Public Financial Management and Its Emerging Architecture

Marco CangianoAssistant Director

Fiscal Affairs Department - International Monetary FundVisiting Scholar

NYU Wagner Graduate School of Public Service

Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni”

Roma - 29 Maggio 2013

2

Schema della presentazione • Perche’ questo libro

• Alcune innovazioni nella gestione delle finanze pubbliche:– Quadri di bilancio a medio termine (medium-term budgetary

frameworks)– Qualita’ dell’informazione fiscale– Gestione dei rischi fiscali

• Cosa abbiamo imparato durante la recente crisi• Considerazioni generali su come migliorare i sistemi per

la gestione delle finanze pubbliche 3

Il Libro

Perché questo libro e perché adesso• Motivazione:

“Without strong public financial management systems, many fiscal policies are bound to fail in their implementation, thus endangering macroeconomic

stability. ”“Senza sistemi di gestione affidablili, molte politiche fiscali rischiano di

rimanere disattese nelle loro fasi di attuazione, contribuendo a rendere instabile il quadro macroeconomico”

• Obbiettivi principali:

– Fare il punto sulle innovazioni sviluppate e adottate in un numero crescente di paesi nel corso degli ultimi due decenni.

– Analizzare la gestione delle finanze pubbliche come un quadro integrato in cui tutti gli elementi sono ugualmente importanti e coerenti tra essi

– Trarre alcune lezioni, in particolare alla luce della recente crisi finanziaria, per migliorare ulteriormente detti sistemi

5

Perche’ questo titolo• Architettura trasmette l’idea che tutti gli elementi

sono interconnessi e interdipendenti in un quadro integrato

• Emergente sottolinea la dimensione temporale e la natura aperta di detti sistemi di gestione

• Architettura emergente sottolinea come le innovazioni analizzate sono in larga misure ancora in via di definizione pur costituendo ormai pilastri di un sistema di gestione moderno

6

La gestione delle finanze publiche• Tradizionalmente l’attenzione e’ stata sulle fasi canoniche di

formulazione, approvazione, ed esecuzione del bilancio• Ora si guarda tutti gli aspetti della gestione delle risorse

pubbliche, quindi ben al di la ’del bilancio dello stato• Si tratta di una definizione "ombrello", che copre un insieme di

sistemi volti a produrre informazioni, processi, e regole che sostengono una politica di bilancio, oltre a fornire gli strumenti per la sua attuazione.

• Gli obiettivi chiave rimangono:

Il mantenimento di una posizione di bilancio sostenibile Una effettiva allocazione di risorse scarse Una offerta efficiente di beni e servizi pubblici

7

Quali sono queste innovazioni • Il numero di paesi con regole di bilancio è passato da 5 nel 1990

a 76 nel 2012• Il numero di paesi con un quadro di bilancio a medio termine è

aumentato da 20 nel 1990 a circa 130 nel 2008• Ora ci sono 25 agenzie indipendenti rispetto alle 6 del 1990• 41 paesi presentano al FMI conti finanziari e patrimoniali, il

doppio rispetto al 2004Dal 2007, l'80% per cento dei paesi OCSE genera informazioni sulle prestazioni (performance) dei servizi, e nel 2011 circa 2/3 hanno un sistema di bilancio che incorpora detta informazione

• Dal 1999, 111 paesi hanno intrapreso rapporti e studi sulla trasparenza fiscale, e fino al 2011 126 paesi avevano analizzato i proprio sistema tramite diagnosi standardizzate (PEFA)

9

Quadro analitico • Tre strumenti principali—informazione,

processi/procedure, e regole tese a influenzare il comportamento dei politici e dei funzionari pubblici e a ottenere i risultati desiderati.

