Protección de las aguas subterráneas en Europa · de los humedales y de los caudales de los ríos, y como amortiguador de los efectos de las se-quías. Es decir, las aguas subterráneas

Protección de las aguas subterráneas en Europa

LA NUEVA DIRECTIVA SOBRE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS – CONSOLIDACIÓN DEL MARCO NORMATIVO DE LA UE


LA NUEVA DIRECTIVA SOBRE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS – CONSOLIDACIÓN DEL MARCO NORMATIVO DE LA UE

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Luxembourg: Offi ce for Offi cial Publications of the European Communities, 2008

ISBN 978-92-79-09818-5DOI 10.2779/84633

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Índice

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2. Justifi cación de una nueva Directiva sobre las aguas subterráneas . . . 9

2.1. Breve semblanza del desarrollo legislativo de la UE en materiade aguas subterráneas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.1.1. La primera Directiva (1980) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.1.2. Evaluación (1982) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.1.3. Un programa de acción para las aguas subterráneas (1996) . . . . . . . . . 10

2.2. El contexto normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.2.1. Las aguas subterráneas en la Directiva Marco del Agua . . . . . . . . . . . . . 11 2.2.2. Otras directivas afi nes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2.3. El proceso de consultas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.3.1. La propuesta de la Comisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.3.2. Evaluación de impacto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.3.3. El Grupo de Trabajo de la ECI sobre Aguas Subterráneas . . . . . . . . . . . . 21 2.3.4. La negociación política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3. Pilares fundamentales de la Directiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3.2. Buen estado químico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3.3. Identifi cación e inversión de tendencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

3.4. Medidas para prevenir o limitar las entradas de contaminantes . . . . . . . 27

4. Hacia una aplicación efi caz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4.1. Hitos de la DMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4.2. Hitos específi cos de la nueva Directiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.3. Directrices de apoyo. Cooperación para la aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.4. Investigación de apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

4.5. Vínculos con asociaciones y programas internacionales. . . . . . . . . . . . . . . 34

5. Próximos pasos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

5

6Protección de las aguas subterráneas en Europa

Como ya es sabido desde hace tiempo, las aguas subterráneas necesitan protección. Nuestros esfuerzos en este sentido han adolecido durante largo tiempo de falta de planifi cación general, debido especialmente a la ausencia de instrumentos específi cos que garantizaran la coordinación de las medidas en el conjunto de la Unión Europea. La primera pieza legisla-tiva sobre las aguas subterráneas (Directiva 80/68/CEE) tenía un alcance limitado y se centraba en el control de las emisiones de sustancias de origen industrial y urbano. Posteriormente se introdujeron Directivas dirigidas a controlar la contaminación difusa de origen agrícola e industrial.

En el seminario ministerial sobre aguas subterráneas, celebrado en La Haya el 26 y 27 de noviembre de 1991, se solicitó la aplicación de un programa de acción para evitar el deterioro a largo plazo de los aspectos cualitativos y cuantitativos de las aguas subterráneas en el conjunto de la Unión Europea. Esto tuvo como primer efecto la adopción en 1996 por parte de la Comisión de una Comunicación sobre un programa de acción en materia de aguas subterráneas, que fue incorporada a la Directiva Marco del Agua (DMA), adoptada cuatro años más tarde (2000/60/CE). Las aguas subterráneas pasaron a formar parte, por primera vez, de un sistema integrado de gestión hídrica, marco natural de este elemento esencial del medio ambiente. La DMA incluye las aguas subterráneas en los planes hidrológicos de cuenca y fi ja referencias claras para las ma-sas de agua (subterránea) en cuanto a delimitación, análisis económico, caracterización (análisis de presiones e impactos), seguimiento y diseño de programas de medidas para garantizar que, a fi nales de 2015, se disponga de sufi ciente cantidad de agua subterránea en buen estado químico.

Posteriormente esta Directiva se complementó con la adopción, el 12 de diciembre de 2006, de una Directiva de desarrollo que fi ja especifi caciones técnicas adicionales (Directiva 2006/118/CE relativa a la protección de las aguas subterráneas con-tra la contaminación y el deterioro).

Actualmente está iniciándose la fase de aplicación práctica de la DMA y de su Directiva de aplicación a las aguas subter-ráneas. Lo previsto es que en los próximos dos años se alcancen unos objetivos clave entre los que destaca el desarrollo de los primeros planes hidrológicos de cuenca (2009-2015). Éstos contarán con aspectos específi cos de las aguas subterráneas, ya que los Estados miembros deben establecer «valores umbral» (normas de calidad) para fi nales de 2008. La aplicación adecuada del conjunto del marco legislativo de la UE dependerá en gran medida de la mejora de los intercambios entre los distintos Estados miembros, sectores y disciplinas. Dado que la interpretación común de las disposiciones de la DMA re-sulta esencial para garantizar su aplicación más correcta y efectiva en toda la UE, están elaborándose documentos de orien-tación y apoyo, proceso del que forma parte el presente folleto, que explica el marco legislativo vigente para la protección de las aguas subterráneas y aclara las principales medidas prácticas que aún se requieren para lograr el objetivo de garan-tizar su «buen estado» fi jado para 2015.

Stavros DimasMIEMBRO DE LA COMISIÓN EUROPEA. COMISARIO DE MEDIO AMBIENTE

Prólogo



Las aguas subterráneas constituyen la mayor reserva de agua dulce del mundo, y representan más del 97% del total de agua dulce disponible en el planeta, excluyendo los glaciares y los cas-quetes polares. El 3% restante corresponde esencialmente a las aguas superfi ciales -lagos, ríos, humedales- y a la humedad del suelo. Hasta fechas recientes, la atención dirigida hacia las aguas subterráneas se centraba, por un lado, en su uso como agua potable -alrededor del 75% de los residentes de la Unión Europea (EU) dependen de las aguas subterráneas para el abastecimiento de agua potable-, y por otro, en el reconocimiento de su importancia como recurso para la in-dustria -por ej., el agua de refrigeración- y para la agricultura de regadío. No obstante, cada vez es más obvio que no debe considerarse a las aguas subterráneas únicamente como una reserva de agua, sino que deben protegerse también por su valor medioambiental. Las aguas subter-ráneas son fundamentales para el ciclo hidrológico, y su papel es básico para el mantenimiento de los humedales y de los caudales de los ríos, y como amortiguador de los efectos de las se-quías. Es decir, las aguas subterráneas aportan el fl ujo básico -el agua que nutre a los ríos durante todo el año- a los sistemas de aguas superfi ciales, muchos de los cuales sirven para el abaste-cimiento de agua y para usos recreativos. En muchos de los ríos de Europa, más del 50% del fl ujo anual procede del agua subterránea. En los periodos de estiaje, esta proporción puede aumentar hasta más del 90% y, por ello, el deterioro de la calidad del agua subterránea puede afectar di-rectamente a las aguas superfi ciales y a los ecosistemas terrestres relacionados con ellas.

El agua subterránea se desplaza bajo la superfi cie del terreno a una velocidad muy baja; por este motivo, el impacto de la actividad humana puede persistir durante mucho tiempo. Esto signifi ca que la contaminación generada hace décadas –procedente de la agricultura, de la industria o de otras actividades– puede seguir siendo hoy una amenaza para la calidad de las

Introducción1.


aguas subterráneas y, en algunos casos, seguirá siéndolo para las generaciones futuras. El legado del pasado es claramente visible en áreas de contaminación a gran escala, como zonas industriales o portuarias, en las que puede resultar difícil o incluso imposible eliminar la contaminación de modo rápido con las tecnologías más avanzadas y un uso proporcionado de fondos públicos y/o privados. Además, la experiencia adquirida en recuperar las zonas contaminadas durante más de 20 años, ha demostrado que en la mayoría de los casos las medidas adoptadas no han podido eliminar completamente todos los contaminantes y que las fuentes de contaminación, aunque se eliminen parcialmente, siguen liberando contaminantes durante largo tiempo -a veces, durante varias generaciones-. Es por ello que la atención debe centrarse en evitar que se produzca la contaminación.

