REPRIVATIZACION Y CAPITALISMO POPULAR EN CHILE*...El capitalismo popular no sólo ha servido como mecanis-mo de normalización del sistema financiero y previsional inter-venido, sino

ESTUDIO

REPRIVATIZACION Y CAPITALISMOPOPULAR EN CHILE*

Mario Valenzuela Silva**

Este trabajo examina los resultados de la implementación del mecanismo delcapitalismo popular en la capitalización y reprivatización de Bancos y Ad-ministradoras de Fondos de Pensiones intervenidos a raíz de la crisis eco-nómica sufrida en Chile entre 1981 y 1983. Asimismo, se analiza el capita-lismo popular en el nuevo sistema previsional y en la privatización de em-presas públicas y filiales de CORFO. Los resultados son categóricos en seña-lar el éxito alcanzado por este mecanismo. Cerca de 170.000 nuevos inver-sionistas y trabajadores se han sumado a los propietarios de importantesempresas del país por la vía del capitalismo popular directo. Alrededor de2.900.000 trabajadores afiliados a las AFP han accedido indirectamentea la propiedad de estas empresas, lo que les posibilita un plan de pensionesmás ventajoso.

E1 sostenido crecimiento económico que ha experimen-tado la economía chilena en los últimos cinco años ha sidoacompañado por una revolución en la difusión de la propiedadprivada de los medios de producción del país. El principal res-ponsable de tal expansión en la propiedad es lo que ha sido deno-

* El autor agradece los valiosos comentarios de Hugo Albornoz,José Manuel Garrido, Héctor Gutiérrez y Erik Haindl. Asimismo, agradecela colaboración de la Gerencia de Normalización de la CORFO en la elabo-ración del presente trabajo.

** Ingeniero Comercial, Universidad de Chile. Master en BusinessAdministration, Universidad de Chicago. Departamento de Economía, Uni-versidad de Chile.

176 ESTUDIOS PÚBLICOS

minado "capitalismo popular". Los objetivos perseguidos por estemecanismo pueden ser resumidos básicamente en dos: (a) priva-tizar diversas instituciones financieras y previsionales intervenidasy empresas públicas, y (b) difundir la propiedad patrimonial deimportantes empresas del país entre todos los sectores de la po-blación.

La estrategia de desarrollo económico adoptada por Chilea partir de fines de 1973 ha sido orientada hacia una economíasocial de mercado, en la que el Estado juega un rol subsidiario.En consecuencia, se ha procedido a la apertura del comerciointernacional, a la corrección de importantes desequilibriosmacroeconómicos internos y externos, a la eliminación de distor-siones, a la disminución de la intervención estatal y al desarrollode un mercado de capitales altamente competitivo y transparen-te. Respecto de lo último, cabe destacar la liberación de las tasasde interés de varias operaciones, la apertura financiera al exte-rior, el desarrollo de una multibanca con entidades bancadasexternas y la modernización de las normas que regulan la ofertade valores para dar una mayor transparencia en este mercado. Laprivatización de diversas empresas públicas y el fortalecimientodel sector privado no sólo han ayudado al saneamiento de losdéficit fiscales, sino que también han inducido a una asignaciónmás eficiente de los recursos de que dispone el país. Debido a loanterior, el derecho de la "propiedad privada" se ha convertido enla columna vertebral de esta estrategia, pues representa el instru-mento indispensable para ser implementada.

La fuerte recesión económica iniciada a mediados de 1981,que tuvo una duración aproximada de 2 años, provocada por lasignificativa caída en los términos de intercambio, el alza en lastasas de interés internacionales y la brusca disminución en laoferta de recursos externos, produjo una importante depresiónen el mercado de capitales chileno, lo que se tradujo en la insol-vencia de numerosas entidades financieras y en una crisis de con-fianza y de expectativas respecto del funcionamiento de la eco-nomía social de mercado con libre iniciativa privada.

El desfavorable marco económico general por el queatravesó la economía fue agravado con políticas crediticias pocoprudentes, las que afectaron negativamente a la gran mayoríade las instituciones financieras.1 Así es como entre noviembrede 1981 y enero de 1983 la autoridad fiscalizadora debió inter-

1 Al respecto, se ha señalado que la propia normativa existente in-centivaba a que estas instituciones tomaran niveles de riesgo más allá de larelación riesgo-retorno esperada que se observaba en el mercado.

REPRIVATIZACIÓN Y CAPITALISMO POPULAR 177

venir numerosas entidades, cuyo deterioro patrimonial era evi-dente: 14 instituciones fueron declaradas en liquidación y otras5 estuvieron sujetas a régimen de administración provisional. Laintervención también afectó a importantes Administradoras deFondos de Pensiones y a empresas cuyo patrimonio estaba estre-chamente relacionado a las instituciones financieras intervenidas.

Todo lo anterior significó que el Estado pasara a contro-lar involuntariamente más del 60% del total de las colocacionesdel sistema financiero y alrededor del 68% de los fondos de pen-siones del nuevo sistema previsional. Este hecho entraba en abier-ta contradicción con la política económica dirigida al desarrollode un sistema financiero constituido por instituciones privadasy con los objetivos perseguidos por la reforma previsional. Estaúltima pretendía que los ahorros previsionales fuesen adminis-trados por el sector privado, de manera de lograr una asignaciónmás eficiente de ellos.

Debido a la férrea voluntad del gobierno de continuar conuna economía social de mercado, con participación preponderan-te del sector privado, y con el objeto de normalizar definitiva-mente la situación anterior, en enero de 1985 se dictaron las le-yes 18.401 y 18.398, destinadas a dar cuerpo legal al capitalismopopular. Inicialmente, reconocido como un mecanismo de nor-malización, el capitalismo popular fue dirigido a solucionar lasituación de las entidades intervenidas mediante su capitaliza-ción, reprivatizar el capital de dichas instituciones y difundir lapropiedad accionaria a través de su atomización.

Transcurridos ya más de tres años y medio desde que seimplemento el capitalismo popular, los resultados indican que losobjetivos han sido alcanzados. Mediante créditos otorgados porCORFO en condiciones muy favorables, se logró anticipadamentela capitalización de los bancos y AFP intervenidos. Los adqui-rentes de acciones de estas empresas fueron personas y trabaja-dores que por sus propios medios difícilmente habrían podidooptar a la propiedad accionaria. Los bancos sujetos a adminis-tración provisional recibieron aportes del orden de los $ 107.000millones a fines de 1987 e ingresaron a 41.644 capitalistas po-pulares. Con respecto a las AFP, se sumaron 14.098 nuevos ac-cionistas con un aporte de más de $ 4.600 millones.

El capitalismo popular no sólo ha servido como mecanis-mo de normalización del sistema financiero y previsional inter-venido, sino que también ha permitido acelerar el proceso de pri-vatización de empresas públicas iniciado en 1973.

El programa de privatización emprendido por CORFO en1985, compuesto por el traspaso al sector privado de 27 em-


presas públicas, ha sido llevado en forma exitosa. A mayo de1988, 13 empresas han sido definitivamente traspasadas al sec-tor privado y se espera que otras 5 lo sean a fines de este año.Entre 1985 y mediados de 1988 la recaudación total por ventade estas empresas era de 194.550 millones de pesos. Alrededorde 114.000 trabajadores y pequeños inversionistas han pasado aser propietarios directos del capital accionario de estas empresas.