• I tre strumenti formano una sequenza logica:

L'informazione tempestiva e rilevante è il primo passo essenziale

Processi forniscono incentivi per decisioni efficaci

Regole prescrivono azioni da parte di politici e funzionari pubblici

• Ma ogni strumento ha i suoi limiti:

Informazione può essere costosa, un fine di per sé, e sollevare situazioni conflittuali

Processi tendono ad essere dominati da routine e inerzia burocratica Le regole possono essere procedurale e / o restrittive. 12

Una proposta di legislazione integrata

13

Main Sections Key Provisions

II. Macro-Fiscal Policy

III. Budgeting

IV. Treasury Management

V. Accounting & Audit

I. Roles & Responsibilities

VI. Oversight

Perche’ quanto discusso e’ importante per l’Europa

• Molte delle innovazioni introdotte in maniera isolata, con scarso successo

• Nuova sorveglianza di bilancio UE sottolinea giustamente il concetto di "quadro", stabilisce i requisiti minimi, incoraggia le pratiche "migliori", attraverso meccanismi di pressione incrociate

• Ma corre simili rischi in quanto esistono tensioni tra un approccio dirigista e la titolarità dei paesi membri

• Disegno del compact/six pack appropriato, soggetto ad ulteriori miglioramenti, ma i rischi sono ancora alti nella sua attuazione

14

Medium-Term Budgetary Medium-Term Budgetary FrameworksFrameworks

15

Medium-term Fiscal Framework

(MTFF)

Principles of fiscal managementNumerical fiscal ruleDisclosure requirements

Multi-year macroeconomic forecastMulti-year fiscal forecastFiscal risk analysisMedium-term fiscal target

Multi-year expenditure ceilingMulti-year spending allocationsPlanning marginPerformance indicators/targets

Detailed expenditure outturnReconciliation of change from BudgetExplanation of discrepancies

Instrument Content

Medium-term Budget Framework

(MTBF)

Final Accounts

Objective

Fix permanent fiscal objectives

State multi-year fiscal targets

Set multi-year spending plans

Report actual expenditure

Detailed expenditure appropriationsOther budgetary controlsReconciliation of changes from MTBF

Fiscal Rule or Responsibility Law

Annual BudgetAuthorize annual

expenditure

Piani fiscali e bilancio dello stato

• Presupposti fondamentali per il successo di un MTBF:

un bilancio annuale credibile e prevedibile;proiezioni macroeconomiche e demografiche a medio e lungo termine affidabili

un processo di bilancio top-down unificato

Prerequisiti

The inability to follow through with MT plans has led to fiscal driftSGP Budget Balance Forecast Error 2000-2008

(Percent of GDP)

Fiscal drift

-6

-4

-2

0

2

-6

-4

-2

0

2

Greece Italy Portugal France UK Austria Germany Sweden Belgium Ireland Spain Netherlands Denmark Finland

Budget forecast T+1 Forecast T+2 Forecast

18

• Preparazione del bilancio deve seguire una sequenza dall'alto verso il basso (top down) per aiutare a preservare gli aggregati fiscali e mantenere disciplina mentre si discutono le priorita’ di spesa

• In tal modo tutte le decisioni più importanti sono prese allo stesso tempo

• Flessibilta’di bilancio: limitare pre-assegnazioni di gettito a specifiche voci si spesa

La formulazione del bilancio

• Limiti di spesa pluriennali: natura, livello e termini di restrizioni per future decisioni di bilancio

• Meccanismi di priorità di spesa

• Controlli delle spese e flessibilità

• Trasparenza e responsabilità

Caratteristiche principali

23

Svezia: Tavole di raccordo

-0.4-0.3-2.4Net drawdown of carryovers

-22.3-21.6-24.3Total change in expenditure

-1.8-1.3-0.8Volume changes in entitlements

-4.5-3.9-4.6Other

984.1948.6928.0Total expenditure in Budget 2008

-14.9-14.2-13.7Accounting adjustments

4.03.51.8Other macroeconomic changes

2.11.00.0Recalculation of wages and prices

-12.4-12.0-8.6Discretionary cuts

5.55.64.0Discretionary increases

1,006.5970.2952.3Total expenditure in Budget 2007

201020092008Billions of kronor

Changes in Expenditure since 2007 Budget

-0.4-0.3-2.4Net drawdown of carryovers

-22.3-21.6-24.3Total change in expenditure

-1.8-1.3-0.8Volume changes in entitlements

-4.5-3.9-4.6Other

984.1948.6928.0Total expenditure in Budget 2008

-14.9-14.2-13.7Accounting adjustments

4.03.51.8Other macroeconomic changes

2.11.00.0Recalculation of wages and prices

-12.4-12.0-8.6Discretionary cuts

5.55.64.0Discretionary increases

1,006.5970.2952.3Total expenditure in Budget 2007

201020092008Billions of kronor

Changes in Expenditure since 2007 Budget

23217232Sustainable cities & climate investment

Etc...

