Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

El Fomento del Desarrollo Social Contribuci6n del Banco Mundial a la Cumbre Social

Banco Mundial Washington, D.C.

Publicado en diciembre de 1995 por el Banco Internacional de Reconsrrucci6n y Fomenro/BANCO MUNDIAL

1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU.

ISBN 0-8213-3420-4

rotografias de fa port ada: Curt Carnemark, Banco Mundial

Indice

Preambulo v Reconoc.imiemos vii Resumen LX

1 Avances en el ambito del desarrollo social 1 Los obstaculos por superar 2 La es(rategia para reducir la pobreza 4

2 La funci6n esencial del gobierno 9

3 Las bases de la economia: la importancia de los mercados 13 La Stlstentaci6n de la estabilidad macroecon6mica

y los incentivos de precios 13 La eliminaci6n de los sesgos contra la agricultura 14 La reestructuraci6n del gasto publico 15 El fortalecimiento de sistemas financieros efectivos 16 La eliminaci6n de las barreras que obstaculizan las actividades

del sector informal 17

4 Las reformas de politica, los pobres y las redes de seguridad social 21 Las redes de seguridad social 23 Reformas de politica: 10 que la experiencia nos ensefia 28

5 PoHticas de mercado laboral 31 La facilitaci6n de la movilidad laboral 32

III

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

IV

La reforma de la legislaci6n laboral 33 La reforma del empleo y la remuneraci6n en el sector publico 39

6 El desarrollo del capital humano 41 Capital humano para niveles de vida mas altos 42 La inversi6n en las personas 44 Educaci6n 45 Salud 48 EI aprovechamienro de las relaciones intersectoriales 52 Cuatro acciones prioritarias 54

7 El Banco Mundial yel desarrollo social 57

Bibliografia 65

Recuadros 1 Discriminaci6n y desarrollo 11 2 EI despojo de la actividad agricola 15 3 Programa.~ de credito en pequena escala que han tenido exito 18 4 Jordania reforma las sllbvenciones de alimenros para redllcir

los costos 25 5 Sri Lanka integra redes de seguridad social a las reformas economicas 26 6 Las bajas provocadas por el cambio: la ayuda a los trabajadores

en las economias en transici6n 34 7 La participacion de la mujer en las obras publicas 38 8 EI mejoramienro del acceso de las ninas a la educacion 49 9 EI desarrollo del nino a temp ran a edad 53

10 Los prestamos para proyectos: inrervenciones focalizadas 60

Graficos 1 Un nivel mas elevado de gasto publico en educacion no siempre

significa una mayor formaci6n de capital humano 46 2 Gasto publico y esperanza de vida: la asignacion de los recursos es

mas importante que el volumen de estos 50

Preambulo

L DESARROLLO, Sl SE UTILlZA UNA PAUTA RAZONABLE

para medirlo, ha constituido en los ultimos cuarenta

mas una experiencia exitosa. En el mundo en desarrollo

las tasas de escolaridad y de la esperanza de vida han au­

mentado de manera dramitica y, en promedio, el ingreso __ ... per cipita se ha duplicado.

Sin embargo, todavla queda un largo camino por recorrer. Hay mas

de mil millones de personas en el mundo que viven con menos de un

d61ar pOl' dfa y es excesivo el numero de lactantes y ninos que todavfa

mueren de malnutricion y de enfermedades que se pueden prevenir y de

los grupos de la poblacion que estin desempleados 0 condenados sin es­

cape a labores de baja productividad. La amenaza de la desintegracion

social, que se manifiesta en el crimen, la violencia, los conflictos y las

guerras que han ocasionado la perdida de millones de vidas ahondan los

problemas de la pobreza y el desempleo. La Organizaci6n de las Naciones Unidas, como reacci6n a esos pro­

blemas de alcance global, convoco la Cumbre Mundial sobre Desarrollo

Social con el propos ito de encarar tres problemas que estin relacionados entre sf: I a reduccion de la pobreza, la generaci6n de empleo y la integra­cion social. En la cumbee participarin jefes de estado, investigadores y

representantes de organismos internacionales y de organizaciones no gu­

bernamentales con el fin de establecer las bases para el progreso econo­mico y social orientado hacia el ser humano. Como contribucion a las

deliberaciones, el personal del Banco Mundial preparo este documento

que se centra en algunos de los aspectos cruciales del desarrollo econo­

mico y social y en el apoyo que brinda la instituci6n a los esfuerzos que

realizan los paises. Las opiniones vertidas en el documento no reflejan

necesariamente los puntos de vista de los Directores Ejecutivos del

Banco Mundial ni de los gobiernos que ellos representan.

Si bien no existe un modelo para el desarrollo, de la experiencia de los

paises surgen indicaciones c1aras de las trayectorias que se deben seguir

para lograr mejoras sustentables en los indicadores sociales y en materia

v

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

VI

de ingreso y empleo. Les corresponde a los gobiernos un papel impor­

tante, porque solo ellos pueden crear el entorno que permita el floreci­

miento de la empresa privada y de la sociedad civil, que es esencial para

contar con politicas firmes en materia economica. Muchos paises han

iniciado la ardua tarea de la reforma economica y, para obtener benefi­

cios, es necesario que perseveren en sus esfuerzos y que se aseguren, ala

vez, de que las redes de seguridad social sean adecuadas para proteger a

los pobres. Tienen igual importancia las inversiones destinadas a de­

sarrollar el capital humano para que las masas puedan aumemar su pro­ductividad, esten capacitadas para escapar de la trampa de la pobreza y

vivan con mas plenitud como ciudadanos informados yactivos.

La promo cion del desarrollo economico y social es la piedra angular

del mandato del Banco Mundial. EI Banco, en este momento en que la comunidad internacional se reline en Copenhague, esra lis to a desempe­

fiar Ia parte que Ie corresponde dentro de un marco de accion coopera­

tiva, es decir, movilizar recursos, financiar inversiones en capital fisico y

humano, y respaldar las reformas de polftica encaminadas a lograr el

progreso sociaL

Armeane M. Choksi

Vicepresidente Perfeccionamiento de Recursos

Humanos y Politicas de Operaciones

Banco Mundial

Reconocimientos

STE DOCUMENTO FUE PREPARADO POR EMMANUEL Y.

Ablo con la colaboracion de Barbara Bruns, Oey Astra

Meesook, Jane Armitage, Indermit Gill, Jee-Peng Tan y Carol Graham, con la orientaci6n general de K.Y. Amoako. Esta basado en la labor analitica extensa reali­

__ .. zada dentro del Banco y fuera de el y se baso especial­

mente en los documentos de referencia elaborados por Lionel Demery, Binayak Sen, Tara Vishwanath, Kalanidhi Subbarao, Jeanine Braith­waite, Jyotsna Jalan y Michael Cern ea. Se recibieron extensos comenta­rios y sugerencias del personal de las regiones y de las vicepresidencias centrales y, especialmente, del grupo a cargo del Informe para e/ Desa­rrollo Mundia/ de J 995 dedicado al tema del trabajo y el desarrollo. Tambien se conto con el aporte importante de representantes de varias organizaciones no gubernamentales. Bruce Ross-Larson fue el editor principal y Margaret Igoe, Patricia Sanchez y Josephine Carreon colabo­raron en el procesamiento del texto.

Vll

Resumen

PESAR DE LOS ADELANTOS IMPORTANTES QUE SE

han logrado en el desarrollo economico y social du­rante las ultimas decadas, queda todavia en eI mundo

mucho sufrimiento humano. Mas de mil millones de personas viven en condiciones de pobreza y tanto los

paises ricos como los pobres tienen tasas altas de des­empleo, que se manifiestan de manera especialmente notoria en los an­tiguos paises comunistas. Los problemas de la pobreza y del desempleo estan intensiflcados por la amenaza de la desintegracion social, eI cri­

men, la violencia, los conflictos y las guerras. Desde 1945 se han perdido mas de 20 millones de vidas como consecuencia de los conflictos belicos que ademas han sido causa de sufrimiento para otros millones de perso­

nas y han originado los problemas que estan asociados con las masas de refugiados y la migracion forzosa.

Desd(: mediados de la decada de los sesenta el promedio del producto

intemo bruto real en el mundo se ha elevado a razon de mas del 3% anual. 5610 UIlOS pocos de los paises en desarrollo han logrado mantener o superar ese nivd durante periodos prolongados, mientras que, en cam­bio, ha sido posible lograr un avance sustentable en los indicadores so­ciales. A pesar del crecimiento desequilibrado, se observa en todas las regiones una declinacion de las tasas de mortalidad infantil y un au­mento de las tasas de esperanza de vida y de alfabetizacion. Pero, queda aun mucho por hacer para mejorar la calidad de la vida de grandes can­tidades de personas, especialmente en los paises de Africa al sur del Sa­hara y de Asia meridional.

Una estrategia que ha resultado efectiva para mejorar el bienestar eco­nomico y social, que se plantea en este documento, tiene tres compo­

nentes -crecimiento con demanda de mana de obra, inversiones en

educacion y salud y redes de seguridad social para los pobres y los gru­

pos vulnerables. 5e ha venido incorporando a ella de manera creciente

un cuarto componente, el de la administracion publica acertada, en vista

de que los gobiernos tienen un control directo sobre una porcion impor­

tante de los recursos nacionales y elaboran las politicas que crean el

Queda mucho por hacer para

mejorar la calidad de vida de

grupos numerosos.

IX

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

Para lograr el desarrollo social

se requiere una combinacion

acertada de participacion

publica y privada.

x

entorno en que actuan los agentes econ6micos privados y la sociedad civil. Es de interes para el progreso econ6mico y social que en la utiliza­

ci6n de los recursos publicos se haga hincapie en la eficiencia y la equi­dad. Mas aHa de ello, los atributos mas imponantes de la administraci6n publica eficiente son la responsabilidad, la transparencia y la participa­ci6n. Por ejemplo, la participaci6n realza el sentido de autorfa que tie­

nen los beneficiarios de los programas y proyectos, 10 cual contribuye a que esten mas interesados en compartir los costos y mantener los activos

que se han creado. A su vez, esa participaci6n Ie da mayor dimensi6n a la calidad y a la sustentabilidad de los programas de desarrollo y contri­buye a crear capacidad en el ambito nacional.

Los gobiernos pueden contribuir al progreso econ6mico y social con­

centrando su acci6n en las actividades que realizan con mayor acierto. Por un lado se encuentran los bienes publicos, vale decir, la ley y el orden, la seguridad nacional y un entorno propicio para la inversi6n, que pueden

ser ofrecidos unicamente por la administraci6n publica. Por otro lado estan los sectores en los cuales la participaci6n de los productores priva­dos es activa y eficiente a pesar de que en ciertos casos es necesario que el gobierno intervenga para corregir las imperfecciones 0 las fallas de los mercados. En otras areas como, por ejemplo, en salud, educaci6n, in­fraestructura ffsica, investigacion y extension agropecuaria y en la pro tec­ci6n de los miembros de la sociedad que son debiles y corren peligro, debe haber una combinacion juiciosa de panicipaci6n publica y privada. Lo que importa, en realidad, es la eficacia y la eficiencia del gobierno en el desempefto de sus responsabilidades. Habida cuenta de la debilidad que con frecuencia caracteriza a la capacidad administrativa de los paises en desarrollo, los gobiernos deben escoger con cuidado las areas de inter­venci6n y dar prioridad al fortalecimiento de las instituciones.

En Africa, America Latina, Asia y en los antiguos paises comunistas,

hay una percepcion mas dara de la funci6n que Ie corresponde al sector

privado en el proceso de desarrollo y una mayor vol un tad de todos los paises, excepto unos pocos, de iniciar reformas conducentes al estableci­

miento de economias de mercado. Las politicas centrales consisten en la

prudencia en la gesti6n fiscal y monetaria, tipos de cambio realistas, re­

gimenes abiertos de comercio y de inversion y mercados competitivos de

bienes, capital y trabajo. Es tambien importante que se vuelva a canali­

zar el gasto publico hacia los servicios sociales basicos (educacion prima­ria, servicios de salud esenciales) cuyos beneficiarios mayores son los

pobres.

Las reformas de polftica, cuando se aplican con un sentido de com­promiso, benefician a los pobres a pesar de que algunas de ellas, especial­mente las que se orientan a disminuir el deficit del presupuesto publico, pueden resultar perjudiciales para esos segmentos de la poblacion, por 10 cual es necesario que se disponga de "redes de seguridad" para proteger­los. Por otra parte, para permitir la viabilidad politica de los programas

de reforOla, sera necesario que los gobiernos establezcan redes de seguri­dad para grupos que, sin ser necesariamente pobres, se yean afectados de manera adversa por las medidas como, por ejemplo, los empleados que

hayan sido declarados cesantes como resultado de los procesos de priva­tizacion 0 disminucion de la plantilla de la administracion publica.

Las reiormas de polltica deben incluir tambien las que sean necesarias

en el Olercado de trabajo. Cuando el mercado de trabajo fun cion a co­rrectamente se puede asegurar el crecimiento de la demanda por mano de obra y que los trabajadores tengan acceso a empleos en los que po­dnin utilizar sus aptitudes con el maximo de productividad; asimismo,

las sefialcs que transmita podran utilizarse como base fidedigna para rea­lizar inversiones en capital humano. Las politicas elaboradas con cui­dado aseguraran a los hogares contra la perdida de ingreso, facilitaran la reestructuracion economica y a la vez reduciran su costo social. Los go­biernos, al eSlablecer las pautas basicas de trabajo, deben evitar que se

eleven p~ematuramente las normas de cali dad en el lugar de trabajo y

que aumente para unos pocos la seguridad en el empleo mientras que otros sufren por la disminuci6n del nivel de empleo y los empleadores se yen forzados a trasladarse al sector informal.

Las politicas macroeconomicas acertadas y un mercado de trabajo efi­ciente si bien son esenciales para el crecimiento y la generacion de em­pleo, no son suficientes. Las inversiones en capital humano tienen la misma importancia crucial para lograr avances en materia economica 0

sociaL EI capital humano -vale dedr conocimientos, aptitudes y buena

salud- es necesario para que haya productividad en el empleo, para

contar con una ciudadania informada y act iva y para que la calidad de la

vida sea mas elevada. Se pueden y deben urilizar los importantes nexos

que existen entre las inversiones y los recursos humanos y se los debe

emplear para obtener el maximo beneficio posible de cada dolar que se

dedique a ese fin. Por ejemplo, la mejor nutricion ayuda a que los nifios

tengan una vida mas saludable 10 que a su vez mejora su capacidad para aprender y, mas adelante, su desempefio en eI mercado de trabajo. Los

escasos recursos disponibles se deben asignar, como primera prioridad, a

RES U MEN

Las inversiones en capital

humano son esenciales para el

avance econ6mico y social.

Xl

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

EI desarrollo debe estar orien-

tado hacia el ser humano e

incluir acciones encaminadas

a reducir la desigualdad y

administrar los cambios eco-

nomicos con mayor eficacia.

EI Banco continuara

encauzando cada vez mas

fondos hacia el desarrollo de

los recursos humanos.

XlI

la educaci6n basica y a los servicios de salud de cobertura universal 0 am­plia y, en el campo de la educaci6n, se debe prestar atenci6n especial a la

matricula de nifias que generalmente esta a la zaga de la de varones. Los gobiernos tambien debe ran prestar atenci6n al uso eficiente de los recur­

sos porque hay grandes variaciones en la eficacia del gasto social en los paises en desarrollo. Es necesario, en todos estos aspectos, estimular y fa­cilitar la participaci6n privada en la prestaci6n de servicios bisicos de

educaci6n y de salud. El desarrollo economico y social es uno de los elementos esenciales

del mandato del Banco Mundial, vale decir, ayudar a los paises a rOOucir su nivel de pobreza por medio del crecimiento sostenible y de la inver­

si6n en el ser humano. El desarrollo debe estar orientado hacia las perso­nas e incluir acciones para disminuir la desigualdad y manejar de manera mas eficaz el cambio en la economia. En este sentido, el Banco esd. po­

niendo un enfasis cada vez mayor en el perfeccionamiento de la admi­nistracion publica, que es esencial para la gesti6n economica acertada y para la estabilidad social. EI Banco, en el ambito de su mandato, res­palda los esfuerLOs que realizan los paises miembros prestatarios para

mejorar la administraci6n del sector publico, la responsabilidad econo­mica y financiera, los sistemas jurfdicos y la transparencia en la con duc­cion de los asuntos publicos.

En afios recientes el Banco ha aumentado de manera extraordinaria sus inversiones en el ser humano, que pasaron a representar el 15% del gas to total en 1994 en comparacion con cerca del 5% a principios de los afios ochenta. Tambien esta cambiando la estructura de esas inversiones y ahora se pone un enfasis mayor en la educaci6n primaria, la educaci6n de las nifias y la atenci6n primaria de la salud. En la actualidad el Banco

presta mas de US$2.000 millones anuales para educaci6n, US$1.000

millones para salud y US$200 millones para actividades relacionadas

con la poblaci6n, 10 cual 10 ha convertido en la institucion que financia

el mayor volumen de inversiones en recursos humanos en todo el mundo. Tambien es la que mas prestamos otorga para el financiamiento

de programas de prevenci6n del SIDA, con un volumen que se acerca en

la actualidad a U5$600 millones. El Banco continuara ayudando a los gobiernos a aplicar reformas de

poiftica y colaborando en la creaci6n de redes de seguridad social que

permitan suavizar el costo de la transici6n. Para actuar con mayor dica­cia en el proceso de desarrollo, esta subrayando la importancia de la par­

ticipaci6n de los beneficiarios en la selecci6n, el disefio y la ejecuci6n de

los proyectos. Tambien continuaci haciendo mayor uso de los examenes

del gasto publico, las evaluaciones de la pobreza y las actividades sociales como elementos integrantes de las estrategias de asistencia para los pai­

ses y como parte de las conversaciones que mantiene con los prestatarios. EI financiamiento del Banco continuara trasladandose hacia el desa­

rrollo de los recursos humanos y se preve que los nuevos compromisos

alcanzaran la cifra de US$15.000 millones en los proximos tres afios.

Tambien se anticipa que, para dar cumplimiento a las solicitudes de los

prestatarJos, aumentari el financiamiento destinado a mejorar la gestion

del sector publico y el orientado a los marcos juridicos y normativos,

vale decir, a la administracion publica. Finalmente, el Banco fortaleceri

las alianzas estrategicas con sus socios en el proceso de desarrollo, utili­

zando para ello la ventaja comparativa que ofrece cada organizaci6n. Trabajar~l, especial mente:

• en la movilizaci6n de una cuanda mayor de recursos externos para res pal dar el desarrollo econ6mico y social y para llevar a cabo el

plan de accion social acordado en la Cumbre de Copen hague,

creando para ello una a1ianza con paises y otros organismos.

• pala respaldar el fortalecimiento y la capacidad de las institucio­ne>, incluida una mayor participaci6n nacional en el disefio, la

pre parad6n y la supervisi6n de proyectos y programas respaldados por el Banco y en el analisis economico y social, colaborando para

ello con los gobiernos y otros organismos.

• con otws donantes para estimular la microempresa y para promo­ver iniciativas ambientales en pequefia escala.

• en colaboraci6n con los organismos de la ONU y otros donantes para mejorar la informaci6n bisica y elaborar sistemas de segui­

miento de la pobreza a fin de ayudar a los gobiernos a evaluar el avance logrado en su reducci6n.

El objetivo del desarrollo economico y social es mejorar en todas par­

tes el nivel de vida de los pueblos y para ello atenuar la pobreza genera­

lizada, aumentar las oportunidades para que la labor sea mas productiva

y reunir las sociedades en un esfuerw armonico que permita lograr un

adelanto equitativo y participatorio en las metas comunes.