Por último, el capitalismo popular también ha sido exten-dido a los fondos de pensiones de las AFP, al permitir que estosrecursos previsionales sean invertidos en acciones de sociedadesanónimas abiertas, previa calificación de la Comisión Clasificado-ra de Riesgo. Este proceso ha recibido el nombre de "capitalismopopular indirecto", por cuanto indirectamente los trabajadores seconvierten en propietarios de parte del capital accionario de lasempresas.

A enero de este año, cerca de 46.700 millones de pesos, esdecir, alrededor del 7,0% del total de los Fondos de Pensiones, seencontraba invertido en acciones. De esta forma, se ha logradointegrar a 2.900.000 trabajadores del país a la propiedad patri-monial de algunas empresas que están contempladas en el progra-ma de privatización.

Lo anterior indica que, a pesar del fuerte retroceso sufridoen la economía en el período 1974-1980, en materia de moder-nización y crecimiento del mercado de capitales —en particularrespecto del sistema financiero— y en el proceso de privatiza-ción de empresas públicas iniciado a fines de 1973 el capitalis-mo popular ha permitido restablecer la confianza y expectativasrespecto de las ventajas de adoptar una economía social de mer-cado basada en la libre iniciativa privada. Se ha evitado caer en latradicional tentación del estatismo que ha mantenido por largotiempo al país en el subdesarrollo. Es así como durante los úl-timos años se observan tasas de crecimiento por sobre los niveleshistóricos.

El objetivo perseguido aquí es analizar, tras tres años ymedio de implementación del mecanismo de capitalismo po-pular, el cumplimiento alcanzado en los objetivos trazados acomienzos de 1985. Específicamente se analizará: (a) Capitali-zación y reprivatización de bancos y Administradoras de Fondosde Pensiones intervenidos; (b) El capitalismo popular indirectoy el nuevo sistema previsional, y (c) Privatización de empresaspúblicas. La forma en que serán analizados cada uno de estostemas faculta al lector de la posibilidad de leer cada uno de ellossin examinar el contenido de los demás.

REPRIVATIZACION Y CAPITALISMO POPULAR 179

I. Capitalización y Reprivatización de Bancos y Administradorasde Fondos de Pensiones Intervenidos

El capitalismo popular, en su forma directa, fue creado ini-cialmente para la recapitalización y la reprivatización de institu-ciones financieras y Administradoras de Fondos de Pensiones in-tervenidas. Ha recibido ese nombre porque conjuga una alterna-tiva de reprivatización y aumento de capital, con la posibilidadde que la propiedad patrimonial se distribuya entre un gran nú-mero de pequeños accionistas.

I.1. Instituciones Financieras

I.1.a Crisis e Intervención Financiera

Por efecto de la recesión por la que atravesó la economíachilena desde 1981, diversas instituciones financieras no pudie-ron responder a sus compromisos contraídos con la banca exter-na, como consecuencia, a su vez, de la irrecuperabilidad de granparte de los créditos otorgados a empresas del sector privado quehabían quebrado o sufrido cuantiosas pérdidas patrimoniales.La deteriorada situación por la que atravesaron los activos de es-tas instituciones obligó a que el Estado comenzara la inter-vención financiera en noviembre de 1981 con varios bancos: elde Talca, Español-Chile, Fomento de Valparaíso y Regional deLinares. Posteriormente, en 1982, estos bancos fueron declara-dos en liquidación junto al Banco de Fomento del Bío-Bío yBanco Austral de Chile.

Ante la agudización de los problemas señalados, la auto-ridad económica decidió, el 13 de enero de 1983, el otorgamientode la garantía del Estado a los compromisos externos de la bancaintervenida. Además, procedió a la liquidación definitiva de tresinstituciones financieras —el Banco Hipotecario de Chile, el Ban-co Unido de Fomento y la Financiera Ciga SA— y a la interven-ción de otras cinco entidades, entre las cuales se encontraban dosbancos privados de gran importancia en el país, como lo son elBanco de Chile y el Banco de Santiago. Estos dos bancos, juntoal Banco Concepción, al Banco Internacional y al Banco Co-locadora Nacional de Valores, entraron en un régimen de admi-nistración provisional, los que, en conjunto con las tres institu-ciones en liquidación, representaban, hacia fines de 1982, un40% de las colocaciones del sistema. Lo anterior significaba un


fuerte retroceso en cuanto a la estrategia de reprivatización adop-tada.

Para entender apropiadamente la magnitud de la crisis fi-nanciera es necesario recurrir a algunos índices a diciembre de1982 y 1983 que se exhiben en el Cuadro N° 1. En tal períodola relación colocaciones vencidas2 sobre capital más reservas ycolocaciones vencidas sobre total de colocaciones, se elevó fuer-temente en los bancos bajo administración provisional con lasola excepción del Banco Internacional. El primer índice paraestos bancos superó el 100% en diciembre de 1983, reflejandoque los recursos comprometidos en la cartera riesgosa superabanal capital, llegando a ser más de dos veces esta relación en elcaso del Banco de Santiago. También se observa que la relaciónutilidad neta más excedentes sobre capital y reservas fue bastan-te reducida con respecto a períodos normales, alcanzando cifrasnegativas para todas las instituciones intervenidas.

La intervención significó que, a partir de enero de 1983, elEstado pasara a controlar cerca del 60% del total de las coloca-ciones del sistema financiero —instituciones intervenidas más elBanco del Estado— y alrededor del 90% de las colocaciones enmoneda nacional.

I.1.b Medidas Remediales y Objetivos

Parte importante de las manifestaciones de la crisis fueroncontrarrestadas mediante una serie de medidas implementadaspor la autoridad desde principios de 1982. Algunas indirectas,como la ayuda a los deudores a través del dólar preferencial ylos sistemas de reprogramación de deudas, y otras directas, comoel programa de venta de cartera al Banco Central3 —llegando a re-presentar más del 100% del capital y reservas de los bancos na-

2 En este trabajo se utilizan indistintamente las expresiones "car-tera vencida" y "colocaciones vencidas", a pesar de que esta última in-cluye los dividendos hipotecarios vencidos.

3 Con lo cual se cambian activos de mala calidad por un pagaré delinstituto emisor que tiene retorno cierto. No significa una entrega de recur-sos a los bancos, pues éstos quedan comprometidos a recomprar la carteracon los excedentes que generen. Es sólo una figura contable que refleja laintención de eliminar ese hecho como causal de quiebra y dar garantía esta-tal a los nuevos adquirentes de acciones preferentes.

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cionales a fines de 1983— y el mecanismo de capitalización de labanca intervenida contemplado en la Ley 18.401.

Tal como se mencionó anteriormente, la Ley 18.401 fuediseñada con el objeto de normalizar la situación de las institucio-nes financieras intervenidas, reprivatizar el capital de dichas enti-dades y difundir la propiedad de las acciones de estas empresasentre un gran número de individuos; difusión que ha dado origenal capitalismo popular.

