P  R  O  G  R  A  M  A    C  O  M  P  A  L  

UNITED  NATIONS  CONFERENCE  ON  TRADE  AND  DEVELOPMENT  (UNCTAD)  

 

 

 

 

 

 

ESTUDIO  SECTORIAL  DEL  SERVICIO  PÚBLICO  DE  ASEO  EN  COLOMBIA  

 

 

Informe  Final  

Erika  Bibiana  Pedraza  Guevara  

 

 

 

Bogotá,  21  de  Febrero  de  2014  

  2  

TABLA  DE  CONTENIDOS  

ACRÓNIMOS  Y  ABREVIATURAS   8  

EXECUTIVE  SUMMARY   9  

RESÚMEN  EJECUTIVO   11  

INTRODUCCIÓN   13  

1   MARCO  LEGAL  Y  REGULATORIO  DE  LA  PRESTACIÓN  DEL  SERVICIO  PÚBLICO  DE  ASEO   15  

1.1   Definición   15  

1.2   Marco  legal  nacional   16  1.2.1   Antecedentes   16  1.2.2   Marco  jurídico  de  los  servicios  públicos  domiciliarios   16  1.2.3   Institucionalidad  sectorial   20  1.2.4   Reglamentación  técnica   21  1.2.5   Regulación  de  costos  y  tarifas   26  

2   CARACTERIZACIÓN  DE  LA  OFERTA  Y  LA  DEMANDA  DEL  SERVICIO  PÚBLICO  DE  ASEO   30  

2.1   Caracterización  de  la  oferta   30  2.1.1   Prestadores  por  tipo  y  tamaño   30  2.1.2   Participación  de  grupos  económicos  a  nivel  nacional   45  

2.2   Caracterización  de  la  Demanda   47  2.2.1   Cobertura   47  2.2.2   Tarifas   48  2.2.3   Producción  de  residuos   49  

3   CADENA  DE  VALOR  DE  LA  PRESTACIÓN  DEL  SERVICIO  PÚBLICO  DE  ASEO   53  

3.1   Caracteristicas  económicas   53  3.1.1   Recolección  y  transporte   53  3.1.2   Barrido  y  limpieza   55  3.1.3   Disposición  final   55  3.1.4   Aprovechamiento   56  

3.2   Fallas  de  mercado   56  

3.3   Desintegración  vertical  y  mercados  conexos   59  

3.4   Coordinación  institucional   61  

  3  

4   MERCADO  RELEVANTE   64  

4.1   Delimitación   64  4.1.1   Mercado  de  producto   64  4.1.2   Mercado  geográfico   67  

4.2   Definición   67  

5   ANÁLISIS  DE  LOS  MERCADOS  RELEVANTES   68  

5.1   Medellín   68  5.1.1   Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte   68  5.1.2   Descripción  de  la  actividad  de  aprovechamiento   69  5.1.3   Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración   70  5.1.4   Condiciones  de  competencia   72  

5.2   Yopal   73  5.2.1   Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte   73  5.2.2   Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración   74  5.2.3   Condiciones  de  competencia   76  

5.3   Cartagena   77  5.3.1   Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte   77  5.3.2   Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración   79  5.3.3   Condiciones  de  competencia   81  

5.4   Bogotá   81  5.4.1   Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte   81  5.4.2   Descripción  de  la  actividad  de  aprovechamiento   84  5.4.3   Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración   85  

5.5   Área  Metropolitana  de  Bucaramanga   86  5.5.1   Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte   86  5.5.2   Descripción  de  la  actividad  de  aprovechamiento   88  5.5.3   Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración   89  5.5.4   Condiciones  de  competencia   90  

6   DIAGNÓSTICO  DE  LA  COMPETENCIA  EN  LA  RECOLECCIÓN  Y  TRANSPORTE  DE  RESIDUOS  SÓLIDOS   93  

6.1   Abuso  de  posición  de  dominio   94  6.1.1   Barreras  a  la  desvinculación  de  usuarios   94  6.1.2   Conflictos  de  barrido   99  

6.2   Competencia  desleal   101  6.2.1   Prácticas  para  vincular  nuevos  usuarios   101  

6.3   Prácticas  restrictivas  a  la  competencia   103  6.3.1   Prácticas  tarifarias   103  6.3.2   Restricción  de  suscripción  a  convenio  de  facturación  conjunta   103  

  4  

6.4   Conducta  anticompetitivas  de  agentes  externos  al  mercado   105  

7   RECOMENDACIONES   106  

7.1   Abuso  de  posición  de  dominio  en  el  mercado   106  7.1.1   Barreras  a  la  desvinculación  de  usuarios   106  7.1.2   Conflictos  de  barrido   107  

7.2   Competencia  desleal   108  

7.3   Prácticas  restrictivas  a  la  competencia   108  7.3.1   Prácticas  tarifarias   108  7.3.2   Restricción  de  suscripción  de  convenio  de  facturación  conjunta   109  

7.4   Conducta  anticompetitivas  de  agentes  externos  al  mercado   110  

8   CONCLUSIONES   111  

9   BIBLIOGRAFIA   113  

ÍNDICE  DE  TABLAS    

Tabla  1  Prestadores  registrados  en  la  SSPD  por  servicios  año  2010  ......................................................  32  

Tabla  2  Participación  de  prestadores  del  servicio  de  aseo  según  clase  de  naturaleza  jurídica  y  tamaño  2009  y  2010  ...................................................................................................................................  33  

Tabla  3  Frecuencia  de  recolección  y  transporte  por  naturaleza  jurídica  (Número  de  veces  por  semana)  2010  ...............................................................................................................................................  35  

Tabla  4  Principales  prestadores  del  servicio  de  recolección  y  transporte  Junio  de  2012  ......................  37  

Tabla  5  Frecuencia  residencial  de  barrido  y  limpieza  de  áreas  públicas  (veces/semana)  2007  y  2009  .  39  

Tabla  6  Promedio  rendimiento  de  barrido  y  limpieza  (kilómetros  diarios  por  operario)  ......................  39  

Tabla  7  Sistemas  de  Disposición  final  de  las  Ciudades  Capitales  -­‐  Año  2011  .........................................  41  

Tabla  8  Sistemas  de  Disposición  final  de  las  Ciudades  Capitales  -­‐  Año  2011  .........................................  42  

Tabla  9  Evolución  del  número  de  empresas  que  realizan  la  actividad  ...................................................  43  

Tabla  10  Empresas  del  servicio  de  aseo  que  realizan  la  actividad  .........................................................  44  

Tabla  11  Prestadores  del  servicio  de  aseo  operando  plantas  de  aprovechamiento  ..............................  44  

Tabla  12  Principales  grupos  económicos  y  sus  correspondientes  empresas  del  servicio  público  de  aseo  .......................................................................................................................................................  45  

Tabla  13  Variación  anual  de  la  tarifa  promedio  del  servicio  de  aseo  (Bogotá,  Medellín,  Barranquilla  y  Cali)  1997-­‐2003  ..............................................................................................................................  48  

Tabla  14  Demanda  del  servicio  (toneladas  recolectadas  por  mes)  2007  y  2009  ...................................  52  

Tabla  15  Principales  características  económicas  de  las  actividades  del  servicio  de  aseo  ......................  58  

Tabla  16  Índices  de  concentración  Yopal  ...............................................................................................  75  

Tabla  17  Índices  de  dominancia  Yopal  ...................................................................................................  76  

Tabla  18  Índices  de  concentración  Cartagena  ........................................................................................  80  

Tabla  19  Índices  de  dominancia  Cartagena  ............................................................................................  81  

Tabla  20  Índices  de  concentración  Bogotá  .............................................................................................  86  

Tabla  21  Índices  de  dominancia  Bogotá  .................................................................................................  86  

Tabla  22  Índices  de  concentración  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  ............................................  90  

Tabla  23  Índices  de  dominancia  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  .................................................  90  

 

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ÍNDICE  DE  CUADROS    

Cuadro  No.  1  Materialización  del  esquema  de  competencia……………………………………………….19  

 

ÍNDICE  DE  FIGURAS    

Figura  1  Institucionalidad  Sector  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  ..................................................  20  

Figura  2  Mapa  de  las  áreas  de  prestación  del  servicio  de  aseo  en  Cartagena  .......................................  78  

 

 

 

ÍNDICE  DE  GRÁFICAS    

Gráfica  1  Evolución  del  número  de  prestadores  del  servicio  público  de  aseo  inscritos  .........................  30  

Gráfica  2  Prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  tamaño  2006,  2009  y  2010  ..............................  31  

Gráfica  3  Número  de  prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  servicio  2006,  2009  y  2010  ...........  31  

Gráfica  4  Porcentaje  de  prestadores  del  servicio  de  aseo  por  organización  jurídica  2006,  ...................  33  

Gráfica  5  Prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  clase  de  naturaleza  jurídica  .............................  33  

Gráfica  6  Número  de  prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  actividad  .......................................  34  

Gráfica  7  Número  de  sitios  de  disposición  final  2007,  2010  y  2011  .......................................................  40  

Gráfica  8  Número  de  municipios  por  sitios  de  disposición  final  2007,  2010  y  2011  ..............................  41  

Gráfica  9  Evolución  cobertura  del  servicio  de  aseo  en  las  áreas  urbanas  por  número  de  habitantes  1993-­‐2005  .....................................................................................................................................  47  

Gráfica  10  Evolución  de  la  tarifa  (con  subsidios  y  contribuciones)  por  estrato  residencial    2006-­‐2009  (Tarifa  media  –  pesos  constantes  de  2012)  ...................................................................................  49  

Gráfica  11  Evolución  de  la  producción  de  residuos  sólidos  por  suscriptor  ............................................  51  

Gráfica  12  Evolución  de  la  producción  de  residuos  sólidos  por  suscriptor  ............................................  51  

Gráfica  13  Evolución  la  tasa  de  crecimiento  y  el  número  total  de  suscriptores  Medellín  .....................  71  

Gráfica  14  Evolución  número  de  suscriptores  por  tipo  Medellín  ...........................................................  72  

Gráfica  15  Evolución  del  número  de  suscriptores  por  mes  Yopal  Año  2013  ..........................................  74  

Gráfica  16  Evolución  del  número  de  suscriptores  por  mes  Cartagena  Año  2013  ..................................  79  

Gráfica  17  Evolución  del  número  de  toneladas  recogida  por  mes  Cartagena  Año  2012  .......................  80  

Gráfica  18  Evolución  del  número  de  suscriptores  por  mes  Bogotá  Año  2013  .......................................  85  

Gráfica  19  Participación  del  número  de  suscriptores  por  empresa  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  –  Año  2013  ..............................................................................................................  89  

 

 

ACRÓNIMOS  Y  ABREVIATURAS    

 

AMB       Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  

ASEs       Áreas  de  Servicio  Exclusivo  

CCU     Contrato  de  Condiciones  Uniformes    

CRA       Comisión  de  Regulación  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico    

ESP       Empresas  de  Servicios  Públicos  

EICE     Empresa  Industrial  y  Comercial  del  Estado  

FSRI     Fondo  de  Solidaridad  y  Redistribución  de  Ingresos    

Kg     Kilogramos  

MPR       Material  Potecialmente  Reciclable    

PGIRS       Plan  para  la  Gestión  Integral  de  Residuos  Sólidos    

PQRs     Preguntas,  Quejas  y  Reclamos  

RUPS       Registro  Único  de  Prestadores  de  Servicios  Públicos  

SIC       Superintendencia  de  Industria  y  Comercio  

SSPD       Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  

SUI       Sistema  Único  de  Información    

UAESP     Unidad  Administrativa  Especial  de  Servicios  Públicos  

 

 

 

 

 

 

EXECUTIVE  SUMMARY    

In  Colombia,  the  waste  management,  defined  as  a  public  utility,  includes  the  municipal  solid  waste   collection   and   transport,   as   well   as   the   activities   of   treatment   and   disposal.  Furthermore,   there   are   some   activities   that   have   been   included  on   this   definition   such   as  mowing  the   lawn  and  tree  pruning  on  public  areas,  washing  these  areas,  and  the  transfer,  treatment  and  utilization  of  waste  from  these  activities.    Taking  into  account  these  activities  and  their  features  it  is  difficult  to  ensure  that  the  private  sector   is   interested   in   their   provision.   Therefore,   the   Government   must   guarantee   their  provision.   The   inadequate   provision   or   inexistence   of   waste   management   might   produce  negative   impacts   on   landscape   and   environment,   with   important   effects   on   population  health.    From  the  point  of  view  of  households,  sweeping  and  cleaning  of  roads  and  public  areas,  the  collection  and  transport  of  solid  waste  and  disposal   (or  utilization)  are  the  most   important  activities.   In   particular,   the   collection   and   transport   of   solid   waste   is   the   more   relevant  activity   for   consumers   because   it   occurs   in   front   of   them   and   they   are   concerned   about  getting   their   waste   collected   and   removed,   as   well   as   not   receiving   waste   from   other  households.    When   analyzing   economic   characteristics,   the   final   disposal   of   solid   waste   is   a   natural  monopoly  given  the  high  sunk  costs  related  to  open,  operate  and  close  landfills.  In  contrast,  perhaps  significant  economies  of   scale  and  scope   in  other  activities,   such  as   the  collection  and   transport   of   solid   waste,   the   existence   of   monopoly   depends   on   the   size   of   these  economies.  Meanwhile,   there   are   positive   externalities   and  public   goods   in   the   activity   of  sweeping  and  cleaning  of   roads  and  public  areas,   so   it   is  necessary   to   impose  and  enforce  rules   in  order   to  produce  efficient  outcomes  when   competition   is   allowed  between  waste  collection  operators.    The  market  of  waste  management  has  had  substantial  changes  during  the  last  twenty  years.  The  Public  Utilities  Act  -­‐  Act  142  of  1994  -­‐  adopted  a  scheme  of  competition,  so  the  entrance  of   private   operators  was   promoted,   generating   a   higher   level   of   competition.   In   addition,  this  Act  promoted  the  provision  of  this  public  utlity  with  criteria  of  cost-­‐efficiency,  coverage  and  quality.    The   entry   of   new   players   to   the  market   has   led   to   increased   coverage   and   improved   the  development  of  activities  with  major  technical  and  environmental  standards.  Moreover,  the  free   competition   has   generated   that   some   specialized   providers   in   the   collection   and  transport  of  solid  waste  have  entered   in  several  municipalities.   In  general,   these  providers  tend  to  be  private  companies  and  operate  in  relatively  large  municipalities  (more  than  2,500  consumers).   Meanwhile,   the   development   of   regional   markets   has   also   had   important  effects  on  waste  disposal,  consolidating  the  number  of  specialized  providers  in  the  country.    Nevertheless,   the   smaller  municipalities   are   lagging  behind   the   increased   competition  and  specialization  in  utility  delivery.  Although  it  has  been  a  reduction  of  public  owned  companies  (EICE)   and   direct  municipal   providers   in   recent   years,   the   size   of   some  markets   does   not  generate  sufficient  incentives  for  the  entry  of  specialized  operators.  Of  the  1,200  operators  registered   in   2010   in   the   Superintendency   of   Public   Utilities,   the   vast   majority   (39%)   are  

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direct   municipal   providers,   while   15%   are   public   owned   companies   (EICE).   Meanwhile,  private  companies  account  for  34%  of  all  providers.  The  remaining  12%  refers  to  authorized  organizations  .    Furthermore,   it  has  been  recognized  that   in   the  country   there  were  the  conditions   for   the  implementation  of   the   two  basic   schemes  of   competence:   concurrency  providers   scheme,  called   "in   the   market   competition   "   and   "competition   for   the   market".   Under   the   first  scheme   there   are   not   restrictions   for   the   entry   of   providers   to   the  market,   so   consumers  select   the  provider  of   their  preference.   In   contrast,   in   the   scheme  of   "competition   for   the  market",   municipalities   develop   a   bidding   process   to   deliver   an   specific   area   to   a   unique  provider.  The  most  relevant  example  of  this  scheme  is  the  establishment  of  Exclusive  Areas,  under  which  it  is  possible  to  give  a  single  operator  the  waste  management  in  a  certain  area,  for  a  limited  time,  preventing  other  providers  from  entering  to  this  area.    Nevertheless,   after   two   decades   of   the   competition   scheme,   it   has   been   perceived   an  emphasis   on   the   "competition   for   the   market",   usually   by   utility   concession   to   a   private  operator,  or  the  association  of  an  operator  with  a  municipality,  instead  of  the  "in  the  market  competition".   As   a   result,   in   several   large   cities   there   are   a   unique   provider,   operating   in  practice  like  monopoly.    On  the  other  hand,  although  the  Act  142  of  1994  forbidden  discriminatory  practices,  abusive  or   restrictive   practices   that   have   the   purpose   or   effect   of   reducing   competition,   in   some  markets   competitors   have   developed   anticompetitive   conducts.   Among   these   practices   it  has  been  common  to  find  delays  in  the  process  of  untying  utility  consumers,  promising  lower  tariffs   in   the   future   if   consumers   remain   at   the   actual   company,   referring   about   the  competitors  with   inappropiate   information  and  promising  aditional  activities  beyond  those  established  on  ordinary  waste  management  contract.    Similarly,  there  has  been  evidence  that  in  some  cases  anticompetitive  behavior  involved  the  exercise  of  multiple  practices  to  reduce  competition  in  the  market.    

 

 

 

 

 

 

RESÚMEN  EJECUTIVO      En   Colombia   el   servicio   público   de   aseo   se   define   a   partir   de   la   recolección  municipal   de  residuos  sólidos  y  las  actividades  de  transporte,  tratamiento,  aprovechamiento  y  disposición  final  de  los  mismos.  Adicionalmente  este  servicio  incorpora  las  actividades  complementarias  de  corte  de  césped  y  poda  de  árboles,   lavado  de  estas  áreas,   transferencia,   tratamiento  y  aprovechamiento  de  los  residuos  originados  por  estas  actividades.    Teniendo  en  cuenta  los  diferentes  componentes  de  este  servicio  y  las  características  de  cada  una   de   ellos   no   es   posible   asegurar   que   existan   agentes   privados   interesados   en   su  provisión.  Por  tanto,  el  Estado  debe  suministrarlo,  debido  a  que  el  costo  de  su  no  provisión  es  muy   alto.   La   no   provisión   o   inadecuada   provisión   del   servicio   de   aseo   puede   producir  impactos  negativos  desde  el  punto  de  vista  ambiental  y  paisajístico,  con  efectos  importantes  sobre  la  salud  de  la  población.    Desde   el   punto   de   vista   de   la   generación   de   residuos   sólidos   las   actividades   de   barrido   y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas,  la  recolección  y  transporte  de  residuos  y  la  disposición  final  y/o  aprovechamiento  de  tales  residuos  son  las  actividades  más  visibles  para  el  usuario.  A  su  vez  dentro  de  estas  actividades,  la  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  se  constituye  en   la   actividad   principal   para   el   usuario   porque   ocurre   frente   a   su   predio   y   éste   está  interesado  en  que  sus  residuos  sean  recogidos  y  retirados,  así  como  en  no  recibir  residuos  de  otros  usuarios.    Al   considerar   las   características   económicas   del   servicio   público   de   aseo   se   observa   el  surgimiento  del  monopolio  natural  en  la  actividad  de  disposición  final  de  residuos  sólidos,  la  cual  tiene  asociados  costos  hundidos  altos  en   la  medida  en   la  que  esta  actividad  se  realiza  generalmente   mediante   la   operación   de   rellenos   sanitarios.   En   las   otras   actividades   del  servicio   de   aseo,   si   bien   hay   presencia   de   importantes   economías   de   escala   y   de   alcance,  como  sucede  en  la  recolección  y  transporte  de  residuos,  no  se  generan  las  condiciones  para  que   exista   un   monopolio   natural   en   sentido   estricto,   dependiendo   del   tamaño   de   estas  economías.   Entre   tanto,   en   la   actividad   de   barrido   y   limpieza   de   vías   y   áreas   públicas   se  evidencia  la  presencia  de  bienes  públicos  y  externalidades  positivas,  por  lo  que  es  necesario  asegurar   la   imposición   de   reglas   claras   para   evitar   que   la   competencia   entre   prestadores  genere  resultados  ineficientes  para  la  sociedad.      El   funcionamiento  del  mercado  de   la  prestación  del   servicio  público  de  aseo  en  el  país  ha  tenido  cambios  sustanciales  durante   los  últimos  veinte  años.  A  partir  del  esquema  de   libre  competencia  adoptado  por  la  Ley  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  –  Ley  142  de  1994  –  se  promovió  la  entrada  de  capital  privado  al  sector,  generando  un  mayor  nivel  de  competencia  por   los  usuarios  del  servicio,  y   fomentando   la  prestación  de  esta  actividad  con  criterios  de  costo-­‐eficiencia,  cobertura  y  calidad.    La  entrada  de  nuevos  actores  ha  permitido  incrementar  las  coberturas  del  servicio  y  mejorar  el   desarrollo   de   la   actividad   bajo   el   cumplimiento   de   estándares   técnicos   y   ambientales.  Adicionalmente,   la   dinámica   generada   a   partir   de   la   libre   competencia   ha   generado   la  especialización   de   algunos   prestadores,   principalmente   en   la   actividad   de   recolección   y  transporte  de  residuos  sólidos,   lo  cual  ha   favorecido  su  presencia  en  varios  municipios.  En  términos  generales,   los  prestadores  especializados   tienden  a  constituirse  como  sociedades  (Empresas   de   Servicios   Públicos)   y   proveer   sus   servicios   en   municipios   relativamente  

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grandes,  es  decir,  de  más  de  2,500  suscriptores.  Entre  tanto,  la  regionalización  de  mercados  también  ha  tenido  efectos  importantes  en  la  actividad  de  disposición  final,  contribuyendo  en  la  consolidación  y  especialización  del  número  de  prestadores  en  el  país.      No   obstante   lo   anterior,   los   municipios   menores   se   encuentran   rezagados   de   la   mayor  competencia   y   especialización   en   la   prestación   del   servicio.   En   efecto,   si   bien   durante   los  últimos   años   se   ha   evidenciado   una   reducción   del   número   de   Empresas   Industriales   y  Comerciales  del  Estado  (EICE)  y  de  los  municipios  directos  prestadores  del  servicio,  todavía  el   tamaño   de   estos   mercados   no   genera   los   incentivos   suficientes   para   la   entrada   de  operadores  especializados.  De  los  1,200  operadores  del  servicio  registrados  en  el  año  2010  en   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios,   su   gran   mayoría   (39%)  corresponden   a  municipos   que   realizan   la   prestación   directa   del   servicio,  mientras   que   el  15%  son  EICE.  Entre  tanto,  las  sociedades,  organizadas  como  Empresas  de  Servicios  Públicos,  explican  el  34%  del   total  de  prestadores.  El  12%  restante  hace  referencia  a  organizaciones  autorizadas.    De   otra   parte,   al   analizar   el   esquema   de   competencia   en   la   recolección   y   transporte   de  residuos  en  el  país  es  posible  concluir  que  se  dieron  las  condiciones  para  la  implementación  de   dos   esquemas   básicos   de   prestación:   esquema   de   concurrencia   de   oferentes,  denominado   “competencia   en   el  mercado”   y   esquema  de   “competencia   por   el  mercado”.  Bajo   el   primero   de   estos   esquemas   no   existen   restricciones   para   la   libre   entrada   de  prestadores   al  mercado,   de  modo   que   el   usuario   elige   el   prestador   de   su   preferencia.   En  contraste,  en  el  esquema  de  “competencia  por  el  mercado”,  la  entidad  territorial  desarrolla  procesos  de  licitación  pública  para  adjudicar  una  concesión,  siendo  el  ejemplo  más  relevante  el   establecimiento   de   Áreas   de   Servicio   Exclusivo,   bajo   las   cuales   es   posible   otorgar   a   un  único  operador   la  prestación  del   servicio  por  un   tiempo   limitado  en  un  área  determinada,  impidiendo  que  otros  prestadores  ingresen  en  dicha  área.      No  obstante   lo  anterior,  y  después  de  dos  décadas  de  entrada  en  vigencia  del   régimen  de  competencia   se   percibe   un   énfasis   en   la   “competencia   por   el   mercado”,   generalmente  mediante   la   concesión  del   servicio  a  un  operador  privado,  ó   la   asociación  de  un  operador  con   una   entidad   territorial,   en   lugar   de   la   “competencia   en   el   mercado”.   Como  consecuencia,   en   varias   ciudades   capitales   se   ha   configurado   la   existencia   de   un   único  prestador  del  servicio,  operando  en  la  práctica  como  monopolios.    Adicionalmente,   si   bien   la   Ley   142   de   1994   dispuso   de  manera   explícita   la   prohibición   de  ejercer  prácticas  discriminatorias,  abusivas  o  restrictivas  que  tengan  como  objetivo  o  efecto  generar   competencia   desleal   o   restringir   en   forma   indebida   la   competencia,   el   análisis   de  algunos  mercados   relevantes  permite  señalar  que  algunos  prestadores  del   servicio  público  de  aseo  han  ejercido  conductas  anticompetitivas  buscando  reducir  la  libre  competencia  por  los   usuarios,   especialmente   en   aquellos   mercados   en   los   que   existe   “competencia   en   el  mercado”.  Entre  estas  prácticas  se  encuentran  las  demoras  en  el  trámite  de  desvinculación  de  usuarios  del  servicio,  prometer  menores  tarifas  por  el  servicio  de  aseo  si  no  se  efectúa  la  desvinculación,   referirse   acerca   de   la   empresas   competidoras   con   señalamientos  incorrectos,  ofrecer  celebrar  contratos  especiales  de  aseo  cuando  en  realidad  corresponden  a  contratos  ordinarios,  entrabar  procesos  de  facturación  conjunta  del  servicio,  entre  otras.      Igualmente,   se  evidencia  que  en  algunas   situaciones   las   conductas  anticompetitivas  de   los  prestadores   se   adicionan   una   tras   otra,   razón   por   la   cual   se   evidencian   el   ejercicio   de  múltiples   prácticas   que   tienen   un   único   objetivo:   reducir   la   libre   competencia   por   los  usuarios  del  mercado.      

INTRODUCCIÓN    

Este  documento  tiene  como  propósito  fundamental  presentar  una  descripción  general  de  la  estructura  del  mercado  asociado  a   la  prestación  del   servicio  público  de  aseo  en  Colombia,  así   como   del   nivel   de   competencia   que   se   evidencia   en   unos   mercados   relevantes  determinados,  partiendo  de  la  definición  y  las  características  de  cada  una  de  las  actividades  que  hacen  parte  de  la  prestación  de  este  servicio.    

Este   estudio   se   realiza   en   el   marco   del   programa   de   Competencia   y   Protección   al  Consumidor  en  América   Latina  –  COMPAL  –,     el   cual  es   liderado  por   la  Conferencia  de   las  Naciones  Unidas  sobre  Comercio  y  el  Desarrollo  -­‐  UNCTAD  -­‐.  

Con  anterioridad  a  la  Ley  142  de  1994,  Ley  de  Servicos  Públicos  Domiciliarios,  la  organización  industrial   de   la   prestación   del   servicio   público   de   aseo   se   caracterizaba   por   presentar   un  carácter  de  monopolio  público,  debido  al  carácter  local  de  este  servicio.  No  obstante,  con  la  expedición  de  la  Ley  142  de  1994,  la  cual  buscó  establecer  un  esquema  de  competencia  en  la  cadena   de   prestación   de   los   servicios   públicos,   permitiendo   a   su   vez   la   generación   de  eficiencia,   y   facilitando   la   fijación   de   tarifas   competitivas   para   los   usuarios,   se   generó   un  nuevo  esquema  de  organización,  con  importantes  consecuencias  en  estos  mercados.  

Uno   de   los   principales   efectos   de   la   implementación   de   la   Ley   de   Servicos   Públicos  Domiciliarios  sobre  el  mercado  del  servicio  de  aseo  ha  sido  la  entrada  de  empresas  privadas  como  prestadores  de  las  actividades  asociadas  a  este  servicio.  Igualmente,  con  la  operación  del  nuevo  régimen  se  ha  generado  la  competencia  directa  por  los  usuarios  finales  en  algunos  mercados,   evidenciando   el   surgimiento   de   potenciales   conductas   anticompetitivas,   las  cuales  deben  ser  analizadas  con  el  propósito  de  asegurar  que  el  esquema  de  competencia  promovido  por  la  Ley  142  efectivamente  se  realice.  

Teniendo   en   cuenta   lo   anterior,   el   presente   documento   busca   promover   la   discusión   y   el  análisis  de  la  estructura  y  características  de  la  prestación  del  servicio  público  de  aseo,  con  el  propósito   de   generar   algunas   recomendaciones   que   permitan   enfrentar   los   retos   que   en  materia  del  esquema  de  competencia  se  han  generado.  

Con   este   fin,   la   primera   parte   del   documento   contiene   una   presentación   de   las  generalidades  del   servicio  público  de  aseo,  destacando   la  normatividad  asociada  al   sector,  así  como  los  antecedentes  normativos  y  la  reglamentación  vigente  más  importante.  

La  segunda  sección  del  documento  hace  una  descripción  de  la  prestación  actual  del  servicio  desde   el   lado   de   la   oferta   y   la   demanda.   De   este  modo,   en   primer   lugar   se   exponen   las  principales   características   de   las   empresas   prestadoras   de   este   servicio,   señalando   los  cambios  que  han   tenido  durante   los   últimos   años.   Posteriormente   se  hace   referencia   a   la  demanda   del   servicio   de   aseo,   evidenciando   la   evolución   de   la   cobertura   del   servicio,   las  tarifas  asociadas  al  mismo  y  los  niveles  de  producción  de  residuos  sólidos.  

Luego  la  tercera  sección  presenta  una  descripción  de  la  cadena  de  valor  del  servicio  público  de   aseo,   destacando   las   características   económicas   más   relevantes   de   cada   una   de   las  actividades  que  componen  ese  servicio.  

Adicionalmente,  en   la   cuarta   sección   se   incorpora  un  análisis  de   la  definición  del  mercado  relevante  asociado  a  este  servicio.  Para  ello  se  tienen  en  cuenta  las  dimensiones  de  mercado  desde  el  punto  de  vista  geográfico  y  de  producto.  Entre  tanto,  la  quinta  sección  expone  un  

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análisis  de  competencia  de  los  mercados  relevantes  seleccionados,  para  lo  cual  se  tienen  en  cuenta  los  índices  de  concentración  y  dominancia  presentes  en  ellos.    

En   la   sexta   sección   se   realiza   una   identificación   y   descripción  de   las   principales   conductas  anticompetitivas  que  se  han  evidenciado  en  la  prestación  del  servicio  de  aseo,  para  luego,  en  la  séptima  sección  presentar  algunas  recomendaciones  al  respecto.  

Finalmente,  en  la  última  sección  se  presentan  las  conclusiones  del  estudio.  

   

 

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1 MARCO  LEGAL  Y  REGULATORIO  DE  LA  PRESTACIÓN  DEL  SERVICIO  PÚBLICO  DE  ASEO  

   

1.1 Definición    

Inicialmente   la   Ley  142  de  1994,   conocida  como   la   Ley  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios,  definió  el  servicio  público  de  aseo  a  partir  de  la  recolección  municipal  de  residuos  sólidos  y  las   actividades   de   transporte,   tratamiento,   aprovechamiento   y   disposición   final   de   los  mismos.  Posteriormente   la  Ley  689  de  2001   incorporó   las  actividades  complementarias  de  corte   de   césped   y   poda   de   árboles,   lavado   de   estas   áreas,   transferencia,   tratamiento   y  aprovechamiento   de   los   residuos   originados   por   estas   actividades.   En   consecuencia,   la  definición  del  servicio  quedó  en  los  siguientes  términos1:  

“Servicio   público   de   aseo.   Es   el   servicio   de   recolección   municipal   de   residuos,  principalmente   sólidos.   También   se   aplicará   esta   ley   a   las   actividades  complementarias  de  transporte,  tratamiento,  aprovechamiento  y  disposición  final  de  tales  residuos.  

Igualmente  incluye,  entre  otras,  las  actividades  complementarias  de  corte  de  césped  y  poda  de  árboles  ubicados  en   las   vías   y  áreas  públicas;  de   lavado  de  estas  áreas,  transferencia,  tratamiento  y  aprovechamiento”.    

Entre   tanto,   el   servicio   especial   de   aseo   se   definió   a   partir   de   la   recolección   de   residuos  sólidos  especiales,  tales  como  residuos  hospitalarios  y  peligrosos2.  

Más  recientemente,  el  Decreto  2981  de  2013  “Por  el  cual  se  reglamenta  el  servicio  público  de  aseo”,  en  su  artículo  14  estableció  que  las  actividades  que  hacen  parte  del  servicio  público  de  aseo  son  las  siguientes:    

(i) Recolección;    (ii) Transporte;    (iii) Barrido  y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas;  (iv) Corte  de  césped  y  poda  de  árboles  ubicados  en  las  vías  y  áreas  públicas;  (v) Transferencia;    (vi) Tratamiento;    (vii) Aprovechamiento;    (viii) Disposición  final;  (ix) Lavado  de  áreas  públicas;  

                                                                                                                         1  Artículo   14,   numeral   14.24,   modificado   por   el   artículo   1   de   la   Ley   689   de   2001.   El   Decreto   1713   de   2002,  derogado   por   el   Decreto   2981   de   2013,   había   definido   el   servicio   público   domiciliario   de   aseo   como   aquel  asociado  al  manejo  de  residuos  sólidos  de  origen  residencial  y  otros  residuos  que  pudieran  ser  manejados  según  la   capacidad  de   la   persona  prestadora  del   servicio  de   aseo.   Sin   embargo,   el  Decreto  2981  de  2013  al   derogar  explíctamente  el  Decreto  1713  de  2002  derogó  esta  definición.    2  “Servicio   especial   de   aseo.   Es   el   relacionado   con   las   actividades   de   recolección,   transporte   y   tratamiento   de  residuos   sólidos   que   por   su   naturaleza,   composición,   tamaño,   volumen   y   peso   no   puedan   ser   recolectados,  manejados,   tratados   o   dispuestos   normalmente   por   la   persona   prestadora   del   servicio,   de   acuerdo   con   lo  establecido  en  este  decreto.   Incluye   las  actividades  de  corte  de  césped  y  poda  de  árboles  ubicados  en   las  vías  y  áreas  públicas;  la  recolección,  transporte,  transferencia,  tratamiento,  aprovechamiento  y  disposición  final  de  los  residuos  originados  por  estas  actividades;  el  lavado  de  las  áreas  en  mención;  y  el  aprovechamiento  de  los  residuos  sólidos  de  origen  residencial  y  de  aquellos  provenientes  del  barrido  y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas.”  

