Reformas Constitucionales en Amrica Latina en Perspectiva
Comparada: La Influencia de Factores Institucionales
Detlef Nolte [email protected]
Versin preliminar
Marzo 2011
2
We show that constitutions are almost certainly subject to
environmental shocks, but the power of these shocks is probably
overstated. Structural and design features of the constitution
appear to have direct effects on endurance and may even condition
the effects of shocks. (Elkins et al 2009: 213
1. Introduccin Punto de partida de este estudio es el gran nmero
de reformas constitucionales1 en Amrica Latina durante el periodo
democrtico actual, el cual comenz a fines de los aos 1970s. Despus
de los procesos de transicin democrtica en las dcadas de los aos
1980s y 1990s, la mayora de los pases latinoamericanos han
modificado sus constitucines. Unos cuantos lo han hecho, por lo
menos una vez, pero la mayora de los casos, con mucha frecuencia.
En algunos casos se elaboraron y promulgaron nuevas constituciones,
y en otros casos nuevas constituciones fueron promulgadas ms tarde
cuando el proceso de transicin democrtica ya haba terminado por
mucho tiempo. Segn nuestro anlisis, en Amrica Latina (18 pases)
hubo un total de 326 reformas constitucionales parciales
(amendments) entre 1978 y 2009. Asimismo, fueron promulgadas 15
nuevas constituciones2 (son incluso 16, sumando la nueva
constitucin de la Repblica Dominicana, aprobada en 2009 y
promulgada en 2010). Algunas de las reformas constitucionales han
sido muy limitadas respecto a su volumen (nmero de artculos
reformados) y contendido. Otras reformas han sido muy profundas y
amplias, sin la necesidad de promulgar una nueva constitucin. Por
ejemplo, la constitucin chilena en 2005 ha sido revisada de una
manera fundamental borrando los ltimos elementos autoritarios.
En sintona con Lorenz (2008b: 21) que usa la palabra cambio
constitucional / Verfassungsnderung definimos reformas
constitucionales como: decisiones formales sobre un cambio o varios
cambios sustanciales (por lo tanto de contenido) de las
constituciones. Se trata de cambios de la constitucin mediante
modificaciones del contenido del texto de la constitucin
(amendments) o la promulgacin de una nueva constitucin
(replacement). Igualmente, es posible cambiar la constitucin
mediante leyes interpretativas (o orgnicas) o mediante la
interpretacin judicial por parte de los tribunales. Respecto al rol
de los tribunales constitucionales y su jurisdiccin en Amrica
Latina ver Lsing (2001); Navia/Ros-Figueroa (2005); Sieder et al.
(2005). 2 Nuevas constituciones fueron promulgadas por ejemplo en
Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992), Per (1993),
Ecuador (1998; 2008), Venezuela (1999), Bolivia (2009) y la
Repblica Dominicana (2010).
1
3 En el caso de Amrica Latina sorprende el gran nmero de
reformas constitucionales. Los sistemas polticos son democracias
presidenciales a los cuales, tradicionalmente, se han atribuido una
mayor propensin de bloqueos polticos entre el poder legislativo y
el poder ejecutivo. Adems, en comparacin con sistemas
parlamentarios, hay ms puntos de veto institucional que desde ya
complican el proceso legislativo ordinario. Este estudio documenta
en forma cuantitativa las reformas constitucionales en Amrica
Latina tanto la promulgacin de nuevas constituciones como reformas
parciales desde 1978 con un nfasis especial en el periodo
1990-2009. Se analiza al mismo tiempo si ha aumentado la frecuencia
de reformas en las ltimas dos dcadas. Y se estudia hasta que punto
Amrica Latina es diferente en lo que se refiere a la frecuencia de
reformas constitucionales y la rigidez de sus constituciones en
comparacin con otras regiones del mundo. Estamos conscientes, que
reformas constitucionales son el resultado de procesos
multidimensionales que reflejan intereses polticos y que dependen
de las mayoras legislativas en el parlamento. No obstante, este
artculo hace nfasis en la pregunta de qu manera factores
institucionales como los requisitos u
obstculos para una reforma constitucional (total o parcial)
influyen en la frecuencia de reformas constitucionales.
2. Reformas constitucionales en perspectiva comparada
Debido al gran nmero de transiciones democrticas como parte de
la tercera ola el proceso de disear y elaborar constituciones en
nuevas democracias3
ha
despertado un inters tanto en la ciencia como en la consultora
poltica . De las 200 constituciones vigentes al comienzo del siglo
XXI ms que la mitad han sido renovadas o reformadas en forma
substancial en las tres decadas anteriores (Hart 2003: 2; Widner
2008). Sin embargo, mucho menos inters han atrado las reformas
constitucionales menores o las reformas constitucionales en
democracias
Ver por ejemplo el proyecto Constitution Building de IDEA
(Institute for Democracy and Electoral Assistance)
(http://www.idea.int/conflict/cbp/index.cfm), y los procedimientos
del taller conjunto sobre Constitution Building Processes del Bobst
Center for Peace & Justice, Princeton University e IDEA en mayo
2007
(http://www.princeton.edu/bobst/docs/Edited_Proceedings_1_(2).doc)
3
4 tradicionales.4 Como causa para ese desinters se puede
especular que se ha atribuido una alta estabilidad a las
constituciones, porque las mismas definen los principios bsicos de
un estado y su sistema poltico. Adems, en contraste con la
legislacin normal, en el caso de reformas constitucionales, hay que
cumplir con requerimientos especiales (respecto a los
procedimientos y mayoras necesarias), lo que hace menos probable su
ocurrencia. No obstante, estudios recientes (Lorenz 2008)
documentan, que reformas constitucionales son frecuentes en
democracias enraizadas. Hubo reformas constitucionales en 32 de 39
democracias estables en el periodo 1993-2002, en su promedio fueron
5,8 reformas por ao (y pas) (Lorenz 2005: 339). Adems, en tres
pases (Suiza, Finlandia y Polonia) se promulgaron nuevas
constituciones. Recientemente se puede constatar un inters
creciente en estudios
comparativos de ciencia poltica sobre los temas reformas
constitucionales y cambio constitucional que incluyen la frecuencia
de reformas y sus causas. Se trata de una area de investigacin
nueva pero en expansin.5 Mucho menos han sido estudiados, hasta
ahora, las consecuencias de reformas constitucionales, como por
ejemplo para la calidad de la democracia. El primer estudio amplio
y comparativo sobre el tema reformas constitucionales fue realizado
por Donald Lutz a mediados de los aos 1990s. Lutz (1994) analiz las
reformas constitucionales en 50 estados de los Estados Unidos y en
32 pases (en diferentes regiones del mundo y periodos histricos)
con respecto a los factores que favorecen la realizacin de estas
reformas. Segn su anlisis estadstico son, la longitud de la
constitucin (nmero de palabras) y las dificultades u obstculos
legales para reformar una constitucin (que se miden con un ndice de
dificultad muy diferenciado y complicado) las que determinan la
frecuencia (tasa de cambios por ao) de las reformas
constitucionales. Sin embargo, los resultados de Lutz (1994) no
fueron confirmados en un estudio subsiguiente de Lorenz (2004;
2005; 2008) para un grupo de democracias enraizadas para el periodo
1993-2002. El mismo resultado
El proyecto Constitution Writing & Conflict Resolution
coordinado por Jennifer Widner (2008) se refiere a la elaboracin y
promulgacin de constituciones en sociedades con conflictos y
excluye a democracias consolidadas. Estn incluidos reformas
constitucionales en Amrica Latina que causaron un cambio del
rgimen. Ver la Webside del proyecto
(http://www.princeton.edu/~pcwcr/). 5 Hay que mencionar el nmero
especial de Publius: The Journal of Federalism 39 (2009) 2 sobre
Federalism and Constitutional Change como el Comparative
Constitutions Project que fue originalmente domiciliado en la
Universidad de Illinois y que tiene como objetivo registrar con un
alcance global el contenido de todas constituciones desde 1789 (ver
Elkins/Ginsburg/Melton 2008; 2009 y la webside del proyecto
(http://www.comparativeconstitutionsproject.org/).