-50Clean-up of polluted areas

-200-200-50Safeguarding biodiversity

40-20-60Environment

-6,853-6,463-4,579Total discretionary changes

-1,085-723-435Procurement & operational efficiencies

-105-103-74Crisis preparedness

211206147Integrated emergency radio

-987-627-356Defence and Security

201020092008Millions of kronor

Discretionary Changes

23217232Sustainable cities & climate investment

Etc...

-50Clean-up of polluted areas

-200-200-50Safeguarding biodiversity

40-20-60Environment

-6,853-6,463-4,579Total discretionary changes

-1,085-723-435Procurement & operational efficiencies

-105-103-74Crisis preparedness

211206147Integrated emergency radio

-987-627-356Defence and Security

201020092008Millions of kronor

Discretionary Changes

48.0

(0.3)

47.1

(0.3)

46.1

(0.3)Number of parental benefit days

Etc…

53.2

(-4.3)

53.2

(-4.3)

53.4

(-4.1)Number of illness compensation days

1,646,000

(14,000)

1,653,000

(11,000)

1,664,400

(10,000)Number of child allowances

27.700

(-2,300)

29,500

(-500)

30,200

(3,200)Number of asylum seekers

201020092008(change since 2007 Budget)

Entitlement Volumes

48.0

(0.3)

47.1

(0.3)

46.1

(0.3)Number of parental benefit days

Etc…

53.2

(-4.3)

53.2

(-4.3)

53.4

(-4.1)Number of illness compensation days

1,646,000

(14,000)

1,653,000

(11,000)

1,664,400

(10,000)Number of child allowances

27.700

(-2,300)

29,500

(-500)

30,200

(3,200)Number of asylum seekers

201020092008(change since 2007 Budget)

Entitlement Volumes

Valutazione di alcuni MTBFs

• I modelli vincolanti promuovono disciplina fiscale piu’ degli altri

• La coerenza tra i piani e consuntivi—e la capacità di spiegare eventuali divergenze—sono essenziali per la credibilità

• C’e’ anche una certa evidenza empirica che gli MTBF promuovere una più efficace pianificazione a medio termine per comparti si spesa

24

• MTBF hanno obiettivi multipli e sono parte di un più ampio quadro

• Non esiste un unico modello, alcuni funzionano meglio di altri (ma prendono atto del contesto)

• MTBFs richiedono certi prerequisiti:

bilancio annuale credibile previsioni macroeconomiche affidabili—e prudenti processo di bilancio top down

Il loro design comporta più di semplici limiti di spesa:

meccanismi per stabilire priorita’ controlli ex ante trasparenza e responsabilità

Piu’ complessi di quanto appaiano

Qualita’ dell’informazione fiscale

26

Progressi recenti

• Numero crescente di paesi che adottano contabilita’ economico/finanziaria (accruals)

• Più ampia copertura dei conti: pubblica amministrazione, settore pubblico incluse istituzioni finanziarie, WGAArmonizzazione degli standards internazionali (GFSM2001, SNA/ESA95 IPSAS, e ora EPSAS?)

• Maggiore tempestività• Attenzione al lungo termine e sostenibilità delle

politiche fiscali27

La copertura dei conti in alcuni paesi

Country Principle LegislatureState-Owned Enterprises Central Bank

Sub-national Govern-ment

Selected Other Exclusions

Australia Central government and entities it controls Yes Yes Yes No

CanadaCentral government and financially dependent

controlled entities Yes Somea No No

Finland The central government Yes No No No

France The state Yes No No No

New Zealand Central government and entities it controls Yes Yes Yes No

Sweden Central government Yes No No No

Switzerland Central government Yes No No No

United KingdomPublic sector bodies that exercise public

functions or are substantially funded from public money

No Yes Nob YesRescued financial

institutions

United States Central government Yesc Somed No NoRescued financial

institutions

•Note: the selected governments are those in Table 1 from advanced economies.a Largely self-financing state-owned enterprises such as Canada Post are not consolidated.b The UK government has said it will consolidate the central bank in future accounts.c The accounts provide only cash-based data on the finances of Congress.d For instance, the post office is consolidated but Amtrak and many financial enterprises are not.