RESUMEN

Xlll

CAPITULO 1

Avances en el ambito del desarrollo social

A POBREZA TIENE ALGUNAS DIMENSIONES RELACIO­

nadas con el ingreso y otras ajenas a el que, en general, estin vinculadas las unas a las otras. Los pobres tienen ingresos exiguos, a menudo son analfabetos, gozan de

mala salud y su vida es corta. Esas condiciones son toda­via una realidad en todo d mundo, pero los niveles de

vida se han estado elevando. En cierto modo, han estado mejorando los

facrores que miden el ingreso; el PIB real per capita ha aumentado en todo el mundo a razon de mas del 3% anual desde mediados del dece­nio de 1970. Pero, entre los palses en desarrollo, solo los que realizaron

el milagro de Asia oriental han podido sostener ese nivel de aumento del ingreso, 0 aumentarlo, durante pedodos prolongados. Por 10 tanto, se ha ahondado la brecha entre el nivel de ingreso de los paIses industriales y

el de un grupo grande de paises en desarrollo. Por el contrario, durante gran parte de los ultimos 25 afios, se han

mantenido en casi todas las regiones los avances logrados en los indica­dores sociales. Por ejemplo, en el sector de la salud han mejorado las tasas de esperanza de vida y de mortalidad infantil en todas las regiones a pesar de que el ingreso per capita se estanco, 0 disminuyo, en algunas

regiones durante la decada de los afios ochenta. Entre 1965 Y 1992 la es­

peranza de vida aumento de 43 a 52 afios en los paises de Mrica al sur

del Sahara y de 47 a 60 afios en Asia meridional. Durante el mismo pe­

dodo, la esperanza de vida en Asia oriental y el Pacifico aumento de 53

a 68 afios, y en America Latina y el Caribe de 58 a 68 afios. Tambien ha

declinado la tasa de mortalidad infantil aunque todavfa existen grandes

diferencias entre las regiones: en 1992 era de 96 por mil nacidos vivos en los paises de Mrica al sur del Sahara y de 82 en Asia meridional, en com­

paracion con 36 en Asia oriental y el Padfico.

Durante gran parte de los

ultimos 25 anos se han

mantenido en casi todas las

regiones los avances logrados

en los indicadores sociales.

I

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

2

Hay cinco factores que pueden ser las causas de la mejorfa sostenida

en las condiciones de salud, induso frente a niveles dedinantes del in­greso per capita. En primer lugar, las inversiones antedores en materia de

salud han continuado dando beneficios. Segundo, la disponibilidad de inversiones de bajo costa en salud han permitido disminuir de manera visible la mortalidad infantil. Tercero, ha estado aumentando en forma notoda la prestaci6n de servicios medicos con recursos publicos y cad a

vez mas con recursos privados. Cuarto, la generalizaci6n de la educaci6n ha despertado una mayor conciencia sobre las medidas que hay que tomar para prevenir 0 combatir las enfermedades. Quinto, el mayor ac­ceso al agua potable ha disminuido la incidencia de las enfermedades

que se trasmiten por el agua.

Ademas de las condiciones de salud que en general han estado mejo­rando, se han logrado otros beneficios en materia de educaci6n. La tasa de matrkula en la ensefianza primaria ha aumentado rapidamente en todas las regiones. En 1965, Asia oriental y el Padfico y America La[ina

yel Caribe estaban a pUnto de lograr la matricula primaria universal yel avance en esa direcci6n fue rapido. Por el contrario, en los paises de

Africa al sur del Sahara la tasa bruta de matdcula primaria es de 70<10 en la actualidad en comparaci6n con el 50% registrado en 1965. A medida que ha ido aumentando el acceso a la educacion, han disminuido las

tasas de analfabetismo de la poblaci6n adulta en todo el mundo en desa­rrollo, pero los paises de Africa al sur del Sahara y de Asia meridional estan a la zaga con tasas de analfabetismo entre los adultos que aun son del orden del 50%.

Los obstaculos por superar

APESAR DE QUE EN EL ULTIMO CUARTO DE SIGLO SE HAAV;\N­

zado en el mejoramiento de las condiciones de vida, todavia

queda por delante la tarea urgente de disminuir la pobreza. Mas

de mil millones de personas, es decir cerca de la tercera parte de 1a po­blaci6n de los paises en desarrollo, viven en condiciones apremiantes de

pobreza y luchan por subsistir con menos de un d61ar por dia. Cientos

de millones mas tienen ingresos que apenas superan ese umbral y cons­

tantemente corren el riesgo de caer a niveles inferiores. Hay mas de 130 millones de nifios en edad de asistir a la escuela primaria, la mayor parte

AVANCES EN EL AMBITO DEL DESARROLLO SOCIAL

nilias, que no concurren a dase. Por oua parte, cientos de millones de

personas no tienen acceso a agua potable ni a servicios sanitarios adecua­

dos, y tres millones 0 mas mueren todos los alios de enfermedades tales

como la tuberculosis y la malaria.

Debido a las altas tasas de crecimiento de la poblacion y a las tasas bajas

o negatiyas de crecimiento del plB, en todas las regiones, con la excepcion

de Asia oriental y el Pacifico, se observa una tendencia al alza en el numero

de personas que viven en condiciones de pobreza. Si se mantienen las ca­

racteristicas actuales, el mimero de pobres continuara creciendo por 10 menos hasta tines de este siglo, aunque en algunas regiones se registrara

una disminuci6n. En los palses de Africa al sur del Sahara, si se utiliza la

medicion de un d61ar por dfa, hay cerca de 210 millones de personas que

viven en la pobreza y la cifra continUa creciendo. En Asia meridional se ha

estado observando una dedinaci6n en el numero de pobres, aunque la

cifra tot<,1 todavfa es elevada y alcanza a cerca de 500 millones.

No son iguales en todas las regiones los problemas que todavia repre­

senta la pobreza. En algunas regiones, especial mente en Africa al sur del

Sahara y Asia meridional, el progreso economico y social ofrece la posi­

bilidad de que los pobres crucen el umbral de la pobreza y pas en a un

nivel de vida mejor. Por el contrario, en los paises de la antigua Uni6n

Sovietica y de Europa oriental, la tarea acuciante consiste en evitar que

por causa del colapso de los sistemas de produccion y de los servicios so­

ciales, Ie s paises que anteriormente eran de ingreso mediano caigan a ni­

veles inferior<:s que corresponden a los de ingreso bajo. No hay datos dis­

ponibles que permitan cuantificar el grado de deterioro de los servicios

soeiales pero, segun se puede observar, eI problema es grave en muchos

de los paises de la antigua Union Sovietica y Europa oriental donde ha

estado decayendo el nivel de vida de gran cantidad de personas que han

pasado una vez mas a integrar las filas de los pobres.

La lectura de las estadfsticas sobre los pobres revela una situaci6n tene­

brosa. Pero en algunos paises que cuentan con polfticas acertadas, institu­

ciones eficientes y un compromiso firme, se ha demostrado que se puede

e1evar el ingreso medio y en ellos se ha producido una mejora dramatica

en los indicadores sociales, 10 cual ha contribuido a atenuar la pobreza.

En Indonesia y Malasia, en un lapso de entre 10 Y 20 alios se logro dis­

minuir el porcentaje de pobres en un 60%. Otras paises, como Bots­

wana, la Republica de Corea y Singapur, tambien han tenido exito en dar

acceso mas amplio a los servicios sociales y han demosuado una tenden­

cia al alza en el PIB real per capita. Lo que recientemente se ha logrado en

Cerca de la tercera parte de la

poblaci6n de los paises en

desarrollo subsiste con menos

de un d61ar por dia.

3

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOC! L

En algunos paises se ha

elevado el ingreso medio y los

indicadores sociales han

mejorado de manera

dramatica.

Para lograr una declinacion

sostenida del nivel de pobreza

es necesario disponer de una

combinacion de elementos,

vale decir, crecimiento econo-

mico, inversiones en capital

humano y redes de seguridad

para proteger a los pobres.

4

Chile, China y Mauricio tambien indica que es posible avanzar una vez

que se comienzan a aplicar poHticas que estimulan un ritmo mas cipido

de crecimiento y niveles de vida mas elevados si se cuenta, ademas, con

instituciones adecuadas que trabajan para el mismo fin.

Las perspectivas de los paises en desarrollo tambien estan sujetas .t las

vicisitudes del entorno economico externo. En la actualidad la economia

mundial tiene caractedsticas favorables: hay pujanza en eI intercambio internacional y grandes probabilidades de que continue en trayectoria

ascendente durante la proxima decada; la tasa de inflacion en el mundo

es inferior a la registrada en mucho tiempo; los precios internacionales

de los productos basicos se han recuperado de los niveles bajos de los Ul­

timos anos del decenio de 1980 y comienws del de 1990; la conclusion

de las conversaciones comerciales de la Ronda Uruguay constituye otro

paso acertado para lograr la apertura del comercio en el ambito mundial y, en los uItimos anos, se ha observado en los paises en desarrollo un au­

men to visible en los volumenes de las afluencias de capital destinado a la

inversion directa y de cartera.

Se han producido acontecimientos beneficiosos para los paises en desa­

rrollo que se pueden capitalizar, pero tambien existen problemas y riesgos.

En primer lugar, muchos de los paises de ingreso bajo continuan sopor­tando una carga pesada de la deuda, 10 cual indica que se deben tomar me­

didas adecuadas para aliviarla. En segundo lugar, la proporcion mayor de

las corrientes de capital privado recientes ha pasado a unos pocos paises, casi todos de Asia oriental y America Latina. En tercer lugar, se esta obser­

vando un debilitamiento del entorno en eI que se deben cap tar recursos en condiciones concesionarias para respaldar las acciones encaminadas al

desarrollo que realizan los paises de bajos ingresos. En cuarto lugar, los

paises que dependen en gran medida de las exponaciones de productos

basicos continuaran viendose expuestos a las fluctuaciones abruptas de los

precios internacionales. La comunidad internacional orientada al desa­

rrollo puede contribuir a suprimir esas restricciones.

La estrategia para reducir la pobreza

LA EXPERIENCIA EN LOS PAISES DEMUESTRA QUE PARA LOGltAR

una declinacion sostenida del nivel de pobreza es necesario dispo­

ner de una combinaci6n de elementos, vale decir, crecimiento

AVANCES EN EL AMBITO DEL DESARROLLO SOCIAL

economico, inversiones en capital humano y redes de seguridad para proteger a los pobres. Un aspecto dave es el crecimiento economico por­que, sin el, no hay pais que haya pod ida realizar mejoras sostenibles en el nivel de vida. No es facil lograr un crecimiento sustentable, pero se puede observar que el exito a el fracaso depende de las politicas que los gobiernos escojan. De tanto en tanto los paises deben luchar contra fuer­zas que escapan a su control, como sequias, inundaciones, caidas en los

precios internacionales de los productos basicos, pero si cuentan con po­llticas de gesri6n econ6mica ace rtadas , estan en mejores condiciones para hacer frente a esos hechos adversos.

El capital humano, que es el resultado de la educaci6n y de mejoras en la salud, tambien es esencial para aumentar el nivel de vida. La alfa­betizaci6n generalizada puede impulsar la creaci6n de un drculo probo y, por esa razon, la educaci6n primaria universal es la dave que permite desarrollar los recursos humanos. La educaci6n promueve el desarrollo

al aumentar la productividad y, al abrir nuevas oportunidades econ6mi­cas para muchos, tiende a disminuir la desigualdad en el ingreso. Par otra parte, cuando el fitmo de crecimiento es mas rapido y hay menos

desigualdad, se estimula la mayor demanda y oferta en materia de edu­cad6n. Una poblaci6n activa mas instruida es una base que permite me­

jorar la productividad y sustentar el crecimiento. Es ne:esario que los fmtos del crecimiento econ6mico se compartan

sin reserva para que su efecto sobre la pobreza sea mayor. Cuanto mas alto sea d cocficiente de utilizaci6n de mana de obra en el proceso de

crecimiento, mayor sera el aumento del nivd de vida. La mayor parte de los paises que han registrado un crecimiento que ha requerido una utili­zaci6n elevada de mana de obra tambien han logrado disminuir la des­

igualdad del ingreso yel aumento en el ingreso promedio ha promovido un nivel de vida mejor. Los cambios en la desigualdad se producen can lentitud, par 10 cuallos aumentos notorios del nivel de vida se han pro­ducido, salvo en algunos pocos casas, cuando un pais ha logrado mante­

ner un ritmo de crecimiento econ6mico sostenido.

EI grado de incidencia del crecimiento sabre la pobreza depende en

gran medida de la distribuci6n inicial del ingreso. Cuanto mas equili­

brada sea la distribuci6n del ingreso desde un comienzo, mayor sera la

posibilidad de que disminuya la pobreza en funci6n de un incremento

esped6co del ingreso promedio. Asi 10 ilustran los casas de Indonesia y Zimbabwe. En 1984, el 39% de la poblaci6n de Indonesia vivia en la

pobreza, porcentaje similar al 40% que se registr6 en Zimbabwe en

Para que tengan efectos sobre

la pobreza, los frotos del

crecimiento econ6mico se

deben compartir sin

restricciones.

5

£L FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

6

1991. En Indonesia, cuyo crecimiento anual del PIB per capita fue de 3,9%, para 1990 se pod ria haber reducido el porcentaje de pobres al 24% si el ritmo de crecimiento de! ingreso hubiera sido igual para coda la poblacion. En cambio, en Zimbabwe, con la misma tasa de creci­

miento del PIB, para disminuir la pobreza generalizada al mismo nivel se necesitarian nueve arios en lugar de seis.

Cabe preguntarse cua! es la rawn. En Zimbabwe, en comparacion

con Indonesia, la pobreza es menos susceptible a los efectos del creci­mien to. Muchos de los pobres de Zimbabwe tienen ingresos que estin muy par debajo del umbral de pobreza por 10 cual, cuando la economia crece, no pueden, como los pobres de Indonesia, escapar tan rapida­

mente de esa situacion que los aprisiona. Hay otro punto adicional que

no se puede olvidar yes que el grado de incidencia del crecimiento sobre la desigualdad en el ingreso marcara el ritmo de atenuaci6n de la po­breza. Cuando el crecimiento reduce la desigualdad, se produce un em­puje adicional que contribuye a aminorar la pobreza. Asi sucedi6 en In­donesia, donde en 1990 se redujo el indice de pobreza al 22%. En

cambio, si el crecimiento hubiera incrementado la desigualdad, no se habria presentado la oportunidad de disminuir la pobreza. Por 10 tanto, los paises de Asia oriental de ripido crecimiento se vieron favorecidos por una desigualdad inicial poco pronunciada del ingreso y un creci­miento con alta demanda de mano de obra, factores que contribuyeron a reducir la desigualdad del ingreso a 10 largo del tiempo.

Como se desprende de 10 expuesto anteriormente, el crecimiento y el desarrollo del capital humano generalmente mejoran el nivel de vida a largo plaza. Pero la estrategia para aumentar el nive! de vida tambien debe contar con un tercer elemento, las redes de protecci6n para los po­

bres y los grupos vulnerables. Las redes de seguridad social tienen distin­

tas caractedsticas; puede tratarse de transferencias de efectivo, subven­

ciones esped6cas, programas de obras publicas, indemnizaciones por

despido y readiestramiento de los empleados publicos que han sido de­

clarados cesantes. En los paises de la antigua Union Sovietica y de Eu­

ropa oriental, que estin luchando con la dificil tarea de transformar sus

economfas socialistas en economias de mercado, se ha percibido con

mayor claridad la necesidad de contar con cedes de seguridad social, en

vista de la lentitud con que se esta reanudando el crecimiento.

EI buen gobierno, vale decir, la manera en que el gobierno ejerce su

poder y lIeva a cabo su responsabilidad cotidiana de gestion de los recur­sos economicos y humanos del pais, debe sec tambien parte de la estra-

AVANCES EN EL AMBITO DEL DESARROLLO SOCIAL

tegia para aumentar el nivel de vida. Sus atributos mas importantes son

la responsabilidad, la transparencia y la participacion. Por responsabili­dad se entiende que las personas que tienen funciones que contlevan au­toridad la desempefien respetando el imperio de la ley y el proceso regla­

mentario en lugar de utilizar un regimen de administraci6n de fuerza.

Cuando no hay responsabilidad definida y la corrupcion conduce a la

apropiacion de los recursos destinados al desarrollo se produce un debi­

litamien~o de los servicios publicos, 10 cual deteriora el bienestar del

pueblo, ,~specialmente de los pobres. La transparencia y la responsabili­

dad mayores se fortalecen la una a la otra y, cuando no existen, se gene­

raliza en la politica publica la enajenacion, la sospecha y el descontento

social. Esos elementos deben estar respaldados por sistemas juridicos y

normati'iOs que ofrezcan estabilidad y permitan que la sociedad civil y el

sector ernpresarial puedan hacer pronosticos.

La participaci6n publica significa que los ciudadanos tengan una voz

en las decisiones que tome el gobierno y las acciones que realice, no solo por via del derecho a votar y de la representacion, sino tambien por con­

ducto de la participacion directa en la daboracion y aplicacion de pro­

gramas que tienen efectos sobre su vida y bienestar. mundo es toda­

via, para un nurnero intolerable de personas, un Lugar de exclusion. Sin

embargo, hay indicaciones crecientes de que la mayor participaci6n

puede contribuir a que un numero creciente de personas tenga acceso al

desarrollo. Las decadas de experiencia en materia de desarrollo sefialan la impor­

tancia de la participacion para reducir la pobreza con mayor eficacia. La participacion aumenta el senti do de autoda de los beneficiarios de politi­

cas y proyectos, 10 cual contribuye a aumentar su vol un tad de participar en los costos y en el mantenimiento de los activos creados. A su vez, esa

participacion Ie da mayor dimension a la calidad y a la sustentabilidad de los programas de desarrollo y contribuye a crear capacidad en el ambito

nacional. Realza la equidad al incluir a los pobres y a otros grupos en las

etapas de planificaci6n y ejecuci6n y ademas promueve la transparencia,

la responsabilidad y la mejor actuacion de las instituciones.

Son cuantiosos los posibles beneficios que puede producir la mayor

participacion. Pero, para lograrlos, es necesario que los gobiernos esta­

blezcan marcos institucionales y procesos descentralizados que permitan

una mayor participacion de la poblacion en las decisiones que afectan

sus vidas. La promocion de politicas orientadas hacia el mercado y el

desarrollo del sector privado constituyen un paso adelante hacia e110gro

Una buena administracion

debe ser parte de la estrategia

para elevar el nivel de vida.

La participacion aumenta la

calidad y la posibilidad de que

los programas orientados

hacia el desarrollo sean

sustentables.

7

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

8

de ese objetivo ya que permiten amp liar la participaci6n en el proceso de

toma de decisiones relacionadas con la economfa. Las instituciones de­

dicadas al desarrollo deben incorporar criterios participatorios a sus ope­

raciones que les permitan prestar mas atenci6n a los puntos de vista de

los gobiernos y de otros grupos de intereses.

CAPITULO 2

La funci6n esencial del gobierno

OS GOBIERNOS PUEDEN CONTRIBUIR CON MAS EFICA­

cia al progreso economico y social si centralizan su actua­

cion en las actividades que pueden Ilevar a cabo con

mayor eficacia. La mejora sostenida del nivel de vida por

la via del crecimiento, del desarrollo del capital humano y

de redes de seguridad social requiere una alianza solida

entre eI gobierno y eI sector privado. Los gobiernos deben ofrecer bienes y

servicios -Ieyes y orden, seguridad nacional y un entorno propicio para

las empresas y eI funcionamiento sin obsraculos de la sociedad civil- ele­

mentos que solo un estado puede ofrecer. Induso cuando se trata de acti­

vidades que caen dentro de la orbita de accion de los agentes economicos

privados, a menudo los gobiernos deben intervenir para corregir las defi­ciencias del mercado, pero sin crear estructuras administrativas y burocra­

ticas costosas y de gran dimension. Tambien hay algunos sectores en los

que ni el gobierno ni eI sector privado pueden asumir la responsabilidad total de servicios como la salud, la educacion, la infraestructura y la inves­

tigacion y extension agropecuarias, en los cuales es necesario utilizar una

combinacion sensata de acciones publicas y privadas. Por Ultimo, por ra­

zones sociales, los gobiernos deben proteger a los grupos debiles y vulnera­

bles de la sociedad y ofrecer redes de proteccion para los pobres.

En general, el unico 0 principal factor de produccion de los pobres

es su propio trabajo que, si no fuera por su baja productividad, les per­

mitirfa obtener un ingreso razonable para vivir dignamente. La mejor

manera en que los gobiernos pueden ayudar a e1evar el nivel de pro­

ductividad de los pobres es mediante la inversion en educacion bisica.

