Recasens i Brunet

8/17/2019 Recasens i Brunet

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líticas de seguridad

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/11(l Idlllo el Id S('gll/HleIpI'('gll/lld, t·I t d~tl 1'~p,II1f11't ,('/)Id ,dguI1t1sPtlrliClII,1I1d,1

tll', t/(,,.Ivddds de Su redenle

72

Irtll1si s o , entre fuertes reticencias centralistas y conservadoras, a lo largo de los úlli.

IW. II'l'lrllel

años .

l l uso abusivo y autoritario que hizo la dictadura franquista del concepto de orden

pl/I )lIt,o171impidió mantener esta expresión, que había adquirido tonos de infamie

1I11,,'(I1>lvilque estaba totalmente deslegitimada. Por ello, el texto constitucional d

1

/ / 1 1

('xduye el término de orden público en los artículos que hacen referencia a la

fl/('I'/dS y cuerpos de seguridad y mantiene apenas una referencia residual que lo deja

«(lrt'llllscrito a un mero límite material del e jercicio de los derechos y l ibertades consa-

W,¡r/osen los artículos 16.1 y 21.2 de la CE, y siempre que para ello se cumplan deter-

11I1,ld(/OSequisitos establecidos por la propia Constitución y especificados en la ley, que

},olll'(' Id base del respeto al libre y pacífico ejercicio de estos derechos, se resumen en

Id

.ru son cía

de perturbaciones en el

orden exterior

de la calle o de la tranquilidad mate-

I I , d » ) (Villagómez, 1997:139).

Aparece así u n nuevo concepto de orden público, que para distinguirlo del ante-

1IIIr S( ha denominado en algunos casosorden público constitucional (STC108/1989 de

/j

(11'

un io

fundamento jur íd ico pr imero) Nb obstante, tal expresión no ha sido clara-

111(1111('efinida por d icho Tribunal.

172.El concepto «reciente» se expresa aquí en términos históricos, y en relación con otros estados euro-

(lI 'CI~ ,

.lO

ños

en la historia europea, constituyen un

brevísimo

lapso. No hay que

olvid r

por otra parte, que

ItI,dl'll1ocracias europeas provienen de una larga tradición mientras que en España, durante los siglos XIXYXX

IIIIIH'rolron las dictaduras de todo tipo, entre las cuales apenas unos breves y siempre sofocados fulgores demo-

il,111('()sejaron testimonio de la escasa capacidad de adecuación de las clases sociales y de la ecomonía

1'~P,II'()I,lpara transformar y modernizar la esclerotizada sociedad de su tiempo (Nadal,

1975;

Fontana,

1973;

V I V II,

19135:350-384).

17.l.

Para una histor ia de la noción de orden público en España puede verse entre otros: Martín-Retortillo

(III/I,l)¡ Ballbé

1983);

Barcelona

1997);

Izu

1988);

Carro

1989)

y Bartolomé

2000).

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111o Il·ldIIVII,l Id 111111 1di' ',i'f\11I1d.1t1ll'I I /I , jI Id Udl(·llllld (11/1)1 :¿ 1 2): «lOl1

1 S Ie 3 3 / 1 D Il :. : (111,1111111111, l ' 111'1 1 1 / Volqtl( 1I d segurida d pública del arüculo 149.1.29 n

t ~

lo mismo que (·1oldt'll ,II I/m

o o, )

que la primera está más circunscrita que el segun-

do

y

se ce nt ra en

l a t l c , l i v l c l . r c l

li rig ida

a

la prot ecc ión

de

perso nas

y

bi enes seguridad

en

wnLi do es tr icto

y

al mant enim iento de la tr anq uili da d u or den ciu dadano, qu e son fina -

lid ades inse parabl es

y

mutuam ent e co nd icionadas. »

Así, la seguridad pública no puede

on tend ers e como sinónimo del orden público. Pero si el concepto constitucional de

seguridad pública es, para Barcelona, másrestringido que el de orden público, ? no por

: 1 1 0 coincide necesariamente con lo policial, ya que «En definitiva el contenido que el

Iribun al Constitucional conf iere al concepto de seguridad pública pone de relieve que,

sin que pueda disociarse por completo de la organización policial y de los cometidos

máscaracterísticos de ésta, su dimensión es rnayor.» 1997:223) .

