruction  No.  9,   stopped  the  payment  of  holiday  pay   to  an   its employees.

On August 30, 1976, petitioner filed a motion for a writ of execution to enforce the arbiter's decision of August 25, 1975, whereby the respondent bank was ordered to pay its employees their daily wage for the unworked regular holidays.

On September 10, 1975, respondent bank filed an opposition to the motion for a writ of execution alleging,   among   others,   that:   (a)   its   refusal   to   pay   the   corresponding  unworked   holiday   pay   in accordance with the award of Labor Arbiter Ricarte T. Soriano dated August 25, 1975, is based on and justified by Policy Instruction No. 9 which interpreted the rules implementing P. D. 850; and (b) that the said award is already repealed by P.D. 850 which took effect on December 16, 1975, and by said Policy Instruction No. 9 of the Department of Labor, considering that its monthly paid employees are not receiving less than P240.00 and their monthly pay is uniform from January to December, and that no deductions are made from the monthly salaries of its employees on account of holidays in months where they occur (pp. 64-65, NLRC rec.).

On October 18, 1976, Labor Arbiter Ricarte T. Soriano, instead of issuing a writ of execution, issued an order enjoining the respondent bank to continue paying its employees their regular holiday pay on the following grounds: (a) that the judgment is already final and the findings which is found in the body of   the decision as well  as  the dispositive  portion  thereof  is res judicata or   is   the  law of   the case between the parties; and (b) that since the decision had been partially implemented by the respondent bank, appeal from the said decision is no longer available (pp. 100-103, rec.).

On November  17,  1976,   respondent  bank  appealed   from  the  above-cited  order  of  Labor  Arbiter Soriano to the National Labor Relations Commission, reiterating therein its contentions averred in its opposition to the motion for writ of execution. Respondent bank further alleged for the first time that the   questioned   order   is   not   supported   by   evidence   insofar   as   it   finds   that   respondent   bank discontinued payment of holiday pay beginning January, 1976 (p. 84, NLRC rec.).

On   June   20,   1978,   the   National   Labor   Relations   Commission   promulgated   its   resolution en banc dismissing  respondent  bank's  appeal,   the dispositive  portion of  which  reads as  follows: têñ.£îhqwâ£

In view of the foregoing, we hereby resolve to dismiss, as we hereby dismiss, respondent's appeal; to set aside Labor Arbiter Ricarte T. Soriano's order of 18 October 1976 and, as prayed for by complainant, to order the issuance of the proper writ of execution (p. 244, NLRC rec.).

Copies of the above resolution were served on the petitioner only on February 9, 1979 or almost eight. (8) months after  it  was promulgated, while copies were served on the respondent bank on February 13, 1979.

On February 21, 1979, respondent bank filed with the Office of the Minister of Labor a motion for  reconsideration/appeal with urgent prayer to stay execution, alleging therein the following: (a) that there is prima facie evidence of grave abuse of discretion, amounting to lack of jurisdiction on the part of   the   National   Labor   Relations   Commission,   in   dismissing   the   respondent's   appeal   on   pure technicalities without passing upon the merits of the appeal and (b) that the resolution appealed from is contrary to the law and jurisprudence (pp. 260-274, NLRC rec.).

On March 19, 1979, petitioner filed its opposition to the respondent bank's appeal and alleged the following grounds: (a) that the office of the Minister of Labor has no jurisdiction to entertain the instant appeal  pursuant   to   the provisions of  P.  D. 1391;  (b)   that   the  labor  arbiter's  decision being  final, executory and unappealable, execution is a matter of right for the petitioner; and (c) that the decision of the labor arbiter dated August 25, 1975 is supported by the law and the evidence in the case (p. 364, NLRC rec.).

On July 30, 1979, petitioner filed a second motion for execution pending appeal, praying that a writ of execution be issued by the National Labor Relations Commission pending appeal of the case with the Office of the Minister of Labor. Respondent bank filed its opposition thereto on August 8, 1979.

On August 13, 1979, the National Labor Relations Commission issued an order which states: têñ.£îhqwâ£

The Chief, Research and Information Division of this Commission is hereby directed to designate a Socio-Economic Analyst to compute the holiday pay of the employees of the Insular Bank of Asia and America from April 1976 to the present, in accordance with the Decision of the Labor Arbiter dated August 25, 1975" (p. 80, rec.).

On November  10,  1979,  the Office of   the Minister  of  Labor,   through Deputy Minister  Amado G. Inciong, issued an order, the dispositive portion of which states: têñ.£îhqwâ£

ALL   THE   FOREGOING   CONSIDERED,   let   the   appealed   Resolution en banc of   the National Labor Relations Commission dated 20 June 1978 be, as it is hereby, set aside and a new judgment promulgated dismissing the instant case for  lack of merit (p. 436, NLRC rec.).

Hence,   this   petition   for   certiorari   charging   public   respondent   Amado  G.   Inciong   with   abuse   of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction.

The issue in this case is: whether or not the decision of a Labor Arbiter awarding payment of regular  holiday pay can still  be set  aside on appeal by  the Deputy Minister  of Labor even though it  has already  become  final  and had been partially  executed,   the   finality  of  which was affirmed by   the National Labor Relations Commission sitting en banc, on  the basis of an Implementing Rule and Policy Instruction promulgated by the Ministry of Labor long after the said decision had become final and executory.

WE find for the petitioner.

I. WE agree with the petitioner's contention that Section 2, Rule IV, Book III of the implementing rules and Policy Instruction No. 9 issued by the then Secretary of Labor are null and void since in the guise of clarifying the Labor Code's provisions on holiday pay, they in effect amended them by enlarging the scope of their exclusion (p. 1 1, rec.).

Article 94 of the Labor Code, as amended by P.D. 850, provides: têñ.£îhqwâ£

Art. 94. Right  to holiday pay. — (a) Every worker shall  be paid his regular daily wage during regular holidays, except  in retail  and service establishments regularly employing less than ten (10) workers. ...

The coverage and scope of exclusion of the Labor Code's holiday pay provisions is spelled out under Article 82 thereof which reads: têñ.£îhqwâ£

Art.   82.   Coverage.   —   The   provision   of   this   Title   shall   apply   to   employees   in   all establishments   and   undertakings,   whether   for   profit   or   not, but not to government employees, managerial employees, field personnel members of the family of the employer who are dependent on him for support domestic helpers, persons in the personal service of another, and workers who are paid by results as determined by the Secretary of Labor in appropriate regulations.

... (emphasis supplied).

From the above-cited provisions, it is clear that monthly paid employees are not excluded from the benefits of holiday pay. However, the implementing rules on holiday pay promulgated by the then Secretary of Labor excludes monthly paid employees from the said benefits by inserting, under Rule IV, Book Ill of the implementing rules, Section 2, which provides that: "employees who are uniformly paid by the month, irrespective of the number of working days therein, with a salary of not less than the statutory or established minimum wage shall be presumed to be paid for all days in the month whether worked or not. "

Public respondent maintains that "(T)he rules implementing P. D. 850 and Policy Instruction No. 9 were   issued   to   clarify   the   policy   in   the   implementation   of   the   ten   (10)   paid   legal   holidays.   As interpreted,   'unworked'   legal   holidays   are   deemed   paid   insofar   as  monthly   paid   employees  are concerned if (a) they are receiving not less than the statutory minimum wage, (b) their monthly pay is uniform  from January  to  December,  and  (c)  no deduction  is  made  from  their  monthly   salary  on account of holidays in months where they occur. As explained in Policy Instruction No, 9, 'The ten (10) paid legal holidays law, to start with, is intended to benefit principally daily paid employees. In case of monthly, only those whose monthly salary did not yet include payment for the ten (10) paid legal holidays are entitled to the benefit' " (pp. 340-341, rec.). This contention is untenable.

It is elementary in the rules of statutory construction that when the language of the law is clear and unequivocal the law must be taken to mean exactly what it says. In the case at bar, the provisions of the Labor Code on the entitlement to the benefits of holiday pay are clear and explicit - it provides for  both the coverage of and exclusion from the benefits. In Policy Instruction No. 9, the then Secretary of Labor  went  as   far  as   to  categorically  state   that   the  benefit   is  principally   intended  for  daily  paid employees, when the law clearly states that every worker shall be paid their regular holiday pay. This is a flagrant violation of the mandatory directive of Article 4 of the Labor Code, which states that "All doubts   in   the   implementation   and   interpretation   of   the   provisions   of   this   Code, including its implementing rules and regulations, shall be resolved in favor of labor." Moreover, it shall always be presumed that the legislature intended to enact a valid and permanent statute which would have the most beneficial effect that its language permits (Orlosky vs. Haskell, 155 A. 112.)

Obviously, the Secretary (Minister) of Labor had exceeded his statutory authority granted by Article 5 of the Labor Code authorizing him to promulgate the necessary implementing rules and regulations.

Public respondent vehemently argues that the intent and spirit of the holiday pay law, as expressed by the Secretary of Labor in the case of Chartered Bank Employees Association v. The Chartered Bank (NLRC Case No. RB-1789-75, March 24, 1976), is to correct the disadvantages inherent in the daily compensation system of employment — holiday pay is primarily intended to benefit the daily paid workers whose employment and income are circumscribed by the principle of "no work, no pay." This argument may sound meritorious; but, until the provisions of the Labor Code on holiday pay is amended by another law, monthly paid employees are definitely included in the benefits of regular holiday pay. As earlier stated, the presumption is always in favor of law, negatively put, the Labor Code is always strictly construed against management.

While it is true that the contemporaneous construction placed upon a statute by executive officers whose duty is to enforce it should be given great weight by the courts, still if such construction is so erroneous, as in the instant case, the same must be declared as null and void. It is the role of the  Judiciary to refine and, when necessary, correct constitutional (and/or statutory) interpretation, in the context of the interactions of the three branches of the government, almost always in situations where some agency of the State has engaged in action that stems ultimately from some legitimate area of governmental power (The Supreme Court in Modern Role, C. B. Swisher 1958, p. 36).

Thus. in the case of Philippine Apparel Workers Union vs. National Labor Relations Commission (106 SCRA 444, July 31, 1981) where the Secretary of Labor enlarged the scope of exemption from the coverage   of   a   Presidential   Decree   granting   increase   in   emergency   allowance,   this  Court   ruled that: têñ.£îhqwâ£

...   the   Secretary   of   Labor   has   exceeded   his   authority   when   he   included paragraph (k) in Section 1 of the Rules implementing P. D. 1 1 23.

xxx xxx xxx

Clearly, the inclusion of paragraph k contravenes the statutory authority granted to the Secretary of Labor, and the same is therefore void, as ruled by this Court in a long line of cases . . . .. têñ.£îhqwâ£

The   recognition   of   the   power   of   administrative   officials   to   promulgate   rules   in   the administration of the statute, necessarily limited to what is provided for in the legislative enactment, may be found in the early case of United States vs. Barrios decided in 1908. Then came in a 1914 decision, United States vs. Tupasi Molina (29 Phil. 119) delineation of   the   scope   of   such   competence.   Thus:   "Of   course   the   regulations   adopted   under legislative authority by a particular department must be in harmony with the provisions of the law, and for the sole purpose of carrying into effect its general provisions. By such regulations,   of   course,   the   law   itself   cannot   be   extended.   So   long,   however,   as   the regulations relate solely to carrying into effect the provisions of the law, they are valid." In 1936, in People vs. Santos, this Court expressed its disapproval of an administrative order that would amount to an excess of the regulatory power vested in an administrative official We reaffirmed such a doctrine in a 1951 decision, where we again made clear that where an administrative order betrays inconsistency or repugnancy to the provisions of the Act, 'the mandate of the Act must prevail and must be followed. Justice Barrera, speaking for the Court in Victorias Milling inc. vs. Social Security Commission, citing Parker as well as Davis did tersely sum up the matter thus: "A rule is binding on the Courts so long as the procedure   fixed   for   its   promulgation   is   followed   and   its   scope   is  within   the   statutory authority granted by the legislature, even if the courts are not in agreement with the policy 

stated therein or its innate wisdom. ... On the other hand, administrative interpretation of the law is at best merely advisory, for it is the courts that finally determine chat the law means."

"It cannot be otherwise as the Constitution limits the authority of the President, in whom all executive  power   resides,   to   take  care   that   the   laws  be   faithfully  executed.  No   lesser administrative executive office or agency then can, contrary to the express language of the Constitution  assert   for   itself   a  more  extensive  prerogative.  Necessarily,   it   is  bound  to observe the constitutional mandate. There must be strict compliance with the legislative enactment. Its terms must be followed the statute requires adherence to, not departure from its provisions. No deviation is allowable. In the terse language of the present Chief Justice, an administrative agency "cannot amend an act of Congress." Respondents can be   sustained,   therefore,   only   if   it   could   be   shown   that   the   rules   and   regulations promulgated by them were in accordance with what the Veterans Bill of Rights provides" (Phil. Apparel Workers Union vs. National Labor Relations Commission, supra, 463, 464, citing Teozon vs. Members of the Board of Administrators, PVA 33 SCRA 585; see also Santos vs. Hon. Estenzo, et al, 109 Phil. 419; Hilado vs. Collector of Internal Revenue, 100 Phil. 295; Sy Man vs. Jacinto & Fabros, 93 Phil. 1093; Olsen & Co., Inc. vs. Aldanese and Trinidad, 43 Phil. 259).

This ruling of the Court was recently reiterated in the case of American Wire & Cable Workers Union (TUPAS) vs. The National Labor Relations Commission and American Wire & Cable Co., Inc., G.R. No. 53337, promulgated on June 29, 1984.

In view of the foregoing, Section 2, Rule IV, Book III of the Rules to implement the Labor Code and Policy   instruction  No.  9   issued  by   the   then  Secretary  of  Labor  must  be  declared  null   and  void. Accordingly, public respondent Deputy Minister of Labor Amado G. Inciong had no basis at all to deny the members of petitioner union their regular holiday pay as directed by the Labor Code.

II. It is not disputed that the decision of Labor Arbiter Ricarte T. Soriano dated August 25, 1975, had already become final, and was, in fact, partially executed by the respondent bank.

However, public respondent maintains that on the authority of De Luna vs. Kayanan, 61 SCRA 49, November 13,  1974,  he can annul   the   final  decision of  Labor  Arbiter  Soriano since  the ensuing promulgation   of   the   integrated   implementing   rules   of   the   Labor  Code  pursuant   to  P.D.   850  on February  16,  1976,  and  the  issuance  of  Policy   Instruction  No.  9  on  April  23,  1976 by   the  then Secretary of Labor are facts and circumstances that transpired subsequent to the promulgation of the decision of the labor arbiter, which renders the execution of the said decision impossible and unjust on the part of herein respondent bank (pp. 342-343, rec.).

This contention is untenable.

To start with, unlike the instant case, the case of De Luna relied upon by the public respondent is not  a labor case wherein the express mandate of the Constitution on the protection to labor is applied. Thus Article 4 of the Labor Code provides that, "All doubts in the implementation and interpretation of the provisions of this Code, including its implementing rules and regulations, shall be resolved in favor of labor and Article 1702 of the Civil Code provides that, " In case of doubt, all labor legislation and all labor contracts shall be construed in favor of the safety and decent living for the laborer.

Consequently, contrary to public respondent's allegations, it is patently unjust to deprive the members of petitioner union of their vested right acquired by virtue of a final judgment on the basis of a labor statute promulgated following the acquisition of the "right".

On the question of whether or not a law or statute can annul or modify a judicial order issued prior to its promulgation, this Court, through Associate Justice Claro M. Recto, said: têñ.£îhqwâ£

xxx xxx xxx

We are decidedly of the opinion that they did not. Said order, being unappealable, became final on the date of its issuance and the parties who acquired rights thereunder cannot be deprived   thereof   by   a   constitutional   provision   enacted   or   promulgated   subsequent thereto. Neither the Constitution nor the statutes, except penal laws favorable to the accused, have retroactive effect in the sense of annulling or modifying vested rights, or altering contractual obligations" (China Ins. & Surety Co. vs. Judge of First Instance of Manila, 63 Phil. 324, emphasis supplied).

In the case of In re: Cunanan, et al., 19 Phil. 585, March 18, 1954, this Court said: "... when a court renders a decision or promulgates a resolution or order on the basis of and in accordance with a certain law or rule then in force, the subsequent amendment or even repeal of said law or rule may not affect the final decision, order, or resolution already promulgated,  in the sense of revoking or rendering  it  void and of  no effect."  Thus,   the amendatory rule (Rule  IV,  Book III  of   the Rules  to Implement the Labor Code) cannot be given retroactive effect as to modify final judgments. Not even a law can validly annul final decisions (In re: Cunanan, et al., Ibid).

Furthermore, the facts of the case relied upon by the public respondent are not analogous to that of the case at bar. The case of De Luna speaks of final and executory judgment, while iii the instant case, the final judgment is partially executed. just as the court is ousted of its jurisdiction to annul or modify a judgment the moment it becomes final, the court also loses its jurisdiction to annul or modify a writ of execution upon its service or execution; for, otherwise, we will have a situation wherein a final and executed judgment can still be annulled or modified by the court upon mere motion of a panty This would certainly result in endless litigations thereby rendering inutile the rule of law.

Respondent bank counters with the argument that its partial compliance was involuntary because it did so under pain of levy and execution of its assets (p. 138, rec.). WE find no merit in this argument.  Respondent bank clearly manifested  its voluntariness  in  complying with   the decision of   the  labor arbiter by not appealing to the National Labor Relations Commission as provided for under the Labor Code under Article 223. A party who waives his right to appeal  is deemed to have accepted the judgment, adverse or not, as correct, especially if such party readily acquiesced in the judgment by starting to execute said judgment even before a writ of execution was issued, as in this case. Under these circumstances, to permit a party to appeal from the said partially executed final judgment would make a mockery of the doctrine of finality of judgments long enshrined in this jurisdiction.

Section I of Rule 39 of the Revised Rules of Court provides that "... execution shall issue as a matter of right upon the expiration of the period to appeal ... or if no appeal has been duly perfected." This rule applies to decisions or orders of labor arbiters who are exercising quasi-judicial functions since "...   the   rule   of   execution   of   judgments   under   the   rules   should   govern   all   kinds   of   execution   of judgment, unless it is otherwise provided in other laws" Sagucio vs. Bulos 5 SCRA 803) and Article 223   of   the   Labor  Code   provides   that   "...   decisions,   awards,   or   orders   of   the   Labor   Arbiter   or compulsory arbitrators are final and executory unless appealed to the Commission by any or both of the parties within ten (10) days from receipt of such awards, orders, or decisions. ..."

Thus, under the aforecited rule, the lapse of the appeal period deprives the courts of jurisdiction to alter the final judgment and the judgment becomes final ipso jure (Vega vs. WCC, 89 SCRA 143, citing Cruz vs. WCC, 2 PHILAJUR 436, 440, January 31, 1978; see also Soliven vs. WCC, 77 SCRA 

621; Carrero vs. WCC and Regala vs. WCC, decided jointly, 77 SCRA 297; Vitug vs. Republic, 75 SCRA 436; Ramos vs. Republic, 69 SCRA 576).

In Galvez vs. Philippine Long Distance Telephone Co., 3 SCRA 422, 423, October 31, 1961, where the lower court modified a final order, this Court ruled thus: 

The lower court was thus aware of the fact that  it was thereby altering or modifying its order of January 8, 1959. Regardless of the excellence of the motive for acting as it did, we are constrained to hold however, that the lower court had no authorities to make said alteration or modification. ...

The equitable considerations  that   led  the  lower court   to  take  the action complained of cannot   offset   the   dem   ands   of   public   policy   and   public   interest  —  which   are   also responsive to the tenets of equity — requiring that an issues passed upon in decisions or final   orders   that   have   become   executory,   be   deemed   conclusively   disposed   of   and definitely closed for, otherwise, there would be no end to litigations, thus setting at naught the main role of courts of justice, which is to assist in the enforcement of the rule of law and the maintenance of peace and order, by settling justiciable controversies with finality.

In the recent case of Gabaya vs. Mendoza, 113 SCRA 405, 406, March 30, 1982, this Court said: têñ.£îhqwâ£

xxx xxx xxx

In Marasigan vs. Ronquillo (94 Phil. 237), it was categorically stated that the rule is absolute that after a  judgment becomes final by the expiration of the period provided by the rules within which it  so becomes, no further amendment or correction can be made by the court except for clerical errors or mistakes. And such final judgment is conclusive not only as to every matter which was offered and received to sustain or defeat the claim or demand but as to any other admissible matter which must have been offered for that purpose (L-7044, 96 Phil. 526). In the earlier case of Contreras and Ginco vs. Felix and China Banking Corp., Inc. (44 O.G. 4306), it was stated that the rule must be adhered to regardless of any possible injustice in a particular case for (W)e have to subordinate the equity of a particular situation to the over-mastering need of certainty and immutability of judicial pronouncements

xxx xxx xxx

III. The despotic manner by which public respondent Amado G. Inciong divested the members of the petitioner union of their rights acquired by virtue of a final judgment is tantamount to a deprivation of property without due process of law Public respondent completely ignored the rights of the petitioner union's members in dismissing their complaint since he knew for a fact that the judgment of the labor arbiter had long become final and was even partially executed by the respondent bank.

A final judgment vests in the prevailing party a right recognized and protected by law under the due process clause of the Constitution (China Ins. & Surety Co. vs. Judge of First Instance of Manila, 63 Phil. 324). A final judgment is "a vested interest which it is right and equitable that the government should recognize and protect, and of which the individual could no. be deprived arbitrarily without injustice" (Rookledge v. Garwood, 65 N.W. 2d 785, 791).

lt is by this guiding principle that the due process clause is interpreted. Thus, in the pithy language of then Justice, later Chief Justice, Concepcion "... acts of Congress, as well as those of the Executive, 

can deny due process only under pain of nullity, and judicial proceedings suffering from the same flaw are subject  to the same sanction, any statutory provision to the contrary notwithstanding (Vda. de Cuaycong vs. Vda. de Sengbengco 110 Phil. 118, emphasis supplied), And "(I)t has been likewise established   that   a   violation   of   a   constitutional   right   divested   the   court   of   jurisdiction;   and  as   a consequence its judgment is null and void and confers no rights" (Phil. Blooming Mills Employees Organization vs. Phil. Blooming Mills Co., Inc., 51 SCRA 211, June 5, 1973).

Tested by and pitted against this broad concept of the constitutional guarantee of due process, the action of public respondent Amado G. Inciong is a clear example of deprivation of property without due  process  of   law  and   constituted  grave  abuse  of   discretion,   amounting   to   lack   or   excess  of jurisdiction in issuing the order dated November 10, 1979.

WHEREFORE, THE PETITION IS HEREBY GRANTED, THE ORDER OF PUBLIC RESPONDENT IS   SET   ASIDE,   AND   THE   DECISION  OF   LABOR   ARBITER  RICARTE   T.   SORIANO  DATED AUGUST   25,   1975,   IS   HEREBY   REINSTATED.   COSTS   AGAINST   PRIVATE   RESPONDENT INSULAR BANK OF ASIA AND AMERICA. SO ORDERED.

G.R. No. L-44738 June 22, 1988

ZOSIMA SAGUN, CLARA SOL, JOSE IBARRA, CARIDAD A. CAOILI, MARGARITA B. ECHALUCES, AGUSTIN BARRIENTOS, PURIFICACION GOMEZ, ADRIANO DE LA CRUZ, AZUCENA CABAL, RESTITUTO ESPEDIDO and ANGEL BATALLA, plaintiffs-appellants, vs.PEOPLE'S HOMESITE AND HOUSING CORPORATION, defendant-appellee.

GANCAYCO, J.:

This is an appeal from the decision of the Court of First Instance of Rizal, Branch XVI, Quezon City of  May 23, 19741 certified to this Court by the Court of Appeals in its resolution of September 14, 1976 on purely questions of law. 2 The primordial issue is whether the defendant People's Homesite and Housing  Corporation   (PHHC),  now  the  National  Housing  Authority   (NHA) 3 can  be  compelled  by mandamus  to sell  certain   lots   for  a certain  price  to   its   registered  tenants,  or   their  successors   in interest.

Subject of  the controversy are several  lots and dwelling units  thereon located  in Block 330, LCH Project 3, Quezon City of the PHHC. Plaintiffs-appellants as registered tenants and/or successors- in-interest of these lots filed a complaint for mandamus with preliminary injunction 4 against the PHHC on January 18, 1972 seeking the sale of these lots in their favor at a selling price of not more than P 10.00 per square meter. They alleged, inter alia, that under Republic Act (R.A.) No. 3802, defendant corporation is directed to sell at cost all dwelling units in the housing project of defendant corporation to   them as   the   registered   tenants   and/or   successors-in-interest;   that   they   filed   their   petitions   to purchase said lots which are still pending with the defendant except that of Sagun and Ibarra who were advised to pay for their respective lots at P50.00 per square meter; that the selling price of P50.00 per square meter is excessive and contrary to R.A. 3802 considering that a certain lot in the same area has been sold to one Roosevelt Ildefonso for P10.00 per square meter as well as store spaces  within   the  project  were  sold   for   less   than  P10.00  per   square  meter;   that  plaintiffs  have exhausted all reasonable means to have the P50.00 selling price reconsidered by the PHHC through representations made with the Office of the Economic Coordinator, the department which exercises control and supervision over the PHHC, as endorsed by the Office of the President; that defendant has given plaintiffs Sagun and Ibarra the option to purchase the lots for P50.00 per square meter until December 31, 1971, otherwise defendant will execute a new lease contract over the said lots with increased rentals.

In  its answer of  February 29, 1972, 5 PHHC denied  the material  allegations of   the complaint and raised,   among   others,   the   affirmative   defense   of   failure   to   exhaust   administrative   remedies   by plaintiffs.

The parties submitted  their  partial  stipulation of   facts  on June 19,  1972 6 and  their  supplemental stipulation of facts on December 19, 1972. 7

Meanwhile, the trial court in its order of October 3, 1972 appointed Atty. Diana L. Dungca, Special Deputy Clerk of Court as commissioner to receive the evidence of the parties. 8 After submission of the report by the hearing commissioner, 9 the court rendered its decision on May 23, 1974 dismissing the complaint. 10

The motion for reconsideration of plaintiffs 11 was likewise denied . 12 Hence, plaintiffs appealed the decision of the courta quo to the Court of Appeals assigning the following errors:

I. THE LOWER COURT ERRED IN NOT FINDING THAT THE SELLING PRICE OF P50.00 PER SQUARE METER OF THE LOTS IN QUESTION IS DISCRIMINATORY AND VIOLATED RA 3802, AMOUNTING TO GRAVE ABUSE OF DISCRETION. II

II.   THE   LOWER   COURT   ERRED   IN   FINDING   THAT   PLAINTIFFS-APPELLANTS   FAILED   TO EXHAUST ADMINISTRATIVE REMEDIES BEFORE RESORT TO THE COURT WAS MADE.

III. THE LOWER COURT ERRED IN FINDING AND/OR JUSTIFYING EXHIBITS NO. "28" AND NO. "28-A" REAL ESTATE VALUATION IN QUESTION CITY AS BASIS IN DETERMINING THE "AT COST" SELLING PRICE OF THE LOTS IN QUESTION INSTEAD OF RESOLUTION NO. 759 AND MEMORANDUM   DATED   APRIL   2,   1964,   AS   CONCURRED   IN   BY   ACTING   ECONOMIC COORDINATOR UNDER IST INDORSEMENT DATED APRIL 27,1964.

IV.  THE LOWER COURT ERRED  IN  DISMISSING PLAINTIFFS-APPELLANTS"  PETITION FOR mandamus TO THE EXCLUSION OF THE LATTERS" USE AND ENJOYMENT OF A RIGHT THEY ARE ENTITLED UNDER RA 3802.

Finding the appeal to involve purely questions of law as to the proper interpretation of the "at cost" selling price of subject dwelling units as required by R.A. 3802, the Court of Appeals certified the case to this Court. 13

Plaintiffs-appellants premised their action on Section 1 of Republic Act No. 3802, which provides:

Section 1. Subject to the provisions hereinafter set forth, all dwelling units of the People's Homesite and Housing Corporation, including those constructed with foreign aid as well as the lots on which they are constructed, are directed to be sold, at cost free from all liens and encumbrances whatsoever except those hereinafter set forth to the present registered tenants or their successors-in-interest.

It is the contention of the plaintiffs-appellants that defendant-appellee PHHC acted in grave abuse of discretion when it pegged the selling price of the lots in question at P50.00 per square meter which they claim runs counter to the directive of R.A. 3802 that the lots be sold "at cost." As basis for this allegation, they point out several lots located within the same LCH Project 3 which were sold at a price not exceeding P10.00 per square meter.

Defendant-PHHC, on the other hand, counters that R.A. No. 3802 does not cover the units being leased by the plaintiffs because they are not "dwelling units" but store spaces as specified in their contracts of lease. 14 As regards the sale of store units, it argues that this is a matter of administrative discretion that rests solely upon the PHHC so that in the event it decides to sell, the price of said units may be based on the fair market value at the time of the sale.

We agree With the defendant-appellee PHHC.

The aforequoted provision relied upon by plaintiffs explicitly  provides  for   the sale of   lots  and the "dwelling units" thereon. Clearly, the law was intended to assist the lessees of dwelling or residential units. This is in line with the purpose for the creation of the PHHC 15 which is to provide decent and low-cost housing for those who may be found unable to provide themselves therewith.

There is no doubt that the units leased by plaintiffs Sagun, Tomaneng, Ibarra, Caoili, Gomez, De la Cruz and Espedido are intended for store or shop purposes as specifically provided for by the lease agreements. The fact that plaintiffs have converted their store units to be their living quarters is of no consequence   since   the   requisite   approval   of   the  Office   of   the   Economic   Coordinator   was   not obtained. They were intended for store purposes and as such, they have been paying rentals for store spaces   ranging   from  P35.00   to  P70.00  which   are  much  higher   than   the  P16.00   to  P20.00   for residential  ones.  The PHHC in excluding  these units  has  interpreted  the  term "dwelling units"   to include only those which are intended for residential purposes in accordance with the legislative intent and   not   commercial   or   store   units   considering   the   transitory   nature   of   operation   of   business establishments.

We see no reason to disturb the interpretation of R.A. 3802 given by the PHHC. While executive construction   is   not   necessarily   binding   upon   courts,   it   is   entitled   to   great   weight   and consideration. 16 The construction placed by  the PHHC as  the administrative agency charged with implementing and enforcing the provisions of the statute should be given controlling weight. 17 In the absence  of   error  or  abuse  of  power   or   lack   of   jurisdiction  or  grave  abuse  of  discretion   clearly conflicting   with   either   the   letter   or   the   spirit   of   a   legislative   enactment   creating   or   charging   a governmental   agency,   the   action   of   the   agency   would   not   be   disturbed   by   the   judicial department. 18 The   action   of   the   PHHC   neither   conflicts   with   the   letter   of   the   law   or   does   it demonstrate any abuse of discretion to warrant its reversal.

Even the claim of plaintiffs that the price of P50.00 per square meter is excessive and discriminatory because prior sales of store spaces in the same LCH project were closed at a price of P10.00 per square meter or even less per Resolution No. 759 passed by the PHHC Board 19 cannot be sustained. As respondent PHHC points out, plaintiffs failed to consider the number of years that have passed from the sale of those spaces in 1964 to 1967 to the time they petitioned to purchase the units they were renting in 1971. And since these units are not covered by RA 3802, it is within the administrative discretion of the PHCC to use as basis for the selling price the fair market value of the land as per the appraisal required by the guidelines set by the Office of the Economic Coordinator. 20 The selling price of P50.00 per square meter is not excessive nor unreasonable considering that the market values of the lots in the area are P130.00 per square meter for a corner lot and P120.00 for a middle lot. 21

Since there is no showing of a clear, manifest and grave abuse of discretion amounting to want of jurisdiction, the findings of the PHHC on matters falling within its competence will not be disturbed by the courts. 22

Even assuming that the store units should be sold "at cost" under R.A- 3802, this should not only include the cost of acquisition of the property by the Government but the costs of maintenance and administration as well which the PHHC had incurred through the years. As this Court had occasion to 

explain the term "at cost" in an expropriation case involving the interpretation of Sec. 4, Article XIII of the 1935 Constitution, 23 the cost is not only the purchase price which the government pays to owners of landed estates but also the cost of administration and of its eventual sale to tenants and occupants, not more but not less. 24

With reference to plaintiffs Sol Vda. de Echaluces, Batalla, Barrientos, and Cabal, an examination of their lease agreements with the PHHC indicated that they are renting dwelling houses for use as living quarters   or   private   residence. 25 Hence,   these  units   should   be   covered  by  R.A.   3802  and  must therefore,  be sold "at  cost"  to  the registered  tenants and/or successors-in-interest.  The foregoing construction of the term "at cost" may likewise apply with respect to dwelling units. Thus, the final determination of the selling price of the lots  in question at P50.00 per square meter 26 Which this Court is not inclined to disturb as this is a matter falling within the competence of the PHHC, should be respected and such action of the PHHC is not tainted with grave abuse of discretion.

Anent the issue of non-exhaustion of administrative remedies by the plaintiffs, they contend that this principle does not apply because the question involved in the case is purely legal.

Defendant-appellee PHHC concedes that the doctrine of exhaustion of administrative remedies is not an absolute rule; however, it insists that the exception invoked by plaintiffs-appellants does not apply and their failure to appeal the decision of the PHHC to the Office of the Economic Coordinator which exercises administrative control and supervision over the PHHC nor to the Office of the President is fatal to their cause.

The crux of the controversy is the interpretation of Section 1, R.A. 3802 as to its coverage and the determination of the "at cost" selling price. There is no question that the issue involved is a purely legal one; hence, an administrative review is not a condition precedent to judicial relief. 27

Moreover, plaintiffs-appellants did seek the assistance of the Office of the President 28 which in turn referred the same to the defendant-appellee PHHC which stood pat on its decision so that plaintiffs had no other recourse but to go to court. 29

Nevertheless, even if judicial action is allowable under the circumstances of this case, mandamus will not lie. It is settled that for mandamus to lie, the plaintiffs' legal rights must be well-defined, clear and certain. 30 There is here no showing of a clear and certain right of the plaintiffs who are leasing store spaces to compel defendant PHHC to sell to them the said store units, more so for a price much lower than the P50.00 per square meter selling price fixed by the PHHC.

Neither does the defendant PHHC have the ministerial duty to execute a contract of sale in favor of plaintiffs for which the remedy of mandamus is available. 31 In the present action, plaintiffs want to compel the defendant PHHC to sell to them the subject lots with the store units therein at a price not exceeding P10.00 per square meter. There is no such obligation of the PHHC under R.A. 3802, aside from the fact that the determination of the selling price requires the exercise of discretion on the part of the PHHC.

As regards the plaintiffs-appellants renting dwelling units, it is true that under R.A. 3802 the PHHC is directed to sell "at cost" the lots and dwelling units thereon. However, as the trial court observed, the PHHC may have the ministerial duty to sell the lots to plaintiffs as its registered tenants but it cannot be compelled by mandamus to sell the subject lots at a price of P10.00 per square meter or even less for as pointed out earlier, the fixing of the "at cost" selling price requires the exercise of discretion by the PHHC.

IN  VIEW  OF  THE  FOREGOING  CONSIDERATIONS,   the   decision   of   the   trial   court   is   hereby AFFIRMED in toto. SO ORDERED.

G.R. No. L-19337 September 30, 1969

ASTURIAS SUGAR CENTRAL, INC., petitioner, vs.COMMISSIONER OF CUSTOMS and COURT OF TAX APPEALS, respondents.

CASTRO, J.:

This is a petition for review of the decision of the Court of Tax Appeals of November 20, 1961, which denied recovery of the sum of P28,629.42, paid by the petitioner, under protest, in the concept of customs duties and special import tax, as well as the petitioner's alternative remedy to recover the said amount minus one per cent thereof by way of a drawback under sec. 106 (b) of the Tariff and Customs Code.

The petitioner Asturias Sugar Central,   Inc.  is engaged in  the production and milling of centrifugal sugar for exert, the sugar so produced being placed in containers known as jute bags. In 1957 it  made two importations of jute bags. The first shipment consisting of 44,800 jute bags and declared under entry 48 on January 8, 1967, entered free of customs duties and special import tax upon the petitioner's filing of Re-exportation and Special Import Tax Bond no. 1 in the amounts of P25,088 and P2,464.50,   conditioned  upon   the  exportation   of   the   jute   bags  within   one  year   from  the  date  of importation. The second shipment consisting of 75,200 jute bags and declared under entry 243 on February 8, 1957, likewise entered free of customs duties and special import tax upon the petitioner's filing of Re-exportation and Special Import Tax Bond no. 6 in the amounts of P42,112 and P7,984.44, with the same conditions as stated in bond no. 1.

Of the 44,800 jute bags declared under entry 48, only 8,647 were exported within one year from the date of importation as containers of centrifugal sugar. Of the 75,200 jute bags declared under entry 243, only 25,000 were exported within the said period of one year. In other words, of the total number of imported jute bags only 33,647 bags were exported within one year after their importation. The remaining 86,353 bags were exported after the expiration of  the one-year period but within  three years from their importation.

On February 6, 1958 the petitioner, thru its agent Theo. H. Davies & Co., Far East, Ltd., requested the Commissioner of Customs for a week's extension of Re-exportation and Special Import Tax Bond no. 6 which was to expire the following day, giving the following as the reasons for its failure to export the remaining jute bags within the period of one year: (a) typhoons and severe floods; (b) picketing of the Central railroad line from November 6 to December 21, 1957 by certain union elements in the employ of the Philippine Railway Company, which hampered normal operations; and (c) delay in the arrival of the vessel aboard which the petitioner was to ship its sugar which was then ready for loading. This request was denied by the Commissioner per his letter of April 15, 1958.

Due to the petitioner's failure to show proof of the exportation of the balance of 86,353 jute bags within one year from their importation, the Collector of Customs of Iloilo, on March 17, 1958, required it   to  pay  the amount of  P28,629.42  representing  the customs duties and special   import   tax due thereon, which amount the petitioner paid under protest.

In its letter of April 10, 1958, supplemented by its letter of May 12, 1958, the petitioner demanded the refund of the amount it had paid, on the ground that its request for extension of the period of one year was filed on time, and that its failure to export the jute bags within the required one-year period was due to delay in the arrival of the vessel on which they were to be loaded and to the picketing of the  Central railroad line. Alternatively, the petitioner asked for refund of the same amount in the form of a drawback under section 106(b) in relation to section 105(x) of the Tariff and Customs Code.

After hearing, the Collector of Customs of Iloilo rendered judgment on January 21, 1960 denying the claim for refund. From his action, appeal was taken to the Commissioner of Customs who upheld the decision of the Collector. Upon a petition for review the Court of Tax Appeals affirmed the decision of the Commissioner of Customs.

The petitioner imputes three errors to the Court of Tax Appeals, namely:

1. In not declaring that force majeure and/or fortuitous event is a sufficient justification for the failure of the petitioner to export the jute bags in question within the time required by the bonds.

2.   In  not  declaring   that   it   is  within   the  power  of   the  Collector  of  Customs and/or   the Commissioner of Customs to extend the period of one (1) year within which the jute bags should be exported.

3. In not declaring that the petitioner is entitled to a refund by way of a drawback under the provisions of section 106, par. (b), of the Tariff and Customs Code.

1. The basic issue tendered for resolution is whether the Commissioner of Customs is vested, under the Philippine Tariff Act of 1909, the then applicable law, with discretion to extend the period of one year provided for in section 23 of the Act. Section 23 reads:

SEC. 23. That containers, such as casks, large metal, glass, or other receptacles which are,   in   the  opinion  of   the   collector   of   customs,   of   such  a  character  as   to   be   readily identifiable may be delivered to the importer thereof upon identification and the giving of a bond with sureties satisfactory to the collector of customs in an amount equal to double the estimated   duties   thereon,   conditioned   for   the   exportation   thereof   or   payment   of   the corresponding duties  thereon within one year from the date of  importation, under such rules and regulations as the Insular Collector of Customs shall provide.1

To implement the said section 23, Customs Administrative Order 389 dated December 6, 1940 was promulgated, paragraph XXVIII of which provides that "bonds for the re-exportation of cylinders and other containers are good for 12 months without extension," and paragraph XXXI, that "bonds for customs brokers,  commercial  samples,   repairs  and those filed  to  guarantee  the  re-exportation of cylinders and other containers are not extendible."

And insofar as jute bags as containers are concerned, Customs Administrative Order 66 dated August 25, 1948 was issued, prescribing rules and regulations governing the importation, exportation and identification thereof under section 23 of the Philippine Tariff Act of 1909. Said administrative order provides:

That  importation of  jute bags  intended for use as containers of  Philippine products  for exportation to foreign countries shall be declared in a regular import entry supported by a surety   bond   in   an   amount   equal   to   double   the   estimated  duties,   conditioned   for   the 

exportation or payment of the corresponding duties thereon within one year from the date of importation.

It will be noted that section 23 of the Philippine Tariff Act of 1909 and the superseding sec. 105(x) of the Tariff and Customs Code, while fixing at one year the period within which the containers therein mentioned must be exported, are silent as to whether the said period may be extended. It was surely by reason of   this  silence  that   the Bureau of  Customs  issued Administrative  Orders 389 and 66, already adverted to, to eliminate confusion and provide a guide as to how it shall apply the law, 2 and, more specifically, to make officially known its policy to consider the one-year period mentioned in the law as non-extendible.

Considering that the statutory provisions in question have not been the subject of previous judicial interpretation,   then   the   application   of   the   doctrine   of   "judicial   respect   for   administrative construction," 3 would, initially, be in order.

Only where the court of last resort has not previously interpreted the statute is the rule applicable that courts  will   give   consideration   to   construction   by   administrative   or   executive   departments   of   the state.41awphîl.nèt

The formal or informal interpretation or practical construction of an ambiguous or uncertain statute or law by the executive department or other agency charged with its administration or enforcement is entitled to consideration and the highest respect from the courts, and must be accorded appropriate weight  in determining the meaning of the law, especially when   the   construction   or   interpretation   is   long   continued   and   uniform   or   is contemporaneous with   the  first  workings of   the statute,  or  when  the enactment  of   the statute was suggested by such agency.5

The administrative orders in question appear to be in consonance with the intention of the legislature to limit the period within which to export imported containers to one year, without extension, from the date of importation. Otherwise, in enacting the Tariff and Customs Code to supersede the Philippine Tariff Act of 1909, Congress would have amended section 23 of the latter law so as to overrule the long-standing view of the Commissioner of Customs that the one-year period therein mentioned is not extendible.

Implied   legislative   approval   by   failure   to   change   a   long-standing   administrative construction is not essential to judicial respect for the construction but is an element which greatly increases the weight given such construction.6

The   correctness   of   the   interpretation   given   a   statute   by   the   agency   charged   with administering its provision is indicated where it appears that Congress, with full knowledge of   the   agency's   interpretation,   has  made   significant   additions   to   the   statute   without amending it to depart from the agency's view.7

Considering that the Bureau of Customs is the office charged with implementing and enforcing the provisions of our Tariff and Customs Code, the construction placed by it  thereon should be given controlling weight.1awphîl.nèt

In applying the doctrine or principle of respect for administrative or practical construction, the courts often refer to several factors which may be regarded as bases of the principle, as factors leading the courts   to  give   the  principle  controlling  weight   in  particular   instances,  or  as   independent   rules  in themselves.   These   factors   are   the   respect   due   the   governmental   agencies   charged   with 

administration, their competence, expertness, experience, and informed judgment and the fact that they frequently are the drafters of the law they interpret; that the agency is the one on which the legislature must rely to advise it as to the practical working out of the statute, and practical application of   the   statute   presents   the   agency   with   unique   opportunity   and   experiences   for   discovering deficiencies, inaccuracies, or improvements in the statute; ... 8

If it is further considered that exemptions from taxation are not favored, 9 and that tax statutes are to be   construed   in strictissimi juris against   the   taxpayer   and   liberally   in   favor   of   the   taxing authority, 10 then we are hard put to sustain the petitioner's stand that it was entitled to an extension of time within which to export the jute bags and, consequently, to a refund of the amount it had paid as customs duties.