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Igualmente,  es  importante  mencionar  que  el  numeral  14.19  de  la  Ley  142  de  1994  al  hacer  referencia   al   saneamiento   básico   establece   que   estas   actividades   corresponden   “a   las  actividades  propias  del  conjunto  de   los  servicios  domiciliarios  de  alcantarillado  y  aseo”.  Sin  embargo,  no  se  puede  afirmar  que  el  servicio  público  de  aseo  es  comparable  con  el  servicio  público  de  alcantarillado.  Si  bien  estos  dos  servicios  comparten  una  característica  común,  y  es   que   los   usuarios   son   indiferentes   con   respecto   al   uso  ó  destino   final   de  un  bien   y   sólo  desean   desahacerse   de   éste3,   como   es   el   caso   de   los   residuos   sólidos   para   el   servicio   de  aseo,   y   los   vertimientos   para   el   servicio   de   alcantarillado,   el   servicio   de   aseo   no   requiere  prestarse  a  través  de  redes,  lo  cual  reduce  la  presencia  de  costos  hundidos,  que  básicamente  se   encuentran   en   la   actividad   de   disposición   final   de   residuos,   y   por   ende   se   facilita   la  separación  de  actividades  entre  prestadores.  

 

1.2 Marco  legal  nacional    

1.2.1 Antecedentes      La  primera  normatividad  aplicable  a  los  residuos  sólidos  se  encuentra  en  los  artículos  34  a  38  del   Código   Nacional   de   los   Recursos   Naturales   Renovables   y   de   Protección   del   Medio  Ambiente  (Decreto-­‐Ley  2811  de  1974).  En  este  código  se  establecía  la  necesidad  de  adoptar  los  mejores  métodos  para  el  tratamiento,  procesamiento  o  disposición  final  de  los  residuos  dando   relevancia   a   la   reintegración   económica   de   los   residuos   aprovechables   y   el  perfeccionamiento  de   los  métodos  de   tratamiento  y  disposición  de   los   residuos  sólidos  no  aprovechables.    

Posteriormente  en  el  Código  Sanitario  Nacional  (Ley  9  de  1979)  se  prohibió  la  separación  de  los   residuos   sólidos   en   las   vías   públicas,   la   necesidad   de   establecer   frecuencias   de  recolección   que   impidieran   la   acumulación   de   éstos,   así   como   la   disposición   de   residuos  únicamente   en   lugares   autorizados.   Igualmente,   se   especificaron   algunas   condiciones  técnicas   que   debían   cumplir   los   vehículos   de   recolección   de   residuos.   Sin   embargo,   sólo  hasta  el  Decreto  605  de  1996,  promulgado  con  posterioridad  a  la  Constitución  Política  por  el  entonces  Ministerio  de  Desarrollo  Económico,  la  gestión  de  residuos  sólidos  tuvo  el  carácter  de  servicio  público.  

 

1.2.2 Marco  jurídico  de  los  servicios  públicos  domiciliarios    La   expedición  de   la  Constitución  Política  de  1991  generó   los   lineamientos  necesarios  para  crear  un  nuevo  establecimiento  en  la  prestación  de  los  servicios  públicos  domiciliarios  en  el  país,  incluyendo  la  prestación  del  servicio  de  aseo.    

                                                                                                                         3  Una  característica  propia  del  servicio  público  de  aseo  es  que  debido  a  que  los  usuarios  no  se  preocupan  por  el  tratamiento  que  reciben  los  residuos  sólidos,  se  suele  presentar  el  problema  del  polizón  (free-­‐rider),  en  la  medida  que  agentes  se  pueden  beneficiar  de  la  recolección  y  transporte  de  residuos,  sin  que  tengan  que  pagar  por  esta  actividad.  

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De  manera  general  en  esta  Carta  Política  se  estableció  la  naturaleza  de  los  servicios  públicos  domiciliarios,   las  responsabilidades  entre  el  sector  público  y  el  sector  privado,  así  como  las  condiciones  de  competencia  en  el  sector.      Si   bien   en   el   artículo   333   de   la   Constitución   se   señaló   que   “la   actividad   económica   y   la  iniciativa   privada   son   libres,   dentro   de   los   límites   del   bien   común”,   promoviendo   de   este  modo   la   libre   competencia   económica,   también   se   reconoció   que   los   servicios   públicos  tienen   algunas   características   particulares   que   implican   una   política   de   competencia  diferente  respecto  de  la  política  de  competencia  general.  En  este  sentido,  el  artículo  365  de  la   Constitución   Política   de   1991   dispuso   que   “Los   servicios   públicos   son   inherentes   a   la  finalidad   social   del   Estado”,   señalando   que   “Es   deber   del   Estado   asegurar   su   prestación  eficiente  a  todos  los  habitantes  del  territorio  nacional.”    Como   consecuencia   de   lo   anterior,   el   artículo   365   afirma   que   los   servicios   podrán   ser  provistos   por   el   Estado   (directa   o   indirectamente),   por   comunidades   organizadas,   o   por  agentes   particulares,   señalando   que   “el   Estado   mantendrá   la   regulación,   el   control   y   la  vigilancia  de  dichos  servicios.”  

Entre   tanto,   el   artículo   367   de   la   Constitución   Política   estableció   que   los   munipicios  prestarían   directamente   los   servicios   públicos   cuando   las   características   técnicas   y  económicas   del   servicio   y   las   conveniencias   generales   lo   permitieran,   y   señaló   que   la   Ley  determinaría  las  competencias  y  responsabilidades  de  la  prestación  de  los  servicios  públicos  domiciliarios,  así  como  su  cobertura,  calidad,  financiación  y  régimen  tarifario.    Adicionalmente,  el  artículo  369  ibídem  contempló  que  por  ley  se  reglamentarían  los  deberes  y  derechos  de  los  usuarios  y  sus  formas  de  participación  en  la  gestión  y  fiscalización  de  los  servicios  públicos,  mientras  que  el  artículo  370  determinó  que  el  Presidente  de  la  República  ejercería  el  control  y  la  vigilancia  de  los  servicios  públicos  por  medio  de  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios.    Así,  en  el  marco  de  estas  disposiciones  se  expide  la  Ley  142  de  1994,  con  el  objeto  de  crear  las   condiciones  necesarias  para  promover   la   competencia  en   la  prestación  de   los   servicios  públicos,   dada   la   presencia   de   monopolios   estatales   que   hasta   ese   momento   era  característica   en   el   sector.   Esta   ley   se   promulgó   con   el   fin   de   cumplir   con   los   siguientes  objetivos  (CRA,  2001  Pág.  115  y  116):  

! Ampliar  las  coberturas  deficitarias  en  algunas  áreas,  especialmente  las  relacionadas  con  las  de  saneamiento  básico  y  con  bajo  cubrimiento  en  los  sectores  más  pobres  de  la  población.  

! Asegurar   la   continuidad   en   la   financiación   de   infraestructura,   destinando   recursos  para  su  inversión.  

! Fortalecer  el   proceso  de  descentralización   y   autonomía  municipal   en   la  prestación  de  los  servicios.  

! Promover  el  mejoramiento  de  la  gestión  empresarial  de  las  entidades  que  prestan  el  servicio.    

Así   mismo   la   ley   favoreció   la   prestación   de   los   servicios   por   medio   de   empresas  especializadas  bien  fuera  de  naturaleza  pública,  mixta  o  privada,  dejando  excepcionalmente  la   posibilidad   de   que   el   municipio   prestara   el   servicio   directamente 4 .   A   su   vez,   la  

                                                                                                                         4  El  artículo  6  de  la  Ley  142  de  1994  señala  que  la  prestación  directa  del  servicio  sólo  es  posible  cuando  la  entidad  territorial   establezca   que   no   existe   una   empresa   interesada   en   prestar   el   servicio,   o   cuando   los   costos   de  

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responsabilidad  de  las  entidades  territoriales  para  asegurar  la  prestación  del  servicio  público  de  aseo  a  todos  sus  habitantes  quedó  confirmada  en  el  artículo  6  del  Decreto  2981  de  2013.  Entre  tanto  la  responsabilidad  en  el  manejo  de  los  residuos  sólidos,  así  como  el  impacto  de  las   actividades   del   servicio   público   de   aseo   recae   en   la   persona   prestadora   del   servicio   a  partir  del  momento  en  que  deba  efectuar  la  recolección  de  los  residuos5.  

En  relación  con  la  definición  del  servicio  público  de  aseo,  el  numeral  14.24  del  artículo  14  de  la   Ley   142,   modificado   por   el   artículo   1   de   la   Ley   689   de   2001,   asocio   este   servicio   a   la  recolección   municipal   de   residuos,   principalmente   sólidos,   incorporando   las   actividades  complementarias  de    transporte,  tratamiento,  aprovechamiento  y  disposición  final  de  estos  residuos.  Adicionalmente  el  servicio  público  de  aseo  abarca  las  actividades  complementarias  de   corte   de   césped   y   poda   de   árboles   en   vías   y   áreas   públicas;   de   lavado   de   estas   áreas,  transferencia,  tratamiento  y  aprovechamiento.    

Ahora  bien,   en   relación   con  el   esquema  de   competencia   en   el   sector,   la   Ley   142  de   1994  propuso  un  arreglo  especial  para   la  prestación  de   los   servicios  públicos,  aplicable   también  para   el   servicio   de   aseo,   al   introducir   la   posibilidad   de   que   una   zona   determinada   fuera  atendida  por  un  único  prestador  mediante  un  proceso  de   licitación  pública,   a   través  de   la  figura  de  las  denominadas  Áreas  de  Servicio  Exclusivo  (ASEs),   las  cuales  se  definieron  en  el  artículo  40  de  esta  ley  en  los  siguientes  términos:  

“Areas  de  Servicio  Exclusivo.  Por  motivos  de  interés  social  y  con  el  propósito  de  que  la   cobertura   de   los   servicios   públicos   de   acueducto   y   alcantarillado,   saneamiento  ambiental,   distribución   domiciliaria   de   gas   combustible   por   red   y   distribución  domiciliaria   de   energía   eléctrica,   se   pueda   extender   a   las   personas   de   menores  ingresos,   la   entidad   o   entidades   territoriales   componentes,   podrán   establecer  mediante   invitación   pública,   áreas   de   servicio   exclusivas,   en   las   cuales   podrá  acordarse  que  ninguna  otra  empresa  de  servicios  públicos  pueda  ofrecer  los  mismos  servicios   en   la  misma   área   durante   un   tiempo   determinado.   Los   contratos   que   se  suscriban  deberán  en  todo  caso  precisar  el  espacio  geográfico  en  el  cual  se  prestará  el  servicio,  los  niveles  de  calidad  que  debe  asegurar  el  contratista  y  las  obligaciones  del  mismo   respecto  del   servicio.  También  podrán  pactarse  nuevos  aportes  públicos  para  extender  el  servicio.”  

De  este  modo,   las  ASEs  se  establecieron  como  una  excepción  al  principio  de  competencia,  siempre   y   cuando   se   justificara   la   necesidad   de   expandir   el   servicio   a   zonas   de   bajos  ingresos,   las   cuales   suelen   resultar  poco  atractivas  para   los  operadores  desde  el  punto  de  vista  económico  (CRA,  2007  Pág.  73  y  74)6.  

Teniendo   en   cuenta   los   cambios   en   el   esquema  de   operación   de   los   servicios   públicos,   el  Cuadro  No.  1  presenta  un  resumen  de  la  materialización  del  esquema  de  competencia  en  la  prestación  del  servicio  de  aseo  en  el  país.  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           prestación   directa   resulten   inferiores   a   los   de   las   empresas   interesadas   en   proveerlo,   previo   el   proceso   de  invitación  pública  a  empresas  de  servicios  públicos,  otros  municipios  y  el  Departamento.  5  Artículo  7  del  Decreto  2981  de  2013.  6  No   obstante,   cuando   en   condiciones   de   competencia   se   posible   atender   a   usuarios   de  menores   ingresos,   la  competencia  debe  prevalecer  en  relación  con  las  ASEs.  

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Cuadro  1.  Materialización  del  esquema  de  competencia  

El  esquema  de  competencia  en  el  servicio  público  de  aseo  ha   tenido  efectos   importantes  en  los  mercados  de  operación  del  servicio.  Sin  embargo,  después  de  casi  20  años  de  entrada  en  vigencia  de  este  régimen,  se  observa  en  el  país  un  énfasis  en  la  “competencia  por  el  mercado”,  generalmente   de   la   concesión   del   servicio   a   un   operador   privado,   ó   la   asociación   de   un  operador   con  el  municipio,   en   lugar   de  una   “competencia   en  el  mercado”,   es  decir,   por   los  usuarios.  

Con   posterioridad   a   la   expedición   de   la   Ley   142   de   1994   se   dieron   cambios   en   aquellas  ciudades  que  enfrentaban  dificultades  para  garantizar  una  prestación  adecuada  en  términos  de   cobertura   y   calidad,   y   luego   en   municipios   en   los   que   no   se   había   configurado   un  monopolio  público.  

A  pesar  del  bajo  número  de  empresas  especializadas  en  este  servicio  en  el  año  1996  (87,  de  las  cuales  38  eran  privadas  según  el  Inventario  Sanitario  Nacional  del  Sector)  para  este  año  ya  se  observaba  la  configuración  de  operadores  interesados  en  recolectar  y  transportar  residuos  en  más  de  1  mercado:  7  empresas  privadas  tenían  presencia  en  más  de  2  municipios  (la  totalidad  ó  parte  de  éste).  Además  empresas  privadas  habían  ingresado  en  ciudades  de  más  de  400,000  habitantes  (Bogotá,  Santa  Marta  y  Cúcuta).  

En  Bogotá,  y  ante  la  crisis  financiera  que  obligó  a  liquidar  la  Empresa  Distrital  de  Aseo  (EDIS),  en   el   año   1994   se   entregó,   mediante   concesión,   la   operación   del   servicio   a   5   empresas  privadas   para   que   cubrieran   las   7   áreas   en   que   se   dividió   la   ciudad.   Después   del   proceso  licitatorio   al   adoptar   ASEs,   4   empresas   privadas   iniciaron   operaciones   en   el   año   2003.   En  contraste,  Empresas  Varias  de  Medellín,  EICE,  se  mantenía  como  el  único  operador  del  servicio  en  esta  ciudad,  si  bien  otros  prestadores  habían  intentado  ingresar  al  mercado.  La  situación  en  Cali   no   era  muy   diferente   dado   que   la   empresa  municipal   (Emsirva)  mantenía   una   posición  fuerte  aun  cuando  otros  operadores  habían  iniciado  operaciones  en  el  municipio.  

Sin   embargo,   para   el   año   2003   se   observaba   una   mayor   presencia   de   prestadores  especializados   en   el   país.   Durante   el   período   1996-­‐2003   el   número   de   entidades   públicas   y  entidades  comunitarias  que  prestaban  el  servicio  de  aseo  disminuyó,  mientras  que  el  número  de   operadores   privados   aumentaba.   Ciudades   como   Bucaramanga,   con   más   de   400,000  habitantes,   presenciaron   la   entrada   del   sector   privado   para   esta   época.   En   el   año   1996   la  prestación   del   servicio   la   realizaba   Empresas   Públicas   de   Bucaramanga,   la   cual   se   escindió  dando  creación  a  la  Empresa  de  Aseo  de  Bucaramanga,  que  en  el  año  2003  operaba  la  mitad  del  municipio,  y  subcontrataba  con  un  operador  la  prestación  en  la  otra  mitad.  Así  mismo,  se  evidenciaba   la   entrada   de   otros   operadores,   quienes   tenían   una   participación  muy   baja   del  mercado.  

Varias  entidades  públicas  de  ciudades   intermedias  han  dejado  de  prestar  el  servicio  de  aseo.  Entre   ellas   se   destacan:   EIS   Cúcuta   (dada   la   entrada   de   2   operadores   en   el   año   2002   bajo  esquema  de  una  ASE),  EPA  de  Armenia  (quien  entregó  el  servicio  en  concesión  a  un  operador  privado   en   el   año   2003),   Emdupar   de   Valledupar,   ESPI   de   Ibagué,   Empresas   públicas   de   los  municipios  de  Bello,  Itagüi,  Sogamoso  y  Tunja  y  la  Empresa  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  de  Dosquebradas.  Entre  tanto,  recientemente  la  competencia  en  el  mercado  se  ha  acentuado  en  ciudades  como  Pereira,  Dosquebradas,  Ibagué  y  en  el  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga.    

 

Fuente:  Econometría  2004a,  Pág.  13  a  16  y  CRA  2007,  Pág.  77  a  81.  

  20  

1.2.3 Institucionalidad  sectorial    Con  el  propósito  de  comprender  las  diferentes  entidades  del  orden  nacional,  regional  y  local  que   están   relacionadas   con   la   prestación   del   servicio   público   de   aseo   resulta   conveniente  considerar  la  Figura  1,  la  cual  presenta  la  estructura  institucional  del  Sector  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico.      

Figura  1  Institucionalidad  Sector  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  

 Fuente:  Departamento  Nacional  de  Planeación  Pág  Web  https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=LBRXzrdDrqA%3d&tabid=238    

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A   nivel   nacional   el   Ministerio   de   Vivienda   es   el   encargado   de   diseñar   e   implementar   la  política   del   sector,   incluyendo   la   determinación   de   los   requerimientos   técnicos   para   la  infraestructura  y  equipos  asociados  a  la  prestación  de  los  servicios.    La   Comisión   de   Regulación   de   Agua   Potable   y   Saneamiento   Básico   (CRA)   es   la   entidad  competente  para  regular  la  actividad  de  los  prestadores  de  los  servicios,  tal  y  como  dispuso  la   Ley   142   de   19947.   Esta   entidad   se   encuentra   adscrita   al  Ministerio   de  Vivienda   y   es   un  organismo  con   independencia  administrativa,  operativa  y  técnica.  Está   integrada  por  dicho  ministerio   y   el   de   Salud   y   Protección   Social,   por   el   Departamento  Nacional   de   Planeación  (DNP)   y,   por   4   expertos   comisionados   designados   por   el   Presidente   de   la   República.   La  Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   (SSPD)   forma   parte   también   de   la  Comisión  y  cuenta  con  voz  pero  no  voto.  A  esta  entidad   le   fueron  delegadas   las   tareas  de  inspección,  vigilancia  y  control  de  los  servicios  públicos  (CRA,  2007  Pág.  10.)    Entre   tanto,   el   Departamento   Nacional   de   Planeación   articula   la   elaboración,   ejecución   y  seguimiento  del  Plan  Nacional  de  Desarrollo  y  diseña  e  implementa  las  políticas  sectoriales  impartidas   por   la   Presidencia   de   la   República.   Asimismo,   el   DNP   fomenta   la   ejecución   de  proyectos  específicos  en  el  sector  mediante  las  asociaciones  público-­‐privadas.    Por  su  parte  el  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  administra   los  recursos  del  sector  central  (gasto  público  y  financiamiento)  y  transfiere  los  recursos  que  por  Ley  se  dirige  a  los  municipios  (CRA,  2007  Pág.  11.)    A   nivel   regional,   las   Corporaciones   Autónomas   Regionales   tienen   la   responsabilidad   de  coordinar   y   asesorar   los   planes   de   desarrollo   asociados   al  medio   ambiente   y   los   recursos  naturales   renovables.   Estas   entidades   son   las   competentes   para   otorgar   licencias  ambientales   a   los   rellenos   sanitarios.   Finalmente   la   Financiera   de   Desarrollo   Territorial  (Findeter)   otorga   crédito,   aportes   no   reembolsables   y   asistencia   técnica   a   los   entes  territoriales,  con  el  fin  de  fortalecer  su  capacidad  de  gestión  (CRA,  2007  Pág.  11.).        

1.2.4 Reglamentación  técnica    

La   Ley   632   de   20008  especificó   inicialmente   esquemas   diferenciales   para   la   prestación   del  servicio  público  de  aseo,  al  señalar  que  para  grandes  generadores  los  municipios  y  distritos  podrían  aplicar  el  esquema  de  la  libre  competencia  y  concurrencia  de  prestadores,  mientras  que  para  usuarios   residenciales   y  pequeños  productores   los  municipios   y  distritos  podrían  asignar  áreas  de  servicio  exclusivo,  por  medio  de  la  celebración  de  contratos  de  concesión,  previa  la  realización  de  licitación  pública.  Sin  embargo  estos  esquemas  fueron  derogados  por  el   artículo   66   de   la   Ley   1537   de   2012.   Entre   tanto,   la   reglamentación   de   los   requisitos   y  procedimientos   que   deben   cumplir   los  municipios   y   distritos   para   el   otorgamiento   de   las  Áreas  de  Servicio  Exclusivo  en  el  servicio  público  de  aseo  se  efectuó  a  partir  del  Decreto  891  de  2002.  

                                                                                                                         7  “Artículo  73.  Las  comisiones  de  regulación  tienen   la   función  de  regular   los  monopolios  en   la  prestación  de   los  servicios   públicos,   cuando   la   competencia   no   sea,   de   hecho,   posible;   y,   en   los   demás   casos,   la   de   promover   la  competencia   entre   quienes   presten   servicios   públicos,   para   que   las   operaciones   de   los   monopolistas   o   de   los  competidores   sean   económicamente   eficientes,   no   impliquen   abusos   de   la   posición   dominante,   y   produzcan  servicios  de  calidad.(…)”    8  “Por  la  cual  se  modifican  parcialmente  las  Leyes  142,  143  de  1994,  223  de  1995  y  286  de  1996”  

  22  

Por   su   parte,   el   Decreto   1713   de   20029,   recientemente   derogado,   introdujo   una   serie   de  principios  para  favorecer  la  prestación  del  servicio  en  el  marco  de  la  “Gestión  integral  de  los  residuos  sólidos”  al  fijar  que  este  servicio  debía  realizarse  asegurando  el  acceso  a  todos  los  habitantes  de  un  municipio   con   criterios   de   calidad   y   continuidad,   incluyendo  aquellos   de  zonas  marginadas.   Igualmente  estableció  que   los  municipios  y  distritos  debían  formular  un  Plan   para   la  Gestión   Integral   de   Residuos   Sólidos   (PGIRS),   concibiendo   este   Plan   como  un  instrumento  de  planificación  que  buscara  coordinar  la  prestación  del  servicio  de  aseo  con  las  actividades  de  aprovechamiento  de  residuos  y   la  elaboración  de  programas  y  proyectos  de  inversión  con  metas  y  plazos  definidos10.    

Los  principios  establecidos  en  este  decreto  se  han  mantenido  a   la  fecha,  y  se   incorporaron  recientemente  en  el  Decreto  2981  de  2013.  En  efecto,  el  Decreto  2981  además  de  incluir  los  principios   de   cobertura,   continuidad   y   calidad   del   servicio   público   de   aseo,   adicionó   el   de  Economías  de  escala,  en  el  siguiente  sentido:  

“Artículo   10.   Economías   de   escala.   El  municipio   o   distrito,   al   adoptar   el   respectivo  Plan   de   Gestión   Integral   de   los   Residuos   Sólidos,   deberá   propender   porque   en   la  prestación   del   servicio   de   aseo   se   logren   economías   de   escala   teniendo   en   cuenta  variables  tales  como:  cantidad  de  residuos  a  manejar  en  cada  una  de  las  etapas  de  la  gestión,  nivel  del  servicio,·∙  calidad  del  servicio,  densidad  de  las  viviendas,  innovación  tecnológica   de   equipo,   gestión   administrativa,   operativa   y   de   mantenimiento   del  servicio,   la  asociación  de  municipios  para   la  conformación  de  esquemas  regionales,  las  condiciones  y  la  localización  de  los  componentes  del  sistema”.  

Así  mismo,  este  decreto  definió   los  PGIRS  como  el   instrumento  de  planeación  municipal  o  regional11  articulado   a   partir   de   un   conjunto   de   objetivos,   metas,   programas,   proyectos,  actividades   y   recursos   para   el   manejo   de   los   residuos,   el   cual   se   ejecutará   durante   un  período  determinado  y  deberá  ser  evaluado.  Para  su  elaboración  este  Plan  se  deberá,  basar  en   un   diagnóstico   inicial,   en   una   proyección   futura   y   en   un   plan   financiero   viable   que  permita   asegurar   el   mejoramiento   continuo   del   manejo   de   residuos   y   la   prestación   del  servicio  de  aseo  a  nivel  municipal  o  regional.  

Respecto  a   la  disposición  final  de   los  residuos  sólidos,  una  de   las  normas  más   importantes  que   se   ha   implementado   recientemente   es   el   Decreto   838   de   2005,   mediante   el   cual   se  establecieron   las   condiciones   para   fomentar   la   planificación,   construcción   y   operación   de  sistemas  de  disposición   final  por  medio  de   la   tecnología  de   rellenos   sanitarios.  Así  mismo,  este   decreto   señaló   el   procedimiento   que   deben   seguir   las   entidades   territoriales   para  identificar  e  incorporar  áreas  de  disposición  final  en  sus  Planes  de  Ordenamiento  Territorial  (POT),  facilitando  de  este  modo  la  implementación  de  soluciones  adecuadas  desde  el  punto  de  vista  ambiental  y  técnico.  

A   su   vez,   la   Resolución   1390   de   2005   del   Ministerio   de   Ambiente,   Vivienda   y   Desarrollo  Territorial,   fijó   el   cierre   de   todos   los   sitios   de   disposición   final   inadecuados,   y   en   cambio  promovió  la  utilización  de  rellenos  sanitarios,  preferiblemente  de  gran  escala,  permitiendo  a  municipios   y   prestadores   del   servicio   la   restauración   o   transformación   técnica   de   sitios  

                                                                                                                         9  Derogado  por  el  Decreto  2981  de  2013.  10  Como  resultado  de  estas  disposiciones  el  Ministerio  a  través  de  la  Resolución  1045  de  2003  definió  la  adopción  de  la  metodología  que  deben  emplear  las  entidades  territoriales  para  elaborar  los  PGIRS.  11  Definido  por  uno  o  más  ente  territoriales.  

  23  

inadecuados   en   celdas   temporales   con   condiciones   controladas   de   operación   (SSPD,   2010  Pág  44)12.    

De   modo   complementario   a   estas   normas,   la   Resolución   1459   de   200513  determinó   los  criterios   de   priorización   de   las   inversiones   en   el   servicio   de   aseo,   dando   relevancia   a   la  construcción   de   rellenos   sanitarios   cuando   no   se   disponga   de   una   solución   ambiental   y  técnica  adecuada,  mientras  que  el  Decreto  1220  de  2005  determinó  que   la  construcción  y  operación  de  rellenos  sanitarios  requiere  necesariamente  de  licenciamiento  ambiental.  

 

1.2.4.1 Facturación  conjunta    

Las   actividades   de   saneamiento   básico,   correspondientes   a   la   prestación   de   los   servicios  públicos   de   alcantarillado   y   aseo,   se   constituyen   en   servicios   de   interés   social   para   el  bienestar  de  la  comunidad,  y  por  ello  no  es  posible  suspender  su  prestación.  

Por  esta  razón,  y  con  el  fin  de  garantizar  la  continuidad  en  la  prestación  del  servicio  público  de   aseo,   fue   indispensable   incorporar   en   la   normatividad   asociada   a   los   servicios   públicos  domiciliarios  la  obligación  de  las  entidades  prestadoras  de  otros  servicios  de  facilitarles  a  los  prestadores  del  servicio  de  aseo  el  proceso  de  facturación,  distribución  y  recaudo  de  pagos.  

En   este   sentido,   en   el   artículo   146   de   la   Ley   142   de   1994,   el   cual   hace   referencia   a   la  medición   del   consumo,   se   dispone   lo   siguiente:   “Las   empresas   podrán   emitir   factura  conjunta   para   el   cobro   de   los   diferentes   servicios   que   hacen   parte   de   su   objeto   y   para  aquellos   prestados   por   otras   empresas   de   servicios   públicos,   para   los   que   han   celebrado  convenios  con  tal  propósito”.  

De  manera  complementaria  el  artículo  147  de  la  Ley  en  mención,  al  explicar  la  naturaleza  y  requisitos  de  las  facturas,  señala  entre  otras  cosas,  lo  siguiente:  

“(…)  en   las   facturas  en   las  que   se   cobren  varios   servicios,   será  obligatorio   totalizar  por   separado   cada   servicio,   cada   uno   de   los   cuales   podrá   ser   pagado  independientemente  de  los  demás  con  excepción  del  servicio  público  domiciliario  de  aseo  y  demás  servicios  de  saneamiento  básico.”  

  (…)    

“Parágrafo.  Cuando  se   facturen   los  servicios  de  saneamiento  básico  y  en  particular  los   de   aseo   público   y   alcantarillado,   conjuntamente   con   otro   servicio   público  domiciliario,  no  podrá  cancelarse  este  último  con   independencia  de   los  servicios  de  saneamiento   básico,   aseo   o   alcantarillado,   salvo   en   aquellos   casos   en   que   exista  

                                                                                                                         12  La  fecha  para  el  cierre  definitivo  de  las  celdas  transitorias  se  ha  venido  ampliando  en  el  tiempo.  La  Resolución  1590  de  2005  dispuso  que   los  municipios   con  población  menor  o   igual   a  100.00  habitantes,   y  que   cumplieran  ciertos  requisitos  técnicos  podrían  construir  celdas  para  la  disposición  final  transitoria  de  residuos  sólidos,  por  un  plazo  de  3  años  a  partir  del  29  de  septiembre  de  2005.  Luego,  la  Resolución  1684  de  2008  modificó  parcialmente  la   Resolución  1390   ampliando  el   plazo   establecido   a   las   celdas  para   la   disposición   final   transitoria   por   un   año  más,   siempre   y   cuando   la   celda   tuviera   capacidad   para   continuar   recibiendo   residuos   sólidos   de   manera  técnicamente  adecuada,  plazo  que  fue  ampliado  un  año  más  por  la  Resolución  1822  de  2009.  Posteriormente  la  1529  de  2010,  modificatoria  de  la  Resolución  1684  de  2008  determinó  que  “las  actividades  de  cierre,  clausura  y  restauración  ambiental  de  las  celdas  transitorias,  no  podrán  superar  el  término  de  12  meses  contado  a  partir  del  30  de  septiembre  de  2010”.  13  Modificatoria  de  la  Resolución  1096  de  2000  “Reglamento  Técnico  del  Sector  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  –RAS”.  

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prueba  de  mediar  petición,  queja  o  recurso  debidamente  interpuesto  ante  la  entidad  prestataria  del  servicio  de  saneamiento  básico,  aseo  o  alcantarillado.”  

En  consecuencia,  los  usuarios  del  servicio  público  de  aseo  público  no  podrán  realizar  el  pago  del  servicio  con  el  cual  se  efectúa  la  facturación  conjunta  de  forma  independiente  a  menos  que  se  haya  interpuesto  recurso  o  petición  respecto  de  la  factura,  ante  la  entidad  que  presta  el   servicio   público   de   aseo.   De   esta   forma,   los   convenios   de   facturación   conjunta   tienen  como   propósito   principal   asegurar   la   continuidad   en   la   prestación   de   los   servicios   de  saneamiento  básico,  dado  que  por   interés  general  no  se  puede  suspender   la  prestación  de  estas  actividades.  

De   otra   parte,   según   lo   establecido   en   el   artículo   4   del   Decreto   2668   de   199914,   es  obligatorio  para  las  entidades  prestadoras  de  los  servicios  públicos  domiciliarios  facturar  los  servicios   de   alcantarillado   y   aseo,   como   también   suscribir   el   convenio   de   facturación  conjunta,   salvo   que   existan   razones   técnicas   insalvables   comprobables,   que   justifiquen   la  imposibilidad   de   hacerlo.   En   efecto,   esta   norma   afirma   que   dicha   justificación   debe   ser  acreditada   ante   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   por   la   empresa  concedente,  entendida  como  aquella  que  podría   tener   las  condiciones  para  poder   facturar  en  forma  conjunta.    Como  consecuencia,  un  prestador  del  servicio  público  de  aseo  puede  presentar   la  solicitud  de  facturación  conjunta  a  un  prestador  de  los  servicios  de  acueducto,  energía  eléctrica  o  gas  por   redes,   y   será  obligatorio  que  éstos  últimos   realicen   la   facturación   conjunta,   salvo  que  existan   razones   técnicas   insalvables   comprobables   que   justifiquen   la   imposibilidad   para  hacerlo.   A   su   vez,   para   asegurar   que   el   cobro   del   servicio   público   de   aseo   se   realice  conjuntamente     con  otros   servicios  que   sí   permiten   la   suspensión  por   la   falta  de  pago,   se  requiere  la  existencia  de  dos  empresas  que  presten  servicios  públicos  a  un  mismo  usuario  y  que  el  consumo  de  cada  uno  éstos  pueda  ser  cobrado  conjuntamente  en  una  misma  factura  (Concepto  SSPD  552  de  2010)15.  