La educacion formal, de por 51, no garantiza el aumento de la produc­

tividad, pero ofrece oportunidades para que los pobres puedan com par­

tir los frutos del crecimiento. Una caracterfstica que define a los palses

La mejora sostenida del nivel

de vida requiere una alianza

sOlid a entre el gobiemo y el

sector privado.

9

EL POMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

10

de rapido crecimiento de Asia oriental es que en 1960 estaban muy ade­

lantados en comparaci6n con otros paises de desarrollo similar en cuanto a ensenanza, rendimiento escolar y mana de obra especializada. Todos, salvo Indonesia, habian logrado una tasa de matricula universal en la ensefianza primaria, 0 estaban a punta de lograrlo. Para ayudar a

los pobres a desarrollar su capital humane en forma cabal, es necesario que los gobiernos inviertan en salud, nutrici6n y abastecimiento de agua potable.

En muchos de los paises en desarrollo la mayor parte de la mana de obra se dedica a actividades agropecuarias que les permite ganarse la vida a duras penas con 10 cual llevan una existencia precaria. Los go­biernos tienen que invertir en infraestructura rural y nuevas tecnologias

agropecuarias para aumentar la productividad en ese importante sector y, ademas, pueden ayudar a los agricultares pobres a incrementar su productividad facilitando su acceso a tierras y credito. En los paises con una alta concentraci6n propiedad de la tierra, como Mexico, las Fi­

lipinas, Sudafrica y Zimbabwe, la reforma agraria puede ser un instru­mento que promueva la equidad y permita que los pobres hagan un

aporte mayor al crecimiento econ6mico. En Corea se utiliz6 la reforma agraria para dar mayor respaldo a las polfticas del gobierno y para for­talecer la estabilidad poHtica. Los gobiernos tambien tienen que prestar

atenci6n a las necesidades de credito de los pobres porque la falta de ac­ceso es a menudo el elemento principal que restringe la capacidad de aumento de la producci6n de los agricultores pobres y de orros peque­fios empresarios. Pero no es suficiente que se cuente con acceso a las es­cuelas, a la tierra, al credito y a otros activos; ademas, los gobiernos de­beran aplicar politicas orientadas al mercado para estimular un

crecimiento econ6mico con demanda de mano de obra que permita

asegurar que habra oportunidades de trabajo para los pobres.

La desigualdad, que es otra preocupaci6n importante de los gobier­

nos, a menudo tiene orfgenes distintos. En muchos paises se debe a que

se mantiene a los grupos indfgenas, etnicos, raciales, lingiHsticos y rdi­

giosos, as! como las mujeres, en una posici6n econ6mica y social infe­

rior. Invariablemente, los grupos desfavorecidos tienen menor acceso a la ensefianza y tasas de alfabetizaci6n mas bajas y sus indicadores de

salud, nutrici6n y ottOS correspondientes al area social tienden a ser

menos favorables que los del res to de la poblaci6n. EI nivel inferior de

educaci6n y las condiciones de salud mas deficientes de la muier, de las minorias y de las poblaciones ind{genas reducen el ingreso de esos gru-

LA FUNCION ESENCIAL DEL GOBIERNO

pos porque contribuyen a que su productividad sea mas baja y a que per­

ciban salarios inferiores. Cuando la desigualdad esta

Cuando existe un desequilibrio pronunciado en la distribucion del

ingreso, adquieren mayor importancia los aspectos relativos a la equi­

dad, como sucede en much os de los paises de America Latina, region en

la cual el 20% de los grupos mas pobres recibe apenas el4% del ingreso.

En Bolivia, Guatemala, Mexico y el Peru la pobreza tiene una relacion

muy pronunciada con las caracteristicas etnicas. Cuando la desigualdad

esta vinc:ulada a la discriminacion, es pcicticamente imposible aliviar las

condiciones de pobreza de algunos segmentos de la poblacion aunque el

crecimiento economico sea solido y este basado en la demanda de mano

de obra. En esas circunstancias, para reducir la pobreza el pais debe con­

tar con politicas economicas nrmes y politicas sociales espedncas que

esten orientadas a corregir la desigualdad existente (vease el Recuadro l).

vinculada a la discriminacion,

Recuadro 1 Discriminacion y desarrollo

LAS SOCIEDADES ESTAN FORMADAS POR PERSO­

nas que perrenecen a grupos con distintas caracterfsti­cas etnicas, de raza, sexo y religi6n. En muchos paises hay dertos grupos que en forma sistematica se desem­pefian a un nivel inferior. Por ejemplo, en Guatemala, la inestabilidad del empleo y los ingresos mas bajos son mas comunes en los grupos indigenas, en el Brasil son mas frecuentes entre los negros que entre los blancos, en la India entre los miembros de las castas inferiores y de tribus que entre los que pertenecen a castas mas altas y, en casi todos los palses estan mas generalizados entre las mujeres que entre los hombres. Cuando estas diferencias se originan en desventajas hist6ricas que se reflejan en la desigualdad de oporrunidades 0 en la dis­criminaci6n pueden persistir y tener graves consecuen­cias para las personas y la economia. Las poHticas enca­minadas a hacer frente a esas desigualdades pueden aumentar el crecimiento economico, disminuir la po­breza e incrementar d bienestar.

Hay una orientaci6n de poHticas que tiene como objetivo cerciorarse de que los servidos sociales se distribuyan en forma equilibrada entre la poblad6n.

para reducir la pobreza es

necesario contar con politicas

economicas firmes y con

politicas sociales especificas.

En Sudifrica, debido a la distribuci6n desigual del gasto, un terdo de la poblaci6n negra es analfabeta, y un gran porcentaje no tiene acceso a agua potable ni servicios sanitarios adecuados. Hay Otta poHtica que favorece la creaci6n de un campo de juego equili­brado al prohibir las practicas discriminatorias y ofre­cer oportunidades iguales para todos los grupos. Por ejemplo, hay ciertos privilegios 0 exclusiones que pueden aplicarse a algunos grupos y no a orros, y el sector publico puede redutar en forma sistematica los candidatos que pertenecen a ciertos grupos y dejar a un lado los Ottos. Por oua parte, el gasto publico equitativo, ademas de tener efectos directos de redis­tribuci6n y de eliminar las practicas discriminatorias, tiene consecuencias positivas e importantes sobre la eficiencia. EI gasto publico orientado, como el que se canaliza hacia la educaci6n, y la igualdad en las opor­tun ida des de empleo pueden fortalecer los incentivos para que los grupos desfavorecidos inviertan en su ca­pital humano. EI aumento de la educaci6n de la mana de obra se reflejara en una economia mas pro­ductiva y en una sociedad mas equilibrada.

II

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

En general, en los paises en

desarrollo el gasto publico

representa entre el 20 y el 30

por ciento del PIB y es esencial

que se 10 administre de rna-

nera eficiente.

EI fortalecimiento de la capaci-

dad institucional debe ocupar

un lugar destacado en cual-

quier estrategia que este

orientada a reducir la pobreza.

12

Po cas personas ponen en tela de juicio el papel importante de las ac­

ciones de los gobiemos encaminadas a reducir la pohreza y pocas dejan

de reconocer que las administraciones publicas eficaces que tienen una

capacidad solida para formular y poner en marcha politicas y proyectos

publicos armonicos pueden traducirse en un factor positivo cuando se

trata de mejorar el nivel de vida. En general, el gasto publico de los pai­

ses en desarrollo representa entre el20% y el30% del PIB Y la gesti6n efi­

ciente de esos recursos es esencial para lograr el crecimiento, la forma­

cion de capital humano y el hienestar de los pobres. La gestion eficiente

requiere, a su vez, que se disponga de un cuadro directivo de profesiona­

les que esten en condiciones de formular y aplicar politicas publicas y en

muchos de los paises en desarrollo, especialmente en los de Africa al sur

del Sahara, hay poca disponibilidad de personal de ese nivei. Esa es una

de las razones por las cuales la administracion publica es a menudo defi-

especialmente en 10 que se refiere a la recaudaci6n de impuestos,

la mala administraci6n del gas to publico, el abandono de las medidas en

materia de salud publica, la vigilancia poco adecuada del cumplimiento

de la ley, y la justicia aplicada al azar. Las burocracias de funcionamiento

deficiente laman sefiales conflictivas al sector privado que perjudican la inversion a largo plazo. Por esa razon, el fortalecimiento institucional

debe ser un elemento fundamental de cualquier que este

orientada a disminuir la pobreza.

repliegue actual del sector publico para dejar campo de accion libre al sector privado y la sociedad civil no significa que el estado cumplira una funci6n minima sino que sera diferente y consistini en asegurar que

la administracion publica lleve a cabo las actividades que puede desempe­

fiar mejor dejando que el sector privado se expanda en las que puede rea­

lizar con mas eficiencia. A su vez, la reorientacion del gobiemo representa

la gran responsabilidad de invertir en el desarrollo del capital humano ba­

sico, proteger a los pobres y promover la cohesion de la sociedad. Tam­

bien representa la responsabilidad de crear un entorno econ6mico que

promueva el desarrollo del sector privado utilizando reglas de juego equi­

libradas y politicas orientadas hacia el mercado.

CAPITULO 3

Las bases de la economfa: la importancia de los mercados

ABIDA CUENTA DE QUE ES CADA VEZ !vIAYOR EL

numero de los gobiemos que reeonoeen la impor­taneia de la gestion eeonomica aeertada, tiene menos justifieaci6n que se debata sobre cuales son

las politieas esenciales que hay que apliear para promover el erecimiento eeonomieo basado en la

demanda 1. En este documento se haee referencia ados juegos de politi­

cas. Uno de dlos resalta la importancia que tienen la estabilidad macro­economiea } los incentivos de precios mientras que el otro consiste de politicas estrueturales que estin orientadas a eliminar los sesgos contra la agricultura, a fomentar la reestructuracion del gasto publico, a fortaleeer los sistemas tlnancieros eficaces y a eliminar las barreras que obstaculizan las actividades del sector informaL

La sustentaci6n de la estabilidad macroecon6mica y los incentivos de precios

Los JNCENTIVOS DE PRECIOS SON !vIAS EFICACES EN EL MARCO

de un entomo economieo equilibrado y para lograr la estabilidad

macroecon6mica es esencial que haya disciplina fiscal y monetaria.

• La sustentaci6n de la estabilidad macroeconomica. La mayor

parte de los palses reeonocen que para lograr crecimiento sosteni­

ble en el largo plazo es necesario estabilizar la inflaci6n y mante-

lEn el Informe sobre el Desarrollo Mundial1991 figura un planteamiento mas deta­Hado del tema.

13

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

14

nerla en un nivel bajo y, ademas, que sea viable la situacion de los

pagos externos. Para ello se debe evitar que existan deficit cuantio-

50S en la cuenta corriente de la balanza de pagos, deficit insosteni­

bles en el presupuesto publico, cantidad excesiva de dinero y au­

mento del credito. A menudo la disminucion del deficit fiscal

requiere que se tome accion en dos frentes, vale decir, que se elimi­

nen los gastos superfluos y que se perfeccione el sistema de recau­

dacion de los ingresos nacionales.

• El mantenimiento de un tipo de cambio realista y la libertad de comercio e inversion. Durante mucho tiempo la politica cambiaria

ha sido la que ha causado mayores polemicas, pero esa situacion ha

cambiado. En la actualidad la mayor parte de los palses estin cons­

cientes de que la fijacion correcta del tipo de cambio, sin tener que

suprimir artificialmente la demanda es acertada tanto para el creci­

miento como para la equidad. EI crecimiento puede estimularse

tambien abriendo las economias al comercio internacional y a la in­

version. En los casos en que las corrientes internacionales de bienes,

servicios, capital, mana de obra y tecnologia han aumentado rapi­

damente, la economia ha avanzado a un ritmo mas rapido .

• La funcion del mecanismo de precios. Se reconoce cada vez mis

la sabiduria de dejar que los gobiernos se ocupen de los aspectos en

que son mas eficientes y que sean las fuerzas del mercado las que asignen la mayor proporci6n de los recursos. Los mercados, si bien no son infalibles, constituyen el mecanismo mas eficaz para tratar

de satisfacer los deseos y atender las aspiraciones de miles de millo­

nes de personas ya que, de otro modo, serfa necesario ampIiar la

capacidad administrativa de los gobiernos.

La eliminacion de los sesgos contra la agricultura

LOS INCENTIVOS A LA AGRICULTURA HAN SIDO DISTORSIONA­

dos de manera marcada con impuestos, tarifas, subvenciones y

monedas sobrevaluadas (vease el Recuadro 2). La mayor parte de

los paises estin corrigiendo las distorsiones en los precios del sector agro­

pecuario para estimular una estructura de producci6n con un coefi­

ciente mas elevado de utilizaci6n de mano de obra. Pero, es necesario

que vayan mas alia y que ayuden a los pobres, y especial mente a las mu-

LAS BASES DE LA ECONOMIA: LA IMPORTANCIA DE LOS MERCADOS

EN UN ESTUDIO QUE PUBLICO RECIENTEMENTE

eI Banco Mundial (Schiff y Valdes, 1992) se midie­ron los efectos en los agricultores de las polfticas dis­torsionantes de los precios aplicadas en 18 paises du­rame eI periodo que abarca desde 1960 hasta 1985. Las conclusiones principales fueron las siguientes:

productos agropecuarios, como promedio, en un 40%. Ademas, en muchos paises, esas dis­torsiones se agravaron con el tiempo.

• El crecimiento lento de la agricultura, del em­pleo y del PIS global se asoci6 a los impuesros elevados aplicados a la actividad agropecuaria.

• Los impuestos indirectos sobre la agriculrura (especialmente debido a la protecci6n de la in­dustria y a la sobrevaluacion del tipo de cam­bio) lIegaron en promedio al 22% y los im­puesros direcros al 8%. Por 10 tanto, la carga tributaria total sobre los agricultores fue de 30%.

• La inversion publica cuantiosa en la agricul­tura no logro contrarrestar las politicas de pre­cios desfavorables.

• Las politicas de desfase de los precios debilita­ron los terminos del intercambio interno de los

El estudio recomienda que se eliminen los impuestos excesivos, tanto directos como indirectos, que se apli­can a la agricultura y seiiala que, en la mayoda de los paises, esa acci6n serfa beneficiosa para la gran mayo­ria de los gropos que viven en condiciones de extrema pobreza.

jeres, a lograr acceso a tierras, credito y servicios de extension y que pro­

vean infraestructura rural como, por ejemplo, caminos vecinales yagua.

Tambien se debe liberalizar la comercializaci6n de productos para el

consumo nacional y para la exportacion. En algunos paises es funda­

mental que se proceda con la reforma agraria para obtener mayor rendi­

miento de la agricultura y para disminuir los problemas que causa la ra­pida migracion del campo a las zonas urbanas. Los beneficios pueden ser

cuantiosos. Un sector agropecuario en auge tiene efectos multiplicado­

res poderosos sobre el empleo en actividades ajenas a la granja puesto

que el nive! creciente del ingreso procedente de las actividades agrope­

cuarias estimula la demanda de bienes y servicios de consumo y de insu­

mos agrkolas.

La reestruduraci6n del gasto publico

EL GASTO PUBLICO PERMITE ESTIMULAR EL CRECIMIENTO Y LA

distribucion equitativa del rendimiento que produce. Las inver­

siones en los servicios sociales basicos, vale decir, en educacion pri­

maria, atencion primaria de la salud, agua potable, saneamiento, nutri-

Un sector agropecuario en

auge tiene efectos

multiplicadores poderosos

sobre el empleo.

15

EL POME;:\[TO DEL DESARROLLO SOCIA

EI gasto publico permite

estimular el crecimiento y la

distribucion equitativa del

rendimiento que produce.

16

cion y planificacion familiar, aportan grandes beneficios a las persona~ y

a la sociedad en general. La inversi6n en infraestructura rural y en nueyas

tecnicas agrfcolas es esencial para elevar el nivel de productividad de los

agricultores. Sin embargo, los gobiernos no estan canalizando una canti­

dad suficiente de recursos hacia esas actividades debido, en gran medida,

al gasto militar excesivo de los paises, salvo unas pocas excepciones. Por

ejemplo, si se examina la situaci6n en los paises de Mrica al sur del Sa­

hara, puede observarse que el gasto militar aument6 del 1 % del PNB en 1960 al 3% en 1990 mientra, que al mismo tiempo no estaban en con­

diciones de aplicar un programa de inmunizaci6n adecuado para los

nifios 0 de ofrecer acceso universal a la educaci6n primaria. En los paises industrializados el ga,to militar ha venido disminuyendo desde que con­

duyo la guerra fria. En los paises en desarrollo, en cambio, los esfuerzos en ese sentido han sido mas bien aislados y de caracter tentativo. Para li­

berar recursos importantes y destinarlos a servicios economicos y sociales

esenciales, es necesario proceder con mas decision.

En general, la reestructuracion del gasto publico se ha realizado con una lentitud penosa. La asignacion de recursos continua siendo incre­

mental y a menudo para propositos determinados y sobre ella ejercen

mas influencia los dlculos de indole politica que las consideraciones economicas. Con frecuencia se satisfacen las demandas de los grupos or­ganizados, damorosos y notorios, que habitualmente no son los pobres,

y se sacrifica la atencion a los grupos mas necesitados como, por ejem­

plo, el de los nifios que no tienen acceso ala escuela primaria y a los pro­

gramas de inmunizacion. Ademas, la tremenda inercia institucional y

politica es causa de que los programas y proyectos que ya no tienen uti­lidad continuen recibiendo fondos.

EI fortalecimiento de sistemas financieros efectivos

EN MUCHOS DE LOS PAISES EN DESARROLLO LOS MERCADOS E

instituciones financieras, que son esenciales para movilizar recur­

sos para el desarrollo, son deficientes y no han llegado a una etapa

de evolucion adecuada. Eso, sumado ala inestabilidad macroeconomica,

result a en una tasa de ahorro privado que es baja en muchos de esos pat­

ses. En algunos, el problema se debe en parte al dominio que ejerce d

gobierno sobre el sector bancario y a su tendencia a intervenir en las de-

LAS BASES DE LA ECONOMIA: LA IMPORTANCIA DE LOS MERCADOS

cisiones relacionadas con la asignacion del credito, que a menudo se acentua por la supervision inadecuada de las instituciones financieras publicas y privadas. Muchos de los gobiernos ya han pasado a liberar los tipos de interes. La tarea compleja que altn tienen por delante consiste en fortalecer las instituciones para abrir el sector a la competencia, reor­ganizar 0 privatizar los bancos estatales con dificultades, y aumentar la capacidad del banco central y de otros organismos con potestad norma­tiva para supervisar eI sistema financiero.

Los pequefios prestatarios, en particular, son los que enfrentan obsta­

culos para lograr acceso al credito, incluso de poca cuantia. Los costos e1evad00 de bs transacciones, el riesgo pronunciado de incumplimiento, la falta de garantias y la resistencia social, son elementos que desalientan

a las instituciones financieras cuando se trata de otorgar credito a los pe­quefios empresarios, muchos de los cuales son mujeres pobres. Sin em­bargo, la experiencia en muchos paises demuestra que los pobres tienen la capacidad y la voluntad para pagar los servicios financieros no subven­cionados que satisfacen sus necesidades ofrecidos por intermediarias de

credito que operan en pequefia escala (vease el Recuadro 3). En paises como Bangladesh, Colombia, Indonesia y Tailandia, los prograrnas de credito en pequefia escala otorgan prestamos a las mujeres y a los pobres y las tasas de incumplimiento son bajas por los incentivos financieros

que ofrecen para promover la rapida amortizaci6n y por los acuerdos de garanda mutua que estimulan a los prestatarios a cumplir con sus obli­gaciones.

La eliminacion de las barreras que obslaculizan las actividades del sector informal

EL SECTOR INFORMAL OPERA CON POCA SEGURIDAD Y CAPITAL

Y representa entre el40% yel 60% de la mano de obra urbana de los paises en desarrollo. Los impuestos sobre la nomina elevados,

las normas que se aplican a la inversion y a las actividades empresariales

y otras que regulan el mercado de trabajo desalientan el empleo en el sec­

tor formal y empujan a los trabajadores a actividades en el sector infor­

mal. Se trata de una practica ineficiente porque traslada la mano de obra de actividades de alta productividad a otras de nivel inferior. Por 10

tanto, la eliminacion de normas complejas puede mejorar la asignacion

Los pobres tienen la voluntad y

la capacidad de pagar por

servicios financieros no

subvencionados.