4
5 negativo se da en un anlisis an ms amplio de 37 democracias
estables para el periodo 1945-2004 (Lorenz/Seemann 2009). Por esa
razn, en otro estudio (nuevamente para el periodo 1993-2002) Lorenz
(2008), mediante diferentes procedimientos estadsticos, intenta
identificar factores adicionales que influyen en la frecuencia de
reformas constitucionales. Los resultados son los siguientes: Hay
menos reformas constitucionales en estados unitarios que en estados
federales. Reformas constitucionales son menos frecuentes cuando un
partido poltico tiene ms del 50% de los mandatos en el parlamento.
En contraste, existe una relacin positiva entre el nmero efectivo
de partidos polticos en el parlamento y la frecuencia de reformas
constitucionales. Hay menos reformas constitucionales cuando las
constituciones son muy jvenes o muy viejas. Si bien es cierto que
la rigidez constitucional disminuye la frecuencia de reformas
constitucionales (aunque la relacin estadstica no es muy
fuerte), se sobreponen otros factores que tienen un impacto mayor
(Lorenz 2008). Otros estudios tomaron como base los datos de Lutz
(1994) pero aplicaron otros mtodos estadsticos ms sofisticados.
Ferejohn (1997) desagreg los componentes del ndice de dificultad de
Lutz (1994) y lleg al resultado que el requerimiento de mayoras
especiales, la necesidad de aprobar la reforma en diferentes
corporaciones parlamentarias (sistemas bicamerales) o periodos
legislativos influyen en la frecuencia de reformas
constitucionales. Adems, tasas de cambio constitucional moderadas
en contraste con tasas altas o bajas no aumentan como fue
pronosticado por Lutz (1994) la vida de una constitucin. Segn otro
estudio (Rasch/Congleton 2006), que abarca 19 pases de la OECD y
que se basa en los datos (tasas de cambio constitucional) de Lutz
(1994) es el nmero de puntos de veto en el proceso de reforma
constitucional que influye en la frecuencia de reformas
constitucionales. As pues hay resultados contradictorios, an cuando
en algunos de los estudios se aplican los mismos instrumentos de
anlisis o se usa la misma base de datos. Si se hace un balance de
los resultados de diferentes estudios empricos-estadsticos, hay que
concluir que por lo menos, en las democracias enraizadas y
estables, factores institucionales como la rigidez constitucional
no tienen o tienen muy poca influencia en la frecuencia de las
reformas constitucionales. Probablemente hay una
6 superposicin de otros factores sobre la rigidez
constitucional.6 Tomando los resultados de Ferejohn (1997) como
base para una reflexin ms amplia se puede argumentar que no todos
los mecanismos de reforma constitucional tienen el mismo impacto.
Desde esta perspectiva, los ndices que suman diferentes
requerimientos para una reforma constitucional conllevan a
resultados errneos y contradictorios. Los estudios, hasta ahora
presentados, hacen nfasis en la frecuencia de reformas
constitucionales y sus causas. En contraste el Comparative
Constitutions Project (Elkins et al. 2008; 2009), que fue
originalmente domiciliado en la Universidad de Illinois, tiene como
objetivo registrar7 todas las constituciones de los ltimos 200 aos
- desde la promulgacin de la constitucin de Estados Unidos en 1787
hasta 2006 - y explicar su durabilidad. Desde una perspectiva
global, la vida promedia de las constituciones no ha aumentado en
los ltimos 200 aos. La tasa de mortalidad de constituciones aumenta
hasta la edad de 17 aos. La mediana de la muerte - cuando ya la
mitad de las constituciones murieron - es de 19 aos. Solamente
cuando una constitucin tiene ms que 50 aos baja el riesgo de su
sustitucin.8 Los siguientes factores prolongan la vida de una
constitucin: pocos obstculos para reformar la constitucin (se mide
en base de la frecuencia observada de reformas) pero una
flexibilidad demasiado alta aumenta el riesgo que se promulgue una
nueva constitucin - , la longitud del texto de la constitucin (como
un indicador de la especificidad de sus normas) y el modo de su
aprobacin (por un referndum o por una asamblea constituyente). La
importancia de factores institucionales ha aumentado en los ltimos
60 aos en comparacin con las constituciones del periodo antes de
1945. Entre los factores contextuales son de importancia el efecto
de difusin (reformas en los pases vecinos; ver tambin Elkins 2010)
y cambios de rgimen (de autocracia a democracia y al revs). Entre
los resultados ms interesantes del estudio de Elkins et al. (2009)
hay que mencionar que factores institucionales, como el diseo de la
constitucin y los procedimientos de reforma constitucional, son de
gran importancia para laLorenz/Seemann (2009) analizan, por
ejemplo, el impacto del as llamado efecto de retroalimentacin, el
cual conlleva a ciclos de reforma constitucional. Reformas
constitucionales exitosas bajan los costos de reformas futuras
hasta que se llegue a un cierto punto de saturacin para que tal vez
en el futuro comienze otro ciclo. 7 Fueron tomados en cuenta 220
pases, 935 constituciones y alrededor de 1.700 amendments, que hay
que interpretar como reformas mayores (Elkins et al. 2009: 51). No
se divulgan los criterios de seleccin. 8 Segn resultados
preliminares, Amrica Latina se diferencia de otras regiones del
mundo por un nmero relativamente alto de reformas desde 1789 (Gomez
2008). Por eso las constituciones en Amrica Latina duran mucho
menos que en Europa de Oeste y Asia.6
7 supervivencia de una constitucin. Elkins et al. (2009)
sintetizan los factores que facilitan la supervivencia de
constituciones en los conceptos inclusin (inclusion), especificidad
(specificity) y flexibilidad (flexibility).