Ahora   bien,   lo   que   se   ha   observado   en   el   sector   es   que   la   mayoría   de   prestadores   del  servicio  público  de  aseo  tienden  a  facturar  con  prestadores  del  servicio  público  domiciliario  de   acueducto,   debido   a   que   tienen   cobertura   para   los  mismos   usuarios.   No   obstante,   en  algunos  casos  las  coberturas  para  estos  servicios  no  son  iguales,  por  lo  que  no  es  posible  la  facturación   conjunta   con   este   servicio.   En   este   caso,   el   prestador   debe   decidir   con   qué  empresa   podría   realizar   su   facturación,   encontrándose   en   varios   casos   que   es   posible  hacerlo  con  el  prestador  del  servicio  público  de  energía  eléctrica.  

Respecto  a   las  empresas  de  energía  eléctrica,   la  Comisión  de  Regulación  de  Energía   y  Gas  (CREG),  expidió   la  Resolución  CREG  006  de  2000  mediante   la  cual  dispuso  en  su  artículo  3  que   las   empresas  prestadoras  de   los   servicios  públicos  domiciliarios  de  energía   eléctrica   y  gas  combustible  debían  exigir  a  las  empresas  que  solicitan  la  facturación  conjunta  anexar  la  siguiente   información   con   el   objeto   de   determinar   si   existen   razones   técnicas   insalvables  para   la   facturación   conjunta,   según   lo   contenido   en   el   Decreto   2668   de   1999   (Concepto  SSPD  165  de  2012)16:  

! Estudio  de  rotación  de  cartera  de  la  empresa  solicitante;  

                                                                                                                         14  "Por  el  cual  se  reglamentan  los  artículos  11  en  los  numerales  11.1,  11.6  y  146  de  la  Ley  142  de  1994".  15 Tomado   de   http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-­‐legal/SSPD/details?docId=6429ed4c-­‐e333-­‐46b9-­‐9da4-­‐44497c69b07b&channel=%2fF%2fFACTURACION+CONJUNTA&subEspacio=,  Consultado  el  11  de  octubre  de  2013  16  Tomado   de   http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-­‐legal/SSPD/details?docId=eaa86ced-­‐7d1f-­‐4274-­‐8faa-­‐dc45f01e86ab&channel=%2fF%2fFACTURACION+CONJUNTA%2fDISPOSICIONES+GENERALES&subEspacio,  Consultado  el  11  de  octubre  de  2013.  

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! Estudio  de  compatibilización  de  predios  a  facturar;  ! Información  completa  sobre  el  número  de  usuarios  a  facturar  y  detalle  completo  

de   los   mecanismos   o   parámetros   de   determinación   del   consumo   de  conformidad  con  lo  establecido  en  el  Artículo  144  de  la  Ley  142  de  1994.    

Por  tanto,  si  se  evidencia  que  se  presenta  cualquiera  de  las  siguientes  condiciones:  (i)  Que  la  rotación  de  cartera  de   la  empresa  solicitante  es  mayor  que   la  de   la  empresa  distribuidora-­‐comercializadora   o   comercializadora   de   electricidad   o   gas   combustible   que   recibió   la  solicitud;   ó   (ii)   Que   el   número   de   usuarios   de   la   empresa   solicitante   es   mayor   que   los  usuarios   atendidos   y   facturados   por   la   empresa   que   recibió   la   solicitud,   se   entiende   que  existen  razones  técnicas  insalvables,  las  cuales  deberán  ser  acreditadas  por  la  empresa  que  recibió  la  solicitud  ante  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD,  2012).  

De  otra  parte,  el  Decreto  1987  de  200017,  cuyo  ámbito  de  aplicación  son  los  prestadores  de  los  servicios  públicos  de  acueducto,  alcantarillado  y  aseo,  en  su  artículo  2  dispone:  

“Artículo   2°.   Obligación   de   facturar.   Las   entidades   de   servicios   públicos  domiciliarios   de   acueducto,   alcantarillado   y   aseo,   suscribirán   el   convenio   de  facturación   conjunta,  distribución  de  ésta  y/o   recaudo  de  pago,   y  prestarán  este  servicio   a   las   personas   prestadoras   de   servicios   de   saneamiento   básico,   de  conformidad  con   la   regulación  que  al   respecto  expida   la  Comisión  de  Regulación  de   Agua   Potable   y   Saneamiento   Básico,   en   los   términos   del   artículo   cuarto   del  presente   decreto   y   ejecutarlo     en   la   forma   convenida,   sin   perjuicio   de   que   este  servicio   se  pueda  contratar   con  empresas  prestadoras  de  otros   servicios  públicos  domiciliarios.    

Parágrafo   1°.   El   presente   artículo   no   será   aplicable   a   aquellas   entidades  prestadoras   de   servicios   públicos   domiciliarios   que,   por   razones   técnicas  insalvables,   justifiquen   la   imposibilidad   de   hacerlo   ante   la   Superintendencia   de  Servicios  Públicos  Domiciliarios.    

Parágrafo   2°.   La   entidad   que   asuma   el   proceso   de   facturación   conjunta,  distribución   de   ésta   y/o   recaudo   de   pago,   con   las   personas   prestadoras   de  servicios  de  saneamiento  básico  no  podrá  imponer  condiciones  que  atenten  contra  la  libre  competencia,  ni  abusar  de  una  posible  posición  dominante”.    

Además,   el   artículo   4   de   este   decreto   determinó   que   la   Comisión   de   Regulación   de   Agua  Potable   y   Saneamiento  Básico   (CRA),   regulará   las   condiciones  generales   y  particulares   con  arreglo  a  las  cuales  las  empresas  concedentes  y  solicitantes  deberán  celebrar  los  convenios  de  facturación  conjunta.  

Así   las   cosas,   la   Resolución   CRA   271   de   200318  definió   la   facturación   conjunta   como   “el  conjunto  de  actividades  tendientes  a  garantizar  el  recaudo  de  pagos  por  la  prestación  de  los  servicios  de  saneamiento  básico  y,  consecuentemente,  la  continuidad  de  los  mismos”.  

Igualmente   mediante   la   Sección   1.3.22   de   la   Resolución   CRA   No.   151   de   2001,  complementada  y  modificada  por   la  Resolución  CRA  No.  422  de  2007,  se  establecieron   las  disposiciones,  requisitos  y  procedimiento  aplicables  a  los  convenios  de  facturación  conjunta,  tales   como   condiciones   mínimas   del   convenio,   lineamientos   para   la   suscripción   y  metodología  de  cálculo  de  los  costos.    

                                                                                                                         17  "Por  el  cual  se  reglamenta  el  artículo  11  de  la  Ley  142  de  1994  y  se  dictan  otras  disposiciones".  18  “Por  la  cual  se  modifica  el  Artículo  1.2.1.1  y  la  Sección  5.2.1  del  capítulo  2,  del  Título  V  de  la  Resolución  CRA  N°  151  de  2001”.  

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Finalmente,   debe  mencionarse   que   el   Decreto   2981   de   2013,   expedido   recientemente,   al  hacer  referencia  a  la  gestión  comercial  del  servicio  público  de  aseo  confirmó  la  importancia  de  realizar  la  facturación  conjunta  del  servicio  al  disponer  lo  siguiente:  

“Artículo   97.   Facturación   conjunta   del   servicio   público   de   aseo.   Quienes   presten  cualquiera  de  los  servicios  públicos  a  los  que  se  refiere  la  Ley  142  de  1994,  prestarán  oportunamente   el   servicio   de   facturación   conjunta   a   las   personas   prestadoras   del  servicio  de  aseo,   reconociendo  por   tal  actividad  el   costo  de  estas  más  una  utilidad  razonable.  

En   los   casos   en   que   en   el   convenio   de   facturación   conjunta   se   haya   acordado   el  recaudo,   el   prestador   responsable   de   esta   actividad   deberá   transferir   al   prestador  del  servicio  de  aseo  las  sumas  recaudadas  en  un  plazo  no  mayor  a  treinta  (30)  días”  

 

1.2.5 Regulación  de  costos  y  tarifas    

En   relación   con   el   régimen   tarifario   aplicable   a   los   prestadores   de   servicios   públicos  domiciliarios,   la   Ley   142   de   1994   estableció   que   dichos   prestadores   estarían   sujetos   a   las  modalidades  de  libertad  regulada  y  libertad  vigilada,  o  un  régimen  de  libertad,  teniendo  en  cuenta  el  nivel  de  competencia  en  la  prestación  de  los  servicios.  

En   este   sentido,   la   Comisión   de   Regulación   de   Agua   Potable   y   Saneamiento   Básico  determinó  mediante  la  Resolución  No.  03  de  1996  que  todos  los  prestadores  de  los  servicios  de   agua   potable   y   saneamiento   básico   debían   vincularse   al   régimen   de   libertad   regulada  para  la  aplicación  de  las  metodologías  tarifarias.    

Como  consecuencia,  la  Comisión  fija  los  criterios  y  la  metodología  con  arreglo  a  los  cuales  los  prestadores  de  estos  servicios  puedan  determinar  o  modificar  los  precios  máximos  para  los  servicios  ofrecidos  a  los  usuarios,  teniendo  en  cuenta  los  criterios  tarifarios  señalados  en  la  Ley   142   de   1994:   i)   Eficiencia     económica;   ii)   Neutralidad;   ii)   Solidaridad;   iv)   Suficiencia  financiera,  v)  Simplicidad  y  vi)  Transparencia.    

 

1.2.5.1 Primera  etapa  tarifaria    

Las  primeras  metodologías   tarifarias  para  el   servicio  público  de  aseo   fueron  expedidas  por  medio   de   las   Resoluciones   CRA   No.   19   de   1996   y   CRA   No.   15   de   1997,   las   cuales   fueron  incorporadas  en  la  Resolución  CRA  No.  151  de  2001.  

La  Resolución  CRA  No.  19  de  1996  estableció  la  forma  de  cálculo  de  las  tarifas  del  servicio  de  aseo  para   los   prestadores   con  menos  de   8,000  usuarios,   con  base   en   el   cálculo   de   costos  medios  de  prestación  para  dos  componentes:  (i)  El  componente  domiciliario,  asociado  a  las  actividades   de   recolección   y   transporte   y   disposición   final   de   los   residuos;   y   (ii)   El  componente  de  barrido  y  impieza  de  áreas  públicas  (González  y  Pedraza,  2011  Pág  9).  

A  su  vez,  la  Resolución  CRA  No.  15  de  1997  expidió  la  metodología  tarifaria  para  prestadores  con   más   de   8.000   usuarios,   por   medio   del   establecimiento   de   precios   techo   para   tres  componentes:   (i)   Recolección   y   transporte;   (ii)   Disposición   final;   y   (iii)   Barrido   y   limpieza;  reconociendo  las  posibilidades  de  competencia  entre  prestadores  y  fomentanto  su  eficiencia  

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económica  de  los  mismos  (González  y  Pedraza,  2011  Pág  8).  Para  el  componente  de  barrido  y   limpieza   se   determinó  que   el   costo   estuviera   definido   como  un  porcentaje   del   costo   de  recolección  y  transporte  y  del  costo  de  disposición  final.  Para  el  componente  de  recolección  y  transporte  se  fijó  a  su  vez  un  precio  máximo,  mientras  que  el  costo  de  disposición  final  se  definió   a   partir   de   la   tecnología   empleada  para   el  manejo   de   los   residuos   sólidos   (relleno  sanitario,  enterramiento  y  botaderos  a  cielo  abierto),  siendo  mayor  el  costo  reconocido  en  el  caso  de  los  rellenos  sanitarios.  

Igualmente,   esta  metodología   tarifaria   fijó   como   parámetro   de  medición   del   consumo,   es  decir,  de  los  residuos  sólidos  recogidos,  120  Kilogramos  por  suscriptor  al  mes.  

 

1.2.5.2 Metodología  tarifaria  vigente    

En  el  año  2005  se  expidieron   las  Resoluciones  CRA  No.  351  y  352,  dando   inicio  a   la  actual  etapa  tarifaria.  Esta  metodología  buscó,  mediante  la  fijación  de  precios  techo  para  todos  sus  componentes,   el   cubrimiento  de   costos   eficientes   y   suficientes   para   todas   las   actividades,  promoviendo  la  desagregacion  de  actividades  por  medio  de  la  separación  de  costos.  

Entre   las   principales   diferencias   con   respecto   al   marco   tarifario   anterior   se   señalan   las  siguientes  (CRA,  2007  Pág.  76  y  González  y  Pedraza,  2011  Pág  10  y  11):  

! Unificación  de  metodologías   tarifarias.  Adopción  de  única  metodología   tarifaria  sin  diferenciar  el  tamaño  de  los  prestadores.    

! Medición   de   los   residuos   por   áreas   de   prestación.   La   medición   de   residuos   se  efectúan  en   los   sitios  de  disposición   final  y   luego  se  distribuye  este  peso  entre   los  suscriptores  de  cada  área.    

! Incentivos   a   la   regionalización   de   los   rellenos   sanitarios   y   el   aprovechamiento   de  residuos   en   la   fuente.   El   costo   de   la   actividad   de   tratamiento   y   disposición   final  disminuye   cuando   varios   municipios   disponen   en   un   mismo   relleno   sanitario  regional.  Además,  la  única  tecnología  aceptada  para  la  disposición  final  es  el  relleno  sanitario.    

! Desagregación   de   costos   por   componente.   Se   promueve   la   transparencia   en   el  cálculo   de   la   tarifa   final   al   incorporar   un   precio   máximo   para   cada   actividad.   Se  incorpora   igualmente   un   componente   explícito   que   reconoce   el   transporte   de  residuos  sólidos  a  grandes  distancias  (Tramo  excedente).    

! Aprovechamiento   de   residuos   en   la   fuente.   Se   reconocen   incentivos   en   pesos   por  tonelada   a   quien   aproveche   los   residuos.   Los   usuarios   pueden   obtener   menores  tarifas  al  realizar  actividades  de  separación  de  residuos  en  la  fuente.    

 Ahora  bien,  en  relación  con  el  cálculo  de  los  costos  techo  para  cada  uno  de  los  componentes  de  la  metodología  tarifaria  vigente,  estos  costos  están  construidos  con  base  en  los  siguientes  elementos  (González  y  Pedraza  2011,  Pág.  9  y  10):

(i) Comercialización  y  manejo  del  recaudo.  En  este  componente  se  reconocen  los  costos  de  mantener  y  disponer  un  catastro  actualizado,  facturar  y  recaudar  las  facturas,  así  como  atender   a   los   usuarios,   incluyendo   la   realización   de   campañas   informativas.   Este  

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componente  reconoce  igualmente  un  factor  por  riesgo  de  recaudo,  para  evitar  afectar  la  suficiencia  financiera  de  algunos  prestadores.      

(ii) Barrido  y   limpieza.  Este  componente   reconoce   los  costos  que  asume  un  prestador  por  barrer  y   limpiar   las  vías  y  áreas  públicas,   incluyendo  el  barrido  de  parques  y  plazas.  El  costo   máximo   se   determinó   a   partir   de   la   consideración   del   barrido   mecánico   y   el  barrido  manual,  dando  mayor  peso  al  barrido  manual  por  ser  el  más  representativo  en  el  país.  

 (iii) Recolección   y   transporte.   Este   componente   incorpora   los   costos   de   recolectar   y  

transportar  los  residuos  sólidos.  Se  define  con  base  en  dos  elementos:      

! La   recolección   y   transporte   hasta   una   distancia   máxima   de   20   kilómetros  entre  el  área  de  prestación  del  servicio  y  el  relleno  sanitario.    

! El   transporte   excedente,   el   cual   existe   únicamente   cuando   el   sitio   de  disposición  final  queda  a  una  distancia  mayor  a  20  kilómetros.  Este  costo  se  expresa  mediante  de  una   función   techo  decreciente  debido   a   la   presencia  de   economías   de   escala   que   implican   menores   costos   de   transferir   y  transportar   los   residuos  a  mayor  distancia,  dada   la  utilización  de  vehículos  de  mayor  capacidad  que  la  de  los  vehículos  compactadores.    

 (iv) Disposición  final.  Este  componente  se  define  mediante  una  función  techo  que  disminuye  

con  el  número  de  toneladas  dispuestas,  dada   la  presencia  de  costos  hundidos  y  costos  marginales   decrecientes   que   permiten   generar   economías   de   escala.   Por   tanto,   esta  función  techo  promueve  la  existencia  de  rellenos  sanitarios  regionales.  

 De  este  modo,  la  obtención  de  la  tarifa  final  del  servicio  público  de  aseo  se  calcula  a  partir  de  estos  componentes.    Finalmente,  en  relación  las  actividades  de  reciclaje  y  aprovechamiento  de  residuos  sólidos  la  metodología  tarifaria  incorporó  un  incentivo  explícito  en  el  artículo  17  de  la  Resolución  CRA  No.  351  de  2005,  el  cual  dispone  lo  siguiente:    

"Artículo   17.   Aprovechamiento.   Como   incentivo   a   las   actividades   de  aprovechamiento,  éstas  se  considerarán  para  efectos  de  tarifa,  como  una  actividad  de  disposición  final,  cuyo  costo  máximo  será  igual  al  valor  que  genera  indiferencia  en  el  costo  de  disposición  final  al  suscriptor,  ajustado  por  las  diferencias  generados  por  concepto  de  tramo  excedente."  

Este  incentivo  se  sustentó  en  lo  señalado  en  su  momento  en  el  artículo  5  del  Decreto  1505  de   2005,   que   modificó   el   Decreto   1713   de   200219.   En   consecuencia,   se   estimó   que   el  beneficio   del   aprovechamiento   de   los   residuos,   incluyendo   aquellos   recursos   asociados   al  

                                                                                                                         19  "Artículo   5o.   Se   podrán   trasladar   al   usuario   del   servicio   público   domiciliario   de   aseo,   los   costos   de   las  actividades  de  recolección  y  transporte  de  los  residuos  domiciliarios  aprovechables  siempre  que  la  remuneración  de  estas  actividades  más  los  costos  del  servicio  relacionado  con  los  residuos  no  aprovechables,  sea  inferior  o  iqual  a   la   que   paqaría   el   usuario   por   la   recolección,   transporte,   transferencia,   tratamiento   y   disposición   final   en   el  evento  en  que  no  se  efectuara  la  reincorporación  de  los  residuos  aprovechables  al  ciclo  económico  productivo.".  Sin   embargo,   debe   recordarse   que   recientemente   el   Decreto   2981   de   2013   derogó   de   manera   explícita   el  Decreto  1713  de  2002  y  el  Decreto  1505  de  2003.    

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incentivo,  le  permitiría  al  prestador  del  servicio  público  de  aseo  obtener  una  ganancia  para  que  realizara  esta  actividad20.  

Además,   el   artículo  39  de   la  Resolución  CRA  No.   351  de  2005   le  permite   a   la   empresa  de  aseo,  la  posibilidad  de  establecer  incentivos  para  los  usuarios  que  realicen  separación  en  la  fuente,  disponiendo  que  para  el  cálculo  de  las  tarifas  los  prestadores  podrán  incluir  un  valor  inferior  al  precio  techo  para  aquellos  suscriptores  que  hagan  separación  en  la  fuente  de  los  residuos,  tal  como  se  señale  en  el  Contrato  de  Condiciones  Uniformes  (CCU)21.  

     

                                                                                                                         20  Concepto   20311   de   2012   Comisión   de   Regulación   de   Agua   Potable   y   Saneamiento   Básico.   Tomado   de  http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-­‐legal/SSPD/details;jsessionid=77D3B9A0D1849C3DC6BF06F30CD2B9D6?docId=0496456d-­‐7b4b-­‐4875-­‐9ec3-­‐a8f8a3745c47&channel=%2FConceptos%2FConceptos+SSPD%2F2012&subEspacio=,   consultado   el   28   de  noviembre  de  2013.    21  Ibidem.  

  30  

2 CARACTERIZACIÓN  DE  LA  OFERTA  Y  LA  DEMANDA  DEL  SERVICIO  PÚBLICO  DE  ASEO  

 

 

2.1 Caracterización  de  la  oferta  

 

2.1.1 Prestadores  por  tipo  y  tamaño    La   información   contenida   en   los   Estudios   Sectoriales   de   la   Superintendencia   de   Servicios  Públicos   Domiciliarios   (SSPD)   con   base   en   el   Registro   Único   de   Prestadores   de   Servicios  Públicos   (RUPS),   permite   concluir   que  durante   los   últimos   años   el   número  de  prestadores  del  servicio  de  aseo  se  ha  incrementado,  si  bien  esta  tendencia  se  desacelera  para  los  años  2009  y  2010.  En  efecto,  mientras  que  durante  los  años  2007  y  2008  se  evidencian  tasas  de  crecimiento   de   28%  en   el   número   de   operadores   inscritos,   para   el   año   2009   esta   tasa   de  crecimiento  se  reduce  a  12.3%  y  en  el  año  2010  incluso  es  negativa  (-­‐1.4%).      El  menor  crecimiento  en  el  número  de  prestadores  durante  los  últimos  años  se  explica  por  varias   razones,   algunas   de   ellas   asociadas   con   las   actividades   de   inspección,   vigilancia   y  control  realizadas  por  la  SSPD,  y  otras  relacionadas  directamente  con  el  funcionamiento  de  este  mercado.    En  primer   lugar,  debe   señalarse  que  durante   los  años  2006  a  2009   la   SSPD,   con  apoyo  de  otras  entidades  del  orden  nacional,  entre  ellas  la  Procuraduría  General  de  la  Nación,  realizó  un  trabajo  de  identificación  de  prestadores  de  sevicios  públicos  que  si  bien  venían  operando  en  el  país,  no  habían  cumplido  con  su  obligación  de  inscribirse  ante  la  SSPD.  A  su  vez,  en  el  año  2010  la  SSPD  llevó  a  cabo  un  proceso  de  depuración  de  prestadores,  con  el  propósito  de  incluir   dentro   del   RUPS   únicamente   a   aquellos   prestadores   que   efectivamente   estaban  operando  hasta  ese  año  (SSPD,  2011a  Pág.  30).      

Gráfica  1  Evolución  del  número  de  prestadores  del  servicio  público  de  aseo  inscritos    en  el  RUPS  2006-­‐2010  

 

 Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  y  Estudio  Sectorial  de  Aseo    2006-­‐2009,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

662  849  

1089  

1223  1206  

0  

200  

400  

600  

800  

1000  

1200  

1400  

2006   2007   2008   2009   2010  

  31  

   De   otra   parte,   la   dinámica   en   la   prestación   del   servicio   de   aseo   ha   generado   la  especialización   de   algunos   prestadores,   principalmente   en   la   actividad   de   recolección   y  transporte,  que  ha  favorecido  su  presencia  en  varios  municipios.  A  su  vez,  la  regionalización  que   se   ha   presentado   en   la   actividad   de   disposición   final   de   residuos,   ha   contribuido  también  en  la  consolidación  del  número  de  prestadores  en  el  país.    No  obstante  lo  anterior,  la  mayor  parte  de  los  prestadores  del  servicio  público  de  aseo  son  prestadores   que   operan   en   mercados   pequeños,   dado   que   atienden   menos   de   2,500  suscriptores,  evidenciando  la  característica  del  mercado  local  del  servicio.      

Gráfica  2  Prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  tamaño  2006,  2009  y  2010    

 Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  y  Estudio  Sectorial  de    Aseo  2006-­‐2009,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

 Igualmente,   es   relevante   analizar   la   distribución   de   los   prestadores   del   servicio   de   aseo,  teniendo  en  cuenta  los  servicios  públicos  domicilarios  que  ofrecen  de  manera  conjunta.      Gráfica  3  Número  de  prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  servicio  2006,  2009  y  

2010    

 Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  y  Estudio  Sectorial  de  Aseo  2006-­‐2009,    Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

 

71%   76%   73%  

29%   24%   27%  

0%  

20%  

40%  

60%  

80%  

100%  

2006   2009   2010  

Menos  de  2,500  suscriptores   Más  de  2,500  suscriptores  

0  

100  

200  

300  

400  

500  

600  

700  

800  

900  

Aseo   Alcantarillado  y  Aseo  

Acueducto  y  Aseo   AAA  

2006   2009   2010  

  32  

 Como   se   observa,   en   promedio   el   66%   de   los   prestadores   inscritos   en   la   SSPD   proveen  conjuntamente   los   servicios   públicos   domiciliarios   de   acueducto,   alcantarillado   y   aseo,  mientras   que   aproximadamente   el   28%   de   ellos   son   prestadores   únicamente   del   servicio  público  de  aseo.  A  su  vez,  un  número  muy  bajo  de  prestadores  del  servicio  de  aseo  (menos  de   40   para   el   período   analizado)   prestan   este   servicio   con   el   servicio   de   acueducto   ó   con  alcantarillado.    Ahora   bien,   los   prestadores   del   servicio   de   aseo   que   ofrecen   únicamente   este   servicio  tienden   a   ser   prestadores   especializados,   constituidos   como   sociedades   (Empresas   de  Servicios  Públicos  -­‐  ESP)  y  operan  en  municipios  relativamente  grandes.  La  información  de  la  Tabla  1  muestra   como  el  50.92%  de   los  prestadores   clasificados   como  grandes   se  dedican  exlusivamente  a  prestar  el  servicio  de  aseo.      

Tabla  1  Prestadores  registrados  en  la  SSPD  por  servicios  año  2010    

Tipo  de  servicios  Pequeños  prestadores    

(menos  de  2,500  suscriptores)  

Grandes  prestadores    (más  de  2,500  suscriptores)  

Aseo   18.93%   50.92%  AAA   73.35%   47.83%  

Acueducto  y  aseo   4.87%   0.92%  

Alcantarillado  y  aseo   2.83%   0.30%  Total   100.0%   100.0%  Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  Superintendencia  de  Servicios  Públicos    Domiciliarios  (SSPD).  

 En  cuanto  a   la  organización   jurídica  de   los  prestadores  del   servicio  público  de  aseo,  en   los  últimos  años  se  evidencia  una  reducción  del  número  de  Empresas  Industriales  y  Comerciales  del  Estado  (EICE)  y  de  los  municipios  directos  prestadores  del  servicio,  así  como  un  aumento  de  la  participación  de  las  sociedades,  reflejando  la  mayor  especialización  en  la  provisión  de  este  servicio.  Así  en  el  año  2006  los  prestadores  conformados  como  Empresas  de  Servicios  Públicos   (ESP)   representaban   el   24.6%   del   total   de   prestadores,  mientras   en   el   año   2010  correspondían  al  34.2%  de  los  prestadores.  Sin  embargo,  los  municipios  prestadores  directos  continúan  siendo   la  mayoría,  debido  a  que   la  prestación  del  servicio  en  algunos  municipos  pequeños   no   es   interesante   para   operadores   privados   debido   a   las   bajas   economías   de  escala   que   existen   y   las   dificultades   para   prestar   el   servicio   desde   el   punto   de   vista  económico,  cultural  e  incluso  geográfico  (SSPD,  2011a  Pág.  36).    Ahora  bien,  de  acuerdo  con   lo  señalado  en  el  Estudio  Sectorial  del  año  2010  (SSPD,  2011a  Pág.   35),   de   413   empresas   con   naturaleza   jurídica   “Sociedades   por   Acciones”,   las   cuales  prestan   únicamente   el   servicio   de   aseo,   el   68%   de   éstas   son   sociedades   por   acciones  privadas  ó  mixtas,  demostrando  la  entrada  de  inversión  privada  al  sector,  dadas  las  menores  barreras  de  entrada  a  este  mercado.  

Al  considerar   la  evolución  en   la  clase  de  naturaleza   jurídica  de   los  prestadores  del   servicio  público   de   aseo   se   observa   durante   los   últimos   años   un   crecimiento   en   el   número   de  prestadores  de  naturaleza  mixta   y  privada,  mientras  que  a  partir   del   año  2009   se  destaca  una  reducción  en  los  prestadores  de  naturaleza  pública.    

  33  

 Gráfica  4  Porcentaje  de  prestadores  del  servicio  de  aseo  por  organización  jurídica  2006,    

2009  y  2010    

 Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  y  Estudio  Sectorial  de  Aseo  2006-­‐2009,    Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

   

Gráfica  5  Prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  clase  de  naturaleza  jurídica  2006-­‐2010  

 

 Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  y  Estudio  Sectorial  de  Aseo  2006-­‐2009,    Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

 Tabla  2  Participación  de  prestadores  del  servicio  de  aseo  según  clase  de  naturaleza  jurídica  

y  tamaño  2009  y  2010    

 

Pequeños  prestadores    (menos  de  2,500  suscriptores)    

Grandes  prestadores  (más  de  2,500  suscriptores)  

Año   Mixta     Privada   Pública   Mixta     Privada   Pública  

2009   11%   16%   73%   7%   40%   53%  

2010   15%   16%   69%   9%   39%   52%  Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  Superintendencia  de  Servicios    Públicos  Domiciliarios  (SSPD).  

2006   2009   2010  

Emp.  Ind.  y  Com.  del  Estado   21.1%   14.6%   14.8%  

Municipio  (Prestación  directa)   48.2%   45.8%   38.9%  

Organización  Autorizada   6.0%   9.2%   12.0%  

Sociedades  (ESP)   24.6%   30.5%   34.2%  

0%  

20%  

40%  

60%  

80%  

100%  

0  100  200  300  400  500  600  700  800  900  

2006   2007   2008   2009   2010  

Mixta   Privada   Pública  

  34  

 

En   el   caso   de   los   pequeños   prestadores   se   evidencia   que   los   prestadores   de   naturaleza  pública  representan  el  mayor  porcentaje,  con  participaciones  del  73%  y  69%  para   los  años  2009  y  2010.  Entre   tanto  para  el   caso  de  grandes  prestadores   las  empresas  de  naturaleza  pública  exhiben  una  participación  menor  (entre  el  53%  y  52%),  mientras  que  los  prestadores  privados  corresponden  al  39%  de  los  prestadores  de  mayor  tamaño,  lo  cual  se  explica  por  la  entrada  de  capital  privado  a  la  prestación  del  servicio  en  los  mercados  más  grandes.  

Respecto   a   las   actividades   del   servicio   público   de   aseo   que   adelantan   los   prestadores  inscritos  en  la  SSPD  se  destaca  que  la  mayoría  de  ellos  realiza  la  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos,  la  cual  presenta  altos  márgenes  de  rentabilidad  en  comparación  con  otras  actividades,   como   es   el   caso   del   barrido   y   limpieza   de   vías   y   áreas   públicas.   Esta   última  actividad  se  caracteriza  por  exhibir  altos  costos  de  operación  dada  la  longitud  de  kilómetros  de  barrido  y  las  diferencias  en  la  densidad  de  usuarios  entre  los  diferentes  mercados  (SSPD,  2011a  Pág.  64).  

   Gráfica  6  Número  de  prestadores  del  servicio  público  de  aseo  por  actividad  

 

 Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  Superintendencia  de  Servicios  Públicos    Domiciliarios  (SSPD).  

 

Igualmente   se   observa   que   el   número   de   prestadores   que   manifestaron   desarrollar   la  actividades  más  relevantes  del  servicio,  esto  es  recolección  y  transporte,  barrido  y  limpieza  de  vías   y  disposición   final  no   se  modificó   sustancialmente  entre   los  años  2009  y  2010.  No  obstante,  en  el  caso  de  la  actividad  de  aprovechamiento  se  destaca  un  crecimiento  del  39%  en  el  número  de  prestadores  que  reportan  realizar  esta  actividad  para  el  período  analizado.  De  otra  parte,  las  actividades  de  corte  y  poda  de  zonas  verdes  y  lavado  de  áreas  públicas  son  prestadas  por  un  menor  grupo  de  prestadores.    

Ahora  bien,  en  relación  con  la  realización  conjunta  de  actividades,  se  destaca  que  el  7%  de  los   prestadores   desarrolla   todas   las   actividades   del   servicio,   el   29%   de   éstos   realiza   las  actividades   de   disposición   final   y   aprovechamiento,   el   40%   las   actividades   de   disposición  

907  

816  

556  

397  

193  

198  

922  

851  

576  

398  

269  

195  

0   200   400   600   800   1000  

Recolección  y  transporte  

Barrido  y  limpieza  

Disposición  final  

Corte  y  poda  de  zonas  verdes  

Aprovechamiento  

Lavado  de  áreas  públicas  

2010  

2009  

  35  

final  y  recolección  y  transporte,  mientras  que  el  58%  provee  las  actividades  de  recolección  y  transporte   y   barrido   y   limpieza   de   vías   y   áreas   públicas   (SSPD,   2011a   Pág.   66).   En  consecuencia  se  evidencia  una  tendencia  de  los  prestadores  a  realizar  más  de  una  actividad  del  servicio  de  aseo,  posiblemente  debido  al  interés  de  obtener  economías  de  alcance.    

 

2.1.1.1 Prestadores  de  la  actividad  de  recolección  y  transporte    

Con  base  en  una  muestra  de  174  prestadores  del   servicio  de   recoleccion,   de   los   cuales   el  46%  atiende  entre  2,500  y  25,000  suscriptores,  el  34%  atiende  hasta  25,000  suscriptores  y  el  20%   restante   se   encuentra   en   mercados   de   más   de   25,000,   la   SSPD   obtuvo   algunos  indicadores  de  la  prestación  del  servicio  (SSPD,  2011a  Pág.  66).  