17

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

La productividad y el ingreso

de los pobres pueden mejo-

rarse de manera apreciable si

las inversiones en infraestruc-

tura se orientan hacia esos

grupos.

18

Recuadro 3 Programas de crt!dito en pequefia escala que han tenido exito

SEGUN LO DEMUESTRA LA EXPERlENClA DEL BANCO AGROPE­

cuario y de las Cooperativas Agropecuarias de Tailandia, del Banco Grameen de Bangladesh, del BKK Y de BRI-Unit Desa de Indonesia y de Acd6n Internacional de Colombia, las institudones de cn:dito esran en condiciones de servir a los pequenos empresarios. Esas instituciones cobran tasas de interes reales y positivas para preservar en ellargo plaza su viabilidad financiera. Las tasas de incumplimiento son bajas por los incentivos finanderos que ofrecen para estimular la ripida amortiza­cion y por los acuerdos de garantia mutua que dependen de grupos de solidaridad que estimulan a los prestatarios a cumplir con sus obliga­dones. Grupos formados por colegas 0 por los lideres de las aldeas se­leccionan y aprueban los prestatarios y se pone enfasis en la capadta­cion del personal yen incentivos. Dentro de los Hmites de prudencia financiera, acnlan con flexibilidad para atender las necesidades de los prestatarios aceptando, pm ejemplo, garandas no tradicionales para los prestamos. A veces las condiciones de los prestamos de estas institucio­nes son mas caras en comparad6n con las de los creditos que ofrece la banca comercial pero, en general, su costo es muy inferior al de los fon­dos provenientes de prestamistas informales que, a menudo, es la (mica fuente a la que pueden recurrir los pobres.

de mana de obra a actividades de mayor productividad y aumentar su intensidad de producci6n en el sector formal. Por otro lado, los emplea­dos pobres de empresas basadas en la familia y de microempresas a me­

nudo no disponen de acceso a servicios basicos de agua y electricidad.

La productividad y el ingreso de los pobres pueden mejorarse de ma­

nera apreciable si las inversiones en infraestructura se orientan hacia los

pobres.

Los costos de reglamentacion pueden representar una carga elevada

sobre el sector informal. Un estudio que se preparo recientemente en la

Argentina demuestra que, a pesar de que se asume que las empresas y microempresas del sector informal en general evaden las normas, los cos­

tos de la reglamentacion representan para elias hasta el 21 % de sus gas­

tos anuales y en algunos sectores, como el de manufacturas y la constmc­

cion, pueden llegar al 44%. Los microempresarios pueden elaborar

estrategias para evitar normas onerosas pero esas estrategias de evasion

LAS BASES DE LA ECOl'OMIA: LA IMPORTANCIA DE LOS MERCADOS

en sf pueden representar costas elevados y el sacrificio de oportunidades. Las normas estatales y locales representan una carga pesada en la etapa de inido de una microempresa. En la etapa de operad6n, los costos mas altos son los que se originan en los impuestos nacionales a la actividad

laboral Cespecialmente las contribuciones a la seguridad social). Estos

costos desalientan la contratad6n de empleados por parte de las micro­

empresas, por 10 cual dependen en gran medida del trabajo no remune­

rado de los miembros de la familia.

19

CAPITULO 4

las refonnas de politica, los pobres y las redes de seguridad social

E PUEDE DEMOSTRAR DE V ARIAS MANERAS COMO LAS RE­

formas de polftica contribuyen no solo al crecimiento eco­

nomico sino que, ademis, favorecen a los pobres. Comen­

cemos por la estabilizacion, cuyo objetivo es alejarse de las

politicas fiscales y monetarias imprudentes que conducen a

la inflaci6n creciente. La inflacion elevada y en alza perju­

dica a la mayor parte de los agentes econ6micos porque constituye un

impuesto regresivo cuyo efecto perjudicial recae, en gran medida, sobre

los pobr.:s y las personas que viven de un ingreso fijo. La tasa de infla­

cion alta de muchos de los paises latinoamericanos, especial mente del

Brasil y del Peru durante los ultimos afios del decenio de 1980 y de los

comienzos del de 1990 contribuyo en gran medida a una distribucion

mas desequilibrada del ingreso y a la desintegracion social. La inflacion

elevada tambien perjudica a los asalariados de ingreso bajo y a los agri­

cuhores que producen cosechas que estan sujetas a los con troles de pre­

cios que establece el gobierno.

En Uganda la inflaci6n creciente y el control de los precios de los pro­

ductos contribuyeron a desalentar la produccion de cafe, que es un cultivo

que utilizan los pequefios agricultores. Durante los ultimos tres afios se ha

logrado poner freno a la inflacion y se la ha mantenido en un porcentaje

que oscila entre el 5% yell 0%,10 cual constituye una sefial alentadora de

estabilizacion. De esta manera se alivia a los trabajadores que reeiben sala­

rios minimos y eso, sumado a la tendencia al alza del precio del cafe, ha

contribuido a la recuperacion de la producci6n de ese cultivo.

Pero las politicas no trabajan en forma aislada. La liberalizacion del

sector agropecuario de Uganda, pais en el que se eliminaron los contro­

les de los precios de los productos y los sistemas de monopolio estatal de

los mercados y se aboli6 0 disminuyo el impuesto a las exportaciones, ha

Las refonnas de polmea que

contribuyen al crecimiento

ofrecen ventajas a los pobres.

21

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

22

sido otro factor importante que ha respaldado los incrementos recil!ntes en la producci6n de cafe y otros cultivos. Los productores de cafe, te y de algod6n de Uganda recibian con atraso el pago de su produccion, y much as veces induso no 10 recibian, hasta que los comerciantes privados

lograron ingresar al mercado de exportaciones. En la actualidad los co­merciantes compiten por las cosechas y pagan de inmediato su valor.

La utilizaci6n de un tipo de cambio realista es otro elemento esencial de la politica de reforma que produce beneficios para los pobres porque cuando la moneda esta sobrevaluada el precio de las importaciones se mantiene bajo de manera artificial. Las personas que mas se benefician de esta politica son las que tienen acceso a divisas y consumen cantida­des importantes de bienes y servicios importados, que no es el caso de los pobres. Con frecuencia, la sobrevaluacion de la moneda se mantiene a

costa del sacrificio de los cultivos de exportacion y otras exportaciones. En los paises de zona franca de Africa occidental, la sobrevaluacion pro­longada del franco CFA perjudico a los productores de cultivos de expor­tacion como el cacao, el cafe y los cacahuetes, de los cuales dependen

grandes segmentos de la poblaci6n rural pobre, hasta que finalmente en enero de 1994 se devaluo la moneda.

La eliminaci6n de los obstaculos que impiden las actividades del sec­tor informal es otra reforma que beneficia a los pobres. En muchos pai­ses en desarrollo el sector informal ocupa el segundo lugar como fuente de empleo, despues de la agricultura. A pesar de ello, muchos gobiernos reprimen de manera energica las actividades en el sector informal, espe­cialmente aplicando requisitos que exigen licencias y estableciendo controles de los precios. En los paises en que se han eliminado los con­troles, como en la India, el Peru, Tanzania y Uganda, ha surgido un sec­

tor privado vibrante que absorbe a muchos de los que ingresan a la fuerza de trabajo y a las personas que han quedado cesantes al disminuir

el tamafio del sector publico. En Polonia y en Rusia el crecimiento del

Sector privado se ha producido como resultado del surgimiento de nue­

vas firmas y comercios que se han derivado de antiguas empresas esta­

tales. La reforma del gasto publico ofrece aun mayores beneficios para los

pobres en ellargo plazo. Los objetivos de la reforma son los siguientes:

• Aumentar el gasto social y mantener a la vez la prudencia fiscaL • Volver a canalizar el mayor volumen del gasto social dirigiendolo

hacia servicios que beneficien a los pobres, especialmente a fa edu-

LAS REFORMAS DE POLITlCA, LOS POBRES Y LAS REDES DE SEGCRIDAD SOCIAL

cacion basica y a los servicios esenciales de atencion primaria de la

salud.

• Aumentar las asignaciones para caminos vecinales, investigacion y

extension agropecuaria y abastecimiento de agua en las wnas rura­

les y perifericas urbanas.

En muchos paises, para pro ceder con una reforma del gasto publico

que siga las llneas indicadas, habra que disminuir el gasto militar, retirar

las subvenciones a las empresas del estado y dejar de llevar a cabo proyec­

tos que ofrecen prestigio, decisiones que son diffciles pero esenciales para

controlar el deficit y mantener un nivel bajo de inflacion. Es alentador

que algunos paises esten avanzando en esa direccion. En los dos ultimos

anos, el Gobierno de Uganda ha reducido sus fuerzas militares a casi la

mitad, tambien ha iniciado un proceso que protege y aumenta, a la vez,

el gasto en educacion, servicios basicos de salud, caminos vecinales, in­

vestigacion y extension agrfcolas y servicios de polida y judiciales.

Las redes de seguridad social

ALGUNAS REFORMAS DE POLITICAS, ESPECIALMENTE LAS QUE

estan relacionadas con la reduccion del deficit 0 la contraccion

monetaria, pueden perjudicar a los pobres. Pero 10 que mas los

desfavorece es la declinacion economica prolongada que ha afectado ala

mayor parte de los paises de Africa al sur del Sahara. Ha sido inevitable

iniciar reformas de polftica porque si se hubieran mantenido las polfti­

cas antiguas se habrfa producido un deterioro continuo del nivel de vida.

Las reformas deben incluir redes de seguridad social para los pobres por­

que los gobiernos se deben mantener alerta y estar conscientes de los

efectos desfavorables que tienen las reformas sobre los pobres y las per­

sonas que estan en desventaja como, por ejemplo, los empleados pub li­

cos que han sido dedarados cesantes. Los gobiernos, al escoger los me­

canismos de seguridad social, y su duracion y alcance, deben encarar

muchos aspectos esenciales, incluidas la financiacion, la orientacion y la

selecci61 de los mecanismos de prestaci6n.

Financiadon. En vista de que los recursos son limitados, es necesario

~~ ~\l~~ ~(Jt\ \dS '1mt'd\as 1 \as desvenu\as que ofIecen 1a \~~~~ t~ \~t~ . . ~ \l \()~ 'iec'u!SOS \:mmanos y \as \~\~\ ~W t\\ ~ cttc\m\t\\ () J

'!~\\~\~~ ~t\~~

La reforma del gasto publico

ofrece mayores beneficios

para los pobres.

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

Recuadro 6 Las bajas provocadas por el cambio: la ayuda a los trabajadores en las economias en transicion

HOY DIA, LAS ECONOMIAS EN TRANSICION EN­

frentan problemas laborales sin precedentes. Las mer­mas considerables de la producci6n, la reestruc­turaci6n econ6mica y los despidos masivos propios de las privatizaciones, han acentuado el desempleo y reducido los salarios reales. Son particular mente penosos los despidos para eliminar personal excesivo que ocurren en ciudades que tienen una sola indus­tria. La disminuci6n aguda de la producci6n tambien ha abierto cauce a una seria crisis fiscaL A medida que fue creciendo la demanda de asistencia para los de­sempleados y otros grupos profundamente afectados, se redujeron los recursos publicos para atenderla. Cuando el empleo en el sector privado crece lenta­mente, los gobiernos deben actuar para proteger a los hogares de penurias indebidas, mantener las inver­siones en capital humano y asegurar la sustentabili­dad politica de las reformas econ6micas.

Las poHticas para el mercado laboral pueden faci­Htar la reforma de este y reducir el costo social de esa reforma. Las medidas pasivas ----como las pensiones y las prestaciones por desempleo-- brindan a los de­sempleacios y a los trabajadores de mas edad ciecta se­guridad de ingresos. Las medidas activas ----como las obras publicas, los esquemas de microempresas, las subvenciones a los salarios, la capacitaci6n, el aseso­ramiento laboral y los servicios informativos­pueden ayudar a los trabajadores a encontrar nuevo empleo y a reducir la necesidad del gasto en medidas pasivas. Sin embargo, por sf mismas esas medidas no aumentan el empleo. Para que esos mecanismos re­sulten eficaces en funcion del costo, deben ser tem-

porarios, bien orientados y concebidos con objeto de minimizar los disuasivos para trabajar.

Los planes de obras publicas, que constituyen una alternativa promisoria a los mecanismos pasivos, han demostrado su eficacia en paises como Chile y la India. La experiencia demuestra que esos mecanis­mos deben pagar salarios inferiores a los del mercado, a fin de no sustraer empleados del sector privado y mantener su sustentabilidad financiera. Ahora, en Europa central y oriental se recurre a los program as de obras publicas para combatir el desempleo y reha­bilitar la infraestructura social basica.

Menos promisorios, en ciecto modo, son los mecarusmos de microempresas, capacitacion y agen­das publicas de empleo. La experiencia de los paIses de la OCDE sugiere que el potencial de resultados de los mecanismos de microempresas que promueven el empleo independiente es limitado. Ineluso progra­mas bien concebidos han atrafdo, a 10 sumo, al 5% de los desempleados. La capacitacion para ayudar a los trabajadores a adquirir nuevas aptitudes tambien puede parecer atractiva, pero es costosa y no tiene posibilidades de rendir grandes beneficios en economfas estancadas 0 en declinaci6n. Hechos re­cientes en Hungrfa y Polonia indican que los que en­cuentran trabajo, 10 hacen sin haber estado antes de­sempleados y los que carecen de empleo son ignorados por las firmas privatizadas. Si esta tenden­cia se generalizara, limitarfa considerablemente la ca­pacidad de las agencias de empleo para prestar asis­tenda a los desempleados.

efectos negativos sobre los incentivos para d mercado laboral. En los

paises en desarrollo, don de abunda la mana de obra no cs cciali d pr~duce una compensacion entre la i " d f Zd dJ J' gundad y eJ mam ' . e evaClOn e 10 ' vorecer una c0111b' efll~lento de costos b . ~ estandJ.~flll i

manda de 111 In

JCIon depT! d ~os de 1h l~! '1 ano de ob 0 UCto ~llaaO J q rA

Ta, £/ fall] Y teClJOh I ue Of vt, eato dt . oglJA VI)

e ~ rO' q n2 W e0p~A PIQ~ h. I'~ l

I~

POLITICAS DE MERCADO LABORAI;

buenos, mediante la promocion de mejores beneficios y seguridad en el empleo para pequefios grupos de trabajadores, ayuda a los que forman parte de la estructura pero puede reducir el empleo en eI sector formal, manteniendo a quienes estin fuera de esa estructura -general mente los

pobres-- en empleos de baja productividad en el sector no reglamentado.

Las condiciones de trabajo. Las leyes de seguridad y salubridad labo­

rales protegcn a los trabajadores de riesgos ocupacionales y ambientales

como la exposi¢ion a qUlmicos toxicos, y esta proteccion es particular­

mente nece~ari~ para grupos vulnerables como las mujeres embarazadas,

los carentes de ¢ducacion y los trabajadores que no tienen poder de ne­

gociaci6n. Las ttagedias industriales -como la ocurrida en Tailandia en

1993, .=n la cu<j.l perecieron 102 trabajadores, en su mayoria mujeres,

atrapaclos en urla fibrica que se incendi6-- ponen de relieve la necesi­

dad de normas de seguridad minimas en todos los paises.

La seguridadien el empleo. Los gobiernos deben encontrar un equilib­

rio entre la proreccion a los trabajadores frente a las cesandas arbitrarias

y el otorgamiento de margen de maniobra a los empleadores para des­

pedir a los trabajjadores innecesarios 0 a aquellos cuyas aptitudes no sean

las requerid.lS, a fin de ajustarse al cambio de las condiciones del mer­

cado. Bajo las leyes actuales, en muchos paises se considera injustos los

despidos por ratones economicas: el proceso de despido es engorroso y a

rnenudo haee djffcil que las empresas sigan siendo lucrativas. Esto puede

tornar a los em!"leadores reacios a contratar, hecho nocivo para el creci­

rnientc del mer\:ado laboral. EI Brasil y el Peru han procurado enfrentar este problema creando fondos para el pago de despidos, financiado me­

diante contribuciones de los empleadores, con compensaciones pa­

gaderas cualquiera sea la causa del despido. En Chile, todas las cesantfas

por in:ciativa qel empleador requieren que eI empleado perciba una

compensaci.Sn ~fnima. Como en otros paises, el empleado tiene dere­

(ho a demand~r al empleador, pero Chile tiene un regimen de reglas

transPclrentes p:!tra determinar si un despido es injusto, en cuyo caso el empleador debq abonar prestaciones por despido adicionales.

La seguridadlsocial. Tanto los paises en desarrollo como los industria­

les usan el seguro de desempleo como una alternativa al pago de com­

pensacon por despido, para brindar a los trabajadores una red de se­

guridad social durante los cambios de empleo. Los sistemas de seguro de

desempleo tambien pueden facilitar una mayor compatibilidad entre los

empleados r las empresas. Empero, pueden distorsionar las actitudes de

empleados y empleadores -prolongando la duracion media del desem-

EI fomento de mejores

beneficios y seguridad en el

empleo para los trabajadores

delsectorformalpuede

perjudicar a los del sector no

reglamentado -general mente

los pobres.

35

----------~,-~-----.---------------

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

EI mejor diseiio de los

sistemas de seguridad social

puede reducir las

repercusiones negativas

en el empleo.

pleo, ampliando las posibilidades de que los empleadores dispongan ce­santias temporarias y multiplicando las variaciones en el nivel de em­

pleo. Es posible reducir las distorsiones si los regimenes de seguro no se financian con fondos generales del gobierno sino por medio de aportes de los empleadores fijados conforme a la experiencia. En los Estados Unidos, los empleadores que despiden con mayor frecuencia son los que

pagan las primas mas altas. Puede minimizarse los disuasivos para que los desempleados busquen trabajo, limitando eI monto y duracion de las prestaciones y fijando criterios estrictos para tener derecho a percibirlas. En la Republica Checa, mediante la imposicion de criterios de elegibili­

dad mas rigurosos y la reduccion de la cuantfa y duracion de las presta­ciones por desempleo, se logro en 1992 mantener una tasa de desempleo baja y aumentar el empleo remunerado.

En los paises de ingreso mediano, los impuestos de nomina financian los programas de jubilaciones y seguro de salud. En esta materia, las tasas

tributarias elevadas -62% de los sueldos en Hungria y 43% en el Brasil- pueden desalentar el empleo. Las sufragan las empresas, yen ese caso elevan los costos de mano de obra y reducen la demanda de esta puesto que se pierde competitividad internacional y las firmas se vuelcan

hacia tecnologias de mayor uso intensivo de capital, 0 determinan sueldos menores para los trabajadores. Ademas, el deseo de evadir esas normas im­pulsa a firmas y trabajadores a desplazarse al sector informal, donde el acceso deficiente al credito y a otros insumos reduce la productividad.

EI mejor disefio de los sistemas de seguridad social puede reducir esas

repercusiones negativas en el empleo. En general, los sistemas deben fijar beneficios modestos a fin de mantener un nivel bajo de triburacion. Asimismo, la existencia de una relacion nitida entre los aportes y las prestaciones puede ayudar a que los trabajadores consideren sus con­

tribuciones como parte de su regimen de compensaciones mas que

como un impuesto. Chile, Malasia y Singapur han usado con buenos re­

sultados esos impuestos para financiar los sistemas individuales de jubi­

lacion. Los planes de pensiones dirigidos por los empleados, comunes en

muchos paises, pueden limitar la movilidad laboral, puesto que los tra­

bajadores pierden los aportes acumulados cuando pasan de un empleo a otro. Este disuasivo se elimina mediante el establecimiento de un sis­

tema nacional de jubilaciones 0 la promulgacion de leyes que garanticen

la conservacion de los beneficios jubilatorios acreditados.