In the light of the foregoing, it is our considered view that the one-year period prescribed in section 23 of the Philippine Tariff Act of 1909 is non-extendible and compliance therewith is mandatory.

The petitioner's argument that force majeure and/or fortuitous events prevented it from exporting the jute bags within the one-year period cannot be accorded credit, for several reasons. In the first place, in its decision of November 20, 1961, the Court of Tax Appeals made absolutely no mention of or reference to this argument of the petitioner, which can only be interpreted to mean that the court did not believe that the "typhoons, floods and picketing" adverted to by the petitioner in its brief were of such magnitude or nature as to effectively prevent the exportation of the jute bags within the required one-year period. In point of fact nowhere in the record does the petitioner convincingly show that the so-called fortuitous events or force majeure referred to by it precluded the timely exportation of the jute bags. In the second place, assuming, arguendo, that the one-year period is extendible, the jute bags were not actually exported within  the one-week extension  the petitioner sought.  The record shows that although of the remaining 86,353 jute bags 21,944 were exported within the period of one week after the request for extension was filed, the rest of the bags, amounting to a total of 64,409, were actually  exported only  during  the period  from February 16  to May 24, 1958,  long after   the expiration of the one-week extension sought by the petitioner. Finally, it is clear from the record that the typhoons and floods which, according to the petitioner, helped render impossible the fulfillment of its obligation to export within the one-year period, assuming that they may be placed in the category of fortuitous events or force majeure, all occurred prior to the execution of the bonds in question, or prior to the commencement of the one-year period within which the petitioner was in law required to export the jute bags.

2. The next argument of the petitioner is that granting that Customs Administrative Order 389 is valid and  binding,   yet   "jute   bags"   cannot   be   included   in   the   phrase   "cylinders   and  other   containers" mentioned therein. It will be noted, however, that the Philippine Tariff Act of 1909 and the Tariff and Customs Code, which Administrative Order 389 seeks to implement, speak of "containers" in general. The enumeration following the word "containers" in the said statutes serves merely to give examples of containers and not to specify the particular kinds thereof. Thus, sec. 23 of the Philippine Tariff Act states, "containers such as casks large metals, glass or other receptacles," and sec. 105 (x) of the Tariff   and  Customs  Code  mentions   "large   containers,"   giving   as   examples   "demijohn   cylinders, drums, casks and other similar receptacles of metal, glass or other materials." (emphasis supplied) There  is,  therefore, no reason to suppose that  the customs authorities had intended,  in Customs Administrative  Order  389   to  circumscribe   the  scope of   the  word   "container,"  any  more   than   the statures sought to be implemented actually intended to do.

3. Finally, the petitioner claims entitlement to a drawback of the duties it had paid, by virtue of section 106 (b) of the Tariff and Customs Code, 11 which reads:

SEC. 106. Drawbacks: ...

b. On Articles Made from Imported Materials or Similar Domestic Materials and Wastes Thereof. — Upon the exportation of articles manufactured or produced in the Philippines, including the packing, covering, putting up, marking or labeling thereof, either in whole or in  part  of   imported materials,  or   from similar  domestic materials  of  equal  quantity  and productive  manufacturing   quality   and   value,   such   question   to   be   determined   by   the Collector of Customs, there shall be allowed a drawback equal in amount to the duties paid on the imported materials so used, or where similar domestic materials are used, to the duties   paid   on   the   equivalent   imported   similar   materials,   less   one   per   cent thereof: Provided,   That   the   exportation   shall   be   made   within   three   years   after   the importation of the foreign material used or constituting the basis for drawback ... .

The petitioner argues that not having availed itself of the full exemption granted by sec. 105(x) of the Tariff and Customs Code due to its failure to export the jute bags within one year, it is nevertheless, by authority of  the above-quoted provision, entitled to a 99% drawback of the duties it  had paid, averring further that sec. 106(b) does not presuppose immediate payment of duties and taxes at the time of importation.

The contention is palpably devoid of merit.

The provisions  invoked by  the petitioner  (to sustain his  claim  for   refund) offer   two options  to  an importer. The first, under sec. 105 (x), gives him the privilege of importing, free from import duties, the containers mentioned therein as long as he exports them within one year from the date of acceptance of the import entry, which period as shown above, is not extendible. The second, presented by sec. 106 (b), contemplates a case where import duties are first paid, subject to refund to the extent of 99% of  the amount paid, provided the articles mentioned therein are exported within three years from importation.

It would seem then that the Government would forego collecting duties on the articles mentioned in section 105(x) of Tariff and Customs Code as long as it is assured, by the filing of a bond, that the same shall be exported within the relatively short period of one year from the date of acceptance of the import entry. Where an importer cannot provide such assurance, then the Government, under sec. 106(b) of said Code, would require payment of the corresponding duties first. The basic purpose of the   two  provisions   is   the  same,  which   is,   to  enable  a   local  manufacturer   to   compete   in   foreign markets,  by   relieving  him of   the  disadvantages   resulting   from having   to  pay  duties  on   imported merchandise,  thereby building up export   trade and encouraging manufacture  in  the country. 12But there is a difference, and it is this: under section 105(x) full exemption is granted to an importer who justifies the grant of exemption by exporting within one-year. The petitioner, having opted to take advantage  of   the   provisions   of   section   105(x),  may  not,   after   having   failed   to   comply  with   the conditions imposed thereby, avoid the consequences of such failure by being allowed a drawback under section 106(b) of the same Act without having complied with the conditions of the latter section.

For it is not to be supposed that the legislature had intended to defeat compliance with the terms of section 105(x) thru a refuge under the provisions of section 106(b). A construction should be avoided which affords an opportunity to defeat compliance with the terms of a statute. 13 Rather courts should proceed on the theory that parts of a statute may be harmonized and reconciled with each other.

A construction of a statute which creates an inconsistency should be avoided when a reasonable interpretation can be adopted which will not do violence to the plain words of the act and will carry out the intention of Congress.

In the construction of statutes,  the courts start with the assumption  that  the  legislature intended to enact an effective law, and the legislature is not to be presumed to have done 

a vain thing in the enactment of a statute. Hence, it is a general principle, embodied in the maxim, "ut res magis valeat quam pereat," that the courts should, if reasonably possible to do so without violence to the spirit and language of an act, so interpret the statute to give it efficient operation and effect as a whole. An interpretation should, if possible, be avoided under which a statute or provision being construed is defeated, or as otherwise expressed, nullified,   destroyed,   emasculated,   repealed,   explained  away,   or   rendered   insignificant, meaningless, inoperative, or nugatory. 14

ACCORDINGLY, the judgment of the Court of Tax Appeals of November 20, 1961 is affirmed, at petitioner's cost.

October 21, 1936G.R. No. 42134THE DIRECTOR OF LANDS, petitioner-appellee, vs.ISIDORO ABAJA, ET AL., claimants. ROMAN DE ARRUZA and MARIO LUZURIAGA, appellants.LAUREL, J.:

This is an appeal from an order of the Court of First Instance of Occidental Negros denying the motion of the appellants to set aside the decision of that court in Cadastral Case No. 22, G. L. R. O. Record  No. 174. declaring lot No. No. 712 public land, and to reopen the case as to said lot in accordance  with the provisions of Act No. 4043 of the Philippine Legislature.

The facts of this case are undisputed. On July 12, 1919, the Assistant Director of Lands filed in the Court of First Instance of Occidental Negros a petition praying that the titles with respect to a tract of land containing about 23,443,355 square meters, divided into lots and situated in the municipality of Ilog, Occidental Negros, be settled and adjudicated in accordance with the provisions of Act No. 2259, otherwise known as the Cadastral Act. After due hearing, the lower court, in a decision dated August 15, 1925, declared lot No. 712, comprising about 1,322 square meters, public land because no one appeared to  claim  it.  On January 25, 1934,  a motion was  filed  in   the same court  by  the herein appellants, Roman de Arruza and Mario Luzuriaga, through their attorney, praying that the aforesaid decision of the lower court be set aside in so far as lot No. 712 was concerned, that a new trial be granted and that they be allowed to present their claim under the provisions of Act No. 4043. On February 2, 1934, the provincial fiscal of Occidental Negros, on behalf of the government, filed an opposition to the appellants' motion contending that the Court of First Instance of Occidental Negros had no jurisdiction to reopen the case with respect to lot No. 712 because the motion was not filed within the time limit prescribed by Act No. 4043. On April 20, 1934, the judge of said court denied the  motion of the appellants in an order the dispositive part is as follows:

Interpretando las disposiciones de la Ley arriba acotada, el Juzgado es de opinion que la oposicion del   Fiscal  Provincial   esta   bien   fundada.   Los   procedimientos   judiciales   en   cuanto   al   expediente catastral   arriba   especificado   se   han   iniciado   en   junio   12   de   1919,   en   virtud   de   una   solicitud presentada por el  Director  de Terrenos,  bajo  la  Ley No. 2259, pidiendo que se  fije  y  declare el dominio y titulo de los lotes de terreno comprendidos en el referido expediente catastral, entre los cuales estaba el Lote No. 712 objeto de esta mocion. Desde junio 12 de 1919 hasta febrero 18 de 1933, en que la Ley No. 4043 entro en vigor, han transcurrido trece años, ocho meses y seis dias y, por tanto, todas aquellas personas que pretendan tener derecho de propiedad sobre los terrenos comprendidos dentro del expediente catastral arriba titulado ya no tienen derecho de acogerse a los beneficios de la Ley No. 4043 para pedir la reapertura de dicho expediente.

The appellants assign three errors alleged to have been committed by the court below all of which raise but one legal question, namely, whether the ten-year period mentioned in Act No. 4043 should be counted  from the date  the decision was  rendered or   from  the date  judicial  proceedings were instituted in a cadastral case.

In determining the intention of the lawmaker, we are permitted to  look to prior  laws on the same subject   and   to   investigate   the   antecedents   or   the   legislative   history   of   the   statute   involved (Loewenstein vs. Page [1910], 16 Phil.,  84, 92; U. S. vs. De Guzman [1915], 30 Phil.,  416, 419; Tamayo vs.  Gsell   [1916],  35 Phil.,  953, 963; Mitsui  Bussan Kaisha vs.  Hongkong and Shanghai Banking Corporation [1917], 36 Phil., 27, 36; Go Chioco vs. Martinez [1923], 45 Phil., 256, 270, 276; Portillo vs. Salvani [1930], 54 Phil., 543, 546. See also Kepner vs. United States [1904], 195 U. S., 100; 24 Sup. Ct., 797; 49 Law, ed., 114; 11 Phil., 669, 692; Serra vs. Mortiga [1907], 204 U.S., 470; 27 Sup. Ct., 343; 51 Law. ed., 571; 11 Phil., 762, 766; Alzua and Arnalot vs. Johnson [1912], 21 Phil., 308, 331; aff'd in 231 U.S., 106; 34 Sup. Ct., 27; 58 Law ed., 142; United States vs. Katz [1925], 271 U.S., 354; 46 Sup. Ct., 513; 72 Law ed., 986).

Act No. 4043 was not the only Act passed by the Philippine Legislature to enable persons whose lands had been declared public lands by virtue of the operation of the cadastral system to recover said lands after complying with certain prescribed conditions.

In 1923, the Legislature enacted Act No. 3059 (declared in force by Executive Proclamation No. 57, dated September  25,  1923);   in  1930,   it  approved Act  No.  3672  (declared  in   force by Executive Proclamation No. 299 dated February 28, 1930), and more recently in 1934, it passed Act No. 4195 (declared in force by Executive Proclamation No. 767, dated February 7, 1935). A cursory scrutiny of these four Acts will show that while the titles of Acts Nos. 4043 and 4195 refer to "parcels of land that  have been declared public land, by virtue of judicial decisions rendered etc.", those of the earlier Acts Nos. 3059 and 3672 fail to make any such allusion. The title of Act No. 3059 is as follows:

An Act to provide that certain claims to parcels of land that have been declared public land may be filed in the proper court within the period of one year, under certain conditions. The title of Act No. 3672 is as follows:

An Act to authorize the filing in the proper court, under certain conditions, of certain claims of title to parcels of land that have been declared public land, within the period of one year from the date of the promulgation of this Act. The title of Act No. 4043 is as follows:

An Act to authorize the filing in the proper court, under certain conditions, of certain claims of title to parcels of land, that have been declared public land, by virtue of judicial decisions rendered within the fifteen years next preceding the approval of this Act. (Emphasis supplied.) And the title of Act No. 4195 reads:

An Act to authorize the filing in the proper court, under certain conditions, of certain claims of title to parcels of land that have been declared public land, by virtue of judicial decisions rendered within the fifteen years next preceding the approval of this Act. (Emphasis supplied.) Upon the other hand, the bodies of all the four Acts just mentioned speak in clear and unmistakable terms of parcels of land that "have been, or are about to be, declared land of public domain, by virtue of judicial proceedings instituted etc."

The discrepancy between the titles and the bodies of Acts Nos. 4043 and 4195 may be explained. Act No. 4043 was originally House Bill No. 949 (First Session, Ninth Philippine Legislature). The said bill as presented referred in both its title and body solely to the retention of judicial decisions. The first paragraph of the explanatory note prepared by the authors of the bill reads:

The attached bill is practically the same as Act No. 3672 approved by the Eighth Legislature with the exception that it authorizes the filing of claims to lots that have been declared public land by virtue of judicial decisions rendered during the last ten years, whereas by Act 3672 no such claims may be authorized if the judicial proceedings were instituted more than ten years ago.

It is obvious that the intention of the framers of House Bill No. 949 was to alter the language and the meaning of   the previous Acts  of   the Legislature on  the same subject.  The Legislature,  however, thought   it  proper  not   to  make such  alteration and as   finally  approved,  Act  No.  4043 adopts  the language used in Acts Nos. 3059 and 3672 and refers to the institution of judicial proceedings instead of the decision as proposed by the authors of  the bill.   In enacting  the bill  into  law, however,  the  corresponding change in the title was not made. It is pertinent to observe in this connection that the title of Act No. 4043, hereinbefore quoted, is a verbatim copy of the title of House Bill No. 949. When Act No. 4195 was passed, the title of Act No. 4043 was almost literally retained.

The fact that in all the four Acts so far passed by the Philippine Legislature on the subject there has been a repeated and consistent reference to the institution of judicial proceedings as the starting point 

in the computation of the period of ten years (or fifteen years as regards Act No. 4195) therein laid down is, in our opinion, significant. It shows beyond question the desire of the Legislature to adhere to the one and only method of computation consistently followed by it since the beginning. Whether the statute is in this respect wise and expedient is not for us to determine (U. S. vs. Ten Yu [1912], 24 Phil., 1, 10; U.S. vs. Estapia [1917], 37 Phil., 17, 26; Cruz vs. Youngberg [1931], 56 Phil., 234, 238). Courts must administer the law, not as they "think it ought to be but as they find it and without regard to consequences." (Velasco vs. Lopez [l903], 1 Phil., 720, 723, 724.)

It will also be observed that the body of Act No. 4043, like those of Acts Nos. 3059, 3672 and 4195, employ   the   phrase   "are   about   to   be,   declared   land   of   public   domain".   This   phrase   would   be meaningless if we construe the Act to refer to the rendition of judicial decisions in cadastral cases. A judicial decision may declare lands to be of the public domain but to say that a decision is about to declare it so would be absurd. The fact that the construction placed upon the statute by the appellants would lead to an absurdity is another argument for rejecting it (In re Allen [1903], 2 Phil., 630, 643; Marin vs. Nacianceno [1911], 19 Phil.,  238, 240; Rivera vs.  Campbell   [1916], 34 Phil.,  348, 353; Chartered Bank of India, Australia and China vs. Imperial and National Bank [1921], 48 Phil., 931, 948; City of Manila vs. Lyric Music House [1935], 62 Phil., 125; 25 R. C. L., 1019).

The contention of the appellants that the reference made in Executive Proclamation No. 549 to the rendition of judicial decisions as the starting point in the computation of the ten-year period mentioned in   Act   No.   4043   amounts   to   a   contemporaneous   construction   placed   upon   the   statute   by   the Executive Department of the Government and, therefore, is entitled to great weight and respect, is devoid of foundation. All   that  the proclamation did was to copy  the title of  the statute to which  it referred. At any rate, the intention of the Legislature, as disclosed by a uniform trend of legislation, is clearly expressed in the body of Act No. 4043, and it is our duty to give effect to that intention in the case before us (sec. 288, Code of Civil Procedure).

The more recent Act No. 4195 repeals act No. 4043. But the provisions of Said Act No. 4195 can not be availed  of  by   the  claimants  and  the appellants  herein,  because  the  cadastral  proceedings   in question were instituted on June 12, 1919, or more than fifteen years before the approval of that Act.  It appearing, however, that the other provisions of the Act have been complied with, that is to say, (1) that at the time of the survey, the claimants were in actual possession of the parcel of land involved, (2) that for some justifiable reason, they were unable to file their claim in the proper court during the period established by law, (3) that the land has not yet been alienated, reserved, leased, granted, or otherwise   provisionally   or   permanently   disposed   of   by   the  Government,   and   (4)   that   all   taxes, interests and penalties thereof have been paid, the claimants and appellants herein may bring the matter to the attention of the proper administrative authorities for such action as they might deem proper and equitable.

In view of the conclusion reached by us on the principal question raised in the case at bar, we do not deem it necessary to pass upon the other questions raised by counsel of both parties in their briefs.

The judgment of the lower court is hereby affirmed, without costs. So ordered.

G.R. No. 161113 June 15, 2004

FREEDOM FROM DEBT COALITION, ANA MARIA NEMENZO, as President of FREEDOM FROM DEBT COALITION, MA. TERESA I. DIOKNO-PASCUAL, REP. LORETTA ANN ROSALES (Party-List Akbayan), REP. JOSE VIRGILIO BAUTISTA (Party-List Sanlakas), REP. RENATO MAGTUBO (Party-List Partido   Manggagawa),petitioners, vs.ENERGY REGULATORY COMMISSION, MANILA ELECTRIC COMPANY (MERALCO), respondents.

D E C I S I O N

TINGA, J.:

The privately-owned public utility "is the substitute for the State in the performance of . . . (a) public service, thus becoming a public servant,"1 so wrote Justice Louis Brandeis more than eighty years ago. As  in   the United States,   the provision of  public utility  services  in   the Philippine setting  is a combination of  private ownership and public control.  Such an amalgam of clashing  interests  is a formula for inevitable conflicts. At bar here is one such conflict,  in fact the current high point of a raging  controversy where  the  public,  on  one side,   is  pitted  against   the   regulatory  body and  the country’s leading power utility, on the other.

Before the Court is a Petition for Certiorari, Prohibition and Injunction with Prayer for the Issuance of a Temporary Restraining Order or a Status Quo Order. The Petition assails the Order dated November 

27, 2003 of respondent Energy Regulatory Commission (ERC), provisionally authorizing respondent Manila Electric Company (MERALCO) to increase its rates by an average amount of twelve centavos (P0.12) per kilowatt hour.

On   October   10,   2003,   MERALCO   filed   with   the   ERC   an Application for   an   increase   in   rates. MERALCO also prayedex parte for   the grant of  a provisional  authority  to   implement  the  increase according to the schedule attached to itsApplication. The case was docketed as ERC Case No. 2003-480.2

On   October   14,   2003,   the   National   Association   of   Electricity   Consumers   for   Reforms,   Inc. (NASECORE), in a Letteraddressed to then ERC Chairman Manuel R. Sanchez (Sanchez), informed him of its intention to file an Oppositionto MERALCO’s Application.3

On October 24, 2003, Mr. Genaro Lualhati (Lualhati) sent a Letter to Sanchez seeking the dismissal of MERALCO’s Application.4

On October 29, 2003, petitioner Freedom from Debt Coalition (FDC) also expressed its intention to file an opposition to MERALCO’s Application.5

On November  3,  2003,  the ERC directed FDC,  NASECORE and Lualhati   to   file   their   respective comments on theApplication within fifteen (15) days from their receipt thereof.6

On November  11,  2003,  NASECORE  filed  a Motion for Production of Documents to  enable   it   to evaluate MERALCO’s Application.7

In   an Order dated   November   13,   2003,   the   ERC   directed   MERALCO   to   file   its   comment   on NASECORE’s Motion for Production of Documents.8

On November 19, 2003, the ERC issued an Order directing MERALCO to submit certain documents in connection with the evaluation of its Application.9

On November 21, Lualhati filed his Opposition10 to MERALCO’s Application.

The  FDC  likewise   filed   a Motion for Production of Documents on  November   27,   2003,  adopting NASECORE’s list in its Motion, and requesting for other documents in addition thereto.11

However,  on November  27,  2003,   the  ERC,  without   first   resolving   the Motions for Production of Documents of NASECORE and FDC and apparently without considering Lualhati’s Opposition, issued an Order provisionally approving MERALCO’s ex parte application for rate increases. The dispositive portion of the Order states:

WHEREFORE, considering all the foregoing, this Commission, pursuant to Section 8 of Executive Order No. 172 and Section 4 (e) of the Implementing Rules and Regulations of the EPIRA (R.A. 9136), hereby provisionally authorizes applicant Manila Electric Company (MERALCO)   to   adopt   and   implement   the   attached   rate   schedules   embodying  a   rate adjustment in the average amount of TWELVE (12) CENTAVOS per kwh, effective with respect   to   its  billing cycles beginning January 2004.  The  impact  of   this  approved rate adjustment will vary from one customer class to another depending on the load cycles.

The rate adjustment authorized herein shall  be subject  to refund  in  the event that  this Commission finds, after completion of the hearings of this case, that the same is unjust and unreasonable.

The hearing of   this case  is hereby set  on December 22,  2003 at  nine o’  clock  in  the morning (9:00 A.M.) at the ERC Hearing Room, 15th Floor, Pacific Center Building, San Miguel   Avenue,  Ortigas  Center,  Pasig  City.   In   this   connection,  MERALCO   is   hereby directed to publish, at its own expenses, the attached Notice of Public Hearing at least twice (2) for two (2) successive weeks in two (2) newspapers of nationwide circulation in the country, the last date of publication to be made not later than two (2) weeks before the scheduled date of initial hearing.

Let copies of this Order and the attached Notice of Public Hearing be furnished all  the Municipal/City  mayors   within   the  MERALCO’s   franchise   area   for   appropriate   posting thereof on their respective bulletin boards….12

Thereafter, the following were filed with the ERC after its issuance of the November 27, 2003 Order:

(1) Urgent Motion to Resolve Motion for Production of Documents & Opposition to the Provisional Authorityfiled by NASECORE on December 8, 2003;

(2) Manifestation Joining the National Association of Electricity Consumers for Reforms, Inc. in its Opposition to the Provisional Authority and Motion for Production of Documents filed by the Philippine Consumers Watch on December 11, 2003;

(3) Opposition filed by the Philippine Consumers Welfare Union (PCWU) on December 15, 2003;

(4) Urgent Motion to Suspend Implementation and Motion for Reconsideration filed by the Napocor Industrial Consumers Association, Inc. (NICAI) on December 12, 2003;

(5) Letter requesting for reconsideration of the November 27, 2003 Order of the ERC, sent by the National Consumer Affairs Council on December 9, 2003;

(6) Letter objecting to the November 27, 2003 Order of the ERC, sent by the Federation of Philippine Industries, Inc. on December 11, 2003; and

(7) Motion for Production of Documents and Motion for Production of Documents (Supplemental) filed by Atty. Ruperto J. Estrada on December 15, 2003 and December 16, 2003, respectively.

On   December   19,   2003,   MERALCO   filed   its Comment.13 It   refused   to   produce   the   documents requested by the oppositors on the ground that such documents are immaterial and irrelevant to its application.

On December  22,  2003,  the scheduled date  of  hearing,   the ERC did not   revoke  the provisional authority granted to MERALCO per its November 27, 2003 Order.

FDC   did   not   move   for   reconsideration   of   the Order but   on   December   23,   2003,   it   filed   the instant Petition.

FDC argues that the November 27, 2003 Order of the ERC is void for having been issued without legal or statutory authority. It also contends that Rule 3, Section 4(e) of the Implementing Rules of the EPIRA is unconstitutional for being an undue delegation of legislative power. FDC further asserts that the  November  27,   2003 Order is   void   for   having  been  issued  by   the  ERC with   grave  abuse of discretion and manifest bias. In support of its prayer for the issuance of injunctive relief, FDC claims that   the   implementation   by  MERALCO of   the   provisional   rate   increase  will   result   in   irreparable prejudice to FDC and others similarly situated unless the Court restrains such implementation.14

On December 29, 2003, FDC filed with the Court an Urgent Motion to Grant Restraining or Status Quo Order.

On January 9, 2004, The ERC issued an Order clarifying that the provisional rate increase granted to MERALCO in its November 27, 2003 Order should be applied beginning January 1, 2004.

The Court En Banc issued on January 13, 2004, a R E S O L U T I O N ordering ERC and MERALCO to file  their respective Comments on  the Petition. The Court also enjoined ERC and MERALCO to observe the status quoprevailing before the filing of the Petition and set the case for oral arguments on January 27, 2004.

On January 26, 2004, ERC, MERALCO and the Office of   the Solicitor  General   (OSG)  filed  their respectiveComments on the Petition.

In its Comment, the ERC concurred with the arguments of the OSG and insists that it is authorized to issue  provisional  orders under   the   law.  ERC argues  that   it  must  not  have been  the  intention of Congress to expand the functions of the ERC, as the successor of the Energy Regulatory Board (ERB), and clip its powers at the same time.15

The ERC further asserts that it is authorized to issue provisional rate increases ex parte, and that it may base its provisional order on the verified application and supporting documents submitted by the application, and it is not required to wait for the comments of consumers or local government units (LGUs) concerned before issuing a provisional order.16

The   ERC   likewise   denies   that   the   November   27,   2003 Order was   issued  with   grave   abuse   of discretion. On the contrary, it claims that the Order is supported by substantial evidence.17

Finally, ERC asseverates that the filing of the instant Petition is premature because it was denied the opportunity to have a full determination of the Application after trial on the merits, and is violative of the doctrine of primary jurisdiction.18

For its part, MERALCO asserts that the November 27, 2003 Order is valid, because it was issued by the ERC pursuant to Section 44 of the EPIRA which allows the transfer of powers (not inconsistent with the EPIRA) of the old ERB to the ERC.19 It also denies that the assailed Order was issued by the ERC with grave abuse of discretion, asserting that on the contrary, the issuance thereof was based on the Application, affidavits and other supporting documents which it submitted earlier.20

Bayan Muna, Bayan, KMU, Gabriela, Kadamay, Agham, Gabriela Women’s Party and   the Anak Pawis (petitioners-in-intervention) filed their Motion to Intervene, and attached thereto their Petition-in-Intervention. The Court granted the Motion and admitted the Petition-in- Intervention in its R E S O L U T I O N dated January 27, 2004.21

In their Petition-in-Intervention, petitioners-in-intervention argue that the November 27, 2003 Order is void for having been issued by ERC with manifest bias in favor of MERALCO and without due regard for the rights of consumers. They assert further that the ERC committed grave abuse of discretion in considering the appraisal of MERALCO’s assets as of the year 2002, in violation of Section 43(f)(i) of the  EPIRA.  Lastly,   they claim   that   the  assailed Order is   void   for  unjustifiably   imposing  upon  the consumers increased rates to fund the 42 major capital projects of MERALCO for the year 2004.22

During the oral arguments, the Court defined the issues as follows:

(1)  Whether   the  ERC has   legal   authority   to   grant  provisional   rate   adjustments  under Republic Act (R.A.) No. 9136, otherwise known as the "Electric Power Industry Reform Act of 2001" (EPIRA); and

(2) Assuming that the ERC has the authority to grant provisional orders, whether the grant by the ERC of the provisional rate adjustment in question was committed with grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction.23

The   Court   thereafter   required   the   parties   to   submit   their   respective Memoranda within   a   non-extendible period of twenty days from January 27, 2004. The ERC was likewise ordered to produce certain documents pertinent to the resolution of the case.24

We rule in the affirmative on both issues.

Overview of the EPIRA

One of  the  landmark pieces of  legislation enacted by Congress  in recent years is the EPIRA.25 It established a new policy, legal structure and regulatory framework for the electric power industry.

The new thrust is to tap private capital for the expansion and improvement of the industry as the large government  debt  and  the  highly   capital-intensive  character  of   the   industry   itself  have   long been acknowledged as the critical constraints to the program. To attract private investment, largely foreign, the   jaded structure  of   the  industry  had  to  be  addressed.  While   the  generation  and  transmission sectors were centralized and monopolistic, the distribution side was fragmented with over 130 utilities, mostly   small   and   uneconomic.   The   pervasive   flaws   have   caused   a   low   utilization   of   existing generation   capacity;   extremely   high   and   uncompetitive   power   rates;   poor   quality   of   service   to consumers; dismal to forgettable performance of the government power sector; high system losses; and an inability to develop a clear strategy for overcoming these shortcomings.

Thus, the EPIRA provides a framework for the restructuring of the industry, including the privatization of the assets of the National Power Corporation (NPC), the transition to a competitive structure, and the delineation of the roles of various government agencies and the private entities.26 The law ordains the division of the industry into four (4) distinct sectors, namely: generation, transmission, distribution and supply.27 Corollarily, the NPC generating plants have to privatized28 and its transmission business spun off and privatized thereafter.29

In   tandem  with   the   restructuring   of   the   industry   is   the   establishment   of   "a   strong   and   purely independent regulatory body."30 Thus, the law created the ERC in place of the Energy Regulatory Board (ERB).31

To achieve its aforestated goal, the law has reconfigured the organization of the regulatory body. It requires the Chairman and four (4) members of the ERC to be equipped with "at least three (3) years 

of active and distinguished experience" in the fields of energy, law, economics, finance, commerce or engineering, and at least one of them with ten (10) years or more of experience in the active practice of law and another one with similar experience as a certified public accountant.32 Their terms of office were increased to seven (7) years from the four (4) provided in Executive Order No. 172 (E.O. No. 172)   and   their   security   of   tenure   assured.33 The  Chairman  and  members  were   given   the   same salaries, allowances, benefits and retirement pay as the Chief Justice and Associate Justices of the Supreme Court,34 a lot higher than the salary and benefits accorded the Chairman and members of the ERB which were equivalent only to those of a Department Undersecretary and the official next in rank, and those of the Chairman and members of the Commission on Elections, respectively.35

Statutory Authority To

Grant Provisional Increase

FDC posits that the ERC has no power to  issue provisional orders because the EPIRA repealed Commonwealth Act No. 146 (The Public Service Act) and E.O. No. 172 (creating the ERB), which laws expressly conferred upon the precursors of ERC the power to grant provisional orders. It argues further that while Section 44 of the EPIRA provides for the transfer of the powers and functions of the ERB to the ERC, such transfer cannot be deemed to include the power to issue provisional orders because such power is inconsistent with the policies ordained in Section 2 of the EPIRA to protect the public interest insofar as it is affected by the rates and services of electric utilities and other providers of electric power and to ensure transparency and full accountability in rate-fixing.36Considering that the EPIRA itself does not confer upon the ERC the power to issue provisional orders, Section 4(e), Rule 3 of the law’s Implementing Rules, which refers to the grant of provisional authority by the ERC, constitutes an undue delegation of legislative power.37

The petitioners-in-intervention agree with and adopt the aforementioned arguments of FDC.38

MERALCO, on the other hand, claims that the power of the ERB to issue provisional orders under Section 16(c) of the Public Service Act and Section 8 of E.O. No. 172 was not repealed by the EPIRA. On the contrary, Section 80 of the EPIRA expressly mentions that the applicable provisions of the Public Service Act and E.O. No. 172 that are not inconsistent therewith shall continue to have full force and effect.39 It adds that the power of the ERC to approve reasonable rates would be rendered meaningless if  it can only do so after a full hearing, and in the meantime the insufficiency of the applicant’s rates would result in its inability to supply quality, reliable and secure electric power.40

The OSG contends that ERC has statutory authority to issue provisional orders, including provisional rate increases. It points out that the EPIRA expressly states that the powers of the Energy Regulatory Board (ERB) under E.O. No. 172 shall be exercised by the ERC.41

For   its  part,   the ERC maintains  that   it  possesses  the authority   to  grant provisional  orders under Section 16 (c) of the Public Service Act and Section 8 of E.O. No. 172 in relation to Sections 44 and  80   of   the  EPIRA.42 Thus,   it   claims   that   Section   4(e),   Rule   3   of   the Rules and Regulations To Implement Republic Act No. 9031, Entitled "Electric Power Industry Reform Act of 2001" (IRR)  is valid. It further argues that its duty to protect the public interest necessarily requires it to balance the interests of the consumers and the utilities — that is, to maintain reasonable rates while ensuring that the utilities will be able to remain financially sound and operationally viable.43

The Court agrees with the respondents and the OSG.

ERC authority is found in

Secs. 44 and 80 of the EPIRA

The ERC is endowed with the statutory authority to approve provisional rate adjustments under the aegis of Sections 44 and 80 of the EPIRA. The sections read, thus:

SEC. 44. Transfer of Powers and Functions. — The powers and functions of the Energy Regulatory Board not inconsistent with the provisions of this Act are hereby transferred to the ERC. The foregoing transfer of powers and functions shall include all applicable funds and appropriations, records, equipment, property and personnel as may be necessary.

Sec.   80. Applicability and Repealing Clause.   —   The   applicability provisions of Commonwealth Act No. 146, as amended, otherwise known as the "Public Services Act;" Republic Act 6395, as amended, revising the charter of NPC; Presidential Decree 269, as amended, referred to as the National Electrification Decree; Republic Act 7638, otherwise known as the "Department of Energy Act of 1992;" Executive Order 172, as amended, creating the ERB; Republic 7832 otherwise known as the "Anti-Electricity and Electric Transmission Lines/Materials Pilferage Act of 1994;" shall  continue to have full force and effect except insofar as they are inconsistent with this Act.

The provisions with respect to electric power of Section 11(c) of Republic Act 7916, as amended,   and   Section5(f)   of   Republic   Act   7227   are   hereby   repealed   or   modified accordingly.

Presidential   Decree  No.   40   and   all   laws,   decrees,   rules   and   regulations,   or   portions thereof, inconsistent with this Act are hereby repealed or modified accordingly. (Emphasis supplied)

The principal powers of the ERB relative to electric public utilities transferred to the ERC are the following:

1. To regulate and fix the power rates to be charged by elective companies;442. To issue certificates of public convenience for the operation of electric power utilities;453. To grant or approve provisional electric rates.46

It   bears   stressing   that   the   conferment   upon   the   ERC   of   the   power   to   grant   provisional   rate adjustments is not inconsistent with any provision of the EPIRA. The powers of the ERB transferred to the ERC under Section 44 are in addition to the new powers conferred upon the ERC under Section 43.

Section   80   of   the   EPIRA   complements   Section   44,   as   it   mandates   the   continued   efficacy   of the applicable provisions of   the   laws   referred   to   therein.  The  material  provisions  of   the  Public Service Act which continue to be in full force and effect are contained in Section 16(c), which states thus:

Section 16. Proceedings of the Commission, upon notice and hearing. — The Commission shall   have  power,   upon  proper   notice   and  hearing   in   accordance  with   the   rules   and provisions of   this  Act,  subject   to   the  limitations and exceptions mentioned and saving provisions to the contrary:

 (c) To fix and determine individual or joint rates, toll, charges, classifications, or schedules  thereof,  as well  as commutation,  mileage, kilometrage,  and other special rates which shall be imposed, observed, and followed thereafter by any public service: Provided, That the Commission may, in  its discretion, approve rates proposed by public services provisionally and without necessity of any hearing; but  it shall call a hearing thereon within thirty days thereafter, upon publication   and   notice   to   the   concerned   parties   operating   in   the   territory affected: Provided, further, That   in   case   the   public   service   equipment   of  an operator   is   used   principally   or   secondarily   for   the   promotion   of   a   private business, the net profits of said private business shall be considered in relation with the public service of such operator for the purposes of fixing the rates.

Similarly, Sections 8 and 14 of E.O. No. 172 or the ERB Charter continue to be in full force by virtue of Sections 44 and 80 of the EPIRA. Said provisions of the ERB charter read:

SEC.  8. Authority to Grant Provisional Relief. -- The Board may,  upon  the   filing  of  an application, petition or complaint or at any stage thereafter and without prior hearing, on the basis of the supporting papers duly verified or authenticated, grant provisional relief on motion of a party in the case or on its own initiative, without prejudice to a final decision after  hearing,   should   the  Board   find   that   the   pleadings,   together  with  such  affidavits, documents   and   other   evidence   which  may   be   submitted   in   support   of   the   motion, substantially support of the provisional order; Provided, That the Board shall immediately schedule and conduct a hearing thereon within thirty (30) days thereafter, upon publication and notice to all affected parties.

SEC.   14. Applicability Clause.—   The   applicability   (applicable)   provisions   of Commonwealth Act No. 146, as amended, otherwise known as the "Public Service Act;" Republic Act No. 6173, as amended, otherwise known as the "Oil Industry Commission Act;"  Republic Act  No.  6395,  as amended,  revising  the charter  of   the  National  Power Corporation under C.A. 120; Presidential Decree No. 269, as amended, also referred to as the "National Electrification Administration Decree;" and Presidential Decree No. 1206, as amended, creating the Department of Energy, shall continue to have full force and effect, except insofar as inconsistent with this Order. (Word in parenthesis supplied)

The above-quoted applicability clause is quite clear. It cannot be argued that the clause could not have referred to the provisions of the prior laws empowering the Public Service Commission (PSC) and the ERB to grant provisional rate adjustments on the premise that the lawmakers deliberately deleted the provisions in the crafting of the EPIRA. Such an argument begs the question. What is clear from Sections 80 and 44 is that the legislators saw the superfluity or needlessness of carrying over in the EPIRA the same provision found in the previous laws. The power to approve provisional rate increases is included among the powers transferred to the ERC by virtue of Section 44 since the grant of that authority is not inconsistent with the EPIRA; rather, it is in full harmony with the thrust of the law which is to strengthen the ERC as the new regulatory body.

Furthermore,  under Section 80, only three (3)  specific  laws were expressly repealed or modified. These are Section 11(c) of Republic Act No. 7916,47 as amended, Section 5(f) of Republic Act No. 722748 and Presidential Decree No. 40.49 Section 8 of E.O. No. 172 and Section 16(c) of C.A. No. 146 which both grant the regulatory body concerned the authority to approve provisional rate increases are not among the provisions expressly repealed or modified. This clearly indicates the law’s intent to transfer the power to the ERC.

Indeed, nary a hint in the EPIRA intimates that the powers of ERC’s predecessors not mentioned therein   are   revoked   or   repealed.   Be   it   noted   that   implied   repeals   are   not   favored   in   our 

jurisdiction.50 The  legislature  is presumed to know the existing laws;   if   it   intended a repeal  of  the earlier law, it should have so expressed that intention in the subsequent statute.51

Thus, a statute will not be deemed to have been impliedly repealed by another enacted subsequent thereto unless  there   is  a showing  that  a plain,  unavoidable and  irreconcilable   repugnancy exists between the two.52

Likewise, it may not be asserted with success that the power to grant provisional rate adjustments runs counter   to   the statutory  construction guide provided  in  Section 7553 of   the  law. The section ordains   that   the   EPIRA   shall   be   construed   in   favor   of  market   competition   and   people   power empowerment, thereby ensuring the widest participation of the people.

To the Court,   the goals of market competition and people empowerment are not negated by  the ERC’s exercise of the authority to approve provisional rate adjustments. The concerns are taken care of by Section 43 of the EPIRA and its IRR. While Section 43 lays down the publication requirement as regards the rate application, Section 4(e), Rule 3 of the IRR fleshes out the requirement.54

Neither   is   the notion  of  provisional   rate adjustment   incompatible  with   the policy   to  protect  public interest, as enunciated in Section 2(f)55 of the law. The common weal is not relegated to the back-burner   simply   by   upholding   the   grant   to   the  ERC   of   the   authority   to   approve   provisional   rate adjustments. Again for one, even if there is a ground to grant the provisional rate increase, the ERC may do so only after the publication requirement is met and the consumers affected are given the opportunity   to   present   their   side.  For   another,   the   rate   increase   is  provisional   in   character  and therefore  may  be  modified  or  even   recalled  anytime.  Still   for  another,   the  ERC  is  mandated   to prescribe a rate-setting methodology "in the public interest"56 and "to promote efficiency."57

For that matter, there is a plethora of provisions in Section 43 and related sections which seek to promote public interest, market competition and consumer protection.58

Sec. 43 of the EPIRA, being a list of ERC’s new powers, is not inconsistent with Sec. 44

Although the power  to grant provisional   rate adjustments  is not  one of   the powers mentioned  in Section   43,   this   provision   itself   characterizes   the   listed   powers   as   the   "key   functions   in   the restructured industry." They are not the typical or traditional prerogatives or functions of regulatory bodies. Reproducing the initial paragraph of the section is illuminating, viz:

The ERC shall  promote competition,  encourage market  development,  ensure customer choice  and penalize  abuse of  market  power   in   the   restructured  electricity   industry.   In appropriate cases, the ERC is authorized to issue cease and desist order after due notice and hearing. Towards this end, it shall be responsible for the following key functions in the restructured industry: (Emphasis supplied).

….

Significantly, the fundamental power to fix rates is also not one of the functions enumerated under Section 43. Thus, to deny the power to grant provisional rate increase to ERC simply because it is not mentioned in Section 43 is also to deny the power to fix rates to the Commission by the same token. Clearly, the proposition is absurd.

Moreover, as the OSG correctly pointed out, to interpret the EPIRA as not retaining the ERC’s power to   issue   provisional   orders   will   wreak   havoc   on   the   regulatory   environment,   which   has   been painstakingly built and enhanced since the enactment of the EPIRA.59

To repeat, the EPIRA grants unto the ERC both old and new powers. The old powers are referred to in Section 44 while the new ones are listed in Section 43 of the law.

The powers enumerated in Section 43 have a common thread. Characterized as the "key functions," they are thenew powers granted to the ERC in relation to the reform and modernization of the electric power industry sought to be achieved by the law. They are also invariably mentioned with particularity in other provisions of the law. In other words, Section 43 merely repeats what is found in the other sections. It is a compendium of powers provided in other provisions of the same law but were not enjoyed by the previous regulatory bodies. It is a statutory tool to achieve clarity and convenience, at least with respect to the new powers.

The powers provided in Section 43 and the corresponding related provisions in the EPIRA are:

1. Section 43(a) on the power to  implement the rules and regulations of the Act, also provided in Section 177;2. Section 43(b) on the power to promulgate and enforce the National Grid Code and Distribution Code, also provided in Sections 9, 11, 19, 20, 21, 22, 23 and 24.3. Section 43(c) on the power to enforce the rules and regulations on the operation of the electricity spot market and on the participants in the spot market, also provided in Sections 30 and 31.4. Section 43(d) on the power to determine the level of cross-subsidies in the retail   rate until   its removal, also provided in Section 74;5. Section 43(e) on the power to amend or revoke the authority to operate of any person or entity for failure to comply with the IRR or an order or resolution of the ERC, also provided in Sections 6, 7, 20, 22, 26, 28, 29 and 30;6. Section 43(g) on the power to ensure that the charges of the TRANSCO and distribution utilities do not bear cross-subsidies, also provided in Section 74;7. Section 43(l) on the power to review and approve changes on the terms and conditions of service of the TRANSCO and any distribution utility, also provided in Sections 9, 22 and 23;8. Section 43(h) on the power to allow the TRANSCO to charge user fees, also provided in Section 9 (b);9. Section 43(j) on the power to set a lifeline rate for marginalized end-users, also provided in Section 73;10. Section 43(k) on the power to penalize abuse of market power, cartelization and anti-competitive or discriminatory behavior, also provided in Section 45.11. Section 43(l) on the power to impose fines and penalties, also provided in Section 46.12. Section 43(o) on the power to monitor activities in the generation and supply of the electric power industry, also provided in Sections 6 and 29;13. Section 43(p) on  the power  to  act  on application   for/or  modifications of  certificates  of  public convenience and/or necessity, etc., also provided in Sections 22 and 23;14.  Section  43(r)  on   the  power   to  act  against  any participant  or  player   in   the energy  sector   for violations of law, rule or regulation, also provided in Sections 46 and 74.