3. Investigaciones sobre reformas constitucionales en Amrica
Latina Como fue explicado, estudios comparativos de ciencia poltica
sobre las reformas constitucionales en democracias enraizadas son
muy recientes. Se trata de un
campo de investigacin todava joven. Amrica Latina rara vez ha
sido incluida en estudios comparativos (como lo fue en los trabajos
de Ginsburg et al. 2007, Elkins et al 2009; Lorenz 2005). Por esa
razn, no sorprende que, en el mbito de la ciencia poltica, el tema
de las reformas constitucionales en Amrica Latina ha sido poco
estudiado desde una perspectiva comparada. Existen estudios con un
enfoque de derecho constitucional sobre el tema. Las reformas
constitucionales en Amrica Latina fueron un tema recurrente en el
Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano (ver por ejemplo
Bernales 2005; Lezcano 2005). Tambin existen algunos estudios con
un enfoque desde la ciencia poltica pero sobre casos singulares de
reforma constitucional9, sobre las reformas en un pas o en un grupo
de pases (como por ejemplo los pases andinos; Bejarano /Segura
2004; 2008). La mayora de los estudios existentes enfocan la
promulgacin de nuevas constituciones o reformas especficas de mayor
envergadura. Casi no hay estudios sobre reformas parciales
(amendments). Gargarella (1997) realiz una sistematizacin y
evaluacin de las reformas constitucionales en Amrica Latina desde
la transicin democrtica hasta mediados de los aos 1990s, pero su
anlisis se centra en las nuevas constituciones y algunas pocas
reformas parciales de mayor envergadura. La antologa de
Zovatto/Orozco (2008) sobre el tema Reforma poltica y electoral en
Amrica Latina 1978-2007 no enfoca de manera sistemtica el tema de
las reformas constitucionales. Muchos de los estudios de caso en
esta antologa fueron elaborados desde una perspectiva de derecho
constitucional y no con un enfoque de ciencia poltica. En general,
para9
Como por ejemplo la reforma constitucional chilena de 1989
Ensalaco (1994); Montes/Vial (2005); Uggla (2005); Heiss/Navia
(2007); la reforma constitucional uruguaya de 1996 Buquet
(1997/98), Lauga (1998), Mieres (1999); la reforma constitucional
en Bolivia de 2007/2008 - Kramer (2006); Buitrago (2007);
International Crisis Group (2007), PNUD/IDEA (2007); Deheza (2008),
Lazarte (2008); Schilling-Vacaflor (2010).
8 Amrica Latina se puede constatar que existe un dficit de
estudios comparativos de ciencia poltica sobre el contenido, las
causas y los factores institucionales que facilitan o dificultan
reformas constitucionales. Una excepcin interesante respecto a la
metodologa y la profundidad del anlisis constituyen los estudios
sobre el cambio constitucional en Brasil realizados por Couto y
Arantes (2003; 2006; Arantes/Couto 2007; 2008). Partiendo de la
experiencia brasilera los autores diferencian entre normas
constitucionales que se refieren a la polity y reglas
constitucionales que se refieren a policies.10 Las
primeras se refieren a la definicin del Estado y la Nacin, los
derechos fundamentales, y las reglas bsicas del juego poltico
(diseo institucional etc.). En una versin ms amplia se incluyen
tambin derechos materiales que se refieren al bienestar, la
igualdad y las funciones estatales correspondientes. Para realizar
un control si de verdad se tratan de reformas que se refieren a la
polity se toman en cuenta dos criterios ms: el grado de generalidad
de las normas constitucionales y que estas reformas no sean objeto
de controversias para la poltica coyuntural. Normas
constitucionales que se refieren a policies contienen
prescripciones concretas para las polticas pblicas (como por
ejemplo el permiso o la prohibicin de concesiones estatales en el
sector de la telecomunicacin o respecto a la creacin de fondos
sociales estatales). Segn este criterio un 30,5% de las normas en
la constitucin brasilera de 1988 se refieren a policies y casi 70%
de las reformas constitucionales durante las presidencias de
Fernando Enrique Cardoso (19951998, 19992002) conciernen polticas
pblicas. La legislacin mediante reformas constitucionales para las
cuales es necesario una mayora de 3/5 tiene su explicacin en la
constitucionalizacin de polticas pblicas en Brasil por la
constitucin de 1988. Esto se debe al modo
descentralizado de la elaboracin de la constitucin brasilera en
los aos 1987-1988, lo que facilit la articulacin e inclusin de
intereses y normas particulares en la constitucin. Por eso, cambios
del rumbo poltico por causa de nuevas mayoras o nuevas posiciones
polticas solamente se pueden realizar mediante un cambio de la
constitucin. Durante la presidencia de Cardoso se incluyeron en
total 250 nuevas normas en la constitucin. Una amplia mayora
(82,7%) hizo referencia a policies. Como consecuencia, el gobierno
de su sucesor, el Presidente Lula, ha continuado10
Esta diferenciacin se basa en reflexiones de Sartori (1994: 202)
segn las cuales, en primer lugar, las constituciones deberan
definir cmo se crean normas legales vinculantes pero no el
contenido de estas normas. Las constituciones deberan ser neutrales
con respecto al contenido de la poltica.
9 los procesos de legislar mediante reformas constitucionales y
de gobernar con coaliciones que cuentan con una sper mayora. Estas
son necesarias para contar con las mayoras requeridas para una
reforma constitucional. Lamentablemente no existen anlisis
comparables y de la misma profundidad sobre el contenido de las
reformas constitucionales en otros pases latinoamericanos. Las
excepciones son los estudios de Melo (2008) y Negretto (2008;
2009a; 2009b). Negretto ha llevado a cabo el anlisis comparativo y
emprico hasta ahora ms amplio sobre reformas constitucionales en
Amrica Latina. El autor analiza la estabilidad de constituciones y
reformas constitucionales en 18 democracias latinoamericanas para
el periodo de 1946 hasta 2000 (en parte hasta 2008)11. Los trabajos
de Negretto ponen el nfasis en la sustitucin de constituciones por
nuevas constituciones, reformas parciales (amendments) son
incluidas solamente en forma selectiva. En el anlisis, se incluyen
tanto constituciones que fueron promulgadas en regmenes
autoritarios como constituciones con una legitimidad democrtica. La
estabilidad constitucional se define como la duracin de una
constitucin en el tiempo. La duracin de una constitucin abarca los
aos desde su promulgacin hasta su sustitucin por otra constitucin.