En  primer  lugar  se  observa  que  la  frecuencia  de  recolección  y  transporte  para  el  año  2010  es  cerca   de   2.4   veces   por   semana.   Igualmente,   se   evidencia   una   relación   directa   entre   las  frecuencias  de  recolección  ofrecidas  a  los  suscriptores  y  el  número  de  suscriptores  atendidos  (Tabla  3).  

A  su  vez,  cuando  el  número  de  suscriptores  es  mayor  a  los  25,000,  los  operadores  privados  evidencian  una  mayor   frecuencia  del   servicio  de  recolección  y   transporte  según  el  área  de  prestación.  

En  cuanto  a  la  frecuencia  de  recolección  por  naturaleza  jurídica  se  destaca  que  las  empresas  privadas   en   promedio   recogen   2.51   veces   por   semana,   seguidas   de   las   empresas   mixtas  (2.36)  y  en  último  lugar  están  las  públicas  (2.11).  

Tabla  3  Frecuencia  de  recolección  y  transporte  por  naturaleza  jurídica  (Número  de  veces  por  semana)  2010  

Rango  de  suscriptores     Mixta     Oficial     Privada    

0  –  2,500     2.29     2.09     2.25    2,500  –  25,000     2.31     2.13     2.56    

25,000  –  80,000     2.48     N.D     2.72    

Mayor  a  80,000     N.D     N.D     2.70    N.D  No  disponible  Fuente:   Estudio   Sectorial   del   Servicio   Público   de   Aseo   2010   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios  (SSPD).    

Ahora   bien,   desde   el   punto   de   vista   del   esquema   de   competencia   en   la   prestación   del  servicio   de   aseo,   en   el   país   se   dieron   las   condiciones   para   la   implementación   de   los   dos  esquemas   básicos   de   prestación:   esquema   de   competencia   y   concurrencia   de   oferentes,  denominado  “competencia  en  el  mercado”  y  esquema  de  “competencia  por  el  mercado”.    

El   esquema   de   “competencia   en   el   mercado”   se   deriva   del   esquema   de   libre   entrada  promovido   por   la   Ley   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   (Ley   142   de   1994).   Bajo   este  esquema  no  existen  restricciones  para  la  libre  entrada  de  prestadores  del  servicio.  Por  tanto,  el  usuario  podría  elegir  con  libertad  el  prestador  de  su  preferencia.  

Entre   tanto,   en   el   esquema   de   “competencia   por   el   mercado”,   se   asocia   a   aquellas  situaciones  en  las  que  un  municipio  desarrolla  procesos  de  licitación  pública  para  adjudicar  una  concesión.  El  ejemplo  más  relevante  de  este  tipo  de  competencia  es  el  establecimiento  de  Áreas  de  Servicio  Exclusivo,  las  cuales  permiten  otorgar  a  un  único  operador  la  prestación  

  36  

del   servicio   por   un   tiempo   limitado   en   un   área   determinada,   impidiendo   que   otros  prestadores  puedan  ofrecer  los  servicios  en  dicha  área.  De  acuerdo  con  lo  señalado  en  la  Ley  142  de  1994  y  el  Decreto  891  de  2002,  la  fijación  de  ASEs  en  el  servicio  público  de  aseo  se  sustenta  en  la  necesidad  de  asegurar  la  extensión  de  la  cobertura  del  servicio  a  los  usuarios  de  menores  ingresos.    

No  obstante  lo  anterior,  en  el  país  se  han  evidenciado  algunas  variantes  de  estos  esquemas,  las  cuales  se  pueden  clasificar  en  tres  grupos  (Econometría,  2004  Pág.  78):  

 (i) Concesión  del  servicio  a  un  operador;    (ii) Operación   directa   del   servicio   por   parte   del   municipio   mediante   la  

subcontratación  de  algunas  actividades  con  operadores  privados;  y    (iii) Asociación  del  municipio  con  un  prestador  particular;  

 

La   concesión   del   servicio   a   un   operador   se   ha   evidenciado   a   través   de   la   entrega   de   la  prestación  del  servicio  a  un  tercero,  algunas  veces  mediante  procesos  de  licitación  pública.  

Entre   tanto,   la   operación   directa   del   servicio   por   un  municipio   ha   estado   acompañada   en  ocasiones  por  la  tercerización  con  un  operador  especializado  de  parte  de  las  actividades  que  componen   el   servicio,   por   ejemplo,   el   barrido   y   limpieza   y   la   recolección   y   transporte   de  residuos,  en  muchos  casos  mediante  contrataciones  directas.      

Por   último,   la   asociación   del   municipio   con   un   prestador   particular   generalmente   bajo   la  conformación  de  una  nueva  empresa,  implica  en  la  mayoría  de  los  casos  el  compromiso  por  parte  del  municipio  de  asegurar  que  otros  prestadores  no  ingresen  al  mercado,  beneficiando  al  municipio  al  conseguir  un  inversionista  y  al  prestador  del  servicio  al  permitirle  obtener  un  mercado  determinado  (Econometría,  2004  Pág.  78).    

En  consecuencia,  estas  tres  variantes  de   los  esquemas  de  prestación  del  servicio  si  bien  se  podrían  clasificar  dentro  del  esquema  de  “competencia  en  el  mercado”,  en  realidad  operan  como  monopolios.  En  efecto,   la  concesión  del  servicio  y   la  asociación  del  municipio  con  un  particular  son  monopolios  de  hecho  durante  la  vigencia  de  la  concesión  ó  la  asociación.  A  su  vez,  la  prestación  directa  del  servicio  por  el  municipio  también  se  puede  considerar  como  un  monopolio,  en   la  medida  que   la  empresa  pública  estará   interesada  en  mantener  el  acceso  restringido  a  ese  mercado.  

Por  tanto,  en  el  país  se  ha  evidenciado  más  una  “competencia  por  el  mercado”  del  servicio  de  aseo  a  nivel  municipal,  más  que  la  “competencia  en  el  mercado”  por  los  usuarios  finales,  la   cual   a   su   vez   no   se   ha   dado   necesariamente   a   través   de   procesos   licitatorios.   De   otra  parte,  se  observa  que  el  sector  privado  se  ha  dirigido  a  los  mercados  de  mayor  tamaño,  por  lo   que   existe   un   gran   número   de   municipios   menores   que   continúan   siendo   atendidos  directamente  por   las  empresas  municipales.  A  continuación  se  muestra  un  resumen  de   los  prestadores  del  servicio  de  recolección  y  transporte  para  las  principales  ciudades  del  país  a  Junio  de  2012,  con  su  correspondiente  número  de  suscriptores.    

 

 

 

 

  37  

 

Tabla  4  Principales  prestadores  del  servicio  de  recolección  y  transporte  Junio  de  2012    

Municipio   Principal(es)  prestador(es)  del  servicio  de  recolección  y  transporte  

Número  de  suscriptores  Junio  de  2012  

Observaciones  

Barranquilla  SOCIEDAD  DE  ACUEDUCTO,  ALCANTARILLADO  Y  ASEO  DE  BARRANQUILLA  S.A.  E.S.P.  

234,311   Contrato  de  concesión  con  el  Distrito  

Bogotá,  D.C.  

ASEO  TÉCNICO  DE  LA  SABANA  S.A.    E.S.P.   341,123  

Áreas  de  Servicio  Exclusivo  hasta  el  año  2011    

CIUDAD  LIMPIA  BOGOTÁ  S.A.  E.S.P.   435,822  

ASEO  CAPITAL  S.A.  /  CONSORCIO  ASEO  CAPITAL  E.S.P.  CARÁCTER  PRIVADO   476,303  

LIMPIEZA  METROPOLITANA  S.A  E.S.P.   866,597  

Bucaramanga  

EMPRESA  DE  ASEO  DE  BUCARAMANGA  S.A.  E.S.P.   108,130  

Competencia  en  el  mercado  REDIBA  S.A  ES.P   2,307  

LIMPIEZA  URBANA  S.A.  E.S.P.   17,934  

Cali  

CIUDAD  LIMPIA  BOGOTÁ  S.A.  E.S.P.   93,548  

Contrato  con  el  Municipio  

LIMPIEZA  Y  SERVICIOS  PÚBLICOS  S.A.  E.S.P.   9,390  

EMPRESA  METROPOLITANA  DE  ASEO  DE  CALI    S.A      E.  S.  P.   161,396  

PROMOAMBIENTAL  VALLE  S.A.  E.S.P.   152,506  

PROMOAMBIENTAL  CALI  S.A.  E.S.P.     188,372(a)  

Cartagena  

PROMOTORA  AMBIENTAL  CARIBE  S.A.  E.S.P.   97,147  

Áreas  de  Servicio  Exclusivo  hasta  junio  de  2014  

URBASER  COLOMBIA  S.A.    E.S.P.   106,862  

Cúcuta  

PROACTIVA  ORIENTE  S.A.    E.S.P.   93,729   Competencia  en  el  mercado.  Anteriormente  Área  de  Servicio  Exclusivo  (Res.  CRA  134  de  2000)  ASEO  URBANO  S.A.  E.S.P.   84,711  

  38  

Ibagué  

INTERASEO  DEL  SUR  S.A.    E.S.P.   114,177  

Competencia  en  el  mercado  

ECO  PIJAOS  S.A.   11,034  

Manizales   EMPRESA  METROPOLITANA  DE  ASEO  S.A.    E.S.P.   93,249   Competencia  en  el  mercado.  

Empresa  mixta.    

Medellín   EMPRESAS  VARIAS  DE  MEDELLIN    E.S.  P.   635,559  Competencia  en  el  mercado.    Empresa  Industrial  y  Comercial  del  Estado.      

Montería  SERVICIOS  GENERALES  EMPRESA  DE  SERVICIOS  PUBLICOS  DE  CARACTER  PRIVADO    

72,539   Contrato  de  concesión  con  el  Municipio  

Neiva   EMPRESAS  PUBLICAS  DE  NEIVA  E.S.P.   84,364   Competencia  en  el  mercado.  Empresa  pública.      

Pasto   EMPRESA  METROPOLITANA  DE  ASEO  DE  PASTO  S.A.    E.S.P.   87,612   Competencia  en  el  mercado.  

Empresa  mixta.    

Pereira  

ATESA  DE  OCCIDENTE  S.A    E.S.P.   152,291  

Competencia  en  el  mercado  ASOCIACION  DE  SUSCRIPTORES  DE  LA  EMPRESA  DE  SERVICIOS  PUBLICOS  TRIBUNAS  CORCEGA  E.S.P  

1,102  

Santa  Marta   INTERASEO  S.A    E.S.P   86,824   Competencia  en  el  mercado  

Valledupar   ASEO  DEL  NORTE  S.A.    E.S.P.   76,359   Competencia  en  el  mercado  

Villavicencio   BIOAGRICOLA  DEL  LLANO  S.A    EMPRESA  DE  SERVICIOS  PUBLICOS   110,170   Competencia  en  el  mercado  

Yopal  

ASEO  URBANO  S.A.  E.S.P.   N.D.  

Competencia  en  el  mercado  EMPRESA  DE  ACUEDUCTO,  ALCANTARILLADO  Y  ASEO  DE  YOPAL  E.I.C.E  E.S.P.  

31,302  

Yumbo  SERVICIOS  GENERALES  EMPRESA  DE  SERVICIOS  PUBLICOS  DE  CARACTER  PRIVADO    

27,393  

Actualmente  tiene  Área  de  Servicio  Exclusivo  (Res.  CRA  554  de  2011).  Anteriormente  tenía  también  ASE  (Res.  CRA  258  de  2003)  

(a) Esta  cifra  corresponde  al  mes  de  Agosto  de  2012.  N.D  No  disponible.  Fuente:  Sistema  Único  de  Información  (SUI)  de  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).  

 

2.1.1.2 Prestadores  de  la  actividad  de  barrido  y  limpieza    

Con  base  en  una  muestra  de  241  prestadores  del   servicio  público  de  aseo  que   reportaron  realizar   la   actividad  de  barrido   y   limpieza   (200  empresas  oficiales,   39  privadas   y   2  mixtas)  para  los  años  2007  y  2009,  la  SSPD  calculó  algunos  indicadores  de  esta  actividad.  

 

  39  

 

 Tabla  5  Frecuencia  residencial  de  barrido  y  limpieza  de  áreas  públicas  (veces/semana)  

2007  y  2009    

Rango  de  suscriptores    Año  2007     Año  2009    

Mixta     Privada   Pública     Mixta     Privada   Pública    

<2,500     -­‐     -­‐     3.12   -­‐     -­‐     3.26  

2,501  –  25,000     -­‐     3.76   2.80   -­‐     3.65   2.94  

25,001  –  400,000     2.50   3.86   1.67   3.00   3.81   3.67  

>400,000     -­‐     2.00   2.00       2.00   2.00  

Promedio   2.50   3.21   2.39   3.00   3.15   2,97    Fuente:  Estudio  Sectorial  de  Aseo  2006-­‐2009,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).      

Respecto  a  la  frecuencia  residencial  del  servicio  de  barrido  y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas  se  observa  un   incremento  entre   los  años  2007  y  2009  al  pasar  de  un  promedio  general  de  2.7  a  3.04  veces  por  semana22.  A  su  vez,  se  destaca  que   las  empresas  privadas  exhiben   las  mayores  frecuencias  de  recolección,  aunque  el  promedio  de  la  frecuencia  se  redujo  para  el  período   analizado.   Por   el   contrario,   la   frecuencia   de   barrido   y   limpieza   aumentó   para   las  empresas  oficiales  en  todos  los  rangos  de  suscriptores,  reflejando  la  mayor  importancia  que  está  tomando  esta  actividad  dentro  del  concepto  de  calidad  del  servicio  público  de  aseo.    Ahora  bien,  al   considerar   la  eficiencia  de   la  actividad  de  barrido  y   limpieza,  medida  por  el  promedio  del  número  de  kilómetros  diarios  barrido  por  operario,  se  percibe  un  incremento  en  la  eficiencia  entre  los  años  2007  y  2009  (5.65  kilómetros  barridos  por  operario  día  frente  a  6.34).  Esta  eficiencia  a  su  vez  está  asociada  directamente  con   la  capacidad  del  prestador  para  optimizar  su  recurso  humano  operativo  (SSPD,  2010a  Pág.  41).      

Tabla  6  Promedio  rendimiento  de  barrido  y  limpieza  (kilómetros  diarios  por  operario)    2007  y  2009  

 

Rango  de  suscriptores    Año  2007     Año  2009    

Mixta     Privada   Pública     Mixta     Privada   Pública    

<2,500             3.85           4.35  

2,501  –  25,000         6.87   3.55       8.08   5.28  

25,001  –  400,000     4.87   8.21   6.48   4.87   11.93   6.4  

>400,000         8.35   3.25       8.36   2.78  

Promedio   4.87   7.81   4.28   4.87   9.46   4.7  Fuente:  Estudio  Sectorial  de  Aseo  2006-­‐2009,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).      

 

                                                                                                                         22  El   Título   F   del   Reglamento   Técnico   de   Agua   Potable   y   Saneamiento   Básico   dispone   que   la   frecuencia   de   la  actividad  de  barrido  y  limpieza  depende  de  las  necesidades  del  municipio.  Entre  tanto,  la  Resolución  CRA  351  de  2005,  por  medio  de  la  cual  se  fijo  la  metodología  tarifaria  vigente  indicó  que  la  frecuencia  de  barrido  sería  de  (2)  dos  para  municipios  de  primera  categoría  y  especial  y  una  (1)  para  las  otras  categorías.  

  40  

2.1.1.3 Prestadores  de  la  actividad  de  disposición  final    

Una  de  las  principales  consecuencias  de  la  adopción  de  la  Resolución  1390  de  2005,  y  de  los  incentivos  económicos  contenidos  en  la  metodología  tarifaria  de  la  Resolución  CRA  No.  351  de   2005   ha   sido   el  mejoramiento   en   las   condiciones   de  manejo   y   disposición   final   de   los  residuos  sólidos,  lo  cual  se  ha  visto  reflejado  en  el  cambio  de  la  utilización  de  tecnologías  de  tratamiento  de  los  mismos.    

Los  sistemas  de  disposición  se  clasifican  en  dos  grandes  categorías  dependiendo  del  manejo  apropiado  o  no  de   los   residuos.   Los   rellenos   sanitarios   (ó   celdas   transitorias)   y   las  plantas  integrales  se  consideran  sitios  de  disposición  final  adecuados.  Mientras  que  en   los  rellenos  sanitarios   se   hace   la   confinación   definitiva   de   los   residuos   sólidos,   en   particular,   de   los  residuos   no   aprovechables,   en   las   plantas   integrales   se   puede  manejar   tanto   los   residuos  aprovechables,   los   cuales   se   integran   al   ciclo   económico   mediante   diferentes   técnicas  (reutilización,   reciclaje,  compostaje,   lombricultura,   incineración  con   fines  de  energía,  entre  otros),  como  aquellos  residuos  que  no  son  aprovechables  (SSPD,  2010a  Pág.  45).  

Por  su  parte,  el  enterramiento,  los  botaderos  a  cielo  abierto,  y  la  disposición  de  residuos  en  cuerpos   de   agua   ó   la   quema   de   los   mismos,   se   consideran   sistemas   inadecuados   de  disposición  final.    

De   acuerdo   con   la   información   de   la   SSPD,   los   rellenos   sanitarios   se   constituyen   en   la  principal  tecnología  de  disposición  final  de  residuos  sólidos  actualmente.  En  efecto,  mientras  en   el   año   2007   los   botaderos   a   cielo   abierto   representaban   el   55%   de   los   sitios   de  disposición   final,   en   los   años   2010   y   2011   corresponden   al   33%   y   37%   del   total   de   sitios  respectivamente.  

A   su   vez,   el   número  de   sitios  de  enterramiento   se   redujo   cerca  de   la  mitad  en  el   período  2007  –  2010,  al  igual  que  el  número  de  cuerpos  de  agua  utilizados  como  sitio  de  disposición  de   residuos.   Por   último,   si   bien   el   número   de   sitios   en   los   que   se   realiza   la   quema   de  residuos   a   cielo   abierto   es   bajo,   representando   cerca   del   1%   del   total   de   sitios   para   el  período  analizado,  es  preocupante  que  dicha  técnica  no  se  haya  eliminado  definitivamente.  

 Gráfica  7  Número  de  sitios  de  disposición  final  2007,  2010  y  2011  

 

 

Fuente:  Situación  de  la  disposición  final  de  residuos  sólidos  en  Colombia  –  Diagnóstico  2011-­‐  y  Estudio  Sectorial    de  Aseo  2006-­‐2009,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

 

2007   2010   2011  

Relleno  sanitario   195   229   206  

Celdas  transitorias   79   27  

Planta  integral   34   39   35  

Botaderos  a  cielo  abierto   360   193   176  

Enterramiento   46   34   24  

Cuerpo  de  agua   19   8   7  

Quema   6   6   5  

0  50  

100  150  200  250  300  350  400  

  41  

De  otra  parte,  es  importante  resaltar  que  aunque  el  número  de  rellenos  sanitarios  tuvo  un  crecimiento  entre  los  años  2007  a  2010,  esta  tendencia  parece  revertirse  para  el  año  2011  debido  a   la  consolidación  de  rellenos  sanitarios  regionales  que  reciben   los  residuos  sólidos  de  varios  municipios.    

   Gráfica  8  Número  de  municipios  por  sitios  de  disposición  final  2007,  2010  y  2011  

 

 

Fuente:  Situación  de  la  disposición  final  de  residuos  sólidos  en  Colombia  –  Diagnóstico  2011-­‐  y    Estudio  Sectorial  de  Aseo  2006-­‐2009,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

 

Como  se  observa  en  la  Gráfica  anterior  cada  vez  es  más  común  que  los  municipios  dispongan  sus   residuos   sólidos   en   rellenos   sanitarios,   en   contraste   con   la   disposición   en   sitios  inadecuados,   como   son   los   botaderos   a   cielo   abierto.   Los   departamentos   en   los   que   un  mayor  número  de  municipios  disponen  en  sitios  inadecuados  son  Bolívar,  Chocó,  Santander,  Cauca,  Nariño  y  Magdalena  (SSPD,  2011b  Pág.  11).  

La   Tabla   que   se   presenta   a   continuación   contiene   información   para   las   capitales   de  Departamento   respecto  al   tipo  y   sitio  de  disposición   final  que  utilizan  actualmente.  De   las  ciudades   capitales   se   evidencia   que   la   mayoría   de   ella   utiliza   rellenos   sanitarios   como  tecnología  de  disposición  final.  Sin  embargo,  seis  capitales  (Arauca,  Riohacha,  Mitú,  Quibdó,  Puerto  Inírida  y  Leticia)  aún  disponen  en  botaderos  a  cielo  abierto.  

Tabla  7  Sistemas  de  Disposición  final  de  las  Ciudades  Capitales  -­‐  Año  2011    

Departamento   Municipio   Tipo  de  sistema   Sitio  de  disposición  final  

Amazonas   Leticia  Botadero  a  cielo  abierto   Sitio  de  disposición  final  de  Leticia  

Antioquia   Medellín   Relleno  sanitario   Parque  Ambiental  La  Pradera  

Arauca   Arauca  Botadero  a  cielo  abierto   Botadero  de  basura  municipal  de  Arauca  

San  Andrés  y  Catalina   San  Andrés   Relleno  sanitario   Magic    Garden  

Atlántico   Barraquilla   Relleno  sanitario   Parque  Ambiental  Los  Pocitos  

Bolívar   Cartagena   Relleno  sanitario   Parque  Ambiental  Loma  de  los  Cocos  

Boyacá   Tunja   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  Pirgua  

Caldas   Manizales   Relleno  sanitario   La  Esmeralda  

543  

764   800  

395  

199   190  

0  

200  

400  

600  

800  

1000  

2007   2010   2011  

Relleno  sanitario   Botaderos  a  cielo  abierto  Planta  integral   Enterramiento  

  42  

Caquetá   Florencia   Relleno  sanitario   La  Esperanza  

Casanare   Yopal   Relleno  sanitario   Macondo  

Cauca   Popayán   Relleno  sanitario   El  Ojito  

César   Valledupar   Relleno  sanitario   Los  Corazones  

Chocó   Quibdó  Botadero  a  cielo  abierto   Botadero  a  cielo  abierto  Marmolejo  

Córdoba   Montería   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  Loma  Grande  

Cundinamarca   Bogotá  D.C.  (*)   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  Doña  Juana  

Guainía   Puerto  Inírida  Botadero  a  cielo  abierto   Botadero  a  cielo  abierto  Inírida  

Guajira   Riohacha  Botadero  a  cielo  abierto   Botadero  a  cielo  abierto  Riohacha  

Guaviare  San  José  del  Guaviare   Relleno  sanitario   El  Algarrobo  

Huila   Neiva   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  Los  Ángelus  

Magdalena   Santa  Marta   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  Palanga  

Meta   Villavicencio   Relleno  sanitario   El  Reciclante  

Nariño   Pasto   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  Antanas  

Norte  de  Santander   Cúcuta   Relleno  sanitario   Guayabal  

Putumayo   Mocoa   Planta  Integral  Manejo  integral  de  residuos  sólidos  Vereda  Medio  Afán  

Quindío   Armenia   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  Andalucía  

Risaralda   Pereira   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  La  Glorita  

Santander   Bucaramanga   Relleno  sanitario   El  Carrasco  

Sucre   Sincelejo   Relleno  sanitario   El  Oasis  

Tolima   Ibagué   Relleno  sanitario   Parque  Industrial  La  Miel  

Valle  del  Cauca   Cali   Relleno  sanitario   Relleno  Sanitario  El  Guabal  

Vaupés   Mitú  Botadero  a  cielo  abierto   Botadero  a  cielo  abierto  Mitú  

Vichada   Puerto  Carreño   Relleno  sanitario   Riolandia  Fuente:  Situación  de   la  disposición  final  de  residuos  sólidos  en  Colombia  –  Diagnóstico  2011-­‐   ,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

 

Respecto   a   la   cantidad   de   residuos   sólidos   dispuestos   por   departamento,   la   SSPD   suele  clasificar   a   los   departamentos   en   tres   grupos   como   se   observa   a   continuación.   Debe  resaltarse   que   en   las   32   capitales   de   departamento   se   genera   el   65.3%   de   las   toneladas  generadas  en  el  país.  A  su  vez,  26  ciudades  utilizan  rellenos  sanitarios,  disponiendo  cerca  de  17.065   toneladas   por   día,   mientras   que   las   ciudades   restantes   disponen   en   sitios  inadecuados,  llevando  en  promedio  263  toneladas  por  día.    

 Tabla  8  Sistemas  de  Disposición  final  de  las  Ciudades  Capitales  -­‐  Año  2011  

 

Grupo   Toneladas  diarias   Departamentos  

I   0  -­‐  200   Guainía,   Vaupés,   Amazonas,   Vichada,   Guaviare,   San   Andrés   y   Providencia,  Putumayo,  Arauca,  Chocó,  Caquetá  y  Casanare  

II   200  –  1,000   Guajira,   Cauca,   Sucre,   Huila,   Nariño,   Caldas,   Meta,   Córdoba,   Quindío,   César,  Risaralda,  Boyacá,  Magdalena,  Boyacá,  Tolima,  Norte  de  Santander  y  Santander  

  43  

III   1,000  -­‐  7,500   Bolívar,  Atlántico,  Valle  del  Cauca,  Antioquia  y  Cundinamarca  

Fuente:  Situación  de   la  disposición  final  de  residuos  sólidos  en  Colombia  –  Diagnóstico  2011-­‐   ,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).        

2.1.1.4 Prestadores  de  la  actividad  de  aprovechamiento    

De  acuerdo  con  las  cifras  reportadas  en  el  RUPS  de  la  SSPD,  en  el  país  se  ha  incrementado  el  número  de  prestadores  que  efectúan  la  actividad  de  aprovechamiento.  En  efecto,  en  el  año  2005   tan   sólo   34   prestadores   del   servicio   de   aseo   reportaron   desarrollar   esta   actividad,  número   que   se   incrementó   a   193   empresas   en   el   año   2010   y   a   269   en   el   año   2011.   No  obstante,  debe  reconocerse  que  en  términos  generales  la  actividad  de  aprovechamiento  es  realizada  principalmente  por  cooperativas,  fundaciones  y  organizaciones  sin  ánimo  de  lucro,  la  mayoría  de  las  cuales  no  se  ha  conformado  como  prestador  del  servicio  de  aseo,  razón  por  la   cual   se   dificulta   obtener   información   confiable   sobre   el   estado   y   desarrollo   de   esta  actividad  en  el  país.  

Entre   las  principales  causas  del   incremento  del  número  de  operadores  que  desarrolla  esta  actividad,  más  allá  de  las  mejoras  en  el  reporte  de  información  de  la  SSPD,  se  encuentra  la  identificación   de   oportunidades   de   negocio   por   parte   de   los   prestadores   del   servicio   de  aseo,   la   importancia   de   la   disminución   del   impacto   ambiental   causado   por   la   no  incorporación   al   ciclo   económico   de   materiales   que   pueden   ser   reutilizados,   así   como   la  implementación  de  politicas  públicas  para  favorecer  esta  actividad  (SSPD,  2010a  Pág  103).  

   Tabla  9  Evolución  del  número  de  empresas  que  realizan  la  actividad    

de  aprovechamiento  2005,  2008,  2010  y  2011    

Años   2005   2008   2010   2011  

Número  de  empresas  con  la  actividad  de  aprovechamiento   34   87   193   269  

Fuente:   Estudio   Sectorial   del   Servicio  Público  de  Aseo  2006-­‐2009   y   Estudio   Sectorial   del   Servicio  Público  de  Aseo  2010  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).  

 

Ahora   bien,   según   la   naturaleza   del   capital   la   mayor   parte   de   empresas   que   realizaron  aprovechamiento   durante   el   año   2011   corresponde   a   empresas   oficiales   (53%),   el   28%   a  empresas  mixtas  y  el  restante  19%  a  empresas  privadas.  

A  su  vez  resulta  relevante  considerar  que  esta  actividad  es  llevada  a  cabo  principamente  por  prestadores  de  menor  tamaño.  En  efecto,  para  el  año  2011  se  evidencia  que  199  empresas  de  menos   de   2,500   suscriptores   reportó   ejercer   esta   actividad,   representando   el   74%   del  total  de  empresas,  seguidas  de  63  empresas  (23%)  que  tienen  entre  2,500  y  25,000  usuarios.  En  contraste  tan  sólo  5  empresas  de  más  de  80,000  suscriptores  manifestaron  realizar  esta  actividad,   evidenciando   que   los   prestadores   especializados   de   recolección   y   transporte   se  encuentran  poco  motivados  para  ejercer  esta  actividad.  

       

  44  

 Tabla  10  Empresas  del  servicio  de  aseo  que  realizan  la  actividad    de  aprovechamiento  por  tipo  de  organización  y  tamaño  -­‐  Año  2011  

 Rango  de  suscriptor     Mixta     Oficial   Privada  

0  –  2,500     39   119   41  

2,500  –  25,000     33   23   7  25,000  –  80,000     2          

Mayor  a  80,000     1   1   3  

Total   75   143   51  Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  Superintendencia  de  Servicios  Públicos    Domiciliarios  (SSPD).  

 

Al  considerar  los  departamentos  donde  se  desarrolla  con  mayor  relevancia  la  operación  de  plantas   de   aprovechamiento   se   destacan:   Antioquia   con   64   prestadores,   Boyacá   con   36,  Santander   con   23,   Nariño   con   21   y   Cundinamarca   con   20   (SSPD,   2011a   Pág.   83).   En  contraste,   los   departamento   de   San  Andrés   y   Providencia,   Guainía,   Guaviare   y   Vaupés   no  reportan  prestadores  que  realicen  esta  actividad.  

De   otra   parte,   de   los   269   prestadores   que   registraron   en   el   año   2011   llevar   a   cabo   la  actividad   de   aprovechamiento,   el   83%   de   ellos   informó   operar   una   planta   de  aprovechamiento   en   la   cual   se   realiza   compostaje,   y   de   éstos   sólo   el   20%   reporta  información  a  la  SSPD  relacionada  con  la  operación  de  dichas  plantas  (SSPD,  2011a  Pág.  83).  Respecto   al   tamaño   de   las   plantas   de   aprovechamiento23  se   tiene   que   7   prestadores  informaron  contar  con  plantas  de  un  área  de  operación  inferior  a  100  m2,  17  de  ellos  operar  plantas   entre   100  m2   y   1,000  m2   y   11   prestadores  manifestaron   tener   plantas   con   áreas  superiores  a  1,000  m2  (Tabla  11).  

 Tabla  11  Prestadores  del  servicio  de  aseo  operando  plantas  de  aprovechamiento    

con  un  área  de  operación  superior  a  1,000  m2    

Departamento   Municipio   Empresa  del  servicio  de  aseo  operadora  de  planta  de  aprovechamiento  

Antioquia     El  Carmen  de  Viboral     Empresa  de  Servicios  Públicos  de  El  Carmen  de  Viboral  E.S.P.    

Arauca     Tame     Empresa  de  Servicios  Públicos  de  Tame  Caribabare  E.S.P.    

Boyacá     Aquitania     Compañía  de  Servicios  Públicos  de  Sogamoso  S.A.  E.S.P.    

Boyacá     Paipa     Red  Vital  Paipa  S.A.  E.S.P    

Casanare     Orocue     Empresa  Municipal  de  Servicios  Públicos  de  Orocue    S.A.  E.S.P.    

Cundinamarca     Fosca     Oficina  de  Servicios  Públicos  de  Acueducto  Alcantarillado  y  Aseo  

                                                                                                                         23  El  área  de  la  plantas  incluye  los  espacios  dedicados  a  realizar  las  técnicas  de  aprovechamiento  como  reciclaje,    compostaje  y  lombricultura.  

 

  45  

del  Municipio  de  Fosca  Cundinamarca    

Cundinamarca     Sibaté     Empresas  Públicas  Municipales  De  Sibaté  S.C.A  E.S.P    

Meta     Acacías     Empresa  de  Servicios  Públicos  de  Acacias  E.S.P.  

Nariño   San  Bernardo     Empresa  de  Servicios  Públicos  de  San  Bernardo  -­‐  Emposan  E.S.P.    

Valle  del  Cauca     Alcalá     Aseo  Alcalá  S.A  E.S.P    

Valle  del  Cauca     El  Dovio     Municipio  El  Dovio    

Fuente:  Estudio  Sectorial  del  Servicio  Público  de  Aseo  2010  Superintendencia  de  Servicios  Públicos    Domiciliarios  (SSPD).    

 

2.1.2 Participación  de  grupos  económicos  a  nivel  nacional    De  acuerdo  con  un  estudio  que  adelantó  Econometría  para  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  publicado  en  el  año  2008,  es  posible  identificar  11  grupos  económicos  mayores  en  la  prestación  del  servicio  público  de  aseo  en  el  país,  los  cuales  se  relacionan  en  la  Tabla  que  se  presenta  a  continuación.      Una  característica  relevante  de  estos  grupos  económicos,  es  que  en  la  mayoría  de  los  casos,  las  empresas  asociadas  a  estos  grupos  operan  en  mercados  geográficos  determinados.  Las  empresas  del  denominado  Grupo  1  prestan  sus  servicios  principalmente  en  municipios  del  departamento  de  Antioquia   (Valle  de  Aburrá),  así   como  en  algunos  municipios  de   la  Costa  Atlántica  (Valledupar,  Sincelejo  y  Soledad),  mientras  que  las  empresas  del  Grupo  2  proveen  el   servicio  público  de  aseo  especialmente  en  municipios  del  Valle  del  Cauca.  Las  empresas  del  Grupo  3  prestan  el  servicio  de  aseo  en  los  municipios  de  Manizales,  Chichiná,  Los  Patios,  Pasto   y   Yopal.   Entre   tanto,   las   empresas   del   Grupo   4   se   concentran   en   municipios   de  Antioquia  (Golfo  de  Urabá).  Por  último,  las  empresas  del  Grupo  6  adelantan  sus  actividades  en   el   departamento   de   Santander,   algunas   de   ellas   en   el   Área   Metropolitana   de  Bucaramanga  (Econometría,  2008  Pág.  51  a  56).    