Por otra parte, dado que los sistemas de aguas superfi ciales reciben entradas de agua subterránea, la calidad de ésta será, en última instancia, el refl ejo en la calidad de las aguas superfi ciales. Es decir, el efecto que tenga la actividad humana en la calidad de las aguas subterráneas podrá repercutir en la calidad de los ecosistemas asociados y de los ecosistemas terrestres directamente dependientes, si las llamadas reacciones naturales de atenuación, como la biodegradación en el terreno, no bastan para eliminar los contaminantes.

Finalmente, las aguas subterráneas son un “recurso oculto” y su importancia cuantitativa es mucho mayor que la de las aguas superfi ciales; prevenir la contaminación, efectuar el seguimiento y restaurar su estado resulta más difícil que en las aguas superfi ciales debido a su inaccesibilidad. Este “carácter oculto” difi culta una adecuada localización, caracterización y comprensión de los impactos de la contaminación. A menudo esto se traduce en una falta de sensibilización y/o de prue-bas sobre el alcance de los riesgos y de las presiones. No obstante, se dispone de informes recientes que demuestran que a pesar del progreso en algunos ámbitos, la contaminación procedente de fuentes domésticas, agrícolas e industriales sigue suscitando gran preocupación, tanto por su acción directa por los vertidos (efl uentes) como indirectamente por la dispersión de fertilizantes nitrogenados y plaguicidas o por la lixiviación en los enclaves industriales o depósitos de residuos abandonados -vertederos, minas, industria manufacturera pesada, etc.-. Aunque la mayor parte de la contaminación que se ha identifi cado hasta la fecha procede de fuentes puntuales, existen pruebas de que la repercusión de las fuentes difusas sobre las aguas subterráneas es cada vez mayor. Así, un tercio de las masas de agua subterránea de Europa superan los límites de referencia en las concentraciones de nitratos.


Justifi cación de una nueva Directiva sobre las aguas subterráneas

2.1. Breve semblanza del desarrollo legislativode la UE en materia de aguas subterráneas

2.1.1. La primera Directiva (1980)

El marco regulador para las aguas subterráneas de la UE se inició a fi nales de 1970 con la adopción de la directiva sobre la protección de las aguas subterráneas frente a la contami-nación causada por ciertas sustancias peligrosas1. Esta directiva proporciona un marco de pro-tección a las aguas subterráneas, con arreglo al cual debe evitarse introducir -directa o indi-rectamente- contaminantes de la lista prioritaria en las aguas subterráneas, y debe limitarse la introducción de otros contaminantes en las mismas, con el fi n de evitar su contaminación por las sustancias en cuestión. De conformidad con la Directiva Marco del Agua, esta primera di-rectiva será derogada en 2013. Hasta esa fecha, seguirá siendo uno de los instrumentos legis-lativos efi caces de la UE para evitar o limitar la contaminación, y después tomará el relevo la nueva Directiva de aguas subterráneas (véase la sección 3).

1 Directiva 80/68/CE, DO L20 de 26.01.1980

2.



2.1.2. Evaluación (1982)

En 1982, la Dirección General de Medio Ambiente, Protección del Consumidor y Seguridad Nuclear de la Comunidad Euro-pea llevó a cabo una evaluación global de los recursos de los Estados miembros en materia de aguas subterráneas -en aquel momento había nueve Estados miembros-. Consistió en una encuesta general (Groundwater Resources of the Euro-pean Community: synthetical report) y en informes individuales de cada Estado miembro. Esta evaluación se concentró sobre todo en los aspectos cuantitativos del recurso. Posteriormente a la publicación de la evaluación, Europa -y Estados Unidos- han dirigido más la atención hacia la calidad, han mejorado signifi cativamente los programas de control de calidad de las aguas subterráneas, y han puesto en marcha numerosos programas de protección de las aguas subterráneas.

2.1.3. Un programa de acción para las aguas subterráneas (1996)

La declaración del Seminario Ministerial sobre aguas subterráneas celebrado en La Haya en 1991 reconocía la necesidad de actuar de manera más decidida para evitar el deterioro a largo plazo de la calidad y la cantidad de los recursos de agua dulce. En ella se formulaba un programa de acciones, que debían aplicarse a partir del año 2000, para la promoción de la gestión sostenible y la protección de dichos recursos. En resoluciones del Consejo, de 1992 y 1995, se recomendaba la im-plantación de un programa de acción y la revisión de la directiva sobre las aguas subterráneas. A ello siguió una propuesta relativa a un Programa de Acción para la protección integrada y la gestión de las aguas subterráneas, que fue aprobada por la Comisión el 25 de noviembre de 19962. En la propuesta se formuló la necesidad de establecer procedimientos para regu-lar la captación de agua dulce y controlar la calidad y cantidad de la misma.

Posteriormente, el Parlamento europeo y el Consejo pidieron a la Comisión que estableciera un marco para una política europea del agua. Esta solicitud condujo a la Directiva Marco del Agua (DMA) adoptada en octubre de 20003.

Además de la protección de las aguas subterráneas como un recurso con múltiples usos, la DMA establece por primera vez que el agua subterránea debe protegerse por su valor medioambiental. En este contexto, la DMA formula un marco legislativo

2 COM 1996/03553 Directiva 2000/60/CE, DO L327 de 23.10.2000



exigente, estableciendo objetivos medioambientales para todas las aguas – superfi ciales, costeras, de transición, y aguas subterráneas – que deben alcanzarse para fi nales de 2015. Este ejemplo moderno de legislación de la UE establece objetivos claros, pero a la vez permite fl exibilidad a los Estados miembros para su consecución. Se basa en hitos como la evaluación de presiones e impactos derivados de la actividad humana, programas de control, desarrollo de planes de gestión de las cuencas hidrográfi cas -el primero de ellos debe publicarse en 2009- y concepción y puesta en marcha de programas de medidas. El agua subterránea es uno de los componentes clave de la DMA, que se centra tanto en objetivos cuantitativos como de estado químico. Los objetivos para las aguas superfi ciales se refi eren básicamente a su estado ecológico y su estado químico.

Los objetivos en materia de estado cuantitativo de las aguas subterráneas son claros en la DMA. Se trata de asegurar un equilibrio entre la extracción y la recarga de las aguas subterráneas; pero los criterios relativos al estado químico son más complejos y no se resolvieron de manera defi nitiva cuando se adoptó la DMA. Por ello, el Parlamento Europeo y el Consejo solicitaron a la Comisión la elaboración de una propuesta de directiva “de desarrollo” que esclareciera los criterios de buen estado químico y las especifi caciones relativas a la identifi cación de las tendencias a la contaminación y a su inversión. Esta nueva Directiva sobre las aguas subterráneas se adoptó en diciembre de 20064.

2.2. El contexto normativo

2.2.1. Las aguas subterráneas en la Directiva Marco del Agua

La parte de la DMA relativa a las aguas subterráneas incluye una serie de pasos para el logro de un buen estado -cuantitativo y químico- en 2015. Estos exigen a los Estados miembros que:

■ Defi nan y caractericen las masas de agua subterránea -unidades de gestión- en las de demarcaciones hidrográfi cas y que informen sobre ellas a la Comisión Europea. La caracterización parte de un enfoque sistémico, en particular del conocimiento de las fuer-zas motrices (D, “driving forces” en su acepción inglesa), presiones (P), estado (S, “status” en su acepción inglesa), impactos (I) y respuestas (R) –DPSIR es el acrónimo inglés-; dicho conocimiento constituye un

4 Directiva 2006/118/CE, DO L372 de 12.12.2006


aspecto fundamental en la planifi cación hidrológica de la cuenca hidrográfi ca (Figura 1). Se trata de analizar las presiones y los impactos de la actividad humana sobre la calidad de las aguas subterráneas, con el fi n de identifi car qué masas de agua subterránea se encuentran en riesgo de no alcanzar los objetivos medioambientales de la DMA. Este análisis debe evaluar los riesgos derivados de los usos del agua y las interacciones con los ecosistemas asociados acuáticos o terrestres en relación con los tipos de presiones y con la vulnerabilidad de los acuíferos (Figura 2). Los Estados miembros tenían como plazo para llevar a cabo esta clasifi cación los años 2004 y 2005, y debían informar de los resultados a la Comisión Europea. La Comisión preparó un informe de síntesis de los informes de los Estados miembros, que se publicó en marzo de 20075.

