Proporcionalidade como critério de controle de constitucionalidade

7/31/2019 Proporcionalidade como critrio de controle de constitucionalidade

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Proporcionalidade Como Critrio deControle de Constitucionalidade:Problemas de Sua Recepo Pelo Direito eJurisdio Constitucional Brasileiros1 1Proportionality as a Criterion to Judicial Review: Problems on its Reception by Brazilian Contitutional Law and JurisdictionProporcionalidad como Criterio del Control de laConstitucionalidad: Problemas de su Recepcin por elDerecho y Jurisdiccin Constitucional Brasileos

LEONARDOMARTINS Bel. em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade dPaulo. Magister legum (LL.M.) e Doutor em Direito Humboldt-Universitt zu Berlin. Professor dos cursos de gro e ps-graduao na UN IBA N . Professor e CoordenadCurso de Direito Pblico Brasileiro na Humboldt-UniverCoordenador e Professor do Curso de Introduo ao Sistemadico A lemo do Instituto Goethe de So Paulo.

RESUMOO artigo ocupa-se da recepo brasileira do critrio da proporcionalidade. Apontadas alguma

inconsistncias, sobretudo entre a razoabilidade dos sistemas decommon lawe a proporcionalidade desen-volvida na Alemanha, procura-se precisar o sentido dogmtico e metodolgico do critrio. Apresentamse os pressupostos dogmticos de sua aplicao para soluo de problemas constitucionais, isto , os coceitos da rea de proteo do direito fundamental, da interveno estatal e da justificao constitucionda interveno. Fixou-se o critrio como o definidor do limite material ao poder estatal de limitar o execcio de direitos fundamentais. Proporcional deve ser a utilizao de um meio em face de um escoplegtimo perseguido pelo Estado. O meio deve ser adequado (fomentar o fim perseguido) e necessr(escolher a alternativa mais poupadora da liberdade intervinda). Este mtodo significa, portanto, o discplinamento do procedimento revisional-jurdico que deve evitar a ponderao de bens e valores jurdicomtodo esse peculiar ao processo poltico.Palavras-chave:CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE - DOGMTICA DOS DIREI-TOS FUNDAMENTAIS - PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE - DIREITO CONSTITCIONAL COMPARADO - DIREITO CONSTITUCIONAL ALEMO

1O presente ensaio foi elaborado a partir do Projeto de Pesquisa: Interpretao, construo e aplicao do direito econmico prgos jurisdicionais constitucionais competncia e responsabilidade jurdico-constitucional dos rgos de cpula do Poder Judicbrasileiro no mbito da atividade econmica e em face da proteo de direitos subjetivos, fomentado pela Fundao UNIBAN.


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jurdica que s conhece a resposta bipolar: regra cum-prida/regra descumprida11. Para se saber o real signi-ficado da proporcionalidade no direito constitucionalcontemporneo, h de se, primeiramente, esclareceresta questo relativa natureza da proporcionalidade.

o que se far sob os dois primeiros tpicos do pr-ximo ttulo (II.1. e II.2.). No terceiro tpico (II. 3.),proceder-se- anlise da recepo do conceito porparte da doutrina e jurisdio constitucional brasilei-ras. A opo do presente ensaio pela caracterizaodo conceito como regra e no como princpio nosentido alexyano12, a despeito da questionvel proce-dncia desta rgida dicotomia13, ser ento funda-mentada sob o terceiro ttulo (III.), onde aproporcionalidade ser apresentada como critrio de-cisrio para a avaliao da constitucionalidade de in-tervenes estatais em direitos fundamentais.

1 CONCEITO ORIGINAL E ENTEN DI-MENTO BRASILEIRO1.1 Origem: Dogmtica alem dos direitos fun-damentais no debate entre a jurisprudncia doTribunal Constitucional Federal e a doutrina

Como j assertado, o conceito foi cunhado na jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal

alemo, l recebendo os seus primeiros contornosdogmticos. Segundo uma deciso daquela corteprolatada ainda na dcada de sessenta, o princ-pio da proporcionalidade resultaria da prpriasubstncia dos direitos fundamentais14. Poucomais tarde o mesmo tribunal diria que por isso aproporcionalidade, embora no positivada no tex-to constitucional, teria status constitucional15.

GRABITZ16afirmaria em 1973 que a proporcio-nalidade derivada do princpio do Estado de direito,o que vem sendo repetido, de maneira acrtica, peladoutrina constitucional brasileira17. No entanto, oprincpio do Estado de direito garante to somente alegalidade dos atos da administrao e, no mximo, anecessidade formal de reserva legal para intromissesestatais (intervenes) na esfera individual, no reve-lando nada sobre o contedo de leis concretizadorasdas reservas legais18. Por isso, o princpio do Estadode direito insuficiente para descrever o efeito e fun-damentar a validade da proporcionalidade enquantocritrio do controle de constitucionalidade.

SCHLINK19 ocupou-se cientificamente da ma-tria primeiramente em sua tese de doutorado pu-blicada no ano de 1976. Apesar da publicao tersido intitulada Ponderao no Direito Constitucio-

11 Cf. ALEXY, Robert.op. cit.,p. 78 e ss. A correo dogmtica desta distino foi questionada recentemente por POSCHER,Ralf.Grundrechte als Abwehrrechte Reflexive Regelung rechtlich geordneter Freiheit.Tbingen Mohr Siebeck,2002. p. 75 e ss.

12 De acordo com esta distino, regras no seriam suscetveis de umaotimizaoao contrrio dos princpios. Cf. texto supra.Uma terceira via tentou seguir VILA, Humberto Bergmann. A distino entre princpios e regras e a redefenio do deverde proporcionalidade.Revista do Direito Administrativo,n. 215, p. 151 (168 e ss.), 1999, ao redefinir o que ele chama dedever de proporcionalidade.

13 Cf. POSCHER, Ralf.op cit.,p. 77 e ss., com importante referncia a SIECKMANN, Jan-Reinhard.Regelmodelle undPrinzipienmodelle des Rechtssystems.Nomos: Baden-Baden, 1990 e a RAABE, Marius.Grundrechte und Erkennt-nis.Nomos: Baden-Baden, 1998. Segundo a precisa formulao de SIECKMANN, Jan-Reinhard.op. cit.,p. 18: A aplicao deregras ocorre por meio de subsuno de um caso ao seu tipo legal e da deduo da conseqncia jurdica (. . .). A aplicao de princpios exige povez uma ponderao entre princpios colidentes(trad. do autor).

14 BVerfGE 19, p. 342 (348). Esta definio seria repetida no incio da dcada de oitenta, mais precisamente na Deciso sobreo controle abstrato da Lei do Censo, de 1983: BVerfGE 65, 1, 44 (Volkszhlungsurteil).

15 BVerfGE 23, p. 127 (133).16 GRABITZ, Eberhard. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.AR.

98,p. 568-581, 1973.17 Cf. MENDES, Gilmar Ferreira.Controle de constitucionalidade:aspectos jurdicos e polticos. So Paulo: Saraiva, 1990.

p. 43: N o Direito Constitucional alemo, outorga-se ao princpio da proporcionalidade (V erhltnismssigkeit) ou ao princpio da proibio dexcesso (bermassverbot) qualidade de norma constitucional no-escrita, derivada do Estado de Direito.

18 MENDES, Gilmar Ferreira.Direitos Fundamentais e controle de constitucionalidade:estudos de direito constitucio-nal. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos, 1999, p 43, aponta com preciso, apoiando-se no ensinamento de PIEROTH eSCHLINK, a distino entre reserva legal e reserva legal proporcional, no revidando entretanto a derivao do critrio apartir do princpio do Estado de direito (matriz). Procedente a assero somente se o termo derivao significarderivaohistrica. Sem dvida o princpio do Estado de direito precedeu a proporcionalidade, representando seu antecedente hist-rico. Do ponto de vista dogmtico (= tcnica de aplicao do direito vigente) a assero de GRABITZ incorreta, pois oprincpio do Estado de direito serve somente garantia da legalidade da atividade da Administrao Pblica no explicandoo vnculo do legislador aos direitos fundamentais.

19 SCHLINK, Bernhard.Abwgung im Verfassungsrecht.Berlin: Duncker & Humblot, 1976.


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po e esforo foram despendidos com a insistn-cia na tese de que o texto constitucional relativoaos direitos fundamentais apresentariam um sis-tema de valores25. Esta tese fortaleceu, comoabaixo se demonstrar, a tese da proporcionali-dade em sentido estrito que se confunde com aponderao abstrata ou concreta de bens jurdi-cos envolvidos na deciso a respeito da constitu-cionalidade da interveno.

Hoje, a chamada proporcionalidade em sen-tido amplo (V erhltnismigkeit im weiteren Sinne)compe-se dos princpios da adequao, da neces-sidade e da proporcionalidade em sentido estrito.Eles devem ser aplicados de forma gradual com o

fim de descartar primeiro as medidas que ofen-dam ao princpio da adequao (inadequadas,inaptas), depois as que ofendam a necessidade(desnecessrias) para, finalmente, com a medidarestante, avaliar a sua conformidade com o princ-pio da proporcionalidade em sentido estrito.

Trata-se, portanto, de um processo seletivoclassificatrio (adequao), eliminatrio (necessi-dade) e axiolgico (proporcionalidade em sentidoestrito) e, destarte, de um processo caracterizadopor um afunilamento, que no deixa de ter sua l-gica. Problemtica to somente, como veremos,a exigncia de que o meio necessrio seja tambmproporcional em sentido estrito.

Como dito, LERCHE concebeu os dois princ-pios da necessidade e da proporcionalidade comosendo constituintes de sua figura doberma26.Verhltnis- (relao) mig (segundo, conso-ante), ou seja, segundo a relao entre as grande-

zas objetivo da interveno legislativa e meioempregado, poderiam ser segundo LERCHEvrias

medidas,erforderlich(necessria) poderia ser somen-te uma. O conceito deV erhltnismigkeit era para LERCHE , portanto, muito mais prximo do con-ceito atual de adequao do que do conceito atualde proporcionalidade em sentido estrito que care-ce de disciplinamento metodolgico, correspon-dendo, em ltima instncia, a uma ponderaoaxiolgica entre dois bens jurdicos conflitantes, e,assim, carregada de subjetivismo. S faltou a LER-CHE hierarquizar cronologicamente os dois princ-pios para identificar sua figura dobermaverbot com a necessidade, pois se necessria s pode serconsiderada uma medida, todas as demais ultra-passariam o limite da proibio de excesso.

A tarefa da aferio da proporo ou adequa-o seria, neste contexto, realizar a seleo prviade medidas que ja priorino poderiam ser consi-deradas necessrias por serem inadequadas. Todosestes conceitos sero amplamente discutidos efundamentados abaixo, aps a tentativa de descri-o da recepo do conceito fora da Alemanha.