Peroestal vez Palau 1996) quien más extensamente ha analizado el problema de

la noción de seguridad pública y sus repercusiones en el ámbito competencial. Paraesta

autora, y según su interpretación de la jurisprudencia del TC, la seguridad pública es u n

concepto más restringido que el de orden público, pero el Tribunal ha distinguido entre

un concepto amplio de seguridad pública, que la equipararía de hecho con la noción

de orden público, y otro másrestrictivo como conjunto de actividades dirigidas a la pro-

tección de personas y bienes y a la preservación y el mantenimiento de la tranquilidad

u orden ciudadano (STC33/198-2; 117/1984; 123/1984). En su jurisprudencia, el TC se

ha decantado por el concepto restringido.

En cuanto a la relación entre seguridad ciudadana y orden público , puede decir-

se que, en parte, la primera adquir ió su actual significado debido a la necesidad de

substituir la expresión «orden público» heredada del franquismo. La batalla por el

cambio fue explícita y empezó por la propia denominación de la policía, que pasó de

«fuerzas de orden público» a «fuerzas y cuerpos de

seguridadx.l

En losdebates cons-

titucionales, la mayoría propuso cambiar la expresión «fuerzas de orden público» por

la de «fuerzas de seguridad», lo que se aprobó con la única oposición del grupo de

Alianza Popular.l

174.

En el mismo sentido, Fernandez

1985:206

y

209-211).

175.

Paraun relato de lo sucedido, vé se Martín Villa

1984).

176.

En la sesión de

15

de junio de

1978

de la Comisión de asuntos constitucionales y libertades públi-

cas del Congreso de los Diputados (Diario de sesiones nº

90,

p.

3329),

el Diputado de Alianza Popular, Sr.

López Rodó, planteó una enmienda al artículo

141.25

(que finalmente sería el actual

149.29)

rel tivo a la

seguridad pública como competencia exclusiv del Estado, a fin de rechazar dicho término a f vor del de

«orden público», invoc ndo a San Agustín y diciendo que: «En cambio, el. informe de la Ponencia, aparte

de rebajar de categoría el concepto, sustituyendo orden público por seguridad pública , introduce la posi-

bilidad de creación de policías autónomas. Creo que este precepto es m anifiestamen te retrógrado. Estosería

una vuelt a la Edad Media, volver a las ciudades amuralladas, a los puentes lev dizos y a las jurisdicciones

exentas y particulares»

137


3/4

1101111

rútil, como se des-

1rondo de la discusión parlamentaria. La voluntad dellegisludor, ,11operar esta transfor-

11I,1('lólI,es la de que la nueva institución policial sea la antítesis de lo que ha significa-

do como fu erza s de orden público en nuestra historia. El cambio de modelo policial es,

pu os,

un imperativo constitucional» (Bal/bé,

1983:462-463).

El cambio operado a lo largo de los últimos treinta años no es por tanto tan sólo

~('I1l~nlico. Tampoco puede sostenerse que se trata de una substitución simple. El con-

«'/llo

de

seguridad ciudadana, como hemos visto, es distinto del de orden público. Al

Ilplll/>O que asume lascaracterísticas de garantía de derechos y libertades y se vincula al

.u nb üo

policial, se hace más subjetivo, más indefinido que el concepto franquista de

(I/'d('/1

púb li co . y

es esta inconcreción lo que permite extender su aplicación; se capila-

1 1 / ,

IWI1Nray alcanza todos los ámbitos de la vida pública y privada. Puede decirse que

10111(,,1/ C orden público franquista refleja una visión maniquea y simplista de la relación

1'/1lr('Instituciones y ciudadanos en materia de seguridad, mientras que el concepto de

~('I\urlcltlclciudadana es complejo, se refiere a percepciones i/o a realidades compuestas

(/(, 1II1gran número de variables.