Figura 1 – El principio “DPSIR”

5 Informe de la Comisión sobre la Directiva Marco del Agua, marzo de 2007

AgriculturaIndustriaEnergía

TransporteServiciosHogares /Consumo

Vertidos

Uso del suelo

Uso del recurso

Condicionesambientales• Físicas• Químicas• Recarga

Naturaleza y medio ambiente

Salud

D P S I

Fuerzas motrices Presiones Estado Impacto

R

Respuesta


13

Figura 2 – Fuerzas motrices básicas (D) y presiones (P) que afectan a las aguas subterráneas. El estado (S) y los impac-tos (I) se refieren a los recursos subterráneos y a los ecosistemas terrestres asociados y dependientes. Las respuestas (R) son los programas de acción de la normativa comunitaria relevante, principalmente los programas de medidas de la Directiva Marco del Agua

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Escorrentía

Riesgo de contaminación por fuentes difusas/puntuales (urbanas, agricultura,

industria): “masas en riesgo”

Extracción de agua potable

(usuario como receptor)

Respuestas

Interacciones con ecosistemas acuáticos y terrestres (receptores). Vínculos con estado de las aguas superficiales y con estado químico del medio ambiente

Objetivos de calidad(función de niveles básicos

y de vulnerabilidad)

Vertidos directos o indirectos


Uso de la información

Evaluación e informe

Manejo de datos

Programas de seguimiento

Toma de muestras

Análisis de laboratorio

Análisis de datos

Requisitos de información

Gestión del agua

Estrategia de evaluación

■ Establezcan, en cada demarcación hidrográfi ca, registros de áreas protegidas que hayan sido designadas como de pro-tección especial de las aguas superfi ciales o subterráneas o para la conservación de los hábitats y especies que depen den directamente del agua. Los registros deben incluir todas las masas de agua subterránea que se utilicen para la captación de agua potable y todas las zonas protegidas cubiertas por las siguientes directivas: directiva de Aguas de Baño6, zonas vulnerables de conformidad con la directiva sobre Nitratos7, zonas sensibles de conformidad con la directiva sobre Aguas Residuales Urbanas8, y zonas para la protección de hábitats y especies, incluidas las de la red Natura 2000 pertinentes, designadas con arreglo a la directiva Hábitats9 y a la directiva Aves10. La revisión de los registros debe llevarse a cabo dentro de las actualizaciones de los planes hidrológicos de cuenca.

■ Establezcan redes de seguimiento de las aguas subterráneas a partir de los resultados de la caracterización y la eva-luación de riesgo, con el fi n de proporcionar una visión global del estado químico y cuantitativo de las aguas subter-ráneas. Los Estados miembros debían designar un programa de seguimiento que fuera operativo a fi nales de 2006. En este contexto, el control de los datos constituye un elemento fundamental del ciclo general de gestión (Figura 3).

Figura 3 – El ciclo de la gestión del agua

6 Directiva 76/160/CEE, DO L31 de 5.02.19767 Directiva 91/676/CEE, DO L375 de 31.12.19918 Directiva 91/271/CEE, DO L135 de 30.05.19919 Directiva 92/43/CEE, DO L206 de 22.07.199210 Directiva 79/409/CEE, DO L103 de 25.04.1979



■ Elaboren un plan hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográfi ca, en el cual debe incluirse un resumen de las presiones e impactos de la actividad humana sobre el estado de las aguas subterráneas, una presentación en forma de mapa de los resultados del seguimiento, un resumen del análisis económico de los usos del agua, y un resumen de los programas de protección y control y de las medidas de recuperación. Está previsto que se publique el primer plan a fi -nales de 2009. Se ha previsto la primera revisión para fi nales de 2015 y las siguientes cada seis años a partir de esa fecha.

■ Para el año 2010, tengan en cuenta el principio de recuperación de costes de los servicios del agua, incluidos los costes medioambientales y los costes del recurso, de acuerdo con el principio de “quien contamina, paga”.

■ Para fi nales de 2009, diseñen un programa de medidas para el logro de los objetivos medioambientales de la DMA -por ej., control de las extracciones de agua, medidas de prevención o control de la contaminación- que deberían ser opera-tivas para fi nales de 2012. En particular, entre las medidas básicas se encuentran los controles de la extracción de agua subterránea, y los controles con autorización previa de la recarga o incremento de las masas de agua subterránea, siem-pre que no comprometa la consecución de los objetivos medioambientales. Dentro de las medidas básicas quedan regulados asimismo los vertidos de fuentes puntuales y los de fuentes difusas responsables de producir contaminación. Quedan prohibidos los vertidos directos de contaminantes a las aguas subterráneas, sujeto a una serie de disposiciones enumeradas en el artículo 11 de la DMA. El programa de medidas debe ser revisado y, si fuera necesario, actualizado, a más tardar en 2015y posteriormente cada seis años. En la fi gura 4 se resumen las principales medidas básicas y suplementarias cubiertas por la DMA.


Figura 4 – Medidas básicas y medidas suplementarias en la DMAcon incidencia directa en las aguas subterráneas

Medidas de legislación comunitaria básica■ Directiva de Aguas de Baño 76/160/CEE■ Directiva Aves 79/409/CEE■ Directiva de Aguas Potables 98/83/CEE■ Directiva Seveso 96/82/CE■ Directiva de EIA 85/337/CEE■ Directiva de Lodos de Depuración 86/278/CEE■ Directiva de Aguas Residuales Urbanas 91/271/CEE■ Directiva de Productos Fitosanitarios 91/414/CEE■ Directiva Nitratos 91/676/CEE■ Directiva Habitats 92/43/CEE■ Directiva IPPC 96/61/CEE

Medidas Suplementarias■ Instrumentos legislativos, administrativos o fi scales■ Programas medioambientales negociados ■ Control de emisiones, control de extracciones■ Códigos de buena práctica, gestión de la demanda■ Recuperación de humedales■ Medidas de efi ciencia y de reutilización■ Plantas desaladoras■ Proyectos de construcción, de rehabilitación■ Recarga artifi cial de acuíferos■ Proyectos educativos, de investigación, de pruebas

MEDIDAS SUPLEMENTARIAS

MEDIDAS BÁSICAS


17

2.2.2. Otras directivas afi nes

Las normas diseñadas para la protección de las aguas subterráneas frente a la contaminación y el deterioro forman parte de un marco regulador más amplio que se remonta a los años noventa. El concepto de protección de las aguas subterráneas, tal como aparecía en varios textos legislativos, en la actualidad está integrado totalmente en las medidas básicas de la DMA.

La Figura 5 ilustra la necesidad de garantizar una adecuada integración de los diversos instrumentos jurídicos.

Figura 5 – Principales sectores objeto de normativa comunitaria directa o indirectamente relevante en cuanto a la protección de las aguas subterráneas.