Mediante esta ley, se autoriza a la CORFO para que otor-gue crédito a los contribuyentes que, hallándose al día en elcumplimiento de sus obligaciones tributarias, deseen adquirir lasnuevas acciones, cancelando el 5% al contado y el resto a quinceaños plazo, sin intereses sobre la Unidad de Fomento (UF), y conun año de gracia. Además, se estipula una rebaja del 30% delvalor de las cuotas por pago oportuno y ciertas franquicias tri-butarias.4 También se concede la posibilidad de que los accionis-tas puedan recibir un premio consistente en el reparto, a prorrata,del 60% de las acciones que la CORFO haya comprado —comointermediaria— y no vendido durante el año, con topes de cuatroveces lo que se haya comprado o del 2% de las acciones a repartir.Así, también, siguiendo el objetivo de atomizar la propiedad ac-cionaria, se estableció como límite de inversión, para la difusiónde los accionistas, de UF 2.000, la suma de los impuestos globalcomplementario y territorial durante los últimos tres años o el2% de las acciones emitidas por el banco.5

Así, con la aprobación de esta ley, se procedió a la capitali-zación y reprivatización de dos de los principales bancos interve-nidos: Banco de Santiago y Banco de Chile. Como parte de ellose autorizó la emisión de acciones preferentes —bajo acuerdo delas juntas de accionistas— por un monto de $ 18.012 millones yde $ 28.600 millones, respectivamente. Dichos aumentos de capi-tal, que representaban el 96% del capital del Banco de Santiago y141% del capital del Banco de Chile, implicaron un restableci-miento de la deteriorada situación de insolvencia de ambas ins-tituciones.

En el caso de las personas jurídicas, las facilidades se reducen adiez años, al 10% al contado, sin rebaja del 30% de cada cuota por pagooportuno.

5 Las fórmulas propuestas imponen una restricción a la venta de lasacciones antes de tres años a contar de la compra de ellas.


Asimismo, el capitalismo popular, con algunas variantes,permitió la recapitalización completa de los bancos Concep-ción e Internacional. Estas instituciones recibieron montos de$ 16.700 millones y de $ 2.700 millones, respectivamente, pa-ra reponer las pérdidas de capital sufridas. Dado el tamaño másreducido de estas entidades, se optó por reprivatizarlas mediantela venta de paquetes accionarios mayores, cuidando de dispersarlo más posible la propiedad.6 El Banco Colocadora Nacional deValores se fusionó con el Banco de Santiago en virtud de la LeyN° 18.412, quedando así su privatización relacionada a la deeste banco.

I.l.c Resultados

Transcurridos aproximadamente tres años desde que se ini-ció el proceso de normalización de las instituciones financierasintervenidas mediante el mecanismo del capitalismo popular, sepuede decir que él ha sido todo un éxito.

Primero, se cumplió cabal y anticipadamente la capitali-zación trazada para los bancos que estaban bajo administraciónprovisional. Así, los bancos de Chile, Santiago, Concepción eInternacional recibieron aportes por la vía del capitalismo popu-lar por más de $ 107.000 millones a fines de 1987, correspon-diendo alrededor de $ 81.000 millones a los dos primeros (VerCuadro N° 2). A su vez, la relación capital aportado por capita-listas populares sobre capital total es de 56,6% y de 48,8% paralos bancos de Chile y de Santiago, respectivamente. Cabe agregarque mientras estos cuatro bancos presentaban en promedio pér-didas no provisionales que comprometían su capital contable enmás de 6,8 veces durante el período de la crisis, ya a septiembrede 1987 los resguardos constituidos por ellos superaban las pér-didas en el equivalente al 22% del capital contable.

En segundo lugar, es notable la dispersión que se logróen la propiedad accionaria de estas instituciones. Entre 1984 y1987 el número de accionistas se incrementó en 21.522 perso-nas (122%), en el caso del Banco de Chile, y en 15.856 (106%)en el Banco de Santiago. Cabe señalar que los capitalistas popu-lares en estos dos bancos eran, a fines de 1987, 25.197 y 15.837,

6 Las condiciones de crédito que la CORFO otorgó a los inversionis-tas eran muy similares a las del Banco de Chile y Banco de Santiago.

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respectivamente.7 En relación al Banco Internacional, el incre-mento de accionistas fue de 595 personas y en el Banco Con-cepción tan sólo de 17.

Junto a lo anterior, es significativo apreciar cómo ha dis-minuido la participación de los 15 mayores accionistas entrelas mismas fechas. En el caso del Banco de Chile esta participa-ción disminuyó de un 34% a sólo un 6%, mientras que en elcaso del Banco de Santiago no deja de sorprender cómo estarelación varió del 97% a sólo el 10%.8

Finalmente, debe destacarse la normalización que se hallevado a cabo en el sistema financiero. En el Cuadro N° l sepuede apreciar la significativa disminución experimentada porla razón cartera vencida sobre capital a enero de 1988. Tambiénse observan utilidades netas más excedentes9 positivas para losbancos intervenidos y el resto de las instituciones financieras.10

Ello implica que tanto el programa de normalización implemen-tado por la autoridad como la recuperación de los niveles deactividad y de crecimiento económico han ayudado a solucionardefinitivamente la crisis de 1981-1983. La velocidad con que haavanzado el proceso de reprivatización en el sistema financieroindica que los agentes privados han reaccionado positivamenteal paquete de medidas adoptadas por la autoridad.

7 Al respecto, téngase presente que en 1984 eran sólo 15 los accio-nistas del Banco de Santiago, todos ligados a un solo grupo empresarial.

8 De acuerdo a cifras de la Superintendencia de Bancos e Institu-ciones Financieras, a diciembre de 1987, del total de los accionistas popula-res de los bancos de Chile y de Santiago, casi un 40% tiene menos de 35 añosy un 64% menos de 45. Ello significaría que la juventud tiene gran interésen cimentar la capitalización de las empresas del país. Así, también, se hadetectado un alto grado de cumplimiento de los capitalistas populares res-pecto al crédito recibido de CORFO. El 98,6% está al día en el pago de suscuotas, reflejando que se han entregado los incentivos apropiados.

9 Tanto para cubrir pago de dividendos de acciones preferentes co-mo por recompra de cartera al Banco Central.

10 Con las excepciones del Banco de A. Edwards y el Banco del Pa-cífico, que no tuvieron pérdidas ni utilidades.


I.2 Administradoras de Fondos de Pensiones

I.2.a Crisis e Intervención en el Nuevo Sistema Previsional

En marzo de 1983 parte importante de la propiedadaccionaria de las Administradoras de Fondos de PensionesProvida, Santa María, San Cristóbal y Alameda estaba en poderde los bancos intervenidos. En particular, el capital de las dosAFP más grandes del país, Provida y Santa María, que adminis-traban el 57% de los recursos totales de los Fondos de Pensiones(FP), pertenecía a los bancos de Chile y de Santiago, que estabanbajo administración provisional. (Ver Cuadro N° 3.)

Cuadro N° 3

Administradoras de Fondos de Pensiones Relacionadascon la Banca Intervenida

(Al 31 de marzo de 1983)

A.F.P.

Pro vid aSanta MaríaSan CristóbalAlamedaSubtotalOtras A.F.P.

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69,6630,34

Total 1.780.589 100,00 53.080.464 100,00

Nota: 1 Montos expresados en miles de pesos.Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (A.F.P.).

Es así como, indirectamente, el Estado, a través de la in-tervención en el sistema financiero, pasó a controlar cerca del68% de los FP constituidos por el 70% de los afiliados a estesistema, que en total ascendían a 1.780.589 trabajadores. Losfondos acumulados a esa fecha representaban cerca del 80% delahorro interno.

I.2.b Medidas Remediales y Objetivos

En la misma Ley 18.401 se establecieron los incentivospara que las personas adquirieran acciones de las AFP Provida y


Santa María, las que mostraban, al igual que el resto de estasentidades, cierta indefinición en la propiedad de gran parte desu capital accionario, por el hecho de estar ligadas a los bancosintervenidos. Con ello se perseguía disminuir la estatización deestas entidades mediante la reprivatización y capitalización,junto a la difusión de la propiedad entre un gran número de tra-bajadores afiliados a ellas.