Mientras ms tiempo sobrevive una constitucin, ms estable es. No se
interpreta como elemento de inestabilidad constitucional ni
reformas profundas de la constitucin mediante reformas parciales ni
la suspensin de la constitucin durante regmenes militares. Negretto
hace un clculo (Cox regression) de las probabilidades de la
sustitucin de una constitucin tomando en cuenta factores
institucionales (sistemas unicamerales o bicamerales etc.) y
factores polticos (protestas sociales, intervenciones militares
etc.). Los resultados son muy variados. Inestabilidad poltica y
cambios de rgimen aumentan la probabilidad de un cambio de
constitucin (replacement). Lo mismo es valido para recambios del
sistema de partidos (por el surgimiento de nuevos partidos),
manifestaciones contra el gobierno y huelgas generales. Con
respecto a los factores institucionales, un parlamento bicameral,
la necesidad de aprobar la constitucin con mayoras calificadas y la
existencia de un tribunal constitucional (con las atribuciones de
invalidar leyes y actos de gobierno) aumentan las perspectivas de
supervivencia de las constituciones. La posibilidad de11
Negretto (2009a; 2009b) demuestra dos tendencias paralelas en lo
que se refiere a las reformas de instituciones polticas en los
sistemas presidenciales latinoamericanos. Por un lado, los sistemas
electorales son cada vez ms inclusivos. Por el otro lado, aumenta
el poder de agenda de los presidentes, en parte tambin se refuerzan
las atribuciones de los parlamentos.
10 una re-eleccin presidencial (tanto en forma directa como
despus de un periodo presidencial por medio) aumenta el riesgo de
un recambio constitucional. Entre los variables de control son el
efecto de difusin (reformas en pases vecinos) y los recambios
constitucionales recurrentes en el pasado que aumentan el riesgo de
sustitucin constitucional. Adems, se demuestra, que el riesgo de la
sustitucin de la constitucin aumenta con el tiempo. La edad no
mejora las perspectivas de supervivencia de una constitucin
4. Reformas constitucionales en Amrica Latina desde 1978: cifras
y tendencias En contraste con los trabajos de Negretto (2008;
2009a; 2009b) y Elkins et al. (2009) este estudio no pone su nfasis
en las probabilidades de supervivencia de constituciones. El
enfoque es ms amplio y abarca no solamente la promulgacin de nuevas
constituciones sino tambin reformas parciales (amendments). Las
ltimas ocurren ms frecuentemente y cumplen, en general, con otra
lgica poltica que la promulgacin de nuevas constituciones. Eso ya
se refleja en los, por regla, diferentes procedimientos para
reformas parciales y reformas totales (ver cuadro xx). En muchos
pases el umbral para una reforma total de la constitucin es mucho
ms alto que para las reformas parciales por lo que son stas las ms
recurrentes. Adems, muchas reformas constitucionales totales
(sustitucin) se llevaron a cabo al margen de los procedimientos
establecidos. Sin embargo la diferenciacin entre una nueva
constitucin y una reforma parcial no es siempre tan ntida. Por un
lado, la reforma constitucional de 2005 en Chile borr todos los
elementos autoritarios de la constitucin de 1980. Por el otro lado,
la constitucin brasilera recorre un proceso permanente de reformas.
Entre 1988 y 2009 fue modificada 64 veces, en promedio, tres veces
por ao. Tambin la
constitucin mexicana ha sido reformada de manera muy profunda en
las ltimas dos dcadas, con un promedio de cuatro reformas por ao en
el periodo 2000-2009.
11 4.1. Frecuencia de reformas
La sustitucin (replacement) de constituciones en Amrica Latina
durante el siglo XX fue muy frecuente. El promedio de
constituciones por pas (18 pases) fue de 5,7 (ver cuadro 1).
Cuadro 1: La promulgacin de nuevas constituciones en Amrica
Latina en el siglo XXPas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia
Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua
Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Suma
Promedio Fuente: Negretto (2008: 12). Nmero de constituciones,
19002000 3 6 6 3 2 4 8 7 5 8 2 8 4 4 5 4 6 16 101 5,7 Duracin
promedio (en aos) 36,75 20,00 18,20 55,70 57,00 32,25 12,90 16,30
24,20 13,25 71,00 13,40 24,00 32,50 26,60 28,25 28,30 6,30
28,70
El promedio de vida de una constitucin latinoamericana fue de
28,7 aos con grandes variaciones como por ejemplo entre Chile o
Colombia, por un lado, con una duracin promedio de ms que 50 aos y
Venezuela o Ecuador, por el otro lado, con una duracin promedio de
6 y 13 aos. Algunas constituciones como la constitucin mexicana de
1917 y la constitucin argentina de 1853 (modificada en importantes
aspectos en 1993) ya han logrado una edad respetable. Desde una
perspectiva cronologica ms corta, a partir del inicio de la tercer
ola de democratizacin en Amrica Latina en 1978 se promulgaron 16
nuevas constituciones12 - con una tendencia decreciente en la ltima
dcada (ver grafico 1). Antes del ao 2000 fueron promulgadas nuevas
constituciones en Brasil (1988),12
La nueva constitucin de la Repblica Dominicana fue promulgada en
forma solemne en enero 2010. Pero el proceso de aprobacin de la
nueva constitucin en el parlamento ya fue finalizado en 2009.
12 Colombia (1991), Paraguay (1992), Per (1993), Ecuador (1998)
y Venezuela (1999). El proceso de reformas constitucionales fue
continuado en el siglo XXI. Nuevas constituciones fueron
promulgadas en el 2008 y 2009 en Ecuador y Bolivia respectivamente.