POLÍTICADirectiva Marco del Agua

POLÍTICAAguas de baño

POLÍTICAA. res. urbanasP. Construcción

POLÍTICAPlaguicidas,

nitratos,biocidas

POLÍTICALodos depu-

ración

POLÍTICAAg. subterránea

POLÍTICAAgua potable

POLÍTICAAves,

Habitats

POLÍTICASeveso,

IPPC

POLÍTICAEIA

AGUAPOTABLE

SECTORURBANO

AGRI-CULTURA

INDUSTRIA

Los distintos instrumentos están directamente vinculados con la DMA y con la nueva Directiva sobre las Aguas Subterrá-neas. Forman parte de una serie de medidas que deben ser operativas para lograr el objetivo de “buen estado medioam-biental” a más tardar en 2015. Todos ellos persiguen evitar o limitar las entradas de contaminantes en las aguas subterráneas. Las directivas afi nes son las siguientes:

■ La Directiva sobre Nitratos persigue reducir y evitar la contaminación del agua producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias. Solicita a los Estados miembros que designen como zonas vulnerables aquellas superfi cies territoria-les cuya escorrentía o fi ltración afecte o pueda afectar a las aguas, incluidas las aguas subterráneas. Se consideran como aguas afectadas, entre otras, aquéllas que contengan una concentración de nitratos de más de 50 mg/L o que puedan alcanzar esta concentración si no se adoptan medidas. A este respecto el vínculo con la política de aguas subterráneas es claro: las concentraciones de nitratos en las aguas subterráneas no deben exceder el valor indicativo de 50 mg/L. Una de las medidas básicas, de conformidad con la DMA (Anexo VI), son los programas de acción reseñados en la directiva sobre nitratos, así como un mecanismo para invertir las tendencias hacia la contaminación por nitratos, dentro de la di-rectiva sobre las aguas subterráneas (Anexo IV, parte B).

■ La Directiva sobre Tratamiento de las Aguas Residuales Urbanas tiene como objetivo la protección del medio ambiente de los efectos adversos de los vertidos de aguas residuales urbanas y de aguas residuales procedentes de cier-tos sectores industriales. En este contexto, la identifi cación de “zonas sensibles” se refi ere esencialmente al agua dulce, los estuarios o las aguas costeras que resultan ser objeto de eutrofi zación, los lagos y arroyos que desaguan en lagos/em-balses con un intercambio hídrico escaso, y las aguas superfi ciales destinadas a la producción de agua potable que puedan contener concentraciones de nitratos superiores a 50 mg/L. Los vínculos con el marco regulador de las aguas subterráneas se establecen sobre todo por la obligación de prevenir o limitar las entradas de contaminantes, incluidos las de origen urbano, a las aguas subterráneas.

■ La Directiva sobre Comercialización de Productos Fitosanitarios11 y la Directiva sobre Biocidas12 se centran en la autorización, comercialización, uso y control en el seno de la Unión Europea de productos comerciales para la protec-ción de las plantas y productos biocidas como los plaguicidas, herbicidas, o fungicidas. En lo relativo a las aguas subter-ráneas, solo se concederá autorización si los productos no tienen efectos dañinos sobre la salud humana o sobre las aguas subterráneas y si no tienen efectos no deseados sobre el medio ambiente, especialmente de contaminación del agua, incluida el agua potable y el agua subterránea. La nueva Directiva sobre las Aguas Subterráneas ha establecido unas concentraciones mínimas permisibles en las aguas subterráneas como normas de calidad.

11 Directiva 91/414/CE, DO L230 de 19.08.199112 Directiva 98/8/CE, DO L123 de 24.04.1998




■ La Directiva sobre Prevención y Control Integrados de la Contaminación (IPPC)13 establece medidas diseñadas para evitar o reducir la contaminación del aire, agua o del suelo. La directiva se aplica a un número signifi cativo de activi-dades que en su mayor parte son industriales, con un alto potencial contaminador, como del sector energético, la produc-ción y transformación de los metales, la industria de la minería y química, las instalaciones de gestión de residuos, la pro-ducción de alimentos, y actividades no industriales, como la cría de ganado. Formula disposiciones para la concesión de permisos para instalaciones existentes y para instalaciones nuevas. En los permisos se incluyen requisitos relativos a garan-tizar la protección de los suelos y de las aguas subterráneas y se establecen límites de emisiones para los contaminantes. Esta directiva, al igual de otras de las directivas citadas en este párrafo, forma parte de las medidas básicas de la DMA.

■ La Directiva sobre el Vertido de Residuos14 tiene como objetivo evitar o reducir los efectos negativos del vertido de residuos en el medio ambiente, incluidas las aguas subterráneas. Al igual que la directiva IPPC, esta directiva establece dis-posiciones para la concesión de autorizaciones que se basan en una serie de condiciones, entre ellas evaluaciones de im-pacto ambiental, y forma parte de las medidas básicas de la DMA. Exige la identifi cación de las aguas subterráneas y de las condiciones geológicas e hidrogeológicas de cada vertedero. Los vertederos deben diseñarse de modo que se impida el contacto de las aguas subterráneas con los residuos, que se recojan y se traten las aguas contaminadas y los lixiviados, y se impida la contaminación del suelo y de las aguas subterráneas o superfi ciales, utilizando las precauciones técnicas adecua-das como barreras geológicas y revestimiento interior. La directiva establece criterios para las pruebas de los residuos y su admisión, tomando en consideración la protección del medio ambiente cercano, incluidas las aguas subterráneas.


■ Otras directivas tienen vínculos indirectos con el marco regulador de las aguas subterráneas. Entre ellas están la Direc-tiva Marco sobre Residuos15 que exige que los residuos se recuperen o se viertan sin poner en peligro el medio am-biente ni las aguas subterráneas y la Directiva sobre Productos de Construcción16 que fi ja normas para la regulación de los productos de construcción que puedan plantear una amenaza para la salud de los ocupantes futuros o los vecinos, como consecuencia de la contaminación o envenenamiento del agua o del suelo.

2.3. El proceso de consultas

2.3.1. La propuesta de la Comisión

La DMA instaba específi camente a que una directiva de desarrollo fi jara normas detalladas sobre el estado químico y otras medidas para detectar e invertir las tendencias a la contaminación de las aguas subterráneas. La Comisión Europea pre-sentó en septiembre de 2003 una propuesta de nueva directiva sobre aguas subterráneas, para la protección de las aguas subterráneas frente a la contaminación. Esta introducía por primera vez objetivos de calidad de ámbito comunitario, que exigían a los Estados miembros el seguimiento y evaluación de la calidad de las aguas subterráneas a partir de criterios comunes, así como la identifi cación e inversión de las tendencias a la contaminación de las aguas subterráneas.

Con la adopción de la propuesta, la Comisión cumplió una obligación de conformidad con el artículo 17 de la DMA, que exige que se complemente el régimen regulador global de las aguas subterráneas con especifi caciones técnicas que in-cluyen elementos como la caracterización, el análisis de presiones e impactos, el seguimiento y los programas de medidas. Se incluyen asimismo criterios para la evaluación del buen estado químico, criterios para la identifi cación de tendencias de contaminantes y para la defi nición de puntos de partida de inversión de tendencias, y elementos complementarios de los programas de medidas –prevención y limitación de entradas de contaminantes en las aguas subterráneas-. Todos estos elementos están vinculados con el desarrollo y aplicación de los planes hidrológicos de cuenca, cuyo objetivo es lograr un “buen estado medioambiental” a más tardar en 2015.