Tabla  12  Principales  grupos  económicos  y  sus  correspondientes  empresas  del  servicio  público  de  aseo  

 GRUPO   NOMBRE  EMPRESA  DE  ASEO  

GRUPO  1  

INTERASEO  DEL  SUR  S.A.  E.S.P.    

EMPRESA  DE  ASEO  SABANETA  S.A.  E.S.P.    EMPRESA  DE  ASEO  DE  COPACABANA  S.A.  E.S.P.    

ASEO  SIDERENSE  S.A.  E.S.P.    

EMPRESA  DE  DESECHOS  ESPECIALES  S.A.  E.S.P.    INTERASEO  S.A.  E.S.P    

OPERADORES  DE  SERVICIOS  DE  LA  SIERRA  S.A.  E.S.P    ASEO  SINCELEJO  LIMPIO  S.A.  E.S.P.    

EMPRESA  DE  SERVICIO  DE  ASEO  DE  VALLEDUPAR  S.A.  E.S.P    

ASEO  DEL  NORTE  S.A.  E.S.P.  

  46  

ASEO  TÉCNICO  DE  LA  SABANA  S.A.  E.S.P.  INTERASEO  DE  LA  FRONTERA  S.A.  E.S.P  

ASEO  ESPECIAL  SOLEDAD  S.A.  E.S.P.  ATESA  DE  OCCIDENTE  S.A.  E.S.P.  

SOCIEDAD  DE  ASEO  DE  BELLO  S.A.  E.S.P.  

ASEO  CALDAS  EMPRESA  DE  SERVICIOS  PÚBLICOS  S.A.    SERVIASEO  ITAGUI  S.A.  E.S.P.  

EMPRESA  DE  ASEO  PUBLICO  DE  GIRARDOTA  S.A.  E.S.P.    EMPRESA  DE  ASEO  RIOGRANDE  S.A.  E.S.P.    

GRUPO  2  

PROACTIVA  ORIENTE  S.A.  E.S.P.    TULUEÑA  DE  ASEO  S.A.  E.S.P.    

PROACTIVA  DOÑA  JUANA  E.S.P.  S.A.    

BUGUEÑA  DE  ASEO  S.A.  E.S.P.    PALMIRANA  DE  ASEO  S.A.  E.S.P.    

ASEO  PRADERA  S.A.  E.S.P.    PROACTIVA  DE  SERVICIOS  S.A.  E.S.P.    

ASEO  EL  CERRITO  S.A.  E.S.P.    

GRUPO  3  

EMPRESA  METROPOLITANA  DE  ASEO  S.A.  E.S.P.    ASEO  URBANO  DE  LOS  PATIOS  S.A.  E.S.P.    

EMPRESA  METROPOLITANA  DE  ASEO  DE  CHINCHINÁ  S.A.  E.S.P.    EMPRESA  METROPOLITANA  DE  ASEO  DE  OCCIDENTE  S.A.  E.S.P.    

ASEO  URBANO  S.A.  E.S.P.    EMPRESA  METROPOLITANA  DE  ASEO  DE  PASTO  S.A.  E.S.P.    

GRUPO  4  

URABÁ  LIMPIO  S.A.  E.S.P    

CARASEO  S.A.  E.S.P.  TURBO  LIMPIO  S.A.  E.S.P    

ABORGÁNICOS  S.A.  E.S.P    

GRUPO  5  MPRESA  MULTIPROPÓSITO  DE  CALARCA  S.A.  E.S.P.    

EMPRESAS  PUBLICAS  DE  CALARCA    

AGUAS  DE  LA  GUAJIRA  S.A.  E.S.P.  

GRUPO  6  

CARA  LIMPIA  S.A.  E.S.P.    

METROASEO  S.A.  E.S.P    CONSTRUVICOL  S..A  

REDIBA  S.A.  E.S.P    

GRUPO  7  

EMPRESA  DE  SERVICIOS  PÚBLICOS  DE  BARBOSA  S.A.  E.S.P.    

PARQUES  NUEVA  MONTERÍA  S.A.  E.S.P.    SERVICIOS  GENERALES  EMPRESA  DE  SERVICIOS  PÚBLICOS  DE  CARÁCTER  PRIVADO  S.A.  E.S.P.    

GRUPO  8  ETAC  SA  

SERVICIOS  AMBIENTALES  S.A.  E.S.P.    

TECNOAMBIENTALES  S.A.  E.S.P.    

GRUPO  9  INVERSIONES  Y  CONSTRUCCIONES  EL  TESORO  LIMITADA    

EMPRESA  ECOLÓGICA  DE  SERVICIOS  PÚBLICOS  LOS  PIJAOS  S.A.  E.S.P.    EMPRESA  REGIONAL  DE  ASEO  S.A.  E.S.P.    

GRUPO  10   ECOCAPITAL  INTERNACIONAL  S.A.  ESP    

  47  

CONSORCIO  ASEO  CAPITAL  EMPRESA  DE  CARÁCTER  PRIVADO    

GRUPO  11  EVAS  ENVIAMBIENTALES  S.A.  E.S.P  

ENVIASEO  E.S.P.    EMPRESAS  PÚBLICAS  SANTA  FE  DE  ANTIOQUIA  S.A.  E.S.P.    

Fuente:  Econometría  (2008)  Pág.  51  a  56        

2.2 Caracterización  de  la  Demanda    

2.2.1 Cobertura    

La  prestación  del  servicio  de  aseo  ha  tenido  un  crecimiento  en  el  nivel  de  cobertura  durante  los   últimos   años.  De   acuerdo   con   la   información  de   los   Censos   de  población  del  DANE,   la  cobertura  de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  se  incrementó  significativamente  en   el   período   1993   -­‐   200524.   El  Gráfico   siguiente   presenta   la   evolución   de   esta   cobertura,  considerando   el   tamaño   de   los   municipios.   Las   ciudades   más   pequeñas   enfrentan   los  mayores   problemas   de   cobertura,   teniendo   en   cuenta   la   dificultad   de   atrar   empresas  especializadas  en  la  provisión  del  servicio.  

 

Gráfica  9  Evolución  cobertura  del  servicio  de  aseo  en  las  áreas  urbanas  por  número  de  habitantes  1993-­‐2005  

 

 

Fuente:  DNP  (2008)  Documento  Conpes  No.  3530  Lineamientos  y  estrategias  para    fortalecer  el  servicio  público  de  aseo  en  el  marco  de  la  gestión  integral  de  residuos  sólidos  

 Entre   tanto,   para   el   total   nacional   se   estima   que   al   cobertura   de   recolección   de   residuos  sólidos  ascendía  a  82.7%  en  el  año  1993,  mientras  que  para  el  año  2005  aumentó  a  94.6%.  

                                                                                                                         24  La  pregunta  que  se  ha  formulado  en  el  cuestionario  de  los  Censos  de  población  hace  referencia  a  si  se  cuenta  con  el  servicio  de  recolección  de  basuras  por  parte  de  un  prestador.  

64%   65%   68%  

83%  91%  

86%  82%  

86%  

95%   98%  

0%  

20%  

40%  

60%  

80%  

100%  

0-­‐10,000   10,001-­‐50,000   50,001-­‐100,000   100,001-­‐500,000   >500,000  

1993   2005  

  48  

 

2.2.2 Tarifas    

Entre   tanto,   las   tarifas   del   servicio   de   aseo   aumentaron   considerablemente   como  consecuencia  de  la  implementación  del  nuevo  esquema  normativo  y  regulatorio  aplicable  a  los  servicios  públicos  domiciliarios  25.      El  incremento  en  las  tarifas  del  servicio  se  produjo  principalmente  debido  a  que  la  adopción  de   la   primera   metodología   tarifaria   implicó   unos   costos   de   referencia   superiores   a   los  aplicados  hasta  ese  momento,  por   lo  que  se  generó  un  periodo  de  transición  tarifaria  para  aumentar   las   tarifas   gradualmente,   período   que   finalizaba   en   diciembre   de   2001   y   se  extendió  hasta  diciembre  de  200526.   En   efecto,   con   anterioridad   a   la   expedición  de   la   Ley  142  de  1994   la  prestación  del  servicio  de  aseo  se  caracterizaba  por  tener  bajos  estándares  de  calidad,  un  bajo  cumplimiento  de  la  normatividad  ambiental  y  un  rezago  en  la  adopción  de   tecnologías   adecuadas,   tanto  en   relación   con   los   vehículos  de   recolección   como  con   la  disposición   final   de   residuos,   lo   que   se   expresaba   en   unas   tarifas   que   no   reflejaban   una  apropiada  operación  del  servicio  (CRA,  2007  Pág.79).    La  siguiente  Tabla  muestra  la  variación  promedio  anual  de  las  tarifas  para  las  4  ciudades  más  grandes   del   país   (Bogotá,  Medellín,   Barranquilla   y   Cali)   en   durante   el   período   1997-­‐2003  para  los  usuarios  residenciales.  Debe  recordarse  que  de  acuerdo  con  el  régimen  de  subsidios  y   contribuciones,   la   tarifa   del   estrato   4   corresponde   al   valor   que   cubre   exactamente   los  costos   de   prestación   del   servicio,   por   lo   que   no   está   afectada   por   subsidios   ni  contribuciones.  Entre  tanto,  los  usuarios  residenciales  de  menores  ingresos  reciben  subsidio  (estratos  1,   2   y  3),  mientras  que   los  usuarios   residenciales  de  estratos  5   y  6,   así   como   los  usuarios  clasificados  como  pequeños  y  grandes  productores  pagan  una  contribución  por  el  servicio.    Como  se  observa  los  mayores  incrementos  se  dieron  para  los  estratos  1  al  3,  considerando  el  desmonte  de  los  denominados  “subsidios  extralegales”  para  alcanzar  los  topes  máximos  de  subsidios  fijados  por  la  Ley.    

 Tabla  13  Variación  anual  de  la  tarifa  promedio  del  servicio  de  aseo  (Bogotá,  Medellín,  

Barranquilla  y  Cali)  1997-­‐2003  Estrato     1997   1998   1999   2000   2001   2002   2003  

1   7.23%   38.88%   14.41%   46.71%   9.02%   11.63%   34.66%  

2   7.17%   22.40%   -­‐3.46%   19.33%   4.02%   5.03%   34.65%  

3   7.18%   27.75%   -­‐14.08%   7.22%   1.66%   -­‐0.68%   45.10%  

                                                                                                                         25  La   primera   metodología   tarifaria   expedida   mediante   las   Resoluciones   CRA   No.   19   de   1996   y   15   de   1997,  recogidas   en   la   Resolución   CRA  No.   151   de   2001,   establecieron   los   costos   de   prestación   del   servicio   para   los  componentes  de  recolección  y  transporte,  disposición  final  y  barrido  y  limpieza.  26  El  primer  período  de  transición  se  generó  por  medio  de   la  Ley  286  de  1996,  mientras  que  con   la  Ley  632  de  2000  se  amplió  dicho  período.  

  49  

4   7.18%   51.51%   -­‐17.24%   -­‐0.01%   -­‐1.58%   -­‐13.80%   38.25%  

5   7.16%   12.90%   -­‐18.90%   -­‐0.23%   -­‐1.37%   -­‐5.63%   34.54%  

6   7.66%   1.89%   -­‐20.89%   -­‐3.13%   -­‐2.07%   -­‐12.29%   32.32%  

Fuente  Domínguez,  T.  Carolina  y  Uribe,  B.  Eduardo  (2005).  Evolución  del  servicio    de  aseo  domiciliario  durante  la  última  década.    

   

La  Gráfica  siguiente  muestra  la  evolución  de  la  tarifa  promedio  para  un  grupo  de  empresas  del   servicio   de   aseo   que   atienden   los  mercados   de  mayor   tamaño.   Como   se   evidencia,   la  metodología  tarifaria  vigente,  la  cual  fue  de  obligatoria  implementación  a  partir  del  mes  de  enero  de  2007,   implicó  una   reducción  de   la   tarifa,   lo   cual   se  explica  principalmente  por   la  incorporación  de  la  medición  de  los  residuos  en  los  sitios  de  disposición  final  e  intermedios,  con  el  fin  de  calcular  la  producción  de  residuos  por  suscriptor,  en  lugar  de  la  utilización  de  un  parámetro  fijo  de  consumo  (120  Kilogramos  por  suscriptor-­‐mes).      

 Gráfica  10  Evolución  de  la  tarifa  (con  subsidios  y  contribuciones)  por  estrato  residencial    

2006-­‐2009  (Tarifa  media  –  pesos  constantes  de  2012)    

   

Fuente  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (2010a).  Estudio  sectorial  de    aseo  2006-­‐2009.    

2.2.3 Producción  de  residuos    

Con  anterioridad  a   la  expedición  de  la  primera  metodología  tarifaria  el  país  no  disponía  de  información   confiable   de   la   producción   de   residuos   sólidos   por   suscriptor,   por   lo   que   se  estableció   un   parámetro   fijo   de   medición   de   residuos   para   los   usuarios   residenciales   no  aforados  de  120  kg./suscriptor-­‐mes27.  Sin  embargo,  un  estudio  desarrollado  por   la  época28                                                                                                                            27  A   este   valor   se   aplicaba  un   factor  de  producción  de   residuos  de  1  para   los  usuarios  de  estratos  1,   2,   3   y   4,  mientras  que  para  los  usuarios  de  estratos  5  y  6  el  factor  de  producción  era  1.48  y  1.66  respectivamente.  28  Estudio  realizado  por  Pablo  Ramos  para  la  empresa  EMSIRVA  que  prestaba  el  servicio  de  aseo  en  Cali.  

2006   2007   2008   2009  

Estrato  1   7,244     6,653     6,911     6,694    

Estrato  2   8,490     7,695     8,946     8,513    

Estrato  3   9,686     9,591     9,991     10,671    

Estrato  4   10,956     10,867     11,112     11,064    

Estrato5   20,731     17,864     18,607     18,551    

Estrato  6   24,186     22,941     25,177     25,302    

 -­‐    

 5,000    

 10,000    

 15,000    

 20,000    

 25,000    

 30,000    

  50  

evidenció   que   la   producción   de   residuos   sólidos   por   habitante/día   se   incrementaba   de  acuerdo   con   el   estrato   socioeconómico,   teniendo   en   cuenta   que   a  mayor   estrato,  mayor  ingreso   por   habitante,   y   por   ende,   un   mayor   consumo,   por   lo   que   se   generan   mayores  residuos  sólidos  con  mayores  niveles  de  ingreso29  (CRA,  2006,  Pág.  124).      Posteriormente,   según   información  analizada  por   la  SSPD  en  el  año  2002  con  base  en  una  muestra  de  20  prestadores,  en  el  país  se  generaban  cerca  de  27.500  toneladas  de  residuos  al  día,  de  las  cuales  el  40%  de  estos  correspondían  a  las  4  grandes  ciudades  (Bogotá,  Medellín,  Cali  y  Barranquilla).  Según  esta  información,  la  producción  de  residuos  por  habitante/día  era  de   0,6   Kg.,   la   cual   fluctuaba   entre   0.3   y   0.9   Kg.,   dependiendo   de   las   características  socioeconómicas  y  el  tamaño  de  la  población  (Arrieta,  2008  Pág.  176).      Luego,   y   en   el   marco   de   los   estudios   previos   para   el   diseño   de   la   segunda   metodología  tarifaria,   información   recopilada   de   prestadores   del   servicio   de   aseo   en   20   mercados  permitió   concluir   que   el   parámetro   fijo   de   medición   de   residuos   se   encontraba  sobreestimado,   y   que   en   promedio   la   producción   de   residuos   por   suscriptor   residencial  correspondía  a  62.2  kg./suscriptor-­‐mes  (CRA,  2007  Pág.  88).  Como  consecuencia,  a  partir  de  la  segunda  metodología  tarifaria  se  estableció  una  aproximación  a   la  medición  de  residuos  sólidos   y   se   determinaron   unos   factores   de   producción   para   usuarios   residenciales   (por  estrato)   y   para   pequeños   y   grandes   productores   de   residuos   sólidos   (usuarios   no  residenciales).    Desafortunadamente  en  el  país  no  se  ha  desarrollado  un  estudio  que  analice  el  efecto  de  las  variaciones   de   las   tarifas   sobre   la   demanda   del   servicio   de   recolección   y   transporte   de  residuos   (elasticidad).   Sin   embargo,   la   literatura   empírica   a   nivel   internacional   ha  evidenciado  que   la  elasticidad  de   la   recolección  de   residuos   con   respecto  al   propio  precio  tiende  a  ser  negativa  e   inelástica,  con  valores  que  fluctúan  entre   -­‐0.03  y   -­‐0.26   (Linderhorf,  et.  al.,  2003  Pág.  360-­‐361)30.  En  consecuencia,  una  variación  en  el  precio  de  la  actividad  de  recolección   tiene   un   efecto   muy   pequeño   en   la   reducción   de   producción   de   residuos.  Adicionalmente,   también   se   evidencia   una   respuesta   muy   pequeña   de   la   producción   de  residuos  ante  cambios  en  el  ingreso  de  los  individuos  (inferior  a  1).    Si   bien   no   se   han   desarrollado   estudios   sobre   la   elasticidad   precio   del   servicio   de  recolección,   a   partir   de   la   adopción   de   la   metodología   tarifaria   vigente   ha   sido   posible  recopilar   información   sobre   la   producción   de   residuos   por   suscriptor.   Al   considerar   la  información   sobre   la   producción   de   residuos   por   suscriptor-­‐mes   para   el   Estrato   4   se  evidencia  que  en  general   la  producción  promedio  de  residuos  por  suscriptor  no  ha  variado  sustancialmente  en  años   recientes,  variando  entre  0.060  y  0.067   toneladas  por   suscriptor-­‐mes  (equivalente  a  60-­‐67  Kg./suscriptor-­‐mes)  (Ver  Gráfica  11).    

                                                                                                                         29  No  obstante,  también  se  menciona  que  esta  tendencia  puede  verse  afectada  por  otra  situación  asociada  con  el  estrato  socioeconómico,  y  es  que  el  número  de  personas  por  suscriptor  residencial  se  reduce  a  mayor  estrato.  En  Colombia  se  ha  demostrado  que  las  familias  de  menores  ingresos,  es  decir,  de  estrato  bajo  tienen  mayor  número  de  personas  por  hogar  y  a  su  vez  mayores  hogares  por  vivienda.  30  Este  artículo  presenta  un  resumen  de  los  principales  resultados  empíricos  de  los  efectos  de  las  variaciones  de  los   precios   sobre   el   consumo   de   la   actividad   de   recolección   y   transporte   de   residuos.   La  mayor   parte   de   los  estudios  empíricos  se  ha  desarrollado  con  base  en  información  de  precio  por  unidad  de  residuos  recolectada,  por  ej.  caneca  (volumen),  más  allá  de  un  precio  por  unidad  de  peso.  

  51  

No  obsante,   esta   información  muestra  el   carácter  estacional  de   la  producción  de   residuos  sólidos.  Durante   los  últimos  meses  del  año   la  producción  de  residuos  se   incrementa  como  resultado  de  los  mayores  niveles  de  consumo  (Ver  Gráfica  12)31.      

Gráfica  11  Evolución  de  la  producción  de  residuos  sólidos  por  suscriptor    Estrato  4  (toneladas/suscriptor/mes)  2007-­‐2010    

 

 Fuente  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (2010a).  Estudio    sectorial  de  aseo  2006-­‐2009.  

   

Gráfica  12  Evolución  de  la  producción  de  residuos  sólidos  por  suscriptor    Estrato  4  (toneladas/suscriptor/mes)  2010  

 

   Fuente:  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (2010a).  Estudio    sectorial  de  aseo  2006-­‐2009.        

En  cuanto  a  la  demanda  total  del  servicio  (toneladas  mensuales  recolectadas  para  todos  los  usuarios)  una  muestra  de  215  prestadores  para   los  años  2007  y  2009  permite  concluir  que  en  términos  generales   la  demanda  se   incrementó  cerca  de  un  3%  para  este  último  año  en  comparación  con  el  año  2007.    

                                                                                                                         31  Para  el  cálculo  de  las  toneladas  presentadas  para  recolección  por  suscriptor  (TDi  )se  utiliza  el  promedio  móvil  de  los  últimos  cuatro  meses,  con  el  fin  de  evitar  una  alta  variabilidad  en  los  resultados  de  los  pesajes.  

0.040  

0.045  

0.050  

0.055  

0.060  

0.065  

0.070  

0.075  

0.080  

2007   2008   2009   2010  

0.040  

0.045  

0.050  

0.055  

0.060  

0.065  

0.070  

0.075  

0.080  

Ene   Feb   Mar   Abril   May   Jun   Jul   Ago   Sep   Oct   Nov   Dic  

  52  

Sin  embargo,  se  observa  una  menor  demanda  para  algunos  rangos  de  suscriptores,  así  como  para   la  demanda  que  enfrentan   las  empresas  organizadas  con  capital  mixto.  Esta  situación  se  explica  en  parte  por   la  política  de  regionalización  de  rellenos  sanitarios  y  el  auge  de   las  plantas  de  aprovechamiento,  lo  cual  ha  generado  que  la  cantidad  de  residuos  producidos  se  disminuya   y   se   contribuye   a   un   desarrollo   sostenible   del   manejo   de   los   residuos   (SSPD,  2010a  Pág.  38).  

 

Tabla  14  Demanda  del  servicio  (toneladas  recolectadas  por  mes)  2007  y  2009    

Rango  de  suscriptores    Año  2007     Año  2009    

Mixta     Privada   Pública     Mixta     Privada   Pública    

<2,500     184   218   5,910   156   203   6,645  

2,501  –  25,000     1,535   3,690   16,474   1,224   3,642   18,798  

25,001  –  400,000     1600   48,271   16,433   1,450   52,671   17,366  

>400,000         112,189   88,342       114,343   86,307  

Total     3,319   164,368   127,159   2,830   170,859   129,116  Fuente:  Estudio  Sectorial  de  Aseo  2006-­‐2009,  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD).    

 

     

  53  

3 CADENA  DE  VALOR  DE  LA  PRESTACIÓN  DEL  SERVICIO  PÚBLICO  DE  ASEO      

3.1 Caracteristicas  económicas    

El  servicio  público  de  aseo  tiene  unas  características  particulares  que  implican  que  el  Estado  debe  suministrarlo  cuando  no  existen  agentes  privados  interesados  en  hacerlo,  teniendo  en  cuenta  que  el  costo  de  su  no  provisión  es  muy  alto  (Domínguez  y  Uribe,  2005  Pág.  6).  La  no  provisión   o   inadecuada   provisión   del   servicio   de   aseo   puede   generar   impactos   negativos  desde  el  punto  de  vista  ambiental  y  paisajístico,  llevando  incluso  al  surgimiento  de  agentes  contaminantes  con  impactos  importantes  sobre  la  salud  de  la  población  en  general.  

Teniendo   en   cuenta   las   diferentes   actividades   que   componen   el   servicio   público   de   aseo,  resulta   conveniente   analizar   las   características   de   cada   una   de   ellas   con   el   propósito   de  concluir  sobre  su  estructura  de  mercado.  A  continuación  se  presenta  una  descripción  de  las  actividades  más  relevantes  asociadas  a  este  servicio.  

 

3.1.1 Recolección  y  transporte    

La  actividad  de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  exhibe  una  estructura  de  costos  similar  a  otras  industrias  de  servicios  públicos  que  se  proveen  por  medio  de  redes,  como  es  el   caso   de   la   distribución   de   gas,   televisión   y   electricidad,   dado   que   el   costo  marginal   de  recolectar  los  residuos  de  un  usuario  es  bajo  cuando  el  vehículo  de  recolección  está  enfrente  de   este   usuario,   asumiendo   que   este   vehículo   tiene   capacidad   para   transportar   dichos  residuos  (OECD,  2000  Pág.  25).  

En  efecto,  la  actividad  de  recolección  y  transporte  de  residuos  se  caracteriza  por  evidenciar  economías  de  alcance  o  densidad32,  por  lo  que  resulta  más  eficiente  que  un  único  operador  recoja  los  residuos  de  dos  usuarios  contiguos  que  están  en  una  misma  vía,  a  que  cada  uno  de  estos  usuarios  sea  atendido  por  un  operador  diferente  (Domínguez  y  Uribe,  2005  Pág.  6  y  7).  No  obstante,  dada  la  presencia  de  costos  hundidos  relativamente  bajos  en  la  recolección  de  residuos  y  el   tamaño  de   los  mercados,  es  posible  evidenciar   la  presencia  de  más  de  un  operador  en  un  mismo  mercado33.    

Entre  tanto,  si  bien  la  recolección  y  transporte  de  residuos  exhibe  la  presencia  de  economías  de   escala34,   éstas   son   limitadas   y   están   directamente   relacionadas   con   la   escala   mínima  

                                                                                                                         32  Las   economías   de   alcance   surgen   cuando   es  menos   costoso   producir   dos   niveles   de   producto   o   servicio   de  manera   conjunta,   que   producir   esos   mismos   niveles   de   producto   o   servicio   de   manera   separada.   Estas  economías   se   originan   principalmente   por   las   indivisibilidades   de   los   equipos   y   facilidades   de   producción,  considerando  que  estos   insumos  no   sean  altamente  especializados,  de  modo  que  puedan   ser  empleados  para  producir  más  de  un  bien  (Church  y  Ware,  2000  Pág.  58).  33  Esta  actividad  exhibe  costos  hundidos  bajos  en  la  medida  en  la  que  no  existen  requisitos  altos  para  ejercer  la  actividad  en  términos  de  tecnología,  permisos  ó  conocimientos.  Las   inversiones  más  costosas  para  ejercer  esta  actividad   están   asociadas   a   la   adquisición   y   alistamiento   de   los   vehículos   de   recolección,   para   los   cuales   en  muchos  casos  existen  mercados  de  vehículos  usados  (OECD,  2000  Pág.  8).  34    Las  economías  de  escala  surgen  en  la  medida  en  la  que  el  costo  medio  de  producir  un  bien  ó  servicio  se  reduce  a  medida   que   aumenta   la   producción   de   ese   bien   o   servicio.   La   existencia   de   economías   de   escala   implica   la  presencia   de   rendimientos   crecientes   de   producción  desde   el   punto  de   vista   de   la   tecnología   (Church   y  Ware  2000,  Pág.  54).  

  54  

eficiente  de   los   vehículos  de   recolección   (tamaño   fijo  de   los   vehículos)35,   como   tecnología  característica.   Adicionalmente,   estas   economías   pueden   explicarse   debido   a   la  especialización   y   división   del   trabajo,   que   permiten   mayores   niveles   de   productividad   a  mayores  escalas  (SSPD,  2011c  Pág.  20).  

Algunos   estudios   revelan   que   existen   economías   de   escala   en   la   recolección   de   residuos  asociada   al   uso   de   camiones   de   recolección   en   ciudades   de   hasta   50.000   habitantes.   Sin  embargo,   para   ciudades   más   grandes,   los   costos   aumentan   proporcionalmente   con   el  número  de  habitantes  (OECD,  2000  Pag.  25).    

En   Colombia,   la   evidencia   empírica   ha   permitido   confirmar   la   presencia   de   economías   de  escala.   Un   estudio   afirma   que   la   escala  mínima   eficiente   se   encuentra   entre   los   10.000   y  40.000  usuarios  (Domínguez  y  Uribe,  2005  Pág.  7)36.  Otro  estudio  más  reciente   indica  que,  tal   y   como   sugiere   la   teoría   microeconómica,   los   costos   medios   de   la   recolección   y  transporte   de   residuos   sólidos   en   el   país   tienen   forma   de   U   en   relación   con   la   escala   de  producción,  de  modo  que  estos  costos  decrecen  hasta  alcanzar  la  escala  mínima  eficiente,  a  partir   de   la   cual   empiezan   a   incrementarse   debido   al   agotamiento   de   las   economías   de  escala.  En  este  estudio  realizado  por  la  SSPD  se  afirma  lo  siguiente  (SSPD,  2011c  Pág.  35):    

“(…)   los  prestadores  de  servicio  de  Aseo  en   los  pequeños  y  medianos  municipios  se  encuentran  por  encima  del  punto  mínimo  de  eficiencia  (donde  los  costos  medios  son  los   mínimos),   de   ahí   que   programas   o   políticas   que   incentiven   procesos   de  regionalización   en   la   prestación   de   este   servicio   en   el   país,   podrían   generar   un  ahorro  en  costos  para  éste,  derivado  de  un  incremento  en  el  tamaño  en  la  escala  de  producción.”  

De   otra   parte,   es   importante   considerar   que   la   actividad   de   recolección   y   transporte   de  residuos  sólidos  de  grandes  productores  no  presenta  economías  de  densidad,  en  la  medida  en  la  que  en  muchos  casos  el  volumen  de  residuos  presentados  por  un  usuario  es  suficiente  para   llenar   la   capacidad   de   un   vehículo   de   recolección   y/o   el   tipo   de   residuos   generados  requiere  un  tratamiento  especial,  por   lo  que  esta  actividad  tiende  a  facilitar  estructuras  de  mercado  en  competencia  (OECD,  2000  Pág.  25).  

Por  último,  debe  señalarse  que  este  componente  exhibe  externalidades  positivas37  debido  a  que   la   recolección   de   residuos   sólidos   que   se   efectúa   en   las   vías   genera   beneficios   en  términos   ambientales   y   paisajísticos   para   aquellas   personas   que   transitan   las   vías   y   en  general  para  la  población  que  habita  cerca  de  ellas  (Domínguez  y  Uribe,  2005  Pág.  6).  

La   principal   consecuencia   de   la   presencia   de   externalidades   positivas   es   que   el   nivel   de  demanda  privada  por  un  bien  o  servicio  es  inferior  al  nivel  de  demanda  eficiente  para  toda  la  sociedad.  Por  tanto,  un  usuario  tendrá  una  demanda  del  servicio  de  recolección  y  transporte  de   residuos   inferior   a   la   que   beneficia   a   la   sociedad,   debido   a   que   este   usuario   percibe  únicamente   el   beneficio   privado   de   la   recolección   de   residuos   frente   a   su   predio.   Como  consecuencia,   en   algunos   casos   este   usuario   podría   no   estar   dispuesto   a   pagar   todos   los  

                                                                                                                         35  La   escala   mínima   eficiente   se   define   como   aquel   nivel   de   producción   en   el   cual   los   costos   medios   de  producción  se  minimizan  y  las  economías  de  escala  se  agotan  (Church  y  Ware,  2000  Pág.  54).  36  Se  refiere  al  documento  elaborado  por  Angel  Turk,  Enrique,  “Condiciones  generales  para  la  determinación  de  motivos   que   justifiquen   la   declaratoria   de   las   Áreas   de   Servicio   Exclusivo”.   Consultoría   para   la   Comisión   de  Regulación  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  CRA,  2003.  37  Las   externalidades   positivas   se   generan   cuando   las   acciones   de   un   agente   aumentan   el   bienestar   de   otros  agentes  de  la  economía.  De  este  modo,  el  beneficio  social  que  se  tiene  de  la  acción  del  agente  es  mayor  que  el  beneficio  privado  que  percibe  este  agente  por  realizar  esta  acción.  

  55  

costos   asociados   a   la   recolección   y   transporte   de   residuos   sólidos,   dando   lugar   al  surgimiento  del  problema  del  polizón  (free-­‐rider).  

   

3.1.2 Barrido  y  limpieza    

La   actividad   de   barrido   y   limpieza   de   vías   y   áreas   públicas   tiene   características   de   “bien  público  puro”,  dado  que  se  constituye  en  un  bien  no  rival  y  que  no  permite  la  exclusión  de  terceros.  En  efecto  es  un  bien  no  rival  porque  el  consumo  del  servicio  de  barrido  y  limpieza  de   una   vía   por   un   usuario   no   impide   el   consumo   de   este   servicio   por   otro   usuario  (Domínguez  y  Uribe,  2005  Pág.  7).  Además,  excluir  a  terceros  del  consumo  de  este  servicio  es  altamente  costoso,  por  lo  que  una  vez  se  presta  este  servicio  en  una  determinada  vía  se  beneficia  a  todos  los  usuarios  que  transitan  por  ella.    

Una  consecuencia  de   las  características  de  no  rivalidad  y  no  exclusión  de  esta  actividad  es  que   no   siempre   es   posible   garantizar   que   agentes   privados   se   encuentren   dispuestos   a  proveer  este  servicio,  y  por  ello  se  justifica  la  intervención  del  Estado.  

Respecto   a   la   presencia   de   economías   de   densidad,   se   observa   que   al   igual   que   con   la  actividad  de  recolección  y  transporte  resulta  más  eficiente  que  un  único  operador  realice  el  barrido  y  la  limpieza  de  una  vía  a  que  dos  operadores  estén  operando  en  ésta.  Entre  tanto,  debido  a  que  la  mano  de  obra  representa  una  alta  proporción  de  los  costos  de  la  actividad,  hay   baja   presencia   de   costos   hundidos   y   la   escala   mínima   eficiente   de   producción   es  pequeña,   por   lo   que   las   economías   de   escala   en   este   caso   son  bajas   (Domínguez   y  Uribe,  2005  Pág.7).    