En ambos pases el proceso de reformas fue altamente cuestionado. El
ultimo caso de elaboracin de una nueva constitucin fue en la
Repblica Dominicana cuya constitucin fue promulgada en enero de
2010.Grfico 1: Nuevas constituciones en Amrica Latina 1978-2010
8 7 6nmero
5 4 3 2 1 01978-1989 1990-1999 2000-2009 2010 -
Nmero de constituciones
En el mismo perido (1978-2009) hubo un total de 326 reformas
constitucionales parciales (amendments)13
. Esta vez la frecuencia fue creciente en la mitad de los
pases durante la ltima dcada (ver grfico 2). Por eso, en el caso
latinoamericano, no es suficiente focalizar el anlisis comparativo
solamente en la promulgacin de nuevas constituciones o en la
aprobacin de reformas mayores. Hay que tomar en cuenta tambin
reformas constitucionales de menor envergadura. Algunas de las
reformas constitucionales parciales han sido muy limitadas respecto
a su volumen (nmero de artculos reformados) y contendido. Sin
embargo, otras reformas parciales han sido muy profundas y amplias,
an sin la promulgacin de una nueva constitucin. Hay indicios (ver
cuadro 2) que por el nmero reducido de casos hay que interpretar en
forma muy cautelosa que sugieren, que en promedio, los pases en los
cuales no fueron promulgadas nuevas constituciones en el periodo
1990 - 2009 han reformado sus constituciones ms frecuentemente que
pases con nuevas constituciones. Parece que una mayor flexibilidad
de las constituciones hace menos13
Hubo en total alrededor de 1.500 modificaciones de artculos en
ese tiempo (en ese clculo no se ha incluido las nuevas
constituciones). Algunos artculos fueron modificados varias
veces.
13 necesario su reforma total. Ese resultado es consistente con
los resultados del estudio de Elkins et al. (2009) que subraya la
flexibilidad como un elemento que hace las constituciones ms
duraderas.
Cuadro 2: Promulgacin de nuevas constituciones y frecuencia de
reformas constitucionales en el periodo 1990-200914Frecuencia de
las reformas constitucionales amendments (promedio por ao) Antes de
la Despus de la Sin nueva constitucin promulgacin de una
promulgacin de una nueva constitucin nueva constitucin 0,18 0,62 0
0 1,5 0 0 0,56 0,05 0 0,05 0,17 0,10
Bolivia (2009) Ecuador (antes de 1998) Ecuador (antes de 2008)
Colombia (1991) Paraguay (1993) Per (1993) Repblica Dominicana
(2010) Venezuela Promedio Mediana (median) Argentina Chile Brasil
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam
Uruguay Promedio Mediana (median)
0,05 1,25 3,20 0,90 0,50 0,05 0,95 3,60 0,50 0,05 0,15 0,90
1,06
Con respecto a la frecuencia de reformas constitucionales en los
diferentes pases latinoamericanos hay grandes diferencias. Algunos
pases como Brasil, Colombia y Mxico y con una frecuencia menor
Chile, Costa Rica (hasta 2002), Honduras y Per han recurrido a un
proceso permanente de reformas constitucionales (grfico 2). Otros
pases como Argentina y Paraguay han modificado sus constituciones
rara vez desde la transicin a la democracia. En Paraguay la
constitucin de 1992 estipul que a partir de su promulgacin es14
No se tomaron en cuenta a Colombia y Paraguay para el clculo del
promedio y la mediana. En el primer caso una nueva constitucin fue
promulgada al principio de nuestro periodo de investigacin, en el
otro caso (Paraguay) la nueva constitucin fue promulgada (1992)
pocos aos despus del comienzo de la transicin democrtica (1989).
Argentina y Chile fueron puestos por separado en el cuadro porque
en ambos casos fueron aprobadas reformas muy profundas y amplias de
sus constituciones con resultados sustancialmente distintos
respecto a la frecuencia de reformas constitucionales.
14 improcedente cualquier reforma parcial para tres aos y una
reforma total para diez aos. En total en el periodo 1990 2009 se
han promulgado un promedio de 0,76 reformas constitucionales por ao
o dos reformas constitucionales cada tres aos. Brasil y Mxico son,
de lejos, los pases con el ms alto nmero y la ms alta frecuencia de
reformas constitucionales en Amrica Latina.Grfico 2: Cambios
constitucionales en Amrica Latina 19902009 - promedio anual (por
pas) - reformas parciales1990-1999 2000-2009
Venezuela Uruguay Peru Paraguay Panama Nicaragua Mexico Honduras
Guatemala El Salvador Ecuador Rep Dominicana Costa Rica Colombia
Chile Brasil Bolivia Argentina0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5
prom edio anual
15 La tasa anual de reformas encubre el hecho que el contenido y
la magnitud de las reformas pueden variar de manera significativa.
Los ejemplos de Brasil, Chile, Colombia, Honduras y Mxico
demuestran que la mayoria de las reformas parciales se refieren
solamente a un articulo. Algunos de hecho tienen impacto mediano
(de tres hasta 10 artculos), pero hay tambin algunas reformas de
gran envergadura.Grfico 3: Numero de articulos per reforma parcial
38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 01 2 3 bis 5 6
bis 10 11 bis 20
frecuencia
Colombia Chile Honduras Brasil Mxico (1990-2009)
21 bis 50
> 50
Se han realizado ms reformas y cambios constitucionales en
Amrica Latina que en otras regiones del mundo? Una comparacin de la
regin con pases
democrticos en otras partes del mundo especialmente Europa
demuestra, que segn un primer anlisis somero el nmero y la
frecuencia de reformas no son muy diferentes. Segn los clculos ya
mencionados de Lorenz (2005: 339) 32 de 39 democracias liberales
incluyendo cuatro pases latinoamericanos (Bolivia, Chile, Costa
Rica y Uruguay) modificaron su constitucin en el periodo 1993 2002.
En promedio, en el lapso de diez aos, hubo 5,8 reformas
constitucionales por pas. Adems, tres pases Suiza, Finlandia y
Polonia promulgaron nuevas constituciones en ese periodo. Durante
el mismo periodo (1993-2002) en Amrica Latina se promulgaron tres
nuevas constituciones (Per, Ecuador, Venezuela) y 16 de 18 pases
realizaron reformas de su constitucin. En diez aos hubo un promedio
de 8,6 reformas constitucionales por pas. Excluyendo a Brasil y
Mxico como pases con un nmero muy alto de reformas
constitucionales, el promedio latinoamericano baja a 4,7 reformas
por pas (en diez aos).
164.2. Requisitos institucionales para reformas constitucionales
en Amrica Latina
Los pases latinoamericanos se diferencian de manera
significantiva con respecto a la frecuencia de reformas
constitucionales (ver grfico 2). Esta variacin, tal vez, se explica
porque los obstculos legales para una reforma constitucional son
de
diferente grado de dificultad. Por tanto, a continuacin, se da
un resumen de los diferentes procedimientos de reforma
constitucional en la regin para analizar despus su impacto respecto
a la frecuencia de reformas constitucionales. En suma, Amrica
Latina abarca un amplio espectro de mecanismos legales de reforma
constitucional que en diferentes combinaciones incluye mayoras
calificadas, votaciones mltiples en diferentes legislaturas o
parlamentos compuestos de diferente manera (parlamentos
bicamerales, segunda votacin despus de la renovacin del
parlamento), asambleas constituyentes y referndums (ver cuadro 3).