La contabilità per competenza economica (accruals): alcune (false)

obiezioni • Perdita di controllo sulla cassa• Controindicazioni con stanziamenti di cass• Unico indicatore di bilancio il patrimonio netto • Maggior complessita’• Difficile allineamento tra controllo parlamentare e

stanziamenti di competenze e/o cassa e contabilita’ economico patrimoniale

• Costi• Perdita di trasparenza

29

Problematiche piu’ recenti

• Comparabilità delle informazioni ex ante e ex post

• Indipendenza degli standard setters

• Agevolazioni fiscali (tax expenditures)

30

Gestione dei rischi fiscali

31

Cosa sono questi rischi fiscali?• Deviazioni di breve-medio termine di variabili fiscali (flussi e

stock) rispetto a quanto stabilito nel bilancio.

Rischi economici generali (la crescita economica più bassa)

Rischi specifici (catastrofi naturali), comprese le passività potenziali o contingenti (garanzie governative)

• Debolezze strutturali o istituzionali possono aumentare il rischio fiscale e limitare una sua corretta gestione

poche fonti di gettito, più volatilità

alto debito, minore flessibilità in risposta agli shock 32

Problemi• Sistemi di contabilita’ di cassa e/o competenza

giuridica inadeguati Competenza economico patrimoniali ha chiari vantaggi

Ma gli standard internazionali non ancora adeguati in certe aspetti (parternariati, garanzie)

• Informazioni sulle esposizioni al rischio fiscale deve essere centralizzata per tenere conto di possibili interazioni e effetti di portafoglio

33

Alcune proposte• Gestione dei rischi fiscali piu’ strutturata

• Rapporti o capitoli dedicati a rischi fiscali (circa una dozzina di paesi), sia come documenti di bilancio separati

• Identificare strategie atte a minimizzare e gestire i rischi

• Linee guida emanate del FMI (2009) 34

35

Identify and analyze risk

Incorporate in budget

Islanda: Gestione del rischio fiscale

36

Cosa abbiamo imparato dalla recente crisi

Nuovi (vecchi) problemi

• Molte riforme non ben radicate e introdotte in modo frammentario

• Sistemi troppo rigidi, con tendenza a “rompersi”• Enfasi sulla preparazione del bilancio e macro

regole e scarse attenzione a trasparenza fiscale e l'esecuzione del bilancio e i controlli sulla spesa

• Informazioni insufficiente qualità, copertura, tempestività

• Importanza delle istituzioni38

La crescita dei debiti pubblici

Sources of Unexpected Increase in General Government Debt(percent of GDP, 2007-2010)

FRA DEU NLD ESP PRT GBR USA GRC IRL ISL AVE*

Underlying fiscal position 1.7 3.2 -2.4 1.8 11.3 3.7 8.1 16.3 1.3 10.9 6.0

Revisions to 2007 deficit & debt 1.7 1.8 -0.9 -0.1 0.1 1.5 7.1 2.5 1.6 4.0 4.7

Changes to government boundary -0.7 1.4 -0.2 0.6 9.4 1.9 0.9 11.2 -0.1 2.5 1.1

Cash-accrual adjustments 0.7 0.0 -1.3 1.3 1.7 0.3 0.0 2.6 -0.2 4.5 0.2

Exogenous shocks 8.4 12.8 14.2 15.4 8.1 17.0 6.3 40.0 60.2 39.5 9.8

Macroeconomic shocks 8.3 4.7 5.2 13.0 4.4 8.9 3.8 38.4 35.7 -3.3 6.0

Financial sector interventions 0.0 8.1 9.0 2.5 3.6 8.1 2.5 1.6 24.5 42.8 3.8

Policy changes 2.3 3.8 1.9 4.9 4.7 1.1 6.4 -8.0 -9.9 -4.3 4.7

Other factors 2.1 -0.3 6.5 1.9 3.7 6.2 8.3 -6.7 7.5 21.6 5.9

Total Unforecast Increase in Debt 14.4 19.5 20.2 24.0 27.8 28.0 29.1 41.7 59.1 67.7 26.4