 

3.1.3 Disposición  final    

La   principal   característica   de   la   actividad   de   disposición   final   es   la   presencia   de   costos  hundidos   altos   asociados   a   la   inversiones   necesarias   para   el   establecimiento,   operación,  clausura  y  post-­‐clausura  de  los  sitios  de  disposición  final,  lo  cual  genera  barreras  a  la  entrada  que   otorgan   un   carácter   de   monopolio   natural   a   la   actividad   (Domínguez   y   Uribe   ,   2005  Pág.7).   Adicionalmente,   la   existencia   de   costos   hundidos   altos   genera   importantes  economías  de  escala,  las  cuales  se  pueden  explotar  una  vez  se  han  asumido  las  inversiones  para  dar  apertura  al  sitio.  

Las  economías  de  escala  de   la   actividad  de  disposición   final   surgen  de   la   infraestructura   y  equipos  utilizados.  En  general  la  tecnología  más  utilizada  para  estos  sitios  corresponde  a  los  rellenos  sanitarios,  lugares  en  los  cuales  se  acumulan  y  compactan  los  residuos  sólidos.  

Por  otra  parte,   debe  mencionarse  que  una   vez   los   residuos   sólidos  han   sido   recogidos,   es  costoso  transportar  dichos  residuos  por  otros  medios  más  allá  de  la  utilización  de  camiones  de  recolección  de  gran  tamaño.  A  su  vez,  los  mercados  geográficos  en  los  cuales  es  posible  ubicar   sitios   de   disposición   final   es   de   alguna   manera   limitado,   dados   los   requisitos  ambientales  y  técnicos  exigidos,  por  lo  que  resulta  costoso  obtener  los  permisos  necesarios  para   abrir   nuevos   sitios   de   disposición   final.   Esta   situación   refuerza   la   presencia   de  economías  de  escala  de  esta  actividad,  y  por  ende  se  incrementan  las  barreras  a  la  entrada  limitando  la  competencia  entre  operadores  (OECD,  2000  Pág.  26).  

  56  

Como  consecuencia  de   lo  anterior,   la  regionalización  de  los  sitios  de  disposición  final  suele  constituirse   en   una   política   sectorial   en   la   mayoría   de   economías,   particularmente   en  aquellos   casos   en   los   que   existen   varios  municipios   ó   localidades   con   un   bajo   número   de  usuarios   que   no   disponen   de   los   recursos   necesarios   para   cubrir   los   costos   asociados   al  cumplimiento   de   los   estándares   ambientales,   sanitarios   y   técnicos   requeridos   para   contar  con  un  sitio  de  disposición  final  independiente  (Domínguez  y  Uribe,  2005  Pág.7).  

 

3.1.4 Aprovechamiento    

El   aprovechamiento   se   constituye   en   una   alternativa   de   disposición   final   de   los   residuos  sólidos,  la  cual  se  realiza  por  medio  de  las  actividades  de  reciclaje,  reutilización,  compostaje,  incineración  con   fines  de  generación  de  energía,   o  cualquier  otra  alternativa  que   implique  beneficios  sanitarios,  ambientales  y/o  económicos   (Domínguez  y  Uribe,  2005  Pág.  8).  Cada  una  de  estas  actividades  se  puede  llevar  a  cabo  mediante  diferentes  tecnologías,  por  lo  que  no  es  posible  realizar  una  caracterización  económica  única  del  aprovechamiento.  

 

3.2 Fallas  de  mercado    

La  libre  competencia  como  mecanismo  de  asignación  de  recursos  mediante  la  adopción  de  decisiones   descentralizadas,   tanto   de   productores   como   de   compradores,   ha   demostrado  sus  bondades  al  alcanzar  resultados  eficientes  respecto  a  la  producción  de  bienes  y  servicios  que   requiere   una   sociedad   al   menor   costo   posible.   En   mercados   perfectamente  competitivos  los  precios  reflejan  no  sólo  el  costo  social  de  producir  un  bien  o  servicio,  sino  también  el  valor  que  tiene  para  la  sociedad  (Mankiew,  2004  Pág.  7).      Si   bien   es   deseable   que   todos   los   mercados   funcionaran   bajo   los   principios   de   la   libre  competencia,   ha   sido   ampliamente   reconocido   por   la   literatura   económica   que   existen  varias  “fallas  de  mercado”  que  distorsionan  la  competencia  y  por  ende  no  permiten  alcanzar  resultados   eficientes.   Como   consecuencia,   los   Gobiernos   deben   entrar   a   corregir   dichos  fallas   buscando  mejorar   los   resultados   de   los  mercados  mediante   la   actividad   regulatoria.  Entre   los   denominadas   “fallas   de   mercado”   se   encuentran   el   poder   de   mercado38,   la  información  asimétrica39,   las  externalidades,   la  presencia  de  bienes  públicos  y   la  existencia  de  mercados  incompletos40.    En  el  mercado  del  servicio  público  de  aseo  se  evidencia  la  presencia  de  dichas  fallas.  Como  ha   sido   evidenciado   al   considerar   las   características   económicas   de   estas   actvidades,   es  posible  que  éstas   se  encuentres  en   la  mayoría  de   las   actividades  asociadas  a  este   servicio  (Botero,  2008.  Pág.2):    

                                                                                                                         38  Entendido  como  la  capacidad  de  un  agente  económico  ó  de  un  grupo  pequeños  de  agentes  que  pueden  influir  en  la  determinación  de  los  precios  de  mercado.    39  Se   refiere   a  una   situación  en   la   cual   un  ó   varios   agentes   se  encuentran  mejor   informados  que  otros,   y   esta  diferencia   de   información   puede   afectar   la   toma   de   decisiones   económicas,   y   por   tanto,   la   asignación   de  recursos.  40  Hace  referencia  a  aquellos  mercados  que  no  suministran  las  cantidades  deseadas  de  bienes  y  servicios  que  son  demandados  por  los  consumidores.  

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“El   caso   de   los   servicios   de   “disposición   de   residuos   sólidos”   es   particularmente  complejo,   porque   involucra   en   la   práctica   todos   los   fallos   descritos:   poder   de  mercado,  no  sólo  porque  es  posible  que  existan  economías  de  escala,  que  limiten  la  cantidad  de   oferentes   en  mercados   específicos,   sino   también  porque   los   esquemas  institucionales   de   desarrollo   del   sector   estuvieron   asociados   a   la   constitución   de  “monopolios  municipales”  que  aún   tienen  vigencia;   externalidades,  porque   la  mala  disposición  de  los  residuos  sólidos  de  un  agente  en  particular  genera  externalidades  negativas   claras   sobre   los   demás;   bienes   públicos,   porque   algunos   de   los  componentes  del  servicio,  como  el  barrido  y  limpieza  de  calles,  se  caracterizan  por  la  no-­‐   rivalidad   y   la   no-­‐exclusión;   asimetría   de   información,   en   la   forma   de   “riesgo  moral”,   porque   las   acciones   del   recolector   no   son   completamente   visibles   para   el  cliente;  y  mercados  incompletos,  porque  ha  sido  lento  el  desarrollo  de  los  mercados  de  reciclaje  y  no  hay  oferta  generalizada  de  disposición  final  de  los  residuos.”  

 En   consecuencia,   la   existencia  de   esquemas  de   libre   competencia  ó  de  monopolio  para   la  provisión  del  servicio  de  aseo,  dependerá  de  la  presencia  y  magnitud  de  estas  fallas.    La   Tabla   que   se   presenta   a   continuación   expone   un   resumen   de   las   principales  características  económicas  de   las  actividades  asociadas  a   la  prestación  del   servicio  público  de   aseo.   Como   se   mencionó   anteriormente,   en   el   servicio   público   de   aseo   existen  características  de  monopolio  natural  en  la  actividad  de  disposición  final  de  residuos  sólidos,  la  cual  se  realiza  generalmente  en  el  país  mediante  la  operación  de  rellenos  sanitarios.    En  las  otras  actividades  del  servicio  de  aseo,  si  bien  hay  presencia  de  economías  de  escala  y  de   alcance,   no   existen   las   condiciones   para   que   surja   un   monopolio   natural   en   sentido  estricto,   por   lo   que   la   competencia   entre   prestadores   es   posible,   como   es   el   caso   de   las  actividades   de   recolección   y   transporte   y   limpieza   de   vías   y   áreas   públicas,   teniendo   en  cuenta  el  tamaño  de   los  mercados.  Sin  embargo,  debe  recordarse  que  estas  actividades  se  caracterizan   por   la   presencia   de   bienes   públicos   y   externalidades   positivas,   por   lo   que   es  necesario   asegurar   la   determinación   de   unas   reglas   de   juego   claras   para   evitar   que   la  competencia  entre  prestadores   lleve  a   resultados  que  no  sean  eficientes  para   la   sociedad.  En   otras   palabras,   la   presencia   de   externalidades   positivas   y   características   de   bienes  públicos   limitan   el   nivel   de   competencia   en   el  mercado,   razón   por   la   cual   estas   “fallas   de  mercado”  impiden  un  resultado  eficiente  y  competitivo,  lo  que  obliga  al  Estado  a  regular  la  prestación  de  estas  actividades.    Si   el   Estado   no   ejerciera   regulación   sobre   la   actividad   de   recolección   y   transporte   de  residuos  sólidos,  el  usuario  podría  contratar  los  servicios  de  un  agente  privado  que  recogiera  sus  residuos,  sin  considerar  el  sitio  final  donde  estos  residuos  son  dispuestos.  De  este  modo  la  demanda  de  este  usuario  por  el   servicio  de  recolección  y   transporte  sería  menor  que   la  socialmente  deseable,  dado  que  el  usuario  no  percibe  directamente   los  beneficios  sociales  de  disponer  los  residuos  en  un  lugar  apropiado.  

De  manera  similar  ocurre  con  la  actividad  de  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas.  En  la  medida  que  no  es  posible  restringir  a  un  usuario  de  este  servicio  (no  excluible)  y  no  se  puede  limitar  la   demanda   de   esta   actividad   cuando   otro   usuario   la   está   demandando   (no   rival),   la  demanda  privada  por  este  servicio  es  inferior  a  la  eficiente  desde  el  punto  de  vista  social.  

 

 

 

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Tabla  15  Principales  características  económicas  de  las  actividades  del  servicio  de  aseo  

 

Actividades  del  servicio  público  de  aseo  

Características  Económicas  

Limpieza  de  vías  y  áreas  públicas  

Recolección  y  transporte  

Disposición  final  

Costos  hundidos   Bajos   Bajos   Altos  

Economías  de  densidad  (alcance)   Altas   Altas   Altas  

Economías  de  escala   Bajas  

Altas  pero  limitadas  por  el  tamaño  del  mercado  

Altas  

Estructura  de  mercado   Monopolio  /  Competencia  

Monopolio  /  Competencia  

Monopolio  Natural  

Externalidades  positivas   Sí   Sí   Sí  

Características  de  bien  público  puro   Sí   No   No  

Motivación  para  la  provisión  privada  

No   Sí   Sí  

  Fuente:  Elaboración  propia  

 

Por   tanto,   algunos   autores   han   señalado   que   las   oportunidades   para   la   denominada  “competencia  en  el  mercado”  en  la  prestación  del  servicio  de  aseo  dependen  del  tamaño  de  las  economías  de  densidad  (OECD,  2000  Pág.  7),  de  modo  que  si  éstas  son  importantes  habrá  poco   espacio   para   este   tipo   competencia.   Estas   economías   suelen   ser   importantes   en   la  recolección   de   residuos   de   origen   residencial,   por   lo   que   la   mayoría   de   países   tienden   a  confiar   la   provisión   del   servicio   de   aseo   basado   en   un   sistema   de   “competencia   por   el  mercado”,   basada   en   esquemas   licitatorios,  más   allá   de   la   “competencia   en   el  mercado”.  Entre   tanto,   la   “competencia   en   el   mercado”   resulta   ser   más   común   en   la   recolección   y  transporte  de  residuos  de  origen  industrial  y  comercial.  

A   su  vez,   la  eficacia  de   los  procesos  de   licitación,   incluida   la  provisión  de  menores  precios  que  aquellos  derivados  de  la  provisión  interna,  dependerá  de  varios  factores,  como  el  caso  del  nivel  de  competencia  (número  y  tipo  de  participantes),  la  neutralidad  competitiva  entre  los   oferentes,   la   prevención   de   problemas   de   captación   de   rentas,   y   la   capacidad   de   los  gobiernos  para  mantener  los  incentivos  que  garanticen  para  la  inversión,  calidad  y  eficiencia  de  los  precios  durante  la  vigencia  del  contrato  (OECD,  2000  Pág.  8).  

 

   

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3.3 Desintegración  vertical  y  mercados  conexos      La  desintegración  vertical  del  servicio  público  de  aseo  ha  llevado  a  que  más  de  un  operador  se  encuentre  en   la  cadena  de  provisión  de  este  servicio,  por   lo  que  actualmente  es  común  evidenciar   que   el   operador   del   servicio   de   recolección   y   transporte   sea   diferente   del  prestador   del   sitio   de   disposición   final.   Además,   en  mercados   altamente   competitivos,   el  prestador  que  desarrolla   la  actividad  de  barrido  frente  a  un  predio  puede  no  ser  el  mismo  que   realiza   la   actividad   de   recolección   de   residuos   de   este   usuario.   Por   otro   lado,   la  facturación   integral  del  servicio  de  aseo  se  realiza  de  manera  conjunta  con  otro  prestador,  bien  sea  de  acueducto  ó  energía,  por  lo  que  se  requiere  de  la  articulación  de  dos  empresas  para  llevar  a  cabo  este  proceso.      Si   bien   la   desintegración   vertical   del   servicio   es   deseable   debido   a   que   prestadores  especializados  en  una  actividad  podrían  alcanzar  menores   costos,  es  necesario  asegurar   la  coordinación   entre   operadores   para   la   adecuada   provisión   del   servicio.   Esta   coordinación  puede   funcionar   relativamente  bien  en  aquellas   situaciones  en   las  que   los  prestadores  no  son  competidores  directos  en  un  mercado.  Sin  embargo,  en  aquellas  situaciones  en  las  que  se   presenta   la   “competencia   en   el   mercado”   en   la   recolección   y   transporte   de   residuos  sólidos,   se   ha   observado   que   el   desarrollo   de   las   actividades   de   comercialización  (facturación),  barrido  y  limpieza,  y  disposición  final  han  presentado  ciertas  dificultades,  con  efectos   adversos   sobre   la   prestación   del   servicio:   suscriptores   que   son   facturados   por   el  mismo   servicio   por   más   de   una   empresa   de   recolección,   prestadores   que   se   rehúsan   a  efectuar   el   barrido   de   calles,   y   en   menor   medida,   restricciones   al   acceso   a   facilidades  esenciales,  como  es  el  caso  de  estaciones  de  transferencia  de  residuos  y  sitios  de  disposición  final.    En  otras  palabras,  dada  la  desintegración  vertical  del  servicio  de  aseo  y  la  competencia  en  la  recolección  y   transporte  de   residuos   sólidos,   es  posible  que  en   los  mercados   conexos  a   la  recolección  se  generen  problemas  que   impidan  asegurar   la  prestación  eficiente  de   toda   la  cadena  de  valor  del  servicio  público  de  aseo.    

3.3.1.1 Acceso  a  estaciones  de  transferencia  y  sitios  de  disposición  final      Respecto   al   acceso   de   estaciones   de   transferencia   y   sitios   de   disposición   final,   y   dado   su  carácter  de  monopolio  natural,  la  coordinación  entre  diferentes  prestadores  se  ha  facilitado  recientemente   por   la   expedición   de   normatividad   específica,   así   como   por   la  implementación   de   acciones   de   regulación,   vigilancia   y   control   de   las   autoridades  competentes.   Con   anterioridad   a   la   expedición   del   Decreto   2436   de   2008,   la  Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   pudo   evidenciar   que   en   algunos  municipios   en   los   que   se   presentaba   la   “competencia   en   el  mercado”   por   los   usuarios,   el  prestador  incumbente  del  servicio  de  recolección  y  transporte,  y  que  a  su  vez  se  configuraba  en   el   operador   del   relleno   sanitario   al   cual   se   dirigían   los   residuos   sólidos   del  municipio,  ejercía  prácticas  contrarias  a  la  libre  competencia,  al  generar  restricciones  para  la  entrada  al  relleno  sanitario  de  los  vehículos  de  recolección  de  la  empresa  competidora.    En  consecuencia,  el  Decreto  2436  de  2008  estableció  que  en  ningún  caso  los  prestadores  del  servicio   de   disposición   final   ó   los  municipios   donde   se   encuentren   localizados   los   rellenos  sanitarios   podrían   imponer   restricciones   injustificadas   para   el   acceso   a   rellenos   sanitarios  

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y/o   estaciones   de   transferencia,   lo   cual   a   su   vez   fue   ratificadado   en   el   artículo   116   del  Decreto  2981  de  2013  en  los  siguientes  términos:    

“Artículo  116.  Restricciones   injustificadas  para  el  acceso  a   rellenos   sanitarios  y/o  estaciones  de  transferencia.  Las  autoridades  ambientales,  las  personas  prestadoras  del  servicio  público  de  aseo  y  de  la  actividad  complementaria  de  disposición  final  de  residuos   sólidos   o   las   entidades   territoriales,   según   el   caso,   no   podrán   imponer  restricciones   injustificadas  para  el  acceso  a   los  rellenos  sanitarios  y/o  estaciones  de  transferencia  de  residuos  sólidos.  

 Para   los   efectos   del   presente   artículo,   se   consideran   restricciones   injustificadas   al  acceso   a   los   rellenos   sanitarios   o   a   las   estaciones   de   transferencia   de   residuos  sólidos,  las  siguientes:  

 1.   Impedir   el   acceso   de   residuos   sólidos   al   relleno   sanitario   o   a   la   estación   de  

transferencia  sin  justificación  técnica  a  cualquiera  de  las  personas  prestadoras  de  servicios  públicos  a  que  hace  referencia  el  artículo  15  de  la  Ley  142  de  1994.  

 2.   Impedir   el   acceso   de   residuos   sólidos   al   relleno   sanitario   o   a   la   estación   de  

transferencia,  con  fundamento  en  la  región  o  municipio  de  origen  de  los  residuos  sólidos.  

 3.   Imponer   exigencias,   características   o   parámetros   técnicos   para   el   acceso   de   los  

residuos  sólidos  diferentes  a  las  previstas  en  la  normatividad  aplicable.    4.   Ejercer  prácticas   tarifarias  discriminatorios  para  el  acceso  de   residuos   sólidos  al  

relleno  sanitario  o  a  la  estación  de  transferencia,  que  se  encuentren  por  fuera  de  lo  establecido  en  la  metodología  tarifaria  expedida  por  la  Comisión  de  Regulación  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico.  

 Es  obligación  de   los  operadores  de   los   rellenos   sanitarios   suscribir   los   contratos  de  acceso  a   los   sitios  de  disposición  de  acuerdo  con   lo  establecido  en   la  normatividad  vigente  y  en  el  Reglamento  Operativo  de  cada  relleno  sanitario.      El   servicio   de   disposición   final   de   residuos   sólidos   deberá   prestarse   de   manera  continua  de  acuerdo  con  la  normatividad  vigente  y  el  Reglamento  Operatvo  de  cada  relleno  sanitario”.  

   

3.3.1.2 Facturación  conjunta      Ahora  bien,  al  analizar  el  desarrollo  de   la  facturación  conjunta  en  el  servicio  de  aseo  se  ha  encontrado  que  a  pesar  de  la  normatividad  expedida  algunos  prestadores  no  lograr  acordar  los  términos  bajo  los  cuales  se  realiza  este  proceso,  especialmente  en  relación  con  el  precio  por   factura,   razón   por   la   cual   la   Comisión   de   Regulación   de   Agua   Potable   y   Saneamiento  Básico  ha   tenido  que   intervenir  en   la   imposición  de   condiciones  de   facturación,   cuando   la  empresa   que   se   espera   realizará   dicha   facturación   es   un   proveedor   de   los   servicios   de  acueducto   y   alcantarillado.   No   obstante,   esta   Comisión   se   ha   encontrado   impedida   para  imponer   las   condiciones   de   facturación   cuando   el   prestador   del   servicio   de   aseo   está  

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interesado   en   realizar   dicho   proceso   con   un   prestador   del   servicio   de   energía   eléctrica,  debido  a  la  falta  de  claridad  de  su  competencia  para  hacerlo41.      Ante   esta   situación   recientemente   la   Comisión   de   Regulación   de   Agua   Potable   y  Saneamiento  Básico  solicitó  al  Consejo  de  Estado  aclarar  cuál  entidad  es  la  competente  para  imponer   las  condiciones  de   facturación  conjunta  entre  un  prestador  del   servicio  de  aseo  y  uno  de  energía  eléctrica.  Al   respecto   se   señaló  que   si  un  operador  del   servicio  de  energía  eléctrica,  como  potencial  concedente  de   la   facturación  conjunta  se   rehúsa,   la  Comisión  de  Regulación   de   Energía   y   Gas   será   la   entidad   que   deberá   imponer   las   condiciones   del  convenio  de  facturación,  asegurando  que  el  prestador  de  energía  no  aplique  restricciones  o  barreras  para  el  no  cumplimiento  de  sus  obligaciones42.      

3.4 Coordinación  institucional      En  relación  con  el  grado  de  articulación  de  las  entidades  que  realizan  la  inspección,  vigilancia  y  control  de  los  operadores  del  servicio  público  de  aseo,  se  observa  que  con  anterioridad  a  la  Ley   1340  de  2009   “Por  medio   de   la   cual   se   dictan  normas   en  materia  de   protección  de   la  competencia”,   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   tenía   la   facultad   de  adelantar   las   investigaciones   por   presuntas   violaciones   a   las   normas   de   competencia   que  realizaban   las   empresas   de   servicios   públicos,   teniendo   como   sustento   lo   señalado   en   el  artículo  34  de  la  Ley  142  de  199443,  así  como  lo  dispuesto  en  el  numeral  32  del  artículo  13  de  la  Ley  689  de  2001,  por  medio  del  cual  se  establecieron  las  funciones  de  la  SSPD44  .    En   el   marco   de   esta   normatividad   la   SSPD   realizó   varias   investigaciones   por   presuntas  prácticas   restrictivas   de   la   competencia,   abuso   de   posición   dominante,   y   competencia  desleal   en   la   prestación   del   servicio   público   de   aseo.   Como   resultado   de   dichas  investigaciones  varios  prestadores  del  servicio  fueron  sancionados,  principalmente  mediante  la  imposición  de  multas.  

                                                                                                                         41  Proceso   conflicto   de   competencia   11001030600020130039100   ante   el   Consejo   de   Estado.   Tomado   de  http://www.cra.gov.co/noticias.shtml?apc=daxx-­‐1-­‐&x=5178,    consultado  el  día  10  de  diciembre  de  2013.  42  Ibidem.  43  “Artículo     34.   Prohibición   de   prácticas   discriminatorias,   abusivas   o   restrictivas.   Las   empresas   de   servicios  públicos,  en  todos  sus  actos  y  contratos,  deben  evitar  privilegios  y  discriminaciones  injustificados,  y  abstenerse  de  toda  práctica  que  tenga  la  capacidad,  el  propósito  o  el  efecto  de  generar  competencia  desleal  o  de  restringir  en  forma  indebida  la  competencia.  Se  consideran  restricciones  indebidas  a  la  competencia,  entre  otras,  las  siguientes:  34.1.  El  cobro  de  tarifas  que  no  cubran  los  gastos  de  operación  de  un  servicio;  34.2.  La  prestación  gratuita  o  a  precios  o  tarifas  inferiores  al  costo,  de  servicios  adicionales  a  los  que  contempla  la  tarifa;  34.3.   Los   acuerdos   con   otras   empresas   para   repartirse   cuotas   o   clases   de   servicios,   o   para   establecer   tarifas,  creando   restricciones   de   oferta   o   elevando   las   tarifas   por   encima   de   lo   que   ocurriría   en   condiciones   de  competencia;  34.4.  Cualquier  clase  de  acuerdo  con  eventuales  opositores  o  competidores  durante  el  trámite  de  cualquier  acto  o  contrato  en  el  que  deba  haber  citaciones  al  público  o  a  eventuales  competidores,  y  que  tenga  como  propósito  o  como  efecto  modificar  el  resultado  que  se  habría  obtenido  en  plena  competencia;  34.5.   Las  que  describe  el  Título  V  del   Libro   I  del  Decreto  410  de  1971   (Código  de  Comercio)   sobre  competencia  desleal;  34.6.  El  abuso  de   la  posición  dominante  al  que  se  refiere  el  artículo  133  de  esta  Ley,  cualquiera  que  sea  la  otra  parte  contratante  y  en  cualquier  clase  de  contratos.”  44  “32.   Adelantar   las   investigaciones   por   competencia   desleal   y   prácticas   restrictivas   de   la   competencia   de   los  prestadores  de  servicios  públicos  domiciliarios  e  imponer  las  sanciones  respectivas,  de  conformidad  con  el  artículo  34  de  la  Ley  142  de  1994.”  

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 Sin  embargo,  y  a  pesar  de  los  avances  que  se  dieron  en  esta  materia,  la  Superintendencia  de  Servicios   Públicos   Domiciliarios   reconoció   la   dificultad   de   evitar   la   realización   de   dichas  prácticas   en   los  mercados   en   competencia   del   servicio   de   aseo   en   el   país,   tal   y   como   se  evidencia  a  continuación  (SSPD,  2008  Pág.  130  y  131):    

“Mientras   tanto   en   materia   de   competencia,   continuará   la   expectativa   de   los  desarrollos   normativos   y   acciones   preventivas   que   se   logren   para   subsanar   las  dificultades   y  malas   prácticas   en  que  han   incurrido   la  mayoría   de   prestadores   que  adelantan   la   actividad   en   libre   competencia   con   otros   prestadores   en   un   mismo  mercado.  Teniendo  en  cuenta  que  las  múltiples  señales  dadas  por  la  Superservicios  a  través  de  drásticas   sanciones,   incluida   la  prohibición  de  prestación  de   servicios,   no  han  logrado  los  efectos  inmediatos.  

 Así  mismo,  se  estará  a  la  expectativa  de  lo  que  finalmente  ocurra  con  el  proyecto  de  Ley  que  promueve  la  creación  de  una  autoridad  única  de  competencia  en  el  país,  que  aborde  incluso  estos  casos  del  servicio  de  aseo.”  

 Posteriormente,   mediante   la   expedición   de   la   Ley   1340   de   2009,   se   delegó   a   la  Superintendencia  de  Industria  y  Comercio  (SIC)  como  la  Autoridad  Nacional  de  Protección  de  la  Competencia  en  los  siguientes  términos:    

“ARTÍCULO   6o.   AUTORIDAD   NACIONAL   DE   PROTECCIÓN   DE   LA   COMPETENCIA.   La  Superintendencia   de   Industria   y   Comercio   conocerá   en   forma   privativa   de   las  investigaciones   administrativas,   impondrá   las   multas   y   adoptará   las   demás  decisiones  administrativas  por   infracción  a   las   disposiciones   sobre  protección  de   la  competencia,  así  como  en  relación  con  la  vigilancia  administrativa  del  cumplimiento  de  las  disposiciones  sobre  competencia  desleal.    PARÁGRAFO.  Para  el  cumplimiento  de  este  objetivo   las  entidades  gubernamentales  encargadas   de   la   regulación   y   del   control   y   vigilancia   sobre   todos   los   sectores   y  actividades   económicas   prestarán   el   apoyo   técnico   que   les   sea   requerido   por   la  Superintendencia  de  Industria  y  Comercio.”  

 Así  mismo,   y   teniendo  en   cuenta  que  otras  entidades  estaban   facultadas  para   conocer  de  conductas  anticompetitivas  que  ocurrieran  en  algunos  mercados  antes  de  la  ley  en  mención,  se   creó   un   régimen   de   transición45,   con   el   fin   de     asegurar   un   empalme   adecuado   en  términos  del  traslado  de  competencias.      

                                                                                                                         45  “ARTÍCULO   33.   TRANSITORIO.   RÉGIMEN   DE   TRANSICIÓN.   Las   autoridades   de   vigilancia   y   control   a   las   que  excepcionalmente   la   ley   haya   atribuido   facultades   específicas   en   materia   de   prácticas   restrictivas   de   la  competencia  y/o  control  previo  de  integraciones  empresariales,  continuarán  ejerciendo  tales  facultades  durante  los  seis  (6)  meses  siguientes  a  la  vigencia  de  esta  ley,  de  conformidad  con  los  incisos  siguientes.  Las  investigaciones  que  al  finalizar  el  término  establecido  en  el  inciso  anterior  se  encuentren  en  curso  en  materia  de   prácticas   restrictivas   de   la   competencia   continuarán   siendo   tramitadas   por   dichas   autoridades.   Las   demás  quejas   e   investigaciones   preliminares   en   materia   de   prácticas   restrictivas   de   la   competencia   deberán   ser  trasladadas  a  la  Superintendencia  de  Industria  y  Comercio.  Las   informaciones   sobre   proyectos   de   integración   empresarial   presentadas   ante   otras   autoridades   antes   de  finalizar  el  mismo  término,  serán  tramitadas  por  la  autoridad  ante  la  que  se  radicó  la  solicitud.  Con  todo,  antes  de  proferir  la  decisión,  la  autoridad  respectiva  oirá  el  concepto  del  Superintendente  de  Industria  y  Comercio.”  

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Sin  embargo,  dadas   las  diferencias  en  materia  de   interpretación  del   régimen  de   transición  entre  la  SSPD  y  la  SIC46,  el  Consejo  del  Estado  definió,  por  medio  de  sentencia47,  que  durante  el  período  de  6  meses  de  transición  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  continuaría   con   el   ejercicio   pleno   de   sus   facultades,   es   decir,   dando   culminación   a   las  investigaciones   formales   en   curso   y   conociendo   y   recibiendo   investigaciones   preliminares.  Una   vez   se   cumpliera   el   plazo   de   6   meses   la   SSPD   no   tendría   la   facultad   de   conocer   de  nuevas   investigaciones,   enfatizando   de   este   modo   la   importancia   de   consolidar   a   la  Superintendencia  de  Industria  y  Comercio  (SIC)  como  la  única  entidad  competente  para  “(…)  conocer  privativamente  las  normas  de  protección  de  la  competencia48”.    Como   consecuencia,   lo   que   ha   sucedido   recientemente   es   que   si   bien   la   SSPD   evidencia  posibles   situaciones   de   restricciones   a   la   competencia   en   el   marco   de   sus   actividades   de  inspección   y   vigilancia   sobre   los   prestadores   del   servicio,   ó   recibe   quejas   de   usuarios   ó  prestadores  respecto  a  la  presunta  existencia  de  situaciones  que  afecten  la  competencia  en  el   servicio   de   aseo,   traslada   dicha   información   a   la   SIC   para   que   este   entidad   realice   las  indagaciones  correspondientes  y  efectúe  el  trámite  correspondiente.    Ahora   bien,   en   términos   de   la   coordinación   entre   las   facultades   de   regulación   tarifaria   y  aquellas  que  ejerce  la  SIC  como  autoridad  única  de  competencia,  el  artículo  7  de  la  Ley  1340  estableció   la   necesidad   de   que   la   SIC   conociera   de   los   proyectos   de   regulación,   con   el  propósito   de   evaluar   estas   disposiciones   en   el   marco   de   la   libre   competencia   de   los  mercados:49      

 “ARTÍCULO   7o.   ABOGACÍA   DE   LA   COMPETENCIA.   Además   de   las   disposiciones  consagradas   en   el   artículo   2o   del   Decreto   2153   de   1992,   la   Superintendencia   de  Industria  y  Comercio  podrá  rendir  concepto  previo  sobre  los  proyectos  de  regulación  estatal   que   puedan   tener   incidencia   sobre   la   libre   competencia   en   los   mercados.  Para   estos   efectos   las  autoridades  de   regulación   informarán  a   la   Superintendencia  de   Industria   y   Comercio   de   los   actos   administrativos   que   se   pretendan   expedir.   El  concepto  emitido  por  la  Superintendencia  de  Industria  y  Comercio  en  este  sentido  no  será   vinculante.   Sin   embargo,   si   la   autoridad   respectiva   se   apartara   de   dicho  concepto,   la   misma   deberá   manifestar   de   manera   expresa   dentro   de   las  consideraciones  de  la  decisión  los  motivos  por  los  cuales  se  aparta.  

   Como  resultado,  la  Comisión  de  Regulación  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  está  en  la  obligación  de  informar  a  la  SIC  sobre  los  proyectos  regulatorios  que  busque  expedir.        

                                                                                                                         46  La   SSPD   interpretaba   que   no   podía   recibir   y   conocer   de   quejas   e   investigaciones   (formales   e   informales)   a  partir   del   24   de   julio   de   2009,   fecha   de   expedición   de   la   Ley   1390,  mientras   que   la   SIC   interpretaba   que   las  investigaciones  en  curso  de  la  SIC  continuarían  siendo  realizadas  por  la  SSPD  hasta  su  culminación,  en  tanto  que  las  quejas  e  investigaciones  preliminares  se  tramitarían  por  la  SSPD  hasta  el  24  de  enero  de  2010,  y  las  pasaría  a  la  SIC  si  continuaban  en  ese  estado.  47  Sentencia  del  Consejo  de  Estado  15  de  octubre  de  2009  Expediente  No.  11001-­‐03-­‐06-­‐000-­‐2009-­‐00059-­‐00.  48  Ibidem.  49  El  artículo  2o.  del  Decreto  2153  de  1992  fue  derogado  expresamente  por  el  artículo  19  del  Decreto  3523  de  2009.  