2.3.2. Evaluación de impacto

El Libro Blanco sobre el Buen Gobierno Europeo señala que deben considerarse las propuestas reguladoras a la luz de un análisis efi caz de la conveniencia de intervenir en el ámbito de la EU y de la necesidad de una intervención reguladora. Además, debe incluirse en este análisis el potencial impacto económico, social y medioambiental de la propuesta, así como los costes y benefi cios del enfoque elegido. En este contexto, la Comisión ha desarrollado un método nuevo de evaluación




21

de impacto ambiental, como se expone en una Comunicación17 sobre Evaluación de Impacto, cuyo objetivo es ayudar a estructurar el proceso normativo e identifi car y evaluar el problema y los objetivos que se pretenden alcanzar. En ella se identifi can las principales opciones alternativas para el logro de los objetivos y se analizan sus eventuales impactos. Subraya las ventajas e inconvenientes de cada opción, así como las sinergias y las soluciones de compromiso. Debería considerarse como una ayuda a la toma de decisiones, y no como su sustituto. Tomando la propuesta de directiva de la Comisión para la protección de las aguas subterráneas frente a la contaminación, se llevó a cabo una evaluación de impacto en dos fases:

■ Una breve evaluación preliminar, efectuada en enero de 2003, identifi có los objetivos fundamentales de la propuesta y los asuntos clave que debían considerarse, como parte de una evaluación de impacto ampliada

■ Un proceso de evaluación ampliada, desarrollado mediante consultas con otros departamentos de la Comisión, los Esta-dos miembros y las partes interesadas y efectuado durante el periodo de enero a abril de 2003.

La evaluación de impacto examina los rasgos fundamentales de la propuesta de directiva sobre la protección de las aguas subterráneas. En particular, analiza qué opciones existen para evaluar el estado químico de las masas de agua subterránea y para identifi car e invertir las tendencias signifi cativas al aumento de las concentraciones de contaminantes. También analiza las medidas para evitar y controlar la incidencia de las fuentes puntuales y difusas de contaminación sobre las aguas subterráneas. Esta evaluación de impacto ampliada se centró únicamente en los aspectos económicos, sociales y medio-ambientales de la propuesta y partía de la premisa de que las directivas afi nes (véase el apartado 2.2.2) están siendo aplica-das o serán aplicadas de modo integral. Describe varias opciones, incluyendo las decisiones ya adoptadas o en conside-ración. También contempla los costes y benefi cios de cada opción.

2.3.3. El Grupo de Trabajo de la ECI sobre Aguas Subterráneas

Los Estados miembros de la UE, junto con Noruega y la Comisión Europea, han desarrollado una estrategia común en apoyo de la aplicación de la DMA, directiva que establece el marco de actuación de la UE en el ámbito de la política de aguas -a la que en adelante se denominará Estrategia Común de Implantación (ECI) para la DMA18-. El objetivo principal de esta estrategia es garantizar la aplicación coherente y armoniosa de la directiva a través del esclarecimiento de una serie de cuestiones metodológicas que permitan alcanzar una comprensión común sobre las implicaciones técnicas y científi cas de la DMA. En este ámbito, los grupos de trabajo o los grupos de expertos ad hoc actúan bajo el paraguas de un Grupo de Coordinación Estratégica (SCG en sus siglas en inglés) compuesto por los Estados miembros y representantes de organiza-ciones interesadas, con la supervisión de la Comisión y los Directores Generales del Agua de la UE (Figura 6).

17 COM 2002/027618 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/implementation.html


Figura 6. La Estrategia Común de Implantación (ECI) de la Directiva Marco del Agua

Grupo Estratégico “DMA y Agricultura”

Líder: FR, UK y Comisión

Grupo Estratégico “DMA e Hidromorfología”Líder: DE, UK y CE

Foro de partes interesadas“Escasez de Agua y Sequías”Líder: CE Colíder: FR/ES/IT

Partes interesadas, ONGS, investigadores, expertos, etc.

Directores G. del AguaSteering of implementation process

Líder: Presidencia, Colíder: CE

Grupo de redacción “Objectivos/Exenciones/Economía”

Líder: CE y DK

Grupo de Trabajo A“Estado Ecológico”Líder: JRC, DE y UK

Grupo de Trabajo F“Inundaciones”

Líder: CE

Grupo de Trabajo D “Reporting”Líder.: CE, AEMA y FR

Red de expertos en “SIG”

Grupo de Trabajo sobre Aguas Subterráneas (WG C)

GRUPO ESTRATÉGICO DE COORDINACIÓN

DMA y AgriculturaForo de Partes InteresadasEscasez de agua y Sequías

Uso del Suelo y Aguas SubterráneasLíder: Comisión

Evaluación de Riesgo Líder: AT, WATCH, NICOLE

PLENARIO WG CLíder: ComisiónColíder: Austria

ComitéArt. 21

Grupo Estratégico de Coordinación Coordinación del Programa de trabajo

Líder: CE

Cumplimiento y TendenciasLíder: FR, NL

Líder (guías): AT, UK

Grupo de Trabajo E “Substancias Prioritarias”Líder: CE

“Seguimiento Químico”

Grupo de Trabajo C “Aguas Subterráneas”Líder: CE y AT

“Seguimiento Químico”



Este fue el marco para la creación de un Grupo de Trabajo técnico sobre aguas subterráneas. El propósito inicial del grupo era prestar asistencia a la Comisión Europea durante la fase de desarrollo de la propuesta de directiva sobre aguas subterrá-neas, en el periodo 2002-2004. A partir de entonces, el objetivo del grupo es intercambiar información y experiencias sobre aspectos de las aguas subterráneas en su relación con la DMA - caracterización, evaluación de riesgos, seguimiento, estado químico y tendencias, programas de medidas-. Los miembros del grupo de trabajo intercambian información y ex-periencias a través de diferentes medios, como seminarios, informes técnicos y documentos guía que recogen las experien-cias de los participantes. La segunda fase del grupo de trabajo (2004-2006) concluyó con éxito con la publicación de tres informes técnicos (ver más adelante). El grupo de trabajo ha iniciado su tercer periodo (2007-2009). Su objetivo es centrarse en la aplicación de la nueva directiva sobre las aguas subterráneas y los nuevos elementos vinculados a las aguas subterrá-neas de la DMA, en particular el seguimiento y la preparación del primer plan hidrológico de cuenca.

2.3.4. La negociación política

En respuesta a la propuesta de la Comisión, se pronunciaron el Comité de las Regiones, en diciembre de 2003, y el Comité Económico y Social de la UE y el Comité de las Regiones en marzo de 2004. La primera lectura no pudo concluirse en 2004 debido a las elecciones al Parlamento europeo (PE), y el debate se inició de nuevo con el nuevo PE y con un nuevo po-nente, la Sra. Krista Klass, que logró la adopción de la primera lectura en abril de 2005. Seguidamente se alcanzó un acuerdo político en el Consejo en junio de 2005, al que siguió la adopción de una posición común por mayoría cualifi cada en enero de 2006. El PE se pronunció favorablemente en segunda lectura en junio de 2006. La respuesta del Consejo a la segunda lectura se adoptó en septiembre de 2006, allanando el camino para negociaciones de concertación, al no haber sido aceptadas por el Consejo algunas de las enmiendas (para más detalles sobre los debates políticos, véanse el dictamen y la comunicación de la Comisión en la página web europa).

Tras una larga negociación entre el Parlamento Europeo y el Consejo, se logró un acuerdo de conciliación en octubre de 2006. Algunos elementos que fueron clave en el proceso negociador son: el “no deterioro de la calidad de las aguas subter-ráneas” y la relación con la legislación de la UE sobre la contaminación del agua por nitratos. La conciliación propició que se lograra un compromiso, que establece requisitos claros con el fi n de impedir todo deterioro del estado de las aguas subter-ráneas. Asimismo, fi ja una norma para los nitratos de 50 mg/L como uno de los criterios para un buen estado químico, que debe lograrse a más tardar en 2015. También mantiene la Directiva sobre Nitratos sin cambios.

La nueva directiva se adoptó formalmente en diciembre de 2006. Completa a la DMA estableciendo claramente objetivos medioambientales de estado químico de las aguas subterráneas y garantiza la continuidad con la directiva original de aguas subterráneas de 19801 relativa a la protección de las aguas subterráneas frente a la contaminación producida por sustancias peligrosas, hasta que se sea derogada, de conformidad con la DMA, para fi nales de 2013.