Oesde su rudimentariedad, en el concepto de orden público la idea misma de

ord('n-desorden conlleva la existencia previa de una normativa respecto de la cual es

nor csa r o ordenar(se). Sin unas reglas previas no hay posible referencia a un orden. El

o/¡jelivo principal del orden público es el de perpetuar la autoridad manteniendo la

norma que constituye la propia base común, tanto del orden como de la autoridad

< U I

lo instituye. La misión de las instancias encargadas de la seguridad, y en especial

(11'1,1policía, consistirá por lo tanto, en ese contexto, en contrastar la obediencia de

los ciudadanos a la norma y forzar la sujeción a la misma si es necesario (Recasens,

O O O a ) .

En cambio, la idea de seguridad ciudadana, como hemos señalado, evoca como

I)rioridad la garantía de la integridad y el legítimo disfrute y posesión de sus bienes

Jldri1

todos

los ciudadanos, como parte efectiva del ejercicio de sus derechos y liber-

l.u les .

La misión policial, en este caso, consistirá en proteger la seguridad con el obje-

lo de mejorar la calidad de vida. Esjustamente esta particularidad histórica del caso'

('spdñol, que obliga a distinguir netamente entre los dos conceptos, la que permite

v is ue liza r

de manera más precisa la diferencia entre seguridad ciudadana y orden

Ill'lblico franquista.

El problema aparece con la subsistencia del término «orden público», que hallamos

pr¡'jcticamente en todos los países europeos, incluyendo a España. Tal persistencia, que

. u l o r n á s

presenta considerables matices entre unos estados y otros, genera equívocos y

rontrlbuye a un uso polisémico de la propia expresión, que en nada ayuda a su con-

creción. En el caso español, como hemos visto, existen al menos tres concepciones

1:10

liWI'SllS,I77/'/1IdIHI/lII'loI di' II.I~, 1 d(·1ordl'l1 públlro r ,lIlquISld, su d('Ci/lld()// l - > l con-

.rc ta ba

en 1,\L I' Y

d( · (

)1 d, '11I'1Ihllr() eI('

'1959,

como: «El normal funcionamiento de las

InsLiLucioncspLlbllril -l

y

ptlvdcl,1S, el mantenimiento de la paz interior y el libre y pací-

fico ejercicio de los derechos individuales políticos y sociales, reconocidos en las leyes»

(art. 1

º).

Hay que recordar que esas leyes eran de corte represivo, que no existía una

Constitución, que las instituciones públicas respondían al principio de «unidad de poder

y coordinación de funciones», y que la idea de paz interior se correspondía con el con-

cepto de enemigo interior y exterior propio de regímenes autoritarios, que ven a suspro-

pios ciudadanos como potenciales enemigos. Lamisma ley se encargaba en su art. 2º,

de definir cuales son los actos contrarios al orden público, entre los cuales se hallan, por

e jem plo

los «paros colectivos».

Estemodelo de orden público es del todo inapropiado para un estado democráti-

co. Se trata del orden público destinado a producir reducción del desorden a partir del

requisito de la sumisión a la autoridad, la cual suele reclamar de los ciudadanos la cesión

de parte de sus derechos para hacer frente a la emergencia. Ante estaacepción es pre-

ciso tener en cuenta que si definimos, como hemos hecho, la seguridad a partir de su

vinculación con el ejercicio de derechos, la supresión de éstos niega el propio concep-

to de seguridad, ya que ésta, para ser viable en un modelo verdaderamente democráti-

co (y no tan solo formal), debe ser alcanzada sin merma de

derechos.l?

Por ello no cabe

en democracia un orden que para realizarse requiera la supresión de derechos.

La segunda concepción es la del orden público constitucional diseñado por el

Tribunal Constitucional. De modo muy amplio cabría definirlo como un conjunto de

principios constitucionales que garantizan el ejercicio de derechos y libertades en el

marco del EstadoSocial y Democrático de Derecho establecido por la CEoNo tiene nada

que ver con la idea de una actividad, sino que se trata de principios informadores de un

sistema político y de susgarantías. Espor lo tanto radicalmente distinto del orden públi-

co franquista.