1.2 Recepo do conceito de proporcionali-dade em Portugal

Doutrina27 e jurisdio constitucional28 por-tuguesas j recepcionaram h muito a idia da pro-porcionalidade. Quando a doutrina portuguesafala em europeizao do princpio da proibiode excesso atravs do cruzamento das vrias cul-turas jurdicas europias29, ela est se referindo auma suposta homegeinizao de um conceito deorigem heterognea. O resultado a construode um conceito bastante ecltico que rene em si

elementos de duas tradies jurdicas antagnicasno que tange teoria das fontes do direito. Fala-se,

25 O ensejo jurisprudencial foi dado sobretudo pela to complexa quanto fundamental deciso L th: BVerfGE 7, 198, onde oTCF alemo fala na suposta existncia de um sistema axiolgico dos direitos fundamentais. Esta tese recebeu mais crticasdo que adeses. Entre os principais crticos destaque-se: SCHMITT, Carl. Die Tyrranei der Werte. In:______Skularisa-tion und Utopie.Stuttgart: Kohlmmer, 1967, p. 53 e ss. e BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang. Zur Kritik der Wertbe-grndung des Rechts. In: BCKENFRDE, Ernst-Wolfgang,Recht Staat Freiheit.2. ed. Suhrkamp: Frankfurt,1992, p. 67 e ss. Cf. tambm a crtica clssica filosofia axiolgica alem de PODLECH, Adalbert. Wertungen und Werte imRecht.AR 95,p. 185 (201 e ss.), 1970.

26 LERCHE, Peter.op. cit., p.21, 162 e ss.27 Cf. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes.Direito Constitucional e Teoria da Constituio.5. ed. Coimbra: Almedina,

2002. p. 266 e ss.28 Cf. por todas: TC Port. 200/ 2001, DR II, de 27/ 06/ 2001.29 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes.op. cit., p.267.


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PROPORCIONALIDADECOMOCRITRIO DECONTROLE DECONSTITUCIONALIDADE:...

neste sentido, no surgimento do conceito peloprocesso de derivao do Estado de Direito oudos direitos fundamentais, de um lado, mas, poroutro lado, de sua qualidade enquanto rule of reaso-nebleness30.

Ao mesmo tempo que corretamente se men-ciona o carter de limitao do poder de polcia doEstado constitucionalista do sc. XIX, tendo en-tretanto como alcance to somente a revelaode sintomas de patologias administrativas arbi-trariedade, exorbitncia de actos discricionrios daadministrao e no podendo ser entendido co-mo um princpio material de controlo das activi-

dades dos poderes pblicos, liga-se ao conceitoto somente a realizao da radicao de um direi-to mais justo31. A aplicao do princpio se dariatanto na Inglaterra com seu sistema decommon lawquanto no sistema decivil lawcontinental europeude forma praticamente idntica. L, poder-se-iaconfrontar-se os poderes pblicos com o sentidosubstantivo do manifest unreasonableness; aquicom o exame da adequao dos meios adminis-

trativos ... prossecuo do escopo e ao balancea-

mento concreto dos direitos ou interesses emconflito.32

1.3 Vertente brasileira: Uma recepo impre-cisa

Uma vez que a recepo do conceito da pro-porcionalidade em pases como Portugal foi classi-ficada de parcial e insuficiente, no de seestranhar que, no Brasil, sua compreenso sejaainda mais imprecisa33, contribuindo para o car-ter retrico e, por vezes, assaz incuo da jurispru-dncia do STF sobre a matria34.

A comear pela definio usual encontrada nadoutrina brasileira, segundo a qual a proporciona-lidade seria um princpio constitucional no positi-vado que proibiria o exerccio de um poder depolcia arbitrrio35. O rigor da medida estatal dar-se-ia na proporo razovel do direito individualatingido36. Embora o princpio da proporcionali-dade tivesse suas razes nos ideais jusnaturalistas37,ele seria fundado nodue process of lawou no Estadode direito38.

Lembrar do vnculo lgico entre providncia

legislativa e seu fim significa no acrescentar ab-30 Ibidem.31 Ibidem.32 Ibidem.33 Cf. por exemplo, por muitos, a reduzir a idia da proporcionalidade a um mero exame de razoabilidade intrnseco tradi

de common law, somente BARROSO, Luis Roberto. Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito consttucional.Revista dos Tribunais Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica,v. 23, p. 65 ss., 1998; ROCHA,Luiz Alberto G. S. Princpio da razoabilidade.Revista Forense,n. 360, p. 357, 358 e ss. e MELLO, Celso Antonio Bandeirade.Curso de Direito Administrativo.12. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Malheiros, 2000. p. 81:E m rigor, o princpio da proporcionalidade no seno faceta do princpio da razoabilidade. No mesmo sentido: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.DireitoAdministrativo.15. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 80 e ss.

34 Cf. por exemplo as seguintes decises: RTJ 167, 92 (94), RTJ 169, 630 (632) e RTJ 152 (455). O carter retrico desta jurprudncia exemplarmente demonstrado por SILVA, Luis Virglio Afonso. O proporcional e o razovel.Revista dos Tri-bunais,n. 798, p. 23, 31 e ss., 2002.

35 Cf. por exemplo mais recentemente SCARANCE FERNANDES, Antonio.Processo Penal Constitucional.3. ed., SoPaulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 51.

36 Cf. MENDES, Gilmar Ferreira.Direitos Fundamentais e controle de constitucionalidade:estudos de direito constitu-cional. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos, 1999. p. 42 e ss., e BARROS, Suzana de Toledo.O Princpio da proporcionalidadedas leis restritivas de direitos fundamentais.Braslia: Braslia Jurdica, 1996. p. 80.

37 SCARANCE FERNANDES, Antonio.op. cit.,p. 51 e ss. A tese da origem jusnaturalista repetida vrias vezes pela doutrinaportuguesa, alm de infundada, uma vez que o progenitor do critrio norma positiva do direito constitucional alemo, o art. 1III GG, tem prejudicado sobremaneira a compreenso tcnico-jurdica do carter de regra decisria na avaliao de intvenes estatais na esfera da liberdade individual. A combinao ecltica entre o princpio do Estado de direito, que enns significa o imprio da lei, e ainspirao de pensamentos jusnaturalistas, feita pela doutrina brasileira acaba esvaziando qualquersignificado dogmtico do critrio. Trata-se de um instrumento que, nestes moldes principiolgicos abstratos e imprecis

no tem como atender sua funo: nortear a justificao de intervenes estatais no exerccio de direitos fundamentais.38 No que tange precariedade do fundamento da proporcionalidade como derivada do princpio do Estado de direito, cseguir no texto.


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solutamente nada ao estudo do Estado de direito.No sistema legalista continental europeu semprese partiu do dogma da vontade do legislador39como premissa bsica da interpretao40. Perscru-tar essa vontade tambm analisar o vnculo lgi-co entre a medida legislativa e seu fim. Por isso,infrutferas restam aquelas tentativas de estender ocritrio eminentemente constitucional a todos osramos do direito infra-constitucional como umaespcie de dever de proporcionalidade a ser ob-servado no momento da aplicao ou concretiza-o da norma jurdica41.

Com efeito, o critrio da proporcionalidade foicunhado pela jurisprudncia do TCF alemo para

dar uma resposta dogmtica correta ao problemado vnculo do legislador aos direitos fundamentais,conseqentemente configurando um limite ao po-der limitador do legislador que se fundamenta emreservas legais e no chamado direito constitucionalde coliso. O ramo jurdico de incidncia , portan-

to, o chamado direito constitucional especfico (spe- zifisches V erfassungsrecht )42, que abrange omodus, amaneira de interpretao aplicao do direito infra-constitucional quando a deciso da lide puder repre-sentar em tese violao de um direito fundamental.Generalizar o critrio em pauta, transformando-oem um dever estatal de proporcionalidadelato sen-susignifica desistir da limitao de competncia deum tribunal constitucional em face da matria cons-titucional especfica43.

Ainda que o STF no seja um tribunal consti-tucionalstricto sensutal qual o TCF alemo, antessim uma corte de super-reviso44, ao limitar a apli-cao do critrio da proporcionalidade aos casosenvolvendo possvel violao de direito funda-mental principalmente pelos rgos que exercema funo legiferante do Estado, daria um contornodogmtico-funcional proporcionalidade. O crit-rio da proporcionalidade no poderia ser aplicado,por exemplo, subsuno de norma infraconsti-

39 Tanto a filosofia quanto a sociologia jurdicas tm, por vezes, analisado este dogma com um olhar bastante crtico. Cf.AGUIAR, Roberto A. R. de.Direito, poder e opresso.So Paulo: Alfa-Omega, 1990. p. 22 e ss. e mais recentementecom amplas referncias bibliogrficas SABADELL, Ana Lucia.Manual de sociologia jurdica:introduo a uma leitura

externa do direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 117 e ss.40 Incorreta tambm a idia de que a proporcionalidade corresponda a uma redefinio da interpretao teleolgica. A inter-pretao teleolgica no caracterizada pela heteronmia da verificao da relao entre meio e propsito prpria do critrioda proporcionalidade. Assim no h um aspecto material da proporcionalidade que represente uma justificao teleolgicada qual decorreria umalimitao a direito individual . . como objetivo (de) efetivar valores relevantes do sistema constitucio-nal (SCARANCE FERNANDES, Antonio.op. cit.,p. 53). Esta tese tem o condo de subverter o sentido do controle deproporcionalidade, na medida em que pode ser apta a ampliar a margem de ao da medida estatal limitadora ou restritiva dodireito individual.

41 Tentativa esta perpetrada por VILA, Humberto Bergmann.op. cit.,p. 172:Onde houver proteo a bens jurdicos que concretamentese correlacionem e uma relao meio-fim objetivamente demonstrvel, haver campo aplicativo para o dever de proporcionalidade. Trata-se aqui deuma reduo perigosa do critrio da proporcionalidade condio de mero instrumento (retrico) do velho e sempre muitoquestionvel cnon da interpretao teleolgica (cf. nota anterior). Umarelao meio-fimjunto proteo a bens jurdicos queconcretamente se correlacionemser sempree at mesmo nas mais conseqentes ditadurasobjetivamente demonstrvel(a no ser queestejamos falando de Neros que sintam um prazer inconmensurvel e atear fogo em seus domnios). No pode ser, por-tanto, no campo de qualquer interpretao teleolgica que a proporcionalidade encontra o seu campo aplicativo, mas tosomente, como se ver abaixo [cf. 2. 1. 1. 3ce 2. 1. 2] entendida enquanto elemento disciplinador do limite competnciaconstitucional atribuda aos rgos estatais de limitar a rea de proteo de direitos fundamentais.

42 Nada obstante as dificuldades envolvidas na determinao do que sejadireito constitucional especfico, o TCF e a doutrina proces-sual constitucional alem insistem na frmula para determinar o mbito da competncia daquela corte constitucional emface da jurisdio ordinria. Cf. SCHLAICH, Klaus.Das Bundesverfassungsgericht Stellung, Verfahren, E ntschei-dungen.3. ed. Munique: Beck, 1994. p. 180 e ss. Tais dificuldades tm sido apontadas como um dos principais motores doprocesso de constitucionalizao do ordenamento jurdico. Cf. SCHUPPERT, Gunnar Folke. BUMKE, Christian.DieKonstitutionalisierung der Rechtsordnung berlegungen zum Verhltnis von verfassungsrechtlicher Auss-trahlungswirkung und Eigenstndigkeit des einfachen Rechts.Baden-Baden: Nomos, 2000. p. 72 e ss.