Notably, under Section 43(u) the ERC is granted "original and exclusive jurisdiction over all cases contesting   rates,   fees,   fines  and penalties"   imposed  thereby  in   the exercise of   its   functions and responsibilities in Section 43.

In determining the extent of powers possessed by the ERC, the provisions of the EPIRA must not be read in separate parts. Rather, the law must be read in its entirety, because a statute is passed as a 

whole, and is animated by one general purpose and intent. Its meaning cannot to be extracted from any single part thereof but from a general consideration of the statute as a whole.60

Considering the intent of Congress in enacting the EPIRA and reading the statute in its entirety, it is plain to see that the law has expanded the jurisdiction of the regulatory body, the ERC in this case, to enable  the  latter   to   implement   the reforms sought   to  be accomplished by  the EPIRA.  When  the legislators decided to broaden the jurisdiction of the ERC, they did not intend to abolish or reduce the powers already conferred upon ERC’s predecessors. To sustain the view that the ERC possesses only the powers and functions listed under Section 43 of the EPIRA is to frustrate the objectives of the law.

All the foregoing undeniably lead to the conclusion that the ERC, under Sections 43(u), 44 and 80 of the EPIRA, in relation to Section 16 (c) of the Public Service Act and Section 8 of E.O. No. 172, possesses the power to grant provisional rate adjustments subject to the procedure laid down in these laws as well as in the IRR.

Legislative history supports ERC’s power to grant provisional rate adjustments

A brief review of the legislative history of the regulatory bodies which preceded the ERC is instructive.

The first   regulatory body was the Board of Rate Regulation (BRR) which came  into existence  in 1907.61 It had the power, after a full hearing, to fix, revise, regulate, reduce or increase the rates charged  by   public   service   corporations   from   time   to   time.62 In   1913,   the  Board   of  Public  Utility Commissioners   (BPUC)   was   created   to   take   over   the   functions   of   the   BRR.63 The  BPUC  was empowered, after conducting a hearing, to fix rates imposed by any public utility.64 In addition, it had the power to hear and determine, upon a written complaint or motu proprio,whether any increase or changes in classification of rates proposed by a public utility is just and reasonable.Pending such hearing and determination, the BPUC had the power to order the suspension of the increase or change in classification for a period not exceeding three (3) months.65

The BPUC was shortly replaced by the PSC. Under its Charter,66 the PSC was authorized to fix rates and approve provisional rate adjustments.67

With the advent of Martial Law, on September 24, 1972, then President Marcos through Presidential Decree No. 1 reorganized the executive branch of the National Government and implemented the Integrated Reorganization Plan. Under the Plan, the Board of Power and Waterworks (BOPW) was created in place of the PSC, taking over the "pertinent regulatory and adjudicatory functions" of the latter.68

Later, President Marcos created the Board of Energy (BOE) through Presidential Decree No. 1206, transferring to it the powers and functions of the BOPW relative to power utilities.69

The Board of Energy had the authority to grant provisional rate adjustments on the basis of the last paragraph of Section 11 of P.D. No. 1206, which reads:

Likewise, the foregoing transfers of powers and functions of the abolished agencies shall be to the extent that they are not modified by any specific provision of this Decree.

This Court, in Bautista v. Board of Energy,70 held that the Board of Energy derived its prerogative to grant provisional relief not only from Section 11 of P.D. No. 1128, amending Section 12 of R.A. No. 6173, but also from Section 16(c) of the Public Service Act.71

The BOE in turn was replaced by the ERB pursuant to E.O. No. 172. Sections 872 and 1473 of the E.O. empowered the ERB to grant provisional rate adjustments.

Historically, therefore, in this jurisdiction, at least beginning with the Public Service Act in 1936, the regulatory bodies concerned have exercised the power to grant provisional  rate adjustments only because there was a statutory grant of such power.

The foregoing recital establishes the following salient points: (1) Section 16(c) of the Public Service Act  authorizing  the approval  of  provisional   rate  increases has never been  repealed and as such continues to be in full   force and effect up to the present; (2) The BOPW had the power to grant provisional rate increases on the basis of the provision of the Integrated Reorganization Plan that the pertinent powers of the PSC were transferred to it; (3) The applicability clause found in Section 44 of  the EPIRA is the same as or similar to the applicability clauses contained in Sections 11 and 21 of P.D. No. 1206 and Section 14 of E.O. No. 172; and, (4) The applicability clause or transfer of power provision is sufficient to effect the transfer of powers from a regulatory agency to its successor.

All told, the provisions of the Public Service Act74 and E.O. No. 17275 which relate to the power of the regulatory body to approve provisional rates continue to have full force and effect, and the power was transferred to the ERC by virtue of Section 80 in relation to Section 44 of the EPIRA. Said provisions are not inconsistent with the EPIRA except the directives therein dispensing with the need for prior hearing.   They   are   deemed   modified   to   the   extent   that   the   EPIRA   imposes   a   publication requirement76 and,  through the  IRR, assures  the customers affected  the opportunity  to oppose or comment on the application for provisional rate adjustment before it is acted upon by the ERC.77

Indeed, both the letter and spirit of the law require that the authority of the ERC to grant provisional power rate adjustments should be upheld. The law is so clear that it cannot be misread.

Grave Abuse of Discretion

The   FDC   contends   that   the   issuance   of   the   November   27,   2003 Order provisionally   approving MERALCO’s application for rate increase is void because, among others, the affected sectors were not afforded the opportunity to be heard. Since the issuance of provisional orders is quasi-judicial in character, the ERC cannot dispense with the requirements of notice and hearing.78 It likewise claims that the ERC based the provisional increase only on MERALCO’s bare allegation that it was in dire financial straits, as there was no proof of MERALCO’s actual financial condition.79

Petitioners-in-intervention,   for   their  part,   argue   that   the  ERC  issued   the  assailed Order in   haste, thereby virtually ignoring the opposition expressed by the oppositors in their pleadings submitted to the Commission. They point out that the issuance by the ERC of the Order notwithstanding the failure of  MERALCO to comply  with   the publication  requirement under  Section 4(e),  Rule 3 of   the  IRR manifests the Commission’s partiality for MERALCO.80

Significantly,   the   OSG   is   also   of   the   view   that   the   proceedings   before   the   ERC   relative   to MERALCO’s Application is defective. Among the defects, according  to  the OSG, are MERALCO’s failure to publish its Application or at least a summary of the reasons for its application, as required by Section 4(e), Rule 3 of the IRR; the ERC’s failure to consider the serious objections raised by the oppositors to the application and the ERC’s failure to resolve the motions for production of documents filed by several oppositors.81

Maintaining   that  FDC and  the petitioners-in-intervention have  failed  to  show any grave abuse of discretion on its part, the ERC stresses that it is authorized under the law to issue provisional rate 

adjustments without conducting a prior hearing and that such issuance may be made permanent, modified or denied in the course of the main proceeding.82

The   ERC   also   argues   that   Section   4(e)   of   the   IRR   does   not   require   the   publication   of the Application itself, citing in support of  its contention the ruling of the Court  in Beautifont, Inc. v. Court of Appeals83 that Section 7 of the Permissible Investments Law requires the publication of the summary or abstract of the application, not the application itself.84 The ERC further asserts that it is premature for the Court to rule on the issue of whether it acted with grave abuse of discretion in issuing the November 27, 2003 Order considering that MERALCO’s main petition is pending hearing before it.85

In its Memorandum, MERALCO maintains that the ERC acted not with grave abuse of discretion but rather  in accordance with its duty under Section 43(f) of the EPIRA to fix rates that will allow the recovery of just and reasonable costs and a reasonable return on rate base (RORB) to operate viably. MERALCO insists that the ERC had substantial basis for issuing the assailed Order.86

The Court is convinced of the meritoriousness of FDC’s position which is the same stance taken by the petitioners-in-intervention and the OSG.

Under Section 16(c), C.A. No. 146 and Section 8, E.O. No. 172 in relation to Sections 43 and 80 of  the EPIRA, the ERC may grant provisional rate adjustments without first conducting a hearing prior to such grant. However, it is required to conduct a hearing on the propriety of the grant of provisional rate adjustments within 30 days from the issuance of the provisional order.87

Section 4(e), Rule 3 of the IRR requires the ERC to resolve the motion for issuance of a provisional order within seventy five (75) calendar days from the filing of the application or petition. If, within 30 days from the publication of the application or receipt of a copy thereof, an affected consumer or the Local Government Unit (LGU) concerned files with the ERC a comment on the prayed for provisional rate adjustment and/or the application itself, the ERC is mandated to consider such comment in its action on the prayer for provisional rate adjustment. Section 4(e), Rule 3 reads in full:

Any application or petition for rate adjustment or for any relief affecting the consumers must be verified and accompanied with an acknowledgement of receipt of a copy thereof by the LGU Legislative body of the locality where the applicant or petitioner principally operates   together   with   the certification of the notice of publication thereof in a newspaper of general circulation in the same locality.

The ERC may grant provisionally or deny the relief prayed for not later than seventy five (75) calendar days from the filing of the application or petition, based on the same or supporting   documents   attached   thereto   and such comments or pleadings the customers or the LGU concerned may have filed within thirty (30) calendar days from receipt of a copy of the application or petition or from the publication thereof as the case may be.

Thereafter, the ERC shall conduct a formal hearing on the application or petition, giving proper notices to all  parties concerned, with at  least one public hearing in the affected locality, and shall decide the matter on the merits not later than twelve (12) months from the issuance of the aforementioned provisional order.

… (Emphasis supplied)

Two postulates evidently flow from a reading of Section 4(e), Rule 3. First,   the publication of the application itself is required, not merely the notice of hearing issued by the ERC. Second, in granting a provisional authority, the ERC must consider not only the evidence submitted by the applicant in support thereof, but also the comments of the consumers and the Local Government Units (LGUs) concerned.

It is suggested that the IRR provision in point should be construed as granting the ERC the power to issue provisional   rate  adjustments ex parte.88 Such power,  partaking  as  it  does  the nature of   the police power of the State, is conferred on administrative agencies like the ERC to enable them to pursue  temporary measures  to  address problems  that  cannot wait  until   the completion of   formal proceedings.   Thus,   the  ERC may  grant   provisional   rate   adjustments on the basis of the  public utility’s application and supporting documents, and the pleadings submitted by other parties may have filed at that time. Thereafter, it is mandated to hold a full-blown hearing to resolve the case on the merits.89

Concededly, like Section 16(c), C.A. No. 146 and Section 8, E.O. No. 172, Section 4(e), Rule 3 of the IRR does not require the conduct of a hearing prior to the issuance of a provisional order. However, reading the aforementioned provisions of the Public Service Act, the ERB Charter and the IRR in relation to one another, as they should be read, the inexorable conclusion is that the provisional order cannot be issued under the circumstances based exclusively on the application and supporting documents thereof. The IRR explicitly requires, as a prerequisite to such issuance, that the ERC consider also the comments of the consumers and the LGUs concerned on the application which were filed within  thirty (30) days from their  receipt of a copy of  the application or the publication thereof.

In other words, the ERC must wait for thirty (30) days from service of copies of the application for rate adjustments on interested parties or from the publication of such application before it can issue a provisional order. If after the 30th day, no comments are filed by concerned parties, then and only then may the ERC, if it deems proper under the circumstances, issue a provisional order on the basis of the application and its supporting documents.

To synthesize, the new order on rate adjustments is as follows:

(1) The applicant must file with the ERC a verified application/petition for rate adjustment. It  must   indicate   that  a copy  thereof  was  received by  the  legislative body  of   the  LGU concerned.  It  must  also  include a certification of   the notice of  publication  thereof   in  a newspaper of general circulation in the same locality.

(2) Within 30 days from receipt of the application/petition or the publication thereof, any consumer affected by the proposed rate adjustment or the LGU concerned may file  its comment   on   the   application/petition,   as   well   as   on   the   motion   for   provisional   rate adjustment.

(3)   If  such comment  is   filed,   the ERC must consider  it   in   its action on  the motion  for provisional   rate adjustment,   together with  the documents submitted by  the applicant  in support of its application/petition. If no such comment is filed within the 30-day period, then and only then may the ERC resolve the motion for provisional rate adjustment on the basis of the documents submitted by the applicant.

(4)  However,   the ERC need not conduct  a hearing on   the motion  for  provisional   rate adjustment. It is sufficient that it consider the written comment, if there is any.

(5) The ERC must resolve the motion for provisional rate adjustment within 75 days from the filing of the application/petition.

(6) Thereafter, the ERC must conduct a full-blown hearing on the application/petition not later than 30 days from the date of issuance of the provisional order and must resolve the application/petition   not   later   than   12   months   from   the   issuance   of   the   provisional order.90 Effectively,   this  provision   limits   the   lifetime of   the  provisional  order   to  only  12 months.

Section 4(e), Rule 3 of the IRR, outlining as it does the approval process for an application or petition for provisional rate adjustment, enforces not only Section 43(u) thereof but also Sections 44 and 80 which, as earlier stated, refer to the powers of the ERB passed on to the ERC and found in other prevailing laws, such as Section 16(c) of the Public Service Act.

The validity of the IRR, including Section 4(e) under Rule 3 thereof, is not in dispute.

The IRR was crafted by the Department of Energy (DOE) in consultation with relevant government agencies in accordance with its mandate under the EPIRA.91 It was promulgated on the same day that it   was   approved   by   the   Joint   Congressional   Power   Commission   on   February   27,   2002.92 This Commission is composed of fourteen (14) members of the Senate and the House.93

It   is settled  that  an administrative agency possesses  the power  to  issue rules and regulations  to implement the statute which it is tasked to enforce, unless another agency is the one so authorized by the law as in the case of the EPIRA. This is so because it is impracticable, if not impossible, for the legislature   to   anticipate   and   provide   for   the   multifarious   and   complex   situations   that   may   be encountered in enforcing the law. So long as the rules and regulations are germane to the objects and purposes of the law and conforms to the standards prescribed thereby, they are deemed to have the force and effect of law.94

In Victoria’s Milling Co., Inc. v. Social Security Commission,95 the Court explained:

When an administrative agency promulgates rules and regulations, it "makes" a new law with  the  force and effect  of a valid  law, …Rules and regulations when promulgated  in pursuance of the procedure or authority conferred upon the administrative agency by law, partake of the nature of a statute …This is so because statutes are usually couched in general terms, after expressing the policy, purposes, objectives, remedies and sanctions intended by the legislature. The details and the manner of carrying out the law are often times (sic) left to the administrative agency entrusted with its enforcement. In this sense, it has been said that rules and regulations are the product of a delegated power to create new or additional legal provisions that have the effect of law….96

The challenged provisional rate increase transgresses Section 4(e), Rule 3 of the IRR in two major respects. The violations involve a couple of new requirements prescribed by the IRR. These are, first, the need to publish the application in a newspaper of general circulation in the locality where the applicant operates; and second, the need for ERC to consider the comments or pleadings of the customers   and   LGU   concerned   in   its   action   on   the   application   or  motion   for   provisional   rate adjustment.

Obviously, the new requirements are aimed at protecting the consumers and diminishing the disparity or   imbalance   between   the   utility   and   the   consumers.   The   publication   requirement   gives   them enhanced opportunity to consciously weigh the application in terms of the additional financial burden 

which the proposed rate increase entails and the basis for the application. With the publication of the application itself, the consumers would right from the start be equipped with the needed information to determine for themselves whether to contest the application or not and if they so decide, to take the needed further steps to repulse the application. On the other hand, the imposition on the ERC to consider the comments of the customers and the LGUs concerned extends the comforting assurance that   their   interest  will   be   taken   into  account.   Indeed,   the   requirements  address   the   right   of   the consuming public to due process and at the same advance the cause of people empowerment which is also a policy goal of the EPIRA along with consumer protection.

Corollarily,   the   requirements   seek   to   temper   the   lack   of   fairness   implicit   in   the   kind   of ex parte modality theretofore followed in regard to applications for provisional rate increases. Before the adoption of the IRR provision, to secure a provisional rate adjustment all that a public utility needed to do was to file the corresponding application with the supporting documents. Without the burden of a hearing and in total disregard of the opposition, the applicant could press the regulatory body to grant the application. With the new protocol under the IRR, the ERC is tasked to pass upon the comments or opposition of the consumers and the LGUs in its resolution of the application for provisional rate adjustment. Consequently, for the ERC to be true to its mission and to prevent evisceration of the new requirements, it should mention in the provisional order the points and arguments of the oppositors which   it   adopts  or  give   its   reasons   if   it   does  not  uphold   them.   In  other  words,   the  proof  of   its compliance with the requirements should appear in the provisional order itself.

While the system of interim rates cannot be dispensed with since it helps ensure the financial viability of a public utility which it needs to be able to deliver adequate service to the consumers, the system may be abused  to  the detriment of   the consumers  if  not  enough safeguards are put  in place.  It happened many times before that after the provisional rate increase had been granted, no action on the main petition was taken, or if one was taken it was made only after the lapse of a considerable period of time. The ultimate effect of the inaction or delay was virtually to make the provisional rate permanent. Thus, the consumers were made to pay what effectively evolved to be the permanent rate without the benefit of a hearing. In the meantime, the collections on the provisional rate were spent by the utility.

In a recent decision,97 this Court ordered MERALCO to make a refund which remains uncomplied with up   to   the   present,   to   the   prejudice   of   the   consumers. The consumers will similarly suffer if MERALCO, or any power utility for that matter, is allowed to collect on a provisional rate increase, the application for which they effectively have no knowledge of.

The new requirements address the dismal scenario by ensuring dissemination of information on the application for rate increase and consideration by the ERC of the written position taken by consumers in its action on the motion for provisional rate increase.

The publication and comment requirements, like the 30-day period also imposed in Section 4(e), Rule 3 of the IRR, are in keeping with some of the avowed policies of the EPIRA. These are to protect the  public   interest vis-à-vis the   rates   and   services   of   electric   utilities   and  other   providers   of   electric power,98 to   ensure   transparent   and   reasonable   prices   of   electricity   in   a   regime  of   free   and   fair competition and full public accountability for greater operational and economic efficiency, to enhance the competitiveness of Philippine products in the global market,99 and to balance the interests of the consumers and the public utilities providing electric power through the fair and non-discriminatory treatment of the two sectors.100

Clearly,   therefore,   although   the   new   requirements   are   procedural   in   character,   they   represent significant reforms in public utility regulation as they engender substantial benefits to the consumers. It is in this light that the new requirements should be appreciated and their observance enforced.

The record shows that MERALCO failed to comply with the publication requirement prescribed by the IRR. What  the  IRR requires  to  be published  is  the application  itself.   In   fact,   it  even requires  the applicant to submit the "certification of the notice of publication" of the "application or petition for rate adjustment"101 together with the application/petition to the ERC. The Notice, quoted in full hereunder, which MERALCO caused to be published on October 10, 2003 in the Manila Times, does not comply with the requirement, thus:

MANILA   ELECTRIC   COMPANYPasig City

NOTICE OF APPLICATION

Pursuant to paragraph (e), Section 4, Rule 3 of the Implementing Rules and Regulations of R.A. 9136, notice is hereby given that an Application dated October 8, 2003, for the approval of revised rate schedules and provisional authority, will be filed by the MANILA ELECTRIC  COMPANY  with   address   at  Meralco  Center,  Ortigas  Avenue,   Pasig  City, before the Energy Regulatory Commission.

Issued this 9th day of October 2003.

(Sgd).   GIL   S.   SAN   DIEGOVice   President   and   HeadLegal Services102 (Emphasis supplied)

ERC  invokes  the case of Beautifont, Inc. v. Court of Appeals,103 involving   the deciphering of   the publication requirement in the Permissible Investments Law, R.A. No. 5455, where this Court held that   the   law   did   not   require   the   publication   of   the   subject   application   itself   with   the   Board   of Investments.104 The case,  however,   is  notapropos.  For  one  thing,  despite  some  imprecision   in  a segment  of   the  provision   involved,  other  parts   thereof   clearly   signify   that  only   the  notice  of   the application is meant to be published. Here, the IRR provision clearly refers to the application itself which is required to be published. For another, in Beautifont the Court was quite explicit that under the provision   involved   not   just   the   notice   of   application   "but   an   abstract   or   summary   thereof, comprehending the items mentioned"105 had to be published and it intimated that the item actually published complied with the law. Here, what was actually published is a mere notice of the intent to file an application. Nothing more, nothing less.

For its part, MERALCO alleges that it relied on the ERC’s interpretation that what had to be published "is simply a notice of the intent to file an application"106 So, it "caused the publication of such notice before it filed the application."107 As it is feeble and self-defeating, the claim is also incongruent with the position actually presented by the ERC in this case.108

In this regard, the stance taken by the OSG as the People’s Tribune deserves to be quoted, thus:

The first paragraph of Section 4(e) of Rule 3 of the EPIRA IRR provides that a "petition for rate adjustment x x x must be x x x accompanied with x x x the certification of the notice of publication thereof in a newspaper of general circulation in the x x x locality." It is very clear from the above-cited rule that the application for rate adjustment must be published in a newspaper of general circulation.

In the case of MERALCO in ERC Case No. 2003-480,  it  appears that only a notice of hearing  has  been published.  The notice  that  was  published did not   cite   the  essential 

allegations or contain a summary of   the  reasons  in support  of   the application  for   rate increase.

The purpose of the publication of the application or the essential allegations or summary of the reasons given for the relief sought in the application for rate adjustment contained in the notice of hearing in a newspaper of general circulation is to  inform and enable the consumers   in   the   applicant’s   franchise   area   to   understand   as  much  as   possible   the application as well as the reasons therefore. This is more so because the relief sought will have an immediate and great impact on the consumers.109

The   November   27,   2003 Order reveals   that   the   ERC   did   not   consider   the   opposition   to MERALCO’s Applicationand   other   pleadings   filed   by   several   concerned   parties   in   determining whether the rate increase applied for by MERALCO should be approved provisionally.

The   ERC’s   provisional   approval   of   MERALCO’s   application   for   rate   increase   was   based   on MERALCO’s say-so alone, including the purported value of its assets as of the year 2002 and its claimed financial  difficulties,   resulting according  to   it   in   its  deferral  of   forty-two (42) major capital projects and failure to meet its maturing debt obligations. In the assailed Order, the Commission held that   MERALCO’s   inability   to   construct   its   capital   projects   to  meet   the   growing   demand   of   its customers and to ensure the reliability and efficiency of its existing system would ultimately be to the prejudice of the consumers.110

The provisional authority to impose increased rates was approved notwithstanding the fact that soon after  MERALCO filed  its Application on October 10, 2003, FDC and NASECORE expressed  their intention to file their respective oppositions to the Application,111 and later their respective Motions for Production of Documents.112Neither   did   the  ERC   consider   the Letter dated  October   24,   2003  of Lualhati (a consumer), seeking the dismissal of the Application.

Although on  November 13,  2003,   the ERC  issued an Order requiring MERALCO to comment on NASECORE’sMotion for Production of Documents,113 it failed to resolve the same, as well as FDC’s similar Motion, before issuing its November 27, 2003 Order. The motions filed by NASECORE and FDC should have been acted upon by the ERC prior to resolving MERALCO’s prayer for provisional rate increase, because NASECORE and FDC would be able to express their agreement or opposition to   MERALCO’s Application only   after   perusing   the   documents   presented,   if   their Motions were granted;   or   in   case   the Motions were   denied,   they   could   at   least  make   known   their   respective positions on the Application on the basis of the documents submitted by MERALCO. Certainly, the spirit if not the language of the IRR provision should have led ERC to treat the motions which are preludes to active opposition to the application in a more favorable light and in a less cavalier fashion. Without   even  mentioning   the  motions   in   its Order,   ERC granted   the  motion   for   provisional   rate increase.

The foregoing clearly establish that ERC failed to comply with the requirements of Rule 4(e), Rule 3 of the IRR publication and comment requirements of Rule 4(e), Rule 3 of the IRR.

In Benito v. Commission on Elections,114 we held that:

Grave abuse of discretion means "such capricious and whimsical exercise of judgment as is equivalent to lack of jurisdiction, or, in other words where the power is exercised in an arbitrary or despotic manner by reason of passion or personal hostility, and it must be so patent and gross as to amount to an evasion of positive duty or to a virtual refusal to perform the duty enjoined or to act at all in contemplation of law." It is not sufficient that a 

tribunal, in the exercise of  its power, abused its discretion; such abuse must be grave. (Citations omitted)115

It is settled that there is grave abuse of discretion when an act is done contrary to the Constitution, the law or jurisprudence,116 or when executed whimsically, capriciously or arbitrarily out of malice, ill will or personal bias.117

What makes the challenged Order particularly repugnant is that it involves a blatant and inexcusable breach  of   the   very   rules  which   the  ERC   is  mandated   to   observe  and   implement.   The   violated provision which is Section 4(e), Rule 3 of the IRR specifies how the ERC should exercise its power to issue provisional orders pursuant to Section 44 in relation to Section 80 of the EPIRA. Since the IRR was issued pursuant to the EPIRA, Section 4(e) of Rule 3 as part of the IRR has the force and effect of law118 and thus should have been complied with.

In view of the infirmities which attended the issuance of the November 27, 2003 Order, particularly: (1) the failure of MERALCO to publish its Application or at least a summary thereof; (2) the failure of the   ERC   to   resolve   the Motions for Production of Documents filed   by   the   oppositors   to MERALCO’s Application before  acting  on   the  motion   for  provisional   rate  adjustment;  and  (3)   the failure of the ERC to consider the arguments raised by the oppositors in their respective pleadings prior to the issuance of the assailed Order; the Court declares void the November 27, 2003 Order of the ERC for having been issued with grave abuse of discretion.

One   final  word.   The   character   of   the   infirmities  which   taint   the   challenged Order is   such   that   it precludes the remand of the case to the ERC without invalidating the Order. The defect of the notice as published is deemed of so serious a nature as to negate the notice altogether and forestall the ERC’s assumption of jurisdiction over MERALCO’s Application and its prayer

for  provisional  rate  increase. Similarly,  the ERC’s  failure to consider the oppositions and motions already on record in issuing the challenged Order and to act upon other relevant motions has such grave due process  implications  that  render  the Order void,   independently of  its breach of   its own rules. Thus, should the case be simply remanded to the ERC without further action by the Court, the defects would not be cleansed and they would retain their potency and still serve as solid basis to nullify   the  challenged Order and  all   other   issuances of   the ERC which  would  be   infected  by   the infirmities. Indeed, such a denouement would be inescapable once the application is elevated again to this Court in connection with the infirm issuances. Clearly then, a remand is not in the best interest of MERALCO and the ERC. Rather, it is to their advantage, same as with the consumers, that they begin again on a clean slate.

WHEREFORE, the Petition and the Petition-in- Intervention are GRANTED, and the November 27, 2003 Order of the respondent Energy Regulatory Commission in ERC Case No. 2003-480, granting provisional rate increases to the respondent MERALCO, is DECLARED VOID and accordingly SET ASIDE.

Respondent Commission  is DIRECTED  to comply  with  Section 4(e),  Rule 3 of   the  Implementing Rules   and   Regulations   of   Republic   Act   No.   9136,   particularly   the   publication   and   comment requirements therein, in conformity with this D E C I S I O N, in acting upon and resolving respondent MERALCO’s prayer  for  provisional   rate  increase  in  its Application dated October 8,  2003  in ERC Case No. 2003-480. SO ORDERED.

G.R. No. L-7234 May 21, 1955

THE PEOPLE OF THE PHILIPPINES, plaintiff-appellant, vs.PAZ M. DEL ROSARIO, defendant-appellee.

LABRADOR, J.:

On July 27, 1953, an information was filed in the Municipal Court of Pasay City charging Paz M. del Rosario with slight physical injuries committed on the 28th day of May, 1953. The accused thereupon presented a motion to quash the information on the ground that the offense charged had already prescribed in accordance with the provisions of Articles 90 and 91 of the Revised Penal Code. The municipal court sustained this motion and dismissed the case. Against the order of dismissal appeal is made directly to this Court under the provisions of section 17, sub-paragraph 6 of the Judiciary Act of 1948 as only questions of law are involved in the appeal.

The pertinent provisions of Articles 90 and 91 of the Revised Penal Code are as follows:

ART. 90. Prescription of crimes.— . . . .The offenses of oral defamation and slander by deed shall prescribe in six months.Light offenses prescribe in two months.

ART.   91. Computation   of   prescription   of   offenses.—   The   period   of   prescription   shall commence to run from the day on which the crime is discovered by the offended party, the authorities or their agents, . . . ..

The court a quo held that in accordance with Article 13 of the new Civil Code the "month" mentioned in Article 90 of the Revised Penal Code should be one of 30 days, and since the period of prescription commences to run from the day "on which the crime is discovered by the offended party," i.e., in this case on May 28, 1953 when it was committed, the two months period provided for the prescription of the offense already expired when the information was filed, because the filing was on the 61st day. The Solicitor General in this appeal argues that in the same manner that Article 13 of the new Civil  Code is applied to determine the length of the two months period required for the prescription of the offense, its provision (of the said Article 13) contained in paragraph 3 which reads "In computing a period, the first day shall be excluded, and the last day included" should also be applied, so that the information should be considered as filed on the 60th day and not on the 61st day after the offense has been committed. The resolution of the appeal involves the determination of two legal issues, first, whether   the   prescriptive   period   should   commence   from   the   very   day   on  which   the   crime  was committed, or from the day following that  in which it  was committed,  in accordance with the third paragraph of Article 13 of the Civil Code of the Philippines, and second, whether the term "month" in the Revised Penal Code should be understood to be a month of 30 days, instead of the civil calendar or calendar month.

As to the first question, we note that Article 91 of the Revised Penal Code provides that the period shall  commence  to   run from the day on which   the  offense   is  committed  or  discovered.  The  title indicates   that   the  provision merely  purports   to  prescribe   the  manner  of  computing  the period of prescription. In the computation of a period of time within which an act is to be done, the law in this jurisdiction has always directed the first day be excluded and the last included (See section 1, Rule 28 of the Rules of Court; section 13, Rev. Adm. Code and Art. 13, Civil Code of the Philippines). And in the case of Surbano vs. Gloria, 51 Phil., 415, where the question involved was whether an offense had prescribed, we held that from February 18 to March 15, 1927 only a period of 25 days elapsed, because we excluded the first day (February 18) and included the last day (March 15). The above method of computation was in force in this jurisdiction even before the advent of the American regime (Article 7, Spanish Civil Code). It  is  logical to presume, therefore, that the Legislature in enacting Article 91 of the Revised Penal Code meant or intended to mean that in the computation of the period provided for therein, the first day is to be excluded and the last one to be included, in accord with existing laws.

We find much sense in the argument of the Solicitor General that if the Civil Code of the Philippines is  to be resorted to in the interpretation of the length of the month, so should it be resorted to in the computation of the period of prescription. Besides, Article 18 of the Civil Code (Article 16 of the old Civil Code) expressly directs that any deficiency in any special law (such as the Revised Penal Code) must be supplied by its provisions. As the Revised Penal Code is deficient in that it does not explicitly define how the period is to be computed, resort must be had to its Article 13, which contains in detail the manner of  computing a period.  We  find,   therefore,   that   the  trial  court  committed error   in  not excluding the first day in the computation of the period of prescription of the offense.

The other question is whether a month mentioned in Article 90 should be considered as the calendar month and not the 30-day month.  It   is  to be noted  that  no provision of  the Revised Penal Code defines  the  length of   the  month.  Article  7  of   the  old Civil  Code provided  that  a  month shall   be understood as  containing  30  days;  but   this  concept  was  modified  by section  13 of   the Revised Administrative Code which provides  that a month means the civil  or  calendar month and not  the regular 30-day month (Gutierrez vs. Carpio, 53 Phil., 334). With the approval of the Civil Code of the Philippines (R.A. No. 386), however, we have reverted to the provisions of the Spanish Civil Code in accordance with which a month is to be considered as the regular 30-day month (Article 13). This provision of the new Civil Code has been intended for general application in the interpretation of the 

laws. As the offense charged in the information in the case at bar took place on May 28, 1953, after the new Civil Code had come to effect, this new provision should apply, and in accordance therewith the month in Article 90 of the Revised Penal Code should be understood to mean the regular 30 — day month.

In our conclusion that the term "month" used in the Revised Penal Code should be interpreted in the sense that the new Civil Code defines the said term, we find persuasive authority in a decision of the Supreme Court of Spain. In a case decided by it in the year 1887 (S. de 30 de Marzo de 1887), prior to the approval of the Civil Code of Spain, it had declared that when the law spoke of months, it meant the natural month or the solar month, in the absence of express provisions to the contrary. But after the promulgation of the Civil Code of Spain, which provided in  its Article 7 a general rule for the interpretation of the laws, and with particular respect to months, that a month shall be understood as a 30-day month, said court held that the two months period for the prescription of a light offense should be understood to mean 60 days, a month being a 30-day month. (S. de 6 de abril de 1895, 3 Viada, p. 45). Similarly, we hold that in view of the express provisions of Article 13 of the new Civil Code the term "month" used in Article 90 of the Revised Penal Code should be understood to mean the 30-day month and not the solar or civil month.

We hold, therefore, that the offense charged in the information prescribed in 60 days, said period to be   counted   by   excluding  May   28,   the   commission   of   the   offense,   and  we   find   that  when   the information was filed on July 27, 1953 the offense had not yet been prescribed because July 27 is the sixtieth day from May 29. The order of dismissal appealed from is hereby reversed and the case ordered reinstated. Without costs.

G.R. Nos. 74226-27 July 27, 1989

PEOPLE OF THE PHILIPPINES, petitioner, vs.MIZPAH R. REYES, respondent.

CORTES, J.:

The   crime   of   falsification   of   a   public   document   carries   with   it   an   imposable   penalty   of prision correccional in its medium and maximum periods and a fine of not more than P5,000.00 [Art. 172, Revised Penal Code (RPC)]. Being punishable by a correctional penalty, this crime prescribes in ten (10) years [Art. 90, par. 3 (RPC)]. The ten (10) year prescriptive period commences to run "from the day on which the crime is discovered by the offended party, the authorities, or their agents . . ." [Art. 91, (RCP)]. In the instant case, the public document allegedly falsified was a notarized deed of sale registered   on  May   26,   1961  with   the  Register   of  Deeds   in   the   name   of   the   accused,   private respondent herein,  Mizpah R.  Reyes.  The two  informations  for   falsification of  a public  document subject matter of the controversy were, however, filed only on October 18, 1984. The complainants claim that they discovered the falsified notarized deed of sale in June 1983. The Court is tasked with  determining whether the crime has prescribed which hinges on whether or not its discovery may be deemed to have taken place from the time the document was registered with the Register of Deeds, consistent with the rule on constructive notice.

The antecedent facts are as follows:

The spouses Julio Rizare and Patricia Pampo owned a parcel of land located in Lipa City registered in their names under TCT No. T-7471. Both are now deceased, the husband having died on September 6, 1970 and his wife on August 7, 1977. They were survived by the following children: the accused 

Mizpah R. Reyes and the complainants Cristina R. Masikat, Julieta R. Vergara and Aurora Rizare Vda. de Ebueza.

In June 1983, the complainants allegedly discovered from the records of the Register of Deeds of Lipa City  that  the abovementioned property had already been transferred in the name of Mizpah Reyes, single, of legal age, Filipino and resident of the City of Lipa, Philippines" under TCT No. T-9885. They further allegedly discovered that the conveyance was effected through a notarized deed of sale executed and signed on May 19, 1961 by their parents Julio Rizare and Patricia Pampo. The deed  of   sale  was   registered  with   the  Register   of  Deeds  of   Lipa  City   on  May  26,   1961.  Upon examination of the document, they found that the signature of their parents were allegedly falsified and that accused also made an untruthful statement that she was single although she was married to one Benjamin Reyes on May 2, 1950. The document was referred by the complainants to the National Bureau of Investigation (N.B.I.) for examination of the signatures of their parents and a report was returned with the finding that the signature of Julio Rizare was genuine but that of Patricia Pampo was forged. Upon complaint by the sisters of the accused and after conducting an investigation, the fiscal filed with the Regional Trial Court of Batangas, Branch XIII, Lipa City on October 18, 1984 two (2) informations  both   for   falsification  of  public  document,   the   first   in  Criminal  Case No.  V-1163,   for allegedly making  it  appear   in   the notarized deed of  sale  that  Patricia  Pampo,   the mother of   the accused, participated in the sale of a parcel of land by falsifying Pampo's signature, and the second in Criminal Case No. V-1164, for allegedly making an untruthful statement of fact in the deed of sale, more specifically, by stating that accused was single.

Before arraignment, accused filed a motion to quash both  informations on grounds that:  (1) "The criminal action or liability has been extinguished by prescription of the crime in the light of Cabral v. Puno, 70 SCRA 606;" and (2) "The trial court had no jurisdiction over the offense charged and the person of  accused  because of  non-compliance  with   the  pre-conciliation   requirement  of  P.D.  No. 1508." [Rollo, p. 33].

The trial court granted the motion and quashed the informations in the two (2) cases stating that:

x x x

...The title, once registered, is a notice to the world. All Persons must take notice. No one can plead ignorance of registration.

The essence, therefore, of registration is to serve notice to the whole world of the legal status and the dealing therewith.

If   registration  is a notice  to   the whole world,   then registration  is   in   itself  a  notice and therefore, the prescriptive period of registered document must start to run from the date the same was annotated in the Register of Deeds.

In these two cases in question, prescriptive period of ten (10) years should have started from May 26, 1960 (sic).

Considering the lapse of more than twenty (20) years before the two informations were filed,   the   crimes   for   which   the   accused,   Mizpah   Reyes,   are   charged   have   already prescribed.

WHEREFORE, and as prayed for, Criminal Cases Nos. V-1163 and V-1164 are quashed. [Rollo, pp. 33-34].

From the trial court's order quashing the two (2) informations, the People, petitioner herein, filed an appeal  with   the  Court   of   Appeals   (then   designated   as   the   Intermediate  Appellate  Court).   In   a decision ** promulgated on April 3, 1986, the Court of Appeals affirmed the trial court's order. The Court of Appeals rejected the theory of petitioner that the prescriptive period should commence on June 1983, when the complainants actually discovered the fraudulent deed of sale. The appellate court sustained the trial court's ruling that the prescriptive period started on May 26, 1961, when the deed of sale was registered with the Register of Deeds of Lipa City. Hence, this petition for review on certiorari of the decision of the Court of Appeals, filed by the People, through the Solicitor-General.

Among the authorities relied upon by the Court of Appeals  in dismissing petitioner's appeal  is the case of Cabral v. Puno, G.R. No. L-41692, April 30, 1976, 70 SCRA 606, where the Supreme Court made a statement to the effect that in the crime of falsification of a public document, the prescriptive period commences from the time the offended party had constructive notice of the alleged forgery after the document was registered with the Register of Deeds. However, petitioner contends that this particular statement is not doctrine but merely an obiter dictum.

The Cabral case stemmed from the filing on September 24, 1974 of an information accusing Eugenio Cabral of the crime of falsification of public document for allegedly falsifying on August 14, 1948 the signature  of   the  complainant  Silvino  San Andres   in  a  deed  of   sale  of  a  parcel  of   land.  Before arraignment, petitioner moved to quash the information on the ground of prescription of the crime, as the notarized deed of sale was registered with  the Register of  Deeds on August 26,  1948. After hearing the motion, the judge issued a resolution granting the motion to quash and dismissing the information on the ground of prescription. Private prosecutor filed a motion for the reconsideration of the resolution. Acting on said motion, the trial court ordered the fiscal to make known his position. The fiscal filed a comment stating that the crime has not prescribed as the complainant San Diego claimed that he only discovered the crime in October 1970. Thereafter, the trial court set aside its resolution granting the accused's motion to quash and reinstated the information. The accused brought the case to the Supreme Court questioning the trial  court's authority to set aside its resolution granting his motion to quash. The Supreme Court ruled in favor of the accused by holding that the aforementioned resolution   has  already   become   final   and   executory   for   failure   of   the   fiscal   to   file   a  motion   for reconsideration within the reglementary period. The motion for reconsideration filed by the private prosecutor was disregarded because of the latter's lack of legal standing. Another reason given by the Court for its decision is the following:

. .  .The Rules of Court is explicit  that an order sustaining a motion to quash based on prescription is a bar to another prosecution for the same offense [Secs. 2(f) and 8, Rule 117, Revised Rules of Court]. Article 89 of the Revised Penal Code also provides that "prescription of the crime is one of the grounds for "total extinction of criminal  liability." Petitioner was charged with the crime of falsification under Article 172, sub-paragraphs (1) and   (2)   of   the   Revised   Penal   Code,   which   carries   an   imposable   penalty   of prision correccional in its medium and maximum periods and a fine of not more than P5,000.00. This crime prescribes in ten (10) years [Article 90, Revised Penal Code]. Here, San Diego had   actual   if   not   constructive   notice   of   the   alleged   forgery   after   the   document  was registered in the Register of Deeds on August 26, 1948.

x x x

[Cabral v. Puno, supra at p. 609].

Although the prescription of the crime was not squarely  in  issue in Cabral,   it   is apparent that the statement   of   the  Court   on   prescription   and   constructive   notice  was  not   totally   irrelevant   to   the disposition of the case. Moreover, it is not without any legal basis.

The rule is well-established that registration in a public registry is a notice to the whole world. The record  is constructive notice of  its contents as well  as all   interests,   legal  and equitable,  included therein. All persons are charged with knowledge of what it contains [Legarda and Prieto v. Saleeby, 31 Phil. 590 (1915); Garcia v. Court of Appeals, G.R. Nos. L-48971 and 49011, January 22, 1980, 95 SCRA 380; Hongkong and Shanghai Banking Corporation v. Pauli, et al., G.R. No. L-38303, May 30, 1988,161 SCRA 634; See also Sec. 52, Pres. Decree No. 1529 (1978)].

Pursuant to this rule, it has been held that a purchaser of registered land is presumed to be charged with notice of every fact shown by  the record. The Court,  in explaining  the nature of the rule on constructive notice and the presumption arising therefrom stated in Gatioan v. Gaffud, G.R. No. L-21953, March 28 1969, 27 SCRA 706, 712-713, that:

x x x

When a conveyance has been properly recorded such record is constructive notice of its contents and all interests, legal and equitable, included therein ...

Under the rule of notice, it is presumed that the purchaser has examined every instrument of record affecting the title. Such presumption is irrebutable. He is charged with notice of every fact shown by the record and is presumed to know every fact which an examination of the record would have disclosed. This presumption cannot be overcome by proof of innocence or good faith. Otherwise  the very purpose and object of  the  law requiring a record would be destroyed. Such presumption cannot be defeated by proof of  want of knowledge of what the record contains any more than one may be permitted to show that he was ignorant of the provisions of the law. The rule that all persons must take notice of the facts which the public record contains is a rule of law. The rule must be absolute. Any variation would lead to endless confusion and useless litigation.

x x x

It  has  also  been  ruled   that  when an  extrajudicial  partition  of   the  property  of   the  deceased was executed by some of his heirs, the registration of the instrument of partition with the Register of Deeds is constructive notice that said heirs have repudiated the fiduciary relationship between them and the other heirs vis-a-vis the property in question. The heirs who were not included in the deed of partition are deemed to have notice of its existence from the time it was registered with the Register of Deeds [De la Cerna v. De la Cerna, G.R. No. L-28838, August 31, 1976, 72 SCRA 514]. Likewise, the rule on constructive notice has been applied in the interpretation of a provision in the Civil Code on the prescription of actions for annulment of contracts which is parallel to Art. 91 of the Revised Penal Code. The Civil Code provision states:

Art. 391. The action for annulment shall be brought within four years.

This period shall begin:

x x x

In   case   of  mistake   or   fraud, from the time of the discovery of the same [Emphasis supplied].