De esta suerte, la ley contempló facilidades para la adqui-sición de acciones de estas AFP a fin de que los imponentes o losjubilados tuvieran, por esa vía, además de participación indirectaal decidir dónde depositar sus ahorros previsionales, una partici-pación más directa en estas instituciones de previsión.

En este caso, a diferencia de los mecanismos de normaliza-ción para los bancos intervenidos, la venta de acciones constituyótan sólo una redistribución de las ya existentes. Se consideraroncondiciones similares a las contempladas para los pequeños in-versionistas que desearan participar en la capitalización de ins-tituciones financieras intervenidas: 15 años plazo, 5% al contadosin intereses, con reajustes (UF), y con un 30% de descuento porpago oportuno de cada una de las cuotas. Sin embargo, en el casode las AFP, el límite de la inversión fue de 500 UF y se debíaser imponente activo o jubilado de cajas de previsión —antiguosistema— o de AFP. Además, para los adquirentes de títulos depropiedad de las AFP se prohibió vender o transferir librementelas acciones mientras hubiera saldo de precio; tampoco se otor-garon franquicias tributarias, con el argumento de que la comprade acciones de estas entidades tenía la ventaja de exhibir ellasutilidades durante los últimos años, las que no podían mostrarlos bancos.11

I.2.c Resultados

También en este caso el programa de normalización cul-minó en forma exitosa, pues se logró vender las acciones en tan

11 A pesar de lo anterior, algunos estudios tales como el de S. Bae-za, "El Capitalismo Popular desde el punto de vista de los Inversionistas",Documento de Trabajo, Centro de Estudios Públicos, 46 (mayo 1985), con-cluyó que los incentivos para comprar acciones de los bancos eran más fuer-tes que para las de AFP.

Al margen de la discusión anterior, es bien sabido que los agenteseconómicos centran su atención en los futuros resultados operacionales quepuede brindar un negocio al momento de ser evaluado.


sólo 9 meses desde el momento en que fue implementado. Así,las dos AFP más importantes fueron devueltas al sector privado,dándose término a la intervención estatal.

En el caso de Santa María, se vendieron las 346.790 ac-ciones al público, las que fueron adquiridas por 6.178 capitalis-tas populares, y que representaban un 48% del capital total.(Ver Cuadro N° 4.) Respecto de la AFP Provida, la venta de ac-ciones se realizó en dos series: el 40% del total de las accionesemitidas fue vendido en un solo paquete, adquirido por BankersTrust Pacific Ltd., por un monto de 570.000 UF; el 60% res-tante fue adquirido por 7.920 capitalistas populares. Entre ambasadministradoras se logró incorporar un total de 14.098 accio-nistas, quienes invirtieron más de $ 4.600 millones. Ello im-pulsa una mayor identificación de las personas con el nuevo sis-tema de pensiones y, por ende, asegura una mayor estabilidaden el largo plazo.

Las AFP Alameda y San Cristóbal se fusionaron y forma-ron la AFP Unión. Posteriormente, ésta fue licitada, adquiriendoel 98% del capital la Compañía de Seguros La Interamericana.

Cuadro N° 4

Capitalismo Popular Directo en el Nuevo Sistema Previsional

Provida San María

Número Capitalistas Populares 7.920 6.118Aporte Cap. Popular (MM$) 3.031 1.537Número Acciones Vendidas Cap. Populares 8.997.120 346.790

Aporte Cap. Pop./Cap. Total 48.801

Fuente: - Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.- Memorias de A.F.P. (1977).- Superintendencia de Administradoras de Pensiones.

II. El Capitalismo Popular Indirecto yel Nuevo Sistema Previsional

II. 1 Estructura Legal

Aparte de la creación del capitalismo popular directo exis-tente en la venta de acciones de la banca intervenida, fue creadoel capitalismo popular indirecto a través de la Ley 18.398, dicta-


da en enero de 1985. Esta ley ha modificado el D.L. 3.500 de1980, que establece el Nuevo Sistema de Pensiones, en lo relativoa inversiones de las Administradoras de Fondos de Pensiones.

La alteración hace referencia a la atribución que se da enla letra g) del artículo 45, al facultarse a las AFP para invertir losrecursos de los Fondos de Pensiones (FP) en acciones de socieda-des anónimas (SA) abiertas, en donde el Estado es accionista ma-yoritario, aprobadas previamente por la Comisión Clasificadorade Riesgo que crea la misma Ley 18.398.12 Inicialmente se ha-bía permitido que los FP fueran invertidos tan sólo en instrumen-tos de deuda,13 además de cuotas de otras AFP y depósitos a pla-zo de instituciones financieras.

ÍI.2 Objetivos

Varios han sido los objetivos perseguidos por esta ley.Entre ellos destacan aquellos que tienen impacto sobre la pro-piedad y riqueza de los trabajadores; la mayor diversificación enla cartera de inversiones de los FP; el efecto sobre el patrimonioy relación deuda-capital de las SA abiertas y el desarrollo delmercado de capitales.

El capitalismo popular indirecto ha tenido por principalobjetivo transformar en capitalistas populares a 2.900.000 tra-bajadores chilenos que están afiliados a las AFP, al permitir quelos FP, en condiciones claramente reguladas, sean invertidos enacciones. Si bien el trabajador no se convierte estrictamente encapitalista popular, se transforma indirectamente en propietariode una proporción de las acciones de las SA abiertas mantenidaspor el Fondo y, por lo mismo, recibe los retornos en su cuentaindividual como producto de los dividendos y ganancias de capi-tal. Ello permite que los trabajadores disfruten de la generaciónde riqueza que se obtiene de estas empresas.

Desde la creación misma del nuevo sistema previsional seconsideró que en algún momento sería necesario aumentar lasalternativas de inversión de los FP, mediante la autorización para

La venta de acciones a las AFP se realiza a través de agentes devalores para lograr el máximo de transparencia en las transacciones.

13 Títulos emitidos por la Tesorería General de la República o porel Banco Central de Chile; títulos representativos, garantizados o letras decrédito emitidas por instituciones financieras y bonos de empresas públicasy privadas. • . .


adquirir acciones de SA abiertas. Ello permitiría canalizar recur-sos crecientes de estos fondos en instrumentos financieros, cuyarentabilidad esperada y riesgo —retorno incierto— es superior alos títulos de deuda. El mayor retorno esperado de las accionespermitiría incrementar la rentabilidad de largo plazo del porta-folio de inversiones mantenido por los FP y, por ende, mejorarlos planes de jubilación de los trabajadores. A pesar de la mayordiversificación, lo anterior significaría incrementar el riesgo delas inversiones de los FP. Tal como lo señala la propia Ley 18.398,con el objeto de evitar que las AFP tomaren riesgos excesivos,se creó la Comisión Clasificadora de Riesgo, que tiene por fun-ción aprobar las acciones de las SA abiertas que puedan seradquiridas con recursos de los FP y autorizar, modificar o recha-zar los proyectos de clasificación de los distintos instrumentosfinancieros.14

Desde el punto de vista de las SA abiertas, varios han sidolos objetivos perseguidos por esta ley. En primer lugar, se preten-día promover la capitalización de empresas filiales de CORFOque en el último tiempo han sido privatizadas. Lo anterior tam-bién estimularía la desconcentración de la propiedad accionariade estas empresas, por cuanto los FP estarían tan sólo autoriza-dos a entrar como accionistas minoritarios15 en SA que cumplie-ron con ciertos requisitos de desconcentración.16 Por último, laayuda dada en la capitalización de estas sociedades posibilitaríaimpedir las elevadas relaciones deuda-capital, que tanto han ca-racterizado a las empresas de nuestra economía en el períodobajo crisis.