43 A conseqncia imediata a descaracterizao da jurisdio constitucional concentrada. Cf. SCHLAICH.op. cit.,p. 140 e ss.44 A caracterizao de rgo jurisdicional como sendo desuper-revisorefere-se ao fato das competncias recursais do STF,

ainda que no caso aqui interessante do art. 102 III CF seja denominadaextraordinria, constiturem de fato uma reviso da

reviso da aplicao do direito feita em sede, por exemplo, de apelao. V. a respeito: MARTINS, Leonardo.Gerichtsba-rkeit und Gerichtsorganisation in Deutschland und in Brasilien:Ein berblick. Manuscr. ainda no publicado apre-sentado no seminrio de ex-bolsistas do DAAD (RJ, 21 a 24 ago. 2003). So Paulo, 2003.


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tucional propriamente dita. Se o juiz criminal, porexemplo, entender com base na prova colhida nosautos que no esto presentes no caso decidendoelementos excludentes da ilicitude, ou, ainda, essaou aquela agravante ou atenuante, respectivamen-te a aplicao e a mensurao da pena em si nosero problemas suscetveis da aplicao do crit-rio da proporcionalidade. Trata-se, ao contrrio, deproblemas de aplicao de direito penal, os quaisse tornariam constitucionalmente relevantes seoutros direitos fundamentais de natureza proces-sual fossem atingidos.

Como no Brasil nem o sistema de controle deconstitucionalidade concentrado nem o STF exclusivamente competente para a aplicao de di-reito constitucional, a subsuno do tipo penal po-de ser revista em ltima instncia pelo STF. Nosistema concentrado, essa possibilidade se esgotacom a ltima instncia ordinria. Nada obstante, aidia da proporcionalidade poderia ser aproveitadasomente l onde ela funciona como critrio deci-srio: a verificao da constitucionalidade da apli-cao de limites constitucionais a direitosfundamentais outorgados pela CF.

Como conseqncia de tais incertezas e im-precises, vislumbra-se o risco para a segurana ju-rdica da aplicao de um princpio to aberto quenada mais traz do que descrever o processo deaplicao da idia de justia ao caso concreto, apli-cao esta feita por meio da ponderao de bensou valores jurdicos. Chega-se, desta maneira, imagem da balana, onde se pode livremente mis-turar e combinar os mais variados pesos e medi-

das. Por conseqncia, a argumentao perdefatalmente sua natureza jurdica45. No seu lugar,trava-se uma discusso poltica por rgos e auxilia-res no legitimados constitucionalmente para tan-to, ofendendo potencialmente o art. 2 CF46.

Na jurisprudncia constitucional alem ocorretambm por vezes a perda do critrio puramente jurdico a ser apresentado abaixo47. Nada obstan-te, aquele Tribunal conquistou ampla autoridade junto comunidade jurdica, sobretudo em facedas fundamentaes dogmticas de suas decises.Um sistema, ainda que imperfeito, foi erigido nes-tes mais de cinqenta anos e a doutrina sempreatenta, questiona, esclarece e desenvolve outros as-pectos introduzidos pela jurisprudncia48.

Que a proporcionalidade no precisa e no deveser reduzida a uma simples figura retrica, vazia decontedos, procura demonstrar o texto abaixo. Lem-bre-se, primeiro, que o sistema no concentrado decontrole de constitucionalidade brasileiro causa comosalientado muitos problemas de insegurana jurdicano enfrentados num sistema concentrado onde so-mente uma corte detm o monoplio da declaraovinculante da inconstitucionalidade de norma ( N or-mverwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts). Taisproblemas revelam-se sobretudo em sede de contro-le incidenter tantumde efeitointer partes, pois, uma vezque todo juiz pode deixar de aplicar norma por en-tend-la inconstitucional, surgem as mais diversasfundamentaes que dificilmente podem ser trazidasa um sistema fechado que as legitime. Tal dificuldadetem o condo de justificar ou at mesmo de ordenara tarefa da doutrina de reconstruir a recepo do con-

45 A relao entre Poltica e Direito que no sistema legalista continental europeu uma relao disciplinada, pelo menos nvel infraconstitucional, por uma diviso de tarefas claras: o legislador toma as decises polticas transformadas em nor jurdica; o operador do direito aplica-as ao caso concreto com o mnimo grau de construo prpria (limitao aos casosfechamento de lacunas ou integrao normativa). Ao nvel constitucional, as tarefas so as mesmas, com a peculiaridadeque as prprias decises polticas, e no a deciso de conflitos por elas regulados, so objeto da deciso judicial. Isso no nifica porm que seja facultada ao rgo jurisdicional a reviso da deciso poltica, mas sim que o rgo jurisdicional conta observncia dos parmetros formais e materiais da deciso poltica, os quais so oferecidos pela constituio.

46 A verificao da ofensa de normas constitucionais como a do art. 2 CF pertence quelas tarefas mais difceis da dogmtconstitucional. Cf. a respeito: BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra da Silva.Comentrios Constituio de1988.So Paulo: Saraiva, 1989. v. 1, p. 468 e ss.

47 Bastante polmica foi, j no incio dos anos setenta, a deciso conhecida como Mephisto (cf. BVerfGE 30, 173), consideraat hoje como a maior Entgleisung (descarrilamento) do TCF alemo. Poderia algum entre os constitucionalistas brasiros indicar qual seria entre ns uma comparvel Entgleisung da jurisprudncia do STF?

48 Veja o exemplo da introduo pelo TCF da figura do dever de tutela estatal contra agresses provenientes de particulares

direitos fundamentais (Schutzpflichtendogmatik ). Sobre o assunto existe ampla literatura germnica. Cf. apenas a monografia deDIETLEIN, Johannes.Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten.Berlin: Duncker & Humblot, 1992 e asreferncias apontadas abaixo da nota 111.


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ceito no Brasil, tendo em vista a sua aplicabilidadeque deve ser to legtima do ponto de vista dogmti-co-constitucional quanto decisiva do ponto de vistadecisrio-pragmtico face aos conflitos constitucio-nais. Estes conflitos, ocorrentes no estgio atual doEstado constitucional, podem ser caracterizados co-mo complexos, mas so tambm normais no sentidode serem freqentes.

2 CARTER DECISRIO DO CRITRIODA PROPORCIONALIDADE

2.1 Locus do critrio na dogmtica geral dosdireitos fundamentais

2.1.1 Pressupostos dogmticosDogmaticamente, a aplicao do critrio da

proporcionalidade tem alguns pressupostos. Suadescrio tem a funo de localizar o ponto dentroda dogmtica geral dos direitos fundamentais ondeele aplicvel. A dogmtica geral dos direitos funda-mentais corresponde no geral a um processo trifsi-co: 1) anlise do objeto tutelado pelo direitofundamental; 2) anlise da interveno estatal e 3)anlise da possibilidade de justificao desta em faceda aplicao de um limite constitucional. O controleda aplicao do limite constitucional feito pelaanlise da proporcionalidade. Da se classificar o cri-trio da proporcionalidade como sendo um limitedo limite (Schrankenschranke) constitucional.

2.1.1.1 rea de regulamentao e de proteo de umdireito fundamental

Cada direito fundamental objetiva regulamen-tar uma situao ou relao real, um conjunto defatos que acontecem por razes que podem serbiolgicas ou sociais. O direito vida trata da pro-teo da vida humana, a liberdade de associaotrata da faculdade das pessoas de criar associaes,de filiar-se ou delas se afastar, de dirigi-las e dissol-v-las e assim por diante.

Esta a rea de regulamentao do direitofundamental. O art. 5 XII CF trata, por exemplo,das comunicaes telefnicas, estabelecendo queestas devem ser realizadas sem interferncias alheias vontade daqueles que esto se comunicando pormeio de uma ligao telefnica. Tem-se aqui umasituao social: duas pessoas desejam comunicar-se com privacidade e, no tendo a possibilidade dese encontrarem, recorrem ao telefone que possibi-lita a conversao. Esta situao regulamentadapelo referido inciso que representa uma decisodo constituinte: a comunicao telefnica devepermanecer secreta, sendo proibida a interfernciade terceiros. A interferncia de terceiros particula-

res proibida pela legislao penal infraconstitucio-nal. A interveno do terceiro Estado o peloart. 5 XII CF.

Isto no significa que toda e qualquer comuni-cao telefnica protegida de toda e qualquer in-terferncia estatal. Dentro do grande crculo darea de regulamentao, a CF protege prima faciesomente determinadas comunicaes de determi-nadas interferncias. Para tal efeito, a CF indica oscasos nos quais uma comunicao telefnica, quefaz parte da rea de regulamentao, no goza deproteo constitucional.

Desta maneira chega-se ao conceito de rea deproteo de um direito fundamental. A rea de pro-teo sempre menor que a rea de regulamenta-o, pelo menos em geral, pois h a possibilidade decoincidncia entre as duas. Cada vez que a Consti-tuio diz salvo se, a no ser que, sendo veda-do, entendemos que quer restringir a rea deproteo, excluindo os casos descritos por estas lo-cues. Resumindo: a rea de proteo resulta dasubtrao, da rea de regulamentao, dos casos esituaes que a Constituio j prima facieno prote-ge. Ela corresponde a comportamentos individuaisespecficos ou a determinado status jurdico. Nestemister, fala-se em direitos fundamentais de liberda-de e propriedade49, caso em que a rea de prote-

49 Direitos fundamentais clssicos, tratados pela doutrina brasileira comodireitos fundamentais de primeira gerao. Sobre a contra-posio Direitos Fundamentais clssicose direitos sociais, Cf. SARLET, Ingo Wolfgang.Eficcia dos Direitos Fundamentais.Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. V. tambm a tima, vez em que ao mesmo tempo criativa e sistemtica, aborda-gem de TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: _____. (Org.).Teoria dos DireitosFundamentais.Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 239, 269 e ss.


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dos demais motoristas no controlados ou se tratade uma simples molstia cotidiana?

Em todo caso, o titular do direito atingido pelaao ou omisso do Estado poder question-laem face de uma possvel inconstitucionalidade.Por tal razo, crucial distinguir entre interven-es permitidas e no permitidas ou, dito de outraforma, entre intervenes justificadas ou no justi-ficadas constitucionalmente. Em sntese, uma in-terveno ser permitida, porque justificadaconstitucionalmente, em trs casos:

a)Quando o comportamento no se situa narea de proteo do respectivo direito(exemplo: reunio de pessoas armadas59).