Casi siempre el parlamento debe aprobar la reforma constitucional
(la mayora de las constituciones requiere una mayora de dos
tercios), sin embargo en algunos pases se tiene que convocar una
asamblea constituyente (por lo menos en los casos de reformas
amplias o la elaboracin de una nueva constitucin) y muchas veces
los ciudadanos tienen que aprobar las reformas constitucionales
mediante un referndum. Uruguay, Bolivia y Ecuador son los nicos
pases en los cuales es factible una reforma constitucional sin la
participacin del parlamento (Art. 331 A; Art. 441; Art. 444).
Argentina es el nico pas donde, para cualquiera reforma
constitucional, se debe convocar una asamblea constituyente. En
otros cinco pases (Bolivia, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay,
Venezuela) solamente en el caso de una reforma total (nueva
constitucin) hay que convocar una asamblea constituyente. En cinco
pases (Bolivia, Guatemala, Paraguay, Uruguay, Venezuela) cualquier
reforma constitucional debe ser aprobada en un referndum. En otros
siete pases es posible cumpliendo con ciertos requisitos legales
llevar a cabo un referndum sobre las reformas constitucionales.
Mxico es el nico pas donde una mayora de los
parlamentos de los Estados miembros de la federacin tiene que
aprobar la reforma constitucional (el mismo procedimiento existi en
Venezuela segn la Constitucin de 1961). Finalmente, en El Salvador
y Panam (y en Per hasta 1993 y en Bolivia hasta 2004) dos
parlamentos compuestos de diferente manera (despus de su renovacin
mediante elecciones regulares) tienen que aprobar la reforma
constitucional.
17Cuadro 3: Instrumentos de reforma constitucional en Amrica
LatinaPas congreso (mayora necesaria) x (2/3) X a (2/3) x a (2/3) x
(2/3) (x) f (2/3) x (3/5) x (3/5; 2/3) x (mayora absoluta) x (2/3)
x (2/3) x (mayora absoluta) xa (2/3) c x (2/3) x (2/3) x (2/3) x
(60%; 2/3) xa (mayora absoluta) x (mayora absoluta) (2/3) x (mayora
absoluta) (2/3) x (2/3) x (2/3) x (2/5) x (mayora absoluta) x (2/3)
x (mayora absoluta) x (2/3) x (mayora absoluta ) x (2/3) asamblea
constituyente x referndum parlamentos de los estados (sistemas
federales)
Argentina Bolivia 1967 Bolivia 2002 Bolivia 2004 Bolivia 2009
Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador 1998 Ecuador 2008
x (x) b (x) b xe
(x) (x) (x) b (x) (x)
x x xe
El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam
Paraguay
(x) d
x
x (x) b (x) (x) b x
Per
(x)
Repblica Dominicana 1966 Repblica Dominicana 2010 Uruguay
xf x x x xe x x x x (x) b
Venezuela 1961
Venezuela 1999
x obligatorio (x) no obligatorio a) Dos parlamentos diferentes
deben aprobar las reformas constitucionales ( quiere decir despues
de elecciones nuevas); b) asamblea constituyente slo para la
aprobacin de una nueva constitucin; c) primeramente mayora simple;
el parlamento siguiente debe aprobar con mayora de 2/3; d) slo en
el caso de reformas de derechos fundamentales; e) proceso de
reformas puede ser iniciado por medio de iniciativa ciudadana sin
participacin del parlamento; f) slo en en caso de algunos
temas.
18 Desde una perspectiva comparada se puede preguntar, Cuan
difcil es la aprobacin de reformas constitucionales en Amrica
Latina? Para encontrar una respuesta a esta pregunta es necesario
aplicar un procedimiento estandarizado para evaluar la rigidez de
las constituciones. Hay dos mtodos bsicos para determinar la
dificultad de reformar una
constitucin o la rigidez de una constitucin. El primer enfoque
se basa en las mayoras necesarias (simple, absoluta, dos tercios
etc.) para aprobar una reforma constitucional. Ese mtodo fue
diseado originariamente por Arend Lijphart (1999). Lijphart (1999)
aplica una escala de cuatro puntos para medir la rigidez de una
constitucin: aprobacin con una mayora absoluta (1 punto); aprobacin
con una mayora de menos de dos tercios pero con ms de una mayora
absoluta o con una mayora absoluta combinado con un referndum (2
puntos); aprobacin con una mayora de dos tercios (3 puntos);
aprobacin con una mayora de ms de dos tercios o aprobacin con una
mayora de dos tercios ms la aprobacin por una mayora de los
parlamentos de los estados miembros en un sistema federal (4
puntos). En el cuadro 4 se hizo un clculo de la rigidez de las
diferentes constituciones latinoamericanas segn el ndice Lijphart,
pero con algunas modificaciones.15 Si hay diferentes procedimientos
de reforma constitucional, Lijphart ha basado su clculo en el
procedimiento que se refiere a las partes principales de la
constitucin. Este estudio tiene como objetivo de analizar todo el
espectro de reformas constitucionales. Por eso se han calculado
diferentes valores para reformas amplias (o principales) y reformas
de menos envergadura. En la mayora de los casos los valores no
difieren. El ndice de Lijphart vara en el caso de Amrica Latina
entre un valor mximo de 4,0 y un valor mnimo de 1,0 ( un promedio
de 2,5 en el caso de reformas simples y 2,7 en el caso de reformas
amplias). Segn el segundo metdo bsico (Rasch/Congleton 2006) para
determinar la rigidez de constituciones se cuenta el nmero de
puntos de veto en el proceso de reforma constitucional (como por
ejemplo el nmero de votaciones en rganos legislativos compuestos de
manera diferente, referndums, la aprobacin por los parlamentos de
estados miembros en sistemas federales etc.). Cuando solamente el
parlamento (unicameral) tiene que aprobar la reforma se asigna el
valor 0 en el15
Si se pueden aplicar procedimientos alternativos de reforma
constitucional Lijphart (1999) ha calculado los valores para el
procedimiento menos restrictivo. Sin embargo en Amrica Latina
muchas veces no resulta tan fcil determinar cul es el mtodo menos
restrictivo. Depende de la estrategia para llevar a cabo la reforma
y las mayoras en el parlamento. Cuando no fue posible determinar la
opcin menos restrictiva se ha optado por el promedio de los
diferentes procedimientos.