A su vez, también se pensaba que la autorización a los FPpara invertir en debentures convertibles, acciones preferentes yacciones ordinarias, contribuiría a la política de desarrollar unmercado de capitales altamente competitivo y estable.

14 Sobre este punto ha existido un interminable debate en relacióna la conveniencia de limitar la participación de los FP en la propiedad ac-cionaria de SA abiertas.

15 Los que se encuentran amparados por la Ley 18.406.

16 No pueden haber accionistas mayoritarios que controlen directao indirectamente el 20% de las acciones suscritas, salvo el Fisco; más de un50% del capital debe haber sido suscrito por accionistas minoritarios y, a lomenos, el 15% de las acciones deben estar suscritas por más de 100 personasnaturales con un mínimo de inversión equivalente a 100 UF cada uno.


II.3 Resultados

La incorporación de las acciones en los FP ha significadoredistribuir la cartera de inversiones según emisor entre enero de1985 e igual mes del presente año. Las SA abiertas han incre-mentado su participación en un 8,31% del Fondo, en desmedrodel resto de las demás instituciones, tal como se puede apreciaren el Cuadro N° 5. A pesar de que los bancos aún captan cercadel 50% del total de los FP —vía depósitos a plazo, pagarés, letrashipotecarias y bonos—, ha disminuido su importancia relativacon respecto a las demás instituciones.

Cuadro N° 5

Evolución de la Cartera de los Fondos de Pensionessegún Emisor

BancosFinancierasInstituciones EstatalesEmpresas

A enero 1983

(1)Monto $ %

92.740.332 54,483.525.080 2,07

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A enero 1988

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Total Sistema 170.205.759 100,00 671.000.499 100,00

Nota: (1) Inversión total de los F.P. en un determinado tipo de emisor, enmiles de pesos de cada año.

Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones.

En general, podemos observar en el Cuadro N° 6 quetanto los bancos nacionales privados como los bancos extran-jeros y sociedades financieras —38 en total— poseen actualmenteporcentajes inferiores al 3% del total de los FP, con algunas ex-cepciones, como el Banco de Santiago (11,02%) y el Banco deChile (6,11%), debido al traspaso de carteras hipotecarias debancos declarados en liquidación. Lo anterior denota una grandiversificación en torno a las instituciones financieras.

Las instituciones estatales han mantenido su participaciónen alrededor de un 40%. Destacan los pagarés descontables y los


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reajustables del Banco Central (29,21%) y de la Tesorería Generalde la República (10,42%).17

En enero de 1988 cerca de 67.500 millones de pesos,10,06% de los FP, se encontraban invertidos en bonos y ac-ciones de SA abiertas aprobadas por la Comisión Clasificadorade Riesgo. (Ver Cuadro N° 7.) De este monto, tan sólo 20.700millones de pesos representaban bonos de 10 empresas, desta-cando la Cía. de Teléfonos de Chile con cerca de la mitad deltotal de estos recursos. Por otro lado, ninguna de las AFP llegóa destinar más del 5% de sus FP en este tipo de instrumentos,alcanzando al 3,09% en el conjunto de las carteras de las AFP.

A igual fecha de este año, las acciones emitidas por las10 SA abiertas aprobadas, correspondían al 7% de los FP inver-tidos por las AFP, lo que significaba 46.700 millones de pesos.En general, ninguna de estas instituciones previsionales llegó aalejarse significativamente del 10% de sus fondos invertidos eneste tipo de instrumentos.18 En pocas situaciones una AFP lle-gó a comprometer más allá del 3% de sus fondos en las accionesemitidas por alguna de estas empresas. Ello, por cuanto ha que-dado fijado por la ley que los FP deben actuar como accionistasminoritarios.

El Cuadro N° 8 exhibe la composición de la rentabilidadde la cuota de los FP a enero de 1988. La ponderación de larentabilidad de los instrumentos financieros depende de la par-ticipación que éstos tienen en el portafolio de inversiones. Sepuede observar que tanto los instrumentos financieros o estatalesúnicos como los instrumentos seriados poseen una rentabilidadinferior al promedio ponderado correspondiente a cada cuota.Sin embargo, y como era de esperar, las acciones de las empre-sas tuvieron una rentabilidad superior al resto de los instrumen-tos financieros, elevando la rentabilidad obtenida en cada unade las AFP, sin excepciones. Ello confirma la conveniencia queha tenido la incorporación de las acciones dentro de las alterna-tivas de inversión de los FP, pues incrementa el ahorro previsio-nal de los trabajadores y, por ende, permite elevar el montomensual a recibir una vez que se incorporen al sector pasivo dela población. En el futuro, sería aconsejable, dentro de los rangosde riesgo aceptables, que la autoridad permitiera que una mayorproporción de los fondos fuese invertida en acciones.

17 Incluyendo pagarés del Banco Central de Chile para InstituciónPrevisional y certificados de ahorro reajustables.

18 Estipulado inicialmente en el artículo 1° de la Ley 18.398.


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Es así como actualmente los trabajadores afiliados a lasAFP están participando en la propiedad de nueve empresas filia-les de CORFO, las que forman parte del programa de priva-tización emprendido por la autoridad económica. A su vez, lasdoce AFP se han convertido, a través de los FP, en importantesdemandantes de instrumentos de capital, promoviendo la com-petitividad en el mercado accionario.

Por todo lo anterior, podemos concluir que a la fecha sehan cumplido exitosamente los objetivos planteados al mo-mento de implementarse esta ley.

III. Privatización de Empresas Públicas

III. 1 Objetivos

La venta de acciones de empresas públicas al sector priva-do es parte de un proceso de normalización iniciado por CORFOen septiembre de 1973, con el objeto de racionalizar y readecuarlas estructuras económicas existentes a la nueva estrategia dedesarrollo, basada en una economía social de mercado con libreiniciativa privada. El proceso de normalización ha tenido tresfases: la primera fue la devolución a sus legítimos propietariosde 350 empresas que se encontraban requisadas o intervenidas ysu regularización financiera —D.L. 333— y administrativa (1973-1978). La segunda fase consistió en la venta de la participaciónde CORFO en empresas —derechos de 135 sociedades y 16 ban-cos comerciales- y venta de activos (1975-1982), y la última hasido la enajenación total o parcial de 27 importantes empresasdel país (1985 en adelante).

En particular, la privatización y normalización anteriorperseguían varios objetivos, entre los cuales cabe destacar:

—Impedir los déficit fiscales producto de los déficit de lasempresas públicas.19

-Mayor dispersión de la propiedad a través de la venta delas acciones a los trabajadores de las empresas y pequeños inver-sionistas -capitalismo popular-. La idea es incorporar a todoslos individuos en la generación de riqueza de las empresas y así

19 Responsables de elevadas tasas de crecimiento monetario y, porende, de inflación.


lograr una mayor identificación con ésta y compromiso con elresultado operacional mismo.