Neste caso, no temos uma intervenoem sentido tcnico-jurdico e dogmtico,vez em que a ao do Estado no recaisobre um comportamento individual oucoletivo abrangido pela rea de proteode um direito fundamental. A ao doEstado no chega a configurar uma inter-veno na rea de proteo, no encon-trando nenhum bice normativo, sendoabinitiopermitida. Neste caso, os conceitos

de permisso e justificao constitucionalno so idnticos como nos demais casos;b)Quando uma norma infraconstitucional

restringir o direito fundamental de formaa prioripermitida pela Constituio. Comoexemplo, tem-se que para exercer a profis-so de advogado, o bacharel em Direito etitular do direito ao livre exerccio de qual-quer profisso deve ser submetido a exa-mes, especificados em lei60. Neste caso, a

interveno estar sendo coberta pelanorma infraconstitucional em pauta epoder restar, no final da avaliao deconstitucionalidade dessa norma infracons-titucional (controle abstrato) e de sua aplica-o no caso concreto (concretizao/

controle concreto), justificada constitucio-nalmente e, conseqentemente, permitida;

c) Quando dois direitos fundamentais ou umdireito fundamental do indivduo e umprincpio de interesse geral entrarem emconflito. Exemplos: a polcia probe umareunio para possibilitar o exerccio daliberdade de locomoo; o diretor de umpresdio abre a correspondncia dosdetentos por razes de segurana pblica.Nestes casos, o comportamento proibidositua-se na rea de proteo, porm suaproibio ou limitao pode vir a ser cons-titucionalmente justificada pela existnciade um conflito de normas. Seu pressu-posto a atividade legiferante infraconsti-tucional do Estado61 que, ao perseguir aproteo de bens jurdicos constitucio-nais, acaba tendo que limitar o exerccio deum direito fundamental. A limitao se dpela interveno pontual na rea de prote-o do direito fundamental atingido quetambm ter de ser justificada constitucio-nalmente com a utilizao do critrio oratratado.

Nos demais casos temos intervenes proibi-das, que se constituem em violao de um disposi-tivo constitucional. o que ocorre quando umaautoridade do Estado impossibilita o exerccio deum direito ou probe um comportamento abran-gido pela rea de proteo do direito fundamentalem pauta e quando a tentativa de justific-la combase nos critrios a seguir apresentados restar in-frutfera.

2.1.1.3 Justificao constitucional da intervenoa) Limites constitucionais dos direitos funda-

mentais e conceito de justificao constitu-cional de interveno estatal na rea deproteo do direito fundamental

59 Todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao pblico, independentemente de autorizao. (5, XVI CF).

60 Sobre a figura da reserva legal no Brasil Cf. seu tratamento por SILVA, Jos Afonso.Curso de Direito Constitucional Posi-tivo.17. ed., So Paulo: Malheiros, 2000. p. 423 e ss. O autor introduz a anlise com uma bastante profcua porque procede

que aponta uma distino insuficiente feita pela doutrina brasileira entre os princpios da legalidade e o da reserva de lei.61 A polcia pode agir com base legal que pode lhe facultar uma margem de ao (de poder discricionrio). A concretizadesse poder deve ser tambm justificada constitucionalmente atravs do mtodo a ser abaixo estudado.


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A possibilidade da justificao constitucionalderiva de um lado da relao complexa de normasconstitucionais outorgantes de direitos fundamen-tais com o direito infraconstitucional e de outrodo vnculo do legislador aos direitos fundamen-tais62.

O carter bastante genrico e abstrato dasnormas de direitos fundamentais torna-as depen-dentes do legislador ordinrio que as concretiza deum lado, mas que tambm as limita de outro63.

As limitaes tm que ser expressas ou pelomenos sistemicamente autorizadas pela constitui-o (hipteses b e c supra). anlise da cons-titucionalidade formal e material da concretizao

dos limites dos direitos fundamentais d-se o no-me de justificao constitucional de uma interven-o estatal na rea de proteo do direitofundamental. Justificada restar a interveno seela, em primeiro lugar, representar a concretizaode um limite constitucional. Como essa concreti-zao feita pelos titulares das funes legislativasestatais (Legislativo no caso de leis formais e de-mais rgos da Administrao no caso de leis mate-riais, quando estas forem pelo texto constitucionalexpressamente admitidas64), seu contedo, ou seja,o contedo da norma limitadora (interventora) de-ver ser por sua vez analisado e limitado, tendo emvista o vnculo destes rgos estatais ao direitofundamental atingido.

Destarte, o exame da justificao da interven-o conhece duas etapas: a primeira formal, onde

se reconhece a incidncia de um limite constitucio-nal concretizado pelo legislador infraconstitucio-nal e a segunda material, onde se limita o efeitolimitador da medida concretizadora do limite.

A necessidade da justificao material , porfim, fundamentada no vnculo do legislador aosdireitos fundamentais e no carter reflexivo denormas de direitos fundamentais. A reflexividaderefere-se ao objeto de anlise nos exames de cons-titucionalidade de atos do poder pblico, que soregras harmonizadoras de bens jurdicos infra-constitucionais ou solucionadores de conflitos in-terindividuais: a regra do conflito e no o conflitoem si65.

b)Reserva legalMuitas disposies da Constituio introdu-zem uma reserva legal (ou reserva de lei). Taisreservas legais permitem ao legislador comum in-troduzir limitaes, restringindo a rea de proteode um direito fundamental66.

A reserva de lei pode ser plena (tambm de-nominada de simples ou absoluta) quando a CFindica que o exerccio do direito ser feito na for-ma da lei ou nos termos da lei (ex.: art. 5, VI eXV CF). Temos uma reserva legal limitada (tam-bm denominada de qualificada ou relativa) quan-do a CF indica qual o tipo (meio a ser utilizado)ou a finalidade da limitao do direito que a lei po-de estabelecer (ex.: art. 5 V, XII e XXIV CF). Fi-nalmente, a limitao pode ser indireta ou tcita,quando a CF no utiliza a frmula nos termos da

62 O vnculo do legislador gera um efeito recproco: Ao mesmo tempo que lcito a ele limitar a rea de proteo de direitosfundamentais pelo uso de reservas legais, ele deve faz-lo de modo a preservar ao mximo o direito intervindo. A antiga jurisprudncia do TCF alemo sobre o assunto, no caso de limitaes ao direito fundamental da liberdade de expresso,criou a chamadaW echselwirk ungstheorie(teoria do efeito recproco), segundo a qual uma norma infraconstitucional limitadorada liberdade de expresso, ainda que esteja coberta por uma reserva legal, deveria ser limitada de volta (Schauk eltheorie) pelocontedo do direito fundamental liberdade de expresso. Cf. sobretudo BVerfGE 7, 198, 215 ( L th).

63 Implcita neste pensamento est a idia da reflexividade das intervenes, exaustivamente desenvolvida por POSCHER,Ralf.op. cit.,p.315 e ss.

64 Quando existirem, assim, reservas legais. Cf. abaixo.65 POSCHER, Ralf.op. cit.,p. 183 e ss., distingue dois nveis da regulamentao de um conflito. Existe um tringulo formado

pelo Estado e por dois cidados com interesses opostos. No primeiro nvel, h trs possibilidades tericas de regramento doconflito: uma negativa, se o Estado abster-se de regr-lo, e duas positivas: ou se impe a uma das duas partes envolvidas noconflito a obrigao de deixar de fazer aquilo que se contrape ao interesse do outro, ou se obriga este ltimo a tolerar (dul-den) a realizao do comportamento do primeiro, contrariando, portanto, o seu interesse ( Duldungspflichten= Obrigaes detolerncia). O segundo nvel da regulamentao do conflito a anlise da conformidade da regra positiva ou negativa com a

medida constitucional. Assim, a norma constitucional no decide o conflito em si, mas to somente decide sobre a validadeda regra do conflito. Por isso, a regra de direito fundamental regra reflexiva: regra o poder do Estado de regrar.66 Cf. MENDES, Gilmar Ferreira.op. cit.,2000. p. 223-241.


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lei ou outra semelhante, mas necessrio queuma lei intervenha para fixar condies de exerc-cio do direito (ex.: art. 5 X, LXXV CF).

Na CF encontramos muitos direitos sem re-serva que o constituinte garante sem prever, ex-plcita ou implicitamente, a possibilidade de umalimitao por meio da lei infraconstitucional. Umexemplo constitui o art. 5 XI CF. Uma parte dadoutrina entende que, nestes casos, o legislador in-fraconstitucional pode, a despeito da inexistnciade reservas legais que justamente tm a funo deautorizar o legislador ordinrio a intervir na reade proteo dos direitos, introduzir limitaes67.

O entendimento mais correto que, quando

o constituinte no quis autorizar uma limitao dodireito pela lei infraconstitucional, significa queno viu, a princpio, nenhum problema no exerc-cio pleno do direito. Eventuais limitaes atravsde normas infraconstitucionais seriam contrrias vontade do constituinte e por tal razo inconstitu-cionais.

No caso dos direitos sem reserva, a limitaopode acontecer somente no caso concreto, ou seja, no momento da interpretao e aplicao dodireito pela Administrao e principalmente peloJudicirio, quando se constata um conflito entredois direitos ou entre um direito e um princpio(ou bem) constitucional, conflito este que podeser afastado com uma melhor interpretao darea de proteo do direito a ser auferida com aajuda da interpretao sistemtica68.

A liberdade de conscincia e crena, porexemplo, choca-se com outros muitos direitos e

bens constitucionais quando se a interpreta gene-rosamente, quer dizer, extensivamente o ncleo daproteo que so os fenmenos da conscincia eda crena. A expresso do pensamento liberdadelimitada por reserva legal (Art. 5 V CF), j a liber-dade conscincia no: isto indica que uma inter-pretao extensiva da conscincia, tendo emvista sua relao sistemtica com a expresso dopensamento, roubaria, por assim dizer, elemen-tos pertencentes rea de proteo do direito li-berdade de expresso constituindo um errosistemtico. Por isso, nem todo pensamento conscincia do sentido do art. 5 VI CF69.

Observe-se, finalmente, que, segundo a posio

prevalecente na doutrina e na jurisprudncia, o ter-mo lei significa lei formal, isto , lei votada peloCongresso Nacional ou medida equiparada a esta,tal como a medida provisria j convertida em lei70.Assim sendo, a reserva de lei constitui, na verdade,uma reserva parlamentar. Isto significa que a leino sentido material no suficiente. Existe tambmuma grande controvrsia sobre a questo relativa competncia do Legislativo de delegar ao PoderExecutivo o estabelecimento de normas limitadorasdos direitos fundamentais.71

c) Limites dos limitesA possibilidade de se limitar um direito funda-

mental por meio de intervenes na rea de prote-o do direito no , entretanto, ilimitada. Se fossereservado ao legislador o arbtrio de concretizar asreservas legais da forma que bem lhe aprouvesse,a rea de proteo dos direitos fundamentais po-deria ser de tal sorte restringida que pouco sentido

67 Cf., na literatura alem, a discusso em torno dos direitos fundamentais sem reserva legal (vorbehaltlose Grundrechte) por ltimo:MISERA-LANG, Kathrin.Dogmatische Grundlagen der E inschrnkbarkeit vorbehaltloser Freiheitsrechte.Frank-furt: Lang, 1999. Cf. a crtica procedente de PIEROTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard.Grundrechte Staatsrecht II.16.ed., Heidelberg: C. F. Mller, 1999. p. 73 e e ss. Eles vem na teoria dodireito constitucional de coliso(kollidierendes V erfassungsrecht )defendida pela doutrina e jurisprudncia constitucional alem, ora limitando a rea de proteo ao realizar umaconcordncia prtica(HESSE, Konrad.Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland.20. ed. Heidelberg:Mller, 1995), ora enxergando no direito constitucional de coliso a justificao de intervenes nas reas de proteodireitos fundamentais sem reserva legal, com base em assim chamadoslimites imanentesaos direitos fundamentais (grundrechts-oder verfassungsimmanente Schrank en), limites estes que decorreriam do princpio da unidade do texto constitucional. Neste sen-tido, fica sem resposta a questo levantada por PIETOTH e SCHLINK (ibidem):Contra esta tese h de se levantar o fato da funoda reserva legal tornar-se uma incgnita. Qual seria a diferena entre direitos com e sem reserva legal?