19 ndice. En este estudio se ha modificado el ndice de
Rasch/Congleton (2006) en el sentido que la numeracin comienza con
1 (solamente un parlamento unicameral tiene que aprobar la reforma
constitucional). Para Amrica Latina el nmero de puntos de veto
varia entre 1 y 5, con un promedio de 2. Un tercer mtodo (Lorenz
2004; 2005; 2008) combina el nmero de puntos de veto con las
mayoras requeridas16 en las diferentes arenas polticas incluyendo
referndums17 que hay que recorrer en el proceso de reforma
constitucional.18 En los casos donde entre dos votaciones sobre una
reforma constitucional hubo elecciones para renovar la cmara, se ha
contado este punto de veto (y las mayoras requeridas) dos veces. El
tribunal constitucional, el gobierno o el presidente cuentan como
un punto de veto (para la mayora simple) cuando tienen que aprobar
la reforma constitucional. Para Amrica Latina los valores del ndice
Lorenz varan entre 2 y 10, con un promedio de 4,3. Cuan rgidas son
las constituciones latinoamericanas en comparacin con las
constituciones en otras regiones y pases? En promedio las
reformas
constitucionales en Amrica Latina tienen que pasar por dos
puntos de veto. En el estudio de Lijphart (1999), que abarca 36
democracias en el periodo 1945-1996 (incluyendo a Colombia y Costa
Rica), el promedio de rigidez constitucional fue de 2,6 y la
mediana fue de 3,0. El estudio de Lorenz (2004) que se basa en
24
democracias, en su mayora europeas (periodo 1993-2002), result
en un promedio (segn el ndice de rigidez de Lijphart) de 2,8. En
este estudio de 18 democracias latinoamericanas (1978-2009) el
promedio es de 2,7 (2,5 para reformas parciales y simples) y la
mediana es 3,0 ( segn el ndice Lijphart). Si se aplica el ndice de
Lorenz (2004; 2005; 2008a) el promedio para Amrica Latina es de 3,8
en comparacin con una mediana de 4,85 para 39 pases en el estudio
de Lorenz (2005). En conclusin, desde una perspectiva comparada las
constituciones latinoamericanas se diferencian poco con respecto a
su rigidez de las constituciones en otras regiones del mundo, como
por ejemplo Europa. Las mismas son incluso un poco menos rgidas.
Adems, no se puede identificar una tendencia inequvoca de facilitar
o obstaculizar las reformas constitucionales en Amrica Latina
cuando se16
Lorenz modifica la escala de Lijphart y clasifica una mayora de
tres tercios como una mayora de dos tercios (3,0 puntos). 17 En el
caso de referndums el ndice asigna dos puntos para una mayora
absoluta y tres puntos para una mayora de dos tercios. 18 El ndice
de dificultad de Lutz (1994) tambin combina puntos de veto con las
mayoras requeridas. Sin embargo el ndice es muy complicado para
calcular los valores. Toma en cuenta un total de 68 procedimientos
posibles para iniciar y llevar a cabo una reforma
constitucional.
20 promulg una nueva constitucin. Ms an, la tendencia de los
cambios vara segn el ndice que se usa (ver cuadro 4.)
Cuadro 4: Rigidez Constitucional en Amrica Latina, 19782010Pas
Valor del ndice (puntos) ndice Lijphart ndice puntos de veto ndice
Lorenz
Argentina Bolivia 1967 Bolivia 2002 Bolivia 2004 Bolivia 2009
Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador 1979 Ecuador 1996/98
Ecuador 2008 El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam
Paraguay Per 1979 Per 1993 Repblica Dominicana 1966 Repblica
Dominicana 2010 Uruguay Venezuela 1961 Venezuela 1999 Amrica Latina
(promedio) Tomando el valor ms bajo de la constitucin ms
reciente
Reformas amplias 3.0 3.0 3.0 3.0 4.0 2.0 3.0 1.0 3.0 3.0 3.0 3.0
3.0 3.0 3.0 4.0 2.0 1.0 3.0 1.0 2.0/3.0 3.0 3.0 2.0 3.0
Reformas limitadas 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0 2.0 2.0 1.0 3.0 3.0 3.0
3.0 3.0 3.0 3.0 4.0 2.0 1.0 2.0 1.0 2.0/3.0 3.0 3.0 2.0 3.0 3.0
2 4 5 4 2 2 3/4 2/3 1 2/3 2/3 2/2 2 2 1 3 1 2/3 3 4 2/1 2 2/3
2/3 3 2
4.0 9.0 10.0 9.0 4.0 6.0 9.0 / 10.0 2.0 /3.0 3.0 5.0 6.0 /7.0
3,5/2,5 3.5 4.0 3.0 7.0 3.0 2.0 / 3.0 3.0 4.0 2.0 / 3.0 6.0 7.0 2.0
/3.0/7.0 5.0 4.0
2.7
2.5
2.0
4.0
< > valor para aprobar una nueva constitucin (replacement)
/ existen diferentes opciones / procedimientos con diferentes
valores
21 Como ya fue mencionado en la literatura cientfica relevante
se trata de relacionar la frecuencia de reformas constitucionales
con la rigidez de las constituciones. De este modo resultan varios
problemas prcticos: Por un lado, se debe diferenciar ntidamente la
promulgacin de una nueva constitucin de reformas parciales porque
los procedimientos (y requerimientos) son diferentes y cumplen con
una lgica poltica distinta. Probablemente sera til de introducir al
lado de las categoras reforma completa (replacement) y reforma
parcial (amendment) otra categora ms que se puede denominar revisin
constitucional. Aqui se trata de reformas amplias de la
constitucin, que cambian partes / contenidos bsicos, lo que se
puede interpretar como una revisin de la constitucin. Para hablar
de una revisin constitucional es necesario la modificacin de un
nmero grande de artculos y de diferentes partes de la constitucin.