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4 MERCADO  RELEVANTE    

4.1 Delimitación    

La  delimitación  del  mercado  relevante  implica  considerar  todas  las  alternativas  posibles  que  tienen  los  consumidores  de  los  bienes  o  servicios  ofrecidos  por  las  empresas  establecidas  en  el   mercado,   así   como   aquellas   firmas   que   se   pueden   considerar   como   competidoras   de  éstas.  La  definición  del  mercado  relevante  se  enmarca  en  la  definición  del  mercado  producto  y  del  mercado  geográfico  (Trujillo,  2013  Pág.  28).  

De  acuerdo  con   la  Comisión  Europea  de  Competencia,  el  mercado  producto  comprende   la  totalidad  de  los  bienes  y/o  servicios  que  los  consumidores  consideran  que  son  sustituibles  ó  intercambiables  teniendo  en  cuenta  sus  características,  precio  o  el  uso  que  se  haga  de  ellos.  

De   este   modo,   con   el   fin   de   delimitar   el   mercado   producto   es   necesario   considerar   los  agentes  que  hacen  parte  de  la  demanda,  la  oferta  y  otros  que  intervienen  en  él,  así  como  las  características  del  producto  o  servicio  más  relevantes  y  que,  eventualmente,  podrían  influir  en  la  determinación  del  precio.  

Entre  tanto,  para  definir  el  mercado  geográfico  es  necesario  considerar  el  espacio  en  el  cual  se  desarrolla  el  intercambio  de  bienes  ó  servicios.  

 

4.1.1 Mercado  de  producto    

Para  definir  el  mercado  relevante  desde  el  punto  de  vista  del  producto  en  la  prestación  del  servicio  público  de  aseo   resulta   conveniente   considerar   la  definición  de  este   servicio  dada  por  la  ley.  Como  se  comentó  anteriormente,  la  Ley  142  de  1994  definió  este  servicio  a  partir  de  la  recolección  municipal  de  residuos  sólidos  y  las  actividades  de  transporte,  tratamiento,  aprovechamiento  y  disposición  final  de  los  mismos.  Posteriormente,  mediante  la  Ley  689  de  2001  se  adicionaron  las  actividades  complementarias  de  corte  de  césped  y  poda  de  árboles,  lavado   de   estas   áreas,   transferencia,   tratamiento   y   aprovechamiento   de   los   residuos  originados  por  estas  actividades.  

En  este  sentido  se  evidencia  que  la  normatividad  privilegió  la  recolección  de  residuos  sólidos  como   la   actividad   principal   del   servicio,   limitándola   geográficamente   a   tener   un   carácter  municipal.  No  obstante,  se  reconoce  que  existen  otras  actividades  entre   la  recolección  y   la  disposición   de   los   residuos,   como   son   el   transporte,   tratamiento   y   aprovechamiento  (Econometría,  2008  Pág.  1).  A  su  vez,  este  servicio  tiene  actividades  complementarias  como  son  el  corte  de  césped  y  poda  de  árboles,  lavado  de  estas  áreas,  transferencia  y  tratamiento  y  aprovechamiento  de  estos  residuos.  

Ahora  bien,  al  considerar   los  agentes  que   intervienen  en   la  recolección  de  residuos  sólidos  de  carácter  domiciliar,  es  necesario  tener  en  cuenta  algunas  características  del  servicio  que  son  relevantes  para  definir  el  mercado  de  producto  (Econometría,  2008  Pág.  2):  

! En   primer   lugar   se   debe   reconocer   que   para   el   usuario   final   las   actividades   más  importantes   del   servicio   son   aquellas   que   suceden   frente   a   su   predio,   es   decir,   la  recolección  de   residuos  sólidos  y  el  barrido  y   limpieza  de  vías  y  áreas.  Una  vez   los  

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residuos   son   barridos   y   recogidos   del   predio   del   usuario,   éste   considera   que   es  responsabilidad  del  Estado  asegurar  el  manejo  adecuado  de  los  mismos,  así  como  la  selección   del   lugar   de   disposición   final.   Sin   embargo,   al   usuario   final   también   le  interesa  el   transporte  de  residuos,  en   la  medida  en  que  requiere  que   le  retiren   los  residuos   de   su   predio   y   no   recibir   residuos   de   otros   usuarios.   Por   tanto,   la  recolección  y  transporte  de  residuos,  así  como  la   limpieza  y  barrido  de  vías  son  las  actividades  del  servicio  de  aseo  que  le  interesan  al  usuario.    

! La  prestación  del  servicio  público  de  aseo  se  remunera  mediante  tarifas  que  paga  el  usuario  final,   las  cuales  son  reguladas  por  el  Estado,  quien  a  su  vez  es  responsable  de  realizar  la  supervisión,  vigilancia  y  control  de  los  operadores  de  este  servicio.    

! El   proceso   de   catastro   y   facturación   del   servicio   público   de   aseo,   así   como   la  atención  al  usuario  de  las  denominadas  preguntas,  quejas  y  reclamos  (PQRs)  por  la  prestación   del   servicio   las   efectúa   el   operador   de   recolección   y   transporte   de  residuos,   el   cual   generalmente   desarrolla   el   barrido   y   limpieza   frente   a   su   predio.  Estas  actividades  que  cubren  la  relación  comercial  entre  el  usuario  y  el  prestador  del  servicio   de   aseo   suelen   denominarse   “comercialización”.   En   consecuencia,   el  comercializador   es   quien   le   factura   al   usuario   final,   incluyendo   la   actividad   de  disposición,   y   asume   el   riesgo   de   cartera.   Igualmente   este   prestador   es   el  responsable  de  ofrecer  un  servicio  con  calidad  y  responder  las  PQRs.  Por  tanto,  en  la  medida   en   que   este   prestador,   que   a   su   vez   realiza   la   actividad   de   recolección   y  transporte,   adquiera   una   posición   dominante,   y   podría   de   algún  modo   abusar   de  esta  posición  y  afectar  al  usuario  final.      

En  conclusión,  en  el  mercado  de  producto  es  posible  considerar  dos  mercados  diferentes  en  la   prestación   del   servicio   público   de   aseo:   (i)   El   mercado   asociado   a   la   recolección   y  transporte,  el  cual   incluye  la  comercialización  del  servicio,  en  el  cual   la  demanda  está  dada  por   los  usuarios  en  general   (ciudadanos)  y   la  oferta  está   representada  por   los  prestadores  del  servicio  de  recolección  y  transporte;  y  (ii)  El  mercado  de  disposición  final,  en  el  cual  los  usuarios  del  servicio  son  los  operadores  de  recolección  y  transporte,  mientras  que  la  oferta  del  mismo  la  realizan  las  empresas  operadores  de  los  sitios  de  disposición  final.  Teniendo  en  cuenta   los   objetivos   del   presente   estudio,   los   cuales   están   enfocados   en   profundizar   la  organización   industrial   y   el   nivel   de   competencia   en   el   servicio   de   aseo   en   los   mercados  locales   (municipales)   se   analizará   el   mercado   de   producto   asociado   a   la   recolección   y  transporte  de  residuos  sólidos.  

 

4.1.1.1 Sustituibilidad  de  la  oferta      

Al   considerar   los   agentes   que   participan   en   la   oferta   de   la   actividad   de   recolección   y  transporte   de   residuos   sólidos   se   encuentran   los   prestadores   de   esta   actividad,   quienes  generalmente   además   de   proveer   el   retiro   y   transporte   de   residuos   hasta   el   sitio   de  disposición  final  también  efectúan  la  limpieza  de  vías  y  calles.  

Sobre  el  particular  es  importante  mencionar  que  el  artículo  31  de  la  Resolución  CRA  No.  351  de   2005,   por   la   cual   se   expidió   la  metodología   tarifaria   vigente,   dispuso   que   en   aquellos  casos  en  que  exista  más  de  un  prestador  del  servicio  de  recolección  en  el  mismo  municipio,  la  responsabilidad  por  la  prestación  del  barrido  y  limpieza  de  la  totalidad  de  las  vías  y  áreas  públicas   corresponde   conjuntamente   a   todos   los   prestadores   de   dicho   servicio,   quienes  

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podrán   acordar   diversos   mecanismos   para   asegurar   la   efectiva   prestación   del   servicio   en  toda  el  área  urbana  del  respectivo  municipio50.    

 

4.1.1.2 Sustituibilidad  de  la  demanda    

Desde  el  punto  de  vista  de  la  demanda,  no  existen  servicios  que  se  consideren  sustitutos  de  esta  actividad,  dada  la  regulación  ambiental  y  técnica  que  requiere  el  manejo  de  los  residuos  sólidos   para   evitar   problemas   de   salud   pública.   En   términos   generales   el   usuario   está  interesado   en   contratar   los   servicios   de   recolección   de   residuos   con   un   tercero,   sin  preocuparse  por  conocer  lo  que  sucede  con  estos  residuos  una  vez  éstos  han  sido  retirados  de   su   predio.   El   usuario   podría   contratar   a   un   agente   no   especializado   que   retire   estos  residuos,   caso   en   el   cual   los   residuos   serán   recogidos   y   manipulados   sin   garantizar   las  condiciones   técnicas   y   ambientales   necesarias   para   evitar   la   producción   de   agentes  contaminantes.  El  uso  de  vehículos  de  tracción  animal  es  un  ejemplo  de  la  tecnología  que  se  utilizaría  en  estos  casos.  

Otra   alternativa   para   garantizar   la   eliminación   de   los   residuos   es   la   incineración   de   los  mismos  por  el   usuario.   Sin  embargo,   los   impactos  negativos  de  esta  medida   tanto  para  el  usuario   como  para  aquellos   residentes   cercanos   impiden   la   realización  de  esta  práctica,   la  cual  ha  sido  desincentivada  fuertemente  por  el  Estado.  

Una   tercera   alternativa   que   podría   considerar   el   usuario   para   deshacerse   de   sus   residuos  consiste  en  la  disposición  de  los  mismos  en  fuentes  de  agua  cercanas  como  ríos  y  caños.  No  obstante   la   dificultad   de   acceder   a   estas   fuentes,   especialmente   en   las   áreas   urbanas,  implica  que  el  usuario  debe  igualmente  contratar  a  un  tercero  para  que  haga  la  recolección  y  transporte  de   los  residuos.  En  cualquier  caso,   la  disposición  de  residuos  sólidos  en  fuentes  de  agua  genera  igualmente  impactos  negativos  sobre  el  medio  ambiente,  y  por  ende,  sobre  la   salud   pública,   por   lo   cual   esta   práctica   ha   sido   igualmente   desincentivada   por   los  gobiernos.  

Por   último,   un   usuario   podría   considerar   la   alternativa   de   retirar   sus   residuos   a   un   lugar  cercano  de  su  hogar,  como  un  parque  ó  a  una  zona  verde  de  espacio  público,  caso  en  el  cual  no  tendría  que  pagar  por  la  recolección  y  transporte  de  los  mismos.  Sin  embargo,  y  dado  que  esta  alternativa  podría  resultar   interesante  económicamente  en   la  medida  en   la  que  no  se  paga   por   el   servicio,   en   Colombia   la   facturación   del   servicio   público   de   aseo   se   realiza   de  manera   conjunta   con  otro   servicio   público   domiciliario   que   se   pueda   suspender   por   el   no  pago  de  la  factura,  como  es  el  caso  del  servicio  de  acueducto  ó  energía  eléctrica,  evitando  de  este  modo  el  surgimiento  del  problema  del  polizón  (free-­‐rider).  

                                                                                                                         50  En   un  mercado   donde   existen   varios   prestadores   compitiendo   es   factible   que   se   presenten   inequidades   en  relación   con   el   número   de   kilómetros   a   barrer   por   cada   prestador,   debido   a   las   condiciones   diferentes   de  prestación,  como  es  el  caso  de  la  densidad  de  usuarios  donde  se  practica  el  barrido.  Para  ello,  la  metodología  de  la  Resolución  CRA  351  de  2005  planteó  que  los  kilómetros  barridos  por  cada  prestador  fueran  proporcionales  al  número  de  usuarios  de  cada  prestador  de  los  componentes  de  recolección  y  transporte.  Por  tanto,  en  el  caso  en  que  exista  más  de  un  prestador  del  servicio  de  aseo  en  un  municipio,  el  prestador  de   la  actividad  de  barrido  y  limpieza  puede  no  corresponder  con  el  prestador  de  la  actividad  de  recolección.  No  obstante,  frente  al  usuario  el  prestador  de  recolección  y   transporte  es  el   responsable  de   la  ejecución  de  este  componente  del  servicio.  A  su  vez,  dado  que  la  responsabilidad  del  barrido  está  en  cabeza  del  prestador  de  recolección  y  transporte,  éste  será  también   quien   garantice   su   facturación,   independientemente   de   los   convenios   que   se   deban  hacer   con   quien  vaya  a  realizar  dicha  actividad.  

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En  conclusión,  las  alternativas  para  el  retiro  y  manejo  de  los  residuos  sólidos  diferentes  a  la  recolección   y   transporte   de   los   mismos   por   un   operador   especializado   (prestador   del  servicio   de   aseo)   impide   asegurar   el   cumplimiento   de   estándares   técnicos   y   ambientales,  con   efectos   adversos   sobre   la   salud   de   los   residentes   de   una   localidad.   Por   tanto,   no   se  considera  la  existencia  de  sustitutos  de  este  servicio  desde  el  punto  de  vista  de  la  demanda.    

 

4.1.2 Mercado  geográfico    

Como  se  afirmó  anteriormente,  la  definición  normativa  del  servicio  público  de  aseo  le  da  un  carácter   eminentemente   municipal.   El   barrido   y   limpieza   de   vías   y   calles,   así   como   la  recolección  y  transporte  de  residuos  se  lleva  a  cabo  localmente,  dentro  del  perímetro  de  un  municipio.  No  obstante,  en  algunos  casos  el  mercado  geográfico  podría   ser  mayor  dada   la  existencia   de   municipios   muy   cercanos   ó   la   presencia   de   Áreas   Metropolitanas.   En   este  sentido,   la   dimensión   geográfica   que   se   analizará   corresponde   al   nivel  municipal,   y   en   un  caso  especial  al  de  Área  Metropolitana51.    

 

4.2 Definición      

Teniendo  en  cuenta  la  definición  de  mercado  de  producto  y  mercado  geográfico,  el  análisis  de   los   indicadores   de   concentración   económica   se   realizará   para   el   mercado   relevante  correspondiente  a  la  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  a  nivel  municipal  ó  de  Área  Metropolitana.  En  particular,  se  realizará  un  diagnóstico  de  competencia  en  las  cinco  zonas  geográficas   determinadas   previamente:   Bogotá   D.C.,   Cartagena,   Bucaramanga   y   su   zona  metropolitana,  Medellín  y  Yopal.  

                           

                                                                                                                         51  De  otra  parte,  si  se  analizara  el  mercado  de  producto  asociado  a  la  disposición  final,  se  tendría  una  dimensión  geográfica   muy   diferente,   debido   a   que   los   sitios   de   disposición   final   pueden   recibir   residuos   de   varios  municipios,  en  particular,  cuando  se  hace  referencia  a  rellenos  sanitarios  de  carácter  regional.  En  este  caso,  no  se  podría  hablar  de   la  dimensión  geográfica  municipio,   sino  que   se   tendría  que   considerar  un  espacio  geográfico  mucho  mayor,  en  algunos  casos  de  índole  departamental.    

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5 ANÁLISIS  DE  LOS  MERCADOS  RELEVANTES    

5.1 Medellín    

5.1.1 Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte    

Medellín  es  la  segunda  ciudad  más  grande  del  país.  De  acuerdo  con  las  cifras  de  proyección  de   población   para   el   año   2012   del   DANE52,   la   ciudad   de   Medellín   cuenta   con   2,393,011  habitantes,  cifra  que  ascendería  a  2,417,325  al  finalizar  el  año  2013.  

La   prestación   el   servicio   de   aseo   en   esta   ciudad   es   prestado   por   Empresas   Varias   de  Medellín,  empresa  creada  como  organismo  autónomo  el  11  de  septiembre  de  1964  a  través  del  Acuerdo  del  Concejo  Municipal  de  Medellín  No.59,  bajo   la  denominación  de  Empresas  Varias   Municipales   de   Medellín,   dada   la   diversidad   de   servicios   que   tenía   bajo   su  responsabilidad:   Plazas   de   mercado,   Transporte   masivo,   Matadero   y   la   prestación   del  servicio  de  aseo,  entre  otros53.  

Posteriormente,  mediante  del  Acuerdo  No.  01  de  1998  del  Concejo  de  Medellín  se  modificó  su   razón   social,   a   “Empresas   Varias   de   Medellín   E.S.P.”   y   se   transformó   a   una   Empresa  Industrial   y   Comercial   del   Estado   (EICE)   que   se   rige   por   el   derecho   privado.   Además,  teniendo  en  cuenta  lo  dispuesto  en  la  Ley  142  de  1.994  se  determinó  que54:  “(…)  se  prestara  únicamente   el   servicio   de   aseo   entendido   como   el   servicio   de   recolección   municipal   de  residuos,  principalmente  sólidos  y  actividades  complementarias  de   transporte,  de  barrido  y  limpieza   de   vías   y   áreas   públicas,   tratamiento,   aprovechamiento   y   disposición   final   de   los  mismos,   corte   de   césped   y   poda   de   árboles   ubicados   en   las   vías   y   áreas   públicas   y   los  servicios  agropecuarios  pasaron  a  ser  administrados  por  particulares”.  Recientemente  esta  empresa  se  transformó  en  una  empresa  oficial  de  servicios  públicos,  organizada  como  una  sociedad  por  acciones,  mediante  el  Acuerdo  No.  21  del  Concejo  de  Medellín  del  17  de  mayo  del   2013,   y   fue   adquirida  por   el  Grupo  empresarial   Empresas  Públicas  de  Medellín   (EPM),  quien  es  el  principal  accionista  con  el  99.9%  de  la  acciones55.    

La  prestación  del   servicio  de   recolección   y   transporte  de   residuos   sólidos   se  efectúa  en   la  ciudad   de   Medellín   y   sus   cinco   corregimientos,   con   frecuencias   de   2   hasta   7   veces  semanales.   De   otra   parte,   Empresas   Varias   de   Medellín   opera   actualmente   el   sitio   de  disposición  final  denominado  Relleno  Sanitario  Parque  Ambiental  La  Pradera,  ubicado  a  57  kilómetros   de   la   ciudad,   (municipio   de   Don   Matías)   donde   se   disponen   los   residuos   del  municipio  de  Medellín,  el  Área  Metropolitana  del  Valle  de  Aburrá  y  otras  regiones  cercanas  (CEMPRE,  2011  Pág.  103).    

                                                                                                                         52  Las  proyecciones  de  población  se  basan  en  el  Censo  de  población  del  año  2005.  53  Tomado  de  http://www.eevvm.com.co/SitePages/historia.aspx,  Consultado  el  25  de  noviembre  de  2013.  54  Ibidem.  55  Tomado  de  http://www.elmundo.com/portal/noticias/territorio/emvarias_a_buscar_nuevos_mercados.php  y  http://www.caracol.com.co/noticias/bogota/grupo-­‐epm-­‐participaria-­‐en-­‐licitacion-­‐para-­‐el-­‐servicio-­‐de-­‐aseo-­‐en-­‐bogota/20130221/nota/1846133.aspx.,  Consultado  el  15  de  octubre  de  2013.  Según  lo  publicado  en  este  último  portal  “Con   la  adquisición  de  Empresas  Varias  de  Medellín,  el  Grupo  EPM  concreta  el   ingreso  en  el  negocio  del  aseo   y   se   consolida   como   organización   de   servicios   públicos   en   la   capital   de   Antioquia   y   una   de   las   más  importantes  del  país  y  América  Latina.  (…)  en  el  negocio  de  las  basuras,  se  prestará  el  servicio  que  viene  haciendo  Empresas   Varias   de  Medellín   en   esta   ciudad   y   algunos  municipios   de   la   zona  metropolitana   del   Aburrá,   y   de  acuerdo   con   las   perspectivas   inmediatas   y   futuras,   podrían   incursionar   en   ese   negocio   en   otras   ciudades  colombianas,  como  Bogotá,  por  ejemplo,  al  participar  en  una  eventual  licitación,  pero  también  en  el  exterior.”    

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El   Área   Metropolitana   de   Medellín   está   conformada   por   9   municipios,   incluyendo   a  Medellín.   Hacia   el   norte   se   encuentran   los   municipios   de   Bello,   Copacanaba,   Girardota   y  Barbosa.  Hacia  el  sur  se  encuentran  los  municipios  de  Itagüí,  La  Estrella,  Sabaneta  y  Caldas.  Mientras  que  Medellín  es  atendido  por  Emvarias,  7  de  los  municipios  del  Área  Metropolitana  son   atendidos   por   el   Grupo   Interaseo,   quien   ha   realizado   consorcios   con   cada   uno   de   los  municipios  para  la  prestación  del  servicio  (Econometría,  2004  Pág.  92).  

Empresas  Varias  de  Medellín  ha  sido  el  operador  dominante  de  la  prestación  del  servicio  en  esta   ciudad.   Si   bien   se   ha   observado   la   presencia   de   otros   operadores,   estos   han   sido  marginales.  En  efecto,  en  el  año  2005  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  reportaba   la   presencia   de   otros   2   operadores   del   servicio   de   aseo   en   esta   ciudad   (Tierra  Blanca   S.A.   E.S.P.   y   Emviambientales   S.A.   E.S.P.).   No   obstante,   ninguno   de   estos   2  operadores   se   encuentra   actualmente   inscrito   en   el   RUPS   como   operador   del   servicio   de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  en  esta  ciudad.  

Recientemente,  debido  a  una  situación  de  dificultad  de  la  recolección  de  los  residuos  sólidos  en  la  ciudad  y  al   incremento  en  el  número  de  quejas  de  los  usuarios56,  Empresas  Varias  de  Medellín  firmó  un  convenio  con   la  Empresa   Interaseo  Valle  de  Aburrá,  con  el  propósito  de  utilizar  por  tres  meses  la  Estación  de  Transferencia  de  Sabaneta57,  localizada  en  el  municipio  de   Sabaneta,   para   trasladar   los   residuos   de  Medellín   a   tracto   camiones   y   posteriormente  dirigirlos  hasta  el  sitio  de  disposición  final  La  Pradera58.  

Finalmente,   respecto   a   la   facturación   y   recaudo   del   servicio   de   aseo,   ésta   se   realiza   de  manera  integral  con  los  demás  servicios  públicos  que  presta  el  Grupo  de  Empresas  Públicas  de  Medellín  –  EPM.  

 

5.1.2 Descripción  de  la  actividad  de  aprovechamiento    

Empresas   Varias   de   Medellín   no   realiza   actividades   de   aprovechamiento   y   reciclaje,  actividades  que  son  desarrolladas  por  las  diversas  organizaciones  de  recicladores.  Por  tanto,  Emvarias   no   tiene   rutas   selectivas   para   la   recolección   y   transporte   de   residuos   sólidos  potencialmente   reciclables.   No   obstante   lo   anterior,   esta   empresa   apoya   los   proyectos  liderados   por   la   Secretaría   de  Medio   Ambiente,   como   entidad   ejecutora   de   la   política   de  residuos  en  esta  ciudad.  

La  Secretaría  de  Medio  Ambiente  de  Medellín  ha   liderado  procesos  de  aprovechamiento  y  recuperación  de  residuos  sólidos.  Con  este  fin  se  han  emitido  normas  a  nivel   local  que  han  permitido   propender   por   las   actividades   de   reciclaje   y   aprovechamiento.   Así   mediante   el  

                                                                                                                         56  De   acuerdo   con   un   artículo   de   Semana.com,   las   dificultades   enfrentadas   por   Emvarias   durante   los   últimos  meses   obedecen   a   que   el   parque   automotor   de   la   empresa   obsoleto.   En   este   artículo   se   señala   que:   “Los  vehículos  pasan  la  mayor  parte  de  su  tiempo  en  costosas  reparaciones  y,  como  tienen  que  salir  de  circulación,  la  recolección  de  las  basuras  se  demora.  (…)  Pero  lo  que  pasó  en  el  2013  desbordó  los  promedios.  Sólo  en  el  primer  semestre  se  presentaron  4.526  quejas  y  en  el  tercer  trimestre  fueron  4.281.  La  respuesta  está  en  las  graves  fallas  en  el  mantenimiento  a  los  vehículos.  Según  la  Contraloría  de  Medellín,  “las  intervenciones  a  los  vehículos  no  son  oportunas   y   son   reiterativas”.   Fuera   de   eso,   la   misma   Contraloría   halló   debilidades   en   la   adjudicación   de   los  contratos   porque   se   invitan   empresas   que   no   cumplen   con   la   experiencia   para   ejecutarlos.”   Tomado   de  http://www.semana.com/nacion/articulo/procuraduria-­‐investiga-­‐problema-­‐de-­‐basuras-­‐en-­‐medellin/371788-­‐3,  Consultado  el  5  de  Febrero  de  2013.  57  Esta  Estación  de  Transferencia  es  operada  por  Coodesarrollo.   Esta  Estación  permite   transportar   los   residuos  sólidos  de  los  municipios  de  Bello,  Caldas,  Copacabana,  la  Estrella,  Itagüí,  San  Pedro  y  Sabaneta  hacia  el  Relleno  Sanitario  Centro  Industrial  del  Sur  El  Guacal.    58  Tomado  de  http://www.sabaneta.gov.co/SalaPrensa/Paginas/aseo.aspx,  consultado  el  5  de  febrero  de  2014.  

  70  

Decreto  440  de  2009  se  dispuso  que  los  grandes  usuarios  y/o    suscriptores  no  residenciales  y  multiusuarios,   así   como   los   generadores   de   residuos   peligrosos   y   especiales   debían  implementar  un  Plan  de  Manejo  Integral  de  Residuos  Sólidos  (PMIRS)    para  lo  cual  tendrían  que   considerar   los   lineamientos   establecidos   en   el   Manual   para   el   Manejo   Integral   de  Residuos   en   el   Valle   de   Aburrá   (Resolución   879   de   2007).   Igualmente   en   este   decreto   se  señaló   que   los   usuarios   podrían   entregar   los   residuos   aprovechables   a   organizaciones  legalmente   constituidas   que   demostraran   que   pueden   realizar   la   gestión   de   los   residuos  según  la  normatividad  aplicable.  

Adicionalmente,  por  medio  del  Acuerdo  Municipal  369  de  2007  se  fijó  la  Política  Pública  para  el  fomento  de  la  recuperación    de  residuos  sólidos,  con  un  enfoque  productivo  que  permita  la  inclusión  social,  visibilización  y  dignificación  de  los  recuperadores  o  recicladores.  Para  ello,  en   este   Acuerdo   se   determinan   4   estrategias   en   el  marco   del   Plan   de   Acción   del   Sistema  Municipal   para   el   Fomento   de   la   recuperación     de   residuos   sólidos:   (i)   Educación   para   la  separación   en   la   fuente;   (ii)   Salud,   educación   y   capacitación   para   los   recuperadores  ambientales  o  recicladores;  (iii)  Centros  de  acopio  y  transformación  de  residuos  sólidos  que  permitan   el   aprovechamiento,   transformación   y   comercialización  de   los   residuos   sólidos   y  favorezcan   los   encadenamientos   productivos;   (iv)   Incentivos   económicos   a   formas  asociativas  formalmente  constituidas  y  avaladas  por  el  Municipio.    

Según  un  censo  realizado  por  la  Alcaldía  recientemente,  en  Medellín  existen  cerca  de  3,300  recicladores59 .   Si   bien   estos   recicladores   están   asociados   en   diferentes   organizaciones  formales   e   informales,   una   de   las   organizaciones   más   relevantes   es   la   Precooperativa  Multiactiva   de   Recicladores   de   Medellín   (RECIDEM),   la   cual   ha   suscrito   convenios   con   la  Administración   de   la   ciudad   para   operar   los   Centros   de   Acopio   Municipal   (CAM)   que   se  encuentran   en   la   zona   urbana   del   municipio   (No.   1   Barrio   Colombia,   No.   2   Barrio   Prado  Centro  y  No.  3  Barrio  Campo  Valdés).    

Entre   tanto   los   CAM   localizados   en   la   zona   rural   de   Medellín   han   sido   operados   por   la  Cooperativa   de   Trabajo   Asociado   Recuperar   y   la   Unión   Temporal   Corporación   Azul  Horizonte.  

Otras   asociaciones   de   recicladores   que   operan   en   la   ciudad   son   Actuar   Famiempresas,   la  Precooperativa  Reciclemos,  Recuperar  y  Fundación  Codesarrollo,  las  cuales  se  diferencian  en  el  tipo  de  actividades  que  realizan  así  como  en  el  número  de  recicladores  asociados.  Algunas  de   ellas   tienen   como   propósito   fundamental   dignificar   la   labor   del   reciclador   a   través   de  actividades  de  capacitación  y  el  mejoramiento  de  sus  condiciones  de  vida  (como  es  el  caso  de   las   asociaciones   Actuar   Famiempresas   y   la   Precooperativa   Reciclemos),   mientras   que  otras   ofrecen   servicios   asociados   al  manejo   integral   de   residuos   sólidos   y   la   promoción   y  capacitación  en  temas  de  reciclaje.  

 

5.1.3 Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración    

Aunque  en  teoría  la  prestación  del  servicio  de  aseo  en  Medellín  opera  bajo  un  esquema  de  “competencia   en   el  mercado”,   Emvarias   E.S.P.  mantiene   el  monopolio   de   la   recolección   y  transporte  de  residuos  sólidos,  evidenciando  una  alta  concentración  del  mercado.  En  efecto,  de  acuerdo  con   la   información  reportada  en  el  SUI,  Emvarias  E.S.P.  aparece  como  el  único  

                                                                                                                         59  Tomado   de   http://www.eltiempo.com/colombia/medellin/ARTICULO-­‐WEB-­‐NEW_NOTA_INTERIOR-­‐12815462.html,  Consultado  el  5  de  diciembre  de  2013.  

  71  

operador  del  servicio  de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos,  razón  por  la  cual  no  se  considera  necesario  calcular  las  cuotas  de  mercado  y  los  índices  de  concentración  para  este  mercado  relevante  geográfico  en  particular.  

Las   Gráficas   que   se   presentan   a   continuación  muestran   la   evolución   del   número   total   de  suscriptores   durante   los   últimos   años   de   esta   empresa.   Se   observa   que   los   usuarios  residenciales  representan  el  grueso  de  los  suscriptores,  con  una  participación  del  93.7%  en  promedio  para  el  período  analizado.  

A   su   vez,   dentro   de   los   usuarios   residenciales,   los   usuarios   de   Estrato   2   ocupan   el   primer  lugar,  con  una  participación  del  34.4%  en  promedio,  seguidos  de   los  usuarios  de  Estrato  3,  quienes  explican  el  30.9%  del  total  de  usuarios  residenciales.  

Respecto  a  los  usuarios  no  residenciales,  los  usuarios  clasificados  como  de  índole  comercial  representan  el  88.9%,  mientras  que   los  usuarios   industriales  el  10.8%.  Los  demás  usuarios  son  clasificados  como  Juntas  de  Acción  Comunal.  

En  relación  con  el  número  de  toneladas  recogidas  por  este  prestador,  para  el  año  2013  se  evidencia   que   en   promedio   se   recogieron   46,504   toneladas   de   residuos,   de   las   cuales   el  3.44%,   es   decir,   cerca   de   1,600   toneladas   corresponden   a   toneladas   de   la   actividad   de  barrido60.  

Finalmente,  Emvarias  es  el  prestador  responsable  de  la  actividad  de  barrido  de  vías  y  áreas  públicas  en  Medellín.  De  acuerdo  con   la   información  reportada  por  esta  empresa,  durante  los   últimos   cinco   años   se   han   barrido   un   total   de   106,626   kilómetros   -­‐   mes,   cifra   que  corresponde  a   la  estimación  del  número  de  kilómetros   teniendo  en  cuenta   las   frecuencias  de  barrido  incorporadas  en  el  PGRIS.    

 

Gráfica  13  Evolución  la  tasa  de  crecimiento  y  el  número  total  de  suscriptores  Medellín  2007-­‐Oct.  2013  

 

Fuente:  Información  reportada  por  la  empresa    

   

                                                                                                                         60  Este  valor  se  obtuvo  con  base  en  la  información  del  período  Enero-­‐Octubre  de  2013.  

3.02%  

1.78%  

1.45%  1.52%  

0.23%  -­‐0.14%  

-­‐0.50%  

0.00%  

0.50%  

1.00%  

1.50%  

2.00%  

2.50%  

3.00%  

3.50%  

620,000  

630,000  

640,000  

650,000  

660,000  

670,000  

680,000  

690,000  

700,000  

710,000  

720,000  

2007   2008   2009   2010   2011   2012   Oct.2013  

Número  total  de  usuarios   Tasa  de  crecimiento  

  72  

 Gráfica  14  Evolución  número  de  suscriptores  por  tipo  Medellín  

2007-­‐Oct.  2013  

 

Fuente:  Información  reportada  por  la  empresa  

 

5.1.4 Condiciones  de  competencia    

De  acuerdo  con  la  información  de  la  Evaluación  Integral  de  este  prestador,  elaborada  por  la  SSPD   en   el   año   2007,   la   SSPD   ha   realizado   la   apertura   de   investigaciones   contra   esta  empresa   por   “(…)   presuntas   prácticas   restrictivas   de   la   competencia,   limitación   a   la   libre  elección  del  prestador  y  abuso  de  posición  dominante61”.  En  el  marco  de  esta  investigación,  la  SSPD  formuló  los  siguientes  cargos  en  su  contra62:  

(i) Presunta  violación  a   los  derechos  de   los  suscriptores  a   la   libre  elección  del  prestador,  al  rechazar  sus  solicitudes  de  desvinculación;  

(ii) Restringir   en   forma   indebida   la   competencia   en   el   mercado   de   aseo   en  Medellín,   al   ejercer   presuntos   actos   de   competencia   desleal   contra   la  empresa  Tierra  Blanca  S.A.  E.S.P63.  