68 Cf. analiticamente PIEROTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard.op. cit.,p. 73 e ss.69

Veja ainda MLLER, Friedrich.Positivitt der Grundrechte.2. ed. Berlin: Duncker & Humblot, 1990.70 SILVA, Jos Afonso da.op. cit.,p. 422.71 PIETOTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard.op. cit., p.61 e ss.


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faria falar na real existncia de um direito. A garan-tia constitucional restaria, em ltima instncia, in-cua, contrariando, materialmente falando, oprincpio da supremacia constitucional.

O direito constitucional positivo alemo co-nhece vrias limitaes formais ao poder de limi-tar do legislador, as quais a doutrina alcunhou delimites dos limites. Assim, o art. 19 II GG trazuma limitao formal de difcil concretizao eque deu azo inclusive a teorias pouco fundamen-tadas dos direitos fundamentais72. Segundo o cita-do dispositivo em caso algum pode um direitofundamental ser atingido em seu contedo essen-cial. O problema reside em saber o que seria essecontedo essencial de um direito fundamental e adefinio da medida estatal capaz de atingi-lo73.Outras limitaes formais so a observao dos li-mites formais impostos pela prpria reserva legal(a busca do determinado propsito pela reservalegal qualificada) e pelas demais regras de compe-tncia e a necessidade da lei ser geral e no ser limi-tada ao caso particular.

Ao lado destas limitaes constitucionais posi-tivas, temos um limite material que, como visto,

foi criado pela jurisprudncia do Tribunal Consti-tucional Federal: A concretizao da reserva legale quaisquer outras intervenes teriam que passarpelo crivo do critrio da proporcionalidade.

2.1.2 Proporcionalidade enquanto limite aodireito do Estado de limitar o exerccio de umdireito fundamental

Isto posto, chega-se preciso e localizaodogmtica do critrio da proporcionalidade: Trata-

se do limite material por excelncia ao poder doEstado de restringir a rea de proteo de um di-reito fundamental. Ainda que paire dvidas quan-to sua fundamentao constitucional74, suaaplicabilidade tem sido justificada com base novnculo do legislador aos direitos fundamentais. Adeterminao da inconstitucionalidade da ao dolegislador no pode se limitar a critrios formaisconstitucionais positivos, sob pena deste vnculoperder totalmente sua concretude. A deciso pol-tica do legislador que privilegiar um bem jurdico-constitucional em detrimento de outro s podeprevalecer se a forma desta escolha poupar o m-ximo possvel a liberdade intervinda. Nada obs-

tante, este mtodo nada tem a ver com a toprolatada e difundida proporcionalidade em senti-do estrito.

2.2 Processo do exame de constitucionali-dade enquanto aplicao do critrio da pro-porcionalidade

2.2.1 Preliminar: Da diferenciao em face do

autor da intervenoTodos os rgos das trs funes estatais cls-sicas (Legislao, Admistrao/ Governo e Jurisdi-o) esto igualmente vinculados aos direitosfundamentais, devendo suas intervenes passarpelo crivo do critrio da proporcionalidade. Noobstante, h de se notar uma diferena material(alm das diferenas formais-processuais em faceda ao ou remdio adequados) entre interven-es do rgo legislativo e intervenes da Admi-

72 HBERLE, Peter.Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 Grundgesetz Zugleich ein Beitrag zum institutione-llen Verstndnis der Grundrechte und zur Lehre vom Gesetzesvorbehalt.3. ed. substancialmente ampliada. Heidel-berg: C. F. Mller, 1983.

73 H sobretudo duas teses a respeito: ele seria relativo, tendo que ser fixado em cada caso dependendo do direito fundamentalatingido (MAUNZ, Theodor. In: ______. DRIG, Gnther (org.).Grundgesetz Kommentar.Munique: 1999, Art. 19II, n. 16 e ss.), ou absoluto (STERN, Klaus.Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland.Vol. III/ 2: AllgemeineLehren der Grundrechte. Grundrechtstatbestand, Grundrechtsbeeintrchtigungen und Grundrechtsbegrenzungen, Grun-drechtsverluste und Grundpflichten, Schutz der Grundrechte, Grundrechtskonkurrenzen, Grundrechtssystem. Mnchen:Beck, 1994. p. 865 e ss. Veja tambm: PIETOTH, Bodo. SCHLINK, Bernhard..op. cit., p.69 e ss.

74 Cf. a respeito: BARROS, Suzana de Toledo.O Princpio da proporcionalidade das leis restritivas de direitos funda-mentais.Braslia: Braslia Jurdica, 1996. p. 87 e ss. Neste mister, VILA, Humberto Bergmann.op. cit., p.171, explica com

muita propriedade a fundamentao sistemtica da proporcionalidade: no h identificao entre norma e texto (. . .) O dever de proporcionalidade tambm no resulta de um texto especfico, mas da estrutura mesma dos princpios, sem que isso lhe retire a fora normativa. Lem-bremos da pergunta retrica formulada por Schlink: N o que mais se constituiria ento o vnculo do legislador ?


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nistrao e do Judicirio. As primeiras seroavaliadas diretamente em face da medida fixadapela norma constitucional de direito fundamental.A interveno abstrata exige uma ponderaoabstrata entre o propsito e o meio de interven-o. Esta ponderao abstrata no ocorre toda-via entre os bens jurdicos encontrados por trs dopropsito e da interveno propriamente dita,mas sim refere-se ponderao da relao empri-ca entre propsito perseguido e meio adotado pe-lo legislador. Ela abstrata simplesmente porque aponderao l realizada no se baseia em ne-nhum caso decidendo.

O exame das intervenes de rgos do Exe-

cutivo e Judicirio requer um processo bifsico, noqual primeiro se verifica o fundamento legal damedida interventora e sua constitucionalidade, ouseja, aplica-se, em ltima instncia (depois de reali-zar todos os passos apresentados acima), o critrioda proporcionalidade para se concluir se a normaaplicada vlida , atualmente (em face do casoconcreto, ou seja, em face da medida especficaque atinge o direito fundamental), proporcional.Na segunda fase, realiza-se a ponderao con-creta, procurando definir se a medida administrati-va ou judicial, embora baseadas em normas noinconstitucionais, no violam o direito fundamen-tal por eventualmente representarem medidas queno atendam ao critrio da proporcionalidade75.

Neste contexto, a jurisprudncia do SupremoTribunal Federal no tem admitido recurso extra-ordinrio contra medida administrativa ou judicialque contrariem dispositivo legal concretizador de

preceito constitucional, alegando tratar-se de me-ra ofensa reflexa ou indireta constituio76. Es-ta jurisprudncia entretanto duplamentedesarrazoada:

Primeiro porque se a medida que afetar a reade proteo de direito fundamental no tem fun-damento legal, ela , em ltima instncia, em faceda norma constitucional que prescreve a legalida-de dos atos da administrao (art. 37 CF), direta-mente inconstitucional.

Em segundo lugar, porque, ainda que se pu-desse falar em ofensa reflexa ou indireta, no hcomo desconsider-la em face do princpio dasubsidiariedade da jurisdio do Supremo Tribu-

nal Federal77quando estamos diante de um recur-so extraordinrio, onde o princpio j fora atendidocom a realizao do chamado prequestionamen-to78. Quem seria competente para afastar a ofensaindireta constituio depois do indeferimentopreliminar do recurso extraordinrio? A figura daofensa reflexa neste contexto por demais infelize absolutamente infundada, sendo capaz inclusivede ferir outro direito fundamental, qual seja aquele

fundado no art. 5 XXXV CF.2.2.2 Elementos constituintes ou subcritriosda proporcionalidade

2.2.2.1 Identificao da interveno pela relao enmeio e propsito nela implcitos

O Estado intervm na rea de proteo do di-reito fundamental porque como qualquer outroser agente persegue um escopo. Como a proporcio-

75 Isso possvel / obrigatrio em razo da margem interpretativa de clusulas normativas gerais ou abertas, compostasconceitos indeterminados (v. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes.op. cit., p.1299) a serem usadas pela Administrao e/ oupelo juiz. Tanto a Administrao quanto o Judicirio tmmargens de ao. O critrio da proporcionalidade apresenta os limitesnegativos dessa margem, ou seja, podem utiliz-la livremente desde que no ultrapassem certos limites, dentre os quencontra-se o princpio da proporcionalidade. Na jurisprudncia do TCF, os julgamentos sobre a permissibilidade de expses potencialmente injuriosas alcunhadosSoldaten sind Mrder (os soldados so assassinos) (BVerfGE 93, 266) assentaram muitoclaramente a distino entre exame da constitucionalidade da norma abstrata e de sua aplicao. Veja sobre o caso a ande GRIMM, Dieter. Die MeinungsfreiheitIn: der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.Neue JuristischeWochenschrift,1995, p. 1967 e ss.

76 Cf. ADIn 2. 007-2/ DF, DJU 24/09/ 1999, rel. Min. Seplveda Pertence, Rev. Dir. Ambiental 18, 327 336 e RE 233. 9MG, DJU 17/ 05/ 02, rel. Min. Moreira Alves.

77 Cf. a respeito GRECO FILHO, Vicente.Direito Processual Civil Brasileiro.16. ed., So Paulo: Saraiva, 2003. v. 2. p. 331

e ss., 339 e ss.78 Cf. em geral: DINAMARCO, Cndido Rangel.Instituies de Direito Processual Civil.3. ed. rev. atualizada com remis-ses ao Cdigo Civil de 2002. So Paulo: Malheiros, 2003. v. III, p. 144 e ss.


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nalidade a ser verificada deve ocorrer entre estesdois plos da ao, h de fixar num primeiro passoa relao meio-fim implcita na interveno.