Pilares fundamentales de la Directiva

3.1. Introducción

La nueva Directiva sobre las Aguas Subterráneas4 (DAS) establece un sistema que fi ja normas de calidad para estas aguas y fi ja medidas para prevenir o limitar las entradas de contami-nantes en las aguas subterráneas. La directiva establece criterios de calidad que contemplan las características locales y permite que se lleven a cabo mejoras ulteriores basadas en los da-tos del seguimiento y en los nuevos conocimientos científi cos. Así pues, la directiva representa una respuesta proporcionada y coherente desde el punto de vista científi co a los requisitos de la DMA en cuanto a la evaluación del estado químico de las aguas subterráneas y la identifi -cación e inversión de las tendencias signifi cativas y sostenidas al aumento de las concentra-ciones de contaminantes. Los Estados miembros deberán establecer las normas (“valores um-bral”) al nivel más adecuado y deberán tener en cuenta las condiciones locales o regionales. En su papel complementario de la DMA, la DAS exige que:

■ los Estados miembros establezcan valores umbral (normas de calidad) para fi nales de 2008;

■ se lleven a cabo estudios sobre las tendencias a la contaminación, usando los datos exis-tentes y los datos del seguimiento, que son obligatorios dentro de la DMA (se trata de los datos del “nivel básico” obtenidos en 2007-2008);

■ se inviertan las tendencias a la contaminación, para que puedan alcanzarse los objetivos medioambientales a más tardar en 2015, utilizando las medidas establecidas por la DMA;

3.


■ las medidas para pre-venir o limitar las en-tradas de contami-nantes en las aguas subterráneas sean oper-ativas, de modo que puedan lograrse los obje-tivos medioambientales de la DMA para 2015;

■ se lleve a cabo una revisión de las normas técnicas de la directiva a más tardar en 2013 y posteriormente cada seis años;

■ se cumplan los criterios para un buen estado químico, basados en las normas de la UE sobre nitratos y plaguicidas y en los valores umbral que establezcan los Estados miembros para fi nales de 2015.

3.2. Buen estado químico

La DMA defi ne el buen estado químico. En este sentido, el régimen de cumplimiento se basa en objetivos de calidad -cumplimiento de normas pertinentes, ausencia de salinización- que deben lograrse a más tardar para 2015. Uno de los elementos del mandato del artículo 17 de la DMA que debía incluirse en la nueva directiva sobre las aguas subterráneas era el establecimiento de criterios de buen estado químico. La orientación que se elige se basa en el cumplimiento de normas de calidad de las aguas subterráneas de alcance comunitario -nitratos y plaguicidas- que refuerzan las directivas marco. En lo relativo a otros contaminantes, no se consideró que la adopción de valores numéricos en el ámbito comunitario fuera una opción viable, debido a la alta variabilidad natural de estas sustancias en las aguas subterráneas, que depende de las condiciones hidrogeológicas, los niveles de referencia, los recorridos de los contaminantes y las interacciones con los dis-tintos compartimentos en el medio ambiente. Además, la gestión de la contaminación de las aguas subterráneas debería centrarse en los riesgos reales identifi cados por el análisis de presiones e impactos, de conformidad con el artículo 5 de la DMA. Así pues, el régimen de la nueva directiva exige que los Estados miembros establezcan sus propias normas de calidad para las aguas subterráneas -valores umbral-, teniendo en cuenta los riesgos identifi cados y la lista de sustancias que fi gura en el Anexo II de la directiva. Deben establecerse valores umbral para todos los contaminantes que caracterizan las masas de aguas subterráneas como masas en riesgo de no alcanzar el objetivo de buen estado químico y esto debe llevarse a cabo al nivel más adecuado -nacional, cuenca hidrográfi ca o masa de agua subterránea-. La directiva aporta directrices generales sobre el establecimiento de valores umbral (Anexo II). Cabe señalar que la lista de los valores umbral que esta-


blezcan los Estados miembros puede estar sujeta a revisiones regulares en el marco de los planes hidrológicos de cuenca, lo cual puede conducir a la inclusión de sustancias adicionales, si se identifi can riesgos nuevos, o a que se supriman sustan-cias, si los riesgos identifi cados con anterioridad dejan de serlo.

En lo relativo al cumplimiento, la evaluación se basará en una comparación de los datos del control con valores numéricos estándar -normas de calidad de ámbito comunitario y/o valores umbral-. En principio no se permitirá que ninguna masa de agua subterránea supere esos valores fi jados. Se admite que los valores pueden excederse debido a una presión de tipo local -por ejemplo, contaminación puntual- que no pone en peligro el estado de toda la masa de agua afectada. Por ello, la directiva abre la posibilidad de investigar los motivos por los que se han superado los valores y decidir sobre la clasifi -cación del estado químico a partir de los riesgos reales para la masa de agua subterránea en su conjunto -riesgos para la salud humana, para los ecosistemas acuáticos asociados o ecosistemas terrestres relacionados, y para los usos y funciones legítimos del agua subterránea-. Esto signifi ca que pueden producirse situaciones en las que la superación de dichos valo-res corresponde a presiones locales que deben controlarse, y posiblemente pueden remediarse sin clasifi car el estado de la masa de agua subterránea como “malo”. Otras situaciones demostrarán que uno o más casos de superación de los valo-res pueden representar una amenaza grave para la masa de agua subterránea y consecuentemente hacer que su estado pase a ser clasifi cado como “malo”. Las decisiones en la materia se adoptarán caso por caso, en el marco de los planes hidrológicos de cuenca.

3.3. Identifi cación e inversión de tendencias

Otro elemento cubierto por el artículo 17 de la DMA se refi ere a la identifi cación de tendencias sostenidas hacia el au-mento de la contaminación y al modo de invertir las citadas tendencias. Este es el segundo “pilar” de la nueva directiva, que estipula que deberán identifi carse las tendencias citadas con respecto a todos los contaminantes que caracterizan las aguas subterráneas en riesgo -aspecto relacionado con el análisis de presiones e impactos que se lleva a cabo de conformidad con la DMA- La cuestión del carácter “signifi cativo” queda aclarada en el Anexo IV de la directiva. Se refi ere a la importancia estadística -puramente matemática- y a la importancia medioambiental, que a su vez remite a los riesgos reales que repre-sentan las tendencias al aumento identifi cadas.

La obligación de invertir las tendencias establece que tendrá que buscarse la inversión de toda tendencia signifi cativa y sostenida al aumento cuando la concentración del contaminante alcance el 75% de los valores paramétricos de las normas de calidad de las aguas subterráneas, establecidos en el ámbito de la UE y/o sus valores umbral (Figura 7). Esta norma de principio puede adaptarse según las circunstancias locales, que pueden justifi car el establecimiento de un valor porcentual diferente. Es decir, existirán situaciones que justifi can una inversión de la tendencia al aumento cuando los valores alcancen el 50% de las normas -en el caso de una elevada vulnerabilidad del acuífero- al tiempo que pueden aceptarse valores supe-riores al 75% en los casos en que sea improbable que se excedan las normas de calidad. Las inversiones de las tendencias al aumento deben llevarse a cabo mediante el programa de medidas de la DMA; en éste ámbito, la legislación marco con-stituye la herramienta de aplicación que garantiza una actuación efi caz -directiva sobre nitratos, directiva IPPC, etc.-.