In Armentia v. Patriarca,  G.R. No. L-18210, December 29, 1966,18 SCRA 1253, where a notarial document recorded with the Registry of Deeds was sought to be annulled, the Court, interpreting the 

phrase "from the time of the discovery" found in the aforequoted provision of the Civil Code, ruled that "in legal contemplation, discovery must be reckoned to have taken place from the time the document was registered in the Register of Deeds, for the familiar rule is that registration is a notice to the whole world .  . ."  [See also Avecilla v. Yatco, 103 Phil. 666 (1958); Gerona v. De Guzman, G.R. No. L-19060, May 29, 1964, 11 SCRA 153; Carantes v. Court of Appeals, G.R. No. L-33360, April 25, 1977, 76 SCRA 514; Cultura v. Tupacar, G.R. No. L-48430, December 3, 1985,140 SCRA 311; Cimafranco v.   IAC, G.R. No. L-68687, January 31, 1987, 147 SCRA 611; Hongkong and Shanghai  Banking Corporation v. Pauli, et al., supra.] However, petitioner contends that Art. 91 of the Revised Penal Code which states that "the period of prescription shall  commence to run from the day the crime is discovered by the offended party,the authorities, or their agents. . cannot be construed in the same manner because the rule on constructive notice is limited in application to land registration cases. It is argued that haste should be avoided in applying civil law presumptions to criminal suits.

Although   caution   should   be  observed   in   applying   the   rules  of   construction   in   civil   cases   in   the interpretation   of   criminal   statutes,   the  Court  will   not   hesitate   to   do   so   if   the   factual   and   legal circumstances so warrant. Hence, inMercado v. Santos, 66 Phil. 215 (1938), the Court applied the presumption arising from the allowance of a will to bar a criminal action. In theft particular case, the petitioner filed a petition for the probate of the will of his deceased wife. The will was duly probated. Sixteen (16) months thereafter, a criminal complaint was filed against petitioner for falsification or forgery of the will. Petitioner filed a motion to dismiss the case claiming that the order probating the will   is   conclusive  as   to   its  authenticity  and due execution.  The motion  having  been denied,   the petitioner filed a petition for certiorari with the Court of Appeals (CA) which ruled that "the judgment admitting the will to probate is binding upon the whole world as to the due execution and genuineness of the will insofar as civil rights and liabilities are concerned, but not for the purpose of punishment of a crime." But the Supreme Court reversed the CA decision by ruling that, in accordance with See. 625 of the then Code of Civil Procedure which provides that "the allowance by the court of a will of real  and personal estate shall be conclusive as to its due execution," *** a criminal action will not lie in this jurisdiction  against   the   forger  of   a  will  which  had  been  duly   admitted   to   probate   by  a   court   of competent jurisdiction.

It is, however, insisted in this case that the rule on constructive notice applies only in civil cases. It is argued that the law on prescription of crimes is founded on a principle different from that of the law on prescription  in civil  actions.  The difference,   it   is claimed, precludes  the application of   the rule on constructive notice in criminal actions.

The statute of limitations of civil actions was explained in Penales v. Intermediate Appellate Court, G.R. No. 73611, October 27, 1986, 115 SCRA 223, 228 in the following manner:

Prescription   is   rightly   regarded   as   a   statute   of   repose  whose   object   is   to suppress fraudulent and stale claims from springing up at great distances of time and surprising  the parties or   their   representatives when the  facts  have become obscure from the lapse of time or death or removal of witnesses . . .

On the other hand, the Court in People v. Moran, 44 Phil. 389, 405-406 (1923), discussed the nature of the statute of limitations in criminal cases as follows:

x x x

.   .   .  The  statute   is  not  a  statute  of  process,   to  be  scantily  and grudgingly applied, but an amnesty, declaring that after a certain time oblivion shall be cast over the offense; that the offender shall be at liberty to return to his country; and resume his immunities as a citizen; and that from henceforth he may cease to 

preserve the proofs of his innocence, for the proofs of his guilt are blotted out. Hence it is that statutes of limitation are to be liberally construed in favor of the defendant, not only because such liberality of construction belongs to all acts of amnesty   and   grace,   but   because   the   very   existence   of   the   statute   is   a recognition  and  notification  by   the   legislature   of   the   fact   that   time,  while   it gradually wears out proofs of innocence, has assigned to it fixed and positive periods in which it destroys proofs of guilt. Independently of these views, it must be remembered that delay in instituting prosecutions is not only productive of expense   to   the  State,   but   of   peril   to   public   justice   in   the   attenuation   and distortion, even by mere natural lapse of memory, of testimony. It is the policy of the law that prosecutions should be prompt, and that statutes enforcing such promptitude   should   be   vigorously  maintained.  They  are   not  merely   acts   of grace, but checks  imposed by  the State upon itself,   to exact vigilant activity from its subalterns, and to secure for criminal trials the best evidence that can be obtained.

x x x

It is evident that there is merit in petitioner's claim that the law on prescription of civil suits is founded on different policy considerations from that of the law on prescription of criminal actions. However, the Court does not subscribe to the conclusion that the presumptions and rules of interpretation used in the law on prescription of civil suits, including the rule on constructive notice, can not be applied in criminal actions.

The  considerations   in   providing   for   prescription  of   civil   suits   are   based mainly  on  practical   and equitable   grounds.   The   lapse   of   a   considerably   long   period   of   time   obscures   the   surrounding circumstances of a particular claim or right and erodes the integrity of whatever evidence may be presented   in   support  of  an action  to  enforce or   contest   such claim or   right.  Moreover,  where  a particular right has accrued in favor of a party, the enjoyment of such right cannot forever be left on a precarious balance, always susceptible to possible challenge by an adverse party. After a certain period of time fixed by law, the right enjoyed by a party must be accorded respect by prohibiting adverse claims the factual basis of which can no longer be verified with certainty. Hence, the law on prescription of civil suits is properly called a statute of repose.

The practical factor of securing for civil suits the best evidence that can be obtained is also a major consideration   in   criminal   trials.   However,   the   law   on   prescription   of   crimes   rests   on   a   more fundamental principle. Being more than a statute of repose, it is an act of grace whereby the state, after the lapse of a certain period of time, surrenders its sovereign power to prosecute the criminal act. While the law on prescription of civil suits is interposed by the legislature as an impartial arbiter between two contending parties, the law on prescription of crimes is an act of amnesty and liberality on the part of the state in favor of the offender [People v. Moran, supra, at p. 405]. Hence, in the interpretation of the law on prescription of crimes, that which is most favorable to the accused is to be adopted [People v. Moran, supra; People v. Parel, 44 Phil. 437 (1923); People v. Yu Hai, 99 Phil. 725 (1956)]. The application of the rule on constructive notice in the construction of Art. 91 of the Revised Penal Code would most certainly be favorable to the accused since the prescriptive period of the crime shall  have  to be  reckoned with  earlier,   i.e.,   from  the  time  the notarized deed of  sale was recorded in the Registry of Deeds. In the instant case, the notarized deed of sale was registered on May 26, 1961. The criminal informations for falsification of a public document having been filed only on October 18, 1984, or more than ten (10) years from May 26, 1961, the crime for which the accused was  charged  has  prescribed.  The  Court  of  Appeals,   therefore,   committed  no   reversible  error   in affirming the trial court's order quashing the two informations on the ground of prescription.

WHEREFORE, in view of the foregoing, the petition is hereby DENIED and the decision of the Court of Appeals is AFFIRMED.

SO ORDERED.

[G.R. No. 107797. August 26, 1996]

PURITA SALVATIERRA, ELENITA SALVATIERRA NUNEZ, ANSELMO SALVATIERRA, JR., EMELITA SALVATIERRA, and ROMEL SALVATIERRA, petitioners, vs. THE HONORABLE COURT OF APPEALS and SPS. LINO LONGALONG and PACIENCIA MARIANO, respondents.

D E C I S I O N

HERMOSISIMA, JR., J.:

The intricate yet timeworn issue of prescription has come to the fore in this case. Which prescriptive period for actions for annulment should prevail, Art. 1391 of the New Civil Code which limits the filing of actions to four (4) years or Art. 1144 of the same Code which limits the period of the filing of actions on certain grounds to ten years? Likewise, at issue is whether or not there was a double sale to a party or parties under the facts obtaining.

The petitioners in this case filed the herein petition for certiorari, assailing as they do the decision of the Court of Appeals which held:[1]

WHEREFORE, the decision appealed from is herein REVERSED, defendants-appellees are ordered to reconvey to plaintiffs-appellants the 149-sq. m. portion of Lot No. 26 registered in the name of Anselmo Salvatierra under OCT O-4221 as described in the deed of sale Exh. A or 1 of this case; and defendants-appellees are furthermore ordered to pay plaintiffs-appellants the amount of P5,000.00 as attorneys fees.

The antecedent facts are not disputed:

In 1930, Enrique Salvatierra died intestate and without any issue. He was survived by his legitimate brothers: Tomas, Bartolome, Venancio and Macario, and sister Marcela, all surnamed Salvatierra. His estate consisted of three (3) parcels of land, more particularly described in the following manner:

Cad. Lot No. 25 covered by Tax Declaration No. 11950

A parcel of land lot No. 25, situated at Poblacion, San Leonardo, Nueva Ecija. Bounded on the NE-Lots Nos. 26 & 27; on the SE-Rizal St., SW-Lot No. 24; and on the NW-Bonifacio Street. Containing an area of  ONE THOUSAND ONE HUNDRED AND SIXTEEN (1,116)  sq.  m. more or   less and assessed at P1,460.00.

Cad. Lot No. 26 covered by Tax Decl. No. 11951

A parcel of land situated at Poblacion, San Leonardo, Nueva Ecija, Lot No. 26, bounded on the NE-Lot No. 29 & 27; on the SE-Lot No. 25; and on the NW-Bonifacio St. Containing an area of SEVEN HUNDRED FORTY NINE (749) sq. m. more or less and assessed at P720.00.

Cad. Lot No. 27 Covered by Tax Decl. No. 11949

A parcel of land situated at Poblacion, San Leonardo, Nueva Ecija, Lot No. 27, bounded on the NE-Lot No. 28; SE-Rizal St.;  SW-Lot No. 25 and on the NW-Lot No. 26. Containing an area of SIX HUNDRED SEVENTY (670) sq. m. more or less.

(Exh.: B: or 2)

On May 4, 1966, Macario Salvatierra sold Lot No. 26 to his son, Anselmo Salvatierra by means of a deed of sale, and in consideration of the amount of P1,000.00. Meanwhile, Marcela, prior to her death sold her 1/5 undivided share in the Estate of Enrique Salvatierra to her brother, Venancio. After the death of Bartolome, his heirs Catalina and Ignacia Marquez sold his 1/5 undivided share to Tomas and his wife, Catalina Azarcon.

On September 24, 1968, an Extrajudicial Partition with Confirmation of Sale was executed by and among  the  surviving  legal  heirs  and descendants of  Enrique  Salvatierra,  which  consisted  of   the aforementioned Lot No. 25, 26 and 27. By virtue of the sale executed by Marcela in favor of Venancio, the latter now owns 2/5 shares of the estate. By virtue of the sale by Bartolomes heirs Catalina and Ignacia,   of  his   undivided   shares   to  Tomas,   now deceased,   represented  by  his  widow,  Catalina Azarcon,  the  latter  now owns 2/5 shares  in  the said estate. Anselmo Salvatierra represented his father Macario, who had already died. The extrajudicial partition with confirmation of sale summed up the shares assigned to the heirs of Enrique Salvatierra:

To: VENANCIO SALVATIERRA 1,041 sq. m. known as Lot No. 27 covered by Tax Decl. No. 11949 and portion of Lot No. 26 covered by Tax Decl. No. 11951;

To: Macario Salvatierra now ANSELMO SALVATIERRA 405 sq. m. known as Lot No. 26-part and covered by Tax. Decl. No. 11951;

To: HEIRS OF TOMAS SALVATIERRA 1,116 sq. m. the whole of Lot No. 25 and declared under Tax Decl. No. 11950.

Legal Heirs of Tomas Salvatierra are:

Montano SalvatierraAnselmo SalvatierraDonata SalvatierraFrancisco SalvatierraCecilio SalvatierraLeonila Salvatierra(Exhs. B-1, and 2-B, p. 8, id.).[2]

(Italics supplied)

Thereafter, on June 15, 1970, Venancio sold the whole of Lot No. 27 and a 149-sq. m. portion of Lot 26 for the consideration of P8,500.00 to herein respondent spouses Lino Longalong and Paciencia 

Mariano. The Longalongs took possession of  the said lots.  It  was discovered in  1982 (through a relocation survey) that the 149 sq. m. portion of Lot No. 26 was outside their fence. It turned out that Anselmo Salvatierra was able to obtain a title, Original Certificate of Title No. 0-4221 in his name, the title covering the whole of Lot. No. 26 which has an area of 749 sq. m.

Efforts to settle the matter at the barangay level proved futile because Purita Salvatierra (widow of Anselmo) refused to yield to the demand of Lino Longalong to return to the latter the 149 sq. m. portion of Lot No. 26.

Private respondents Longalong then filed a case with   the RTC for   the reconveyance of   the said portion of Lot 26. The court a quo dismissed the case on the following grounds: 1) that Longalong, et al. failed to establish ownership of the portion of the land in question, and 2) that the prescriptive period of four (4) years from discovery of the alleged fraud committed by defendants predecessor Anselmo Salvatierra within which plaintiffs should have filed their action had already elapsed.[3]

On appeal, the Court of Appeals ruled:

To start with, a vendor can sell only what he owns or what he is authorized to sell (Segura v. Segura, 165 SCRA 368). As to the co-owner of a piece of land, he can of course sell his pro indiviso share therein to anyone (Art. 493, New Civil Code; Pamplona v. Moreto, 96 SCRA 775), but he cannot sell more than his share therein.

The deed of extrajudicial partition with confirmation of previous sale Exh. B or 2 executed by the heirs of Enrique Salvatierra was explicit that the share of Anselmo Salvatierra which he got from his father Macario Salvatierra thru sale, was only Four Hundred Five (405) sq. mts. out of Lot No. 26 (Exhs. B-1 and B-2), the whole lot of which has an area of 749 sq. mts., so that 344 sq. mts. of said lot do not  pertain to Anselmo Salvatierra and his heirs, herein defendants-appellees. This must be the reason why, in said deed of extrajudicial partition, Venancio Salvatierra was still given a portion of Lot No. 26 covered by Tax Declaration No. 11951 (Exh. B-3, p. 7, Rec.), for logically, if the whole of Lot No. 26 measuring 749 sq. mts. had been given to Anselmo Salvatierra, Venancio Salvatierra would no longer be entitled to a portion of said lot. And as both parties to this case do not at all dispute the truth,  correctness, and authenticity of the deed of extrajudicial partition with confirmation of sale Exh. B or 2 dated September 24, 1968, as in fact both parties even marked the same as their own exhibit, we have no choice but simply to enforce the provisions of said deed.

Now, as we have stated earlier, Macario Salvatierra, even before the extrajudicial partition of the three lots  left  by  the  late Enrique Salvatierra among his heirs,  could very well  dispose only of  his pro indiviso share in said lots, as he in fact did on May 4, 1966 in a deed of sale in favor of his son Anselmo Salvatierra; and two years later, on September 24, 1968, when the deed of extrajudicial partition Exh. B or 2 was executed by the heirs of Enrique Salvatierra, it was stipulated that Macarios share in Lot No. 26 was only 405 sq. mts. thereof, which share Macario had already sold to his son Anselmo Salvatierra. As of September 24, 1968, the date of said deed of partition, then, Anselmo Salvatierra already knew that he had only acquired 405 sq. mts. of Lot No. 26 from his father Macario Salvatierra, and yet on May 20, 1980, or 12 years later, he proceeded with the registration of the earlier deed of sale between him and his father and of the whole Lot No. 26 with an area of 749 sq.  mts. although he already knew through the deed of extrajudicial partition Exh. A or 1 that he was only entitled to 405 sq. mts. out of Lot No. 26, and which knowledge he could not deny as he was one of  the signatories to said deed of extrajudicial partition (Exh. B-1 or 2-b).

It   is,   therefore,  obvious  and  clear,  on   the  basis  of   the  evidence on   record,   that  when Anselmo Salvatierra registered the deed of sale Exh. 7 dated May 4, 1966 between him and his father Macario Salvatierra on May 20, 1980, and when he obtained a title in his name over the whole of Lot No. 26 with an area of 749 sq. mts.,  he did so with  intent to defraud the other heirs of the late Enrique Salvatierra, particularly Venancio Salvatierra and the latters heirs and successors-in-interest, for he, Anselmo Salvatierra, knew that he was entitled to only 405 sq. mts. out of the whole Lot No. 26 with  an area of 749 sq. mts. In fact, a closer look at the deed of sale Exh. 7 dated May 4, 1966 between father and son, Macario and Anselmo, reveals that the word and figure SEVEN HUNDRED FORTY NINE (749) sq. mts. written therein appear to have been only superimposed over another word and figure that had been erased, and even the word FORTY NINE was merely inserted and written above the regular line, thereby creating the strong conviction that said word and figure were altered to suit Anselmos fraudulent design (p. 12, Rec.).

Apparently, the lower court failed to examine carefully the deed of extrajudicial partition Exh. B or 2 and the deed of sale Exh. 7 between Macario Salvatierra and his son Anselmo Salvatierra, for had it  done so, it could not have failed to notice that Anselmo Salvatierra received only 405 sq. mts. out of Lot No. 26 from his father Macario Salvatierra, not the whole Lot No. 26 measuring 749 sq. mts. The lower court was also of the mistaken impression that this case involves a double sale of Lot No. 26, when the truth is that Macario Salvatierra could only sell and, therefore, sold only 405 sq. mts. out of Lot No. 26 to his son Anselmo by virtue of the deed of sale Exh. 7, not the whole 749 sq. mts. of said lot, and plaintiffs in turn bought by virtue of the deed of sale Exh. A 149 sq. mts. out of the remaining area of 344 sq. mts. of Lot No. 26 from Venancio Salvatierra, to whom said 344-sq. mt. portion of Lot  No. 26 was given under the deed of partition Exh. B or 2.

Neither  can we agree with   the  lower court   that  even  if  plaintiffs-appellants  had established  their ownership   over   the   149-sq.  mt.   portion   of   Lot  No.   26   in   question,   they   are   already  barred   by prescription to recover said portion from defendants. In this connection, the lower court ratiocinated that an action for reconveyance should be filed within four (4) years from the discovery of the fraud, citing Esconde v. Barlongay, 152 SCRA 603, which in turn cited Babin v. Medalla, 108 SCRA 666, so that since plaintiffs-appellants filed their action for reconveyance only on November 22, 1985 or five years after the issuance of Anselmo Salvatierras title over Lot No. 26 on May 20, 1980, said court held that appellants action for reconveyance against defendants has already prescribed.

At this  juncture, we find the need to remind the court a quo as well  as other trial  courts to keep abreast  with   the   latest   jurisprudence so  as  not   to   cause  possible  miscarriages  of   justice   in   the disposition of the cases before them. In the relatively recent case of Caro v. CA, 180 SCRA 401, the Supreme Court clarified the seemingly confusing precedents on the matter of prescription of actions for reconveyance of real property, as follows:

We disagree. The case of Liwalug Amerold, et al. v. Molok Bagumbaran, G.R. L-33261, September 30, 1987, 154 SCRA 396 illuminated what used to be a gray area on the prescriptive period for an action to reconvey the title to real property and corrollarily, its point of reference:

x x x It must be remembered that before August 30, 1950, the date of the effectivity of the new Civil Code, the Old Code of Civil Procedure (Act No. 190) governed prescription. It provided:

SEC. 43. Other civil actions; how limited. Civil actions other than for the recovery of real property can only be brought within the following periods after the right of action accrues:

3. Within four years: x x x An action for relief on the ground of fraud, but the right of action in such  case shall not be deemed to have accrued until the discovery of the fraud:

xxx xxx xxx

In contract under the present Civil Code, we find that just as an implied or constructive trust in an offspring of the law (Art. 1465, Civil Code), so is the corresponding obligation to reconvey the property and the title thereto in favor of the true owner. In this context, and vis-a-vis prescription, Article 1144 of the Civil Code is applicable.

Article 1144. The following actions must be brought within ten years from the time the right of action accrues:1) Upon a written contract;2) Upon an obligation created by law;3) Upon a judgment;

xxx xxx xxx

An action for reconveyance based on an implied or constructive trust must perforce prescribe in ten years and not otherwise. A long line of decisions of this Court, and of very recent vintage at that, illustrates this rule. Undoubtedly, it is now well-settled that an action for reconveyance based on an implied or constructive trust prescribes in ten years from the issuance of the Torrens title over the property. The only discordant note, it seems, is Balbin v. Medalla, which states that the prescriptive period  for  a  reconveyance action  is   four  years.  However,   this  variance can be explained by  the erroneous reliance on Gerona v. de Guzman. But in Gerona, the fraud was discovered on June 25, 1948, hence Section 43(3) of Act No. 190 was applied, the New Civil Code not coming into effect until August 30, 1950 as mentioned earlier. It must be stressed, at this  juncture, that Article 1144 and Article 1456, are new provisions. They have no counterparts in the old Civil Code or in the old Code of Civil Procedure, the latter being then resorted to as legal basis of the four-year prescriptive period for an action for reconveyance of title of real property acquired under false pretenses.

An action for reconveyance has its basis in Section 53, paragraph 3 of Presidential Decree No. 1529, which provides:

In  all  cases  of   registration  procured  by  fraud,   the  owner  may pursue  all  his   legal  and equitable remedies against the parties to such fraud without prejudice, however, to the rights of any innocent holder of the decree of registration on the original petition or application, x x x.

This provision should be read in conjunction with Article 1456 of the Civil Code, which provides:

Article 1456. If property is acquired through mistake or fraud, the person obtaining it is, by force of law, considered a trustee of an implied trust for the benefit of the person from whom the property comes.

The law thereby creates the obligation of the trustee to reconvey the property and the title thereto in favor of the true owner. Correlating Section 53, paragraph 3 of Presidential Decree No. 1529 and Article 1456 of the Civil Code with Article 1144 (2) of the Civil Code, supra, the prescriptive period for the reconveyance of fraudulently registered real property is ten (10) years reckoned from the date of the issuance of the certificate of title. In the present case, therefore,  inasmuch as Civil  Case No. 

10235 was filed on June 4, 1975, it was well-within the prescriptive period of ten (10) years from the date of the issuance of Original Certificate of Title No. 0-6836 on September 17, 1970.

(All Italics Supplied).

And the above ruling was re-affirmed in  the very recent case of Tale vs. C.A. G.R. No. 101028, promulgated only last April 23, 1992.

Guided by the above clarificatory doctrine on prescription of actions for reconveyance of real property, it is obvious that the lower court erred in relying on the discredited ruling in Esconde v. Barlongay, supra, which case in turn relied on the earlier discredited case of Balbin v. Medalla, also supra, which mistakenly limited the running of the prescriptive period in an action for reconveyance of real property to only four (4) years form the issuance of the certificate of title.

Since  OCT No.  0-4221  over   Lot  No.  26  was   issued   to  Anselmo  Salvatierra  on  May  20,  1980, appellants filing of the instance action for reconveyance on November 22, 1985 was well within the ten (10) year prescriptive period provided by law for such action.

A motion for reconsideration having been denied, petitioners brought this petition to set aside the decision of the respondent appellate court and to affirm in toto the decision of the trial court.

Petitioners   assail   the   decision   of   the   respondent   appellate   court   for   its   failure   to   consider   the application and interpretation of certain provisions of the New Civil Code in the case at bar, namely Articles 1134, 493, 1088, 1544, 1431, 1396, and 1391.[4]

Since petitioners invoke the abovementioned provisions of law, it is apparent that they rely on the theory that this is a case of double sale of Lot No. 26 to both petitioners and respondents Longalong, et al. A perusal of the records and evidence (exhibits and annexes), however, reveals otherwise. Both parties did not dispute the existence and contents of the Extrajudicial Partition with Confirmation of Sale, as both presented them as their respective exhibits (Exh. B-1 and 2). The parties may not have realized it, but the deciding factor of this dispute is this very document itself. It is very clear therein that Macario Salvatierras share in the estate of the deceased Enrique Salvatierra is only 405 sq. m. out of the 749 sq. m. comprising Lot No. 26. Since Venancio Salvatierra, under this document, is to get a portion of Lot No. 26 in addition to Lot No. 27, then it follows that Venancio is entitled to the  remaining 344 sq. m. of Lot No. 26, after deducting the 405 sq. m. share of Macario.

We find no ambiguity  in the terms and stipulations of  the extrajudicial  partition. The terms of the agreement   are   clear   and   unequivocal,   hence   the   literal   and   plain  meaning   thereof   should   be observed.[5] The applicable provision of law in the case at bar is Article 1370 of the New Civil Code which states:

Art. 1370. If the terms of a contract are clear and leave no doubt upon the intention of the contracting parties, the literal meaning of its stipulation shall control.

Contracts which are the private laws of the contracting parties, should be fulfilled according to the literal  sense of   their  stipulations,   if   their   terms are  clear  and  leave no  room  for  doubt  as  to   the intention of the contracting parties, for contracts are obligatory, no matter what their forms maybe, whenever the essential requisites for their validity are present.[6]

As   such,   the   confirmation   of   sale   between   Macario   and   his   son   Anselmo,   mentioned   in   the extrajudicial partition involves only the share of Macario in the estate. The law is clear on the matter that where there are two or more heirs, the whole estate of the decedent is, before its partition, owned in common by such heirs,[7] and hence, the effect of the alienation or the mortgage, with respect to the co-owners, shall be limited to the portion which may be allotted to him in the division upon the termination of the co-ownership.[8]

It  goes without saying, therefore, that what Anselmo bought from his father  in 1966 was only his fathers share in the estate which turned out to be 405 sq. m. of Lot No. 26, as agreed upon during their extrajudicial partition, in which Anselmo was a signatory. The registration of the whole Lot No. 26 in the name of Anselmo Salvatierra was therefore, done with evident bad faith. A careful examination of the Deed of Sale (Exh. 7) dated May 4, 1966 between Macario and Anselmo (father and son) shows that  an alteration was perpetrated by  the superimposition of  the words and figure SEVEN HUNDRED FORTY NINE (749) sq. m. over other words and figures therein. Besides, when Anselmo Salvatierra obtained the Original Certificate of Title No. 0-4221 covering the whole of Lot No. 26 on May 20, 1980, he had already known that he was entitled to only 405 sq. m. of the said lot since the  extrajudicial   partition   has   already   been   executed   earlier   in   1968.   Obviously,   Anselmos   act   of registering the whole Lot No. 26 in his name was intended to defraud Venancio who was then legally  entitled to a certain portion of Lot No. 26 by the extrajudicial partition.

With regard to the issue as to prescription of the action, we agree with the respondent appellate court that this action has not yet prescribed. Indeed, the applicable provision in the case at bar is Art. 1144 of the New Civil Code which provides that:

Art. 1144. The following actions must be brought within ten years from the time the right of action accrues:(1) Upon written contract;(2) Upon an obligation created by law; and(3) Upon a judgment.

Art. 1391[9] of the same code, referred to by petitioners is not in point. This article must be read in conjunction with Art. 1390[10] which refers to voidable contracts. This case at hand involves fraud committed by petitioner Anselmo Salvatierra in registering the whole of Lot No. 26 in his name, with evident bad faith. In effect, an implied trust was created by virtue of Art. 1456 of the New Civil Code which states:

Art. 1456. If property is acquired through mistake or fraud, the person obtaining it is, by force of law, considered a trustee of an implied trust for the benefit of the person from whom the property comes.

Implied   trust   is  defined  as   the   right,  enforceable  solely   in  equity,   to   the  beneficial  enjoyment  of property,   the  legal  title   to  which  is vested  in another and  is   further subdivided  into resulting and constructive trust.[11] While resulting trust is one raised by implication of law and presumed to have been contemplated by the parties; constructive trust, on the other hand, is one raised by construction of law or arising by operation of law.[12]

This case more specifically  involves constructive trust.  In a more restricted sense,  it  is a trust not created by any words, either expressly or impliedly, evincing a direct intention to create a trust, but by the construction of equity in order to satisfy the demands of justice.[13] It does not arise by agreement or intention but by operation of law.[14]

In this connection, we hold that an action for reconveyance of registered land based on an implied trust may be barred by laches. The prescriptive period for such actions is ten (10) years from the date the right of action accrued.[15] We have held in the case of Armamento v. Central Bank[16] that an action for reconveyance of registered land based on implied trust, prescribes in ten (10) years even if  the decree of registration is no longer open to review.

In Duque v. Domingo,[17] especially, we went further by stating:

The registration of an instrument in the Office of the Register of Deeds constitutes constructive notice to the whole world, and, therefore, discovery of the fraud is deemed to have taken place at the time of  registration. Such registration is deemed to be a constructive notice that the alleged fiduciary or trust relationship has been repudiated. It is now settled that an action on an implied or constructive trust prescribes in ten (10) years from the date the right of action accrued.

The complaint for reconveyance was filed by the Longalong spouses on November 22, 1985, only five (5)  years after   the  issuance of   the O.C.T.  No. 0-4221 over Lot No. 26  in  the name of  Anselmo Salvatierra. Hence prescription has not yet set in.

We find no reason to disturb the findings of the respondent Court of Appeals as to facts  its said factual   findings   having   been   supported   by   substantial   evidence   on   record.   They   are   final   and conclusive and may not be reviewed on appeal. The analysis by the Court of Appeals of the evidence on record and the process by which it arrived at its findings on the basis thereof, impel conferment of the Supreme Courts approval on said findings, on account of the intrinsic merit and cogency thereof no less than that Courts superior status as a review tribunal.[18] No reversible errors can be attributed to the findings of the respondent Court of Appeals because the decision herein assailed was properly supported by substantial evidence on record, which were not in anyway impugned by the petitioners.

IN VIEW OF THE FOREGOING CONSIDERATIONS, we resolve to DENY the petition for want of merit, with costs against petitioners. SO ORDERED.

G.R. Nos. L-16696 and L-16702 January 31, 1962

LUCIANO ESCOSURA, DIONISIO ASIS, PRIMITIVO BINALBER, PROCOPIO CIPRIANO, FEDERICO HIPOLITO, CESAR VILLAREAL, and PABLO R. CRUZ, petitioners-appellees, vs.SAN MIGUEL BREWERY, INC., respondent-appellant.

BARRERA, J.:

From the Resolution of the Social Security Commission (in SSC Cases Nos. 33, 37, 38, 39, 40, 41 and 42) directing the San Miguel Brewery, Inc. to pay the claims for sickness benefit allowances of Dionisio   Asis,   Primitivo  Binalber,   Procopio  Cipriano,   Florencio  Hipolito,   Cesar   Villareal,   Luciano 

Escosura, and Pablo R. Cruz, said company appealed to this Court under the provisions of Section 5 (c) of Republic Act 1161, as amended, there being no question of fact involved.

The   facts   of   these   cases,   as   found   by   the   Commission   and   admitted   by   the   parties,   are   as follows:1äwphï1.ñët

Petitioners-appellees are all employees of herein respondent-appellant San Miguel Brewery, Inc. who became compulsorily covered under the Social Security System (now Commission) in September, 1957. At various times during their employment, they fell   ill  and were confined in the hospital  for treatment. For the duration of their confinement, they were given by the employer sick leave pay to the extent of 50% of their wages for the first 3 days and 75% of such pay thereafter, pursuant to its Health, Welfare and Retirement Plan. Such receipt of sick leave pay notwithstanding, the employees claimed for sickness benefit allowances under the Social Security Act for the respective period of their confinement, thus: .

Name of EmployeeAmount of Claim

Period of Confinement.

1. Luciano Escosura P November 27, 1958 to June 1, 1959 or 187 days.

2. Dionisio Asis 19.24 March 20, 1959 to April 12, 1959 or 23 days

3. Primitivo Binalber 15.05 February 2, 1959 to March 2, 1959 or 29 days

4. Procopio Cipriano 25.30 November 16, 1958 to December 28, 1958 or 43 days

5. Federico Hipolito 48.26 January 1, 1959 to February 8. 1959 or 39 days

6. Cesar Villareal 3.70 April 3, 1959 to April 12, 1959 or 10 days

7. Pablo R. Cruz January 24, 1959 to March 1, 1959 of 36 days

They contend that under Section 14(a) of Republic Act 1161, their receipt of sick leave pay less than the full wagedoes not  preclude  them  from claiming  for   the  allowances provided  in   the   law.  The company, for its part, countered that having already received sick leave pay (although not full pay from their employer, the petitioners can not for the same period claim entitlement to the benefits under the Social Security Act as these are exclusive to those not receiving any leave privileges at all from the employer.

Sustaining petitioning employees' contention that the phrase "all leaves of absence with pay" used in the law means leaves of absence with "full" pay, the Commission ordered the employer to advance the sickness allowances demanded by the employees and thereafter to file a claim for reimbursement to the extent of 70% thereof from the System, pursuant to Section 14(b) of the law. The ruling was based on the grounds that (1) when a law or an agreement gives the employee the right of leave of  absence with pay, without any modification or specification of the amount, it could mean nothing but that   the  law or agreement contemplates of   the  full  compensation receivable by  the employee for services rendered; if intended otherwise, some language to that effect must appear; (2) that the use by the legislature of the unqualified word "pay" is indicative of its intention to adopt a uniform basis or  amount   applicable   to   all;   (3)   that   as   commonly   understood,   the   word   "pay"   refers   to   the   full  compensation for services rendered by the employee; (4) that it could not have referred to the sick leave pay agreed upon by the parties, because as used in the law, the term pay refers to all leaves of absence and not confined to sick leaves alone; (5) that the Social Security Act, having been enacted for the welfare of the employees, could not be given an interpretation that would defeat such purpose; 

and  (6)  even supposing  that  hypothetically  a sick  employee,  under   the  petitioners'   theory,  could actually receive more benefits than an able-bodied worker — which is not true in these cases — that fact   does   not  make   the   provision   in   controversy   unreasonable,   because   changes,   adjustments, modifications, eliminations or improvements in the benefits under the remaining private plan may be agreed upon pursuant to Section 9 of the Act.

The issue as thus presented is the interpretation of the phrase "with pay" used in connection with leaves of absence granted to employees.

Section 14(a) of the Social Security Act, applicable to the cases at bar and invoked by both parties, reads:

SEC. 14. Sickness benefit. — (a) Under such rules and conditions as the Commission may prescribe, any covered employee under this Act who, after one year at least from the date of  his   coverage,  on  account  of   sickness  or  bodily   injury   is   confined   in  a  hospital,   or elsewhere with the Commission's approval, shall, for each day of such confinement, be paid   by   his   employer,   or   by   the  System   if   such   person   is   a   voluntary  member,   an allowance equivalent to twenty per centum of his daily rate of compensation, plus five per centum thereof for every dependent if he has any, but in no case shall the total amount of such   daily   allowance   exceed   six   pesos,   or   sixty   per   centum   of   his   daily   rate   of compensation, whichever is the smaller amount, nor paid for a period longer than ninety days in one calendar year: Provided, That he has paid the required premiums for at least six months immediately prior to his confinement: Provided, further, That the payment of such allowance shall begin only after the first seven days of confinement, except when such confinement   is due  to  injury  or   to  any acute disease;  but   in  no case shall  such payment begin before all leaves of absence with pay, 1 if any, to the credit of the employee shall have been exhausted: Provided, further, That any contribution which may become due and payable by the covered employee to the System during his sickness shall  be deducted in installments from such allowances, issuing to him the corresponding official receipt   upon   complete   payment   of   such   contribution:  Provided,   finally,   That   the   total amount of the daily allowances paid to the covered employee under this section shall be deducted  from  the death or  disability  benefit  provided  in  section  thirteen  if  he dies or becomes totally or permanently disabled within five years from the date on which the last of such allowances became due and payable. (Emphasis supplied.) .

As stated, the contention of respondent-appellant San Miguel Brewery, Inc. is that the clause "before all leaves of absence with pay shall have been exhausted" precludes the employees from invoking the benefits of the law, since they have been paid their sick leave although not in full, arguing that if the intention of the law was to require full compensation, it would have used the word "full" to modify "pay". We do not think this to be tenable. On the contrary, the legislative practice seems to be that when the intention is to distinguish between full and partial payment, the appropriate modifying term is used, as it appears in Commonwealth Act 647, governing maternity leave of married women in the service of the Government or any of its instrumentalities, where the law granted "maternity leave with full pay" to permanent and regular female employees who have rendered two or more continuous years of service; "half pay" in case of permanent under regular employees who have rendered less than two years of continuous service, and "maternity leave without pay" to temporary employees.

On the other hand, Republic Act 679 regulating the employment of women and children in commercial or industrial establishments or other place of labor, provides in its Section 8 that "the employer shall  grant to any woman employed by him who may be pregnant vacation leave with pay for six weeks prior to the expected date of delivery and for another eight weeks after normal delivery or miscarriage at the rate of not less than 60% of her regular or average weekly wages".

Again, in Republic Act 843, Section 98(a), granting vacation and sick leaves to judges of municipal courts and justices of the peace, the law simply said that they "shall be entitled annually to 15 days vacation and 15 days sick leave with pay".

Finally, in Article 1695 of the new Civil Code, it is provided that "househelpers shall not be required to work more than 10 hours a day. Every househelper shall be allowed four days vacation each month with pay".   In all   these  laws,  it   is not disputed  that  the phrase "leave with pay" used without any qualifying adjective, meant that the employee was entitled to full compensation during the period of his leave of absence.

Moreover, let it be noted that the present cases arose2 before the Social Security Act was amended by Republic Act 2658, whereby the phrase "before all leaves of absence with pay" was changed to "before all sick leaves of absence with pay". It is not denied that with respect to vacation leaves with pay, full payment is meant. It is only with respect to sick leaves that the employer gives compensation less   than   full.   Inasmuch as   the   law  applicable   to   the  present   case  did  not   distinguish   between vacation and sick  leaves,   it  can not be successfully  claimed that  the  law before  the amendment, meant full pay for vacation leave and less than full pay with regard to sick leaves.

To uphold the theory of respondent-appellant that as long as the employee receives any amount as sick leave pay by virtue of a private benefit plan, the employee can not avail of the privileges under the Social Security Act, would be to enable the employer to defeat the purposes of the law. As pointed out by the Social Security Commission: .

An employer, by his unilateral act, could credit the employee with some sickness benefits and the employee's consent as to the amount thereof would be immaterial. If we were to follow the argument of counsel for respondent, an employer could give his employees an infinitesimally small amount of sick leave pay for an indefinite period and thus perpetually deny said employees sickness benefits under the Social Security Act. It is thus seen that without the required standards which would serve as a guide, an employer could forever frustrate   the salutary  purpose of   the  law. Thus,  an employer  may grant  his  employee sickness  benefit   of   one   centavo  a  day   for   as   long  as   he  may  be   ill   and,  under   the interpretation of counsel for petitioner (should be respondent) this would constitute a bar to the employee's enjoyment of sickness benefits under the Social Security Act. We do not think that Congress intended to give such power to the employer as to make him capable of rendering a provision of the Act impotent and inoperative.

It is also contended for the respondent-employer that if the phrase in question be interpreted to mean full  pay,  an employee could  receive more benefits  when sick  than when he  is  well  and  renders service, thereby imposing upon the employer an additional burden. Under the facts of the cases at bar, and the provisions of the law applicable thereto, the respondent Company would not be required to pay more than the employee's full wage. Under its private benefit plan, the most that it gives to a sick employee is 75% of the latter's full compensation. What it would be required to pay under Section 14(a) of the Social Security Act would be merely 30% of a maximum of 60% of the daily rate of compensation, or 18% of the daily wage. This is so, because under paragraph (b) of Section 14, the employer  is entitled to the reimbursement by the System of 70% per centum of the daily benefits granted the employee under the law. Add this to the 75% payable under the private plan and it would give a total of only 93% of the daily rate of wage of the employee.

Besides,  the employer  is not without any remedy. Section 9 of  the Social Security Act gives  the employer and employee the right to agree on "any changes, adjustments, modifications, eliminations or  improvements  in  the benefits   to  be available under  the remaining private plan,  which may be necessary to adopt by reason of the reduced contribution thereto as a result of the integration" of the benefits under the Act and those under the private benefit plan enforced by the Company.

Finding no reason to disturb the resolution of the Social Security Commission appealed from, the same is hereby affirmed, with costs against the appellant. So ordered.

G.R. No. L-36049 May 31, 1976

CITY OF NAGA, VICENTE P. SIBULO, as Mayor, and JOAQUIN C. CLEOPE, as Treasurer of the City of Naga,petitioners, vs.CATALINO AGNA, FELIPE AGNA and SALUD VELASCO, respondents.

MARTIN, J.:

Petition for review on certiorari, which We treat as special civil action, of the decision of the Court of  First Instance of Camarines Sur in Civil Case No. 7084, entitled Agna, et al. versus City of Naga, et al.,  declaring  Ordinance No.  360 of   the  City  of  Naga enforceable   in  1971  the year   following  its approval  and  requiring petitioners   to  pay  to  private  respondents  the  amounts sought   for   in   their complaint plus attorney's fees and costs. Included in the present controversy as proper parties are Vicente P. Sibulo and Joaquin C. Cleope, the City Mayor and City Treasurer of the City of Naga, respectively.

On   June  15,   1970,   the  City   of  Naga  enacted  Ordinance  No.   360   changing  and  amending   the graduated tax on quarterly gross sales of merchants prescribed in Section 3 of Ordinance No. 4 of the City of Naga to percentage tax on gross sales provided for in Section 2 thereof. Pursuant to said ordinance, private respondents paid to the City of Naga the following taxes on their gross sales for the quarter from July 1, 1970 to September 30, 1970, as follows:

Catalino Agna paid P1,805.17 as per Official Receipt No. 1826591;

Felipe Agna paid P625.00 as per Official Receipt No. 1826594; and

Salud Velasco paid P129.81 as per Official Receipt No. 1820339.

On February 13, 1971, private respondents filed with the City Treasurer of the City of Naga a claim for refund of   the   following  amounts,   together  with   interests   thereon  from  the  date  of  payments:  To Catalino Agna, P1,555.17; to Felipe Agna, P560.00; and to Salud Velasco, P127.81, representing the difference between the amounts they paid under Section 3, Ordinance No. 4 of the City of Naga, i.e., P250.00; P65.00 and P12.00 respectively. They alleged that under existing law, Ordinance No. 360, which amended Section 3, Ordinance No. 4 of the City of Naga, did not take effect in 1970, the year it was approved but  in the next succeeding year after the year of its approval, or  in 1971, and that  therefore,   the   taxes  they paid  in  1970 on  their  gross sales  for   the quarter   from July  1,  1970  to September 30, 1970 were illegal and should be refunded to them by the petitioners.

The City Treasurer denied the claim for refund of the amounts in question. So private respondents filed a complaint with the Court of First Instance of Naga (Civil Case No. 7084), seeking to have Ordinance No. 360 declared effective only in the year following the year of its approval, that is, in  1971; to have Sections 4, 6 and 8 of Ordinance No. 360 declared unjust, oppressive and arbitrary, and therefore, null and void; and to require petitioners to refund the sums being claimed with interests thereon from the date the taxes complained of were paid and to pay all legal costs and attorney's fees in the sum of P1,000.00. Private respondents further prayed that the petitioners be enjoined from enforcing Ordinance No. 360.

In   their   answer,   the   petitioners   among  other   things,   claimed   that   private   respondents  were   not "compelled" but voluntarily made the payments of their taxes under Ordinance No. 360; that the said ordinance was published  in  accordance  with   law;   that   in  accordance with  Republic  Act  No.  305 (Charter of the City of Naga) an ordinance takes effect after the tenth day following its passage unless otherwise stated in said ordinance; that under existing law the City of Naga is authorized to impose certain conditions to secure and accomplish the collection of sales taxes in the most effective manner. As special and affirmative defenses, the petitioners allege that the private respondents have no cause of action against them; that granting that the collection of taxes can be enjoined. the complaint does not allege facts sufficient to  justify the issuance of a writ  of preliminary injunction; that the refund prayed for by the private respondents is untenable; that petitioners Vicente P. Sibulo and Joaquin C. Cleope,  the City Mayor and Treasurer of  the City of  Naga, respectively are not proper parties  in interest;   that   the   private   respondents   are   estopped   from   questioning   the   validity   and/or constitutionality of the provisions of Ordinance No. 360. Petitioners counterclaimed for P20,000.00 as exemplary damages, for the alleged unlawful and malicious filing of the claim against them, in such amount as the court may determine.