2.2.2.2 Legitimidade / Legalidade do propsito

Legitimidade ou legalidade do propsito temque ser avaliada logo aps a sua identificao. Pro-psitos ilegais no podem ser perseguidos, a pro-porcionalidade propriamente dita (adequao enecessidade da medida) restaria prejudicada no ca-so da ilegalidade do propsito. Como definir se afinalidade da interveno lcita? A licitude deuma medida assim como sua constitucionalidadequase sempre no to patente como se poderiapensar. No seguinte exemplo de um governo querestrinja a liberdade de palavra de seus adversrios,persegue-se um objetivo constitucionalmente ina-ceitvel. Ele no precisa contrariar diretamente otexto de nenhuma norma constitucional ou infra-constitucional, pois a verificao da ofensa no ca-so citado decorre diretamente de uma simplesinterpretao gentica e sistemtica do direito fun-damental liberdade de manifestao do pensa-mento79.

Nem sempre o propsito do legislador ex-plcito. Pode ocorrer tambm que o propsito de-clarado no seja o propsito real. Consoante ahermenutica jurdica tradicional, h de se buscaraqui tambm a vontade do legislador, o que re-quer esforo interpretativo. Por trs do fim perse-guido pelo Estado encontra-se geralmente aconcretizao de um bem jurdico. Da ser corretochamar a aplicao do critrio da proporcionalida-

de de ponderaolato sensu( A bwgung im weiterenSinne)80, pois trata-se do estabelecimento da rela-o entre duas grandezas. Por trs da anlise deste

relacionamento no se encontra, no entanto, umaponderao abstrata entre bens jurdicos81. Aponderao meramente ftica, ocorrendo entrefins e meios juridicamente possveis, e no jurdi-ca82.

2.2.2.3 Legitimidade do meio utilizadoO segundo passo depois da identificao da

relao meio-fim da interveno a avaliao daidoneidade apriorstica do meio utilizado. Ao ladoda legitimidade / legalidade do propsito perse-guido, a legitimidade do meio requisito formaldo exame de proporcionalidade. Assim como ofim perseguido no pode ser proibido pelo orde-namento jurdico, o meio em si considerado (inde-pendentemente de sua relao com o fim)tambm no pode ser proibido por este mesmoordenamento. A diferena consiste no fato da de-finio da legitimidade do meio no requerer omesmo esforo interpretativo da definio sobre alegalidade do propsito.

Quando sero lcitos os meios empregadosnas intervenes? O seguinte exemplo serve ilustrao de um caso de ilicitude de meio: A pol-cia que seqestra os filhos de um suspeito parapression-lo, pode at estar perseguindo a finalida-de legtima de descobrir os autores de um delito(resultado da interpretao da ao policial), est,porm, empregando meios ilcitos (o que em ge-ral imediatamente verificvel, dado o carter penaltpico das condutas proibidas pelo sistema jurdi-co). Em suma: Para perseguir um propsito legti-mo, o Estado no pode se valer de meios ilcitos

uma verdade comezinha do Estado de direito quetambm vale aqui no processo de aplicao do cri-trio da proporcionalidade.

79 Cf. por exemplo CRETELLA JR., Jos.Liberdades Pblicas.So Paulo: Bushatsky, 1974. p. 113 e ss.80 Como fez SCHLINK, Bernhard.op. cit.,1976, em sua tese de doutorado.81 Ao contrrio, HBERLE, Peter.op. cit.,1983, p. 38 e ss. insiste em estabelecer, conforme a sua teoria institucional dos direi-

tos fundamentais, uma ponderao abstrata entre bens jurdicos, acabando na prtica por representar um dos maiores segui-dores do moralismo jurdico da atualidade. Cf. a crtica de SCHLINK, Bernhard.op. cit.,1976, p. 128 e ss.( A bwgungsenthusiasmus). Mais recente e muito mais contundente, embora direcionada perspectiva da novaroupagemda teoriainstitucional apresentada pela teoria constitucional enquanto cincia cultural, foi a crtica em SCHLINK, Bernhard.Peter H berle: V erfassungslehre als Kulturwissenschaft . AR 109, p. 143-148, 1984. V. tambm DIMOULIS, Dimitri. Moralismo, positi-

vismo e pragmatismo na interpetao do direito constitucional.Revista dos Tribunais,n 769, p. 11-27, 1999.82 Esta distino aparece claramente em ALEXY, Robert.op. cit.,1986, p. 79 e ss. que, consonante sua terminologia, fala naspossibilidades fticas (adequao e necessidade) e jurdicas (ponderaostricto sensu) da otimizao dos direitos fundamentais.


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2.2.2.4 A dequao do meio utilizadoPassados estes dois exames preliminares, h

de se analisar a relao entre o meio (interveno)e o propsito por ela perseguido. H de se iniciaruma seleo de meios que possam ser utilizados.Somente os meios adequados podem ser tambmnecessrios e proporcionais, em outras palavras:somente os meios considerados adequados po-dem se habilitar para o teste seguinte da necessida-de e, eventualmente, proporcionalidade emsentido estrito.

Adequado ser um meio quando o estado decoisas conseguido pelo Estado por meio da inter-veno e o estado de coisas existente quando o

propsito puder ser considerado realizado consti-turem uma conexo intermediada por hiptesescomprovadas sobre a realidade83. Todos os meiosque no implicarem nessa conexo ou relao decausalidade comprovvel empiricamente so con-siderados inadequados, e, portanto, desproporcio-nais e, por via de conseqncia, inconstitucionais.

A aludida conexo emprica intermediada porhipteses comprovadas sobre a realidade signi-fica to somente que o meio adequado aquele

que hipoteticamente leva ao alcance do fim, noque ele garanta tal alcance. Como foi bem ob-servado por JOSVIRGLIOAFONSO DA SILVA84em seu recente trabalho sobre a matria aqui trata-da, o meio deve somente fomentar o alcance doseu propsito. O problema est na definio da in-tensidade requerida deste fomento, sobretudoquando se tem em vista o requisito da igualdadede adequao dos meios a serem selecionados(habilitados) para o exame seguinte da necessida-de.

Trata-se, na verdade, da aferio de um progns-ticosobre as conseqncias fticas da utilizao domeio, da medida estatal. O prognstico no deveser aleatrio ou discricionrio. Especialmente jun-to a decises polticas que impliquem em inter-venes estatais em direitos fundamentais, olegislador, nada obstante a sua legitimao demo-

crtica, no pode ser leviano. A escolha da medidalegislativa ainda que no perca a sua natureza pol-tica para respeitar o subcritrio da proporcionali-dade, a adequao, tem que se pautar nashipteses comprovadas supra citadas, ou seja, a es-colha da medida tem que, junto a fenmenoscomplexos, ser embasada em prognsticos deex- perts. claro que pode haver divergncias quantoao prognstico ou aos prognsticos eventualmen-te existentes.

A dogmtica alem conhece neste mister a fi-gura daPrognosenentscheidung, a deciso de progns-tico. Esta faz parte doErmessenspielraumdolegislador, ou seja, a sua margem discricionria de

natureza (e responsabilidade!) poltica, o que noafasta oPrfungsrecht , a competncia revisional dorgo jurisdicional responsvel pelo controle deconstitucionalidade. Trata-se, ao contrrio, de umacompetncia originria ou primazia dos rgos doPoder Legislativo bastante adequada funcional-mente estrutura daqueles rgos.

A fixao de tal primazia no pode significartodavia que a competncia do rgo jurisdicional que exerce a funo revisional de controlar a es-

colha do prognstico em face de possvel inconsti-tucionalidade reduza-se ao controle mnimo,qual seja, aquele que se limita verificao da noirracionalidade da medida. O controle de razoabi-lidade premissa por demais bvia do Estado dedireito. O controle muito mais apurado da ade-quao da medida no se confunde com ele, massim o absorve por completo, uma vez que medidano razovel jamais poder ser considerada ade-quada. Do lado oposto, medidas razoveis podemrevelar-se, depois de realizado o exame de adequa-o tal qual aqui proposto, inadequadas ao alcancedo propsito almejado. A razoabilidade da medidano significa, portanto, a sua suficincia em facedo escopo perseguido.

Um exemplo pode ser trazido pauta parailustrar o exposto. Imagine-se uma intervenoimposta por uma lei ambiental na liberdade profis-

83Cf. SCHLINK, Bernhard.op. cit.,1976, p. 193.84 SILVA, Lus Virglio Afonso da. O proporcional e o razovel.Revista dos Tribunais,v. 91, n. 798, p. 21, 36 e ss., abr. 2002. Cf.tambm GUERRA FILHO, Willis Santiago.Teoria processual da Constituio.So Paulo: Celso Bastos, 2000. p. 84 e ss.


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sional. Leis ambientais perseguem o escopo daproteo ambiental nas mais variadas vertentesdesta proteo. A interpretao do escopo deveconcretizar, se possvel, o objetivo exato da prote-o ambiental perseguido.

Tomemos como exemplo concreto o examede adequao do meio prescrito pelo Art. 9 daLei 8.974/ 95 que regulamentou incisos II e V do 1 do art. 225 da Constituio Federal, estabele-cendo normas para o uso das tcnicas de enge-nharia gentica e liberao no meio ambiente deorganismos geneticamente modificados e autori-zando o Poder Executivo a criar, no mbito daPresidncia da Repblica, a Comisso Tcnica

Nacional de Biossegurana. A lei em pauta repre-senta uma interveno na rea de proteo de di-reitos fundamentais como o da liberdadecientfica, mas, sobretudo, como j aludido, na reade proteo do art. 5 XII CF que tutelou a liber-dade profissional com uma clara reserva legal aquiconcretizada na Lei 8.974/95. O art. 1 da referidalei declara o seu escopo: a lei visaria a proteger avida e a sade do homem, dos animais e das plan-

tas, bem como o meio ambiente, propsito estenotadamente legtimo, ainda que muito amplo85.As diversas regras criadas pela lei podem ser

entendidas como meios utilizados de interveno.Estes porm no esgotam o universo dos meiosutilizveis potencialmente adequados ao fim decla-rado da interveno. Cada meio utilizado na lei empauta, isto , cada dispositivo dela deve ter a sua ade-quao testada em face do propsito nela mesmodeclarado. O meio de interveno adotado pelo art.9 da lei ora tratada refere-se obrigatoriedade de

toda entidade utilizadora de tcnicas e mtodosde engenharia gentica criar uma Comisso In-terna de Biossegurana (CIBio), alm de indicarum tcnico principal responsvel por cada projetoespecfico.

Para se aferir a adequao desta medida, de-ver-se-ia aprofundar-se na atividade especfica deuma tal Comisso Interna de Biossegurana86. Sea Comisso e a indicao de um tcnico principalresponsvel por cada projeto especfico puder serconsiderada uma contribuio real para o alcancedo propsito declarado pela lei, tendo em vista hi-pteses comprovadas da realidade, ou seja, a expe-rincia emprica passada, ento ela dever ser

considerada adequada. Face ao carter bastanteamplo do propsito declarado e real do legislador,a criao de CIBio dentro das empresas que exer-cem a atividade biogentica e a indicao de tcni-cos para o acompanhamento de projetos nopode ser considerada medida inadequada em facedo propsito da proteo da vida e sade de pes-soas, animais, plantas e meio ambiente. O mesmovale para os outros meios utilizados pela prpria

lei. Estes sero comparados com meios eventual-mente no escolhidos pelo legislador no exame danecessidade a ser abaixo realizado.