Figura 7 – Proceso de identifi cación e inversión de tendencias al aumento de la contaminación signifi cativas desde los puntos de vista estadístico y medioambiental

3.4. Medidas para prevenir o limitar las entradas de contaminantes

Este es el tercer elemento central de la directiva. Las medidas para evitar o limitar la introducción de contaminantes en las aguas subterráneas están cubiertas por la anterior directiva sobre las aguas subterráneas1. Esta Directiva contiene elementos que en la actualidad recogen otras directivas, como la Directiva sobre Vertido de Residuos, lo que la hace redundante en al-gunos aspectos en relación con el programa de medidas de la DMA. Por eso se decidió que esta directiva sería derogada por la DMA en 2013, es decir, un año después de que sean operativos los programas de medidas. Pero a falta de un seguimiento adecuado tras la derogación de la directiva, algunas disposiciones se perderían, especialmente los requisitos específi cos para la prevención de entradas de sustancias peligrosas en las aguas subterráneas y la limitación de entradas de otros contami-nantes. Así pues, la DAS incluye la exigencia legal de prevenir o limitar las entradas de contaminantes en las aguas subterrá-neas, que coincide con las normas existentes de conformidad con la antigua directiva y a la vez se adecúa a la DMA. Esto implica que las medidas para evitar o limitar la contaminación, dentro de la nueva Directiva, son las que establece la DMA -estas medidas deberán ser operativas en 2012-. Esto no implica en absoluto que no deba hacerse nada antes de 2012, mien-tras sigue en vigor la antigua directiva de aguas subterráneas y la legislación marco restante. De conformidad con la nueva directiva, las disposiciones de prevenir y limitar se ajustarán a los planes hidrológicos de cuenca de la DMA. Esto está estre-chamente vinculado con la necesidad de un modelo conceptual que se describe en la fi gura 8.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

tiempo (años)año de referencia

concentración

Punto de partida para inversión de tendencia, en % de norma de calidad o de umbral (dependiendo de la tendencia y del riesgo asociado)

Valor umbral o norma

de calidad

%

Niveles naturalesde referencia

nivel básico

27


Figura 8 – Las disposiciones sobre “prevenir y limitar” relacionadas con la evaluación del riesgo de las entradas y con el conocimiento del funcionamiento del sistema

Modelo conceptual

Substancias peligrosas

Contaminantes no peligrosos

MEDIO RECEPTOR

– zona saturada– zona no saturada– masa de agua subterránea

– textura– estructura– contenido mineral– materia orgánica

APORTES

– Agua de lluvia, ríos, lagos, etc. – Vertidos directos o indirectos

Riesgo de entradas

= EVITAR

= LIMITAR

FACTORES

– pH– solubilidad de minerales– potencial redox: O

2, balance de

carbonatos

PROCESOS

– fl ujo (no saturado y saturado)– adsorpción, intercambio iónico,

reacciones redox – disolución / precipitación– actividad bacteriana


Hacia una aplicación efi caz

4.1. Hitos de la DMA

La DAS forma parte integral de un marco regulador global representado por la DMA. Así pues, el éxito de su aplicación dependerá en gran medida de la aplicación efi caz de las partes perti-nentes de la DMA relativas a las aguas subterráneas, así como de la legislación marco, en los sectores de la agricultura, industria y los residuos. A continuación se enumera una serie de hi-tos de la DMA que abrirán la vía para ulteriores avances en la aplicación:

■ Análisis de presiones e impactos de conformidad con el artículo 5 de la DMA: los Estados miembros ya han transmitido sus informes y se han utilizado para identifi car las masas de aguas subterráneas “en riesgo”. Este análisis representa un elemento clave de la nueva direc-tiva, al tener una implicación directa en la fi jación de valores umbral y en las obligaciones en materia de tendencias.

■ Partiendo de la identifi cación anterior, se crearon programas de seguimiento que se hicieron operativos a fi nales de 2006. Le recogida de datos también va a ser fundamental para afi nar la evaluación de riesgos, ayudando de este modo a identifi car claramente las sustancias que los Estados miembros deben considerar para establecer valores umbral.

■ El desarrollo del primer plan Hidrológico de Cuenca es, sin duda alguna, un hito clave para la DMA en su conjunto, y también para las aguas subterráneas (Figura 9). Los Estados miem-

4.



bros van a elaborar el primero de estos planes a través de consulta pública a más tardar en 2008 y su publicación tendrá lugar a más tardar en 2009. En este contexto, deberán diseñarse programas de medidas que deberán ser operativos para 2012 para alcanzar los objetivos de buen estado químico de la DMA para 2015.

Figura 9 – Integración en el marco de la planifi cación

➡ Cooperación para la defi nición de los Planes de cuenca, incluyendo un análisis de presiones, impactos y usos

Fuente: Ministry of the Environment, Québec, Canada

➡ Todas las aguas➡ Áreas protegidas➡ Calidad y cantidad➡ Usuarios/ Políticas sectoriales


4.2. Hitos específi cos de la nueva Directiva

Los hitos específi cos de la nueva directiva se refi eren a:

■ El establecimiento de valores umbral. Los Estados miembros deben informar al respecto por primera vez a fi nales de 2008. Como se ha destacado anteriormente, es necesario un grado importante de cooperación para garantizar que los valores umbral se establezcan de modo consecuente y comparable en toda la UE. Las actualizaciones de los valores umbral -sustancias que se consideran y valores numéricos- serán posibles en el marco de los informes de los planes de cuenca.

■ Los estudios en materia de tendencias basados en los nuevos datos de control y en la información existente. Las tenden-cias que se identifi quen deberían incluirse en principio en el primer plan de cuenca con medidas asociadas para la inver-sión de la tendencia, en su caso, pero se reconoce que puede tratarse de un tiempo demasiado corto (con datos equiva-lentes a dos años) para garantizar tales informes. En la práctica, esto signifi ca que posiblemente solo se informará de las tendencias a fi nales del plan de cuenca en 2015. Esto no implica que no puedan estar operativas las medidas antes de esa fecha, lo cual tendría un efecto positivo en las tendencias a la contaminación.

■ Otro hito específi co se refi ere a la revisión de la DAS sobre la base de los avances científi cos, prevista para 2013.

4.3. Directrices de apoyo. Cooperación para la aplicación

Como se ha destacado anteriormente, una aplicación efi caz dependerá de que exista un alto grado de cooperación entre las agencias o ministerios responsables del medio ambiente de los Estados miembros y los diferentes interlocutores que representen a los sectores interesados -agricultura, industria, y urbano-, las ONG, la comunidad científi ca y la Comisión Eu-ropea. Así pues, la sensibilización es el elemento clave de la nueva Estrategia Común de Implantación de la DMA, que está en funcionamiento desde 2001 (véase el apartado 2.3.3). En este contexto, el Grupo de Trabajo sobre Aguas Subterráneas concita a más de 80 expertos que se reúnen dos veces al año para intercambiar buenas prácticas, debatir las difi cultades técnicas que suscita la aplicación y desarrollar documentos guía. Este grupo de trabajo ha estado activo desde 2002, ayu-dando a la Comisión a desarrollar la propuesta de directiva que se publicó en 2003. Con posterioridad, centró sus esfuerzos en el desarrollo de documentos guía que se publicaron en 2006, entre otros:

■ Documento guía sobre seguimiento de las aguas subterráneas, que proporciona información práctica sobre las normas de la DMA en materia de seguimiento;

■ Documento guía sobre aguas subterráneas en zonas protegidas, que clarifi ca los vínculos entre las disposiciones sobre aguas subterráneas de la DMA y el marco normativo en materia de agua potable;



■ Documento guía sobre la aclaración de los términos “entradas directas e indirectas”, que persigue aportar recomenda-ciones para el diseño de medidas para evitar o limitar las entradas de contaminantes en las aguas subterráneas.

Los Documentos guía que están en desarrollo o previstos tratan en particular sobre:

■ Cuestiones de cumplimiento, incluidas recomendaciones sobre el establecimiento de valores umbral y sobre requisitos de cumplimiento relacionados con ellos, así como especifi caciones técnicas sobre la identifi cación de tendencias y su inversión. Los debates sobre cumplimiento se refi eren tanto al estado químico como al estado cuantitativo.