La proteccion de los grupos vulnerables. Si bien los mercados laborales flexibles son esenciales para el crecimiento economico, la simple ecuacion

POLITICAS DE MERCADO LABORAL

de: mayor flexibilidad con menos intervenci6n del gobierno es imper­fecta. Para los gobiernos constituye un deber moralla protecci6n de los

trabajadores cuyo poder de negociaci6n sea debil. A menudo la legis­laci6n es insuficiente y es necesario complementarla mediante interven­

ciones direct,lS en favor de esos grupos. No pueden usarse las leyes de

salado minimo, seguro de desempleo y seguridad en el trabajo para ayu­

dar a los trabajadores rurales ya los del sector informal que configuran

la mayoda de los pobres en los palses en desarrollo. No obstante, los pro­

gramas de empleo financiados con los ingresos fiscales generales, como

el Sistema de Garanda de Empleo, de la India, y el programa de obras

pllblic~ de Chile, pueden coadyuvar a que los hogares pobres tengan se­

guridad en cuanto a sus ingresos. AGETIP, una agencia privada sin fines

de lucro, del Senegal, establecida con objeto de llevar a cabo las inver­

siones del gobierno en infraestructura, tambien ha colaborado en la

creaci6n de lin mercado para la mano de obra no especializada y en el

aliento a los pequefios empresarios.

La mujer en e! mercado !aboral. Es posible elaborar las leyes que atien­

dan las circunstancias especiales de la mujer, de manera que no au­

men ten indebidamente los costos de emplear a mujeres frente a los de

los hombres. La licencia y las prestaciones por maternidad alivian las

exigencas Hsicas y financieras que enfrentan las mujeres embarazadas y

las nueyas madres, pero cuando son los empleadores quienes financian

ews beneficios, aumenta el costo de la mano de obra femenina y esto

puede lIevar a que se discrimine contra las mujeres al contratar personal

o a que se les pague remuneraciones mas bajas. Una alternativa promiso­ria es hacer que todos los empleados y empleadores contribuyan a un

fondo ce seguridad social que preste apoyo a las embarazadas y mad res lactantes durante sus ausencias del trabajo.

Algunas leyes, que aparentemente no son discriminatorias en contra de la mujer, pueden tener precisamente ese resultado. Las restricciones

en cuar:to a la duraci6n de los contratos temporarios -cuyo objeto es

nforzar las lcyes relativas a beneficios no salariales y seguridad en el em­

pieo para los trabajadores permanentes- inadvertidarnente pueden per­

judicar a las mujeres. Estas entran y salen de la fuerza laboral y cambian

de sector con mas frecuencia que los hombres y, por esta razon, esas

re:stricciones pueden hacer que los empleadores se inclinen por la con­

trataci6n de hombres.

Por ende, la legislacion que protege a las trabajadoras debe tomar en

cuenta los aspectos beneficiosos y los efectos negativos. Cuando la legis-

Es posible elaborar las leyes

que atiendan las

circunstancias especiales de la

mujer, de manera que no

aumenten indebidamente los

costos de emplear a mujeres

frente a los de los hombres.

37

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

La educacion de la mujer y el

mejoramiento de su estado de

salud, asi como los programas

de poblacion, pueden ayudar a

atenuar el trabajo infantil.

lacion es eficaz, es posible que ayude a la mujer en el sector protegido

donde se encuentra a los trabajadores en mejor situacion. El gobierno

tambien puede hacer mas en cuamo a la provision de trabajo con baja re­

muneraci6n para las mujeres pobres. Los programas de obras publicas en

Mrica, bien concebidos, han aumentado la participacion de la mujer en

la fuerza laboral (vease el Recuadro 7).

El trabajo infantiL El trabajo infantil, una de las manifestaciones mas

abrumadoras de la po breza, se ha generalizado en muchas partes del

mundo, especialmente en la agricultura. Por 10 general, contribuye a re­

ducir la pobreza de los hogares, pero a costa de la educacion de los nifios

y de su bienestar futuro. La incertidumbre en materia de ingresos, el

Recuadro 7 La participdcion de la mujer en las obras publicas

RECIENTES PLANES DE OBRAS PUBLICAS EN BURKINA FASO,

Burundi, Rwanda, Sudan, Tanzania y Zambia, indican que es po sible eliminar los obsticulos para que la mujer trabaje fuera del hogar. In­cluso programas de mejoramiento de carreteras, desarrollo de riego y otros proyectos de construcci6n que no se consideran trabajo dpico de la mujer, han atraido fuerzas de trabajo constiruidas hasta por un 60% de mujeres.

Los responsables de esos proyectos, reconociendo que las posibili­dades de que los interesados visiten los sitios de trabajo 0 los centros administrativos son menores entre las mujeres que entre los hombres, emprendieron intensas campafias de publicidad en los medios de co­municaci6n para informar a aquellas que habia ocupaci6n disponible en proyectos publicos. Cuando se llevaron a cabo reuniones publicas, se concedi6 a las mujeres tiempo suficiente para reorganizar sus ac­tividades caseras y obtener permisos de sus maridos y sus padres. Los programas de obras publicas lograron resultados especialmente auspi­ciosos en cuanto a la contrataci6n de mujeres cuando las tareas que debian realizar eran similares a las que la mujer cumple en el hogar 0

en la agricultura. En proyectos de repoblaci6n forestal en Rwanda y Sudan, por ejemplo, se contrat6 a mujeres para atender viveros. Esto tambien ayuda a ajustar la forma y frecuencia de remuneraci6n a las preferencias de la mujer. En el Niger las mujeres prefieren que se les pague con alimentos, 0 una combinaci6n de estos y efectivo, al fin de cada jornada, porque esto les permite atender de inmediato las necesi­dades de supervivencia de sus familias.

,' .... --______ .. ;0.""'"' ___ ""A .. ~I!lmt~~

1-,1 POLITICAS DE MERCADO LABORAL

tamafio de los hogares y las oportunidades escolares, son determinantes dave de la oferta de mana de obra infantil. Son menores las posibili­dades de que las criaturas de los hogares mas numerosos concurran a la .escuela y mayores las de que trabajen en su casa, razon por la cualla edu­

caci6n de la mujer y el mejoramiento de su estado de salud, as! como los programas de poblacion, pueden ayudar a atenuar eI trabajo infantil, co­laborando con la reducci6n del tarnafio de las familias. Acaso sean nece­

sarios los incentivos financieros -como los estipendios para compensar alas familias por la perdida de su mana de obra infantil- con objeto de convencerlas de que envfen sus nifios a la escuela.

La fJromocion de un crecimiento econ6mico equitativo, reduciendo la pobreza y' eI riesgo para los ingresos, aumentando la asistencia ala es­euela lespecialmente de las niiias) y reduciendo la fecundidad deseada ,;on, todos, factores de una posible reducci6n del trabajo infantil a nive­

les que la legisladon pueda tratar. Deben adecuarse las leyes en la mate­

ria a fa capacidad institucional y administrativa de cada pals, y atender aspectos exrremos del trabajo infantil, como la prostituci6n de nifios, eI trabajo forzado y eI trabajo en condiciones peligrosas.

La refomla del empleo y la remuneracion en el sector publico

D EBIDO AL EXCESO DE PERSONAL, UNA PROFUNDA IRONIA

caracteriza el empleo en el sector publico de muchos palses en desarrollo: la cuenta general de sueldos es demasiado alta

aunque las remuneradones son demasiado bajas. Los gobiernos, en­frentados a la necesidad de practicar cortes fiscales, mantienen, e induso aumentan, el numero de empleados, pero dejan que los sueldos reales

dedinen. EI exceso de personal en eI sector publico agobia los pre­

supuestos de los gobiernos y puede absorber recursos sumamente nece­

sarios para los servicios de educacion y salud. La polltica de sueldos bajos

tambien puede fomentar la busqueda de ingresos adicionales, los em­

pleos luera de horario y la corrupci6n de los fundonarios publicos -re­

duciendo su productividad y la de los empresarios. Otro problema rela­

donado con la paga de los empleados publicos, es la compresion de los sueldos en todas las categorias de especializad6n, que toma diffcil para

[os gobiernos atraer administradores idoneos.

39

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

La mejor fonna de reducir la

cuenta de sueldos del gobierno

es restringir el crecimiento del

empleo publico.

40

La mejor forma de reducir la cuenta de sueldos del gobierno es res­

tringir el credmiento del empleo publico. En general, los gobiernos no deben partidpar en actividades comerciales. Cuando la privatizadon

provoca despidos en masa, es necesario que los gobiernos fadliten la transicion al nuevo empleo -por ejemplo mediante programas tempo­rarios de obras publicas 0 formulas de compensacion. En Chile, despues

de la privatizadon de 200 de un total de 260 empresas public~." en 1974, Y en respuesta a una recesion economica, el gobierno lanz6 pro­gramas de obras publicas. En solo un ano el empleo en esos planes paso

de cero a mas de 15% del total del empleo publico. Versiones en menor escala de esos programas subsistieron por mas de 10 anos hasta que, tl­nalmente, se asento la recuperacion de la economia. En la Argentina,

una formula sustancial de compensaciones para los trabajadores afecta­

dos facilito la privatizacion de los ferrocarriles. Las polfticas economicas acertadas y un mercado laboral con buen fun­

cionamiento, son esenciales para el credmiento y la generadon de empleo, pero tambien 10 son las inversiones en capital humano, que pueden rendir

benefidos de largo a1cance para el individuo y para la sociedad.

.. _-, -".'~., ---

CAPITULO 6

El desarrollo del capital humano

'\ ESTABILIDAD ECONOMlCA, LA ESTRUCTURA DE IN­

centivos apropiada, una economfa abierta, mercados la­borales con buen funcionamiento y eI acceso a los merca­dos mundiales proveen las bases necesarias para un

desarrollo economico y social provechoso, pero los paises tambien necesitan capital humano para desarrollarse. No

hay una opdon entre capital humano y poHticas economicas acertadas

--ambos son necesarios. Durante los arros sesenta y setenta muchos paises ignoraron eI entorno politico mientras hadan grandes inversiones

en capital material. Generalmente las tasas de rentabilidad de esas inver­sionesueron baias e, incluso, negativas. Como ocurre trarandose del ca­

pital rr.aterial, las inversiones en las personas solo sedn productivas si eI marco politico c institucional dentro del cual se producen esas inversio­

nes es propicio para eI desarrollo. AI decir reciente de Gary Becker, Pre­mio N~)bel de Economfa, "Si solo se invierte en capital humano, no se obtendran resultados mientras se tenga un mal sistema econ6mico. Si se tiene un buen sistema y se descuida eI capital humano, tam poco se obten­ddn resultados. Pero si se atiende ambos aspectos, se lograra mas produc­tividad que con cualquiera de los componentes tornados por separado".

Las inversiones en educacion, salud, nutricion y planificacion fami­

liar COl1stituyen una de las daves del crecimiento economico y el pro­

greso social. Crean conocimientos, amplian las aptitudes y mejoran la

salud --el capital hurnano es esencial para sustentar el crecirniento eco­

nornico, e1evar los niveles de vida y enriquecer la vida de las personas.

Ademls, son tan escasos los bienes que poseenlos pobres, que invertir en

el perfeccionamiento del capital humano es, a rnenudo, la mejor forma

de equiparJos para que aumenten su productividad. Esas inversiones,

mas alia de los frutos individuales, tambien benefician a la sociedad. La

Las inversiones en educacion,

salud, nutricion y planificacion

familiar constituyen una de las

claves del crecimiento econo-

mico y el progreso social.

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

generalizacion de la capacidad para leer y escribir, por ejemplo, fortalece las instituciones de la sociedad civil y de la administracion del estado.

Capital humano para niveles de vida mas altos

LAS INVERSIONES EN EDUCACION, ESPECIALMENTE EN ENSE­

nanza primaria, impulsan el crecimiento economico. Un estudio reciente del Banco Mundial, titulado The East Asian Miracle: Eco­

nomic Growth and Public Policy (EI milagro de Asia Oriental' el creci­miento economico y las politicas oficiales), muestra que el factor singular mas importante del milagro de encauzar a los paises por una senda de

crecimiento economico ripido y sostenido fue la matrkula primaria, que si no lIego a ser universal estuvo muy proxima a serlo. La escolaridad primaria universal dio a esos paises una ventaja decisiva con respecto a

otros. En 1960 los niveles de ingresos de Pakistan y Corea eran casi igua­les, pero en 1985 el PIB per capita de Corea habia pasado a ser casi tres veces mayor que el de Pakistan. En gran medida, esta evolucion se ex­

plica por la diferencia entre las tasas de matrkula en la escuela primaria de ambos paises. En 1960 menos de un terdo de los ninos en edad esco­lar asistfan a la escuela en Pakistan, mientras que en Corea casi rodos es­

taban inscritos. Los beneficios de la educacion son evidentes para los individuos. La

educacion amplia la capacidad de la persona para usar mejor la tecnolo­gfa y los insumos, aprovechar la informacion nueva y adaptarse al cam­bio con mayor eficacia. Para los varones de Cote d'Ivoire un ano adicio­

nal de escolaridad significo un incremento de ingresos de 12%, luego de

controlarse orros facrores. En Ghana, Malasia y el Peru, un ano adicio­

nal de escolaridad elevo la produccion de los agricultores del 2% al 5%, luego de controlarse el ramano de los establecimientos, los insumos y las

horas de trabajo. En Tailandia, las posibilidades de que los agricultores

adoptaran nuevos fertilizantes eran tres veces mayores entre los que ha­

bian cursado cuatro anos de escuela 0 mas, que entre los que solo habfan

completado de uno a tres anos.

La educacion influye poderosamente en la productividad de la mujer.

En la agricultura, el rendimienro de un ano adicional de educacion de

las mujeres puede alcanzar al 15% en los lugares donde se ha adoptado

tecnologfa moderna -porcentaje casi igual al de los hombres. Las mu-

., .. ---------"" .. -----~

----11----

EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO

jeres educadas tambien son mas productivas cuando se trata del cui dado del hogar. Encuestas demograflcas y de salud realizadas en 25 paises en desarrollo mostraron que la mortalidad infantil es aproximadamente 15% mas baja cuando la madre ha cursado de uno a tres anos de escuela.

En materia de menor fecundidad y de mortalidad infantil y materna, la influencia de la educaci6n de la madre es tan considerable, que un ano

adicional de ensenanza primaria para mil mujeres de la India costani US$32.000 pero rendira un beneficio social de US$52.000 (una vez consid'~rado ellapso entre la epoca en que las nifias reciben su educaci6n yel momento en que crecen y se convierten en madres). Asimismo, los beneficios sociales de la educaci6n de las ninas de Kenya y el Pakistan denen la magnitud suficiente para sufragar los costos de la inversi6n, aun antes de incluir los beneficios de la educaci6n materna para la salud de los ,ldultos (incluidos los maridos y otros familiares adultos) y para las actividades mercantiles.

El mejoramiento de la salud y la nutrici6n tambien puede rendir be­neficios sociales y econ6micos sustanciales. Las personas mas sanas y mejor alimc'ntadas pierden menos dias de trabajo, son mas productivas en su t~mpleo y su vida laboraI es mas prolongada. Un mejor nivel de salud tambien permite que las personas organicen las actividades econ6-

micas de m.mera mas productiva. nejor grado de salud y nutrici6n es tambien provechoso para la ge­

neraci()n siguiente -en virtud de sus efectos en el desarrollo intelectual y fisico de los ninos, que luego influid. en su productividad como adul­lOS. EI entorno hogareno de un nino es fundamental: la mala alimenta­cion, el saneamiento deficiente, el acceso limitado a la atenci6n de salud y la ausencia de estfmulo intelectuaI, se conjugan para reducir el poten­cial del nino cuando llega a la edad adulta. En China y Tailandia, los ninos cuya altura es menor de la que corresponderia a su edad, que es un sfntoma claro de malnutrici6n, general mente se hallan rezagados con

respecw al grado que alcanzan normal mente sus coetaneos. Algunos es­

tudios sugieren que la altura de un nino a los cuatro anos de edad de­

pende profundamente de las condiciones previas de nutricion y salud y

que esa medici6n temprana constituye un pronostico preciso de la altura

que alcanzara cuando sea adulto.

Los beneficios de una mejor salud se manifiestan en la escolaridad.

Los nit'ios mas saludables concurren a la escuela con mas regularidad y estin mejor dotados para mantenerse a tonG con sus tareas escolares, y

ambas ventajas mejoran su rendimiento escolar. En Jamaica, el puntaje

La educaciOn influye poderosa-

mente en la productividad de

la mujer.

EI mejoramiento de la salud y

la nutricion tambian produce

beneficios para la generacion

siguiente.

43

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

44

obtenido por nmos afectados por triquinosis, antes de recibir trata­miento, result6 15% inferior al de sus condiscipulos sanos. Una vez tra­tados, su rendimiento lleg6 a ser casi igual al de los demas.

La salud de los adultos tambien afecta la escolaridad infantil. El falle­

cimiento 0 la enfermedad de un adulto puede precipitar el abandono de la escuela por parte del nino. La perdida de ingreso en el hogar puede hacer mas dificil para la familia costear la ensenanza, yacaso el nino deba asumir responsabilidades hogarenas que antes recafan sobre la persona fallecida 0 enferma -problemas agravados por la difusi6n del SIDA.

La inversion en las personas

EN 1990, MAS DEL 75% DE LOS 450 MILLONES DE NIKOS DE EDAD

escolar que habia en el mundo asistian a la escuela, cuando diez anos antes 10 hacia apenas el 69%. La matrkula en la ensefianza

secundaria y superior tambien creci6 y los indicadores de salud mejora­ron significativamente. En 1960 la mortalidad infantil en la mayoria del mundo en desarrollo era superior a 175 ninos por cada mil de uno a cua­tro afios de edad. Alllegar 1990, tasas de esa magnitud persisdan prin­cipalmente en partes de Africa.

Esta evoluci6n no es motivo de com placencia. EI progreso no ha sido igual en todos los paises ni entre los grupos de un mismo pais. El nu­mero de ninos en edad escolar no matriculados en la escuela primaria sigue siendo elevado -130 millones en 1990, en su mayo ria en paises y familias de bajos ingresos. En cada cohorte de nifios que comenzo a asis­

tir a la escuela a comienzos de los anos ochenta, menos del 80% siguio

haciendolo hasta el cuarto ano y solamente el 67% complet6 el cido de

ensenanza primaria. Debido a las malas condiciones de las escue/as,

grandes grupos de alumnos salen de elias con un nivel academico defi­

ciente -y cuando llegan a la edad adulta no aprovechan en toda su ex­tension los beneficios de haber asistido a la escuela.

En materia de salud, tambien es mucho 10 que queda por hacer. En

1990, en e/ mundo en desarrollo murieron casi 12 millones de ninos menores de cinco anos. El 25% de esos fallecimientos guardo relaci6n

-directa 0 derivada de enfermedades infecciosas serias- con dietas

.inadecuadas. Casi la mitad de las muertes de ninos pequenos se debio a

enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias agudas, sarampi6n y

""""""--,,,,,,_. ----g""~-UM-I"';f----... ~~"'

EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO

malaria -problemas para los cuales existen medidas de prevencion y rratamiento batatas y de facil administracion. Los embarazos inoportu­nos tambien cdnstituyen una causa de los fallecimientos entre los nifios pequeiios. Encuestas realizadas en 25 paises en desarrollo sugieren que si

se aplazaran los embarazos consecutivos y con escasa separacion entre sf

hasta que las madres realmente desearan tener hijos, la mortalidad en

eSOS pafses se reducirfa 20%.

Entre los adultos, las enfermedades contagiosas siguen siendo dema­

siado frecuentej;. La malaria y la tuberculosis registran un auge, agravado

por la evoluci6l!l de microbios resistentes a los medicamentos. Durante el decenio anterior, el SIDA surgio como una nueva y seria amenaza para la

salud y en Africa al sur del Sahara la epidemia puede anular facilmente los

progresos obtel!lidos en el pasado en cuanto a esperanza de vida. En la

mayoria de los paises en desarrollo el envejecimiento de las poblaciones

plante a obstaculos adicionales al aumentar la gravitacion de las enferme­

dades no contagiosas, como los ataques cardlacos y cerebrales, yel mal es­

tado de salud rdacionado con el consumo de alcohol y tabaco.