—Mayor eficiencia en el largo plazo de las empresas a tra-vés de la propiedad privada, a pesar de que algunas de ellas cons-tituyan monopolios naturales.20

—Como fue mencionado anteriormente, diversificación delas inversiones de las AFP en instrumentos sólidos, que garanti-cen un nivel de pensiones satisfactorio y beneficios con el cre-cimiento de las empresas.

—Fortalecimiento y desarrollo del mercado de capitales.—Expansión y modernización de las empresas, vía aumen-

tos de capital, en lugar de deudas del Estado y reducción de lasrelaciones deuda-capital.

—Recaudación adicional para el Fisco y CORFO con elobjeto de financiar tanto proyectos de alta rentabilidad socialdel programa macroeconómico, incluyendo ayuda extra a laextrema pobreza, como créditos de fomento para el sector pri-vado.

Debido a lo anterior, se estimó importante privatizar cier-tas empresas del Estado, incorporando a su propiedad tanto ainversionistas privados, institucionales —AFP, compañías de se-guros, fondos mutuos, etc.— o a personas naturales, como es elcaso de los propios trabajadores de las empresas.

III.2 Modalidades de Privatización y Restricciones

Sin embargo, el proceso de privatización de empresas fi-liales de CORFO enfrentaba varias restricciones.21 En primerlugar, la crisis económica, iniciada a fines de 1981, había gene-

20 Previamente a la privatización de un monopolio estatal, se ha le-gislado sobre tarifas y diversas normas técnicas. En el caso de monopolionatural, es eficiente producir en forma monopólica, ya que con ello se apro-vechan las economías de escala y se produce a menor costo. Además, lagestión estatal no garantiza que se eviten conductas indeseadas socialmente.Existe discusión sobre los incentivos de los funcionarios públicos encargadosde administrar empresas estatales, que podrían inducir a un comportamientodistinto al esperado por la sociedad.

21 Para una discusión más detallada, véase el estudio realizado porF. Rosende y A. Reinstein, "Estado de avance del Programa de Reprivati-zación en Chile", Estudios Públicos, 23 (Invierno 1986), 251.


rado una crisis de confianza y de expectativas, fundamental-mente en torno a la viabilidad de una economía funcionando conuna importante proporción de los medios de producción en elsector privado.

Por otro lado, el traspaso al sector privado de importantesempresas estatales encontraba resistencia por parte de personasque las veían relacionadas a actividades de carácter estratégico,tanto por la condición monopólica como por el hecho que po-dían ser utilizadas como herramientas de redistribución del in-greso.22 Además, significaba disminuir la participación del Es-tado en la economía23 y, por ende, perder su influencia polí-tica. Así, también, la creciente participación de las AFP en lapropiedad de estas empresas se traduciría en un contrapeso im-portante a la influencia del Estado sobre ellas.

Una vez tomada la decisión de proceder a traspasar gra-dualmente varias empresas públicas al sector privado, había queentrar a buscar las modalidades apropiadas para conseguir esteobjetivo. Obviamente, tal estrategia debía contemplar las restric-ciones mencionadas.

Así, por ejemplo, combinando el D.L. 1.068, que regulalas ventas de CORFO, y el D.L. 3.500, que incorporó el conve-nio de desconcentración, el Estado se obligó a vender a lo menosel 25% de las acciones de las empresas públicas que entraron enel proceso de privatización, con un calendario de venta trimes-tral que se completaría antes de tres años, y un 30% antes decinco años. Ello, en razón de que el pequeño mercado de capi-tales chileno y el bursátil, en particular, no permitirían mate-rializar grandes ventas a corto plazo. Esta estrategia ha permi-tido un sostenido aumento de los precios de venta de las accio-nes.

Tal como se señaló, se debió legislar en forma específica-las leyes 18.398, 18.420 y 18.646, que modifican el D.L.3.500— para que los FP pudieran adquirir acciones de SA abier-tas, previa clasificación de la Comisión Clasificadora de Ries-go. Asimismo, mediante la Ley 18.372, se dio a los trabaja-dores del sector público la posibilidad de adquirir acciones de

22 Hay otras maneras más eficientes de redistribuir ingresos que noalteran la estructura de precios relativos de los bienes y servicios transadosen los distintos mercados.

23 En 1983 la producción de las empresas públicas representabaaproximadamente un 17% del PGB del país.


sus propias empresas, mediante el crédito otorgado a través delpago adelantado de indemnizaciones por años de servicios, apro-vechando las provisiones realizadas por este concepto por laspropias empresas.

Otra forma alternativa, en que los trabajadores han adqui-rido estos títulos, ha sido a través de gratificaciones recibidas enacciones en vez de dinero, la cual es convenida en la negociacióncolectiva realizada de acuerdo al D.L. 2.758, de 1979. TambiénCORFO ha impulsado la creación de sociedades de trabajadoresque recurren al sistema financiero, de manera de lograr recursosadicionales para adquirir una mayor cantidad de acciones, de-jándolas prendadas a favor de entidades bancadas. Por último,se han permitido las operaciones a crédito en algunos casos ex-cepcionales; es decir, operaciones con saldo de precio (ECOM yENDESA).

Inicialmente, se resolvió que la mayor parte de las empre-sas estatales se convirtieran en sociedades anónimas. Luego sedecidió actuar con cautela y vender un 2,5% anual de la emisión,para lograr un buen precio de mercado y presencia bursátil.Se adoptó la estrategia de que al llegar a los precios esperados, laoferta de títulos aumentaría hasta satisfacer la demanda de in-versionistas institucionales. De ese modo los pequeños inversio-nistas entrarían inicialmente en la liquidación de las accioneshasta el punto en que el precio de mercado reflejara las posibi-lidades reales de generación de riqueza de las empresas, paraposteriormente incorporar a los inversionistas institucionalesen la adquisición de paquetes accionarios mayores. Así se evi-taría que inversionistas con un mayor poder de compra, en re-lación a personas naturales, pudieran pagar precios subvaluados.No hay que olvidar que el solo anuncio y el hecho en sí de tras-pasar empresas públicas al sector privado generaría expectativasde aumentos de eficiencia, con lo cual los precios podrían au-mentar en forma anticipada, previamente a lograr transferir másallá del 50% del capital, punto en donde cabría esperar un saltoen el precio. Es así como el Estado, a través de CORFO, intenta-ría captar parte de los nuevos beneficios que generaría una ad-ministración más eficiente de estas empresas. Lo anterior, sindesmedro de que el precio siguiera subiendo al ser traspasadasdefinitivamente, por cuanto ello involucraría validar un eventoincierto, sin riesgos de reversión del proceso de privatización.

Igualmente se han ofrecido participaciones interesantes aoperadores internacionales o a grandes inversionistas, como unestímulo para atraer capital, nueva tecnología y gestión. Porotro lado, se han hecho licitaciones con precalificación de los


postulantes en aquellos casos en que se ha resuelto vender laempresa como un todo, dada la importancia de ésta a nivel na-cional.

En algunas situaciones, como es el caso de CAP, se ha op-tado por reducir el capital, de modo que los inversionistas parti-culares subieran su participación en la propiedad del 13 al 49%,y CORFO redujera la suya del 87 al 51%. Lo anterior significópara CORFO un retorno de US$ 72 millones.24 En otras, se hanautorizado ventas directas, con precios y condiciones negociadosde común acuerdo, principalmente a trabajadores.