Ejemplos son las reformas constitucionales en Argentina (1993) y
Chile (2005). En este estudio se analizan solamente reformas
parciales sin diferenciar entre reformas mayores y reformas
menores. La mayora de los estudios sobre el tema, que tienen como
objetivo comprobar si existe una correlacin estadstica entre la
frecuencia de reformas constitucionales y la rigidez de las
constituciones, se basan en un ndice de rigidez que asigna un valor
a los diferentes requisitos legales (mayoras necesarias; puntos de
veto etc.). Como resultado de ese procedimiento, por un lado, la
varianza de los valores de los ndices es muchas veces muy baja, por
el otro lado, no se puede captar enteramente la importancia
relativa de los diferentes requisitos legales. Este estudio se
interesa por el impacto que tienen diferentes requerimientos /
procedimientos de reforma constitucional en lo que tiene que ver
con la frecuencia de reformas constitucionales. La obligacin de
realizar un referndum facilita la aprobacin de una reforma
constitucional? Un nmero creciente de puntos de veto en el proceso
de reforma constitucional tiene un impacto negativo con respecto a
la frecuencia de reformas? Parece que el nmero de puntos de veto
que tiene que pasar una reforma constitucional no influye de manera
decisiva en la frecuencia de las reformas
constitucionales. Por un lado, el promedio respecto a la
frecuencia de reformas constitucionales parciales es ms alto para
tres puntos de veto que para un punto de veto. Por el otro lado, la
mediana de las reformas constitucionales (por ao) baja
considerablemente cuando el nmero de puntos de veto sube de 1 a 2 o
3. Pero son
22 muy pocos casos con 1 punto de veto y los pases con la ms
alta frecuencia de reformas tienen 2 o incluso 3 puntos de
veto.
Cuadro 5: Nmero de puntos de veto y frecuencia de reformas
constitucionales1 0,90 0,95 0,50 0,78 0,90 Puntos de veto 2 3 y
ms
Costa Rica Honduras Nicaragua Promedio Mediana Argentina Brasil
Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Panam Per Repblica
Dominicana Uruguay Venezuela II Promedio Mediana Bolivia Chile
Mxico Paraguay Venezuela I Promedio Mediana
0,05 3,20 1,35 0,25 0,50 0,05 0,05 0,45 0,05 0,15 0,10 0,56 0,15
0,16 1,25 3,60 0 0 1,00 0,16
Si el nmero de puntos de veto no tiene gran influencia respecto
a la frecuencia de reformas constitucionales, tal vez hay que
estudiar los diferentes tipos de puntos de veto o mecanismos de
reforma constitucional en forma separada.
23Cuadro 6: Mecanismos de reforma constitucional y frecuencia de
reformas parciales de la constitucinpas Asamblea constituyente
obligatoria 0,10 0,14 0,50 0,05 0,23 0,14 0 0 0,05 0 0,15 0,05 0,05
0,05 3,20 1,25 0,90 0,05 0,25 0,95 1,35 3,60 0,50 0,45 1,25 0,925
Referndum obligatorio Dos parlamentos diferentes Centrado en un
solo parlamento
Argentina Bolivia (hasta 2004) El Salvador Panam Promedio
Mediana Bolivia (desde 2004) Ecuador (1998-2007) Guatemala Paraguay
Uruguay Venezuela Promedio Mediana Brasil Chile Costa Rica Dom.
Rep. Ecuador Honduras Kolumbien Mxico Nicaragua Per Promedio Valor
central o media
El cuadro xx sugiere que un referndum obligatorio, la
prescripcin de una asamblea constituyente para cualquier reforma
(solamente Argentina) y la necesidad de aprobar la reforma
constitucional por dos parlamentos compuestos de manera diferente o
sea con una eleccin parlamentaria en medio tienen un impacto
negativo en la frecuencia de reformas constitucionales. Ese
argumento se podra reforzar incluyendo a Per antes de la
promulgacin de la nueva constitucin en 1993. La constitucin de 1979
tambin demand la aprobacin por dos parlamentos diferentes, y no
hubo reformas constitucionales entre 1978 y el quebrantamiento del
orden constitucional de 1992. Por el contrario, reformas
constitucionales son, en promedio, ms frecuentes en pases donde el
proceso de reforma constitucional se concentra en el parlamento (en
un solo parlamento sin elecciones por medio). Ese resultado fue
confirmado con
24 un QCA-anlisis19 de la combinacin sin referndum obligatorio y
concentracin del proceso de decisin en el parlamento (se usa un
fuzzy set con una graduacin de la factibilidad de un referndum y la
concentracin del proceso de decisin en el parlamento) con un
solution coverage de 0.740741 y un solution consistency de
0.487805. La existencia de un parlamento bicameral no influye en la
frecuencia de reformas constitucionales, hay en promedio ms
reformas en parlamentos bicamerales.
Cuadro 7: Frecuencia de reformas constitucionales en parlamentos
unicamerales y bicamerales (solamente casos de concentracin de
decisin en el parlamento)parlamento unicameral Brasil Chile
Colombia Mxico Repblica Dominicana Promedio Mediana Costa Rica
Ecuador I (1990-97) Honduras Nicaragua Peru Promedio Mediana 0,90
0,60 0,95 0,50 0,45 0,69 0,60 parlamento bicameral 3,20 1,25 1,35
3,60 0,05 1,89 1,35
5. Conclusiones
Reformas constitucionales son fenmenos recurrentes en Amrica
Latina, tanto reformas parciales como la promulgacin de una nueva
constitucin. En ese aspecto Amrica Latina no es tan diferente en
comparacin con otras regiones del mundo, como por ejemplo Europa.
Tampoco los pases de Amrica Latina difieren respecto a la rigidez
de sus constituciones. Las constituciones latinoamericanas son en
promedio un poco menos rgidas que las constituciones en otras
partes del mundo.
Para un anlisis emprico-estadstico existe el problema que los
diferentes mecanismos de reforma constitucional se aplican en forma
muy variada.
19
25 Al mismo tiempo, existe una gran variacin con respecto a la
frecuencia de reformas constitucionales entre los diferentes pases
latinoamericanos. En este estudio se hizo un anlisis de los
factores institucionales los requerimientos o procedimientos de
reforma - con respecto a su influencia en la frecuencia de reformas
parciales de las constituciones. Se demuestra que, para Amrica
Latina, el nmero de puntos de veto en el proceso de reforma
constitucional tiene poco impacto respecto a la frecuencia de
cambios constitucionales. Es ms importante de diferenciar entre
categoras de puntos de veto. Parece que referndums especialmente
referendms obligatorios - y el requerimiento de aprobar la
constitucin por dos parlamentos diferentes (con elecciones por
medio) disminuyen la frecuencia de reformas constitucionales. El
mismo efecto tiene la necesidad de aprobar cualquier reforma
constitucional por una asamblea constituyente (pero hay solamente
un caso Argentina). Se puede interpretar el resultado de la
siguiente manera: los tres mecanismos mencionados aumentan la
inseguridad en el proceso de toma de decisiones y bajan la voluntad
de iniciar una reforma constitucional. Por otro lado, hay ms
reformas constitucionales parciales en los pases donde los
procedimientos para la reforma se concentran en el parlamento y se
acercan a la lgica de la legislacin ordinaria. Estos resultados
ponen en duda el uso de ndices de rigidez que suman diferentes
requerimientos sin darse cuenta que no todos requerimientos tienen
el mismo impacto.
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