■ Uso del suelo y aguas subterráneas, que trata de aclarar los vínculos con la reglamentación sobre agricultura -incluyendo la condicionalidad dentro de la reforma de la PAC- así como las disposiciones relativas a áreas de contaminación de grandes dimensiones. Este documento tratará asimismo aspectos sobre el cambio climático y su posible repercusión en la gestión de las aguas subterráneas.

4.4. Investigación de apoyo

En el Tratado que establece la Unión Europea se indica que los Programas Marco de Investigación tienen que dedicarse a dos objetivos estratégicos principales. En primer lugar, proporcionar una base científi ca y tecnológica para la industria y promover su competitividad internacional. Y en segundo lugar, promover las actividades de investigación en apoyo de otras políticas de la UE. Con este objetivo, los Programas Marco se concibieron para ayudar a resolver problemas y responder a los principales desafíos socio-económicos de la sociedad. El Programa Marco (PM) de Investigación es el principal instru-mento de la Unión Europea para fi nanciar la investigación y el desarrollo. El 6º PM concluyó en diciembre de 2006 y el ac-tual programa, el séptimo, se inició en enero de 2007 y continuará hasta fi nales de 201319.

La Comisión lanzó el 6º PM como respuesta al llamamiento de la Cumbre de Lisboa de marzo de 2000, para que se pro-moviera el uso de la investigación en Europa creando un mercado interno de la ciencia y la tecnología (el Espacio Europeo de Investigación). El 6º PM abrió la posibilidad de fi nanciar proyectos “a medida” respondiendo a las necesidades de la investigación formuladas por los responsables de la política. En lo relativo a las aguas subterráneas, esta iniciativa desem-bocó en el lanzamiento del proyecto BRIDGE -acrónimo en inglés de “Background Criteria for the Identifi cation of Ground-water thrEsholds”-, que se creó para desarrollar una metodología común diseñada para su utilización por parte de los Estados miembros, para el establecimiento de valores umbral (con ello se proporcionaba apoyo directo a la recién adopta-da Directiva sobre las Aguas Subterráneas)20. La información que se ha recogido ha sido la base para el desarrollo del documento guía citado en el apartado 4.3 (Figura 10). Este proyecto es solo uno de los muchos que se llevan a cabo den-tro del 6º PM. La información sobre los proyectos con fi nanciación de la UE, incluyendo los proyectos de investigación

19 7o Programa Marco para Investigación y Desarrollo (2007-2013)20 Proyecto BRIDGE, http://ec.europa.eu/research/fp6/ssp/bridge_en.htm


33

relacionados con el agua, se puede consultar en el Servicio de Información sobre Investigación y Desarrollo (CORDIS en sus siglas en inglés)21.

Figura 10 – Elementos de la clasifi cación del estado químico de las aguas subterráneas según el proyecto BRIDGE (fi nanciado bajo el 6º Programa Marco)

Dentro del 7º PM, adoptado ofi cialmente por el Parlamento Europeo y el Consejo en diciembre de 2006, el tema del medio ambiente, incluyendo el cambio climático, cuenta con un presupuesto de 1.890 millones de euros para el periodo 2007-2013 de un presupuesto total de 50.521 millones de euros19. Abarca una serie de actividades de investigación relacionadas con el agua; de ellas, algunas apoyan de modo directo o indirecto la aplicación de la nueva DAS. En particular, la convoca-toria de propuestas de 2008 incluye entre sus temas “los sistemas de aguas subterráneas”, formulado expresamente para responder a la necesidad de reunir nuevos conocimientos científi cos sobre el funcionamiento de los sistemas de aguas subterráneas a la luz de la revisión de la Directiva en 2013.

21 CORDIS, http://cordis.europa.eu/

Variabilidad de la calidad natural debido a hidro-

geoquímica

Límite de detección/ cuantifi cación

Mala calidad debido a concentraciones naturales elevadas, pero sin impacto humano (estado químico:

bueno)

Norma basada en el receptoralteración de la

calidad del agua subterránea

Agua subterránea inalterada

Agua subterránea contaminada (posible impacto signifi cativo)

INDICIODE MAL ESTADO

BUEN ESTADO

CALIDAD NATURAL

IMPA

CTO

AC

TIVI

DA

D H

UM

AN

A

Aum

ento

de

conc

entr

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conc

entr

ació

n

4.5. Vínculos con asociaciones y programas internacionales

El Grupo de Trabajo sobre Aguas Subterráneas, participante en la ECI de la DMA, está colaborando con el Programa Hidro-lógico Internacional (International Hydrological Programme, IHP) de la UNESCO para intercambiar información y garantizar que las recomendaciones sobre buenas prácticas de gestión de las aguas subterráneas sean objeto de una divulgación de ámbito mundial22. A este respecto, las guías y revisiones metodológicas referentes a la contaminación de las aguas subterrá-neas y los acuíferos transfronterizos, que pueden consultarse en la página web IHP-UNESCO, revisten un interés especial. Son especialmente pertinentes para la redacción actual de los Documentos guía de la UE sobre la aplicación de la DAS.

Se están estableciendo otros vínculos con organizaciones interesadas por medio del Grupo de trabajo C, con represen-tantes del sector industrial y agrícola, así como de la sociedad civil, la comunidad científi ca y de las Agencias/Ministerios de Medio Ambiente de los Estados miembros. También existen intercambios activos con asociaciones internacionales, como la Asociación Internacional de Hidrogeólogos (International Association of Hydrogeologists, IAH), Eurogeosurveys, la Asoci-ación Europea del Agua (European Water Association, EWA), el Centro Internacional de Evaluación de los Recursos en Aguas Subterráneas (International Groundwater Resources Assessment Centre, IGRAC) y organizaciones que representan al sector industrial –CEFIC, EUREAU, Eurometaux, COPA-COCECA, etc.- y a grupos ecológicos de interés, representados por el Euro-pean Environment Bureau.

22 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/groundwater/scienc_tec/links/index_en.htm




En los años próximos será necesaria una activa cooperación multi-sectorial y multi-disciplinar para garantizar el desarrollo de un sistema adecuado de gestión de las aguas subterráneas en la UE, así como la aplicación efi caz de la nueva directiva. Esto dependerá en gran medida, pero no únicamente, de una integración efi caz de las distintas políticas medioambientales. La inte-gración va a ser crucial asimismo en lo relativo a los resultados de la investigación -transferen-cia efi caz de los resultados científi cos a los responsables de la política-, así como a la partici-pación en las prácticas y en las actividades de aplicación práctica. La cooperación que se ha instaurado dentro del Grupo de Trabajo sobre Aguas Subterráneas, junto con los avances a gran escala en la investigación, constituyen una oportunidad única para construir un marco regulador basado en el conocimiento para las aguas subterráneas -aspectos químicos y cuan-titativos- en el tiempo restante hasta 2013, fecha de revisión de la Directiva.

Apéndice: GlosarioBRIDGE Criterios de base para la Identifi cación de Umbrales para las Aguas SubterráneasCIS ECI, Estrategia Común de ImplantaciónGWD DAS, Directiva sobre las Aguas SubterráneasRBMP PHCH, Planes Hidrológicos de Cuenca Hidrográfi caWFD DMA, Directiva Marco del AguaWG C GT C Grupo de Trabajo sobre Aguas Subterráneas

5. Próximos pasos

Comisión Europea


Luxembourg: Offi ce for Offi cial Publications of the European Communities

2008 – 35 pp. – 21 x 21 cm

ISBN 978-92-79-09818-5

KH-81-08-380-ES-C

ISBN 978-92-79-09818-5

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Protección de las aguas subterráneas en Europa · de los humedales y de los caudales de los ríos, y como amortiguador de los efectos de las se-quías. Es decir, las aguas subterráneas