* GDP-weighted average

Unreported Deficits

SoEs & PPPs

Arrears

Macroeconomic Risks

Contingent Liabilities

Stimulus / Consolidation

Issues Revealed by the Crisis

39

Grecia: La tempestivita’ del dato contabile-statistico

Revisions to General Government Deficit(2005-10)

40

La copertura istituzional dei conti pubblici

41

42

Problemi generati nel corso degli ultimi 2 decenni al di fuori della pubblica amministrazione sono ora al suo interno

Gross General Government Debt(Percent of GDP)

Portogallo: La copertura dei conti pubblici

*Only includes Central Government SOE debt pre 2007

40

60

80

100

120

40

60

80

100

120

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

SOE & PPP reclassifications

Non-SOE & PPP General Government debt

SOE & PPP debt outside the General Governmentsector*

General Government Gross Debt

Arrears

2.2

3.2

9.7

15.1

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Fiscal Planning

Budget Preparation

Budget Execution

Total Overspend

Average percentage overspend 2005-2009

Grecia: Slittamenti nell’eseguire il bilancio

43

Portugal Arrears ≈ 3% of GDP

95% from outside the CG budget

GreeceArrears ≈ 4.3% of GDP

91% from outside the CG budget

In entrambi i paesi, gli arretrati sono emersi dall'esterno del perimetro del bilancio

Arretrati di spesa___________________________________

44

Considerazioni finali• Un insieme di processi sempre più complessi, regole

e sistemi, intrinsecamente legato l'uno all'altro.• Informazione affidabile, tempestiva, completa è

essenziale, ma si può portare eccedere• L’ enfasi si è spostata verso la sostenibilità fiscale nei

confronti di efficienza ed efficacia.• Importanza del contesto, ma sindrome di "unicità".• L’architettura proposta individua elementi costitutivi• Al di là di queste considerazioni, non esiste nessuna

formula magica46

Perche’ molte riforme nel settore pubblico vengono meno alle

aspettative …o della frammentazione

Riforme del settore pubblico: cosa, perché, come

• Obiettivo: migliorare la governance pubblica complessiva in modo che l'interesse pubblico può essere perseguito nel modo più efficiente ed efficace possibile.

• Di solito realizzato attraverso la riforma della pubblica amministrazione e di gestione (PAM), compresa la gestione delle finanze pubbliche (PFM).

• Abbastanza semplice, ma ciascuno dei concetti sopra indicati raramente forniscono indicazioni operative.

48

Governance e interesse pubblico• Molte definizioni: esercizio generale di autorità

Più recente da IFAC / CIPFA:

le modalità messe in atto per garantire che i risultati attesi per le parti interessate siano definiti e raggiunti

• L'interesse del pubblico condivide la stessa ambiguità interpretativa di "governance"Fondamentalmente concetti contestuali che richiedono

• Si richiede, per esempio, un giudizio di valore esplicito sulla redistribuzione del reddito, e le dimensioni dell’intervento pubblico

49

Amministrazione pubblica o gestione finanziaria

• Un unicum sino a 30 anni fa, poi evoluzione parallela

Amministrazione istituzioni

l'insieme di leggi, di procedure, regole e convenzioni che influenzano la politica fiscale e i suoi processi decisionali e di gestione

• La gestione finanziaria è alla base di qualsiasi riforma di governance e/o della pubblica amministrazione.

• Si basa in sostanza su strumenti atti a generare informazione tempestive, corretta, completa, e affidabile su eventi fiscali.

• Soprattutto per determinare i costi reali dell’offrire beni e servizi pubblici e privatiMa l'informazione non è un fine in sé, ma un mezzo per migliorare le prestazioni.

50

Amministrazione pubblica e gestione finanziaria

• Gestione delle risorse finanziarie è centrale per tutte le riforme della amminstrazione pubblica....

• ... Ma sembra essere stata trascurata in una serie di riforme incentrate sulla governance” Perché?

• La gestione finanziaria è spesso percepita "... come razionale, tecnocratica e arcana.“

• Ma non c'è nulla di tecnico in questa materia; ogni riforma ha conseguenze di policy se non politiche.