Los gobiernos rienen, por ende, la responsabilidad de invertir en fa

educad6n y l;~ salud de sus pueblos. Los mejores resultados en este

campo corresponden a los gobiernos que canalizan los recursos publicos

hacia los servidios haStCOS de educaci6n y salud -y prestan atenci6n a

las necesidadesde los grupos de bajos ingresos y orros que esten en situa­

ci6n desventaj<l>sa. Los gobiernos pueden actuar como catalizadores a fin de movilizar contribuciones privadas para el perfeccionamiento del capi­

tal humano ~especialmente facilitando la diversidad y la competencia

en el financiamiento y provision de servicios. Asimismo, pueden fomen­tar el desarrollo de los sectores de salud y educacion difundiendo infor­

macion esencial ace rca de la gestion de los proveedores, dictando regla­

mentos rransparentes para la actividad del sector privado yestableciendo mecanismos dt financiacion de estudios y segutos de salud.

Educacion

EN LA Mjl\YORIA DE LOS PAISES EL GASTO PUBLICO EN EDUC'.A

cion es sustancial: representa casi la mitad del gasto total en edu­

cacion en los paises de ingreso bajo y del 70% al 80% en los de

ingreso medialilo y alto. A menudo constituye el rubro mas importante

Casi la mitad de las muertes

de niiios pequeiios se debio a

enfermedades para las cuales

existen medidas de prevencion

y tratamiento baratos y de

fcicil administraciOn.

45

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

Muchos paises podrian obte-

ner mayores logros en materia

de educacion con un nwel de

psto publico igual, 0 inferior.

de los presupuestos publicos y en 1990 represento, como promedio, el 16% del gasto gubernamental, 0 el4,3% del ingreso nacional en los pai­ses en desarrollo. En un plano teo rico no existe una proporcion ade­

cuada del PNB 0 el gasto publico que deb a dedicarse ala educacion, pero

muchos paises pueden lograr en esta materia mas con un monto igual 0

menor de gas to publico, concentrando este en los niveles mas elementa­

les de ensefianza y aumentando la eficacia en el uso de los recursos, me­

diante una mayor dependencia de la financiacion privada en los niveles de ensefianza superior.

Para profundizar el concepto del uso eficaz de los recursos, comparese

el gasto publico en educacion como porcentaje del PNB con las tasas bru­tas de matricula para un grupo de paises (vease el Grafico 1). Pese a las limitaciones que supone el uso de tasas brutas, esa comparacion interna­cional ayuda a identificar los paises donde el gasto publico pareciera fo­mentar niveles relativamente bajos de formacion de capital humano.

Gratico 1 Un nivel mas elevado de l asto publico en educaci6n

no siempre significa una mayor tom aci6n de capital humano

iasa de matricula, de 6 a 23 aiios de edad

80

Jordania. 70

Ecuador.

Filipinas. .Siria

Egipto ~

• "ITunez 60

Co~ombia. Bolivia

• • 50 EI Salvador Camerun

40 • . Guatemala

30

20

10

o 1,0 2,0

• Tailandia

• Senegal

3,0 4,0

Honduras • Jamaica

Marruecos

• Mauritania

5,0 6,0 7,0

Gasto como porcentaje del PNB

8,0 9,0

Zimbabwet'

10,0 11,0

Nota: EI grafico comprende paises con un PNB per cipita de US$500 a US$1.500 en 1990. Fuente: Mingat y Tan (1994).

""IQ4AIjJj"~"'--------''''i --_ ... """"""'~'"

EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO

Mauric:mia y Marruecos, por ejemplo, muestran resultados especial­mente pobres a pesar de un elevado gas to publico en educacion. Este es muy ineficaz comparado con el de Jamaica y Jordania. De la misma f4)rma, Camerun, El Salvador y Tailandia son ineficaces comparados con

el Ecuador y Siria. Estas comparaciones muestran tambien que en algu­

nos paises el gasto publico es reducido en relacion con los promedios in­

ternacionales. En Guatemala, por ejemplo, el gasto publico pareciera ser

relativamente comparado con los de Mauritania y el Senegal, que

tienen resuhados peores pero dedican una porcion mas elevada del PNB

al gas to publico en educacion. En algunos paises africanos la distribu­

cion de los recursos es tan ineficaz que se calcula que la generacion ac­

tual de escolares completara apenas entre la mitad y un tercio de los arros

de escuela que terminaran los aiumnos de otros paises africanos con un

gasto publico en educacion y PNB per cipita similares.

La educacion superior muy subvencionada absorbe, generalmente,

un gran volumcn de gasto publico y deja un magro saldo para la ense­

[LanZa prima ria, 10 que consrituye una frecuente distribucion erronea de

los recursos. En Mauritania, el 57% del gasto publico en educacion su­

periorie asigna a ayuda para los estudiantes y en el 5enegalla propor­cion asdende a144%. Tambien en la India el grueso del gasto publico en

educaci6n sc ha asignado a sustentar Ia ensenanza superior, altamente

subvencionada. Este patron no es equitativo -porque generalmente los

estudiantes de la ensefianza superior provienen de los grupos de mas altos ingresos. Es tam bien derrochador -porque las subvenciones ocu­

pan ellugar del gasto privado. El aumento de la financiacion privada para la ensefianza superior quiza

no sea bien vista poIfticamente, pero Ia experiencia de varios paises de­

muestf;l que es posible ponerlo en practica. Entre 1980 y 1990 la pordon

de los costas ordinarios de la ensefianza superior financiada por medio del cobra de m3trlc'llias ascendio de 23% a 43% en Corea, de cera a 21 % en

Viet Nlm, de U% a 25% en Mexico, y de 8% a 16% en Costa Rica. 5i

las becas selectiyas y los prestamos para estudiantes acompanan a los au­

mentm de las matrfculas, estos no tienen por que perjudicar a los estu­

diantes meritorios que provengan de familia.<; de bajos ingresos.

EI reencauzamiento del gasto hacia la ensefianza primaria es sola­

mente un primer paso para obtener mejores resultados educacionales

-tambien debe hacerse un uso eficaz de los recursos. En muchos pafses

es posible mejorar la cali dad de la ensefianza con un aumento de las in­versiones en textos y otras materiales didacticos. El mejoramiento de las

47

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

Los gobiernos pueden ampliar

el acceso ala educacion

derogando las vedas para la

enseiianza privada.

condiciones materiales de las escuelas primarias es, tambien, una priori­dad, especialmente donde la ausencia de instalaciones sanitarias puede

disuadir a los padres de enviar a sus hijas a la escuela. Ademas, en ciertas circunstancias, la provision de becas puede alentar a que los padres de

bajos ingresos matriculen a sus hijos, espedalmente las nifias. Otras vias promisorias para lograr un mejoramiento son la educacion a temprana

edad, la capacitacion periodica de los maestros en ellugar de trabajo y la instruccion radial interactiva para complementar la ensefianza cuando los maestros carecen de nociones sobre determinada materia.

Los gobiernos pueden amp liar el acceso a la educacion derogando prohibiciones aplicables a la ensefianza privada. En Tanzania esta simple medida, por sf sola, abrio cauce a un crecimiento explosivo de la matrf­

cula en las escuelas secundarias hasta el punto de que actualmente esta es

mas numerosa en las escuelas privadas que en las publicas. Puesto que muchos establecimientos docentes poseen autonomia financiera, poco es 10 que cuesta al gobierno esta expansion de las oportunidades de edu­cadon. Dentro del sistema escolar publico resulta ventajosa la descentra­

lizadon y la delegadon de la auto rid ad para adoptar decisiones en las co­munidades y las escuelas.

La educacion de las nifias es fundamental para quebrar un drculo vi­cioso de ignorancia, enfermedad y pobreza, configurando en su lugar un drculo probo de aprendizaje, mejor alimentacion, buena salud y desa­rrollo sustentable. Las barreras que se oponen ala educacion de las nifias generalmente son de indole cultural, religiosa y economica y, por esta razon, para abatirlas es necesario emplear diversos metodos (vease el Re­cuadro 8).

Salud

Los PAISES EN DESARROLLO GASTAN CASI EL 5% DE SU INGRESO

nacional en salud y la mitad de ese gasto corresponde al gobierno.

Como en el caso de la educacion, entre los paises existen diferen­

cias sustanciales en cuanto a la eficacia con que se distribuyen los recur­

sos. A menudo hay poca 0 ninguna reladon entre el volumen de recur­

sos dedicados a la salud y los resultados que se obtienen (vease el Gnifico 2), China, por ejemplo, gasta un punto de porcentaje menos de su PIB

que otros paises que han alcanzado el mismo grade de desarrollo (me-

:;* Ai A £ $ !f'WCt 4 $"'1 ...... ~ ..

EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO

-1-·····

ReCUadrols EI mejoramiento del acceso de las ninas ala educaci6n

LA .'v1ANERA MAs ACERTADA DE ME]ORAR LA EDU­

cadon paraJ'las nifias consiste en mejorarla para todos, porq e el acceso de las nifias a la ensefianza formal aumenta a medida que crecen las oportunida­des de educa~ion en general. La experiencia recogida durante los anos ochenta en paises como Burundi, el Senegal, U~nda y Zimbabwe muestra que el mejo­ramiento universal del acceso a la educacion incre­menta la prOt' orcion de nifias matriculadas.

Las tasas e deserci6n y repetici6n son altas en mu­chas escuelas Iprimarias, de modo que los paises deben pagar por nt\eve afios de ensefianza para obtener un alumno que ;tpenas ha completado el quinto grado. Pocas naciones pueden sobrellevar esta ineflcacia, que representa h::lsta el 30% de muchos presupuestos de ensefiall7..a primaria, si han de mejorar la calidad de la educadon -"y, especial mente, si han de aumentar el acceso de las nifias a ella.

Empero, l1inglin pafs con una baja rasa de matrf­cula femeninll puede depender exclusivamente de este

1 para aumentar el acceso ala educaci6n esta, porque no corregiri el desequili­Ie a las nifias con suficiente rapidez.

Debe haber, . en, una orientacion espedfica. Un inst to de politica basico es el aumento

de las plazas escolares espedficas para nifias. A me­nudo, si hay escasez de plazas, las pocas existentes se asignan pri fO a los varones. En Bangladesh, Chad, la India, e1 aquistan, el Senegal y el Yemen se han hecho esfue s especiales para ampliar las aulas 0

construir nu vas escuelas exclusivas para nifias. Otro inst umento de polftica es la reserva de algu­

nas plazas colares para las nifias --como se ha hecho en Ma awi, donde el gobierno aparta un tercio de todos los ugares en las escuelas secundarias para las nifias. T zan[a tiene una polftica similar.

La adicio 1 de plazas escolares puede ser insufi­ciente si no ay demanda de los padres y de la comu­nidad. En gladesh, Chad, Mali, Marruecos, e1

Pakistan y Papua Nueva Guinea, se ha incluido cam­pallas informativas sobre eI tema en proyectos finan­ciados por eI Banco Mundial.

Otros programas para orientar y aumentar eI ac­ceso de las nifias a la educaci6n son estos:

• Contrataci6n de mas maestras, a fin de atraer a las nifias a la escuela.

• Ofrecimiento de progtamas especiales de becas para nifias residentes en e1 medio rural, como los emprendidos en Bangladesh y Guatemala.

• Ofrecimiento de horarios escolares flexibles que permitan a las nifias combinar la escolari­dad con la realizacion de labores domesticas, a fin de atender el costo de oportunidad de su concurrencia a la escuela.

• Protecci6n de la intimidad de las nifias para dar tranquilidad a sus padres. La eflcacia de este metodo ha quedado demostrada en el Pa­kistan, donde las escuelas de nifias cuentan con instalaciones sanitarias apropiadas y paredes circundan tes.

• Construccion de guarderfas en las escuelas 0 en la vecindad de estas, para relevar a las nifias de la responsabilidad de cuidar de sus hermanos menores durante eI dia.

• Algunas medidas ajenas al sector de educaci6n tambien pueden promover la escolaridad fe­menina. En Nepal, el gobierno entreg6 a 15.000 familias cocinas a lefia que hacen uso eficiente del combustible y no despiden hurno, como parte de un programa para contener la deforestaci6n. El uso de estos artefactos redujo el tiempo que las nifias deben dedicar a reco­lectar lena para cocinar -10 que, a su vez, au­mem6 la matricula de nifias en las escuelas. En Marruecos, las tasas de matricula escolar de nifias en las zonas que cuentan con agua corriente es mas alta que en otras partes,

49

•• , __________________ 0. ____________ ___

EL FOMEN 0 DEL DESARROLLO SOCIAL

G(afie!} l G,ilStO !)ublico y esperam I de vida: la asignacion de los

ref:ursos i~S mas importante que el olumen de estos Desviaci6n de la esperanza de vida pre vista

10 C~ina

5

II> Singapur ill •

Siria

Sri Lanka

• • •

Mali

• India

•

-5 !!II Egipto

Estados Unldos.

-10

-5 -3 -2

Gha~auganda

"'zambia

-1 o

• Malawi

1 2 3 Desviaci6n del porcentaje previsto del PIB para gasto en salud

Fuente Infimne .wbre el Desarrollo Mundi,t/ 1993

4

dido conforme al PIB y al nivel de educaci6n), pero su esperanza de vida

es diez mos superior. En cambio, Malawi gasta en salud dos puntos de

porcentaje de su PIB mas que otros paises similares, pero la esperanza de

vida es cinco anos menor.

Hay buenas razones para sustentar la intervenci6n del gobierno en

salud, en general y en algunos campos especfficos. EI control de las en­

fermedades infecciosas (Ia tuberculosis, por ejemplo) es importante por

el am plio caudal de beneficios que rinde a la sociedad y porque, si da los

resultados debidos, representa una ayuda enorme para los pobres. Tam­

bien se justifica la inversion del gobierno en saneamiento y agua potable,

porque los beneficios, especial mente los de un mejor saneamiento, van

mas alia del entomo del usuario inmediato. Las malas condiciones sani­

tarias yel agua impura son responsables de algunas de las enfermedades

que afectan a los pobres. En aspectos como la prevenci6n de enfermeda-

5

..... -----_I11;_ •.• *'*Z"", ____ ~~"

EL DESARRO LO DEL CAPITAL HUMANO

des inhntiles 0 la provision de servicios de planincacion familiar, se jus­

tinea eI apoyo publico debido a la falta de informacion. Existen pruebas

fehacientes, por ejemplo, de la subestimacion sistematica del valor de la

vacunacion infantil.

Para mejorar las condiciones de salud, es necesario que los gobiernos

reencaucen los recursos hacia los servicios que rindan benencios a la

mayor cantidad de personas. Esto puede hacerse mediante el apoyo a:

• Servicios publicos esenciales, como los de vacunacion, prevencion

del SIDA, servicios de salud con base en las escuelas (induidos los

complementos micronutrientes), de informacion y servicios esco­

E;idos de planincacion familiar, programas para reducir el consum~

de tabaco y alcohol, y medidas reglamentarias, de informacion e

inversion publica selectiva para fomentar eI entorno residencial sa­

ludable (agua pura, saneamiento y recoleccion de residuos) .

• Un conjunto de servicios clinicos esenciales, cuya amplitud y com­

posicion depended de las condiciones epidemiologicas, las prefe­

rencias y los ingresos de cada pais. El conjunto debe comprender,

por 10 menos, atencion prenatal, servicios de planificacion fami­

liar, C<)ntrol de la tuberculosis y de las enfermedades transmisibles

sexual mente, atencion de las enfermedades infantiles mas comu­

nes y cieno tratamiento para infecciones menores.

En conjunto, los dos regfmenes de servicios pueden costar US$12

por persona al ano en los paises de ingreso bajo (0 el 3,4% del ingreso

per capita) y US$22 por persona al ano en los paises de ingreso media­

no (0 el 0,9% del ingreso per capita). Muchos paises podrfan hacer

frente a estos costos si fuera mayor su dis posicion a reducir los gastos mi-

y sustraer recursos a servicios que benencian principalmente a

quienes disfrutan de una buena posicion.

Par:l obtener mejores resultados tambien es esencial una mejor admi­

nistraci6n. En d sector publico, la descentralizacion administrativa y de

la autoridad presupuestaria, y la contratacion extema de servicios, por

ejemplo, pueclen reducir los costos sin desmedro de la prestacion. Fuera

del sector publico, es necesario que el gobiemo fomente los seguros 50-

eiales privados reglamentados, a fin de sufragar los servicios cHnicos

que no formen parte de los regimenes de servicios con nnanciacion pu­

blica. EI gobierno tam bien puede facilitar la competencia entre los pro­

veedores de servicios c1inicos y medicamentos, a fin de amp liar las op­

.::iones del consumidor y mantener los costos a raya.

EI control de las enfermedades

infecciosas ayuda a los pobres

en forma desproporcionada.

Es necesario que los gobiernos

reencaucen los recursos hacia

los servicios que rindan

beneficios a la mayor cantidad

de personas.

51

----------------------------------

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

La educacion es uno de los

'actores mas importantes para

determinar la salud personal y

la esperanza de vida.

52

EI aprovechamiento de las relaciones intersectoriales

Es PO SIBLE -Y DEBE HACERSE- EXPLOTAR V1NCULOs IMPOR­

tantes entre las distintas ramas de inversion en recursos humanos

para extraer los maximos beneficios de cada dolar gastado. Los in­gresos de los pobres influyen considerablemente en su salud, educacion,

nutricion y fecundidad. Los pobres no pueden costearse alimentacion y atencion de salud dignas y tienden a formar familias mas numerosas

para asegurarse un sost<~n en la ancianidad 0 en caso de invalidez. Tam­bien son mayores las posibilidades de que necesiten que los ninos ingre­

sen al mercado laboral 0 ayuden en la casa, 10 cualles impide asistir a la

escuela. Las politicas publicas de educaci6n, salud, nutrici6n y pobla­cion pueden ayudar a liberar a los pobres de esas tendencias.

La educaci6n es uno de los factores mas importantes para determi­nar la salud personal y la esperanza de vida. La relacion causal tiende a

ser dclica: a medida que los individuos mas educados invierten en su salud y, por consiguiente, viven mas, su mayor esperanza de vida les im­pulsa a hacer mas inversiones en su educaci6n y su salud. Los progeni­tores (especialmente las madres) con educacion primaria tienen una

mayor inclinaci6n a adherirse a practicas de buena salud, higiene y nu­tricion, 10 cual mejora el bienestar general de sus hogares. La educaci6n de las madres, asimismo, es el factor decisivo en cuanto a la reducci6n de la fecundidad. Es mas probable que las mad res educadas posean in­dependencia para decidir ace rca del tamano de sus familias y para usar anticonceptivos modern os y buscar asesoramiento en planificaci6n fa­miliar. A medida que la educacion de la madre aumenta y, por ende,

tambien 10 hace su potencial de ganar ingresos, crece el costo de tener

un nino. Las mujeres mejor educadas se casan e inician la formaci6n de

una familia mas tarde, reduciendo as! el riesgo inherente a los embara­

zos precoces. Los padres educados tienen menos hijos y, ademas, los be­

I1eficios para el bienestar de esos hijos aumentan porque las familias in­

vierten mas por cada uno de ellos.

El mejor estado de salud y la mayor esperanza de vida en las familias

tambien desempenan un papel clave en la reducci6n de la fecundidad;

los padres tienden a tener menos hijos cuando son mayo res las posibili­

dades de supervivencia de estos. Si bien es posible (aunque no se ha es­

tablecido con firmeza) que la mejor nutricion aumente la fecundidad

M! .. _________ ,.. _____ _

_-"I-~---

EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO

natural, sus efectos en materia de salud, educaci6n e ingresos de los po­

bres contribuyen indirectamente a reducir la fecundidad.