During the hearing of the petition for the issuance of a writ of preliminary injunction and at the pre-trial conference as well  as at   the  trial  on  the merits of   the case,   the parties agreed on the  following stipulation of facts: That on June 15, 1970, the City Board of the City of Naga enacted Ordinance No. 360 entitled "An ordinance repealing Ordinance No. 4, as amended,  imposing a sales tax on the quarterly sales or receipts on all businesses in the City of Naga," which ordinance was transmitted to the City Mayor for approval or veto on June 25, 1970; that the ordinance was duly posted in the designated places by the Secretary of the Municipal Board; that private respondents voluntarily paid the gross sales tax, pursuant to Ordinance No. 360, but that on February 15, 1971, they filed a claim for refund with the City Treasurer who denied the same.

On October 9, 1971, the respondent Judge rendered judgment holding that Ordinance No. 360, series of 1970 of the City of Naga was enforceable in the year following the date of its approval, that is, in 1971 and required the petitioners to reimburse the following sums, from the date they paid their taxes to the City of Naga: to Catalino Agna, the sum of P1,555.17; to Felipe Agna, P560.00; and to Salud Velasco,   P127.81   and   the   corresponding   interests   from   the   filing   of   the   complaint   up   to   the 

reimbursement of   the amounts plus  the sum of  P500.00 as attorney's   fees and  the costs of   the proceedings.

Petitioners' submit that Ordinance No. 360, series of 1970 of the City of Naga, took effect  in the quarter  of  the year of  its approval,   that   is  in July 1970,  invoking Section 14 of  Republic Act  No. 305, 1 as  amended,  otherwise  known as   the  Charter  of   the  City  of  Naga,  which,  among  others, provides that "Each approved ordinance ... shall take effect and be enforced on and after the 10th day following its passage unless otherwise stated in said ordinance ... ". They contend that Ordinance No. 360 was enacted by the Municipal Board of the City of Naga on June 15, 1970 2 and was transmitted to the City Mayor for his approval or veto on June 25, 1970 3 but it was not acted upon by the City Mayor   until   August   4,   1970.  Ordinarily,   pursuant   to   Section   14   of  Republic   Act  No.   305,   said ordinance should have taken effect after the 10th day following its passage on June 15, 1970, or on June 25, 1970. But because the ordinance itself provides that it shall take effect upon its approval, it  becomes necessary to determine when Ordinance No. 360 was deemed approved. According to the same Section 14 of Republic Act No. 305, "if within 10 days after receipt of the ordinance the Mayor does not return it with his veto or approval 4 the ordinance is deemed approved." Since the ordinance in question was not returned by the City Mayor with his veto or approval within 10 days after he received it on June 25, 1970, the same was deemed approved after the lapse of ten (10) days from June 25, 1970 or on July 6, 1970. On this date, the petitioners claim that Ordinance No. 360 became effective. They further contend that even under Section 2, of Republic Act No. 2264 (Local Autonomy Acts) 5 which expressly provides: "A tax ordinance shall go into effect on the fifteenth day after its passage unless the ordinance shall provide otherwise', Ordinance No. 360 could have taken effect on June 30, 1970, which is the fifteenth day after its passage by the Municipal Board of the City of Naga on June 15, 1970, or as earlier explained, it could have taken effect on July 6, 1970, the date the ordinance was deemed approved because the ordinance itself provides that it shall take effect upon its approval. Of the two provisions invoked by petitioners to support their stand that the ordinance in question  took effect   in   the year  of   its approval,   it   is  Section 2 of  Republic  Act  No. 2264  (Local  Autonomy Act) that is more relevant because it is the provision that specifically refers to effectivity of  a tax ordinance and being a provision of much later law it is deemed to have superseded Section 14 of Republic Act No. 305 (Charter of the City of Naga) in so far as effectivity of a tax ordinance is concerned.

On   the  other  hand,  private   respondents  contend   that  Ordinance  No.   360  became effective   and enforceable in 1971, the year following the year of its approval, invoking Section 2309 of the Revised Administrative Code which provides:

Section 2309.  Imposition of tax and duration of license.—A municipal license tax already in existence shall be subject to change only by ordinance enacted prior to the 15th day of December of any year after the next succeeding year, but an entirely new tax may be created by any ordinance enacted during the quarter year effective at the beginning of any subsequent quarter.

They submit that since Ordinance No. 360, series of 1970 of the City of Naga, is one which changes the existing graduated sales tax on gross sales or receipts of dealers of merchandise and sari-sari merchants provided for in Ordinance No. 4 of the City of Naga to a percentage tax on their gross sales prescribed in the questioned ordinance, the same should take effect in the next succeeding year after the year of its approval or in 1971.

Evidently,   the   divergence   of   opinion   as   to   when   Ordinance   No.   360   took   effect   and   became enforceable is mainly due to the seemingly apparent conflict between Section 2309 of the Revised Administrative Code and Section 2 of Republic Act No. 2264 (Local Autonomy Act). Is there really such a conflict in the above-mentioned provisions? It will be easily noted that Section 2309 of the Revised  Administrative  Code  contemplates  of   two   types  of  municipal  ordinances,  namely:   (1)  a 

municipal ordinance which changes a municipal license tax already in existence and (2) an ordinance which creates an entirely new tax. Under the first type, a municipal license tax already in existence shall be subject to change only by an ordinance enacted prior to the 15th day of December of any year after the next succeeding year. This means that the ordinance enacted prior to the 15th day of December changing or repealing a municipal license tax already in existence will have to take effect in next succeeding year. The evident purpose of the provision is to enable the taxpayers to adjust themselves to the new charge or burden brought about by the new ordinance. This is different from the second type of a municipal ordinance where an entirely new tax may be created by any ordinance enacted during the quarter year to be effective at the beginning of any subsequent quarter. We do not find any such distinction between an ordinance which changes a municipal  license tax already in existence and an ordinance creating an entirely new tax in Section 2 of Republic Act No. 2264 (Local Autonomy Act) which merely refers to a "tax ordinance" without any qualification whatsoever.

Now to the meat of the problem in this petition. Is not Section 2309 of the Revised Administrative Code deemed repealed or abrogated by Section 2 of Republic Act No. 2264 (Local Autonomy Act) in so far as effectivity of a tax ordinance is concerned? An examination of Republic Act No. 2264 (Local Autonomy   Act)   fails   to   show   any   provision   expressly   repealing   Section   2309   of   the   Revised Administrative Code. All that is mentioned therein is Section 9 which reads:

Section 9 — All acts, executive orders, administrative orders, proclamations or parts   thereof,   inconsistent  with  any of   the provisions of   this Act  are hereby repealed and modified accordingly.

The  foregoing  provision  does  not  amount   to  an  express   repeal  of  Section  2309 of   the  Revised Administrative Code. It is a well established principle in statutory construction that a statute will not be construed as repealing prior acts on the same subject in the absence of words to that effect unless there is an irreconcilable repugnancy between them, or unless the new law is evidently intended to supersede all prior acts on the matter in hand and to comprise itself the sole and complete system of legislation on that subject. Every new statute should be construed in connection with those already existing   in   relation  to   the  same subject  matter  and all  should be  made  to harmonize  and stand together, if they can be done by any fair and reasonable interpretation ... . 6 It will also be noted that Section 2309 of the Revised Administrative Code and Section 2 of Republic Act No. 2264 (Local Autonomy Act) refer to the same subject matter-enactment and effectivity of a tax ordinance. In this respect  they can be considered in pari materia.  Statutes are said to be in pari materia when they relate to the same person or thing, or to the same class of persons or things, or have the same purpose or object. 7 When statutes are in pari materia, the rule of statutory construction dictates that they should be construed together. This is because enactments of the same legislature on the same subject matter are supposed to form part of one uniform system; that later statutes are supplementary or complimentary to the earlier enactments and in the passage of its acts the legislature is supposed to have in mind the existing legislation on the same subject and to have enacted its new act with reference thereto. 8 Having thus in mind the previous statutes relating to the same subject matter, whenever   the  legislature  enacts  a new  law,   it   is  deemed  to  have  enacted   the  new provision   in accordance with the legislative policy embodied in those prior statutes unless there is an express repeal of  the old and they all  should be construed together. 9 In construing them the old statutes relating to the same subject matter should be compared with the new provisions and if possible by reasonable construction, both should be so construed that effect may be given to every provision of each. However, when the new provision and the old relating to the same subject cannot be reconciled the former shall prevail as it is the latter expression of the legislative will. 10 Actually we do not see any conflict between Section 2309 of the Revised Administrative Code and Section 2 of the Republic Act No. 2264 (Local Autonomy Act). The conflict, if any, is more apparent than real. It is one that is not incapable of reconciliation. And the two provisions can be reconciled by applying the first clause of Section 2309 of the Revised Administrative Code when the problem refers to the effectivity of an ordinance changing or repealing a municipal license tax already in existence. But where the problem 

refers to effectivity of an ordinance creating an entirely new tax, let Section 2 of Republic Act No. 2264 (Local Autonomy Act) govern.

In the case before Us, the ordinance in question is one which changes the graduated sales tax on gross sales or receipts of dealers of merchandise and sari-sari merchants prescribed in Section 3 of Ordinance No.  4  of   the City  of  Naga  to  percentage  tax on  their  gross sale-an  ordinance which definitely falls within the clause of Section 2309 of the Revised Administrative Code. Accordingly it should be effective and enforceable in the next succeeding year after the year of its approval or in 1971 and private respondents should be refunded of the taxes they have paid to the petitioners on their gross sales for the quarter from July 1, 1970 to September 30, 1970 plus the corresponding interests from the filing of the complaint until reimbursement of the amount.

IN VIEW OF THE FOREGOING, the instant petition is hereby dismissed. SO ORDERED.

G.R. No. L-38019 May 16, 1980

PEOPLE OF THE PHILIPPINES, petitioner, vs.SIMEONA MARTIN and HERMIN ARCEO, respondents.

DE CASTRO, J.:

Hermin E. Arceo and Simeona Martin, private respondents herein, were charged in the Court of First Instance of Rizal in an information 1 which reads as follows:têñ.£îhqwâ£

That on or about the 5th day of April 1972, in the municipalities of Bocaue and Guiguinto, province of Bulacan, Philippines, and within the jurisdiction of this Honorable  Court,   the   said   accused  Hermin  E.  Arceo  and  Simeona  Martin, conspiring and confederating  together and helping each other,  did  then and there wilfully,  unlawfully and feloniously, have in  their possession such false and counterfeit science stamps worth P90,080.00 for, the purpose of using and selling the same in the payment of internal revenue tax, and in fact sold and offered  for  sale a part  of   the same, with   intent  of  gain  thus defrauding  the government.

On motions to quash, 2 filed separately by the accused but with the common ground that the facts charged do not constitute an offense, and over the opposition filed by the Fiscal 3 respondent judge, dismissed the case saying: têñ.£îhqwâ£

As the Court sees  it,   this  is a case of  legislative omission.  When Congress enacted Act 5448 it failed to punish the possession and utterance of counterfeit science stamp tax. Under the circumstances, the court mindful of the injunction that  criminal  statutes should  be construed strictly,  has  no  alternative  but   to dismiss the case.

In arriving at his conclusion, respondent judge expressed the opinion that the word "penalties" found in Sec. 4 of R.A. No. 5448 refers to "administrative" penalties, like administrative fines provided for in the National Internal Revenue Code (NIRC for short), basing this view on Sec. 5 of the same Act, which   speaks   of   "taxes   and   penalties"  which   should   be   turned   over   by   certain   officials   to   the Treasurer of the Philippines.

Plainly, the resolution of the issue raised in this petition hinges on the interpretation of Sec. 4 of R.A. No. 5448 which reads: têñ.£îhqwâ£

Section   4. Imposition of additional stamp taxes —   In   addition   to   the documentary   stamp   taxes,   imposed   under   Sections   211   to   235   of Commonwealth Act  No. 466, as amended, otherwise known as the National Internal Revenue Code, there are hereby imposed science stamp taxes equal to  one hundred per cent   thereof except  that   in  addition  to  the documentary stamp   taxes   on   tax   clearance   certificates   under   Section   225   thereof,   the science stamps shall  be as follows: fifty pesos on each certificate  for a  first class passenger; thirty pesos on each certificate for a second or tourist class passenger;   and   five   pesos   on   each   certificate   for   a   third-class   or   storage passenger. ...

The   tax   imposed  herein  shall   be  collected  at   the  same   time,   in   the  same manner and subject to the same penalties as the documentary stamp imposed under the National Internal Revenue Code, as amended.

As already stated, the respondent  judge interpreted the word "penalties"  in phrase "subject to the same penalties", as administrative fines, not penalties imposed for a criminal offense, by a court of justice after proper criminal proceedings. In this sense, "penalties" would have reference to fines to be imposed in cases of improper or incorrect collection of the tax with respect to the amount and to the time of payment thereof, not as penalties imposed on acts considered as criminal offenses under the law.

In support of this interpretation, Sec. 9 of Republic Act 5448 is also cited with its heading: "Penal Provisions", the contention being that this is the only provision in said Act, imposing penalties for a criminal offense after proper judicial proceedings. It is thus contended, as so held by the respondent judge in his order complained of, that there is actually no provision in Republic Act 5448 punishing the acts of possession or use of counterfeit science stamps which are the criminal offenses with which private respondents are charged in the criminal case involved in this petition.

We are constrained to disagree with respondents submission.

In the sense respondents would construe the word "penalties"  in Sec. 4 of Republic Act 5448 as referring to fines incident to the collection of the science stamp tax, the same is clearly comprehended within   the   purview   of   the   phrase   "at   the   same   time   and   in the same manner"   particularly   the underscored portion,  even without  the phrase subject   to  the same penalties as  the documentary stamp tax", that follows in Sec. 4 of Republic Act 5448. When the law requires collection to be in the "same manner" as documentary stamp tax, the collection of fines in the cases provided therein may already  be   included,   such  as   those  mentioned   in  Sec.  237   to  239  of   the  NIRC.  The  penalties mentioned in the phrase "subject to the same penalties" would then refer to Sec. 240 of the same Code, which are for specific offenses enumerated therein, thereby investing Republic Act 5448 with the character of completeness, not that of  incompleteness which would be against all  reasonable presumptions as to how the legislative body performs its functions. Thus, the constitutionality of its enactments is a presumption well engrained in our legal system. For ready reference, Sec. 240 of the NIRC is quoted: têñ.£îhqwâ£

SEC.   240.   Falsification   or   counterfeiting,   restoration,   or   alteration   of documentary stamps; possession or use of false, counterfeit restores, or altered stamps.  —  Any   person   who  makes,   sells,   or   uses,   any   false,   counterfeit restored, or altered documentary stamps, or makes, sells, or uses any die for 

printing or making stamps which are in limitation of or purport to be a lawful stamps or die of the kind required by the provisions of this title, or who erases the cancellation marks on any stamp previously used or who alters the written or  printed   figures  or   letters  or   cancellation  marks  on  any  stamp previously used, or who has in his possession any  such   false,   counterfeit   restored,  or altered   stamp  or   die for the purpose of using the   same   in   the   payment   of internal revenue tax or in securing any exemption or privilege conferred by this Code, or who procures the commission of any such offense by another, shall for each offense be fined in a sum not less than one thousand pesos nor more than five thousand pesos and imprisoned for a term of not less than one year nor more than five years. (Emphasis supplied).

It is, indeed, unthinkable that those acts enumerated in Sec. 240 of the NIRC which are expressly made punishable in order to prevent the thwarting of the purpose of the imposition of the documentary stamp taxes as revenue measure were left out or omitted, much less intentionally, as suggested, in the science stamp tax statute which must be provided with penal sanctions as those embodied in Sec. 240 of the NIRC, to be truly effective for the attainment of its purpose.

With the certainty in the mind of the Court that the legislative body, in enacting Republic Act 5448 and relating it to the documentary stamp tax provisions of the NIRC in the manner it did, intended to make the later  law as effective and fool-proof as the earlier  statute, considering  their kindred aims and objectives, and therefore are in pari materia with each other, We have no hesitation in adopting the construction  of  Sec.  4  of  Republic  Act  5448 as  providing  penalties   for   the  same acts  as   those enumerated in Sec. 240 of the NIRC 4 Which clearly include those charged in the information filed against private respondents. It may even be more accurate to say that more than just statutes in pari materia with each other, Republic Act 5448 is an amplification of the NIRC, as may be gleaned from the provisions of Sec. 4 of Republic Act 5448 which states that "in addition to the documentary stamp taxes imposed under Sections 211 to 235 of Commonwealth Act No. 466, as amended, otherwise known as the National Internal Revenue Code, there are hereby imposed science stamp taxes, etc." The second paragraph of  the same Section 4 which provides that "that  tax  imposed herein shall be ... subject to the same penalties as the documentary stamp imposed under the National Internal Revenue  Code,   as   amended,"   should,   accordingly,   be   interpreted   as   referring   to   the   penalties imposed for the prohibited acts specified in Sec. 240 of the NIRC, designed to protect the integrity of  both kind of stamp taxes, for the full attainment of the purpose and aim of both statutes as revenue measures, and prevent any form of subversion thereof.

Significantly, pursuant to the powers granted him under Sec. 6 of Republic Act 5448, to promulgate rules and regulations relating to the collection of the taxes accruing to the Special Science Fund as may   be   necessary,   the   Secretary   of   Finance   issued   Revenue  Memorandum   Circular   No.   43-68 5 approved on December 13, 1968, which provides inter alia: têñ.£îhqwâ£

Section 1. — Section 4 of the law (meaning RA 5448) makes it mandatory to collect an additional science stamp tax. ...

The science stamp tax shall be collected at the same time in the same manner and subject   to   the  same penalties  as   the  documentary  stamp  tax   imposed under Sections 237 to 240 of the Tax Code and Section 9 of the law (meaning RA 5448).

Note that Sec. 240 of the Tax Code is specifically mentioned as applicable to the science stamp tax,  not just the "collection" thereof as is the narrow and restricted manner by which Section 4 of Republic Act 5448 is being construed by the respondents. Administrative interpretation of the law (Republic Act 5448) considering as incorporated therein Sec. 240 of the NIRC accords with our interpretation. As 

provided under rules of statutory construction, administrative interpretations of a law exerts weighty influence in the judicial construction of statutes.6

With the interpretation of the disputed provision as arrived at and explained above, the proposition strongly relied upon by the respondents relative to the strict construction of penal statutes, so as not to extend the plain terms thereof that might create offenses by mere implication not so intended by the  legislative body 7 loses  its  force and vigor.  It  strains  the  imagination  to  think  that   in  imposing "additional stamp" as so provided in Sec. 4 of Republic Act 5448, to be known as science stamp taxes, to what is called documentary stamp taxes, Congress failed to provide the same safeguards for both kind of taxes, particularly against what is already known as the most facile form and common manner of subverting the imposition of this kind of taxes — stamp taxes — that of counterfeiting the stamps,   and   the   possession   or   use   of   counterfeit   stamps,   the   very   acts   with   which   private respondents are charged.

The  law  is,   therefore,  hereby declared  to  contain  explicitly   clear  provision,  particularly   in  Sec.  4 thereof, for the punishment as criminal offense of the acts charged in the information subject of the instant petition. In so declaring, far from violating the rule of strict construction of penal statutes, We are giving the law, Republic Act 5448, the only rational  interpretation called for, a departure from which would be to act not in conformity with the proper exercise of our judicial power of interpreting the laws, which, primarily, is to give effect to the manifest and plain legislative intent. 8

WHEREFORE, the order complained of is hereby set aside, and let this case be remanded to the court of origin for proper proceedings under the information already filed against private respondents.

SO ORDERED.

G.R. No. 73155 July 11, 1986

PATRICIO TAN, FELIX FERRER, JUAN M. HAGAD, SERGIO HILADO, VIRGILIO GASTON, CONCHITA MINAYA, TERESITA ESTACIO, DESIDERIO DEFERIA, ROMEO GAMBOA, ALBERTO LACSON, FE HOFILENA, EMILY JISON, NIEVES LOPEZ AND CECILIA MAGSAYSAY, petitioners, vs.THE COMMISSION ON ELECTIONS and THE PROVINCIAL TREASURER OF NEGROS OCCIDENTAL,respondents.

ALAMPAY, J.:

Prompted by the enactment of Batas Pambansa Blg. 885-An Act Creating a New Province in the Island of Negros to be known as the Province of Negros del Norte, which took effect on December 3, 1985, Petitioners herein, who are residents of the Province of Negros Occidental, in the various cities and municipalities therein, on December 23, 1985, filed with this Court a case for Prohibition for the purpose of  stopping  respondents Commission on Elections  from conducting  the plebiscite  which, pursuant to and in implementation of the aforesaid law, was scheduled for January 3, 1986. Said law provides:

SECTION   1.   The   Cities   of   Silay,   Cadiz,   and   San   Carlos   and   the  municipalities   of Calatrava, Taboso, Escalante, Sagay, Manapla, Victorias, E.R. Magalona; and Salvador Benedicto, all in the northern portion of the Island of Negros, are hereby separated from the province to be known as the Province of Negros del Norte.SEC. 2. The boundaries of the new province shall be the southern limits of the City of Silay, the Municipality of Salvador Benedicto and the City of San Carlos on the south and the territorial limits of the northern portion to the Island of Negros on the west, north and east, comprising a territory of 4,019.95 square kilometers more or less.SEC. 3. The seat of government of the new province shall be the City of Cadiz.SEC. 4. A plebiscite shall be conducted in the proposed new province which are the areas affected within a period of one hundred and twenty days from the approval of this Act. After the ratification of the creation of the Province of Negros del Norte by a majority of the votes cast in such plebiscite, the President of the Philippines shall appoint the first officials of the province.SEC. 5. The Commission on Elections shall conduct and supervise the plebiscite herein provided, the expenses for which shall be charged to local funds.SEC. 6. This Act shall takeeffect upon its approval.(Rollo, pp. 23-24)Petitioners  contend  that  Batas  Pambansa Blg.  885  is  unconstitutional  and  it   is  not   in complete   accord  with   the  Local  Government  Code  as   in  Article  XI,  Section   3  of  our Constitution, it is expressly mandated that—See.   3.   No   province,   city,   municipality   or   barrio   may   be   created,   divided,   merged, abolished,  or   its  boundary  substantially  altered,  except   in  accordance with   the criteria established in the local government code, and subject to the approval by a majority of the votes in a plebiscite in the unit or units affected.

Section 197 of the Local Government Code enumerates the conditions which must exist to provide the legal basis for the creation of a provincial unit and these requisites are:

SEC. 197. Requisites for Creation. A province may be created if it has a territory of at least three   thousand   five   hundred  square   kilometers,   a   population   of  at   least   five   hundred 

thousand persons, an average estimated annual  income, as certified by the Ministry of Finance, of not less than ten million pesos for the last three consecutive years, and its creation shall not reduce the population and income of the mother province or provinces at the time of said creation to less than the minimum requirements under this section. The territory need not be contiguous if it comprises two or more islands.The average estimated annual income shall include the income alloted for both the general and   infrastructural   funds,  exclusive  of   trust   funds,   transfers   and  nonrecurring   income. (Rollo, p. 6)

Due to the constraints brought about by the supervening Christmas holidays during which the Court was   in   recess  and unable   to   timely  consider   the  petition,  a  supplemental  pleading  was   filed  by petitioners on January 4, 1986, averring therein that the plebiscite sought to be restrained by them was held on January 3, 1986 as scheduled but that there are still serious issues raised in the instant  case affecting the legality, constitutionality and validity of such exercise which should properly be passed upon and resolved by this Court.

The plebiscite was confined only to the inhabitants of the territory of Negros del Nrte, namely: the�  Cities of Silay, Cadiz, and San Carlos, and the municipalities of Calatrava, Taboso, Escalante, Sagay, Manapla, Victorias, E.B. Magalona and Don Salvador Benedicto. Because of the exclusions of the voters from the rest of the province of Negros Occidental, petitioners found need to change the prayer of their petition "to the end that the constitutional issues which they have raised in the action will be ventilated and given final resolution.'"At the same time, they asked that the effects of the plebiscite which they sought to stop be suspended until the Supreme Court shall have rendered its decision on the very fundamental and far-reaching questions that petitioners have brought out.

Acknowledging in their supplemental petition that supervening events rendered moot the prayer in their initial petition that the plebiscite scheduled for January 3, 1986, be enjoined, petitioners plead, nevertheless, that-

...  a writ  of Prohibition be  issued, directed  to Respondent Commission on Elections  to desist from issuing official proclamation of the results of the plebiscite held on January 3, 1986.

Finding that the exclusion and non-participation of the voters of the Province of Negros Occidental other than those living within the territory of the new province of Negros del Norte to be not in accordance with the Constitution, that a writ of mandamus be issued, directed to the respondent Commission on Elections, to schedule the holding of another plebiscite at which all the qualified voters of the entire Province of Negros Occidental as now existing shall participate, at the same time making pronouncement that the plebiscite held on January 3, 1986 has no legal effect, being a patent legal nullity;

And  that  a  similar  writ  of  Prohibition  be   issued,  directed   to   the   respondent  Provincial Treasurer, to desist from ordering the release of any local funds to answer for expenses incurred in the holding of such plebiscite until ordered by the Court. (Rollo pp. 9-10).

Petitioners further prayed that the respondent COMELEC hold in abeyance the issuance of any official proclamation of the results of the aforestated plebiscite.

During the pendency of this case, a motion that he be allowed to appear as amicus curiae in this case (dated December 27, 1985 and filed with the Court on January 2, 1986) was submitted by former Senator Ambrosio Padilla. Said motion was granted in Our resolution of January 2, 1986.

Acting   on   the   petition,   as   well   as   on   the   supplemental   petition   for   prohibition  with   preliminary injunction with prayer for restraining order, the Court, on January 7, 1986 resolved, without giving due course to the same, to require respondents to comment, not to file a motion to dismiss. Complying with   said   resolution,   public   respondents,   represented  by   the  Office   of   the  Solicitor  General,   on January 14, 1986, filed their Comment, arguing therein that the challenged statute.-Batas Pambansa 885, should be accorded the presumption of legality. They submit that the said law is not void on its face and that the petition does not show a clear, categorical and undeniable demonstration of the supposed  infringement  of   the  Constitution.  Respondents  state   that   the  powers  of   the  Batasang-Pambansa to enact the assailed law is beyond question. They claim that Batas Pambansa Big. 885 does not infringe the Constitution because the requisites of the Local Government Code have been complied with. Furthermore, they submit that this case has now become moot and academic with the proclamation of the new Province of Negros del Norte.

Respondents argue that the remaining cities and municipalities of the Province of Negros Occidental not included in the area of the new Province of Negros del Norte, de not fall within the meaning and scope of the term "unit or units affected", as referred to in Section 3 of Art. XI of our Constitution. On this reasoning, respondents maintain that Batas Pambansa Blg. 885 does not violate the Constitution, invoking and citing the case of Governor Zosimo Paredes versus the Honorable Executive Secretary to the President, et al. (G.R.   No.   55628,   March   2,   1984   (128   SCRA   61),   particularly   the pronouncements therein, hereunder quoted:

1.  Admittedly,this   is  one of   those  cases  where   the  discretion  of   the  Court   is  allowed considerable leeway. There is indeed an element of ambiguity in the use of the expression 'unit   or   units   affected'.   It   is   plausible   to   assert   as   petitioners   do   that   when   certain Barangays are separated  from a parent municipality  to  form a new one, all   the voters therein are affected. It is much more persuasive, however, to contend as respondents do that the acceptable construction is for those voters, who are not from the barangays to be separated, should be excluded in the plebiscite.

2. For one thing, it is in accordance with the settled doctrine that between two possible constructions, one avoiding a finding of unconstitutionality and the other yielding such a result,   the  former  is   to be preferred.  That which will  save,  not   that  which will  destroy, commends itself for acceptance. After all, the basic presumption all these years is one of validity. ...

3. ... Adherence to such philosophy compels the conclusion that when there are indications that   the   inhabitants   of   several   barangays   are   inclined   to   separate   from   a   parent municipality they should be allowed to do so. What is more logical than to ascertain their will in a plebiscite called for that purpose. It is they, and they alone, who shall constitute the new unit. New responsibilities will be assumed. New burdens will be imposed. A new municipal  corporation will  come into existence.  Its birth will  be a matter  of choice-their choice. They should be left alone then to decide for themselves. To allow other voters to participate will not yield a true expression of their will. They may even frustrate it, That certainly  will  be  so   if   they vote  against   it   for   selfish   reasons,  and   they  constitute   the majority. That is not to abide by the fundamental principle of the Constitution to promote local autonomy, the preference being for smaller units. To rule as this Tribunal does is to follow an accepted principle of constitutional construction, that in ascertaining the meaning of a particular provision that may give rise to doubts, the intent of the framers and of the people may be gleaned from provisions in pari materia.

Respondents submit that said ruling in the aforecited case applies equally with force in the case at bar. Respondents also maintain that the requisites under the Local Government Code (P.D. 337) for the creation of the new province of Negros del Norte have all been duly complied with, Respondents 

discredit petitioners' allegations that the requisite area of 3,500 square kilometers as so prescribed in the Local Government Code for a new province to be created has not been satisfied. Petitioners insist that   the area which would comprise  the new province of  Negros del Norte, would only be about 2,856.56 square kilometers and which evidently would be lesser than the minimum area prescribed by the governing statute.  Respondents,   in   this   regard,  point  out  and stress  that  Section 2 of  Batas Pambansa Blg.  885 creating said new province plainly  declares  that   the  territorial  boundaries of Negros del Norte comprise an area of 4,019.95 square kilometers, more or less.

As a final argument, respondents insist that instant petition has been rendered moot and academic considering that a plebiscite has been already conducted on January 3, 1986; that as a result thereof, the   corresponding   certificate   of   canvass   indicated   that   out   of   195,134   total   votes   cast   in   said plebiscite, 164,734 were in favor of the creation of Negros del Norte and 30,400 were against it; and because "the affirmative votes cast represented a majority of the total votes cast in said plebiscite, the Chairman of the Board of Canvassers proclaimed the new province which shall be known as "Negros del Norte". Thus, respondents stress  the fact that following  the proclamation of Negros del Norte province,   the  appointments  of   the  officials  of   said  province   created  were  announced.  On   these considerations, respondents urge that this case should be dismissed for having been rendered moot and academic as the creation of the new province is now a "fait accompli."

In resolving this case, it will be useful to note and emphasize the facts which appear to be agreed to  by the parties herein or stand unchallenged.

Firstly, there is no disagreement that the Provincial Treasurer of the Province of Negros Occidental has not disbursed, nor was required to disburse any public funds in connection with the plebiscite held on January 3, 1986 as so disclosed in the Comment to the Petition filed by the respondent Provincial  Treasurer of Negros Occidental dated January 20, 1986 (Rollo, pp. 36-37). Thus, the prayer of the petitioners that said Provincial Treasurer be directed by this Court to desist from ordering the release of any public funds on account of such plebiscite should not longer deserve further consideration.

Secondly, in Parliamentary Bill No. 3644 which led to the enactment of Batas Pambansa Blg. 885 and the   creation   of   the   new  Province   of  Negros   del  Norte,   it   expressly   declared   in   Sec.   2   of   the aforementioned Parliamentary Bill, the following:

SEC. 2. The boundaries of the new province shall be the southern limits of the City of Silay, the Municipality of Salvador Benedicto and the City of San Carlos on the South and the natural boundaries of the northern portion of the Island of Negros on the West, North and East, containing an area of 285,656 hectares more or less. (Emphasis supplied).

However, when said Parliamentary Bill No. 3644 was very quickly enacted into Batas Pambansa Blg. 885, the boundaries of the new Province of Negros del Norte were defined therein and its boundaries then stated to be as follows:

SECTION   1.   The   Cities   of   Silay,   Cadiz,   and   San   Carlos   and   the  municipalities   of Calatrava, Toboso, Escalante, Sagay, Manapla, Victorias, E.R. Magalona; and Salvador Benedicto, all in the northern portion of the Island of Negros, are hereby separated from the Province of Negros Occidental and constituted into a new province to be known as the Province of Negros del Norte.

SEC. 1. The boundaries of the new province shall be the southern limits of the City of Silay, the Municipality of Salvador Benedicto and the City of San Carlos on the south and the territorial limits of the northern portion of the Island of Negros on the West, North and East, comprising a territory of 4,019.95 square kilometers more or less.

Equally accepted by the parties is the fact that under the certification issued by Provincial Treasurer Julian L. Ramirez of the Province of Negros Occidental, dated July 16, 1985, it was therein certified as follows:

xxx xxx xxxThis is to certify that the following cities and municipalities of Negros Occidental have the land area as indicated hereunder based on the Special Report No. 3, Philippines 1980, Population, Land Area and Density: 1970, 1975 and 1980 by the National Census and Statistics Office, Manila.Land Area(Sq. Km.)1. Silay City ...................................................................214.82. E.B. Magalona............................................................113.33. Victorias.....................................................................133.94. Manapla......................................................................112.95. Cadiz City ..................................................................516.56. Sagay .........................................................................389.67. Escalante ....................................................................124.08. Toboso.......................................................................123.49. Calatrava.....................................................................504.510. San Carlos City...........................................................451.311. Don Salvador Benedicto.................................... (not available)This certification is issued upon the request of Dr. Patricio Y. Tan for whatever purpose it may serve him.(SGD.) JULIAN L. RAMIREZProvincial Treasurer (Exh. "C" of Petition, Rollo, p. 90).

Although in the above certification it is stated that the land area of the relatively new municipality of Don Salvador Benedicto is not available, it is an uncontradicted fact that the area comprising Don Salvador municipality, one of the component units of the new province, was derived from the City of San Carlos and from the Municipality of  Calatrava, Negros Occidental,  and added thereto was a portion of about one-fourth the land area of the town of Murcia, Negros Occidental. It is significant to  note the uncontroverted submission of petitioners that the total land area of the entire municipality of Murcia, Negros Occidental is only 322.9 square kilometers (Exh. "D", Rollo, p. 91). One-fourth of this total  land area of Murcia that was added to the portions derived from the land area of Calatrava, Negros Occidental and San Carlos City (Negros Occidental) would constitute, therefore, only 80.2 square kilometers. This area of 80.2 square kilometers if then added to 2,685.2 square kilometers, representing the total land area of the Cities of Silay, San Carlos and Cadiz and the Municipalities of E.R.   Magalona,   Victorias,   Manapla,   Sagay,   Escalante,   Taboso   and   Calatrava,   will   result   in approximately   an   area   of   only   2,765.4   square   kilometers   using   as   basis   the   Special   Report, Philippines 1980, Population, Land Area and Density: 1970, 1975 and 1980 of the National Census and Statistics Office, Manila (see Exhibit "C", Rollo, p. 90).

No controversion has been made by respondent with respect to the allegations of petitioners that the original provision in the draft legislation, Parliamentary Bill No. 3644, reads:

SEC. 4. A plebiscite shall be conducted in the areas affected within a period of one hundred and twenty days from the approval of this Act. After the ratification of the creation of the Province of Negros del Norte by a majority of the votes cast in such plebiscite, the President shall appoint the first officials of the new province.

However, when Batas Pambansa Blg. 885 was enacted, there was a significant change in the above provision. The statute, as modified, provides that the requisite plebiscite "shall be conducted in the proposed new province which are the areas affected."

It is this legislative determination limiting the plebiscite exclusively to the cities and towns which would comprise the new province that  is assailed by the petitioners as violative of the provisions of our Constitution. Petitioners submit that Sec. 3, ART XI thereof, contemplates a plebiscite that would be held in the unit or units affected by the creation of the new province as a result of the consequent division of and substantial alteration of the boundaries of the existing province. In this instance, the voters  in the remaining areas of  the province of Negros Occidental should have been allowed to participate in the questioned plebiscite.

Considering that the legality of the plebiscite itself is challenged for non-compliance with constitutional requisites, the fact that such plebiscite had been held and a new province proclaimed and its officials appointed, the case before Us cannot truly be viewed as already moot and academic. Continuation of the  existence  of   this  newly proclaimed province  which petitioners strongly  profess   to  have  been illegally born, deserves to be inquired into by this Tribunal so that, if indeed, illegality attaches to its creation, the commission of that error should not provide the very excuse for perpetuation of such wrong. For this Court to yield to the respondents' urging that, as there has been fait accompli then this Court should passively accept and accede to the prevailing situation is an unacceptable suggestion. Dismissal of the instant petition, as respondents so propose is a proposition fraught with mischief. Respondents'   submission  will   create   a   dangerous  precedent.  Should   this  Court   decline   now   to perform its duty of interpreting and indicating what the law is and should be, this might tempt again those who strut about in the corridors of power to recklessly and with ulterior motives, create, merge, divide and/or alter the boundaries of political subdivisions, either brazenly or stealthily, confident that this Court will abstain from entertaining future challenges to their acts if they manage to bring about a fait accompli.

In the light of the facts and circumstances alluded to by petitioners as attending to the unusually rapid creation of the instant province of Negros del Norte after a swiftly scheduled plebiscite, this Tribunal has the duty to repudiate and discourage the commission of acts which run counter to the mandate of our fundamental law, done by whatever branch of our government. This Court gives notice that it will not look with favor upon those who may be hereafter inclined to ram through all sorts of legislative measures and then implement the same with  indecent haste, even if  such acts would violate the Constitution and the prevailing statutes of our land. It is illogical to ask that this Tribunal be blind and deaf to protests on the ground that what is already done is done. To such untenable argument the reply would be that, be this so, the Court, nevertheless, still  has the duty and right to correct and rectify the wrong brought to its attention.

On the merits of the case.

Aside from the simpler factual issue relative to the land area of the new province of Negros del Norte, the more significant and pivotal issue in the present case revolves around in the interpretation and application in the case at bar of Article XI, Section 3 of the Constitution, which being brief and for convenience, We again quote:

SEC.   3.  No  province,   city,  municipality   or   barrio  may  be   created,   divided, merged abolished, or its boundary substantially altered, except in accordance with the criteria established in the local government code, and subject to the approval by a majority of the votes in a plebiscite in the unit or units affected.

It can be plainly seen that the aforecited constitutional provision makes it imperative that there be first obtained "the approval of a majority of votes in the plebiscite in the unit or units affected" whenever a province is created, divided or merged and there is substantial alteration of the boundaries. It is thus inescapable  to conclude that  the boundaries of  the existing province of Negros Occidental would necessarily be substantially altered by the division of its existing boundaries in order that there can be created the proposed new province of Negros del Norte. Plain and simple logic will demonstrate than that two political units would be affected. The first would be the parent province of Negros Occidental because its boundaries would be substantially altered. The other affected entity would be composed of   those  in   the area subtracted  from  the mother  province  to constitute  the proposed province of Negros del Norte.

We find no way to reconcile the holding of a plebiscite that should conform to said constitutional requirement  but  eliminates   the  participation  of  either  of   these   two component  political  units.  No amount of rhetorical flourishes can justify exclusion of the parent province in the plebiscite because of an alleged intent on the part of the authors and implementors of the challenged statute to carry out what is claimed to be a mandate to guarantee and promote autonomy of local government units. The alleged good intentions cannot prevail and overrule the cardinal precept that what our Constitution categorically directs to be done or imposes as a requirement must first be observed, respected and complied with. No one should be allowed to pay homage to a supposed fundamental policy intended to guarantee and promote autonomy of   local  government units  but at   the same  time transgress, ignore and disregard what the Constitution commands in Article XI Section 3 thereof. Respondents would be no different from one who hurries to pray at the temple but then spits at the Idol therein.

We find no merit in the submission of the respondents that the petition should be dismissed because the motive and wisdom in enacting the law may not be challenged by petitioners. The principal point raised by the petitioners is not the wisdom and motive in enacting the law but the infringement of the Constitution which is a proper subject of judicial inquiry.

Petitioners' discussion regarding the motives behind the enactment of B.P. Blg. 885 to say the least, are most enlightening and provoking but are factual issues the Court cannot properly pass upon in this   case.   Mention   by   petitioners   of   the   unexplained   changes   or   differences   in   the   proposed Parliamentary Bill No. 3644 and the enacted Batas Pambansa Blg. 885; the swift and surreptitious manner of passage and approval of said law; the abrupt scheduling of the plebiscite; the reference to news articles regarding the questionable conduct of the said plebiscite held on January 3, 1986; all  serve  as   interesting   reading  but  are   not   the  decisive  matters  which  should   be   reckoned  in   the resolution of this case.

What the Court considers the only significant submissions lending a little support to respondents' case is  their  reliance on the rulings and pronouncements made by this Court   in the case of  Governor Zosimo Paredes versus The Honorable Executive Secretary to the President, et al., G.R. No. 55628, March 2, 1984 (128 SCRA 6). In said case relating to a plebiscite held to ratify the creation of a new  municipality   from existing   barangays,   this  Court   upheld   the   legality   of   the   plebiscite  which  was participated in exclusively by the people of the barangay that would constitute the new municipality.

This Court is not unmindful of this solitary case alluded to by respondents. What is, however, highly significant are the prefatory statements therein stating that said case is "one of those cases where the discretion of   the  Court   is  allowed considerable   leeway" and  that   "there   is   indeed an element  of ambiguity in the use of the expression unit or units affected." The ruling rendered in said case was based on a claimed prerogative of the Court then to exercise its discretion on the matter. It did not resolve the question of how the pertinent provision of the Constitution should be correctly interpreted.

The   ruling   in   the   aforestated   case   of Paredes vs. The Honorable Executive Secretary, et al. (supra) should not be taken as a doctrinal or compelling precedent when it is acknowledged therein 

that "it is plausible to assert, as petitioners do, that when certain Barangays are separated from a parent municipality to form a new one, all the voters therein are affected."

It   is   relevant   and  most   proper   to  mention   that   in   the   aforecited   case  of Paredes vs. Executive Secretary, invoked by  respondents,  We  find very   lucidly  expressed  the strong dissenting view of Justice Vicente Abad Santos, a distinguished member of this Court, as he therein voiced his opinion, which We hereunder quote:

2. ... when the Constitution speaks of "the unit or units affected" it means all of the people of the municipality if the municipality is to be divided such as in the case at  bar or  an of   the people of   two or  more municipalities  if   there be a merger. I see no ambiguity in the Constitutional provision.

This dissenting opinion of Justice Vicente Abad Santos is the— forerunner of the ruling which We now consider applicable  to the case at bar,  In the analogous case of Emilio C. Lopez, Jr., versus the Honorable Commission on Elections, L-56022, May 31, 1985, 136 SCRA 633, this  dissent  was reiterated by Justice Abad Santos as he therein assailed as suffering from a constitutional infirmity a referendum which did not include all the people of Bulacan and Rizal, when such referendum was intended to ascertain if the people of said provinces were willing to give up some of their towns to  Metropolitan Manila. His dissenting opinion served as a useful guideline in the instant case.

Opportunity to re-examine the views formerly held in said cases is now afforded the present Court. The   reasons   in   the  mentioned   cases   invoked   by   respondents   herein  were   formerly   considered acceptable because of the views then taken that local autonomy would be better promoted However, even this consideration no longer retains persuasive value.

The   environmental   facts   in   the   case   before   Us   readily   disclose   that   the   subject  matter   under consideration  is of  greater  magnitude with  concomitant  multifarious complicated problems.  In   the earlier case, what was involved was a division of a barangay which is the smallest political unit in the Local Government Code. Understandably, few and lesser problems are involved. In the case at bar, creation of a new province relates to the largest political unit contemplated in Section 3, Art. XI of the Constitution.  To   form  the new province  of  Negros del  Norte no   less  than   three  cities  and eight municipalities will be subtracted from the parent province of Negros Occidental. This will result in the removal of approximately 2,768.4 square kilometers from the land area of an existing province whose boundaries will be consequently substantially altered. It becomes easy to realize that the consequent effects cf the division of the parent province necessarily will affect all the people living in the separate areas of Negros Occidental and the proposed province of Negros del Norte. The economy of the parent province as well as that of the new province will be inevitably affected, either for the better or for the worse. Whatever be the case, either or both of these political groups will be affected and they are, therefore, the unit or units referred to in Section 3 of Article XI of the Constitution which must be included in the plebiscite contemplated therein.