Otras modalidades utilizadas han sido: (a) Devolución deaportes en acciones de nueva emisión, a los usuarios que preci-san ampliaciones, extensiones y otros servicios eléctricos. (Apor-tes Financieros Reembolsables de acuerdo al D.F.L. N° 1 delMinisterio de Minería de 1982); (b) Devolución de aportes decapital en acciones por parte de suscriptores de servicio telefó-nico (D.F.L. N° 1 del Ministerio de Transportes y Telecomuni-caciones del 10.9.82), y (c) Financiamiento de proyectos de in-versión específicos y modernización vía emisión de acciones depago a suscribir por agentes del sector privado, de acuerdo a lasleyes 18.045 y 18.046.

III.3 Resultados

El Cuadro NO 9 presenta el programa de transferencia depropiedad y sus modalidades entre 1985-1988. Se aprecia que delas 27 empresas que allí aparecen, 13 ya han sido privatizadastotalmente (100%) y se espera que este proceso culmine en otras5 a fines de año. A su vez, la mayoría de las empresas que que-darán definitivamente en el sector privado utilizarán casi todaslas modalidades creadas para cumplir con este objetivo. De estasúltimas, sólo un tercio (6) utilizará la modalidad de licitación-precalificación, el que corresponde, en general, a pequeñas em-presas, tales como EMEC, EMELAT,25 PILMAIQUEN, PUI-LLINQUE, TELEX y ENAEX.26 Dentro de las modalidades,destaca la venta de acciones a trabajadores, la cual ha sido utili-

24 Fue un caso especial, viable por los grandes excedentes de caja deesa compañía.

25 Formada por los trabajadores.

26 Esta última la combinará con otras modalidades.


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zada y está contemplada en el 70% de estas empresas. Llama laatención la promoción del capitalismo popular regional median-te empresas tales como EDELNOR y EDELMAG.27

Entre 1985 y mediados de mayo de 1988 la recaudacióntotal por venta de empresas filiales de CORFO ascendía a 918,5millones de dólares -UF 53.862.705 ó 194.550 millones depesos—. Aproximadamente un tercio de estos recursos ha vuel-to nuevamente al mercado de capitales, a través de la oferta deahorro que ha venido realizando CORFO con el objeto de finan-ciar proyectos de pequeñas y medianas empresas del sector pri-vado. El resto de estos recursos recaudados ha sido utilizado porla Dirección de Presupuesto para financiar, entre otras cosas, elprograma macroeconómico.

En el Cuadro N° 10 se muestra el destino de las ventasrealizadas en igual período. Aparece la participación que poseenlas AFP en las nueve SA abiertas que han sido aprobadas por laComisión Clasificadora de Riesgo.28 Se puede apreciar que losFP no alcanzan a tener, en ningún caso, el 25% de las accionesde algunas de las empresas, estando el promedio de participacióncentrado en 14%, las que, por otra parte, y en general, exhibenuna gran desconcentración en la propiedad accionaria. En todasestas situaciones los trabajadores, inversionistas privados e ins-titucionales han participado en la adquisición de títulos de pro-piedad. La CTC es la única de estas empresas que registra lici-taciones y corresponde al 37% del capital suscrito. A su vez, lostrabajadores han pasado a ser propietarios del 100% del capitalde ECOM y EMEL.

En el Cuadro N° 11 aparece la información concernientea la venta de acciones a trabajadores. Como se aprecia, la moda-lidad más utilizada ha sido la de adquisición, mediante recursospropios, la que asciende a $ 20.622 millones. Tanto en el casode ENDESA como de ECOM, CORFO ha otorgado créditos a lostrabajadores por $ 3.600 millones. En el caso de CAP, la propiaempresa ha sido la que ha otorgado préstamos por un valor de$ 2.894 millones. La segunda forma de financiamiento más uti-lizada ha sido mediante el pago de indemnizaciones anticipadas.

27 Esto no significa que los habitantes de las diversas regiones delpaís no tengan acceso a la participación de la propiedad en el resto de las27 empresas.

28 En realidad, corresponden a las ventas iniciales en las cuales hanparticipado las AFP. Paralelamente estas instituciones previsionales han se-guido comprando a otros particulares.


Cuadro N° 10

Destino de las Ventas Realizadas, 1985-1988

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2 Aprobado aumento de capital de US$ 270 millones.3 Fomento por los trabajadores.4 Venta directa a FAMAE. (Empresa del Ejército de Chile).5 Venta directa a FAMAE.6 Venta directa a Agricultores Remolacheros,

Fuente: Corporación de Fomento de la Producción. Gerencia de Normalización.

Por este concepto se han destinado recursos del orden de$ 13.928 millones. Tanto EMEL como EMELAT han recurridoexclusivamente a esta modalidad de financiamiento. Por últi-mo, hay que mencionar la adquisición mediante gratificaciones,lo cual compromete recursos por un monto equivalente a $ 312millones.

A su vez, el Cuadro NO 12 muestra el detalle de la ventade acciones a trabajadores. En la gran mayoría de las situaciones,los precios han experimentado variaciones positivas, constitu-yéndose en ganancias de capital. En promedio, éstas han alcan-zado a $ 471.355 por trabajador. En todos los casos, los traba-

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Finalmente, los cuadros números 13 y 14 presentan elbalance de la venta de acciones durante los años 1986 y 1987,respectivamente. En 1986 la venta de acciones de estas empre-sas generó ingresos por un monto de 43.628 millones de pesos.Tal cifra ascendió a los 54.814 millones de pesos para 1987.

En los mismos cuadros aparecen cifras respecto de la evo-lución del número de trabajadores que laboran en estas empre-sas. Desde diciembre de 1985 al mismo mes de 1987 la dota-ción total se incrementó desde 25.432 a 32.499 trabajadores.Todo lo anterior indica que la mayor eficiencia alcanzada por laprivatización de estas empresas no ha redundado en desocupa-ción de trabajadores.

En diciembre de 1987 los principales 10 accionistas con-trolaban en promedio el 69% del patrimonio de las empresasque estaban siendo privatizadas —o ya lo estaban—, mientrasque en diciembre de 1987 los 10 más importantes accionistascontrolaban en promedio el 95%. A su vez, el sector privado hapasado a controlar el 60% del capital de las empresas.29 Es evi-dente que se ha avanzado hacia la desconcentración de la pro-piedad patrimonial de las empresas en la medida que el procesode privatización se ha llevado a cabo.

De acuerdo a la información proporcionada recientemen-te por CORFO, se han incorporado un total de 114.000 nuevosinversionistas a estas empresas. Se espera que próximamenteotros 100.000 trabajadores se constituyan en accionistas, al serbeneficiados con la autorización del pago anticipado de desahu-cios por años de servicios. La compra de estos instrumentos lapodrán efectuar a partir de octubre de este año en un procesoque podría concluir a fines de 1988.

IV. Resumen y Conclusiones

La severa recesión económica iniciada a fines de 1981,provocada principalmente por una significativa caída en lostérminos de intercambio y aumento de las tasas de interés in-

29 La base de empresas para el cálculo de participación de los diezprincipales accionistas difiere en cada período, tal como se puede apreciarde los cuadros números 13 y 14.


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ternacionales, produjo la insolvencia de numerosas entidadesbancadas. El Estado se vio en la necesidad de otorgar su avala varias instituciones financieras que poseían cuantiosos pasivoscon la banca acreedora externa. Paralelamente debió entrar aliquidar e intervenir a varias de ellas, cuyas pérdidas patrimonialeseran cercanas o superaban el capital contable.