Em suma: O exame da adequao do meio(interveno) utilizado ir como supra apontadohabilitar certos meios aptos ao exame de necessi-dade. A adequao no pode ser confundida, poroutro lado, com um mero exame de razoabilidadecomo querem alguns87. Hipteses sobre a realida-de confirmadas que produzem a conexo entre osestados de coisas conseguido pela interveno e o

85 O que j foi chamado por HIRSCHBERG, Lothar.Der Grundsatz der Verhltnismigkeit.Gttingen: Schwartz, 1981.p. 169, de dilema do controle da necessidade derivado do esquema darelao meio-propsitodeve ser interpretado a favor daliberdade intervinda: quo mais amplo, abstrato ou vago for o propsito perseguido pelo Estado, mais opes de meios ade-quados devero ser considerados no exame seguinte da necessidade. O nus da preciso do propsito cabe quele que inter-vm na liberdade individual e no ao titular do direito fundamental. V. a respeito: MARTINS, Leonardo.DieGrundrechtskollision. Berlin:Dissertation Humboldt-Universitt, 2001. p. 132.

86 Para tal propsito, v. em geral SOARES, Guido Fernando Silva. Aspectos jurdicos relativos liberao de OGMs no ambiente.In: SEMINRIO DE BIOSSEGURANA: uma viso interdisciplinar, 2001.Anais...So Paulo: Secr. de Estado do MeioAmbiente, 2001. p. 22-39.

87 Cf. em geral BARROSO, Luis Roberto. Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito constitucional.

Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica,n. 23, p. 65-78, 1998. Por outro lado, Cf. a anlise de VILA,Humberto Bergmann. A distino entre princpios e regras e a redefenio do dever de proporcionalidade.Revista doDireito Administrativo,n. 215, p. 173 e ss., jan./ mar. 1999 e, por ltimo, SILVA, Lus V. Afonso da.op. cit ., p. 27 e ss.


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estado de coisas idealizado, ou seja, aquele no qualo propsito possa ser considerado realizado, ca-racterizam o meio como adequado e no somentea sua razoabilidade, ou sua avaliao como noirracional, no absurdo. A observncia do cri-trio da adequao , portanto, mais exigente doque o seria se ele representasse a verificao damera razoabilidade da medida estatal em face deseu objetivo88.

2.2.2.5 N ecessidade do meio utilizadoCoerentemente com o sentido dogmtico do

princpio da proporcionalidade, qual seja, poupar aliberdade tutelada pelo direito fundamental ao m-ximo possvel, o critrio da necessidade do meio o critrio decisivo que finalmente definir se omeio utilizado ou no proporcional.

Verificar a necessidade do meio utilizado sig-nifica verificar a no existncia de um outro meioou estado de coisas que o Estado possa, sem maio-res investimentos89, conseguir que seja, a um stempo, menos gravoso para o titular da liberdadeintervinda e que tenha, igualmente, com o estadode coisas onde o propsito possa ser considerado

realizado a supra aludida conexo intermediadapor hipteses comprovadas sobre a realidade90.Dentre os meios j pr-selecionados pelo critrioda adequao91 somente o que gravar a liberdadeindividual com menos intensidade ser o necess-rio. Todos os demais (tambm adequados, porm

desnecessrios em face da liberdade individual)sero, enquanto desproporcionais, consideradosinconstitucionais.

Assim, em relao ao exemplo acima utilizadoser necessrio o meio escolhido pelo legisladorsomente se no houver outro to adequado quan-to, mas que grave a liberdade intervinda, no caso oexerccio profissional das empresas obrigadas acriar uma Comisso Interna de Biossegurana, demaneira menos intensa. O nico meio necessrio o menos intenso. Por isso, diz-se que o exame danecessidade significa a busca do meio que maispoupe (o mais ameno) a liberdade intervinda (Su-che nach dem schonendsten Mittel). Em termos meto-

dolgicos, no entanto, basta trazer pauta ummeio que represente um menor gravame para a li-berdade intervinda para que a necessidade domeio escolhido reste falseada92.

A mensurao da intensidade de uma medidanem sempre tarefa simples93. Todavia, no casoem tela, pode ser facilmente verificado um custoconsidervel para a empresa que se utilize de tcni-cas e mtodos de engenharia gentica gerado pela

criao da CIBio. Principalmente para a pequena emdia empresa, a criao de tais comisses po-de significar a inviabilidade econmica da ativida-de, o que por si pode ser considerado umainterveno de intensidade mxima. Para a grandeempresa, o custo tambm considervel.

88 No h de se confundir tambm os conceitos de razoabilidade com o conceito de exigibilidade ( Zumutbarkeit ) que, na juris-prudncia do TCF alemo, aparece como sinnimo da proporcionalidade em sentido estrito. Cf., neste sentido, a indicaprocedente de SILVA, Lus Virglio Afonso da.op. cit., p.28 (n. 17). No obstante este entendimento jurisprudencial, a exigi-bilidade ( Zumutbarkeit ) s ganha contornos dogmticos quando ele significa a posio mnima do cidado em face da pretenso interventiva do Estado em sua liberdade, posio mnima esta que representa um ltimo bice (absoluto) intervendo Estado na liberdade, mas que no se define a partir de uma ponderao de valores. Cf. a teoria do ncleo essencial abluto explicada por SCHLINK, Bernhard.op. cit.,1976, p. 78, como um problemaresidual . Veja tambm SCHLINK, Ber-nhard.op. cit.,2001.

89 Tal condio corresponde opinio dominante da doutrina alem. Ela poderia ser, no entanto, questionada tendo em vque meios mais onerosos para o Estado, os quais representassem interveno menos intensa, deveriam tambm ser consirados no exame de necessidade para se dar sentido ao critrio (Cf. exemplo trazido no texto). O problema a definio limite relativo aoquantumda maior onerosidade. Pelo que consta, no houve ainda tratamento dogmtico desta questo qudeve ser deixada, nos limites do presente ensaio, em aberto.

90 SCHLINK, Bernhard.op. cit.,1976, p. 193 e ss.91 Sistematicamente porm esta pr-seleo (do meio escolhido pelo legislador e de suas alternativas) dever ser colocada e d

cutida (no que tange comparao de intensidades) sob a epgrafe do exame da necessidade, como feito e demonstrado pexemplo trazido no texto acima.

92Sobre a medida estatal enquantoinstncia de falseamentoe mtodo epistemolgico implcito no exame da necessidade, Cf.MARTINS, Leonardo.op. cit.,2001, p. 145 e ss.

93 Sobre a base desta da medida, veja abaixo com maiores referncias bibliogrficas (sob 2.4).


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Outro meio igualmente apto ao fomento dopropsito da defesa da vida e sade de pessoas,animais plantas e do meio-ambiente utilizao dacompetncia fiscalizadora por parte de rgos daAdministrao Pblica como o CTBio criado pelaprpria Lei 8.974/ 95. claro que se pode argu-mentar que a criao da comisso interna poderiacooperar com a atividade fiscalizadora do rgoda Administrao. Em sendo assim, o meio Fis-calizao pela CTBio + Criao de CIBio seriamais adequado no sentido de mais contribuir parao alcance do propsito almejado pela lei.

Nada obstante, o critrio da igual adequa-o do meio alternativo no pode significar que o

legislador combine mais de uma alternativa para aconsecuo de um resultado ou pelo menos deseu fomento mximo. Um tal entendimentodesvirtuaria totalmente o sentido do critrio da ne-cessidade que visa a poupar ao mximo a liberda-de intervinda. Assim, se no h razes fticas parase crer que a existncia da CTBio no baste para ofomento do propsito indicado pelo prprio legis-lador e representando este quando comparado aomeio consubstanciado na exigncia do art. 9 ummeio notoriamente menos intenso para a liberda-de intervinda, a concluso incontornvel que omeio escolhido pelo legislador desnecessrio,conseqentemente desproporcional, sendo, por-tanto, o dispositivo do art. 9 da Lei 8.974/ 95 in-constitucional em face do art. 5 XII CF.

2.3 Critrio da proporcionalidade em sentidoestrito?

Alm dos critrios da adequao e necessida-de, a doutrina constitucional alem e, em parte, a jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal

tm utilizado um terceiro fator de racionalidadebastante duvidosa. Trata-se da proporcionalidadeem sentido estrito, um exame que sugere o uso dametfora da balana, na qual se realiza uma pon-derao de valores ou bens jurdicos.

No caso especfico do exame da proporciona-lidade de intervenes em direitos fundamentais, aponderao se d entre vantagens e desvantagens jurdicas para os bens jurdicos encontrados atrsda interveno e do propsito perseguido peloEstado com a interveno. At a dcada de ses-senta ainda se procurava no sistema constitucionalalemo fixar um sistema axiolgico, uma escalados valores constitucionais que pudesse servir demedida para a ponderao ou exame de proporcio-nalidade em sentido estrito. Entre outras, encon-tramos neste sentido a obra de Peter Hberle94 que,a partir do dificilmente definvel, contedo essen-cial do direito fundamental (art. 19 II GG) pro-curava embasar sua teoria institucional dos direitosfundamentais95. Provou-se que uma tal ordem devalores definida pelo texto da Lei Fundamentalno existe. Atualmente, procuram, entre outros,tambm A lexy96 racionalizar a proporcionalidadecom sua teoria principiolgica dos direitos funda-mentais. Tarefa da proporcionalidade em sentidoestrito seria realizar a otimizao jurdica dos direi-tos em contraposio otimizao ftica dos crit-rios da adequao e necessidade97. A diferenafundamental da teoria de A lexypara aquela pri-meira tentativa da gerao de Hberleest no fatoda ponderao levar em conta, alm da pondera-o axiolgica propriamente dita, tambm elemen-tos fticos ligados ao caso concreto98. Em ambosos casos, no existe, na verdade, uma medida objeti-va, cientificamente comprovada para a ponderao,por mais rebuscados que paream os modelosapresentados por A lexy99 e seus seguidores100.

94 Cf. HBERLE, Peter.op. cit.,1983.95 MLLER, Friedrich. Concepes modernas e a interpretao dos direitos fundamentais. Trad. de Peter Naumann, In:

Teses da 15 Conferncia da OAB.Foz do Iguau: OAB, 1994.96 ALEXY, Robert.op. cit.,1986, p. 79 e ss.97 Ibidem.98 Trata-se da chamadaotimizao em face das possibilidades fticas, Cf. ALEXY, Robert.loc. cit.99 Ibidem.100

V. por exemplo a ambiciosa porm, no que tange s conseqncias jurdico-dogmticas, muito prxima Alexy pesquisadesenvolvida por BOROWSKI, Martin.Grundrechte als Prinzipien:Die Unterscheindung von prima facie-Position unddefinitiver Position als fundamentaler Konstruktionsgrundsatz der Grundrechte. Baden-Baden: Nomos, 1998.