It is a well accepted rule that "in ascertaining the meaning of a particular provision that may give rise to doubts, the intent of the framers and of the people, may be gleaned from the provisions in pari materia." Parliamentary Bill No. 3644 which proposed the creation of the new province of Negros del Norte recites in Sec. 4 thereof that "the plebiscite shall be conducted in the areas affected within a period of one hundred and twenty days from the approval of this Act." As this draft legislation speaks of   "areas,"  what was contemplated evidently  are plurality of areas to  participate  in   the plebiscite. Logically,   those   to  be   included  in  such  plebiscite  would  be   the  people   living   in   the  area  of   the proposed new province and those living in the parent province. This assumption will be consistent with the requirements set forth in the Constitution.

We fail to find any legal basis for the unexplained change made when Parliamentary Bill No. 3644 was enacted into Batas Pambansa Blg. 885 so that it is now provided in said enabling law that the plebiscite "shall be conducted in the proposed new province which are the areas affected." We are not disposed to agree that by mere legislative fiat the unit or units affected referred in the fundamental law can be diminished or restricted by the Batasang Pambansa to cities and municipalities comprising the new province, thereby ignoring the evident reality that there are other people necessarily affected.

In   the  mind   of   the  Court,   the   change  made   by   those   responsible   for   the   enactment   of   Batas Pambansa Blg. 885 betrays their own misgivings. They must have entertained apprehensions that by holding the plebiscite only in the areas of the new proposed province, this tactic will be tainted with illegality. In anticipation of a possible strong challenge to the legality of such a plebiscite there was, therefore,  deliberately  added  in   the  enacted  statute  a  self-serving  phrase   that   the  new province constitutes the area affected. Such additional statement serves no useful purpose for the same is misleading, erroneous and far from truth. The remaining portion of the parent province is as much an area affected. The substantial alteration of the boundaries of the parent province, not to mention the other adverse economic effects it might suffer, eloquently argue the points raised by the petitioners.

Petitioners have averred without contradiction that after the creation of Negros del Norte, the province of  Negros Occidental  would be deprived of   the  long established Cities  of  Silay,  Cadiz,  and San Carlos,   as   well   as   the   municipality   of   Victorias.   No   controversion   has   been   made   regarding petitioners' assertion that the areas of the Province of Negros Occidental will be diminished by about 285,656 hectares and it will lose seven of the fifteen sugar mills which contribute to the economy of the whole province. In the language of petitioners, "to create Negros del Norte, the existing territory and political subdivision known as Negros Occidental has to be partitioned and dismembered. What was involved was no 'birth' but "amputation." We agree with the petitioners that in the case of Negros what was  involved was a division, a separation; and consequently, as Sec. 3 of Article XI of  the Constitution anticipates, a substantial alteration of boundary.

As contended by petitioners,—

Indeed,   the   terms   'created',   'divided',   'merged',   'abolished'   as   used   in   the constitutional provision do not contemplate distinct situation isolated from the mutually exclusive to each other. A Province maybe created where an existing province   is divided or   two   provinces   merged.   Such   cases   necessarily   will involve   existing   unit   or   units abolished and   definitely   the   boundary   being substantially altered.

It  would   thus  be   inaccurate   to  state   that  where  an  existing  political  unit   is divided or its boundary substantially altered, as the Constitution provides, only some and not all the voters in the whole unit which suffers dismemberment or substantial alteration of its boundary are affected. Rather, the contrary is true.

It   is also Our considered view that even hypothetically assuming that the merits of this case can depend on the mere discretion that this Court may exercise, nevertheless, it is the petitioners' case that deserve to be favored.

It is now time for this Court to set aside the equivocations and the indecisive pronouncements in the adverted case of  Paredes vs.  the Honorable Executive Secretary, et al.  (supra).  For  the reasons already here express,  We now state  that   the  ruling  in   the  two mentioned cases sanctioning  the exclusion of the voters belonging to an existing political unit from which the new political unit will be derived, from participating in the plebiscite conducted for the purpose of determining the formation of another new political unit, is hereby abandoned.

In their supplemental petition, dated January 4, 1986,  it   is prayed for by petitioners that a writ  of mandamus be issued, directing the respondent Commission on Elections, to schedule the holding of another plebiscite at which all the qualified voters of the entire province of Negros Occidental as now existing  shall   participate  and  that   this  Court  make a  pronouncement   that   the  plebiscite  held  on January 3, 1986 has no legal effect for being a patent nullity.

The Court is prepared to declare the said plebiscite held on January 3, 1986 as null and void and violative of the provisions of Sec. 3, Article XI of the Constitution. The Court is not, however, disposed to direct the conduct of a new plebiscite, because We find no legal basis to do so. With constitutional infirmity attaching to the subject Batas Pambansa Big. 885 and also because the creation of the new province   of   Negros   del   Norte   is   not   in   accordance   with   the   criteria   established   in   the   Local Government Code, the factual and legal basis for the creation of such new province which should justify the holding of another plebiscite does not exist.

Whatever claim it has to validity and whatever recognition has been gained by the new province of Negros del Norte because of   the appointment of  the officials  thereof,  must now be erased. That Negros del Norte is but a legal fiction should be announced. Its existence should be put to an end as quickly as possible, if only to settle the complications currently attending to its creation. As has been manifested, the parent province of Negros del Norte has been impleaded as the defendant in a suit filed by the new Province of Negros del Norte, before the Regional Trial Court of Negros (del Norte), docketed as Civil Case No. 169-C, for the immediate allocation, distribution and transfer of funds by the parent province to the new province, in an amount claimed to be at least P10,000,000.00.

The final nail that puts to rest whatever pretension there is to the legality of the province of Negros del Norte is the significant fact that this created province does not even satisfy the area requirement prescribed in Section 197 of the Local Government Code, as earlier discussed.

It   is   of   course   claimed   by   the   respondents   in   their  Comment   to   the   exhibits   submitted   by   the petitioners (Exhs. C and D, Rollo, pp. 19 and 91), that the new province has a territory of 4,019.95 square kilometers, more or less. This assertion is made to negate the proofs submitted, disclosing that the land area of the new province cannot be more than 3,500 square kilometers because its land area would, at most, be only about 2,856 square kilometers, taking into account government statistics relative to the total area of the cities and municipalities constituting Negros del Norte. Respondents insist that when Section 197 of the Local Government Code speaks of the territory of the province to be created and requires that such territory be at least 3,500 square kilometers, what is contemplated is not only the land area but also the land and water over which the said province has jurisdiction and control. It is even the submission of the respondents that in this regard the marginal sea within the three mile limit should be considered in determining the extent of the territory of the new province. Such an interpretation is strained, incorrect, and fallacious.

The  last   sentence of   the  first  paragraph of  Section  197  is  most   revealing.  As so  stated  therein the "territory need not be contiguous if it comprises two or more islands." The   use   of   the word territory in this particular provision of the Local Government Code and in the very last sentence thereof, clearly reflects that "territory" as therein used, has reference only to the mass of land area and excludes the waters over which the political unit exercises control.

Said sentence states that the "territory need not be contiguous." Contiguous means (a) in physical contact; (b) touching along all or most of one side; (c) near, text, or adjacent (Webster's New World Dictionary,   1972  Ed.,   p.   307).   "Contiguous",  when   employed  as   an  adjective,   as   in   the   above sentence, is only used when it describes physical contact, or a touching of sides of two solid masses of matter. The meaning of particular terms in a statute may be ascertained by reference to words associated with or related to them in the statute (Animal Rescue League vs. Assessors, 138 A.L.R. p. 110). Therefore, in the context of the sentence above, what need not be "contiguous" is the "territory" 

the  physical  mass  of   land  area.  There  would  arise  no  need  for   the   legislators   to  use   the  word contiguous if they had intended that the term "territory" embrace not only land area but also territorial  waters. It can be safely concluded that the word territory in the first paragraph of Section 197 is meant to be synonymous with "land area" only. The words and phrases used in a statute should be given the meaning intended by  the legislature (82 C.J.S.,  p. 636). The sense in which  the words are used furnished the rule of construction (In re Winton Lumber Co., 63 p. 2d., p. 664).

The distinction between "territory" and "land area" which respondents make is an artificial or strained construction of the disputed provision whereby the words of the statute are arrested from their plain and obvious meaning and made to bear an entirely different meaning to justify an absurd or unjust result. The plain meaning in the language in a statute is the safest guide to follow in construing the statute. A construction based on a forced or artificial meaning of its words and out of harmony of the statutory scheme is not to be favored (Helvering vs. Hutchings, 85 L. Ed., p. 909).

It would be rather preposterous to maintain that a province with a small land area but which has a long, narrow, extended coast line, (such as La Union province) can be said to have a larger territory than a land-locked province (such as Ifugao or Benguet) whose land area manifestly exceeds the province first mentioned.

Allegations have been made that the enactment of the questioned state was marred by "dirty tricks", in the introduction and passing of Parliamentary Bill No. 3644 "in secret haste" pursuant to sinister designs   to  achieve   "pure  and simple  gerrymandering;   "that   recent  happenings  more   than  amply demonstrate that far from guaranteeing its autonomy it (Negros del Norte) has become the fiefdom of a local strongman" (Rollo, p. 43; emphasis supplied).

It is not for this Court to affirm or reject such matters not only because the merits of this case can be  resolved without need of ascertaining the real motives and wisdom in the making of the questioned law. No proper challenge on those grounds can also be made by petitioners  in  this proceeding. Neither may this Court venture to guess the motives or wisdom in the exercise of legislative powers. Repudiation of improper or unwise actions taken by tools of a political machinery rests ultimately, as recent events have shown, on the electorate and the power of a vigilant people.

Petitioners herein deserve and should receive the gratitude of the people of the Province of Negros Occidental and even by our Nation. Commendable is the patriotism displayed by them in daring to institute this case in order to preserve the continued existence of their historic province. They were inspired undoubtedly by their faithful commitment to our Constitution which they wish to be respected and obeyed. Despite the setbacks and the hardships which petitioners aver confronted them, they valiantly and unfalteringly pursued a worthy cause. A happy destiny for our Nation is assured as long as among our people there would be exemplary citizens such as the petitioners herein.

WHEREFORE, Batas Pambansa Blg. 885 is hereby declared unconstitutional. The proclamation of the new province of Negros del Norte, as well as the appointment of the officials thereof are also declared null and void.

SO ORDERED.

G.R. No. L-17806 June 29, 1962

ALFONSO ZOBEL, G. H. W. CHURCHILL and J. ANTONIO ARANETA, petitioners-appellants, vs. HERMOGENES CONCEPCION, JR. and ANTONIO G. ALINDOGAN, Fiscal and Assistant Fiscal, respectively, of the City of Manila, respondents-appellees.

LABRADOR, J.:

Appeal   from an  order  of   the  Court  of  First   Instance  of  Manila,  Hon.  Jesus  Y.  Perez,  presiding, dismissing a petition for prohibition filed by Alfonso Zobel and others against the Fiscal Hermogenes Concepcion and others of the City of Manila.

The facts leading to the filing of the action may be briefly stated as follows:

On December 29, 1959, Gavino S. Abaya wrote a letter to petitioner Alfonso Zobel demanding an additional  payment equivalent   to  about 30% of  P517,903,   the price agreed upon  in   the deed of absolute sale of a parcel of land belonging to the children of the former, executed in favor of the Ayala Securities Corporation, of which petitioner Zobel  is the president. Zobel refused to accede to this demand, so Abaya presented to the National Bureau of Investigation the charge that petitioner J. Antonio  Araneta   (who  intervened  in   the  sale  of   the above-mentioned property)  and/or   the  Ayala Securities Corporation acted as dummy for the Shell Refining Company (Phils.), Inc., in violation of Commonwealth Act No. 108, otherwise known as the Anti-Dummy Law. On January 13, 1960, the acting director of the NBI, Jose G. Lukban, endorsed the charge to the Anti-Dummy Board which took cognizance and conducted an investigation of the same. Petitioners, as well as Gavino S. Abaya, testified  before  and submitted  evidence   to   the  Anti-Dummy Board.  While   the  case  was  pending decision by  the Board,  Gavino S. Abaya addressed a  letter   to  the city   fiscal  of  Manila,  charging petitioners with the same violation of Commonwealth Act No. 108. The charge was docketed in the city fiscal's office as I.S. No. 24331 and assigned to respondent assistant fiscal Antonio G. Alindogan for investigation. The latter subpoenaed petitioners to appear and testify at the investigation of the charge   on  October   24,   1960,  which  was   later   postponed   to  September   15,   1960.   Prior   to   the investigation scheduled for the latter date, petitioner Zobel filed with respondent Alindogan a motion praying that the charge filed by Mr. Abaya with the fiscal's office be dismissed because (1) the fiscal's office had no jurisdiction to investigate the charge since the complainant Gavino S. Abaya did not have the legal personality to file charges against petitioners for violation of the Anti-Dummy Law, and (2) the fiscal of Manila was not authorized by law to investigate violations of the Anti-Dummy Law 

independently   of   the  Anti-Dummy  Board.  On  October   18,   1960,   respondent  Alindogan   issued  a resolution denying petitioners'  motion to dismiss and gave notice that he would proceed with  the investigation of the charge of Mr. Abaya on October 20, 1960.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

On  October   20,   1960,  petitioners   filed  with   the  Court  of   First   Instance  of  Manila,  a  petition   for prohibition with preliminary injunction to prohibit and enjoin respondents from proceeding with the investigation of the alleged violation of the Anti-Dummy Law. The lower court on the same day denied the petition, and on November 5, 1960, also denied a motion to reconsider its order of denial. From these two orders petitioners have appealed to this Court.

On this appeal petitioners-appellants assign the following error:

THE LOWER COURT ERRED IN HOLDING THAT RESPONDENT FISCALS HAVE THE POWER TO   INVESTIGATE   THE   COMPLAINT   AGAINST   PETITIONERS-APPELLANTS   FOR   ALLEGED VIOLATION OF COMMONWEALTH ACT NO. 108 (ANTI-DUMMY LAW) NOTWITHSTANDING THE PREVIOUS  INVESTIGATION ALREADY CONDUCTED BY THE ANTI-DUMMY BOARD OF THE SAME COMPLAINT.

Republic   Act  No.   1130,  which   creates   the  Anti-Dummy  Board,   contains   the   following   pertinent provisions:

SECTION 1. There is hereby created in the Department of Justice a board which shall be designated and known as the Anti-Dummy Board and which shall be vested with and shall exercise the powers and duties hereinafter specified. . . .

SEC. 2. The main purpose of the Anti-Dummy Board shall be to insure the implementation of all the provisions of the Constitution, nationalization laws, and other legal provisions which require Philippine citizenship   or   citizenship  of   any   other   specific   country   for   the  exercise  or  enjoyment   of  a   right, franchise  or  privilege,   property   or  business,  and   further,   to   coordinate,  as   far   as   practicable   all government agencies charged with the enforcement of the said provisions of the Constitution and laws   and,   in   particular,   Commonwealth   Act   Numbered   One   hundred   and   eight,   as   amended, commonly known as the Anti-Dummy Law, . . .

SEC. 3. The Anti-Dummy Board shall have the following duties:

(a) To investigate violations and prosecute all violators of the laws mentioned in section two of this Act, hereinafter called dummies.

(b) To furnish professional services to informers who wish to avail themselves of section three-A of Commonwealth Act Numbered One hundred and eight, as inserted therein by Republic Act Numbered One hundred and thirty-four.

(c) To enter as amicus curiae in all court cases which may have arisen from dummy cases.

(d) To devise ways and means for the carrying out of an educational propaganda against dummies.

(e) To devise ways and means for the carrying out of all nationalization legislation.

(f) To organize local subcommittees in the chartered cities and municipalities and a provincial chapter in every capital of the provinces to help the Board in its campaigns against dummies.

(g) To issue rules and regulations for the government of the Board and that of the subcommittees and chapters to be established under the provisions hereof; and

(h) To perform such other duties as may enable the Board to carry out the purposes for which it has been created.

SEC. 6. ...chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

The Anti-Dummy Board may appoint attorneys investigators and other employees as it may deem necessary and fix their duties and salaries: Provided, That investigators appointed by the Board shall be   lawyers,   and/or   certified   public   accountants,   the   proportion   of   the   number   of   lawyers   and accountants to be at the discretion of the Board. Each investigator shall receive a salary of at least three thousand six hundred pesos per annum.

The President, may upon recommendation of the Board, detail one or more assistant provincial fiscals or  assistant  attorneys under   the Department  of  Justice,  or  any other  employees  in   the National, provincial, city or municipal government, on special duty with the Board. Employees so detailed shall perform such duty as is required under such detail, and the time so employed shall count as part of their regular official service.

Petitioners-appellants argue before Us that Section 38-B of the Revised Charter of Manila granting authority to the city fiscal to prosecute all violations of laws and ordinances should be harmonized with the provisions of Republic Act No. 1130 insofar as anti-dummy cases are concerned, otherwise the city fiscal and the Anti-Dummy Board would be exercising overlapping authorities over violations of the Anti-Dummy Law; that were the city fiscal allowed independently to investigate and prosecute violations of  anti-dummy  laws,  the provisions of  Republic Act  No. 1130 granting  the Anti-Dummy Board  the right   to  coordinate all  government agencies charged with  the enforcement of   the anti-dummy  laws, would be violated.  Answering  the contention of   the  respondents-appellees  that   the Revised Charter  of   the City  of  Manila  grants  them power  to  prosecute all  violations of   laws and ordinances,   and   therefore,   violations   of   the   anti-dummy   laws   should   be   included,   petitioners-appellants argue that since Republic Act No. 1130 is a special act, its provisions should be interpreted to amend or modify or restrict  in a way the general power vested in the city fiscal  insofar as the violations of the anti-dummy laws are concerned.

 We find reason and sense in the above arguments of the petitioners-appellants. Under Section 6 of Republic Act No. 1130, the President may, upon recommendation of the Board detail one or more assistant provincial fiscals or assistant attorneys in the Department of Justice or any other employee of the national, city or provincial government on special duty with the Board. If respondents-appellees' contention were correct, that the city Fiscal of Manila can prosecute violations of the Anti-Dummy Law independently and without coordination with the agencies of the Anti-Dummy Board, there would be no need for this provision. Were the city fiscal or the provincial fiscals who have the power or right to prosecute violations of all  laws and ordinances allowed to prosecute violations of the Anti-Dummy Law independently of the Anti-Dummy Board, there would be no order, concert,  cooperation, and coordination between the said agencies of  the government. The function of coordination which is entrusted to the Anti-Dummy Board is evident from all the above-quoted provisions of Republic Act No. 1130. There can be no coordination as envisioned in the law unless the Anti-Dummy Board be given the power to direct and control the city fiscal in prosecutions of the violations of the Anti-Dummy Law.

We, therefore, find that the appeal is meritorious and hereby declare that the court below should have granted the petition for prohibition and issued the writ of preliminary injunction. The orders appealed from are hereby set  aside and the writ  of  prohibition prayed for   issued against   the respondents-appellees. So ordered.

G.R. No. L-27275 November 18, 1967

C & C COMMERCIAL CORPORATION, plaintiff-appellee, vs.NATIONAL WATERWORKS AND SEWERAGE AUTHORITY, defendant-appellant.

ANGELES, J.:

The main issue in this appeal is, whether or not the call for bids for the supply of steel and centrifugal cast iron pipes for the waterworks projects in Manila and suburbs, and in the cities of Davao and Iloilo, the National Waterworks & Sewerage Authority (NAWASA) violated the provisions of Republic Act 912, section 1 of which provides as follows:

Sec.  1.   In   construction   or   repair  work   undertaken  by   the  Government,  whether   done directly or  through contract awards, Philippine made materials and products, whenever available, practicable and usable, and will serve the purpose as equally well as foreign made products or materials, shall be used in said construction or repair work, upon the proper certification of the availability, practicability, usability and durability of said materials or products by the Director of the Bureau of Public Works and/or his assistants.

In the decision appealed from the Court of First Instance of Manila has permanently enjoined the NAWASA from the procurement of the materials needed for the projects involved which, according to the appellant, are designed to alleviate the sufferings of the millions of  inhabitants  in said places where there is a crying need for more water — an item so vital to human existence — and the delay occasioned   by   the   injunctions   complained   of,   has   in   no   little   way,   further   aggravated   the inconvenience of  the consuming public  in said metropolitan areas where acute water crises have recurred   through   the   years.  Nevertheless,   it   is   vehemently   contended  by   the   appellee   that   the declaration of  an economic national  policy as envisioned  in   the aforequoted provision of   the  law which, like the original Flag Law1 is impressed with the clear nationalistic policy of giving preference to locally produced materials and products, has been violated; and if  this  is so, no amount of public clamor could justify the acts of the NAWASA complained of, for above all the supremacy of the law must be upheld. We have, therefore, examined the record of  this case with these considerations foremost in Our minds.

It appears that the case, originally commenced in the Court of First Instance of Manila, on July 7, 1965, as a petition for declaratory relief for the purpose of securing a judicial pronouncement on the interpretation of the word "practicable" as used in Republic Act No. 912, i.e., whether it means that the cheapest materials among the locally produced or manufactured products should be preferred and specified in construction and repair works undertaken by the Government, was later converted into, an action for prohibition with preliminary injunction through the process of supplemental pleadings.

THE SAN PABLO WATERWORKS SYSTEM —

The corresponding complaint was filed on 19 July 1965, alleging that the NAWASA had started to negotiate: for direct purchase of centrifugally cast iron pipes (CCI) for the improvement of the San 

Pablo Waterworks System in violation of the provisions of Republic Act 912 and the law on public biddings, excluding the C & C Commercial Company, the plaintiff, which can supply instead asbestos cement pressure pipes which are available, practicableand usable, and will serve the purpose of the said project at a much lower cost.

On 6 August 1965, the NAWASA filed its answer to the complaint. On 10 August 1965, the Filipino Pipe and Foundry Corporation, with leave of court, also filed its answer in intervention.

On 16 August 1965, as prayed for in the complaint, the court issued a writ of preliminary injunction restraining the NAWASA from further negotiating the purchase of the CCI pipes from the intervenor.

On 23 September 1965, the plaintiff and the NAWASA entered into a partial stipulation of facts, on the basis  of  which  and  the additional  evidence adduced at   the  hearing,   the court   rendered a  partial decision on 31 January 1966, dismissing the complaint insofar as the San Pablo Waterworks System was concerned and dissolving the preliminary injunction issued thereunder. This partial decision has become final.

THE DAVAO METROPOLITAN WATERWORKS —

On 22 January 1965,  the NAWASA called  for  bids  for   the  furnishing of   labor and  the supply  of materials for the construction of the proposed improvement of the Davao Metropolitan Waterworks System. In the call for bids, the bidders were required to submit proposals for the supply of 24-inch steel pipes, asbestos, cement pressure pipes, and cast iron pipes.  The bidding was held on 23 February 1965. On 15 March 1965, the committee on award of the NAWASA recommended to the board of directors that the bid be awarded to the lowest bidder, Tirso del Rosario, under his proposal to supply steel pipes.

On   10   August   1965,   the   plaintiff   filed   a   (First) supplemental complaint seeking   to   restrain   the NAWASA from proceeding with the award of the project in Davao, alleging that in specifying steel pipes   for   the   project,  which   is  admittedly   imported  material,  without  giving   preference   to   locally produced asbestos cement pressure pipes manufactured by the plaintiff, violates the provisions of Republic Act 912. On 14 August 1965, the court admitted the supplemental complaint; and as prayed for therein on, 17 September 1965, the Court issued a writ of preliminary injunction.

THE ILOILO WATERWORKS SYSTEM —

As early  as on 26 November  1962,   the NAWASA called  for bids for the supply of 18-inch steel pipes for   the   improvement   of   the   Iloilo  Waterworks  System.  The  bidding  was   conducted  on  27 December 1962. C & C Commercial Co. participated in the bidding offering to supply the needed 18-inch steel pipes for the project, but lost in the bidding. The lowest bidder for the supply of the specified 18-inch steel pipes was the Regal Trading Corporation, and the bid was awarded to it.

On 8 September 1965, almost three (3) years after the date of the bidding, the C & C Commercial Co. filed   a   (Second) supplemental complaint;   seeking   to   restrain   the   NAWASA   from   formalizing   or implementing the award on the aforesaid Iloilo project for the supply of 18-inch steel pipes, alleging that in specifying steel pipes for the particular project, the NAWASA has violated the provisions of Republic  Act  912 which   requires  the purchase  of  Philippine  made materials  and products  which are available, practicable and usable locally, like plaintiff's product — asbestos cement pressure pipes —  in  construction  and  repair  undertaken  by   the  government.  On  24  September  1965,  over   the objection of the NAWASA, alleges second supplemental complaint was admitted by the court. The record is not clear when the restraining order under the second supplemental complaint was issued, 

although the NAWASA alleges that a restraining order was issued under date of 10 September 1965, which fact has not been traversed by the plaintiff.

THE MANILA AND SUBURBS WATERWORKS SYSTEM —

On 13 September  1965,   the  NAWASA advertised for bids for the supply of 30 to 42-inch steel pipes for   the   use  and  improvement   of   the   interim  waterworks   project   in   the  City   of  Manila   and suburbs,   the  bidding   to   take  place  on  14  December  1955.  On 10  November  1965,   the  C &  C Commercial  Co.   filed   a   (Third) Supplemental complaintseeking   to   restrain   the  NAWASA and   its representatives from holding the balding under the aforementioned notice to bid, averring identical facts as those alleged in the previous supplemental complaints, that the call for bid for steel pipes for  the Manila project and suburbs violates the provisions of Republic Act 912. Over the objection of the defendant NAWASA,  the supplemental complaint was admitted; and as prayed for therein, on 20 November 1965, a writ of preliminary injunction was issued restraining the NAWASA from holding the bidding scheduled on 14 December 1965, or on any subsequent date, until further orders from the court.

Pending  the  case   in   the court a quo,   the  NAWASA  filed  three separate motions praying   for   the dissolution of the preliminary injunctive writs issued in connection with the Davao, Iloilo and Manila projects, pleading to the court to consider the crying need for a more adequate supply of water in those cities, particularly in the City of Manila and its suburbs, where the lack of adequate supply of potable water has been a recurrent crisis which affected to a dangerous extent, the health and the life of the inhabitants, and that the continuation of the injunctive writs may bring about the cancellation of the $20,200,000.00 loan of the NAWASA from the World Bank, which would result from the failure of the NAWASA to comply with the formulated work schedule of the waterworks projects, which under the agreement with the World Bank, has to be completed in the month of October 1967; but the court failed to take any action on the motions. Parodying Shakespeare, "Set honor in one eye, and death in the other, and I will look on both indifferently."

After a trial of the case, on 15 August 1966, the court rendered a decision finding and concluding that the act of the NAWASA in specifying steel pipes for the project of the city of Manila and its suburbs, and  in  awarding  the contracts  for   the supply  of  steel  pipes  in  the cases of   the Davao and Iloilo Waterworks System, constituted a violation of   the provisions of  Republic Act  912;  the dispositive portion of the decision reads as follows:

(a) On the supplemental  complaint, making permanent  the preliminary  injunction dated September   2,   1965,   enjoining   the   defendant   or   its   representatives   and   agents   from formalizing  or   implementing   the  award   for   the   construction   of   the  Davao  Waterworks Project in respect of the award of pipes to be used therein; rescinding the award made in favor of Tirso del Rosario; and ordering the reappraisal of the bids with a view to complying with the provisions of Republic Act No 912;

(b) On the second supplemental complaint ordering the issuance of a permanent injunction to enjoin the defendants or its agents and representatives from formalizing the award of the contract for the furnishing of 18" steel pipes for the Iloilo Waterworks System; ordering a new bidding for the said project so as to include in the call for bids for the supply and delivery of materials, asbestos cement pipes, as well as CCI pipes; and rescinding the award of the contract in favor of the Regal Trading Corporation;

(c)  On  the   third  supplemental   complaint,  making  permanent   the  preliminary   injunction dated December 14, 1965, or any other subsequent date calling for imported steel pipes from 30" to 42" diameter for the interim Development of Waterworks System for Manila and suburbs; and ordering the defendant to specify asbestos cement pressure pipes for the said project; and

(d) Ordering the defendants to pay the costs.

From the decision, NAWASA appealed to this Court.

Appellant contends that the provisions of Republic Act 912, are applicable only to construction or repair  works undertaken by  the Government.  It  argues,  that  since the NAWASA, though a public corporation,   is   not   a  municipal   corporation   or   agency   of   the   State   empowered   to   regulate   or administer the local affairs of a town or city,2 nor one of the various arms of the government through which political authority is made effective in the Islands, consequently, the NAWASA should not be included within the meaning of the term "Government" as used in the law.3 It is to be noted, however, that Section 2 of the Revised Administrative Code defining the term "Government" which is heavily relied upon by the appellant  recognizes an exception:  "when a different  meaning for  the word or phrase is given a particular statute or is plainly to be collected from the context or connection where the term is used." In this context of the law, the term "government" without any qualification as used in Republic Act 912, should be construed in its implied sense and not in the strict signification of the term   "Government   of   the  Philippines"   as   the   political   entity   through  which   political   authority   is exercised. A comparative analysis of Republic Act 912 and Commonwealth Act 138, otherwise known as the "Flag Law" the latter "An Act to give Native Products and Domestic Entities the Preference in the Purchase of Articles for the Government", and the former "An Act to Require the Use, Under Certain Conditions, of Philippine Made Materials or Products in Government Projects or Public Works Construction, Whether Done Directly by the Government or Awarded thru Contracts", discloses that both relate to the same subject matter and have the same nationalistic purpose or object: to give preference to locally produced materials  in purchases, works or projects of  the Government. The oberservation   that  Commonwealth   Act   138   expressly   includes purchases by Government-owned companies,   while   Republic   Act   912  merely   relates   to construction or repair work done by the Government,  is no argument for the proposition that government-owned or controlled corporations have been excepted from the operation of the latter law, for it is clear that Commonwealth Act 138 also ordains that the Purchase and Equipment Division of government-owned companies authorized to purchase or contract for materials and supplies for public use, buildings, or public works, shall give preference to locally produced materials or products. Being statutes in pari materia they should be construed together to attain the purpose of an expressed national policy. Thus,  it  has been aptly stated:

On the presumption that whenever the legislature enacts a provision it has in mind the previous statutes relating to the same subject matter, it is held that in the absence of any express repeal or amendment therein, the new provision was enacted in accord with the legislative   policy   embodied   in   those   prior   statutes,   and   they   all   should   be   construed together. Provisions in an act which are omitted in another act relating to the same subject matter will be applied in a proceeding under the other act, when not inconsistent with its purpose. Prior statutes relating to the same subject matter are to be compared with the new provisions; and if possible by reasonable construction, both are to be construed that effect  is given to every provision of each. Statutes in pari materia although in apparent conflict, are so far as reasonably possible construed to be in harmony with each other.4

The main objective of the Government is to develop our domestic industries so that the country will be economically self-sufficient. And both Commonwealth Act 138 and Republic Act 912 aim to contribute to the realization of the aforesaid nationalistic policy by requiring, the use of Philippine made products 

or  materials,  whenever available, practicable and usable in  government  construction work or   repair projects. The alleged conflict between the two laws is more apparent than real, and should not be allowed to defeat the purpose of these laws. We have to declare, therefore, that the NAWASA, like any other corporation exercising proprietary or governmental functions should be deemed embraced within the term "Government" found in Republic Act 912, and in the repair or construction of their  works or projects or the purchase of materials therefor, local materials should be given preference when available, practicable and usable.

The next issue for consideration is: Did the NAWASA violate the provisions of Republic Act 912?

Appellant vehemently denies the charge and decries the holding of the lower court appealed from that in specifying steel pipes in the call for bids for the supply of materials for the waterworks projects  under consideration it had defied the mandate of the law. Appellant insists that at the time it called for bids for the Davao project, followed by the call for the supply of materials, for the Iloilo project, herein appellee's plant was only capable of  producing asbestos cement pressure pipes up  to 12 inches diameter; while at the time the call for bids for the supply of materials for the Interim Project of Manila and suburbs was advertised, the largest size of asbestos cement pipes available were of 24 inches being  produced at   the   time by  another   local  manufacturer,   the  Eternit  Corporation,  which  never protested against the bids in question.

We have reexamined the record of the case with painstaking solicitude and, instead, We find the facts indubitable and conclusive that the C & C Commercial Corporation had not therefore and even up to the present time ever produced pipes larger than 12 inches in diameter. Said appellee corporation has implicitly admitted this as a fact; and although it claims to have a complete plant that is equipped with  the necessary machinery,  technicians and skilled  laborers capable of producing pipes  in  the sizes called  for   in  those bids  (18  to 42  inches  in  diameter)  had  the NAWASA specified  them  in asbestos cement, the weakness of the argument is at once exposed by a mere examination of the pertinent evidence adduced during the trial of the case on this particular point. The claim is belied by Leopoldo del Rosario, a staff civil an engineer of the NAWASA, who testified as follows:

Q.       Engineer Del Rosario, what is the limitation of the local asbestos cement pressure pipes that are locally manufactured in the Philippines?

A.       We based on NAWASA's experience, we have purchased only sizes up to 12 inches, but on certification of the Bureau of Public Works, a report has been   submitted   to   us   that   asbestos   cement   pressure   pipes   (is)   being manufactured   by   one   local  manufacturing   company   in   the  Philippines,   the Eternit   Corporation,   which   is   a   pipe  manufacturer.   and   we   have   recently purchased pipes for the Manila  interim project of sizes up to 24 inches non-pressure pipes.

Q.       Is there any other local manufacturer of asbestos cement pressure pipes besides C & C Commercial Corporation?

A.       None, sir, only the C & C Commercial Corporation.5

Q.        Engineer   del   Rosario,   as   staff   civil   engineer   and   the   specification engineer,   member-secretary   of   the   Pre-Qualifications   Committee   and   the present chairman of all the bidding committees of the NAWASA, do you know if C & C Commercial Corporation, the plaintiff herein, is manufacturing asbestos cement pressure pipes from sizes thirty inches and up in diameter?

A.       The company does not manufacture size beyond twelve inches.

Q.        Why   do   you   say   that   the   C   &   C   Commercial   Corporation   is   not manufacturing asbestos cement pressure. pipes beyond twelve inches?

A.       Because we had bi-yearly inspection of all local plants here as a matter of policy of the committee to determine the capacity or capability of the local manufacturers   to   supply   and   even   to   bid.   So   every   six  months   the   pre-qualifications, committee in collaboration with the procurement inspect all the facilities of the chemical producing plant, this cast iron and asbestos plant, the galvanized iron pipe plant, these are regularly inspected every six months and so the pre-qualifications would know what is available.6

And the foregoing testimony relative to the "non-availability" of appellee's products in sizes above 12 inches   in  diameter  was  corroborated  by  Mrs.  Clara  Reyes  Pastor,  herein  appellee  corporation's President, who declared as follows:

Q.        Is it not a fact Mrs. Reyes, that the sizes of asbestos cement pressure pipes locally manufactured by you and which you furnish the NAWASA is only 12 inches in diameter? Yes or No ?

A.       Yes, sir, because that is the only pipe required at the time I delivered it.

Q.       And the asbestos cement pressure pipes from sizes 12 to 42 inches that you have supplied the NAWASA in the past, they were all imported by you?

A.       Yes, sir.

Q.        I  heard you testify Mrs. Reyes, that  in case you win in this particular bidding, you intend to import equipments from abroad, is that correct?

A.       Not equipments, only mandril.

Q.       So that presently what is the biggest size of mandril that you have?

A.       I have a 16-inch mandril the biggest of them all.7

From the foregoing testimony of witnesses, and in the light of other evidence submitted by the parties, the following may be deduced: that it is the practice of the NAWASA — which we find both practical and logical — to send out its own men to the various local manufacturing plants for the purpose of knowing the availability of materials needed for its projects; that at the time it specified 18 and 24 inches  diameter   steel  pipes   for   the  Davao and  Iloilo  waterworks  projects,   there  were  no   locally produced materials in said sizes; and that with respect to those sizes that were already available, the NAWASA has actually specified and used them in various other construction and repair works even without the certification of the Director of Public Works. We really do not see Our way clear how herein appellee could have charged that the NAWASA had discriminated against its products under the circumstances when its own president admits that  it  has supplied the NAWASA before locally produced asbestos cement pressure pipes up to 12 inches diameter only and all those with diameters above 12  inches were of   foreign manufacture.  The evidence,  therefore,   is conclusive  that   locally produced asbestos pipes above 12 inches in diameter were not available for purposes of claiming any 

preference under the provisions of Republic Act 912. And this conclusion becomes even more cogent if We are to consider the fact that C & C Commercial Corporation failed to produce the necessary certification  from the Director  of  Public Works to show that   its products were already certified as available, practicable and usable at the time that the call for bids for the supply of materials for the Davao, Iloilo and Manila Interim projects were made to give some semblance of the right it claims to have been violated.

Of course, appellee points out the fact that it has subsequently secured the necessary certification from  the  Director  of  Public  Works  certifying   to   the  availability,  practicability  and  durability  of   the asbestos cement pressure pipes produced from its plant. We agree, and there should be no quarrel at all that with respect to pipes of 4 to 12 inches in diameter which it is actually producing now, the preference claimed under   the   law may be  allowed.  Be  that  as  it  may,  however,   the certification referred to did not in any way improve its position; for the stubborn fact still remains that at the time said certification was issued on July 6,1966, C & C Commercial Corporation was actually producing asbestos pipe up to 12 inches only, which its existing equipment or machinery, when inspected by a representative of the Office that issued the certification, was found capable of producing. Hence, We cannot subscribe to the holding of the court below that locally produced asbestos cement pipes above 12 inches in diameter may be considered "'available" within the meaning of Republic Act 912 simply because  the  President  of  herein  appellee  corporation  n  had manifested  or  promised  that   it   can procure bigger mandrels worth $25,000.00 fom abroad and will be able to produce pipes in the larger sizes called for in the questioned bids shortly after their installation, for that would be giving the term "available" a very strained meaning. It would really be unfair to require in order to be "available" within the meaning of the law that herein appellee should have in stock the sizes of pipes called for in the bids  in   the quantity  needed by  the appellant;  but  We cannot  also believe,  by any stretch of   the imagination, that the Director of Public Works would certify to the availability, practicability, usability and durability of certain products even before the machinery, equipment or tools needed to produce said products are actually bought from abroad and installed in its plant by the manufacturer.

Statutes granting advantages to private persons have in many instances created special privileges or monopolies for the grantees and thus have been viewed with suspicion and strictly construed. This is altogether appropriate in the majority of situations, for if public advantage is gained by the grant,it normally   appears   to   be  of   secondary   significance   compared  with   the   advantage  gained  by   the grantee.8 And  rights  which  exist  only  by virtue  of  such  statutes come  into  being  only  after  strict compliance with all the conditions found in those statutes.9 These rules should apply to the case at bar  where   the   law  invoked grants  a preference   to   locally  produced products  or  materials.  Since Republic   Act   912   grants   preference   only   upon   the   certification   of   availability,   practicability   and usability  of   locally produced materials  by  the Director  of  Public  Works,   that  certification must  be existing  and effective  before any  right  arising   therefrom may be claimed  to have  been violated. Notwithstanding the clear nationalistic policy of the law aforementioned, We cannot, by any mistaken sympathy towards herein appellee, recognize the existence of its right under the law alleged to have been violated, which C & C Commercial Corporation has miserably failed to prove in this case.

With respect to the Interim Project for the City of Manila and its suburbs,  it  would seem that the decision  appealed   from had  virtually  become moot  and  academic  by   reason  of   the  passage  of Republic Act 4858 which authorizes the President to allow the procurement of supplies necessary for the rehabilitation of the project as an exception to the restrictions and preferences provided for  in Republic   Act   912,   and   the  President   appears   to   have   authorized   the  General  Manager   of   the NAWASA under the said statutory power to purchase all the pipes and materials necessary for the project by negotiated sales.

For all   the  foregoing, We find  it  unnecessary  to discuss  further  the other errors assigned by  the appellant.

WHEREFORE, the decision appealed from is hereby set aside, with costs against the appellee. The writs of preliminary injunctions issued by the lower court are set, aside, and declared null and void.

G.R. No. L-9144 March 27, 1915

THE UNITED STATES, plaintiff-appellee, vs.VENANCIO DE GUZMAN (alias CACALASAN), defendant-appellant.

CARSON, J.:

Venancio de Guzman, the defendant and appellant in this case, was convicted in the court below of  the crime ofasesinato (murder) and sentenced to life imprisonment.

The evidence of record leaves no room for doubt that, on the day and at place mentioned in the information, De Guzman, who was walking through a field with Pedro and Serapio Macarling and Rufino Garin, deceased, struck the latter on the head, knocked him down and held him on the ground while Pedro Macarling stabbed him to death. There is and there can be no question as to his guilt of  the crime of which he was convicted in the court below, the only question raised on this appeal being his right to exemption from prosecution for the crime thus committed, on the ground that a former information, charging the same offense, had been dismissed as to him in order that he might testify as a witness for the prosecution.

It appears that some time prior to the trial of the case at bar an information was duly filed charging De Guzman, jointly with the two Macarlings, with the murder of Guzman entered into an agreement with the fiscal under the terms of which he promised to appear and testify as a witness for the Government at the trial of his coaccused, and to tell the truth as to all that occurred, provided the information was dismissed as to him and he himself was not brought to trial. With the consent of the court, and in pursuance of  this agreement,  he was not arraigned nor brought  to  trial,  and the  information was dismissed as to him. One of his coaccused pleaded guilty and the other not guilty, and thereafter the case came on for   trial.  after  several  witnesses had been called,  De Guzman was placed on the witness stand, and denied all knowledge of the murder. He denied that he had ever said anything implicating his coaccused, and swore that a statement made by him before a justice of the peace was false,   and   that   it   had  been  made   through   fear   of   certain   police   officer.  Question   by   the   court developed that he had made still another statement to one Natnat, implication his coaccused, but he swore that statement had also been made through fear; and repudiating all former statements made by him, he declared that they were false, and had been procured by the prosecuting officials of the Government by the use of improper and illegal methods.

The Solicitor-General, relying on the provisions of sections 34, 35 and 365 of General orders No. 58, recommends the discharge of the appellant, and that he be set at  liberty  forthwith, adding in  the concluding paragraph of his brief that, although such action would result "in a palpable misdismissal and   expressly   bars   a   future   prosecution"   for   the   crime   charged   in   the   information   which   was dismissed as to him. We do not think so, and hold that, it conclusively appearing that appellant failed to carry out his agreement with the fiscal, and had knowingly and falsely testified at the trial of his coaccused, and that he fraudulently secured the dismissal of the former information, the state was wholly within its rights in bringing him to trial, and convicting and sentencing him for the crime with which he was charged in the former information.

Section 34, 35, and 36 of General orders No. 58, upon which counsel for defense and the Solicitor-General rely, are as follows:

SEC. 34. When two or more persons shall be included in the same charge, the court, at any time before the defendants have entered upon their defense or upon the application of the counsel of the Government, may direct any defendant to be discharged, that he may be a witness for the United States.

SEC. 35. When tow or more persons shall be included in the same charge, and the court shall be of opinion in respect to a particular defendant that there is not sufficient evidence to put him on his defense,  it  must  order him to be discharged before  the evidence  is closed, that he may be a witness for his codefendant.

SEC.  36.  The order   indicated   in   sections  thirty-four  and  thirty-five  shall   amount   to  an acquittal of the defendant discharged, and shall be a bar to future prosecution for the same offense.