Lo anterior significó un fuerte retroceso en cuanto a la es-trategia de desarrollo económico adoptada por Chile a partir defines de 1973, la cual se orientó hacia una economía social demercado, en donde el Estado debía jugar un rol subsidiario. Enforma gradual, el Estado comenzó a participar en diversos ámbi-tos y áreas de la economía que, con anterioridad a la crisis, ha-bía traspasado al sector privado, tales como el sector financiero,el nuevo sistema previsional y diversas otras empresas. Se incre-mentó la participación del sector público en la economía, me-diante la asignación de una mayor proporción de los recursos yde un control más directo sobre la propiedad de los medios deproducción del país.

Una de las consecuencias más graves de la recesión fue lacrisis tanto de confianza como de expectativas respecto del fun-cionamiento de la economía social de mercado, en donde el dere-cho a la propiedad y libre iniciativa privada juegan un papelpreponderante. Este último aspecto se convirtió en la mayorrestricción frente a los intentos de normalizar la situación.

Diversas medidas, tanto directas como indirectas, fueronconsideradas en el programa de normalización implementado porla autoridad desde principios de 1982. Entre las primeras desta-can la ayuda a deudores a través del dólar preferencial y los sis-temas de reprogramación de deudas. En el segundo grupo se en-cuentran el programa de venta de la cartera vencida al BancoCentral y el mecanismo de capitalización de la banca y AFP in-tervenidas. Este último mecanismo ha sido contemplado en laLey 18.401, de enero de 1985, y ha sido denominado "capita-lismo popular directo", pues consistía no sólo en recapitalizary reprivatizar las instituciones intervenidas, sino también en di-fundir la propiedad patrimonial entre un gran número de peque-ños accionistas.

En la misma ocasión en que fue dictada la ley anterior, en-tra a regir la Ley 18.398, que modificó el D.L. 3.500 de 1980,con el fin de autorizar a las AFP para invertir los recursos de losFondos de Pensiones en acciones de sociedades anónimas abier-tas. A esto último se le ha denominado "capitalismo popular in-directo", por cuanto los trabajadores indirectamente se convier-ten en propietarios de importantes empresas del país.


La última expresión del capitalismo popular —directa— hasido la privatización de empresas públicas iniciada por CORFO apartir de 1985. Con ello se han perseguido varios objetivos, talescomo la eliminación de la probabilidad de déficit fiscales prove-nientes de empresas públicas,30 dispersión de la propiedad entreun gran número de trabajadores de las empresas y pequeños ac-cionistas, una mayor eficiencia en la producción de bienes yservicios y un fortalecimiento y desarrollo del mercado de ca-pitales.

Transcurridos ya más de tres años desde que se implemen-to el mecanismo del capitalismo popular en la normalizaciónde los diversos bancos y AFP, en la privatización de empresaspúblicas y en la diversificación de la cartera de los FP de lasAFP, se puede entrar a evaluar lo apropiado que ha sido estemecanismo para responder a los objetivos para los cuales fuediseñado. No hay dudas en cuanto a que los resultados obteni-dos son del todo exitosos.

En primer lugar, se cumplió cabal y anticipadamente lacapitalización para los bancos y AFP intervenidos. Los bancos lo-graron captar los recursos necesarios como para seguir operandoen el sector privado y así lograr una administración más eficiente.El aporte total a estas instituciones fue del orden de los $ 107.000millones a fines de 1987. Con respecto a las AFP relacionadas alas entidades bancarias intervenidas, por la vía del capitalismo po-pular, lograron captar recursos equivalentes a más de $ 4.600 mi-llones. Al sistema financiero ingresaron 41.644 capitalistas po-pulares y a las AFP 14.098, los que, en conjunto, suman 55.742nuevos propietarios. También se logró reducir las relaciones deu-da-capital de estas instituciones y desconcentrar la propiedad ac-cionaria.

El programa de privatización iniciado por CORFO en 1985no ha tenido tropiezos y continúa en forma exitosa. A mayo de1988, 13 de las 27 empresas que han emprendido el proceso deprivatización han sido traspasadas definitivamente al sector pri-vado: se espera que otras 5 lo culminen a fines de este año.Entre 1985 y mediados de mayo de 1988 la recaudación totalpor venta de estas empresas era cercana a los 1.000 millones dedólares. A su vez, cerca de 114.000 nuevos inversionistas hanpasado a ser propietarios directos de estas empresas y se esperaque próximamente otros 100.000 trabajadores se constituyan en

30 Las empresas privatizadas habían dejado de ser deficitarias, pro-ducto de una política presupuestaria subsidiaria.


nuevos inversionistas, lo que significa una amplia difusión delpatrimonio. La alta rentabilidad de quienes han invertido en lasacciones de estas empresas y el mayor crecimiento que ha venidoexperimentando la economía en los últimos años, aseguran queeste programa continúe tal cual ha sido trazado.

En cuanto al capitalismo popular indirecto, la autoriza-ción dada a las AFP de invertir los FP en acciones de SA abier-tas, ha significado redistribuir la cartera de inversiones entre ene-ro de 1985 e igual mes de este año. Los FP han sido canalizadosen mayor proporción hacia las SA, en detrimento del resto de losdemás demandantes institucionales. Basta considerar que a enerode este año cerca de 67.500 millones de pesos —10,06% de losFP— se encontraban invertidos en bonos y acciones de SA abier-tas aprobadas por la Comisión Clasificadora de Riesgo. De estemonto, 46.700 millones de pesos correspondían a la inversiónen acciones.

Por otro lado, el capitalismo popular ha logrado integrar a2.900.000 trabajadores del país a la propiedad de las empresasque están contempladas en el programa de privatización. Sibien el trabajador no se convierte directamente en capitalistapopular, indirectamente se transforma en propietario de unaparte del capital y recibe los beneficios del crecimiento y de lasutilidades que experimentan estas empresas, a través de los fon-dos de pensiones.

Todo lo anterior confirma lo que ya se ha dicho. El proce-so de reprivatización de la economía y el mecanismo de capita-lismo popular en Chile han sido exitosos. La última crisis por lacual atravesó la economía permitió comprender a la autoridadeconómica la necesidad de acelerar el programa de privatizaciónque se había venido implementando desde 1973. De esta formase ha logrado alcanzar un mayor consenso entre las personas encuanto a las ventajas de un sistema económico basado en la li-bertad de emprender y en el derecho a la propiedad privada.

Cabe esperar que a futuro el capitalismo popular sea utili-zado en empresas que de una forma u otra requieran de la capita-lización y difusión de la propiedad patrimonial. Tal es el caso dela ISAPRE Banmédica, la que actualmente es de propiedad de laCaja Bancaria de Pensiones y que próximamente será enajenadamediante este mecanismo. Para los efectos de traspasar esta ins-titución de salud previsional al sector privado, las acciones de larecién creada sociedad anónima serán ofrecidas preferentementea sus propios trabajadores, incluyendo a los médicos que prestansus servicios y a los pensionados de dicha institución. El rema-


nente será ofrecido al público en lotes unipersonales de un máxi-mo de 1.000 acciones, con un valor unitario de $ 800 por

31 Paralelamente, se ofrecerá financiar el 80% del valor de la com-pra, con un interés fluctuante entre el 4% y el 5%, según el monto adqui-rido.

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REPRIVATIZACION Y CAPITALISMO POPULAR EN CHILE*...El capitalismo popular no sólo ha servido como mecanis-mo de normalización del sistema financiero y previsional inter-venido, sino