Conforme a otra interrelaci6n la mejor nutrici6n ampl1a la capacidad

de aprendizaje del nino. Los estudios demuestran constantemente que la malnutricion esta relacionada con bajos puntajes en las pruebas cognos­

citivas y mal desempeno escolar. La salud y la nutricion afectan las posi­

bilidad,cs de que los ninos puedan asistir a la escuela regularmente du­

r;mte eI tiempo suficiente para alcal1zar un l1ivel uti! de conocimientos y

de que posean agilidad mental y ffsica y capacidad de aprel1dizaje. La de­

ficiencia en materia de micronutrientes no solo puede reducir la agilidad

del nino y su capacidad de aprendizaje, sino que tambien puede impedir

el desarrollo cerebral y aumentar las posibilidades de que contraiga ce­

guera. Se ha comprobado una estrecha relaci6n entre la malnutrici6n y

la enfermedad, cada una de las cuales aumenta las posibilidades y la se­

riedad de la otra (vease el Recuadro 9).

Por consiguiente, un criterio estrategico de desarrollo de los recursos

humanos exige una evaluaci6n cuidadosa de todos los beneficios de una

intervenci6n determinada. Requiere, asimismo, la voluntad de llegar a

Recuallro 9 EI desarrollo del niDo a temprana edad

ES UN CIRCULO VICIOSO. LAS MADRES MALNU­

tridas traen al mundo criaturas de bajo peso que se convierten en firmes candidatos a la malnutrici6n. Mas de un millon de ninos son ciegos porque carecie­ron de dosis suficientes de vitamina A Se estima que 50 millones padecen serias deficiencias mentales y ffsi­cas por la ausencia de yodo en su dieta. Mas de la mitad de los ninos pequenos de los palses pobres son anemicos. ~Que debe hacerse para quebrar d cicio de pobreza?

Ahora es posible prevenir con relativa facilidad y a bajo costo algunos de los problemas mas serios que enfrenta.n los ninos (sarampion, deshidratacion, po­liomielitis, neumonla, teranos, parasitos intestinales y I:;. mayorfa de los casos de malnutrici6n). Puede pro­veerse vitamina A un cos to de alrededor de cincuenta cell tavos de d61ar por nino al ano, y yodo -por medio de sal fortificante- por cinco centavos.

Costada solamenre US$15 por caw..a la vacunaci6n de los ninos de los pafses de ingreso bajo contra siete de las enfermedades mas peligrosas. Los metodos de nu­trici6n y educaci6n en salud baratos pero eficaces, pue­den contribuir en una medida importante. T ambien es sumamente necesario prestar mas atenci6n a progra­mas integrados de desarrollo infantil que inciuyan esd­mulo intelectual y social y atenci6n afln, junto con programas de nutrici6n y salud, de manera que los ninos en edad preescolar puedan desarrollarse adecua­damente y esten en mejores condiciones para cursar eI cicio de ensenanza primaria formal. Existen evidencias de que los programas preescolares bien concebidos y debidamente ejecutados, al cabo del tiempo pueden incrementar la eficacia de las inversiones en ensefianza primaria y secundaria, contribuir a la productividad y los ingresos futuros del nHio y reducir los costos de la provision de servicios sociales a largo plazo.

53

......... -------------------------EL FOMENTO DEL 0 SARROLLO SOC1AL

54

todos los sectores. EI desarrollo del capital humano por sf solo no basta

-debe estar acompafiado por el establecimiento de polfticas econ6mi­

cas correctas. Los fracasos en materia de polfticas explican en gran me­

dida el escaso rendimiento de las inversiones en educaci6n y salud he­

chas en muchos paises africanos despues de su independencia. La clave

consiste en mejorar la interacci6n entre capital humano y factores de

producci6n complementarios esto requiere buenas politicas.

Cuatro acciones prioritarias

M UCHO ES LO QUE SE HA HECHO EN TODO EL MUNDO PARA

aumentar las inversiones en capital humano. Al igual que en el pasado, los gobiernos seguira.n desempefiando un papel impor­

tante en el logro de un progreso sostenido, pero los resultados no depen­

deran exclusivamente de los recursos adicionales.1ambien dependeran del

uso que se de a esos recursos, de cuan provechosamente se exploten los

vinculos intersectoriales y de la medida en que el gobierno catalice el es­

fuerzo privado, en lugar de socavarlo. Las indicaciones que han surgido de los estudios y de la experiencia durante los ultimos decenios en materia de

desarrollo humano, sugieren cuatro acciones prioritarias.

• Inversion en educaciOn bdsica. En los paises mas pobres esto signi­fica, generalmente, la concentraci6n en la ensefianza primaria. Cuando la matricula en este cicio es universal, el enfasis debe des­

plazarse hacia la ensefianza secundaria.En ambos niveles el objetivo

consiste en ampliar el acceso y mejorar los resultados academicos.

• Inversion en fa educacion de las uinas. Este es un campo en el cual es

posible explotar con sumo provecho los vinculos a traves de los sec­

tores -porque la educaci6n de las nifias es una de las inversiones

mas productivas desde el punto social que puedan apoyar los go­

biernos. Aunque una mujer educada nunca ingrese al mercado la­

boral, su mayor productividad se traduce en una fecundidad mas

reducida y en el mejoramiento de la atenci6n matemoinfantil

-rindiendo beneficios que superan holgadamente el costa de su

educaci6n.

• Inversion en servicios de salud eficaces en foncion del costa. Muchos gobiemos pueden obtener mayo res rendimientos reduciendo el

""'_-__ :I!IOJ __ ..,' ..... illOi..,._:_:a ....... _.* ~~!

'-'_1 __

EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO

caudal de gasto publico canalizado hacia servicios de alto costo que usan principalmente los ricos y volcandolo hacia intervenciones

mas eficaces en fun cion de su costo, que atacan los principales fo:os de las enfermedades que agobian a los paises. En este sentido

reviste prioridad Ia eliminaci6n de la malnutricion, el asegura­

miento de acceso al conjunto minimo de servicios publicos esen­

ciales de salud y cHnicos y el otorgamiento de facilidades para evi­

tar los alumbramientos no deseados y mal escalonados . • Inversiun en el desarrollo de los nifios de carta a/ad. Los programas in­

tegrados de nutrici6n, salud y educacion constituyen el mejor ins­

trumeflto para atender las diversas necesidades de los ninos de corta edad. Los estimulos sociales e intelectuales, sumados a los servicios

de nutrici6n y salud, pueden mejorar el bienestar infantil, aumen­

tar 1a eficacia de las inversiones en ensefianza primaria y secundaria

y reducir, en ellargo plazo, el costo de los servicios sociales.

Mediante la concentradon del esfuerzo publico en esos campos y el

establecimiento de un marco apropiado para ampliar la participaci6n

privada en el finandamiento y la prestacion de servicios sociales, los

gobiernos pueden convertirse en catalizadores efectivos del progreso

futuro. Si bien es obvio que los metodos deben guardar armonia con la

situaci6n de cada pais, el impulso de la acci6n es comun a todos -­

porque la inversion en las personas es esencial para ellogro del progreso econ6mico y social.

Los gobiernos pueden ser

catalizadores del progreso.

55

..........................................

.. '"---------_ ... , .. <_..,.I ..... ' ... _' .. III .. ,_"~ ~tt~,I'

CAPITULO 7

El Banco Mundial y el desarrollo social

L DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL CONSTITUYE LA

esencia del mandato del Banco Mundial, que consiste en ayudar a los paises a reducir la pobreza y mejorar las con­diciones de vida por medio del crecimiento sustentable y la inversion en capital humano. Para lograr el crecimiento

... _111., es necesario aprovechar los incentivos del mercado, esta­

blecer instituciones sociales y economicas, desarrollar la infraestructura,

proteger el medio ambiente y dominar la tecnologia. La inversion en ca­pital humano significa proveer servidos sodales basicos de alcance uni­versal y calidad adecuada, a saber: ensefianza primaria, atencion de salud

esencial. planificadon familiar y programas de nutricion. Las polfticas apropiadas, las inversiones en capital humano y Hsico y

la existencia de instituciones publicas efectivas son esenciales para el

desarrollo. Pero eso no es todo. El desarrollo debe orientarse hacia las personas y ha de induir esfuerzos para reducir las desigualdades y admi­nistrar mejor la transformacion economica. En este sentido, el Banco pone cada vez mayor enfasis en d mejoramiento de la administracion, que es fundamental para ellogro de una gesti6n economica correcta y de la estabLlidad social. Conforme a su mandato, el Banco traza una dara

distincit)n entre las dimensiones economica y politica de la administra­

cion y Lmita su trabajo ala primera. El apoyo del Banco se concentra en cuatro campos, a saber: adminis­

traci6n del sector publico, que comprende reforma del servicio civil, ges­

don de las finanzas publicas y reforma de las empresas del estado; disefio

de estrategias para refinar la respomabilidad del sector publico, incluidas

la descentralizacion, el aumento de la participacion de beneficiarios en los proyectos y el incremento de la competencia en la prestacion de ser­vicios; d fomento de mayor transparencia y aumento del caudal informa-

57

---------------------------------,

EL FOME~TO DEL DESARROLLO SOCIAL

EI mandato del Banco Mundial

consiste en ayudar a los paises

a reducir la pobreza y meiorar

las condiciones de vida por

medio del crecimiento susten-

table y la inversion en capital

humano.

tivo, Y el apoyo al desarrollo de un marco juridico y reglamentario para la

actividad economica (leyes sobre derechos de propiedad, inversiones ex­

tranjeras, quiebras y competencia). Empero, las actividades del Banco si­

guen concentrandose principalmente en ayudar a los paises a reducir la

pobreza generalizada, la malnutricion, eI hambre y eI analfabetismo.

Durante los ultimos cincuenta arros eI Banco ha contribuido al pro­

greso economico y social apoyando mas de 6.000 operaciones en 140

paises, con financiaci6n por valor de mas de US$300.000 millones. La

estrategia que eI Banco aconseja a los paises con objeto de mejorar las

condiciones de vida se basa en la promocion del crecimiento con de­

manda de mano de obra, la inversion en recursos humanos, la provision

de redes de seguridad social y e1 mejoramiento de la administracion pu­

blica. Para ayudar a los paises a poner en practica esta estrategia eI Banco

recurre a diversos instrumentos, cada uno de ellos concebido con la fina­

lidad de contribuir allogro de la meta de reducir la pobreza. No existe,

sin embargo, un instrumento t'inico para obtener la reducci6n sostenida

de la pobreza, sino que debe utilizarse una combinaci6n de instrumen­

tos. En este sentido, eI ajuste estrucmral es apenas uno de los elementos

que eI Banco emplea en sus esfuerzos para ayudar a los paises a reducir la pobreza.

Uno de los principales instrumentos que el Banco usa es el asesora­

miento sobre politicas y la asistencia tecnica, a fin de apoyar los esfuer­

zos de los palses en desarrollo para llevar a cabo los ajustes polfticos e ins­

titucionales que reqllieran las nuevas circunstancias internas e internacionales. A comienzos de los arros ochenta, cuando se torno cvi­

dente que los paises que trataban de adaptarse a las conmociones exrer­

nas del decenio anterior necesitaban apoyo financiero mas alla de los

prestamos para proyectos, eI Banco creo la modalidad de los prestamos

con fines de ajuste. Los programas de reforma economica apoyados por

eI Banco, con la colaboraci6n del Fondo Monetario Internacional (FMI)

han evolucionado hasta abarcar, ademas de la estabilizacion en eI corto

plazo, mejoras en la administracion economica a largo plaw, redes de se­

guridad social para los pobres, reestructuraci6n del gasto publico en

favor de los sectores sociales, fortalecimiento de institllciones publicas y

desarrollo del sector privado.

Pese a la importancia que asumieron los prestamos con fines de ajuste

a fines de los arros ochenta y comienws de los noventa, eI caudal mas

importante de los prestamos del Banco siempre ha servido para apoyar

proyectos de inversion concretos. Ademas, en los arios recientes las ope-

EL BAKCO MCNDIAL Y EL DESARROLLO SOCIAL

raciones de ajuste disminuyeron hasta constituir menos del 15% del total de los prestamos del Banco. Los proyectos de inversion del Banco Mundial apoyan las actividades de desarrollo en muchos sectores, pero en los anos recientes, can una nocion cada vez mas nftida de la impor­

tancia que tiene eI capital humano en cuanto al mejoramiento de los ni­veles de vida, eI Banco aument6 considerablemente las inversiones en re­cursos hummos alrededor de 5% del total de prestamos a

comienws de los anos ochenta, a 15% en 1994. La composicion de estas inversiones tambien esta cambimdo y se hace mayor hincapie en la en­sefianza primaria, 1a educaci6n de las ninas y la atenci6n primaria de salud. El Banco presta ahora, anualmente, mas de US$2.000 millones

para edKacion, US$1.000 millones para salud y US$200 millones para actividades de poblaci6n, 10 que hace de ella principal Fuente de finan­ciamierto dt' inversiones en capital humano que existe en eI mundo. tambien, eI mayor prestamista para programas de lucha contra una en­fermedad que de vasta eI potencial economico de algunos paises en desa­rrollo --e1 ~IDA- con prestamos por un total de aproximadamente

US$600 millones. Se preve que durante los proximos tres anos los pres­tamos del Banco para desarrollo de recursos human os aumenten hasta akanza: la cifra de US$15.000 millones.

Los jJf{!stamos para proyectos y para apoyar reformas de politicas tie­

nen por meta basica comun la reducci6n de la pobreza. Mas alla de esta finalidad general, empero, algunos proyectos financiados por eI Banco estin dirigidos a grupos espedficos de personas pobres 0 en situaci6n de desventaja, por ejemplo trabajadores no especializados, mujeres, ancia­nos, emigrantes, habitantes de regiones menos desarrolladas, hogares de bajos ingresos en zonas urbanas e integrantes de determinados grupos emicos (vease eI Recuadro 10). Los principales objetivos de los proyec­tos orientados a los pobres son aumentar la productividad, desarroUar recurs05 humanos, ampliar el acceso al agua potable y eI saneamiento

adecuado y proveer redes de seguridad social. Durante eI pedodo 1992-

1994 ej Banco comprometi6 casi US$13.000 millones para un e1evado

numero de proyectos orientados directamente a los pobres.

AlgLnos programas de reforma de polfticas apoyados por el Banco

tam bien se concentran en aspectos de especial imporrancia para reducir

la pobrcza. En esta categoria figuran 17 de las 23 operaciones para fines

de ajusre aprobadas en 1994. Para que se considere que una operaci6n

de ajuste esta orientada a la pobreza, debe incluir una 0 mas de estas me­

didas: reestructuraci6n del gasto publico a fin de desplazar recursos hacia

En la actualidad el Banco

Mundial es la principal fuente

de financiamiento de inversio-

nes dirigidas a los pobres.

59

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

60

Recuadro 10 los presiamos para proyectos: interven :iones focalizadas

LOS PROGRAMAS ORIENTADOS A LOS POBRES Y A

quienes se encuentran en situaci6n desventajosa pue­den atender una variedad de necesidades, incluidos el aumento de la productividad de los pobres, el apoyo al desarrollo de regiones muy pobres, el asegura­miento de acceso a los servicios para los pueblos indi­genas y la provisi6n de redes de seguridad social.

Aumento de la productividad de los pobres. El Pro­yecto de Capacitacion y Tecnologia para Pequenas Em­presas y Microempresas de Kenya estableci6 un fondo para perfeccionamiento de aptitudes y desarrollo tecnico para pequefias empresas y microempresas, con distribuci6n de vales entre empresarios de bajos ingresos y disposiciones de promoci6n de las empre­sarias. El Proyecto de Caminos Secundarios y Navega­cion de Cabotaje de Mozambique tiene por objeto abrir las zonas agricolas donde residen productores pobres, a fin de rebajar el costo del acceso de estos a los mercados y aumentar los ingresos y las opoftuni­dades de empleo de los agricultores.

Apoyo al desalTOlio de las regiones mas pobres. En Tunez, el Proyecto de Desarrollo de 1m Regiones Mon­tafiosas del Noroeste fomentara la productividad agri­cola sustentable, el control de la erosi6n y la infraes­tructura rural en regiones montafiosas aisladas yem­pobrecidas, asi como empresas rurales que no sedan financiadas por los mecanismos formales de credito existentes. En Indonesia el Proyecto de Desarrollo Ur-

bano Semarang-Surakarta apunta a mejorar el acceso a los servicios esenciales y el entorno urbano para los pobres, brindandoles mejores caminos, abasteci­miento adicional de agua, mejores desaglies, perfec­cionamiento de los mercados, rehabilitaci6n habita­cional basica en los barrios marginales y ampliaci6n de los servicios desaneamiento, alcantarillado y re­colecci6n de residuos s6lidos.

Atencion a las necesidades de los grupos indigenas. EI Proyecto de Administracion de los Recursos Natura­Les del Paraguay brindara asistencia a los grupos in­digenas mediante la regularizaci6n de la tenencia de la tierra y la expansi6n de sus tierras, el apoyo a la diversificaci6n y aumento de la producci6n con ob­jeto de reducir la dependencia del trabajo asalariado, el mejoramiento de la atenci6n de salud y la promo­ci6n de la educaci6n primaria e informal.

Apoyo a las redes de seguridad social. El Tercer Fondo de DesarroLLo Social del Ecuador, el Fondo de DesarroLLo y Compensacion Social del Peru y el Pro­grama de Accion Social del Pakistan, proveen fondos para programas de asistencia social con base en la comunidad. El Proyecto de Asistencia Tecnica para Albania, que brinda asistencia al gobierno para la re­forma del sistema de protecci6n social, incluira me­didas para proteger a los grupos necesitados, por ejemplo los desempleados, durante el pedodo de transici6n econ6mica.

los servicios econ6micos y sociales bisicos que beneficien en mayor me­

did a a los pobres, eliminaci6n de las distorsiones que perjudican a los

pobres (por ejemplo los controles de los precios para los productores

agricolas), programas orientados espedficamente a los pobres (obras pu­

blicas con uso intensivo de mano de obra, programas de nutrici6n), yes­

tablecimiento de un mecanismo de control de la pobreza.

Asimismo, peri6dicamente se solicita al Banco prestamos para re­

construcci6n de posguerra -algo vital para la integraci6n social en ge­

neral y, en particular, para la reincorporaci6n de los refugiados al cauce

central de la sociedad. Los prestamos del Banco orientados a facilitar la

., .. ,..'-----&) .... 111 .......... ' ... ,-"""'1'"1'"'"".,-__ 0!1 ~~w

I , '-,--EL BANCO MUNDIAL Y EL DESARROLLO SOCIAL

transici()n de la guerra a la paz, generalmente se usan para rehabilitar la infraestructura basica de agua y transporte, aumentar la disponibilidad de suministros medicos y servicios de ensenanza basica, y mejorar la pro­vision de insumos intermedios imponados para las industrias de pro­ductos hisicos. De este tipo de asistencia se han beneficiado Camboya, Etiopia, Uganda y, en fecha reciente, Rwanda.

EI Banco siempre trata de adaptar su asistencia -sea asesoramiento sobre poHticas, asistencia tecnica, prestamos para proyectos 0 prestamos

para apoyar reformas de polfticas- a las drcunstancias de cada palS. Lo mismo ocurre con e! nive! y composicion de sus prestamos. Mediante consultas con el gobierno y e! sector privado, y con la ayuda de estudios

exhaustlvoS, cl Banco procura comprender los objetivos de las politicas de desarrollo del pais y de las limitaciones internas y externas que traban su evoluci6n. Esto no siempre es ficil, porque en algunos paises hay se­rias carencias de datos. En estos casos e! Banco trabaja con los gobiernos con objeto de mejorar la capacidad de los servidos estadisticos para reu­

nir y procesar datos. El Banco realiza, en grado creciente, estudios detallados de la pobreza

en el ambito del hogar, a fin de ampliar su nocion acerca de quienes son los pob-es, a que tipo de actividades se dedican, a que servicios sodales

denen acceso y como les afectan las distintas poHticas. Generalmente

esos estudios sirven para definir una linea de pobreza que ayuda a distin­guir eorre los pobres y quienes no 10 son, basandose en la medici6n de los ingresos 0 los gastos. Es evidente la necesidad de anal isis de esta in­dole en mas paises, para determinar la situaci6n de los pobres a derta al­tura cronologica y los cambios que, con el tiempo, ocurran en materia de pobreza. Este trabajo se lleva a cabo a medida que se dispone de los resultados de mas encuestas domiciliarias y tambien se procura que los pobres participen en el analisis de la pobreza.