These sections constitute a part of the notably short, compact and concise military order issued April 23, 1900, which prescribed, in very summary terms, the procedure to be followed in criminal cases in the various courts of the Islands authorized to administer justice under American Sovereignty, and which continues in force, with a few amendments, to the present day. We have frequently held that, for   the proper construction and application of   the  terms and provisions of   legislative enactment's which   have  been  borrowed   from  or   of   times  essential   to   review   the   legislative   history   of   such enactments and to find an authoritative guide for their interpretation and application in the decision of American   and  English   courts   of   last   resort   construing   and   applying   similar   legislation   in   those countries. (Kepner vs. U.S., 195 U.S., 100; 11 Phil. Rep., 669; Serra vs. Mortiga, 204 U.S., 470; 11 Phil.  Rep.,   762;  Alzua vs. Johnson,   21  Phil.  Rep.,   308.)   Indeed   it   is  a  general   rule   of   statutory construction that courts may take judicial notice of the original and history of the statutes which they are called upon to construe and administer, and of the facts which affect their derivation, validity and operation (2 Lewis Sutherland on Statutory Construction, sec. 309). This author in section 456, citing numerous cases in support of the doctrine, says also that:

Where the meaning of a statute or any statutory provision is not plain, a court is warranted in availing itself of all legitimate aids to ascertain the true intention; and among them are some extraneous facts. The object sought to be accomplished exercises a potent influence in determining the meaning of not only the principal but also the minor provisions of a statute. To ascertain it fully the court will be greatly assisted by knowing, and it is permitted to consider, the mischief intended to be removed or suppressed, or the necessity of any kind which induced the enactment. If the statute has been in force for a long period it may be useful to know what was the contemporary construction; its practical construction; the sense of the legal profession in regard to it; the course and usages of business which it will  affect.

The   dismissal   of   complaints   or   informations   as   to   one   of   several   persons   charged   with   the commission of an offense  in order  that  he may used as witness against  his coaccused,  and the making of agreements whereby quickly persons are sometimes assured of exemption from criminal prosecution on condition that they testify against their coparticipants in the commission of a crime, would appear to have been authorized under the provisions of General Orders No. 58, as a necessary incident to the supplanting of the old system of criminal procedure with a system borrowed, in large part, from English and American precedents. This, doubtless, as a result of the emphasis placed by the new system on the presumption of innocence in favor of an accused persons, on the requirement that the Government must establish its case beyond a reasonable doubt before the accused is called upon to defend himself, on the prohibitions against compelling an accused persons to be a witness against   himself,   and   against   the   drawing   of   inferences   of   guilt   from   the   silence   of   the accused.EXPERIENCE , under English and American procedural methods, has shown that without the aid of informers testifying against their coparticipants in crime, many guilty parties would escape, where the facts which would sustain a conviction are known only to the guilty persons themselves. Indeed, we do not doubt that the making of such agreements as the one under consideration would be  held   to   have  authorized  under   the   new system of   criminal   procedure   upon   the  authority   of American and English precedents, even had it not been expressly recognized and provided for in General orders No. 58.

In the Whiskey Cases (9 Otto, 594; 25 L. ed., 399), we find an interesting history of the original and growth of the practice under consideration. It there appears that aciently, under the common law of England, the criminal could not interpose such an agreement with the state as a plea in bar to the prosecution   for   the   offense  with  which   he  was  charged,  but   that   the faithful performance  of   the agreement entitled him to an equitable rights to a recommendation to executive clemency. In more 

recent times, however, the practice has been quite generally recognized by statutory enactment in many jurisdiction, and under the statutes the faithful performance of the agreement is held to be a complete bar to a subsequent prosecution of the criminal. A search of the year books shows but few cases in which a defendant, after making an agreement with the prosecution to testify what he knows about the commission of the crime, failed go comply with his promise. In the discussion of the general subject, however, there is much dicta to the effect that the criminal must act in good faith and testify fully and fairly as to what he knows concerning the crime, in order to claim immunity. (The Whiskey Cases, supra; Rex vs. Rudd, Crowp., 331, as quoted in 41 N.J.L., 17; 4 Blackstone's Com., 330.)

The question arose in Texas under a statute providing that: "The attorney representing the State may at any time under the rules provided in article 37 dismiss a prosecution as to one or more defendants indicated with others, and the person so discharged may be introduced as a witness by either party." (Texas Code crim. Proc., art 709.)

Article 37 provides  that  when a district  attorney desires  to dismiss a case he shall   file a written statement, setting not occur without the permission of the presiding judge, who shall be satisfied that the reasons so stated are good and sufficient to allow such dismissal. These statutory provisions, as will be seen, are not widely dissimilar from our own, though we have no provision requiring a written statement of the reasons for dismissal to accompany motions of this nature, a feature nevertheless which might well be adopted by the trial courts without the necessity for statutory enactment. In Ex parte Greenhaw (41 Tex. Crim. R., 278), the court touched upon the question of the obligation of the accused to keep faith with the State under such an agreement and said: "I can find no case in which the question has been directly presented as to the terms of this character of contract; I think, however, it  may  be   fairly  deduced  from  the  authorities   that   the   state   or  Sovereign   can  contract  with   the accomplice upon the following terms only: In consideration that he shall testify fully and fairly as to all he knows in regard to the guilt of his associates in the particular case in which the contract is made, that he will receive immunity from punishment as to such case. . . . Again, it is agreed that there must be a compliance with the terms of the contract on the part of the accomplice before he can claim immunity. . . . so it follows, if the accomplice testifies corruptly or falsely he cannot claim immunity."

In the later case of Goodwin vs. State (158 S. W., 274), the supreme court of Texas had the question of  good faith  on  the part  of   the  informer directly presented to  it.  The defendant had been  jointly indicted with one Butler for adultery. She agreed with the prosecuting officer that if he would dismiss the case against her she would testify fully on the trial of her codefendant. The case was thereupon dismissed as to her, but when her codefendant was tried she refused to testify against him fully. She contended   that   the   State   was   bound   by   its   agreement,   and   that   she   could   not   thereafter   be prosecuted. The supreme court, in sustaining the court's refusal to consider her discharge as a plea in abatement, said: "If she had carried out her agreement with the State and testified fully as she agreed on the  trial  of  Butler   then the States would have been bound by said agreement,  and could not thereafter have prosecuted her. But certainly the State was not found by its agreement unless she carried out her agreement with it. As shown above she refused to do so."

The Texas statute is silent, as is our own, as to the consequence of bad faith on the part of the  accused, and yet, as we have seen, the Texas court held that a discharge of this kind, secured in bad faith, did not exempt the informer from prosecution unless he keeps faith with the Government.

The more common form of   the statutory declaration of  this practice appears  to be at permit any person accused of crime to testify concerning it  at the request of the prosecuting officer, with the understanding that when a person has so testified he shall done in connection with such crime. This is the method adopted in various immunity clauses in Acts of Congress (see Act of Feb. 25, 1903, 32 Star., 854, 903, 904, c. 775), with a proviso that persons committing perjury, when so called upon to testify, may be punished therefor. (For a discussion of his history and an enumeration of these laws, see U.S. vs. Swift, 186 Fed., 1002.)

The constitution of Oklahoma, however, contains the following provision which, like our own statute, has no proviso authorizing a prosecution: "Any person having acknowledge or possession of facts that tend to establish the guilt of any other person or corporation charged with an offense against the laws of the State shall not be excused from giving testimony or producing evidence, when legally called upon so to do, on the ground that it may tend to incriminate him under the laws of the State; but no   person   shall   be   prosecuted  or   subjected   to   any  penalty   or   forfeiture   for   on   account   of   any transaction, matter, or thing concerning which he may so testify or produce evidence."

In discussing the effect of the failure of a defendant to keep faith with the Government when called upon to testify against his codefendants under this constitutional provision, the supreme court of that State recently said: "In this respect our immunity clause differs from the statute of Wisconsin, which reserves the right of prosecution for perjury committed in the giving of such testimony. Touching this reservation  the supreme court  of  Wisconsin,   in   the case of State vs. Murphy (128 Wis.,  201),   in discussing the question as to whether or not under this statute a witness could only secure immunity when he had testified to the truth, said: 'The statute itself, however, refutes any such meaning, for it expressly reserves the right to prosecute for perjury "in giving such testimony."'

The same reservation is contained in the Acts of Congress granting immunity. See United States Comp. St. 1901, p. 3173 (Act Feb. 11, 1893, c. 83 27 Stat., 443). If Congress had thought   that   a   person  who   testified   falsely   in   answer   to   question   of   an   incriminating character   would   be   subject   to   prosecution   for   perjury,   why   the   necessity   for   this reservation? We have no such reservation in our constitutional provision; and, as before said, if we should follow the precedents, when the witness does not speak the truth, the State would be left without redress, although the witness had violated the purpose and spirit of the constitution. We cannot believe that it was the purpose of the intelligent and just-loving of  Oklahoma, when they voted  for   the adoption of   the constitution,   to grant immunity to any man, based upon a lie, or,  in other words, that they intended that the commission of perjury should atone for an offense already committed. It is a familiar rule of common law, common sense, and common justice that a legal right cannot be based upon fraud.  We   therefore   hold   that   the  witness  who   claims   immunity   on   account   of   self-incriminatory testimony which he had been compelled to give must act in good faith with the State, and must make truthful replies to the question which are propounded to him, and which   he   had   been   compelled   to   answer,   and   that   any   material   concealment   or suppression  of   the   truth  on  his  part  will  deprive him of   the   immunity  provided by  the constitution;   and   the  witness  must   testify   to   something  which,   if   true,  would   tend   to criminate him. This immunity is only granted to those who earn it by testifying in good faith.  In   our   judgment   any   other   construction  would   be   an   insult   to   and   a   libel   upon   the intelligence of the people of Oklahoma, an outrage on law, and a prostitution of justice. (Scribner vs. State, 132 Pac., 933, 940.)

From a review of the history and development of the practice under consideration, and reasoning along the line of the above cited, we are all agreed that the failure of the accused in the case at bar,  faithfully and honestly to carry out his undertaking to appear as a witness and to tell the truth at the trial   of  his   coaccused,  deprived  him of   the   right   to  plead  his   former  dismissal  as   a  bar   to   his prosecution in the case now before us.

We have found considerable difficulty however in coming to an agreement as to the precise scope of the rule thus adopted. All are agreed that in the absence of the above cited provisions of section 36 of General Orders No. 58, which provides that an order discharging one of two or more accused persons that he may be a witness for the prosecution "shall  amount to an acquittal  of the defendant thus discharged and shall be a bar to further prosecution for the same offense," a corrupt and fraudulent agreement, or an agreement not faithfully with by the accused would be no bar to further prosecution. Some of the members of the court are of opinion that notwithstanding this provision, such agreements are always vitiated by the failure of the accused to testify honestly and faithfully, it matters not whether 

the accused is discharged at or before the trial, other members of the court, of whom the writer of this opinion is one, are inclined to believe that while the general rule as held by the majority is applicable in all  cases where  the agreement  is made and the order of  discharge  is entered before  the  trial actually  begins,   it   is   limited and restricted by  the provisions of  section 36, and  that   in  any case wherein an accused person is thus discharged after he has entered on trial, the discharge amounts to an acquittal and bar a further prosecution. This on the assumption (questioned by various members of the court) that sections 34, 35 and 36 purport only to deal with, and do in fact deal only with incidents of "the trial," and declare merely what the procedure shall being cases of such discharges after the trial has begun.

But however this may be, we are all agreed that in the case at bar, in which the order discharging defendant was made before the trial began, appellant was not entitled to have the order of discharge held to amount to an acquittal or a bar to further prosecution.

We find no errors  in the proceedings prejudicial  to the substantial  rights of the accused, and the judgment convicting and sentencing him should therefore be affirmed, with the costs of this instance against him. So ordered.

G.R. No. L-22405 June 30, 1971

PHILIPPINE EDUCATION CO., INC., plaintiff-appellant, vs.MAURICIO A. SORIANO, ET AL., defendant-appellees.

DIZON, J.:

An appeal from a decision of the Court of First Instance of Manila dismissing the complaint filed by the Philippine Education Co., Inc. against Mauricio A. Soriano, Enrico Palomar and Rafael Contreras.

On April 18, 1958 Enrique Montinola sought to purchase from the Manila Post Office ten (10) money orders of P200.00 each payable to E.P. Montinola withaddress at Lucena, Quezon. After the postal teller had made out money ordersnumbered 124685, 124687-124695, Montinola offered to pay for them with  a  private  checks were  not  generally  accepted  in  payment  of  money orders,   the   teller advised  him  to   see   the  Chief  of   the  Money  Order  Division,   but   instead  of  doing   so,  Montinola managed to leave building with his own check and the ten(10) money orders without the knowledge of the teller.

On the same date, April 18, 1958, upon discovery of the disappearance of the unpaid money orders, an urgent message was sent to all postmasters, and the following day notice was likewise served upon all banks, instructing them not to pay anyone of the money orders aforesaid if presented for payment. The Bank of America received a copy of said notice three days later.

On April  23, 1958 one of the above-mentioned money orders numbered 124688 was received by appellant as part  of  its sales receipts.  The following day  it  deposited  the same with  the Bank of America, and one day thereafter the latter cleared it with the Bureau of Posts and received from the latter its face value of P200.00.

On September 27, 1961, appellee Mauricio A. Soriano, Chief of the Money Order Division of the Manila Post Office, acting for and in behalf of his co-appellee, Postmaster Enrico Palomar, notified the Bank of America that money order No. 124688 attached to his letter had been found to have been irregularly issued and that, in view thereof, the amount it represented had been deducted from the bank's clearing account. For its part, on August 2 of the same year, the Bank of America debited appellant's account with the same amount and gave it advice thereof by means of a debit memo.

On October 12, 1961 appellant requested the Postmaster General to reconsider the action taken by his office deducting the sum of P200.00 from the clearing account of the Bank of America, but his request  was  denied.  So  was  appellant's   subsequent   request   that   the  matter  be   referred   to   the Secretary of Justice for advice. Thereafter, appellant elevated the matter to the Secretary of Public Works and Communications, but the latter sustained the actions taken by the postal officers.

In connection with the events set forth above, Montinola was charged with theft in the Court of First Instance of  Manila   (Criminal  Case No.  43866)  but  after   trial  he  was acquitted  on  the  ground of reasonable doubt.

On January 8,  1962 appellant  filed an action against  appellees  in   the Municipal  Court  of  Manila praying for judgment as follows:

WHEREFORE, plaintiff prays that after hearing defendants be ordered:

(a) To countermand the notice given to the Bank of America on September 27, 1961,  deducting  from the said Bank's  clearing account  the sum of P200.00 represented by postal money order No. 124688, or in the alternative indemnify the   plaintiff   in   the   same   amount   with   interest   at   8-½%   per   annum   from September 27, 1961, which is the rate of interest being paid by plaintiff on its overdraft account;

(b) To pay to the plaintiff out of their own personal funds, jointly and severally, actual and moral damages in the amount of P1,000.00 or in such amount as will be proved and/or determined by this Honorable Court: exemplary damages in the amount of P1,000.00, attorney's fees of P1,000.00, and the costs of action.

Plaintiff also prays for such other and further relief as may be deemed just and equitable.

On November 17, 1962, after the parties had submitted the stipulation of facts reproduced at pages 12 to 15 of the Record on Appeal, the above-named court rendered judgment as follows:

WHEREFORE,   judgment   is   hereby   rendered,   ordering   the   defendants   to countermand the notice given to the Bank of America on September 27, 1961, deducting from said Bank's clearing account the sum of P200.00 representing the   amount   of   postal   money   order   No.   124688,   or   in   the   alternative,   to indemnify the plaintiff in the said sum of P200.00 with interest thereon at the rate of 8-½% per annum from September 27, 1961 until fully paid; without any pronouncement as to cost and attorney's fees.

The   case  was   appealed   to   the  Court   of   First   Instance  of  Manila  where,   after   the   parties   had resubmitted the same stipulation of facts, the appealed decision dismissing the complaint, with costs, was rendered.

The first, second and fifth assignments of error discussed in appellant's brief are related to the other and will  therefore be discussed jointly. They raise this main issue: that the postal money order in question is a negotiable instrument; that its nature as such is not in anyway affected by the letter dated October 26, 1948 signed by the Director of Posts and addressed to all banks with a clearing account with the Post Office, and that money orders, once issued, create a contractual relationship of debtor  and  creditor,   respectively,   between  the  government,   on   the   one  hand,   and   the   remitters payees or endorses, on the other.

It is not disputed that our postal statutes were patterned after statutes in force in the United States. For this reason, ours are generally construed in accordance with the construction given in the United States to their own postal statutes, in the absence of any special reason justifying a departure from this policy or practice. The weight of authority in the United States is that postal money orders are not negotiable instruments (Bolognesi vs. U.S. 189 Fed. 395; U.S. vs. Stock Drawers National Bank, 30 Fed. 912), the reason behind this rule being that, in establishing and operating a postal money order system,   the   government   is   not   engaging   in   commercial   transactions   but   merely   exercises   a governmental power for the public benefit.

It is to be noted in this connection that some of the restrictions imposed upon money orders by postal laws and regulations are inconsistent with the character of negotiable instruments. For instance, such laws and regulations usually provide for not more than one endorsement; payment of money orders may be withheld under a variety of circumstances (49 C.J. 1153).

Of particular application to the postal money order in question are the conditions laid down in the letter   of   the  Director   of  Posts   of  October   26,   1948   (Exhibit   3)   to   the  Bank  of  America   for   the redemption of postal money orders received by it from its depositors. Among others, the condition is imposed that "in cases of adverse claim, the money order or money orders involved will be returned to you (the bank) and the, corresponding amount will have to be refunded to the Postmaster, Manila, who reserves the right to deduct the value thereof from any amount due you if such step is deemed necessary." The conditions thus imposed in order to enable the bank to continue enjoying the facilities theretofore enjoyed by its depositors, were accepted by the Bank of America. The latter is therefore bound by them. That  it   is so is clearly referred from the fact that, upon receiving advice that the amount represented by the money order in question had been deducted from its clearing account with the Manila Post Office, it did not file any protest against such action.

Moreover, not being a party to the understanding existing between the postal officers, on the one hand, and the Bank of America, on the other, appellant has no right to assail the terms and conditions thereof on the ground that the letter setting forth the terms and conditions aforesaid is void because it was not issued by a Department Head in accordance with Sec. 79 (B) of the Revised Administrative Code. In reality, however, said legal provision does not apply to the letter in question because it does not provide for a department regulation but merely sets down certain conditions upon the privilege granted to the Bank of Amrica to accept and pay postal money orders presented for payment at the 

Manila Post Office. Such being the case, it is clear that the Director of Posts had ample authority to issue it pursuant to Sec. 1190 of the Revised Administrative Code.

In view of the foregoing, We do not find it necessary to resolve the issues raised in the third and fourth assignments of error.

WHEREFORE, the appealed decision being in accordance with law, the same is hereby affirmed with costs.

G.R. No. L-46908 May 17, 1980

CAROLINA INDUSTRIES, INC., petitioner, vs.CMS STOCK BROKERAGE, INC., (Formerly SISON, LUZ & JALBUENA INC), CARLOS MORAN SISON, LUIS F. SISON, and the HON. COURT OF APPEALS, respondents.

 ANTONIO, J.:ñé+.£ªwph!1

Petition for review of the decision of the Court of Appeals in CA-G.R. No. 55680-R, promulgated on April 19, 1977, affirming with modification the judgment of the Court of First Instance of Rizal, Branch VIII,   in   Civil   Case   No.   12850,   entitled   "Carolina Industries, Inc, vs. CMS Stock Brokerage, Inc. (Formerly Sison, Luz & Jalbuena, Inc.), Carlos Moran Sison and Luis F. Sison".

The factual findings of the Court of Appeals are as follows: têñ.£îhqwâ£

Defendant CMS Stock Brokerage, Inc. (formerly Sison, Luz & Jalbuena, Inc.), for the calendar year 1969,   was   a   licensedSECURITIES   BROKER  and   dealer   engaged,   for   compensation,   in   the business  of  buying  and selling  stocks and securities   for  and  in  behalf  of   investors,  such  as  the plaintiff. The CMS Stock Brokerage, Inc. is a member firm of the Makati Stock Exchange. Defendant Carlos Moran Sison is the president and at the same time the major and controlling stockholder of defendant corporation. Defendants, in admitting the foregoing facts, made the qualification that during the period from January 10 to August 29, 1969, Arsenio N. Luz III was the president of defendant corporation.

On  or   about   June 17,   1969,  plaintiff   opened a  margin   account  with   defendants   for  purchasing, carrying and selling stocks and securities listed in the Makati Stock Exchange, as evidenced by a "Margin Account Agreement" executed on that date by plaintiff through its treasurer and controlling stockholder, Mariano T. Lim, and approved by defendant corporation, acting through its vice-president and general manager, defendant Luis F. Sison.

In that Margin Account Agreement, it was agreed that: têñ.£îhqwâ£

1. All transactions for my account tinder this agreement shall be subject to the constitution, rules, regulations, customs and usages of the Makati  Stock Exchange, Inc. and its clearing house, and, where   applicable,   to   the   provisions   of   the  Securities   Act   and   the   rules   and   regulations   of   the Securities & Exchange Commission, and also to such rules you may adopt from time to time.

xxx xxx xxx

5. I will at all times maintain such margins as you may in your discretion require from time to time and will pay on demand any debit balance of my account with you.

6. I will liquidate in full the margin you extend to me within a period of ninety (90) days from the date of its opening or renewal, as the case may be, and, if I fail to do so, you may without notice to me either: têñ.£îhqwâ£

(a) Close my account by seding so much of my securities held by you sufficient to cover in fun my debit barance; or

(b) Sell and repurchase, at the same price, my securities held by you, thereby liquidating and renewing my margin account for another period of 90 days.

7. I will trade in securities with a volume of at least 150% of my margin line within a period of 90 days  and should the volume of my transactions be less, you are hereby authorized on the 90th day, without notice, to effect the sale and repurchase, at the same price, of so much of my securities sufficient to  cover the difference between 150% of my margin line and the volume of my transactions.

8. The debit balance of my account shall be charged with daily interest at the rate of twelve per cent (12%) per annum, compounded monthly, plus other charges for servicing my margin account and other expenses incidental thereto. (Exhibit "B").

On the following dates, plaintiff deposited to its margin account with defendant corporation the following sums:

1 June 17, 1969 O.R. No. 2354........... P 10,000.00

2. June 19, 1969 O.R. No. 2385................. 9,796.00

3. June 26, 1969 O.R. No. 2487............... 461,000.00

4. June 26, 1969 O.R. No. 2488................. 79,000.00

5. July 2, 1969 O.R. No. 2580................... 27,000.00

P586,796.00

plus 400 Benguet shares covered by Receipt No. 1636, dated July 10, 1969, by reason of its (Plaintiff's)STOCK TRADINGtransactions. Plaintiff gave the value of P48,000.00 to the 400 Benguet shares. With the 400 Benguet shares, valued at  

P48,000.00, the total amount deposited is P634,796.00.

Plaintiff  engaged in the buying and selling of stocks and securities listed in the Makati  Exchange through defendants, utilizing for that purpose the credit or margin extended to it by defendants.

Plaintiff alleged in its complaint, as first alternative cause of action, inter alia, that as of the close of business day on September 12, 1969,  it  owed defendants  the net principal sum of P804,179.69, exclusive of the stipulated daily interest; that on September 15 and 16, 1969, defendants, without its (Plaintiff's) authority, purchased for its account 14,235 shares of the capital stock of the Marinduque Mining & Industrial  Corporation at a total price of P2,659,521.19, thereby increasing its  liability to P3,463,700.88;   that   starting   September   25,   1969,   defendants   unilaterally   liquidated   its   margin account by selling, at a tremendous loss, all the stocks and securities credited to its account prior to September 15, 1969, thereby completely wiping out its investment in the total sum of P634,796.00; that in extending to it (plaintiff) excessive credit or margin for purchasing, carrying or selling listed stocks and securities,   in  advising  it   in  regard  to  the purchase and/or sale of  specific stocks and securities, in managing its margin account, in selling their own stock to it, in unilaterally hquidating its margin account, in preferring their own interest over its interest particularly in the purchase of 14,235 Marinduque   shares   and   the   liquidation   of   its   margin   account,   defendants,   as   its   agents   for compensation   in   the   purchase   and   sale   of   stocks   and   securities,   acted   fraudulently,   illegally, recklessly and in gross and evident bad faith, considering the nature of the stock brokerage business, defendants' superior and expert knowledge of the stock market, defendants' duty under the Securities Act to customers, and the highly fiduciary relationship between a broker and a customer; and that as a consequence of defendants' fraudulent, illegal, reckless and improvident conduct, it suffered actual damages in the amount of P634,796.00 in addition to unrealized profits.

Plaintiff alleged, as second alternative cause of action, inter alia, that as of September 12, 1969, the credit  or  margin  that  defendants had extended  to   it   is  equal   to  73.42% of   the  market;  and  that defendants' inducement of it to trade heavily on its margin account by extending to it excessive credit or  margin  was   in   clear   violation   of   the   provisions   of  Section   18  of   the  Securities  Act   and   the implementing rules and regulations of the Securities and Exchange Commission.

As   third   alternative   cause   of   action,   plaintiff   alleged, inter alia,   that   after   it   had   protested   the unauthorized and improvident purchase of the Marinduque shares, defendants agreed not to charge the purchase to its (plaintiff's) account and instead to release to it the following stocks and securities: (1) 318,000 shares of Lepanto Consolidated Mining Company, plus a stock dividend of 33-1/3%; (ii) 94,000 shares of Palawan Quicksilver Mines, Inc.; and (iii) 70,000 shares of Copper Belt plus pre-emptive rights declared thereon on the condition that plaintiff would pay its liability as of September 14, 1969; and that pursuant to this agreement, it delivered to defendants its check for P500,000.00 which   it  subsequently   replaced with  a Philippine National  Bank Cashier's  Check No.  211367  for P500,000.00 and its own checks, Manila Banking Corporation Check No. 111790-A for P250,000.00, pending determination of the exact amount of its liability prior to September 15, 1969.

Plaintiff claims that to minimize its loses, it was compelled to instruct the banks concerned to withhold payment on the PNB Cashier's check for P500,000.00 and its own check for P250,000.00.

BY its complaint, plaintiff seeks to order defendants, inter alia, to pay it, jointly and severally, the sum of   P634,796.00,   with   interest   thereon   from   the   date   of   the   filing   of   the   complaint;   or,   in   the alternative,inter alia, to order, jointly and severally, defendants to deliver to it (i) 318,000 shares of 

Lepanto Consolidated Mining Company, plus the stock dividend of 33-1/3% declared thereon in 1969; (ii) 94,000 shares of Palawan Quicksilver Mines, Inc., and (iii) 70,000 shares of Copper Belt plus pre-emptive   rights   declared   thereon   upon   payment   by   it   (plaintiff)   to   defendants   of   the   sum   of P804,179.00.

Answering with counterclaim, defendants specifically denied the material allegations of the complaint, except those admitted; and alleged, among others, that the facts and surrounding circumstances of the   transaction   are  as   follows:   (1)   that  after   the   trading  hours  on  Friday,  September  12,   1969, plaintiff's Mariano T. Lim came to the office of the defendants and placed an order for the purchase, on   the  cash  basis,  of  15,000  Marinduque shares   for  plaintiff's  account  on   the  next   trading  day, September 15, 1969; (2) that on September 15, 1969, in partial execution of said order, defendant corporation purchased for plaintiff's account, 4,260 Marinduque shares worth P749,985.60; (3) that verbal confirmation of these purchases were immediately made that same day to plaintiff's Mariano T. Lim,  who  forthwith  came  to defendants'  office   to   reconfirm said purchases,  and Mariano  T.  Lim advised the defendants to continue purchasing the balance of the order at the market price prevailing the following day; (4) that on September 16, 1969, the defendant corporation purchased 9,975 more Marinduque   shares  worth   P1,909,536.30,   thereby  making   a   total   of   14,235  Marinduque   shares already purchased for plaintiff's account; (5) that Purchase Confirmation Slips covering the purchases made on September 15, 1969, were sent to and received by plaintiff on September 16,1969, while the Purchase Confirmation Slips covering the purchases made on September 16, 1969, were sent to and received by plaintiff  on September 17, 1969; (6) that on September 19, 1969, plaintiff  issued and delivered to the defendant corporation three (3) MBTC checks in the total amount of P500,000.00 as substantial   payment   on  account   of   the   4,260  Marinduque   shares   purchased   for   its   account   on September 15, 1969, but all these three checks later bounced because of "insufficient funds", a fact which became known to the defendants on September 23, 1969; (7) that after the trading hours on September 22, 1969, because the price of Marinduque ahares had considerably gone down plaintfff's Mariano T. Lim panicked and so he ordered the defendants to immediately sell at market on the next  trading days all the 14, 235 Marinduque shares previously purchased for plaintiff's account; (8) that in the execution of the said urgent order to sell the defendant corporation sold on September 23, 1969 9,590 of  plaintiff's  Marinduque shares  and Sales  Confirmation  Slips   for   these   transactions  were promptly   sent   to   and   received   by   the   plaintiff,   which   suffered   tremendous   losses   amounting   to P528,175.65 as a consequence of the erroneous and precipitate order to sell said shares given by its treasurer and controlling stockholder,  Mariano T.  Lim;  (9)   that  on September 24, 1969,  plaintiff's Mariano T. Lim delivered to the defendants a PNB Cashier's check for P500,000.00, as replacement for plaintiff's previously dishonored three MBTC checks which were all returned to him, and at the same time Mariano T. Lim also delivered to them a TMBC check for P250,000.00 in further settlement of plaintiff's account; (10) that on September 25, 1969, with evident bad faith and in fraud of the defendant corporation, plaintiff stopped payment of both the PNB Cashier's check of P500,000.00 and TMBC check of P250,000.00, thereby compelling the defendants to liquidate plaintiff's margin account on September 25 and 26, 1969, with  the sale of  practically all   the securities given as collaterals therefor.

Defendants started to liquidate plaintiff's margin account on September 25, 1969, allegedly on the following considerations: (1) because on September 25, 1969, plaintiff deceitfully stopped payment not only of the PNB Cashier's check of P500,000.00 which it delivered to defendants as replacement for its three (3) previously dishonored MBTC checks for the same amount, but also of its TMBC check for P250,000.00 which it delivered to defendants in further payment on account of the purchase price of the Marinduque shares; (2) because plaintiff reneged in its promise to place its margin account in order; and (3) because the defendants had to comply with the then newly issued SEC rule that "If an account should remain unsettled for a period of five (5) trading days from the date the transaction is effected, the broker must sell-out".

Defendants' counterclaim, under the first cause of action, is based on the fact that the three (3) MBTC checks for a total amount of P500,000.00, as substantial payment for the 4,265 Marinduque shares, 

were dishonored and returned by the drawee bank for reason of "Insufficient Funds"; and the fact that plaintiff stopped payment of the PNB Cashier's check No. 211367 for P500,000.00, which Mariano T. Lim indorsed as replacement for plaintiff previously dishonored three (3) MBTC checks, and TMBC Makati Branch Check No. G-111790-A for P250,000.00.

Under   the  second cause  of  action,   it   is   claimed  that   for  allegedly   filing  with   the  Securities  and Exchange  Conunission  by   plaintiff   of   its   charges  against   defendants   in  S.E.C.  Case  No.   1101, coupled with the acts of pure harassment it has committed even before the start of the investigation of the charges, they (defendants) suffered actual damages and moral damages, and incurred expenses of litigation. They had to engage the services of counsel in defending their rights and protecting their interest,  good name and reputation against   the groundless and harassing suit   filed by plaintiff   in S.E.C. Case No. 1101.

Under   the   third   cause  of   action,   defendants   alleged   that  when   they   liquidated  plaintiff's  margin account, and after the collaterals thereof were sold out, leaving only 33 Lepanto Consolidated shares still unsold, plaintiff owes defendant corporation the amount of P463,410.95 as the debit balance of its margin account as of March 17, 1970, excluding "daily interest" on the running period of the account "at   the  rate of   twelve per  cent   (12%) per annum compounded monthly",  compounded beginning March 1, 1970.

Under the fourth cause of action, it is alleged that as a necessary consequence of plaintiff's clearly unwarranted   filing   of   its   unfounded  and  baseless   complaint,   defendants   have   suffered  and  will continue to suffer moral and exemplary or corrective damages.

Plaintiff   Carolina   Industries,   Inc.,   when   it   bought   shares   of   stock   under   the   Margin   Account Agreement, had to pay only so much as would maintain its debit balance with defendant CMS Stock Brokerage, Inc., to not more than 50% of the current market value of its securities held by defendant corporation on deposit as of the stipulated delivery date.

As stipulated in the Margin Account Agreement,   if  plaintiff's  debit balance on the margin account exceeds the 50% ceiling and the undermargin continues longer than the period of credit stipulated in the agreement, defendant CMS Stock Brokerage, Inc. may sell so much of the securities deposited as would cover the undermargin, or as would be necessary to liquidate the debit balance.

There is no disputed on the following facts:

During the period from June 17, 1969 to July 10, 1969, plaintiff Carolina Industries, Inc. deposited with defendant   CMS   Stock   Brokerage,   Inc.   various   cash   amounts   totalling   P586,796.00,   as   partial payments  to   the debit  balance, and securities valued at  P48,000.00, consisting of  400 shares of Benguet Consolidated.

As of September 12, 1969, the account of plaintiff Carolina Industries, Inc. with defendant CMS Stock Brokerage, Inc. had a debit balance of P804,179.69 against a security deposit with a market value of a little over a million pesos. Its debit balance as of September 12, 1969, was over 70% of its security deposit, or more than 20% over the 50% ceiling set by Section 18(a) (1) of the Securities Act.

On September 15, 1969, defendant corporation purchased for plaintiff's account 4,260 Marinduque shares worth P749,985.00, and on September 16, 1969, defendant corporation purchased also for plaintiff's account 9,975 more Marinduque shares worth P1,909,536.00.

Plaintiff's Mariano T. Lim drew P100,000.00 on Manufacturers Bank on a loose check pre-signed by plaintiff's   president,   Rafael   Alvarez,   dated   September   19,   1969.   Then,   Lim   drew   an   additional P250,000.00 on Manufacturers Bank, on a loose check, also pre-signed by Alvarez, dated September 20,   1969.  Defendant   Luis  Sison,   vice-president   and  general  manager   of   defendant   corporation, isssued a receipt for the two checks in "payment for deposit". Lim drew a third check, also dated September 20, 1969, on Manufacturers Bank for P150,000.00.

On September 24, 1969, Lim signed his indorsement on a PNB Cashier's check for P500,000.00, payable to plaintiff, and delivered it to defendant Carlos Moran Sison. Defendant Luis Sison returned to Lim the three Manufacturers Bank checks.

Lim drew another check for P250,000.00, also pre-signed by plaintiff's president, on Manila Banking Corporation, dated September 25, 1969. The receipts issued therefore states, "For deposit into his account". The next day, Lim obtained from the PNB a Cashier's check for P250,000.00, payable to plaintiff and deposited it with the Manila Banking Corporation in time to answer for the September 25, 1969 Manila Banking check which he had delivered to defendant corporation.

Later, plaintiff stopped payment of both PNB Cashier's check of P500,000.00 and TMBC check of P250,000.00.

Defendants liquidated plaintiff's margin account with the sales of the securities given as couaterals therefor. (Annex "A", Petition, pp. 88-99, Rollo).

The Court of First Instance resolved the case on the following issues, namely:

1. Did the defendants extend to plaintiff excessive credit in violation of Section 18 of the Securities Act?

2. Did plaintiff  authorize the purchase for  its account by the defendant of the 14,235 Marinduque shares on September 15 and 16, 1969?

3. Was the defendants'  unilateral   liquidation of  plaintiff's  margin account on September 25, 1969 justified under the circumstances then obtaining?

On the first issue, the court said that: têñ.£îhqwâ£

At first glance ...,  it would seem that the defendant brokerage firm extended to plaintiff excessive credit because it is provided under section 18 of the Securities Act that "for the purpose of preventing the excessive use of credit for the purchase or carrying of securities", one of the standards set is that the credit extended should not exceed "fifty per centum of the current market price of the security" (Section 18, par. (a), (1), Securities Act).

In other words, applying the said standard on the maximum limit of allowable credit fixed by law to the case at bar, considering that the value of plaintiff's security position with the defendant brokerage firm was P1,168,478.00 as of September 12, 1969, the maximum credit that could legally be extended to plaintiff   should   only   be   fifty   per   cent   of  P1,168,478.00  or  P584,239.00  at  most,   instead  of   the P804,179.69 actually extended by the defendant brokerage firm to plaintiff.  Stated in the reverse, since the debit balance of plaintiff's margin account was P804,179.69 as of September 12, 1969, the value   of   its   security   position   with   the   defendant   brokerage   firm   should   have   been   at   least P1,608,359.38, instead of the P1,168,478.00 that it then had. (Record on Appeal, pp. 191-192).

Notwithstanding the foregoing, the court took into account the stock market boom of the period and the   heavy   volume  of   trading   resulting   therefrom,  which   prompted   the  Securities   and  Exchange Commission to suspend trading at the Manila and Makati Stock Exchanges on Wednesdays in order to enable stock brokers to update their records. I found that, in view of the circumstances obtaining, respondent brokerage firm, applying Sections 28(a) (2) and 40 of the Securities Act, had not wilfully violated the Securities Act. The Court said: têñ.£îhqwâ£

No evidence has been presented by plaintiff   to prove that the defendant brokerage firm "willfully" violated  Section   18   of   the  Securities  Act   ...   .  On   the   contrary,   the   evidence   presented  by   the defendants, through witness Carlos Moran Sison, proved beyond doubt that if there was any violation of the law at all, it was done in absolute good faith and without malice what soever, considering the circumstances surrounding the case.

To the mind of the Court, the fact that Carlos Moran Sison, upon discovering on September 8 or 9,  1969 that plaintiff's account was undermargin, summoned Mariano T. Lim immediately and told him to put the account of plaintiff in proper order or else it will be liquidated in four days, shows beyond dispute that the defendant brokerage firm did not intend at all to violate Section 18 of the Securities Act. At  least, not wilfully. Moreover, there is the testimony of Carlos Moran Sison that one of the reasons why he fired Arsenio N. Luz III as President of the defendant brokerage firm is the fact that its records were in such a mess that  it  was impossible to ascertain at the  time whether a particular account was undermargin or not. Precisely because of this unfortunate situation, the first step that Carlos Moran Sison took when he re-ssumed the presidency of his firm on September 2, 1969, was to hire a special accountant to go over the messy records and give him an accurate report on the status of the margin accounts. And once the report on the margin accounts was submitted to him and he discovered that the plaintiff was undermargin, he lost no time in summoning Mariano T. Lim to his office and informing him to put plaintiff's account in proper order or alse it will be liquidated within four days. If any proof of good faith on the part of Carlos Moran Sison, the controlling stockholder of the defendant brokerage firm is needed at all, this is it.

On the other hand, Mariano T.  Lim, plaintiff's   treasurer and authorized trader,  admitted on cross examination that since July, 1969, he knew all the time that plaintiff's margin account was no longer in proper  order.  He was already   thirty-one years old   then a graduate   from  the University  of  North Carolina, and has been engaged in business for the past several years. Stock trading on margin was not new to him, for before becoming a customer of the defendant brokerage firm on June 17, 1969, plaintiff  was already  trading on margin with Philsec since March, 1969, with  whom it executed a margin agreement containing the rules on margin trading.

xxx xxx xxx

(Record on Appeal pp. 198-200).

This Court believes that under the time-honored principle of equity — that one who comes into equity must come with clean hands — plaintiff cannot now be allowed to take advantage of defendants' alleged violation of Section 18 of the Securities Act if only because it was itseff guilty of the same act. And "both parties being in pari delicto, they shall have no action against each other" (Art. 1411, New Civil Code). Obviously, defendants could not have been guilty of such violation of the law had not plaintiff cooperated as co-principal; hence, it cannot now be heard to complain of whatever damages it may have suffered as a consequence of such violation. The maxim is that "in pari delicto, potior est conditio defendantis et possidentes", that is, "where both parties are equally in fault, the condition of the defendant is preferable" (Bouvier, L. D.), or, as stated in a case, "among those in equal wrong, the situation of the defendant is the stronger" (Norris v. York, 105 Kan. 448, 450, 185 P 43; 32 CJ 577). (Record on Appeal, p. 209).

On  the  second  issue  — whether  or  not  plaintiff   authorized   the  purchase   for   its  account  by   the defendant brokerage firm of the 14,235 Marinduque shares on September 15 and 16, 1969 — the court concluded from the conflicting testimonies and other evidence that the purchase was authorized by the plaintiff.

The court arrived at said conclusion largely on account of the following: têñ.£îhqwâ£

According to him (Mariano T. Lim), on September 16, 1969, when he was informed that the defendant brokerage firm had bought for plaintiff's account Marinduque shares, he protested and complained (t.s.n., p. 56, July 16, 1970). Yet he did not even bother to ask how many Marinduque shares were bought for the account of plaintiff, or even when they were bought, ... perhaps his protest and his  complaint  would  have  been humorous   if   only  100 Marinduque shares  were  bought   for  plaintiff's account and at a price which might have been profitable for the plaintiff then.

Again, on September 19, 1969, according to Mr. Lim, he went to the office of the defendant brokerage firm and delivered to the firm three (3) MBTC checks in the total amount of P500,000.00 (Exhs. XX, YY & AAA, or 4, 5 & 6). These checks were deposited by him with the said firm "to straighten up our margin" (t.s.n., pp. 19, 25, June 25, 1970), that is, to place plaintiff's margin account in proper order,  and not  to pay on account of   the 4,260 Marinduque shares bought  for plaintiff  by  the defendant brokerage firm on September 15, 1969. He presented Exhs. ZZ and BBB, the two official receipts issued  by   the   defendant   brokerage   firm   for   the   said   three   checks   to   show   that   the   amount   of P500,000.00   was   a   deposit.   But   if,   as   claimed   by  Mr.   Lim,   the   above-mentioned   amount   of P500,000.00  was  deposited  by  him  to  put  plaintiff's  margin  account   in  order,   then  he  made an overdeposit because at that time, plaintiff's debit balance was P804,179.69 while its security position was P1,168,478.00. In other words, Mr. Lim did not have to deposit half a million pesos to place plaintiff's margin account in proper order because all he needed then was to deposit only the amount of P219,940.69, to be exact for that would have reduced plaintiff's debit balance of P584,239.00, which is exactly one-half or 50% of plaintiff's security position then of P1,168,478.00, as required under Section 18, paragraphs (a) (1), of the Securities Act. Furthermore,  if   it  were really true, as claimed by Mr. Lim, that the half a million pesos delivered by him to the defendant brokerage firm on September 19, 1969 was to place plaintiff's margin account in proper order, there was no reason at all  why it was done that early. For the plaintiff was given one to two weeks from September 8 to 9, 1969, within which to straighten up its margin account or, as testified to by Mr. Lim, "a week from September 16" (t.s.n.,  p. 64, July 16, 1970), which was until  September 23, 1969. And considering the three MBTC   checks   amounting   to   P500,000.00   which   he   delivered   to   defendant   brokerage   firm   on September  19, 1969, purportedly   to place plaintiff's  margin account  in  proper order,  bounced for "insufficient funds" (E xhs. 4-A, 5-A, 6-A & 9), it certainly defies human credulity why Mr. Lim should attempt to make payment on something that was not yet due and by checks which had no sufficient funds. (Record on Appeal, pp. 221-223).

The Court of First Instance gave credence to the claim of defendant brokerage firm that the checks for P500,000.00 and P250,000.00 delivered by Mr. Lim were in payment of the purchase price of the 4,260 Marinduque  shares  bought  on  September  15,  1969  by  defendant  on  spot   cash  basis   for plaintiff's account, payment for which was due on September 19, 1969, since spot purchases must be paid within four (4) days. 1

On the issue of whether or not CMS Stock Brokerage, Inc. was justified in  liquidating petitioner's margin account, the trial court said: têñ.£îhqwâ£

The reason for  such a  liquidation was testified  to by Atty.  Teodoro R. Dominguez,  the corporate secretary-treasurer and legal counsel of defendant brokerage firm. According to him, between 10:30 and   11:00   o'clock   in   the  morning   of   September   25,   1969,   he  went   to   the  Merchants   Banking Corporation in Makati, Rizal to deposit in the account of defendant brokerage firm the PNB Cashier's 

check of P500,000.00 (Exh. CCC or 10) and TMBC check of P250,000.00 (Exh. EEE or 12); that before depositing these two checks, he first asked the branch manager of the Merchants Banking Corporation to find out by telephone from the Manila Banking Corporation if the Manila Banking check for P250,000.00 marked Exhibit 12 was a good check or has funds to support it; that the information received was that  Exhibit  12 had no sufficient   funds  to  back  it  up;  and that  notwithstanding  this information, he still deposited the said check and promptly relayed said information to Carlos Moran Sison, who was on the floor of the Makati Stock Exchange and ordered him to immediately liquidate the account of the Carolina Industries, Inc. (t.s.n., pp. 8-11, Jan. 7, 1971). (Record on Appeal, pp. 283-284).