En tercer lugar, podemos citar el orden público entendido como actividad mera-

mente puntual y represiva de ciertas acciones. Setrata en este caso de una situación en

la que se emplean un conjunto de técnicas y procedimientos, generalmente de corte

policial-represivo con el fin de evitar que personas o grupos concretos provoquen

alte-

177. Izu (1988:234) distingue entre dos: el orden público material o en sentido restringido «que consiste

en una situación de orden exterior o tranquilidad en una comunidad» y el formal, entendido como «orden

general de la sociedad». Véase también Bartolomé (2000), que niega la vinculación del orden público a prin-

cipios ético-sociales, políticos, económicos o históricos, para relacionarlo con la norma preestablecida y su

acción.

178. No entraremos en este punto en la compleja temática de la colisión de derechos, que ya ha sido

ámpliamente tratada (véanse por todos los trabajos compliados en Carbonell, 2003) y que no altera la defini-

ción aquí propuesta en la medida que ésta acepta la existencia de tal colisión de derechos.


4/4

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I)(·bielo a

ésta

equfvoca polisemia, el término

de orde n

¡Jl'II>II('odebería ser

dc st«

IToIdo,kl vocabulario, ya que, si bien podemos

desca rt ar

el orden público franquist.i,

loddVf subsiste la confusión entre el orden público constitucional y el orden públicu

qw'

constituye una mera actividad de corte coactivo. Estadebería ser llamada mantenl

/111t'1110el

orden.P?

y la podríamos definir como un conjunto de técnicas y procedí

11I1t'/lloSdestinados a evitar la alteración forzada del libre ejercicio de los derechos y

111>('1'1.1(/('5.n todo caso, las ya citadas referencias al orden público contenidas en lel

unslltución española, como lasde los arto16.1 y 21.2, deben ser interpretadas como

,'IC'lll(ll1loSdel orden público constitucional.

I1

concepto

de seguridad, diferenciado del de orden público y analizado a la IU7

d,

1111iscurso abierto, ha hecho posible el estudio de su signif icado y contenido no sólo

,hcl(1 101arto objetiva (técnico-jurídico-administrativa) sino también desde su vertient

,lIhl('livtl multidisciplinaria, lo cual debe ser valorado muy positivamente. Los análisis

1(1()lko >y empíricos han permitido descubrir que, de hecho, lo que está cambiando

e

(·1 onccpto mismo, el contenido de la noción de seguridad.

Una consecuencia de la ampliación conceptual que supone la definición de segu-

,id.\(1 respecto de la de orden público es la de permitir la entrada (en algunos casos la

Irrupción) de nuevos puntos de vista, de nuevos enfoques, de nuevos análisis prove-

nl o ru cs

del campo de lasociología, de lasciencias políticas, de la antropología, de la psi-

rologta, de la historia, de la economía, etc., arrebatando asíe l monopolio que tenían los

[ u rl s t a s dogmáticos y los profesionales o técnicos (especialmente los policiales) sobre la

ruostión.

Con la elaboración y el desarrollo de instrumentos de análisis y de medición

SI' hel obtenido una imagen más nítida de la transformación conceptual. Así, en las

oncu cs tas

de victimización se ha dibujado claramente loque sedenomina «ideología de

lelsegur ida d».

1\

partir de la Segunda Guerra Mundial el concepto subyacente a la expresión

«orden público» se ha ido modificando en todos los estados

europeos.J ?

Lo que

IHI('de inducir a no ver la transformación es que esta mutación, relativamente pacífi-

1'i1en el seno de los estados de larga tradición democrática, se ha ido adaptando a las

(,i1rtlCLerísticasy los cambios del propio estado, asumiendo los valores de estado de

I 79. El concepto de «orden» sigue siendo, aún en est a acepción, problemático. Ciertamente se trata de

11 1 1

I(lrmino ámpliamente difundido, pero adolece de los defectos ya citados. Aquí debe ser entendido como

-lnónlrno de pacífica convivencia ciudadana, pero tal vez fuera mejo r empezar a buscar otra expresión.

180. Por ejemplo Melossi (2002b:41) señala la década de los años 60 para dicho cambio en Italia.

140

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