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O problema da utilizao do critrio da pro-porcionalidade em sentido estrito vai alm de suadbia objetividade ou potencial subjetividade. Eletem o condo de ferir tanto o princpio da separa-o de funes (poderes) estatais e o princpiodemocrtico, pois ponderar em sentido estrito sig-nifica tomar decises polticas e no jurdicas. Aci-ma das relaes empricas entre interveno epropsito estatal est a ponderaostricto sensudolegislador. Tal ponderao feita entre bens jurdi-cos ou direitos colidentes cabe somente ao legisla-dor, em se considerando sua legitimaodemocrtica e constitucional organizacional101.Em caso de conflito entre direitos, no se deve as-

sim perder de vista as fixaes do legislador ordi-nrio, pois os bens jurdicos constitucionaisconflitantes no foram hierarquicamente sistema-tizados pelo constituinte, possuindo todos a mes-ma dignidade normativo-constitucional102. Suahierarquizao concreta faz parte da Poltica103,pois o legislador ordinrio constitucionalmentecompetente e democraticamente legitimado parafaz-lo.

A ponderao do operador jurdico no pode,portanto, ser subjetiva, ou seja, partir do sistema

axiolgico-valorativo encontrado na mente decada juiz. A medida da ponderao a necessida-de da medida considerada no sentido tcnico su-pra desenvolvido. A competncia para ponderarem sentido estrito (exemplos: propriedade Xfuno social da propriedade; atividade profis-sional X sade pblica; liberdade de expressoX honra pessoal) exclusividade do legislador,sendo vedado ao juiz faz-lo, a pretexto de reali-zar um controle de constitucionalidade basea-do no critrio da proporcionalidade em sentidoestrito. Tal critrio, a despeito da opinio domi-nante na doutrina alem, no merece este nome,por no disciplinar a justificao constitucional, aqual deve proceder todo operador do direito quelidar com intervenes estatais (em sentido am-plo, incluindo as omisses) em direitos funda-mentais.

Tambm sob a perspectiva da filosofia polticae da teoria do Estado a prtica da ponderao in-disciplinada no logrou alcanar legitimao ape-sar de sua escalada no Estado contemporneo, jpor isso uma vez alcunhado de Estado de Pon-derao104

101Cf. a respeito as reflexes e amplas referncias bibliogrficas de DIMOULIS, Dimitri.Die Begnadigung in vergleichen-der Perspektive:rechtsphilosophische, verfassungs-und strafrechtliche Probleme. Berlin: Duncker & Humblot, 1996, p. 4e ss., que em face da dogmtica da diviso das funes estatais identifica dois princpios, o da diferenciao absoluta de fes (aspecto material objetivo) e o do separao tendencial-relativa dos titulares das funes (aspecto formal orgnicInterseces orgnicas em face da mesma funo estatal, no caso, a legislativa no elidem o carter normativo do art. 2 H uma espcie de presuno de atribuio de competncia ao rgo tradicionalmente especializado para o exercdaquela funo quando a constituio, na parte especial organizacional, silencia. A legitimao democrtica atributo da aquao funcional dos rgos do Poder Legislativo atividade legiferante estatal. Ponderar valores ou bens jurdicos pcede e sustenta a criao de regra geral e abstrata, jamais a deciso judicial (regra ou ordem concreta) dela decorrente.ponderao judicial no sentido da proporcionalidade em sentido estrito tem o condo de, em determinados casos, represtar uma violao de dois dispositivos constitucionais: Art. 1 nico e art. 2 CF.102Os direitos fundamentais e demais bens jurdicos-constitucionais tm antecedentes histricos bastante variados. Com efealguns direitos como a garantia da liberdade de locomoo contra priso arbitrria e a liberdade religiosa remontam ao sXVII (sculo do absolutismo esclarecido), sendo considerados os primeiros direitos humanos a serem conquistados. Nmomento seguinte surgiro a liberdade de expresso e de imprensa para somente no sculo XX surgirem direitos da pernalidade (esfera ntima, proteo de dados pessoais). A gnese histrica diversa dos direitos de liberdade (sem pensar ndireitos sociais e nos chamados de terceira e quarta gerao) j tem sido indicada como fator que impede uma hierarquizadestesbens jurdicos constitucionais. Cf. a respeito os trabalhos de HOFMANN, Hasso.Die Entdeckung der Menschenre-chte.De Gruyter: Berlin, 1999 e ______.Das Recht des Rechts, das Recht der H errschaft und die Einheit der Ver-fassung.Berlin: Duncker & Humblot, 1998. Da literatura brasileira v. COMPARATO, Fbio Konder.A afirmaohistrica dos Direitos Humanos.3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 47 e ss., 85 e ss.

103Objeto da reviso jurisdicional constitucional no pode ser portanto essa hierarquizao, mas to somente o desrespeespecfico de norma constitucional pelo legislador. Para se aferir esse desrespeito especfico e no para se substituir a deci

poltica do legislador pela deciso poltica do rgo jurisdicional constitucional que existe o critrio da proporcionalidadesentido ora defendido.104Cf. LEISNER, Walter.Der Abwgungsstaat.Verhltnismigkeit als Gerechtigkeit? Berlin: Duncker & Humblot, 1997.


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2.4 Racionalidade do critrio da necessidadeno contexto da justificao constitucional

Em contraposio aos problemas encontra-dos na proporcionalidade em sentido estrito, o cri-trio da necessidade capaz de dar uma respostaassaz convincente seno para todos, com certezapara a grande maioria dos problemas envolvendoa justificao de intervenes estatais em direitosfundamentais. Se a presente assertiva for verdadei-ra, o critrio duvidoso da proporcionalidade emsentido estrito deve ser considerado em geral inad-missvel, podendo ser, somente excepcionalmente,trazido pauta quando o critrio da necessidadefor insuficiente105.

Com efeito, parece ser essa a orientao da ju-risprudncia do Tribunal Constitucional Federaldepois destes seus mais de 50 anos de jurispru-dncia106. Lembremos que a proporcionalidadeem sentido estrito s testada em meios que pas-saram pelo crivo da adequao e da necessidade!Ou seja: um meio desnecessrio jamais poder serproporcional em sentido estrito. Assim sendo, oprejuzo para a liberdade individual muito redu-zido quando considerarmos intervenes que te-nham por escopo a busca de um propsito estatalem sentido amplo (que envolvem interesses esta-tais propriamente ditos e gerais, sociais ou coleti-vos). Prejuzo s existe em tese no caso de coliso

de direitos fundamentais, vez em que neste casopode-se deparar com a presena da necessidadede duas intervenes estatais, respectivamenteuma em cada direito conflitante.

Para a realizao dos direitos fundamentaisenvolvidos no conflito ser sempre necessrio osacrifcio de pelo menos aspectos das liberdadesabrangidas pela rea de proteo de um deles107.Mesmo neste caso, deve-se preferir a deciso combase na medida complementar oferecida pelo di-reito igualdade (anlise da simetria da situao deconflito)108 ou respeitando-se a prerrogativa pol-tica do legislador se se estiver diante de controle deconstitucionalidade abstrato aplicao da pro-

porcionalidade em sentido estrito.Alm disto, cognitivo-metodologicamente109falando, a aferio da necessidade liga-se s regrasdo nus argumentativo110 baseadas em reco-nhecimentos heursticos que podem ser falseadospelos agentes argumentadores (legislador, juiz,parte processual e outros). A premissa a validadeda necessidade da medida estatal que poder ser aqualquer tempo falseada111 por quem demonstrea existncia de um meio menos intenso para o al-cance do propsito da interveno. A aferio danecessidade, em tendo valor heurstico, traz din-mica ao controle de constitucionalidade, confir-mando a tese de que uma medida constitucional

105 o que tambm tem sempre sustentado SCHLINK desde 1976. Cf. SCHLINK, Bernhard.op. cit.e ref. da prxima nota.106SCHLINK, Bernhard. Der Grundsatz der Verhltnismigkeit. In: BADURA, Peter. DREIER, Horst. (orgs.),Festschrift

50 Jahre Bundesverfassungsgericht.Mohr Siebeck: Tbingen, 2001. Tomo 2, p. 445 e ss.107Da explica-se o ceticismo em torno de teses tradicionais como a da concordncia prtica ( prak tische Konkordanz) ou da com-

pensao mais poupadora possvel (schonendster A usgleich), respectivamente de HESSE e de LERCHE. No ocorre, de fato,um balano entre as liberdades ou entre a liberdade e o bem comum (social, coletivo) no caso concreto. Ainda que o recursoextraordinrio, por exemplo, seja julgado somente parcialmente procedente, sua conseqncia ser sempre a declarao deviolao de certas liberdades e a no violao de outras argidas pelo recorrente. Em concluso, no h meio termo entreviolao e no violao de direitos fundamentais pelo menos enquantoliberdades negativas(liberdades pblicas na terminologiatradicional brasileira).

108SCHLINK, Bernhard.op. cit.,1976, p. 24 e ss. e 214 e ss. ; MARTINS, Leonardo.op. cit.,2001. p. 45.109Em geral a respeito, Cf. SCHLINK, Bernhard. Bemerkungen zum Stand der Methodendiskussion in der Verfassungswis-

senschaft.Der Staat 19, p. 75, 95, 98 e ss., 1980.110A regra do nus argumentativo ordena uma argumentao, de cujo sucesso depende a conformidade da medida estatal com

o direito fundamental atingido. A argumentao teria por contedo a prova da premissa segundo a qual o Estado pode inter-vir na liberdade individual somente quando a interveno for adequada e necessria para o alcance de um propsito legtimo,ao mesmo tempo em que a posio mnimado indivduo reste protegida. Cf. SCHLINK, Bernhard.op. cit.,1984, p. 192 e ss.; Ibidem, p. 76 e ss. sobre a figura da posio mnima. Ainda sobre a figura da posio mnimaem SCHLINK e sua proximidadeconceitual com a dogmtica do contedo essencial absoluto dos direitos fundamentais, Cf. MARTINS, Leonardo.op. cit.,

2001, p. 148.111 Sobre o procedimento do falseamento de premissas consideradas vlidas, Cf. os trabalhos filosficos de POPPER, Karl R.DieLogik der Forschung.Wien: Springer, 1934, e sua aplicao jurdica em MARTINS, Leonardo.op. cit.,2001. p. 143 e ss.


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poder ser futuramente face ao avano do reco-nhecimento cientfico considerada inconstitucio-nal112.

Por fim, anote-se que o exame de proporcio-nalidade em sentido estrito na jurisprudncia doTribunal Constitucional Federal tem sido infrutfe-ro e dispensvel, pois que se limita a confirmar aproporcionalidade do meio tido como necess-rio113.

A intensidade, medida bsica para a aferiodo meio necessrio, deve ser auferida a partir da

percepo da interveno por parte de seu titu-lar114, o que, principalmente no controle abstrato, de difcil aferio. No controle de constituciona-lidade concreto, ou seja, aquele promovido junto reviso de uma deciso judicial, sendo esta o seuobjeto, deve-se medir a intensidade o quanto pos-svel a partir das peties e declaraes da parte.

Como no possvel ouvir-se todos aquelescujas liberdades sero afetadas pelas vrias medi-das possveis, a aferio da intensidade da medidautil

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Proporcionalidade como critério de controle de constitucionalidade