The Court chose to believe this version as against petitioner's assertion that the payments on the checks   were   stopped   precisely   because   liquidation   of   its   margin   deposit   was   already   being commenced, and thus arrived at the conclusion that the liquidation was justified.

Considering the foregoing, and ruling on the counterclaims of CMS Stock Brokerage, Inc., the court rendered judgment in favor of the latter, the dispositive portion of which reads as follows: têñ.£îhqwâ£

WHEREFORE, the Court hereby renders judgment as follows:

1. dismissing plaintiff's complaint;

2. ordering plaintiff to pay defendants on their counter-claims: 

(a)   The  amount   of  P507,085.21  as   the   debit   balance  of   its   account  with   defendants brokerage firm as of December 2, 1970, plus daily interest on the running balance of said amount at the rate of 12% per annum, compounded monthly, computed from December 1, 1970, until the said amount, together with the stipulated interest, shall have been fully paid, pursuant to paragraph 8 of their Margin Account Agreement of June 17, 1969;

(b) The amount of P500,000.00 as actual consequential damages suffered by defendant brokerage firm arising from its loss of many clients which greatly reduced the volume of its business   and   earnings   in   1970   brought   about   by   plaintiff's   imputations   of   fraud   and dishonesty, against the said brokerage firm;

(c)  The amount  of  P100,000.00 as  reasonable  moral  damages  recoverable under   the circumstances of this case;

(d) The amount of P100,000.00 as reasonable exemplary or corrective damages, by way of example or correction for the public good;

(e) The amount of P100,000.00 by way of attorney's fees which defendants have incurred and bound themselves to pay their counsel and which this Court considers reasonable and recoverable;

(f) The amount of P2,447.40 as actual expenses of litigation incurred by defendants; and,

(g) Costs.

3. Ordering  the Philippine National Bank, Manila,  to honor  its Cashier's check No. 211367  in the amount of P500,000.00 dated September 24, 1969, pursuant to the commitment stated in its letter of 

October 29, 1969, and the amount thereof shall hereby apply in partial stipulation of the judgment herein rendered in favor of defendants.

SO ORDERED. (Record on Appeal, pp. 298-300).

On appeal to the Court of Appeals, the judgment of the trial court was affirmed with modification, as stated above. The dispositive portion of the decision of the Court of Appeals reads as follows: 

WHEREFORE, with the modification that the awards of moral damages in the amount of P100,000.00 and exemplary damages in the amount of P100,000.00 should be reduced each to  P25,000.00,  and the attorney's   fees  in   the amount of  P100,000.00 should be reduced   also   to   P25,000.00,   the   decision   appealed   from   is   AFFIRMED   in   all   other respects.

With costs against plaintiff-appellant.

SO ORDERED. (Annex "A", Petition, pp. 110, Rollo)

Petitioner elevated the case to this Court, positing the following issues for resolution: têñ.£îhqwâ£

1. May a broker make valid and binding stock purchases for  customers under  margin accounts in excess and in violation of the credit ceiling under Section 18 of the Securities Act and Rule 12 of SEC Regulations Governing Securities Exchanges and Their Members, Brokers, Dealers, Salesman and Customers?

2. May a broker make valid and binding stock purchases for customers on verbal and telephone buy or sell orders without complying with the mandatory requirements of Rule B-7 of the SEC Rules and Regulations that verbal buy and sell orders must be entered in buy or sell forms and time-stamped both upon their receipt and their execution?

3. May a broker unilaterally and without notice to customers sell out the shares on deposit and thereby liquidate the margin account in violations of the mandatory provisions of SEC Rules B-19, 14 and 15 implementing the Securities Act?

4.  Should  not   the   requirements  of   the  Securities  Act  and   its   implementing   rules   and regulations  be  construed  strictly  against   the  stock  broker  and   liberally   in   favor  of   the investors whom the law seek to protect?

5. Is not a stock broker who violated the mandatory provisions of the Securities Act and its implementing   SEC  Rules   and   Regulations   liable   to   the   customers   for   consequential damages?

Quite  apart   from,  and  independently  of,   the  foregoing  important  and novel  substantial issues, the following legal issues should also be resolved in order to make a complete and just disposition of the case at bar:

6. Whether or not the Court of Appeals erred as a matter of law in drawing conclusions that petitioner was guilty of fraud and bad faith which were not supported by the evidence.

7. Whether or not the Court of Appeals erred as a matter of law in adopting the findings and conclusions of the trial court grounded entirely on speculations, or conjures, which are manifestly absurd or impossible. (Petition, Rollo, pp. 19-20).

While the general rule is that findings of fact of the trial court and the Court of Appeals are binding upon this Court, said rule nevertheless admits of  certain exceptions.  Thus,  this Court   retains  the power   to   review and  rectify   findings  of   fact  of   said  courts   (1)  when  the  conclusion   is  a   finding grounded   entirely   on   speculations,   surmises   or   conjectures;   (2)   when   the   inference   made   is manifestly mistaken, absurd or impossible; (3) where there is a grave abuse of discretion; (4) when the judgment is based on a misapprehension of facts; and (5) when the court, in making its findings,  went beyond the issues of the case and the same are contrary to the admissions of both appellant and appellee. 2 The same rule applies where the lower court manifestly overlook certain relevant facts not disputed by the parties, which if properly considered, would justify a different conclusion. 3

There are facts and circumstances in hie record which render untenable the conclusion of the trial court and the Court of Appeals that petitioner Carolina Industries, Inc., thru its treasurer, authorized tthe disputed purchase of Marinduque shares, It will be recalled that the court a quo arrived at the conclusion that the purchase was authorized by petitioner on the basis of  its assumption that the checks  issued and endorsed by  Carolina   Industries,   Inc.   to  CMS Stock  Brokerage,   Inc.  were   in payment of the purchase price of the Marinduque shares in question.

It will be noted, however, that all receipts issued by CMS Stock Brokerage, Inc. for the checks afore-mentioned clearly  and categorically  stated  that   the same were  for  deposit.  Certaintly,   if   the said checks were delivered in partial payment for the Marinduque shares, the aforesaid receipts would have so stated, considering that the receipts were prepared and issued by the CMS Stock Brokerage, Inc. The excuse offered by CMS Stock Brokerage, Inc. to the effect that this practice of receipting for all moneys received as deposits is resorted to by brokers to avoid confusion of records during the rush   of   buying   and   selling   appears   unpersuasive,   considering   that   the   payments   were   never denominated even afterwards in the records of said brokerage firm that those were actually partial payments of the Marinduque shares. Thus. as found by the trial court in the criminal cases for estafa against petititioner's officers, 4 the monthly statements of CMS Stock Brokerage, Inc. which should reflect   the   true purpose of   the payments  made,  still   characterize   the same as deposits  and not payments for the purchase, on cash basis, of the Marinduque shares.

Moreover, on September 29, 1969, after payments on the PNB and TMBC checks had been stopped, Atty. Dominguez of CMS Stock Brokerage, Inc. wrote a letter (Exhibit "19") to petitioner, protesting the stopping of payment of "TMBC Check No. G-111790-A for P250,000.00 dated September 25, 1969, which you delivered to us on that same date to cover your margin account with us." Why should Atty. Dominguez specifically state in his letter for CMS Stock Brokerage, Inc. on September 29, 1969 that the checks were delivered to them to cover the margin account of the petitioner, if such was not the case?  Certainly,  when   the   letter  was  prepared,   there  was  no   longer  any  necessity  of   "avoiding confusion of records during the rush of buying and selling" of shares.

It  would be an   imposition  on human credulity   to  believe   that  Carlos Moran Sison,  knowing   that petitioner's  account was substantially  undermargin and  that  petitioner  could  not even update  the same, would be willing to purchase for petitioner 14,235 Marinduque shares, worth P2,659,521.19 on spot cash basis — meaning payable within four (4) days — when, from all indications and as admitted by Carlos Moran Sison himself, petitioner would be unable to pay for the same. It appears that at the time  the  alleged order   for  Marinduque shares was  executed,   there was substantial  unloading  of Marinduque shares at the Exchange and very few were buying the same. Thus, on the two trading days of September 15 and 16, 1969, respondent CMS Stock Brokerage, Inc. sold an overall total of 38,660 Marinduque shares with an aggregate value of P7,027,980.30, (Exhibits "SS-8" to "SS-9"; "TT-5" "WWW", "WWW-1" to "WWW-31"; "XXX-11", "XXX-13" to "XXX-17"; "YYY", "YYY-1" to "YYY-14") 

During the same two days the respondent brokerage purchased only 18,415 Marinduque shares, to wit: 5

DATE NO OF SHARES CHARGED TO PERCENTAGE

  (AMOUNT) PETITIONER  

    (AMOUNT)  

Sept. 15 4,360 4,260 97.70%

    (P767,660.60) (P749,985.60)

Sept. 16 14,055 9,975 71.14%

    (P2,684,347.70) (P1,909,536.30)

What makes the transaction rather suspicious is the admission of Carlos Moran Sison himself that in the afternoon of September 12, 1969 when petitioner Mariano T. Lim came to his office and told him to buy 15,000 Marinduque shares because Lim had a tip that the shares would go up in price, Atty. Carlos Moran Sison told him that it was not true, saying: "Well, Mr. Jacob Cabarrus must be fooling you because my information is very reliable ... ". Right then and there, respondent Sison phoned Cabarrus who confirmed Sison's previous information. 6 If it were true that respondent Carlos Moran Sison   informed  Lim   to  withdraw   the  enormous   stock   purchase  order   because  according   to   the Executive Vice-President of  Marinduque Mining and Industrial  Corporation himself  the  information given   to   Lim was  not   true,   it   is   rather   unusual   and  inconsistent  with   the   ordinary   instincts  and promptings of human nature for Lim to have still   insisted in his order. If,  according to respondent Sison his brokerage firm had serious difficulty with its cash position and was so concerned with the deficiency of petitioner's margin account, why did his brokerage not wait for petitioner to deposit to them half-a-million pesos worth of  stocks or  the P300,000.00 cash deposit before purchasing  for petitioner  P2,600,000.00 worth of  stocks?  And since Lim  failed  to  deliver   tile   requisite  cash and security, why did respondent Sison not demand from Lim the promised P1,000.000.00 in cash, or at least require him to confirm in writing the alleged purchase of more than two million pesos worth of shares when he met Lim in tile afternoon of September 15, 1969? The conclusion ot the Court of Appeals   that   because   of   the   return   only   on  September   29,   1969   of   the   fifteen   (15)   Purchase Confirmation Slips after the price of Marinduque shares had gone done creates the presumption that petitioner  authorized   the  purchase   is   refuted  be   the   facts  of   record.  The  Appellate  Court   totally ignored   the   testimony   of   Lim   that   in   the   afternoon   of   September   16,   1969,   Lim   disowned   the purchases and Carlos Moran Sison said that he was taking back the shares so that there was no need to return the Purchase Confirmation Slips. It was only after Lim was informed by Luis Sison on September  26,  1969  that  his   father,  Carlos  Moran Sison,  decided   to  consider   the  purchases  of Marinduque shares for petitioner's account did petitioner consult its lawyers and decided to return the Purchase  Confirmation  Slips.   The  Appellate  Court   did   not  make  any   ruling  why   it   did   not   give credence to this portion of Lim's testimony. Where there are directly conflicting versions of the same incident, the court, in its search for the truth, perforce has to look for some facts or circumstances which can be used as valuable aid in evaluating the probability or improbability of a testimony, for after all, the element of probability is always involved in weighing testimonial evidence. 7

It is undisputed that the alleged orders made by petitioner lor 14,235 shares of Marinduque Mining and Industrial Corporation were neither entered on purchase forms nor time-stamped upon receipt, as required by Rule B-7 of the SEC Implementing Rules and Regulations. There is evidence to the effect that private respondent brokerage firm had the required buying and selling forms and that these were 

usually filled out by the customers. Thus, it was petitioner's trading practice to utilize these buy and sell order forms. It appears that the disputed Marinduque purchase allegedly for petitioner departed from   this   trading  practice.   It   is   significant   to   note   that,   according   to   the   documentary   evidence submitted by the Makati Stock Exchange, the sales of respondent brokerage of 14,160 Marinduque shares to various customers on September 15, 1969 were all time-stamped in Exchange Contract Slips (Exhibits "WWW", "WWW-1", to "WWW-31"; "SS-8"). If it were true that Lim or the petitioner gave to respondent brokerage the order to purchase, it is rather unusual why the alleged order of petitioner for 15,000 Marinduque shares were (a) not placed in writing; (b) much less entered in the buying order form; or (c) time-stamped to indicate the date and time of the order. Considering that, as testified   to   by  Carlos  Moran  Sison,  Mariano  Lim went   to  his   office  several   tunes   regarding   the purchase  of  Marinduque shares,   it   seems  incredible   that  he  or   the   respondent  brokerage never bothered to have Lim fill out the required form, considering the magnitude of the purchase and the financial situation of the purchaser. This is significant because even verbal orders are required to be recorded and time-stamped.

Rule B-7 of the SEC Implementing Rules and Regulations provides as follows: têñ.£îhqwâ£

7.  Timing of orders and their execution. Verbal   and   telephone   orders   received   by   a member shall be entered on the forms used by him for his customer's buying and selling orders. All buying and selling orders received by him including the forms on which verbal and  telephone orders are entered,  shall  be coursed  thru his  office and shall  be  time-stamped upon their receipt and also upon their execution, withdrawal or cancellation so as to   indicate   the   date   and   time  on  which   they  were   received,   executed,  withdrawn  or cancelled.

All brokers, who deal for their own account or trade for discretionary account, as well as their partners, floor traders, officials and employees, shall place their orders on the same forms  used  by  such  brokers   for   their   customers,  and such   forms shall   also  be   time-stamped with other buying and selling orders received, as herein required in the case of other buying and selling orders.

All buying and selling orders referring to the same security and under the same terms and conditions, including those placed by the broker for his own account or for discretionary accounts and those placed by his partners, floor traders, officials and employees, shall be executed by him in the order in which they were received.

The obvious purpose of this rule is to safeguard public interest and protect the investing public from fraud and deceit in securities transaction. It is intended to prevent stock brokers from dumping to the account of stock investors unprofitable stock transactions initially purchased by brokers on their own account. It is conceded that the alleged verbal orders of petitioner for the purchase of Marinduque shares were not recorded in accordance with the mandatory requirements of Rule B-7 of the SEC Implementing   Rules   and   Regulations.   Rules,   regulations   and   general   ordors   enacted   by administrative   authorities   pursuant   to   the   powers   delegated   to   them   the   force   and   effect   of law. 8 Pursuant   to  Section  1 of   the  Margin  Account  Agreement,  all   transactions  shall  be  subject, among others, "to the provisions of the Securities Act and the Rules and Regulations of the Securities and Exchange Commission."

We have consistently held that under such situation, such rules and regulations become special terms of   the  contract.   It  was  held   in Benett v. Logan, 9 that  where  a  customer  orders  securities   to  be purchased "subject   to   the rules,   regulations,  and customs of   the exchange  in which  the order  is executed", such rules, regulations and customs thereby become special terms of the contract. This very same doctrine has been consistently adopted in interpreting contracts in this jurisdiction and We have never deviated therefrom. 10

Private respondents offered the excuse that non-compliance with the foregoing requirement was due to the stock market boom and the rush of trading which resulted in the near impossibility of complying therewith. It is argued that as a matter of fact, Rule B-7 was suspended, or, at least, not enforced by the Securities and Exchange Commission during the period of the boom.

No proof is presented by private respondent showing the official suspension by the Securities and Exchange Commission of the aforesaid Rule. On the contrary, what appears on record is that the Securities and Exchange Commission took measures to ensure compliance therewith. Thus, it issued the following Memorandum Circular (Exhibit "1") on August 28, 1963: têñ.£îhqwâ£

MEMORANDUM CIRCULAR

TO:   The   Manila   Stock   Exchange   and The Makati Stock Exchange, Inc.

In   view   of   the   heavy   volume   of   transactions   in   the  Manila   and  Makati   Stock  Exchanges,   the Commission has observed that the member-firms are not up-to-date in their records. Likewise, it has also been observed that transfer agents have plenty of back-logs.

In order to afford stock brokers more time in keeping up-to-date their records and to help transfer agents   reduce  their  back-logs   the  Commission,  pursuant   to  Section  28(b)  of   the  Securities  Act, hereby orders that, effective September 3, 1969 and until further notice, trading in both exchanges be suspended on Wednesday of every week. Trading hours should be from 9:00 in the morning up to 12:00 o'clock noon.

Manila, Philippines, August 28, 1969.

And, as shown by the records of the Makati Stock Exchange adverted to in the preceding paragraphs, the sales of respondent brokerage of Marinduque Mining shares on September 15, 1969 were all recorded in the required form and time-stamped.

Even assuming that the factual findings of the trial court and the Court of Appeals were correct, We are of the view that the resolution of the legal questions determinative of this controversy would not change   respondents'   situation.   The   primary   legal   issue   concerns   the   effect   on   subsequent transactions of the over-extension of credit made by private respondents in favor of petitioner.

During a period of three months, from June 17, 1969 to September 12, 1969, respondent CMS Stock Brokerage, Inc. extended loans or credit to the petitioner in the purchasing and carrying of securities under an agreement entitled "Margin Account Agreement" (Exhibit "B"). The loans were secured by colla consisting of registered securities which were purchased thru respondent brokerage firm. It is not disputed that the margin account of the petitioner with respondent corporation was consistently undermargin at all times during the period from June 23, to September 12, 1969. In other words, its debit  balance  was  over   the  50% ceiling  of   its  security  deposit   set  by  Section  18   (a)   (1)  of   the Securities Act. Petitioner's total margin deposit amounted to only P634,796.00 and that from June 23 to September 12, 1969, all credits extended to it were over the ceiling allowed, as a result of which it was consistently undermargin. Thus, the percentage of petitioner's debit balance to the market value of   its  security deposit  deteriorated during  the period  from June 17 to September 12, 1969,  from 49.48% on June 17 to 90.39% on September 8; 90.55% on September 9; 82:93% on September 11; and 78.57 % on September 12. This was a patent violation of Section 18 (a) of the Securities Act, and Rule 12 of the Implementing Rules and Regulations which provide: têñ.£îhqwâ£

SEC. 18. Margin requirements. — (a) For the purpose of preventing the excessive use of credit for the purchase or carrying of securities, the Commission shall prescribe rules and regulations   with   respect   to   the   amount   of   credit   that  may   be   initially   extended   and subsequently maintained on any security (other than an exempted security) registered on a securities exchange. For the initial extension of credit, such rules and regulations shall be based upon the following standard:

An amount not greater than whichever is higher of —

(1) Fifty per centum of the current market price of the security, or

(2) One hundred per centum of the lowest market price of the security during the preceding thirty-six calendar months, but not more than sixty-five per centum of the current market price.

xxx xxx xxx

12.  In  trading on margin a broker shall  not  extend credit  to his customers beyond the following maximum:

(a) on securities which are duly registered and/or licensed by the Insular Treasurer or by the Commission, but not  listed on any exchange, 30 per centum of the current market value of the securities;

(b)   on   securities   duly   registered   and/or   licensed   by   the   Insular   Treasurer   or   by   the Commission,   and   listed   on  an  Exchange,  an  amount  whichever   is   the   higher   of: têñ.£îhqwâ£

(1) 40 per centum of the current market price of the securities; or

(2) 100 per centum of the lowest market price of the securities during the preceding 36 months but not more than 50 per centum of the current market price.

The main purpose of Section 18(a) (1) of the Securities Act and Rule 12 of the Implementing Rules and   Regulations   is   "to   give   a   government   credit   agency   an   effective  method   of   reducing   the aggregate amount of the nation's credit resources which can be directed by speculation into the stock market" and also for the protection of the small speculator by making it impossible for him to spread himself   too  thin. 11 Such requirements are  intended to prevent  the excessive use of  credit  for   the purchase and carrying on of securities, and of reducing the aggregate amount of the national credit resources which are directed by speculation into the stock market and of achieving a more balanced use of such resources. The secondary purpose is the protection of the investor. 12

It   is   noteworthy   that   the   foregoing   provisions   enjoin   the   over-extension   of   credit   and   not   the application   for   excessive   credit.   It   does  not  mean   that   the   customer   to  whom credit   has   been extended or for whom it has been arranged has acted in violation of the Act or any rule or regulation thereunder. 13 The nature of the brokerage business is such that it is the broker, not the client, who is in a position to verify, at any time, the status of the client's account. It is only the broker, therefore, who can prevent the over-extension of credit. In the instant case, it should be noted that petitioner did not know the exact amount of  its undermargin, and that even after  its request for a statement of 

account (Exhibit "20"), it was only some three months thereafter that private respondents were able to comply.

Neither is private respondents' reason that their records are messy sufficient to exonerate respondent brokerage   from   the   effects   of   its   statutory   violations.   It   is   the   duty   or   obligation   of   respondent brokerage   firm   to  keep   its   records   in  proper  order.  The disorderly  or  messy  condition   indicates negligence or lack of genuine concern for the updating of its records and not good faith. There is admission   to   the   effect   that   Atty.   Carlos  Moran  Sison   of   the  CMS  Brokerage,   Inc.   learned   on September 8 or 9, 1969 of the excessive undermargin of petitioner's account. As a matter of fact, according to Sison, he told Lim on September 8 or 9, 1969 that his account was undermargin and gave Lim one week to put his margin account in order. He told Lim to deliver security stocks worth half a million pesos, or to deposit with them in cash P300,000.00. And yet, despite the failure of petitioner to cover its deficiency, private respondent allegedly bought for the account of petitioner on September 15 and 16, 1969 Marinduque shares for P2,659,521.90 and on September 23, 1969, Atlas and  Lepanto  Consolidated  Mining   shares   for  P1,069,991.88,   at  a   time when  petitioner's  margin account  was  admittedly  undermargin  or  above   the  50% ceiling   required  by   law.  This  excessive extension of credit by the broker cannot be considered innocent or inadvertent mistake. The kind of error which is considered innocent or inadvertent refers only to mechanical mistake made in good faith in determining, recording or calculating any credit, balance, market price or loan value or due to other similar mechanical mistake, and the broker concerned promptly, upon discovery of the mistake, takes whatever action is practicable to remedy the non-compliance. 14 This is not the case here.

Pursuant to the clear and explicit provision of Section 38(b) of the Securities Act, "(E)very contract made in violation of any provision of this Act or of any rule or regulation thereunder ..., shall be void: (1) As regards the rights of any person who, in violation of any such provision. rule or regulation shall  have made or engaged in the performance of any contract ... ." Section 38(b) (1) of the Securities Act is copied from Section 29 of the United States Securities Exchange Act. The aforesaid Section 29 of the Securities Exchange Act of the United States has been uniformly construed, thus: têñ.£îhqwâ£

The statute proscribes the extension and maintenance of credit for the purchase of stock. This does not mean that the customer to whom credit is extended or from whom it is arranged has acted in violation of the Act or any rule or regulation thereunder. As was well stated by Wyzanski J. in Remar v. Clayton Securities Corp. (supra, 81 F. Supp. p. 1017): têñ.£îhqwâ£

... Broadly stated, the rule is that where defendant's violation of a prohibitory statute has caused  injury   to  plaintiff   the  latter  has a   right  of  action   if  one  of   the purposes  of   the enactment was to protect individual interests like the plaintiff's.

xxx xxx 

Plaintiff's right of action is not affected by his participation as borrower in the transaction in which Clayton and the bank violated  the statute. Since the statute was passed for  the benefit  of  people  like plaintiff,  and since  the Legislature  regarded him as  incapable of protecting   himself,   he   is  not  disabled   from  suing   for   the   injury   he   sustained.   ...   This principle may be compared with  the rule  that allows a plaintiff   to enforce or  rescind a contract made in violation of a statute if the violation was by defendant and the plaintiff belongs to the class for whose benefit   the statute was enacted.  ...   (Myer v. Shields & Company, 267 N.Y.S. 2d. 872, 875).

We have previously stated that in case of laws patterned after or adopted from those of the United States,   decisions   of   United   States   courts   construing   similar   laws   are   entitled   to   great   weight. Generally  speaking,  when a statute has been adopted  from another  State and such  statute has 

previously been construed by the courts of such State or country, this statute is deemed to have been adopted with the construction so given it. 15 It has been uniformly held that if a broker extends credit to a customer in violation of the Securities Act or the regulations promulgated pursuant thereto, all to induce a customer to purchase securities, then the broker has violated the law and the customer may recover from him any  loss proximately resulting  therefrom. 16 The customer's right of action is not affected by his participation in the transaction "since the legislation regarded him as incapable of protecting himself." 17 It has been held that such protection was intended to apply only to innocent investors as distinguished from those who lose their innocence and wait to see how their investments turn   out   before   deciding   to   invoke   the   act. 18 The   acts   of   protecting   of   investors   extends   to corporations as well as to individuals. 19 We hold that such principles are applicable to the case at bar.

The instant controversy is neither an administrative case for willful violation before the Securities and Exchange Commission, in which case Section 28(a) (2) of the Securities Act would properly apply, nor a criminal prosecution for such willful violation, in which case Section 40 of the same Act would be applied for the imposition of the corresponding penalty. The instant case is an ordinary civil  case seeking  to nullity certain  acts,  alleged  to be contrary   to  law, arising  from violation of   the margin agreement between petitioner and private respondent brokerage firm, and relating to acts committed by the latter in the course of their business relationship. Its purpose pose is to recover substantial business   losses   incurred   by   petitioner   resulting   from   the   assailed   acts   of   respondent   broker. Compliance to said requirement cannot be waived. The validity of transactions relative to securities trading is squarely provided for in Section 38, the full context of which reads as follows: têñ.£îhqwâ£

Sec.   38. Validity of Contracts. —  (a)  Any  condition,   stipulation,  or   provision binding any person to waive compliance with any provision of this Act or of any rule or regulation thereunder, or of any rule of an exchange required thereby, shall be void.

(b) Every contract made in violation of any provision of this Act or of any rule or regulation thereunder, and  every   contract   (including  any   contract   for   listing   a   security   on   an  exchange)   heretofore   or hereafter made, the performance of which involves the violation of, any provision of this Act or any rule or regulation thereunder, shall be void: têñ.£îhqwâ£

(1) As regards the rights of any person who,  in violation of any such provision, rule or regulation, shall have made or engaged in the performance of any such contract, and

(2) As regards the rights of any person who, not being a party to such contract, shall have acquired any right thereunder with actual knowledge of the facts by reason of which the making or performance of such contract was in violation of any such provision, rule or regulation.

(c) Nothing in this Act shall be construed — têñ.£îhqwâ£

(1) To effect the validity of any loan or extension of credit made or of any lien created prior or subsequent to the effectiveness of this Act, unless at the time of the making of such loan or extension of credit or the creating of such lien, the person making such loan or extension of  credit  or  acquiring  such  lien  shall  have actual  knowledge of   the  facts by reason of which the making of such loan or extension of credit or the acquisition of such lien is a violation of the provisions of this Act or any rule or regulation thereunder, or

(2) To afford a defense to the collection of any debt, obligation or the enforcement of any lien by any person who shall have acquired such debt, obligation, or lien in good faith for 

value and without actual knowledge of the violation of any provision of this Act or any rule or regulation thereunder affecting the legality bf such debt, obligation or lien.

It appears also in the record that while petitioner had an outstanding debt to respondent brokerage in the amount of P838,616.73, the same had been fully offset by proceeds of the liquidation sale of petitioner's   shares   of   stock   beginning   on  September   25,   1969,  where   the   total   sales   proceeds received by respondent brokerage amounted to P999,324.19. It also appears that during the period from June 17, 1969 to September 12, 1969, petitioner deposited to respondent brokerage various sums totalling P586,796.00, plus securities valued at P48,000.00 consisting of 400 shares of Benguet Consolidated stock deposited on July 10, 1969 (Exhibits "VV" to "VV-5") totalling P634,796.00.

On   the   third   issue,   it   appears   that   respondent   brokerage   unilaterally   began   the   liquidation   of petitioner's account on September 25, 1969 by selling the securities of the latter even before the two checks of P750.00 were dishonored by the banks. Petitioner's deposits to respondent brokerage in the late afternoon of September 24, 1969 of P750,000.00 were with the specific understanding that the brokerage shall compute the balance of petitioner's indebtedness so that it can pay in full all its margin account. Certainly, petitioner would not have deposited the checks that afternoon if it knew that its margin account was going to be liquidated the following day. The least that private respondent should have done is to have given to petitioner at least forty-eight (48) hours notice prior to liquidation. Pursuant   to   Rule   14   of   the   SEC   Rules,   a   broker   shall   not   sell   the   customer's   securities   for insufficiency of margin until after the broker has given the customer at least forty-eight (48) hours to maintain the margin. Under these circumstances, the liquidation was, therefore, premature.

In sum, We hold that under the attendant circumstance the over-extension of credit by CMS Stock Brokerage, Inc. to Carolina Industries, Inc. beyond the 50% allowed by law, and the non-compliance with Rule B-7 of the Implementing Rules and Regulations rendered null, insofar as the rights of CMS Stock Brokerage, Inc. are concerned, the purported purchase for petitioner's account on September 15 and 16, 1969 of Marinduque shares worth P2,659.521.90 and on September 23, 1969 of Atlas and Lepanto Consolidated shares for P1,069,991.88. Petitioner is, therefore, entailed to the return of the P634,796.00 deposited with respondent brokerage and to the amount of P500,000.00 deposited with the Bank of the Philippine Islands, as per PNB Cashier's check No. 211367.

WHEREFORE,   the   dicision   appealed   from   is   REVERSED,   and   private   respondent   CMS  Stock Brokerage, Inc. is ordered to pay Carolina Industries, Inc. the amount of P634,796.00, representing its liquidated margin deposit, with interest at 12% per annum from the time of the filing of the compt until fully paid, and P20,000.00 as attorney's fees. Private respondents are directed to secure the release from the Bank of the Philippine Islands the amount of P500,000.00 together with all its earnings, in favor of the petitioner. Costs against private respondents.

SO ORDERED.

G.R. No. L-24173 May 23, 1968

PROCTER and GAMBLE PHILIPPINE MANUFACTURING CORPORATION, Petitioner-Appellant, vs. COMMISSIONER OF CUSTOMS, Respondent-Appellee.

CONCEPCION, C.J.:chanrobles virtual law library

Appeal, by petitioner Procter & Gamble Philippine Manufacturing Corporation, from a decision of the Court   of   Tax   Appeals,   affirming   that   of   respondent   Commissioner   of   Customs,   which   denied petitioner's claim for refund of P1,434.00, paid as wharfage dues on three (3) shipments of palm oil and coconut fatty alcohol unloaded at  its private wharf.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

Two   issues  are   raised   in   this   appeal   namely:   (1)  whether  wharfage  dues  are   collectible,   under sections 2801 and 2802 of Republic Act No. 1937, on goods unloaded at private wharves; and (2) if the  first   issue  is  decided  in   the affirmative,  whether  said wharfage dues are covered by  the  tax exemption provided in Republic Act No. 901.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

The   first   issue   has   already   been   settled   in   the   affirmative   in   L-22819   between   the   same parties,1 under substantially identical facts. Speaking through Mr. Justice J. P. Bengzon, this Court held:

At issue is whether or not Procter & Gamble is liable for the payment of wharfage dues imposed in Section 2802 of the Tariff and Customs Code on the two shipments of caustic soda which were not unloaded on a Government wharf.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

Section 2802 of the Tariff and Customs Code has for its origin Section 14 of the Philippine Tariff Act  of 1909 which we quote hereunder:

SEC. 14. That there shall be levied and collected upon all articles, goods, wares and merchandise except coal, lumber, creosoted, and other pressure treated materials as well as other minor forest products, cement, guano, natural rock asphalt, the minerals and ores of copper, lead, zinc, iron, and steel  metals,   refractory gold ores,  and sugar molasses,   the products  of   the Philippines,  exported through ports of entry of   the Philippines, or  shipped therefrom to  the United States or any of   its possessions, a duty of one dollar per gross ton of one thousand kilos, as a charge for wharfage, irrespective of the port of destination or nationality of the exporting vessel. In the case of logs, or  flitches twelve inches square or equivalent cross-sectional area, or over, a charge of thirty cents per cubic meter shall be collected.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

All articles, goods, wares, or merchandise imported, exported, or shipped in transit for the use of the Government of   the United States,  or  of   that  of   the Philippines,  shall  be exempt  from the charge prescribed in this section.

Section 14 imposed wharfage dues only on exports and were held to be payable although the subject merchandise were  loaded  from a  private wharf.   In  1909 our   legislators  knew  that   there was  no Government wharf existing and it was found safe to assume that the Government intended to collect wharfage fees, even without the use of Government owned wharves, in order to raise funds for the acquisition and construction of wharves throughout the islands.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

In  1955 Congress enacted  Republic  Act  1371,   imposing   in  Section  3  thereof  wharfage dues  on imports and exports. We quote Section 3 hereunder:

SEC   3.   There   shall   be   levied,   collected   and   paid   on   all   articles   imported   or   brought   into   the Philippines, and on products of the Philippines, except coal, lumber, creosoted and other pressure treated materials as well as other minor forest products, cement, guano, natural rock asphalt,  the minerals and ores of base metals (e.g., copper, lead, zinc, iron, chromite, manganese, magnesite and steel), and sugar molasses, exported from the Philippines a charge of two pesos per gross metric ton as   a   fee   for  wharfage: Provided,   That   in   the   case  of   logs,   or   flitches   twelve   inches   square   or equivalent   cross-sectional   area,   or   over,   a   charge   of   sixty   centavos   per   cubic  meter   shall   be collected. Provided, further, That such wharfage fee shall not be levied on articles imported or brought into the Philippines which are unloaded on private wharves.

Interpreting Section 3, this Court stated in Commissioner of Customs vs. Superior Gas & Equipment Co. that the intention of Congress was not to levy wharfage fee on merchandise unloaded at places other than Government wharves or without making use of pier facilities and the proviso exempting from   the   wharfage   fee   all   such   imported   merchandise   makes   this   intention   all   the   more evident.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

Later,  however,   in 1957 Congress passed Republic Act  1937, otherwise known as the Tariff  and Customs Code which in Section 2802 thereof provides for the payment of wharfage dues on imports and exports. Section 2802 states:chanrobles virtual law library

SEC. 2802. Schedule of Dues. - There shall be levied, collected and paid on all articles imported or brought into the Philippines, and on products of the Philippines except coal, lumber, creosoted and other pressure treated materials as well as other minor forest products, cement, guano, natural rock asphalt, the minerals and ores of base metals (e.g., copper, lead, zinc, iron, chromite, manganese, magnesite and steel), and sugar molasses, exported from the Philippines, a charge of two pesos per gross metric ton as a fee for wharfage:Provided, That in the case of logs, or flitches twelve inches square or equivalent cross-sectional area, or over, a charge of sixty centavos per cubic meter shall be collected.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

Section 2802 is an almost verbatim copy of Section 3 of Republic Act 1371 minus the proviso -

... That such wharfage fee shall not be levied on articles imported or brought  into the Philippines which are unloaded on private wharves.

Procter & Gamble maintains that the interpretation of wharfage dues inCommissioner of Customs v. Superior Gas & Equipment Co., supra, that wharfage dues are compensation on rental for the use of a wharf, and no wharfage dues shall  be collected where no Government wharf   is used, shall  be applied in this case because Section 2802 of the Tariff and Customs Code, the law applicable herein, was derived from Section 3 of Republic Act 1371. As a matter of fact, it adds, Section 2801 of the Tariff and Customs Code adopted the definition of  'wharfage dues' provided for  in Section 1(b) of Republic Act 1371.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

On the other hand, the Commissioner of Customs and the Court of Tax Appeals are of the opinion that Section 2802 should be given an interpretation different from that enunciated in Commissioner of Customs v. Superior Gas & Equipment Co., supra, on Section 3 of Republic Act 1371 for the reason that Section 2802, unlike Section 3, does not provide for an exemption from wharfage dues on goods unloaded   on   private  wharves.  Counter   to   this   argument,   Procter   &  Gamble   contends   that   the aforestated exemption clause is merely a surplusage and therefore its presence in or absence from the law will not alter the meaning of 'wharfage dues'. It moreover avers that the Tariff and Customs Code, a codification of existing tariff and customs laws, is presumed to have incorporated pertinent laws without change and any modification introduced therein was merely to simplify the language of the law but not to change its meaning.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

It should be noted that the Tariff and Customs Code levies charges on the different activities of a vessel engaged in foreign trade. For coming to the Philippines from a foreign port or for going to a foreign port from the Philippines, one pays tonnage dues. For entrance into or departure from a port  of entry, harbor fees are collected. Wharfage dues are assessed against the cargodischarged by a vessel engaged in foreign trade. Berthing charges are levied on a vessel coming or mooring within specified places or waters of a port.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

A vessel ordinarily enters a harbor and lays anchor or moors in a port to load, to unload or both. In  doing so, the vessel derives benefit from port facilities provided and maintained by the Government. For this reason, they are in fairness made to contribute a share in said Government undertaking by payment of berthing charges and harbor fees. Similarly, cargoes discharged to a Philippine port from a vessel engaged in foreign trade derive benefit from port facilities provided and maintained by the Government; said cargoes should also share the cost of providing and keeping a safe port, in the form of wharfage dues. Accordingly, a vessel that anchors at Manila Bay to seek protection from a storm is not charged wharfage dues by the Bureau of Customs, although it may have to pay harbor fees and berthing   charges.  But  when  a  vessel   anchors  at   the  Bay  and  discharges  or  unloads   its   cargo, wharfage dues are  forthwith collected.  For,  as stated,  said dues are assessed against   the cargo discharged. This is clear from the provision of the law under which the assessment is based on the quantity, weight or measure of the cargo received by the importer and/or discharged by such vessel. And wharfage dues on the cargo are distinct from harbor fees or berthing charges on the vessel, so much so that different sections of the law cover them.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

Since in the present case, the vessels involved called on port to unload, as they in fact, did, some cargo, said cargo, having been unloaded amidst the safety afforded by the port, is chargeable with wharfage dues.  Finally,  wharfage dues  partake  of   the nature  of  a   tax  which  is  collected by  the Government to support its operation in relation to customs affairs.

Petitioner herein has not adduced any reason, and we find none, to warrant a reversal or modification of   the   foregoing   view,  which   is  hereby   reiterated.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles   virtual   law library

As regards the second issue, section 1 of Republic Act No. 901 reads:

Any person, partnership, company or corporation who or which, subsequent to the approval of this Act (June 20, 1953), shall engage in a new and necessary industry shall be entitled to exemption until December thirty-one, nineteen hundred and fifty eight from payment of all taxes directly payable by such person, partnership, company or corporation in respect to said industry....

The issue hinges2 on whether or not the phrase "all taxes," as used in the above provision, embraces "wharfage  dues."  Petitioner  maintains   that   it   does,  upon   the   theory   that,  according   to  American decisions,   the  word   "tax"  when  used  alone   includes   customs   levies   or   import   entries,   and   that "customs" are "taxes levied upon goods or merchandise imported or exported" or "the duties, toll, tribute   or   tariff   payable   upon  merchandise   imported   or   exported."3 The   views   set   forth   in   said decisions and authorities are not,  however, controlling  in  the Philippines,   the  laws of  which must necessarily be construed in accordance with the intent of  its own makers, as such intent may be deduced   from   the   language   of   each   law   and   the   context   of   other   local   legislation   related thereto.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

Our  Constitution   provides   that   "the  Congress   ...  may   not   deprive   the  Supreme  Court   ...   of   its jurisdiction to review, revise, reverse, modify or affirm on appeal, certiorari, or writ of error ... final judgments and decrees of   inferior  courts"   in inter alia,   "all  cases  involving  the  legality of  any tax, impost, assessment, or toll or any penalty imposed in relation thereto,"4 and that "Congress may by law authorize the President ... to fix ... tariff rates, import or export quotas, and tonnage and wharfage dues."5 Thus, our fundamental law distinguishes between taxes, on the one hand, and "imposts" - that is to say, tariff   rates or duties  imposed for  the  importation of goods - on  the other. Similarly,  the Constitution   does   not   consider   "wharfage   dues"   as   part   of   "tariff   rates"   or   customs duties.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

And neither does our Tariff and Customs Code.6 Customs duties are governed by Book I, Title I, of said Code, under the headings "tariff Law" and "Import Tariff," respectively, whereas wharfage dues are collectible pursuant to Book II thereof, Title VII of said book, under the caption "Fees and Charges Collectible   by   the  Bureau   of  Customs."   Indeed,   said  Code   regards   customs   duties,   taxes   and wharfage charges as three (3) distinct and separate concepts. For instance, Section 1604 thereof provides:

Treatment of fractions in the liquidation. - In determining the total amount of duties, taxes, surcharges, wharfage and/or other charges to be paid on entries, a fraction of a peso less than fifty centavos shall  be disregarded, and a fraction of a peso amounting to fifty centavos or more shall be considered as one peso. In case of overpayment or underpayment of duties, taxes, surcharges, wharfage and/or other charges paid  on entries,  where  the amount   involved  is   less  than  five pesos,  no  refund or collection shall be made.

Moreover,  wharfage dues are charged, not  for   the use of  any wharf.  Like "harbor  fees,  berthing charges, storage charges and the net income from the share of arrastre charges," wharfage fees are imposed to

... form a special fund to be known as "Port Works Fund," ... for the study, investigation, field surveys, research, planning, development, construction, improvement, maintenance, and repair of ports, ports facilities  and  port  areas,  warehouses,   sheds  and  offices,  buoys,   lighthouses  and other  aides   to 

navigation   including   the   purchase,  maintenance,   rental   charges   and   replacement   of   necessary equipment.... 7

Upon the other hand, revenue derived from customs duties form part of the general funds of the Government.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

Again,   tariff   rates or  customs duties are prescribed only   for  goods  imported  into   the Philippines, whereas wharfage fees are "assessed against the cargo of a vessel engaged in the foreign trade, based on the quantity, weight or measure received and/or discharged from said vessels."8 In fact, even in connection with "taxes," as distinguished from customs duties or charges for the importation of   foreign  goods,   this  Court  declared,   inPlywood Industries, Inc. vs. Aranas,9 that   the  exemption prescribed   in   Republic   Act   No.   901,   is   limited   a)   to   "internal   revenue"   taxes   b)   which   are "directly payable" in respect of a new and necessary industry. In that case it was held that a domestic corporation engaged in the manufacture of plywood panels and veneer sheets was not exempt from the payment of forest charges for  logs cut from a forest concession, even though said logs were admittedly necessary for the manufacture of plywood panels and veneer sheets. We then reiterated our view in Collector of Internal Revenue vs. Lacson,10 to the effect that:

The exemption provided for in Republic Act No. 901 is limited to those taxes directly payable by the manufacturer in respect to the manufacture of veneer and plywood. Forest charges arising from the operation of a forest concession for the purpose of obtaining lumber used in the manufacture of the plywood and veneer do not come within the purview of the exemption. While logs and lumber are necessary   for   the  manufacture  of  plywood,   the  operation  of   the   forest   concession   to  obtain   the required  lumber  is not   indispensable.  The manufacturer  can get his  supply  from the other  forest concessionires who are liable for forest charges, although it would be more profitable for it to operate its own lumber mills and have its own forest concession.

Similarly, assuming that palm oil and coconut fatty alcohol are necessary for petitioner's industry, it is not indispensable therefor that said products be imported. Hence, the wharfage dues in question are not directly imposed upon said industry. Like the forest charges involved in the Plywood Industries case,   the  wharfage dues   in  question  are,  at  best,  an indirect levy  upon petitioner's   industry,  and hence, not covered by its exemption. At any rate, it is obvious that wharfage dues are not "internal  revenue" taxes.chanroblesvirtualawlibrarychanrobles virtual law library

WHEREFORE,  the decision appealed  from should be as it   is hereby affirmed, with costs against petitioner herein.