51

Caratteristiche e insidie delle riforme del settore pubblico

• Obiettivi?Cambiamenti fondamentali nei comportamentiCambiamento nella distribuzione di costi (diffusi) e benefici

(generalmente concentrati) Migliorare prestazioni e legittimità (esterna)

• Come?

Regolamentazione restrittiva / coercitivaNormativo incentivi positiviTrasformativo culturale-cognitivo

52

Istituzionalizzare le riforme • Le riforme non si fermano mai .....• ..... ma pochi paesi hanno una "cultura della riforma" a causa

di ....tirannia dello status quo / interessi incentivi perversi (personale)

• Preparazione inadeguata, e tuttavia ..... sovra-determinazione del problema scarse analisi delle fasi di attuazione (troppo ottimiste)prevalenza di riforme di facciataDettate da consulenti esterni senza valorizzare la struttura—coloro

che attueranno le riformePoca valutazione ex post

53

Riforme del settore pubblico in pratica I

• Triage tipico: diagnosi rapida tesa a fermare l'emorragia; verifiche piu’ approfondite solo in un secondo momento

• Ruolo dei consulenti esterni (OCSE, UE, IFIs)• Reazioni tipiche:

Difesa dello status quo (cioè, la negazione); dominanza della routine

Riconoscimento di potenziali problemi (accettazione riluttante)

Il pieno riconoscimento e lo sviluppo della visione (appropriazione)

54

Riforme del settore pubblico in pratica II• Focus reale su inputs, ma il messaggio e’ sugli effetti ultimi

delle riforme; cio’ crea confusione • Credibilita’ esterna facilmenet raggiungibile adottando “best

practices”, ma l’impatto e’ di breve durata• Riforme de jure piuttosto che de facto riforme conducono a

discrepanze nella fase di attuazione• Pericolo di frammentazione • Considerazioni strategiche e tattiche• Accountability verticale e orizzontale• Chi sono i “campioni” della riforme?• Chi coordina cosa?• Tempi e sequenze logiche

55

Continuità o sostenibilità delle riforme

• Molte riforme sono state progettate in assenza di una chiara visione del ruolo e delle funzioni dello Stato

• Riforme coordinate da consulenti di natura politicaPosizioni di vertice nella amministrazione pubblica anche soggette a spoil system

• Accountability verticale—frammenatzione e silos• Alcune riforme, come ad esempio la proliferazione di

istituzioni autonome corpi, aziende di Stato, e di PPP, un tentativo di by-passare la disciplina di bilancio

56

Riforme formali o sostanziali• Spesso dettate dall’alto, influenzate da “best practices”

internazionali e/o direttive europea

• Dettate da conformita’ (compliance) piuttosto che da motivi sostanziali

• Comunicate poco e male

• Preparate scarsamente nella nella loro fase di gestazione, con poca attenzione alla fase di attuazione

• Raramente "possedute" da parte dei responsabili della loro attuazione

57

Riassumendo

• Il contesto e’ essenziale—ma c’e il rischio di unicita’

• Si sa poco poco circa gli esiti finali o impatti delle riforme sulla società nel suo complesso

• Difficile definire i criteri per valutare il successo

• Spesso modifiche in fase di attuazione

• Poca attenzione alla valutazione ex post

• Rischio di riforme importate—schiavitu’ dei ranking e indici internazionali

58

Più facile a dirsi che a farsi?

Gli errori più comuni• Prescrizione prima della

diagnosi• Riforme importate• Coalizione insufficiente • Scarsa capacità di attuazione.• Fretta e mancanza di

continuita’• Eccessivo affidamento su

consulenti esterni• Ignoranza del contesto• Danni collaterali

Suggerimenti• Diagnosi dettagliata dei problemi

reali.• Le riforme non sono mai “tecniche”

ma sempre politiche• Adeguate alle capacita’ esistenti • Tempo—preparazione, esecuzione,

valutazione• Valorizzare risorse interne con

supporto esterno mirato• Attenzione al contesto ma anche alla

particolare “cultura” istituzionale delle organizzazioni /procedure da riformare

• Minimizzare danni collaterali59

Grazie per l’attenzione

60