EI Banco tambien lleva a cabo examenes de! gasto publico, en coope­

racion con gobiernos y otros donantes. Estos examenes ayudan a llamar

la atenci6n hacia la necesidad de que exista coherencia entre el nive! ge­

neral del gasto publico yel mantenimiento de la estabilidad macroeco­

nomica. En algunos casos se han usado estos examenes para emprender

una rehlfma de los gastos publicos, encaminada a concentrarlos en pro­gramas de suma prioridad que fomenten e! credmiento econ6mico ye!

perfeccionamiento de los recursos humanos. Empero, aun existe margen para dar un uso mas eficaz a los resultados de los examenes del gasro pu­

blico en e! curso del dialogo sobre polfticas con los gobiernos. En mu-

61

.. --------------------------------, E1. FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

Existe margen para dar un uso

mas eficaz a los resultados de

los examenes del gasto publico

en el curso del dialogo sobre

politicas con los gobiemos.

Sin proteccion del medio am-

biente, eI desarrollo a largo

plazo resulta socavado.

chos palses hay todavia posibilidades de redistribuir los recursos entre los

sectores (desplazandolos de la defensa a los sectores sociales, por ejem­plo) y dentro de ellos (de la atencion curativa basada en el hospital a las

medidas de salud publica, por ejemplo). El desarrollo debe tomar en cuenta las necesidades de la generacion

actual y de las futuras, y por esta razon es importante la proteccion del medio ambiente, sin la cual el desarrollo a largo plazo resulta socavado. AI mismo tiempo, sin desarrollo no es posible generar los recursos nece­

sarios para proteger eI medio ambiente. EI Banco trata de basarse en este

vinculo apoyando proyectos de forestacion, control de la contaminacion y ordenaci6n de tierras. Tambien invierte en agua, saneamiento y exten­sion agricola para ayudar a los pobres a hacer frente a algunos de los pro­blemas ambientales que les afectan. Asimismo, lIeva a cabo evaluaciones

del po sible impacto ambiental de los proyectos que financia, para que sea posible trazar planes con objeto de mitigar los efectos negativos que se detecte. Banco tam bien prepara evaluaciones sociales para analizar

la repercusi6n social de los proyectos. Actualmente se llevan a cabo eva­luaciones de este tipo en varios paises y hay mas de elIas planificadas.

AI impulsar eI desarrollo economico y social eI Banco continuara profundizando su comprension de 10 que acontece en cada pais y en la economia mundial, basandose en sus dos funciones principales: presta­mista y asesor. Continuara movilizando e invirtiendo recursos sustan­ciales en favor del desarrollo, prestando mas atenci6n a las necesidades de los pobres, a la distribuci6n del gas to publico y al impacro social y ambiental de los proyectos. La combinacion de las funciones financie­ras y de asesoramiento otorga al Crupo del Banco su ventaja compara­tiva. Si bien continuara desempenando esas funciones principal mente en eI ambito de cada pals, el Banco pondra mayor empefio en aprove­

char y difundir su experiencia en todos los paises y en co nectar a los

clientes con los mejores conocimientos disponibles de otras Fuentes.

Asimismo, como en el pasado, responded a las solicitudes de sus accio­

nistas para ayudar a tratar problemas estrategicos de desarrollo que tras­ciendan las fronteras nacionales.

La ayuda que proporciona el Banco a los paises para aplicar reformas

economicas se atendra estrictamente a las distintas fases de reforma eco­

nomica en que se encuentren los diferentes prestatarios. El Banco se­

guira ayudando a los gobiernos a poner en practica las reformas de poli­

ticas y prestando asistencia mediante la provision de redes de seguridad

social con objeto de atenuar sus costos de transicion. Asimismo, conti-

~~" 1* UJ) j $4;4

EL BANCO MUNDIAL Y EL DESARROLLO SOCIAL

nuara aumentando los prestamos para las inversiones en recursos huma­

nos y las mejoras en la administraci6n publica.

En materia de reclitsos humanos, el Banco seguira asignando suma prioridad a llegar a los ninos del mundo en desarrollo que se encuentren

en situaci6n desventajosa. Las actividades de nutricion a temp ran a edad,

saJud y educacion cuyo objeto sea proteger y desarrollar el potencial hu­

mano d<: los ninos desfavorecidos, son fundamentales para quebrar el

cicio de pobreza. Los esfuerzos del Banco se concentraran en las situacio­

nes en que las privaciones sean mas severas y en los paises donde afecten

a mayor numero de personas. Trabajara con sus principales colabo­

radores en este programa.

EI Banco mntinuara trabajando activamente para movilizar reclitsos

y coordinar los esfuerzos de los donantes en respaldo de determinados

paises. Habida cuenta de la dimension y alcance del programa de desa­

rrollo, el Grupo del Banco debe evitar cuidadosamente una exageracion

perjudicial de sus esfuerzos. Conforme a su reciente documento, Vision,

el Banco se concentrara en mayor grado en 10 que hace mejor, alentando

al mismo tiempo una division sensible de las tareas en el ambito de la co­

munidad internacional del desarrollo. Con esta finalidad, el Banco for­

taleced. las alianzas estrategicas con sus asociados para el desarrollo,

aprovechando la ventaja comparativa de cada organizacion. Se pondra

enfasis e,pecial en:

• El traba;o mancomunado con paises prestatarios, paises donantes e instituciones internacionales de desarrollo, para llevar a la prictica el programa de desarrollo social acordado en Ja cumbre de Copenhague.

• Aroyar. junto con orros organismos, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la capacidad en los paises prestatarios, y fomen­

tar una mayor participaci6n local en el diseno, preparaci6n y su­

pervision de los proyectos, programas y estudios financiados por el

Banco.

• Fomemar, con otros donantes, las microempresas y las iniciativas

ambiemales pequena escala, por medio de intermediarios locales.

• Er colaboracion con entidades de la ONU y otros donantes, mejo­rat el caudal de datos relativos a la pobreza y a la capacidad de los

palses en desarrollo para controlar el adelanto que hayan logrado

en su reduccion.

El obietivo del desarrollo economico y social es mejorar en todas par­

tes el nivel de vida de los pueblos y para ello atenuar la pobreza genera-

EI Banco continuarii au men-

lando los prestamos para las

inversiones en recursos huma-

nos y las mejoras en la admi-

nistracion publica.

La meta es mejorar la vida de

las personas en todas partes.

_ .................................. .. EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

lizada, aumentar las oportunidades para que la labor sea mas producriva

y reunir las sociedades en un esfuerzo arm6nico que permita lograr un

adelanto equitativo y participatorio en las metas comunes.

Bibliograffa

Banco Mundial. 1989. Adjustment Lending: An Evaluation ofTen Years of Experience. Serie sobre polfticas y desarrollo No.1. Departamento de Economias Nacionales. Washington, D.C.

-. 1990a. Adjustment Lending Policies for Sustainable Growth. Serie sobre poHticas y desarroHo No. 14. Departamento de Economias Na­

cionales. Washington, D.C. 1990b. Social Indicators of Development 1990. Baltimore: Johns

Hopkins University Press. -. 1990c. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990. Washington,

D.C.: Banco Mundial. 1991. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1991. Washington,

D.C.: Banco Mundial. 1992. Adjustment Lending and Mobilization of Private and Public

Resources for Growth. Serie sobre polfticas y desarrolJo No. 14. Depar­tamento de Economias Nacionales. Washington, D.C.

1993a. GOl'ernance and Development. Washington, D.C. 1993b. Thl' East Asian Miracle: Economic Growth and Public Pol­

icy. (Resumen disponible en espanol.) Informe del Banco Mundial

sobre investigaciones relativas a politicas de desarrollo. Nueva York:

Oxford University Press.

1993c. La reducci6n de fa pobreza: avances y retos por superar en fa aplicaci6n de la estrategia del Banco Mundial Washington, D.C.

1993d. Sustaining Rapid Development in East Asia and the Pacific. Washington, D.C.

-. 1993e. Informe sobre el Desarrollo Mundial1993: Invertir en Salud. Washington, D.C.: Banco Mundial.

.. ,--------,-------

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

66

-. 1994a. Adjustment in Aftica: Reforms, Results, and the Road Ahead

Informe del Banco Mundial sobre investigaciones relativas a las politicas de desarrollo. Nueva York: Oxford University Press.

-. 1994b. Informe Anua11994. Washington, D.C --. 1994c. Una mayor participacion de fa mujer en el desarrollo economico.

Documento de politica del Banco Mundial. Washington, D.C

--. 1994d. "Invertir en la gente: El Banco Mundial en acci6n." Ofici­na del Vicepresidente, Perfeccionamiento de Recursos Humanos y Politicas de Operaciones. Washington, D.C

-. 1994e."EI Banco Mundial y la participaci6n". Informe del grupo

didactico del Banco Mundial sobre desarrollo participatorio. Depar­tamento de Politicas de Operaciones. Washington, D.C

Becker, Gary. 1994. "Human Capital and Poverty Alleviation" Trans­cripci6n provisoria de una conferencia en el Banco Mundial. Wash­

ington, D.C Berg, Elliot, Graeme Hunter, Tom Lenaghan y Malaika Riley. 1994.

Poverty and Structural Adjustment in the 1980s: Trends in Welfare In­

dicators in Latin America and Aftica. Estudio preparado para la Agen­

cia para el Desarrollo Internacional (Estados Unidos), Departamento de la Empresa Privada, Oficina de la pequefia empresa, microempresa y de la empresa del sector no estructurado. Bethesda, Md.: Develop­ment Alternatives Incorporated.

Bhatnagar, Bhuvan y Aubrey Williams, comps. 1993. Participatory De­

velopment and the World Bank: Potential Directions for Change. Docu­mento para discusi6n No. 183 del Banco Mundial. Washington, D.C

Birdsall, Nancy y Richard Sabot. 1994. "Virtuous Circles: Human Cap­

ital, Growth, and Equity in East Asia." Banco Mundial, Departa­

mento de Investigaciones sobre Politicas de Desarrollo, Washington,

D.C

Cornia, Andrea, Frances Stewart y Richard Jolly. 1987. Ajuste con rostro

humano. Estudio de UNI CEF. Madrid: Siglo XXI.

Cornia, Andrea, Rolph van der Hoeven y Thandika Mkandawire. 1992.

Aftica's Recovery in the 1990s. Estudio de UNICEF. Nueva York: St. Martin's Press.

Cox Edwards, Alejandra y Sebastian Edwards. 1990, "Labor Market

Distortions and Structural Adjustment in Developing Countries."

NBER Working Paper No. 3346. National Bureau of Economic Re­

search, Cambridge, Mass.

Demety, Lionel, Binayak Sen y Tara Vishwanath. 1994. "Poverty, In­equality and Growth." Banco Mundial, Departamento de Educacion y Politicas Sociales, Washington, D.C

Dia, Mamadou. 1993. "Position Paper for Improving Civil Service Effi­ciency in Sub-Saharan Mrica." Banco Mundial, Departamento Tec­nico (Mrica). Washington, D.C

Fishlow, Albert, Catherine Gwin, Stephen Haggard, Dani Rodrik y Robert Wade. 1994. Miracle or Design? Lessons from East Asian Expe­rience. Emayo de politica No. 11. Washington, D.C: Consejo de DesaI rollo de Ultramar.

Fogel, R. 1993. 'The Relevance of Malthus for the Study of Mortality Today." D,)cumento de trabajo. Universidad de Chicago, Chicago.

GJewwe, Paul y Dennis de Tray. 1989. The Poor in Latin America Dur­ing Adjustment: A l-ase Study of Peru. Estudio de medicion de los niveles de vida No. 56. Washington, D.C: Banco MundiaL

Graham, Carol. 1994. Safety Nets, Politics, and the Poor: Transitions to Market Economies. Washington, D.C: The Brookings Institution.

Grosh, Margaret. 1990a. "The Jamaican Food Stamps Program: A Case Study". Banco Mundial, Division de Recursos Humanos, Washing­ton, D.C

-. 1990b. Social Spending in Latin America, the Story of the 1.980s. Documento para discusion No. 106 del Banco MundiaL Washing­ton,D.C

Gulhati, Ravi y Raj Nallari. 1990. Successfol Stabilization and Recovery in Mauritius. Instituto de Desarrollo Economico (IDE), estudios anaHticos de casos pricticos No.5. Washington, D.C: Banco Mundial.

Horton, Susan, Ravi Kanbur y Dipak Mazumdar. 1990. "Labor Mar­kets ill an Era of Adjustment: An Overview." Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a poHticas de desarrollo No. 694, Banco Mundial, Washington, D.C

Hossain. Shaik. 1994. "Education Finance: Public and Private Sector Interface."

Husain, Ishrat. 1991. "How Did the Asian Countries Avoid the Debt Crisis?" Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a politicas de desarrollo No. 785, Banco Mundial, Washington, D.C

JaJan, Jyotsna y Kalanidhi Subbarao. De proxima aparicion. "Adjust­ment and Social Sectors in India." En R. Cassen y v: Jushi, comps., India.' The Future of Economic Reform.

BIBLIOGRAFIA

.. , ... --------,._------

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

68

Jamison, Dean. 1986. "Child Malnutrition and School Retardation in

China. "journal o/Development Economics, 20.

Jarousse, Jean-Pierre y Alain Mingat. 1992. "Options for Accelerated Development of Primary Education in the Sahel." Banco Mundial,

Washington, D.C. Jolly, Richard y Giovanni Cornia, comps. 1985. Efectos de la recesi6n

mundial sobre la infoncia. Madrid: Siglo XXI. Kakwani, Nanak y Kalanidhi Subbarao. 1993. "Rural Poverty in India."

En Michael Lipton y Jacques van der Gaag, comps., Including the

poor: Proceedings 0/ a Symposium Organized by the World Bank and the

International Food Policy Research Institute. Estudio regional y secto­rial del Banco Mundial, Washington, D.C.

Kakwani, Nanak, Elene Makonnen y Jacques van der Gaag. 1990.

"Structural Adjustment and Living Conditions in Developing Coun­tries." Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a politi­

cas de desarrollo No. 467, Banco Mundial, Washington, D.C. Kanbur, Ravi y Marco Ferroni. 1990. Poverty-Conscious Restructuring 0/

Public Expenditures. Serie de documentos de trabajo sobre proyectos

destin ados a abordar los aspectos sociales del ajuste No.9. Washing­ton, D.C.: Banco Mundial.

Killick, Tony. 1993. The Adaptive Economy: Adjustment Policies in Small,

Low-Income Countries. Serie del IDE de estudios sobre politic as de desarrollo. Washington, D. c.: Banco Mundial.

Larsson, Karl-Anders. 1994. Structural Adjustment: Aid and Develop­

ment. Estocolmo: Organismo Sueco de Desarrollo Internacional (0501).

Lau, L.]., D. T. Jamison, S-c. Liu y S. Rivkin. 1993. "Education and

Economic Growth: Some Cross-Sectional Evidence from Brazil."

journal 0/ Development Economics 41 :45-70.

Lele, Uma. 1989. Structural Adjustment, Agricultural Development and

the Poor. Lessons from the Malawian Experience. MADIA Discussion

Paper 9. Washington, D.C.: Banco Mundial. Lockheed, Marlaine, Adriaan Verspoor y colaboradores. 1991. Improv­

ing Primary Education in Developing Countries. Nueva York: Oxtord

University Press.

Mingat, Alain y Jee-Peng Tan. 1994. "International Perspectives on Ed­

ucation: Some Ideas for Data Analysis." Banco Mundial, Departa­

mento de Educaci6n y Politicas Sociales, Washington, D.C. Omari,Issa. 1994. "Education Sector Review Paper." Dar es-Salam.

.~_II_"I_~ ___ n

Ozorio de Almeida, A. L. Y Scott Graham. 1994. "Regulatory Costs and Employment in the Informal Sector in Argentina." Documento para discusi6n No. 45. Banco Mundial, Departamento de Educaci6n y Politicas Sociales, Washington, D.C

Parrinos, Harry. 1994. "Notes on Education and Economic Growth: Theory and Evidence." Documento de trabajo No. 39. Banco Mundial, Perfeccionamiento de recursos humanos y poHticas de ope­raciones, Washington, D.C

Pradhan. S. y V. Swaroop. 1993. "Gasto publico y ajuste economico." Fina1Jzas & Desarrollo, septiembre.

Psacharopoulos, George, Samuel Morley, Ariel Fizbein, Haeduck Lee y Bill Wood. 1993. La pobreza y fa distribuci6n de los ingresos en America Latin.z: historUt del decenio de 1980. Washington, D. C: Banco Mundial.

Putnam, Robert, con Leonardi Robert y Yanetti Raffaella. 1993. Mak­ing Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Quisumbing, Agnes R. 1993. "Gender Differences in Agricultural Pro­ductivity: A Survey of Empirical Evidence." Documento de an­tecedentes. Banco Mundial, Departamento de Educacion y Politicas Sociales, Washington, D.C

Ravallion, Martin y Monica Huppi. 1991. "Measuring Changes in Poverty: A Methodological Case Study of Indonesia during an Ad­justment Period." World Bank Economic Review 5(1):57-82.

Ravallion, Martin, Gaurav Datt, Dominique van de Walle y Elaine Chan. 1991. "QuantifYing the Magnitude and Severity of Absolute Poverty in the Developing World in the Mid-1980s." Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a poHticas de desarrollo No. 587. Banco Mundial, Washington, D.C

Ribe, Helena y Soniya Carvalho, 1990. "World Bank Treatment of the Social Impact of Adjustment Programs." Documento de trabajo sobre inve-stigaciones relativas a poHticas de desarrollo No. 521. Banco Mundial, Washington, D.C

Ribe, Helena, Soniya Carvalho, Robert Liebenthal, Peter Nicholas y Elaine Zuckerman. 1990. How Adjustment Programs Can Help the Poor. The World Bank Experience. Documento para discus ion del Banco Mundial No. 71, Washington, D.C

Sahn, David E. 1992. "Public Expenditures in Sub-Saharan Africa Dur­ing a Period of Economic Reforms." World Development 20 (mayo):673-93.

BIBLIOGRAFIA

.. , .... ------_.,._------

EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL

70

Schiff, Maurice y Alberto Valdes. 1992. Plundering of Agriculture in De­

veloping Countries. Washington, D.C: Banco Mundial. Schultz, T. Paul y Aysit Tansel. 1993. "Estimates of Wage Returns to

Adult Health in Cote d'Ivoire and Ghana." Universidad de Yale, New Haven.

Serageldin, Ismail y Pierre Landell-Mills. 1992. "Governance and the External Factor." En Proceedings of the World Bank Conference on De­

velopment Economics. 1991. Washington, D.C Subbarao, Kalanidhi, Jeanine Braithwaite y Jyotsna Jalan. 1994. "Pro­

tecting the Poor during Adjustment and Transitions." Banco Mundial, Departamento de Educaci6n y Politicas Sociales, Washing­ton, D.C

Subbarao, Kalanidhi y Kene Ezemanari. 1993. "Transition, Poverty and Social Assistance in Mongolia." Banco Mundial, Departamento de Educaci6n y Politicas Sociales, Washington, D.C

Summers, Lawrence H. 1992. "Investing in All the People." Docu­mento de trabajo sobre investigaciones relativas a politicas de desa­rrollo No. 905. Banco Mundial, Oficina del Vicepresidente y Primer Economista, Economfa del Desarrollo, Washington, D.C

Tan, Jee-Pang y Alain Mingat. 1992. Education in Asia: A Comparative

Study of Cost and Financing. Estudio regional y sectorial del Banco Mundial. Washington, D.C

ul Haq, Mabub. 1994. "New Imperatives of Human Security." Docu­men to de politicas preparado para la Cumbre Mundial sobre Desa­rrollo Social por encargo del PNUD. PNUD, Nueva York.

UNESCO (Organizaci6n de las Naciones Unidas para la Educaci6n, la Ciencia y la Cultura). 1993. Informe Mundial sobre la Educaci6n

1993. Pads. van der Gaag, Jacques, Elene Makonnen y Pierre Englebert. 1991,

"Trends in Social Indicators and Social Sector Financing." Docu­

men to de trabajo sobre investigaciones relativas a politicas de desa­rrollo No. 662. Banco Mundial, Washington, D.C

...... ----.~I .... ~ .................... --........ ----------------------------------...

--_._-----_._-----------------------