Según   lo  señalado  en   la  Evaluación   Integral  de  este  prestador,   se  analizaron  problemas  de  competencia  entre  Empresas  Varias  de  Medellín  y  Tierra  Blanca,  fijando  el  compromiso  por  parte  de  Empresas  Varias  de  Medellín  de  desvincular  503  usuarios  que  habían  presentado  esta  solicitud.    

Como  consecuencia  de  lo  anterior  a  través  de  la  Resolución  No  20074400030345  del  22  de  octubre   de   2007,   se   sancionó   a   Empresas   Varias   de   Medellín   con   una   multa   de   $100  millones.  Adicionalmente,  se  le  solicitó  respetar  los  derechos  de  los  usuarios  y  de  los  demás  prestadores   de   servicios   públicos   domiciliarios,   resolviendo   adecuada   y   oportuna   las  solicitudes  de  desvinculación  que  los  usuarios  que  así  lo  plantearan.  

                                                                                                                         61  Tomado   de   http://www.superservicios.gov.co/c/document_library/get_file?folderId=65121&name=DLFE-­‐5722.pdf,  Consultado  el  10  de  dicimbre  de  2013.  62Ibidem.  63  Actualmente  esta  empresa  no  aparece   inscrita  como  prestador  de  servicios  públicos  en  el  Registro  Único  de  Operadores  de  la  SSPD.  

560,000  

580,000  

600,000  

620,000  

640,000  

660,000  

680,000  

700,000  

720,000  

2007   2008   2009   2010   2011   2012   Oct.  2013  

Residencial   Comercial   Industrial   JAC  

  73  

De   acuerdo   con   lo   señalado   por   el   entonces   Gerente   de   Emvarias   en   ese  momento,   esta  empresa   no   está   en   contra   de   la   competencia   en   el   servicio,   pero   manifiesta   que   es  necesario   asegurar   que   los   prestadores   del   servicio   de   aseo   que   ingresen   al   municipio  cumplan  con  lo  señalado  en  el  Decreto  1713  de  200264,  y  el  Decreto  Municipal  289  de  2002,  éste  último  por  medio  del  cual   se   reglamentó  parcialmente  el  Acuerdo  No.  23  de  2001  en  relación  con  la  operación  del  servicio  de  aseo  en  Medellín  y  sus  corregimientos65.  

 

5.2 Yopal    

5.2.1 Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte    

Este  municipio,   capital  del  departamento  de  Casanare,   tenía  129,938  habitantes  en  el  año  2012,   según   las   proyecciones   de   población   del   DANE,   cifra   que   aumentaría   a   133,230   al  finalizar  el  año  2013.  

El   operador   privado   Aseo   Urbano   S.A.   E.S.P.,   (hoy   Aseo   Urbano   S.A.S   E.S.P.),   mediante  contrato  para  la  prestación  del  servico  público  de  aseo  suscrito  en  abril  del  año  2003  con  la  Empresa   de   Acueducto   y   Alcantarillado   de   Yopal   EICE   por   un   período   de   8   años,   era   el  operador  del  servicio  de  aseo  en  el  municipio  hasta  el  año  2011.  Posteriormente  a  partir  del  mes   de   mayo   de   2011,   la   Empresa   de   Acueducto   y   Alcantarillado   de   Yopal   EICE,   (hoy  Empresa  de  Acueducto,  Alcantarillado  y  Aseo  de  Yopal  EAAAY  EICE),  inició  operaciones  como  prestador  del  servicio  público  de  aseo.  

En   este   sentido,   los   prestadores   EAAAY   y   Aseo   Urbano   operan   en   un   esquema   de   libre  competencia   las   actividades   de   recolección   y   transporte   de   residuos   sólidos   y   barrido   y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas  en  este  municipio.  Además  la  EAAAY  presta  la  actividad  de  disposición  final  al  operar  el  relleno  sanitario  Macondo.    

Es   importante   señalar   que   en   el  mes   de  mayo   de   2013,   la   SSPD   tomó   posesión   con   fines  liquidatorios   de   la   Empresa   de   Acueducto,   Alcantarillado   y   Aseo   de   Yopal66,   teniendo   en  cuenta  la  situación  técnica  y  operativa  que  estaba  enfrentando  la  empresa,  en  particular,  en  la   prestación   del   servicio   de   acueducto67.   Por   lo   tanto,   se   está   a   la   espera   de   las   nuevas  

                                                                                                                         64  “Por  el  cual  se  reglamenta  la  Ley  142  de  1994,  632  de  2000  y  689  de  2001”.  Derogado  por  el  Decreto  2981  de  2013.  65“De   acuerdo   con   el   gerente   de   EVM,   Andrés   de   Bedout,   la   denuncia   fue   interpuesta   por   la   empresa   Tierra  Blanca,  que  ingresa  al  mercado  para  ofrecer  el  servicio  de  recolección  de  residuos  sólidos  en  la  ciudad.    "Siempre  hemos  dicho  que  la  competencia  es  bienvenida.  Pero  la  empresa  sólo  puede  entrar  a  operar  cuando  le  demuestre  al  Alcalde  que  cumple  con  los  requisitos  establecidos  en  el  decreto  1713  y  el  decreto  municipal  289".    Hasta  el  momento,  500  usuarios  del  servicio  de  aseo,  de   los  600.000  que  tienen  EVM,  han  decidido  cambiar  de  operador.    Pero  ante  esta  solicitud,  EVM  sostiene  que  es  necesario  conocer  cómo  serán  transportados   los  residuos  sólidos,  cuál  será  el  sitio  de  disposición  final,  cómo  se  va  a  manejar  el  tema  tarifario  y  cómo  se  garantizará  que  no  habrá  afectación  de  los  demás  usuarios.    Otra  de  las  preocupaciones  que  manifestó  el  gerente  tiene  que  ver  con  el  tema  del  barrido  de  la  ciudad.  "Porque  hay   una   serie   de   avenidas   y   el   centro   de   la   ciudad   que   lo   tenemos   que   pagar   entre   todos   (…)".     Tomado   de  http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/E/evm_rechaza_denuncia_de_competencia_desleal/evm_rechaza_denuncia_de_competencia_desleal.asp,  Consultado  el  28  de  noviembre  de  2013.    66  Resolución  No.  SSPD  -­‐  20131300012555  del  3  de  mayo  de  2013.  67  Entre  los  argumentos  que  se  tuvieron  en  cuenta  para  la  toma  de  posesión  están:  (i)  La  empresa  no  adelantó  las  inversiones  en  infraestructura  para  operar  el  sistema  de  acueducto  en  condiciones  de  continuidad  y  calidad  de  agua;   (ii)  Dadas   las   suspensiones  que   se  han  presentado,   existen   riesgos  de  que   se  presenten  de  nuevo  estas  

  74  

condiciones   de   funcionamiento   de   la   empresa,   dada   la   posible   vinculación   de   un   nuevo  operador  de  los  servicios  de  acueducto,  alcantarillado  y  aseo.  

 

5.2.2 Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración    

La   Gráfica   que   se   presenta   a   continuación   muestra   la   evolución   en   el   número   total   de  suscriptores  durante  el  año  2013  para   los  2  operadores  del  servicio  de  aseo  del  municipio.  Se   evidencia   que   actualmente   el   prestador   EAAAY   exhibe   la   mayor   participación   de  mercado,   aunque   ambas   empresas   tienen   cuotas   de  mercado   relativamente   similares.  No  obstante,   estas   dos   empresas   han   tenido   conflictos   respecto   al   catastro   de   usuarios   del  municipio,   situación   que   resolvió   recientemente   la   Superintendencia   de   Industria   y  Comercio  (SIC),  tal  y  como  se  explicará  más  adelante.    

 

Gráfica  15  Evolución  del  número  de  suscriptores  por  mes  Yopal  Año  2013  

 

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  

 Los   índices   de   concentración   del  mercado   de   recolección   y   transporte   en   el  municipio   de  Yopal   se  presentan  en   la   siguiente  Tabla68.  Estos   índices  se  calcularon  para  dos  momentos  diferentes  (Agosto  del  año  2013  y  Agosto  del  año  2012)  con  el  propósito  de  analizar  cómo  ha  cambiado  el  nivel  de  competencia,  con  base  en  la  información  disponible.  Igualmente  estos  índices   además   de   calcularse   para   el   segmento   de   mercado   del   total   de   usuarios,   se  calcularon  también  para   los  segmentos  de  usuarios  residenciales  y  no  residenciales,  con  el  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           situaciones,  con  afectaciones   importantes  a   la  comunidad;   (iii)  El  prestador  cumplió  con   los   requerimientos  de  información  de  los  sistemas  de  acueducto  y  alcantarillado  solicitados  por  la  SSPD;  (iv)  Persisten  deficiencias  en  la  prestación  del  servicio  de  acueducto  que  no  han  sido  resueltas  por  el  operador.  68  El  índice  de  Herfindahl  y  Hirschman,  conocido  como  HHI,  se  calcula  como  el  producto  de  la  suma  del  cuadrado  de  las  participaciones  de  cada  una  de  las  empresas  que  participan  en  el  mercado.  Mientras  mayor  sea  el  valor  del  HHI,  mayor  será  el  grado  de  concentración  del  mercado.  El  valor  del  HHI  permite  clasificar  los  mercados  en  tres  segmentos:   Un   mercado   no   es   concentrado   si   el   HHI   es   menor   que   1000;   el   mercado   es   moderadamente  concentrado   si   el   valor  de  este   indicador   se  encuentra  entre  1000  y  1800;   y   se  hace   referencia  a  un  mercado  altamente   concentrado,   cuando   el   valor   del   HHI   es   superior   a   1800.   Por   su   parte   los   indicadores   de  concentración   Líder   y   CR2   representan   la   cuota   del   líder   y   de   las   dos   primeras   empresas   en   el   mercado,  respectivamente.  

 10,000    

 12,000    

 14,000    

 16,000    

 18,000    

Enero   Febrero   Marzo   Abril   Mayo   Junio   Julio   Agosto  

EAAAY   Aseo  Urbano  

  75  

objeto  de  tener  una  aproximación  acerca  del  nivel  de  competencia  en  estos  mercados.  No  obstante,   debe   tenerse   en   cuenta   que   en   el   mercado   de   la   prestación   de   recolección   y  transporte  no  es  posible  separar  físicamente  a  cada  uno  de  estos  segmentos,  debido  a  que  los  usuarios  residenciales  y  no  residenciales  pueden  ocupar  una  misma  área  geográfica,  por  lo   que   es   común   que   un   vehículo   de   recolección   recoga   y   transporte   residuos   sólidos   de  estos  dos  tipos  de  usuarios.        

Tabla  16  Índices  de  concentración  Yopal      

Usuarios  

Agosto  de  2012   Agosto  de  2013  

HHI     Líder   CR2   HHI     Líder   CR2  

Total  de  usuarios   5657.9   68.1%   100.0%   5007.2   51.9%   100.0%  

Usuarios  residenciales   5597.1   67.3%   100.0%   5000.1   50.2%   100.0%  

Usuarios  no  residenciales   6469.1   77.1%   100.0%   5718.4   69.0%   100.0%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia      Como   se   observa,   el   índice   de   concentración  HHI   refleja   que   el  mercado  de   recolección   y  transporte  de  residuos  en  este  municipio  está  altamente  concentrado,  si  bien  ese  nivel  de  concentración   ha   disminuido   entre   los   años   2012   y   2013.   La   cuota   de   la   empresa   líder  corresponde   al   51.9%  del   total   de  usuarios   para   agosto  de   2013.   Entre   tanto,   y   dado  que  sólo  hay  dos  prestadores  del  servicio  de  aseo  en  el  municipio,   la  cuota  del  valor  de  las  dos  empresas  es  100%.  Estas  tendencias  se  mantienen  al  analizar  los  segmentos  del  mercado  de  usuarios   residenciales   y   usuarios   no   residenciales.   Sin   embargo,   se   observa   que   la  concentración  es  mayor  en  el   segmento  de  usuarios  no   residenciales,     a  pesar  de  haberse  reducido  durante  los  años  2012  y  2013.      

Entre  tanto,  los  índices  de  dominancia  para  este  mercado  se  encuentran  en  la  Tabla  que  se  presenta  a  continuación69:  

                                                                                                                         69  El   índice  de  Kwoka  se  enfoca  en   la  estructura  de   las  participaciones  de  mercado  de   las  empresas.  Por  tanto,  cuando   la  desigualdad  entre  el   tamaño  de   las  empresas  se   incrementa,  aumenta   la  dominancia  y,  por  ende,  el  índice  se  eleva.  Este  índice  se  determina  mediante  la  siguiente  fórmula:  KWOKA  =  ∑_(i=1)^(n-­‐1)▒〖(s_i-­‐s_(i+1))〗2  donde  Si`s  están  ordenadas  de  mayor  a  menor  y  corresponden  a  las  participaciones  de  mercado  de  las  empresas.  El  índice  varía  entre  0  y  1,  siendo  1  el  valor  correspondiente  a  una  estructura   de   mercado   de   monopolio   (SIC,   2013   Pág.   45).     De   otra   parte,   el   índice   de   Stenbacka   es   una  aproximación  para  identificar  cuando  una  empresa  tiene  una  posición  dominante  en  un  mercado.  Considerando  la  participación  de  mercado  de  la  empresa  líder  y  de  la  segunda  empresa  más  importante,  el  índice  de  Stenbacka  arroja  un  umbral  de  cuota  de  mercado  para  determinar  si  la  empresa  más  grande  tiene  o  no  posición  de  dominio.  Cualquier  cuota  de  mercado  superior  a  dicho  umbral  podría  significar  a  una  posición  dominante.  La  fórmula  para  calcular  el  umbral  de  STENBACKA  es  la  siguiente:  SD  =g(S1,S2)=1/2  (1-­‐γ(s_1^2-­‐s_2^2  ))        Donde   S1,S2   corresponden   a   las   participaciones   de   mercado   de   las   dos   empresas   más   importantes,  respectivamente.  Por  su  parte,  g  es  un  parámetro  específico  a  cada  industria  y  está  relacionado  con  las  barreras  a  la  entrada,  los  instrumentos   de   política   pública   para   incentivar   la   competencia,   la   regulación   económica,   la   existencia   de  

  76  

 Tabla  17  Índices  de  dominancia  Yopal    

 

Usuarios  

Agosto  de  2012   Agosto  de  2013  

Kwoka   Stenbacka   Kwoka   Stenbacka  

Total  de  usuarios   0.1316   31.9%   0.0014   48.1%  

Usuarios  residenciales   0.1194   32.7%   0.0000   49.8%  

Usuarios  no  residenciales   0.2938   22.9%   0.1437   31.0%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia    En  relación  con  el  índice  de  Kwoka,  se  evidencia  que  este  valor  es  bastante  bajo,  cercano  a  cero,  por  lo  que  se  puede  concluir  que  la  estructura  de  mercado  no  puede  considerarse  de  monopolio.    Respecto  al  índice  de  Stenbacka,  para  los  dos  períodos  analizados  se  evidencia  que  el  umbral  arrojado   es   superado   por   la   participación   de  mercado   de   la   empresa   que   posee   la  mayor  participación  en  el  mercado   (EAAAY),   por   lo  que  en  principio   se  podría   afirmar  que  existe  una  posible  posición  dominante  por  parte  de  esta  empresa70.    

 

5.2.3 Condiciones  de  competencia    

Durante  el  período  de  vigencia  del  contrato  entre  Aseo  Urbano  y  la  Empresa  de  Acueducto  y  Alcantarillado  de  Yopal,  ésta  última  empresa  facturó  la  prestación  del  servicio  de  aseo  en  el  marco   del   convenio   de   facturación   conjunta   No.   051   de   2004.   Una   vez   se   finalizó   dicho  contrato   Aseo   Urbano   le   solicitó   a   la   EAAAY   la   suscripción   de   un   nuevo   convenio.   Sin  embargo,   teniendo  en  cuenta  que  estos  2  operadores  no  acordaron  el  establecimiento  de  dicho  convenio  en  los  términos  y  plazo  establecidos  en  la  normatividad  vigente,  la  CRA  por  medio  de  la  Resolución  No.  564  de  2011  fijó  las  condiciones  que  debían  regir  el  convenio  de  facturación   conjunta   entre   la   EAAAY   y   Aseo   Urbano,   para   lo   cual   se   consideraron   los  acuerdos  logrados  entre  las  partes71.  

No   obstante   lo   anterior,   de   acuerdo   con   lo   señalado   por   esta   empresa72  no   se   pudo   dar  cumplimiento  a  dicha  medida  por  lo  que  sólo  hasta  el  mes  de  diciembre  de  2012  se  dio  inicio  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           derechos  de  propiedad  intelectual,  entre  otros.  Para  simplificar  el  análisis,  se  supondrá  que  γ  =  1  (SIC,  2013  Pág.  45).  70  Sin  embargo,  esta  conclusión  debe  tomarse  con  cautela  teniendo  en  cuenta  que  sólo  existen  2  empresas  en  el  mercado  relevante,  con  cuotas  de  mercado  relativamente  similares.  71  De  acuerdo   con   lo   señalado  en   la  Resolución  No.   564  de  2011  durante   la   etapa  de  negociación  directa  que  adelantaron   las   empresas   para   la   suscripción   del   convenio   de   facturación   conjunta   se   evidenció   que   los  operadores  estaban  de  acuerdo  con  la  mayor  parte  del  borrador  de  convenio  pero  tenían  diferencias  respecto  a  la   vinculación   contractual   de   usuarios,   dado   que   la   EAAAY   sugería   que   ante   la   finalización   del   contrato   de  concesión   Aseo   Urbano   debía   revertir   o   ceder   los   usuarios   a   favor   de   ésta   última.   Considerando   que   en   un  esquema  de  libre  competencia  el  usuario  del  servicio  tiene  libertad  de  elegir  al  prestador,  en  esta  resolución  no  se  impusieron  las  condiciones  sobre  la  vinculación  y  desvinculación  de  usuarios.  72  Tomado  de  http://aseourbano.com.co/uploads/aviso_052013.pdf,  consultado  el  5  de  diciembre  de  2013.  

  77  

a   la   facturación   conjunta   con   la   Empresa   de   Acueducto,   Alcantarillado   y   Aseo   de   Yopal  EAAAY,  en  los  términos  señalados  por  la  Resolución  CRA  No.  564  de  2011.    

Al   respecto,   debe  mencionarse   que   la   Superintendencia   de   Industria   y   Comercio   (SIC)   por  medio  de  los  Autos  No.  16746  y  31940  de  2012,  ordenó  a  la  EAAAY  el  traslado  a  la  empresa  Aseo   Urbano   de   14.048   usuarios   que   tenían   suscrito   Contrato   de   Condiciones   Uniformes  (CCU)   con   ésta   última   empresa73.   Así  mismo   la   SIC   le   solicitó   a   la   EAAAY   permitir   la   libre  vinculación  los  usuarios  a  cualquiera  de  las  dos  empresas  que  prestan  el  servicio  de  aseo  en  el  municipio.  

Igualmente   y   como   resultado   de   lo   señalado   en   estos   Autos   la   Empresa   de   Acueducto,  Alcantarillado   y  Aseo  de  Yopal   realizó   la  distribución  de   los   kilómetros  de   cuneta   a  barrer  con   la   Empresa   Aseo   Urbano   S.A.   en   formal   proporcional   a   los   usuarios   que   tiene   cada  empresa74.  

 

5.3 Cartagena    

5.3.1 Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte    

El  Distrito  Cultural  y  Turístico  de  Cartagena  de  Indias  se  constituye  en  la  una  de  las  ciudades  más  grandes  del  país.  Según  las  proyecciones  de  población  del  DANE  esta  ciudad  tenía  en  el  año  2012  967,051  habitantes  y  a  finales  del  año  2013  esta  cifra  aumentaría  a  978,574.  

Actualmente,  la  prestación  del  servicio  público  de  aseo  en  el  Distrito  de  Cartagena  de  Indias  es   realizado   por   2   empresas   (Aseo   Urbano   de   La   Costa   S.A.   E.S.P.,   antes   Urbaser   S.A.,   y  Promotora  Ambiental  del  Caribe  S.A.  E.SP.)  bajo  el  esquema  de  Áreas  de  Servicio  Exclusivo  (ASEs)75,  en  el  cual  se  incorporaron  todos  los  corregimientos  del  municipio76.    

A  pesar  de  que  la  verificación  de  motivos  para  la  existencia  de  ASEs  fue  resuelta  por  la  CRA  en  el  año  2001,  los  contratos  de  concesión  se  suscribieron  hasta  el  año  2006,  incorporando  

                                                                                                                         73  De  acuerdo  con  lo  informado  por  la  empresa  según  comunicación  del  5  de  diciembre  de  2013  como  respuesta  al   requerimiento   de   información   realizado   por   la   SIC   “   (…)   Toda   esta   información   es   la   reportada   a   la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios   (SUI)  como  corresponde  según   la  normatividad  vigente,  sin  embargo  es  importante  mencionar  que  corresponde  a  la  liquidada  en  nuestro  sistema  comercial  como  reflejo  de  la  prestación  del  servicio  y  del  ejercicio  comercial  de  nuestra  empresa,  pero  que  no  fue  cobrada  a  los  usuarios  de  Mayo  2011  a  Noviembre  de  2012  dado  que  la  EAAAY  negó  el  servicio  de  facturación  conjunta,  razón  por  la  que  se  interpuso  una  demanda  ante  la  SIC  que  se  registra  en  el  Expediente  120102102.”  74  Tomado   de   http://www.prensalibrecasanare.com/principal/8603-­‐operadores-­‐del-­‐servicio-­‐de-­‐aseo-­‐en-­‐yopal-­‐se-­‐dividieron-­‐el-­‐componente-­‐de-­‐barrido.html,  Consultado  el  15  de  octubre  de  2013.  75  Inicialmente  mediante  Resolución  CRA  No.  159  de  2001,  la  Comisión  negó  la  verificación  de  los  motivos  de  la  existencia  de  ASES  en  los  contratos  que  el  Distrito  de  Cartagena  suscribiría  para  la  prestación  del  servicio  de  aseo.  Posteriormente,   y   ante   recurso   de   reposición   interpuesto   por   el   municipio,   la   CRA   verificó   la   existencia   de  motivos  de  las  ASES  por  medio  de  la  Resolución  CRA  No.  193  de  2001  para  el  período  máximo  de  vigencia  de  las  ASEs  de  8   años   señalando  que   “(…)   se   establezca   la   obligación  de   los   prestadores   de   extender   la   cobertura   al  100%  de  los  usuarios  de  los  estratos  1,  2  y  3,  desde  el  inicio  de  la  operación  (…)”.  Según  esta  resolución,  el  Distrito  de  Cartagena  argumentó  que  bajo  las  condiciones  de  ese  momento,  no  se  disponían  de  los  recursos  suficientes  para  extender  la  cobertura  del  servicio  en  la  ciudad,  la  cual  era  del  74%  en  el  año  2000,  por  lo  que  este  esquema  se  constituía  como  la  única  alternativa  para  asegurar   la  ampliación  del  servicio,  y  obtener  unas  economías  que  permitieran  subsidiar  ó  llevar  el  servicio  a  los  usuarios  de  menor  ingreso.  76  Exceptuando  a  la  Isla  San  Bernardo  y  las  Islas  del  Rosario,  teniendo  en  cuenta  las  diferencias  en  la  operatividad  del  servicio.  

  78  

la  obligación  por  parte  de   los  operadores  de   la  prestación  de   los  servicios  de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  domiciliarios,  barrido  y   limpieza  de  vías  y  áreas  públicas,  así  como  el  corte  de  césped  y  poda  de  árboles  del  espacio  publico77.  

Como  resultado  de  la  “competencia  por  el  mercado”  que  se  dio  en  esta  ciudad  al  adoptar  las  ASEs,   la   empresa   Aseo   Urbano   de   La   Costa   S.A.   E.S.P.   tiene   asignada   el   Área   de   Servicio  Exclusivo   No.   3   (Sur   de   la   ciudad),   la   cual   corresponde   aproximadamente   a   un   área   de  45,01,292   Mts2.   Entre   tanto,   la   empresa   Promotora   Ambiental   del   Caribe   S.A.   E.S.P.  (conocida   como  Pacaribe)   tiene  bajo   su  exclusividad   la  prestación  de   las  Áreas  de  Servicio  Exclusivo   No.   1   y   2   (Zona   Norte   del   Distrito),   con   un   área   cercana   a   32.020.000   Mts2  (Cartagena  Cómo  Vamos,  2009  Pág.  5).  En   la  Figura  No.  2  se  observa   la  delimitación  de   las  ASEs.  

Con   anterioridad   a   la   adopción  de   las   actuales  ASEs,   la   prestación  del   servicio   de   aseo  en  esta   ciudad   había   sido   contratada   desde   el   año   1993   con   el   sector   privado   mediante   el  esquema  de   concesión.   El   servicio  era   llevado  a   cabo  por  2  operadores   (Lime  S.A.   E.S.P.   y  Ciudad   Limpia   del   Caribe   S.A.   E.S.P.),   en   los   componentes   de   recolección   y   transporte   de  residuos,  y  barrido  y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas.  Vale  señalar  que  estos  prestadores  no  atendían  el  área  rural  del  municipio  (Econometría  2004,  Pág.  88).  

Entre  tanto,  la  disposición  final  de  residuos  ordinarios  del  municipio  se  realiza  en  el  Parque  Ambiental   Loma  de   los   Cocos,   relleno   sanitario   ubicado  en   la   zona  urbana  del  Distrito.   La  operación  de  este  relleno  es  llevada  a  cabo  por  la  empresa  Caribe  Verde  E.S.P.  desde  el  año  2005,  quien  tiene  un  contrato  de  concesión  por  20  años  (CEMPRE,  2011  Pág.  75).  

Adicionalmente,  es  necesario  mencionar  que  de  acuerdo  con  la  información  reportatada  por  los   prestadores   actuales   de   las   ASEs,   esta   empresas   no   realizan   actividades   de  aprovechamiento.    

Figura  2  Mapa  de  las  áreas  de  prestación  del  servicio  de  aseo  en  Cartagena    

Fuente:  Cartagena  Cómo  Vamos?  2009,  Cómo  vamos  en  servicios  públicos  y  vivienda.  Tomado  de  http://www.cartagenacomovamos.org/contenidos/servicios.pdf  

                                                                                                                         77  A   través  de   la  Resolución  CRA  No.  338  de  2005   se   inició  actuación  administrativa  para  determinar   si  habían  desaparecido  los  fundamentos  de  hecho  (fácticos)  ó  de  derecho  que  sustentaron  las  Resoluciones  CRA  No.  159  y  193   de   2001.   Mediante   Resolución   CRA   No.   341   de   2005   se   sustentó   que   dichos   fundamentos   no   habían  desaparecido   (por  ejemplo,   la  cobertura  del   servicio  disminuyó  a  72.5%  entre  el  año  2000  y  el  año  2005  en  el  área  urbana),  por  lo  que  el  Alcalde  de  Cartagena  podría  adoptar  ASES.  

  79  

 

Por  último,  y  teniendo  en  cuenta  que  en  el  mes  de  julio  del  presente  año  se  vence  el  plazo  de  los  contratos  de  ASEs  para  la  prestación  del  servicio  público  de  aseo  en  la  ciudad,  se  debe  mencionar  que  la  SSPD  y  la  Alcaldía  ha  mantenido  reuniones  con  las  empresas  que  prestan  este   servicio  para   asegurar   la   prestación   adecuada  del   servicio  de   recolección  de   residuos  sólidos  una  vez  finalicen  las  ASEs.  En  efecto,  de  acuerdo  con  un  comunicado  emitido  por  la  SSPD  (SSPD,  2013  Pág.  1)  se  logró  acordar  con  las  empresas  prestadoras  del  servicio  público  de   aseo   en   la   ciudad   la   prestación   del   servicio   en   el   marco   de   la   libre   competencia,  manteniendo  las  coberturas  plenas  que  se  tienen  actualmente.  

 

5.3.2 Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración    

A   continuación   se   presenta   la   evolución   del   número   total   de   suscriptores   para   los   dos  operadores  del  servicio  de  aseo  en  Cartagena  durante  el  año  2013.  Como  era  de  esperarse  dada  la  conformación  de  las  ASEs,  los  dos  operadores  tienen  una  participación  equitativa  del  mercado.  Sin  embargo  se  observa  que  para  los  dos  últimos  meses  que  se  tiene  información  la  empresa  Promoambiental  Caribe  ha  incrementado  su  participación  respecto  a  la  empresa  Aseo  Urbano  de  la  Costa.  

Igualmente  al  observar   la  evolución  del  número  total  de  toneladas  recogidas  por  estas  dos  empresas   durante   el   año   2012   se   verifica   su   participación   equitativa.   Para   el   año   2012   se  recogieron  y  dispusieron  en  el  Relleno  Sanitario  cerca  de  297,000  toneladas,  de  las  cuales  el  52%  corresponden  a  la  empresa  Aseo  Urbano  y  el  48%  a  la  empresa  Promoambiental  Caribe.  

 

Gráfica  16  Evolución  del  número  de  suscriptores  por  mes  Cartagena  Año  201378  

 

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  

 

                                                                                                                         78  Para   cada   una   de   las   empresas   prestadoras,   el   5%   del   total   de   suscriptores   corresponde   a   suscriptores   no  residenciales.  

 100,000    

 105,000    

 110,000    

 115,000    

 120,000    

 125,000    

 130,000    

Enero   Febrero   Marzo   Abril   Mayo   Junio   Julio   Agosto  

Proambiental  Caribe   Aseo  Urbano  de  la  Costa  

  80  

 

Gráfica  17  Evolución  del  número  de  toneladas  recogida  por  mes  Cartagena  Año  2012  

 

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  

 

La   implementación   del   esquema   de   ASEs   limita   la   “competencia   en   el   mercado”   de   la  prestación   del   servicio   de   aseo   de   Cartagena,   por   lo   que   cada   uno   de   los   concesionarios  tiene  que  operar  de  manera  exclusiva  en  el  área  geográfica  asignada.  No  obstante,  a  manera  de  referencia  se  calcularon   los   índices  de  concentración  y  dominancia,  con  el  propósito  de  que  sirvan  como  punto  de  comparación  con  otros  mercados  relevantes  analizados.  

Los   índices  de  concentración  se  presentan  a  continuación.  Estos   índices  se  calcularon  para  dos   momentos   diferentes   con   base   en   la   información   disponible.   El   valor   del   índice   de  concentración   HHI   es   alto,   evidenciando   que   el   mercado   de   recolección   y   transporte   de  residuos   sólidos   es   altamente   concentrado,   lo   cual   es   consecuencia   del   esquema   de   ASEs  adoptado.   Esta   situación   no   varía   al   analizar   los   segmentos   de   mercado   de   usuarios  residenciales  y  usuarios  no  residenciales.  

 Tabla  18  Índices  de  concentración  Cartagena    

Usuarios  

Agosto  2012   Agosto  de  2013  

HHI     Líder   CR2   HHI     Líder   CR2  

Total  de  usuarios   5000.1   50.2%   100.0%   5008.1   52.0%   100.0%  

Usuarios  residenciales   5000.0   50.1%   100.0%   5008.3   52.0%   100.0%  

Usuarios  no  residenciales   5001.3   50.8%   100.0%   5004.6   51.5%   100.0%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia    Los  índices  de  dominancia  están  calculados  en  la  siguiente  Tabla.  Como  se  esperaba  el  índice  de  Kwoka  es  cercano  a  cero  para  los  dos  períodos  analizados,  lo  que  evidencia  que  no  existe  conformación  de  monopolio.  Entre  tanto,  el  umbral  arrojado  por  el   índice  de  Stenbacka  es  inferior  a   la  participación  de  mercado  de  Promoambiental,   la  empresa  que   tiene   la  mayor  

0  

2,000  

4,000  

6,000  

8,000  

10,000  

12,000  

14,000  

16,000  

Ene   Feb   Mar   Abri   May   Jun   Jul   Ago   Sept   Oct   Nov   Dic  

Aseo  Urbano   Proambiental  

  81  

participación   en   el  mercado,  por   lo   que   se  podría   afirmar  que  existe  una  posible   posición  dominante  por  parte  de  esta  empresa.  No  obstante,   como  se  mencionó  anteriormente,  el  cálculo   de   estos   indicadores   debe   considerarse   de   referencia   en   la   medida   en   la   que  actualmente  no  existe  efectivamente  la  denominada  “competencia  en  el  mercado”  dada  la  existencia  de  ASEs.  

 

Tabla  19  Índices  de  dominancia  Cartagena  

Usuarios  

Agosto  de  2012   Agosto  de  2013  

Kwoka   Stenbacka   Kwoka   Stenbacka  

Total  de  usuarios   0.0000   49.8%   0.0016   48.0%  

Usuarios  residenciales   0.0000   49.9%   0.0017   48.0%  

Usuarios  no  residenciales   0.0003   49.2%   0.0009   48.5%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia  

   

5.3.3 Condiciones  de  competencia    

De   acuerdo   con   información   de   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios  (SSPD,  2010c  Pág.  19),  en  el  mes  de  junio  de  2010  esta  Superintendencia  sancionó  a  los  dos  operadores  del  servicio  público  de  aseo  en  Cartagena  (Aseo  Urbano  de  la  Costa  S.A.  E.S.P.,  antes   Urbaser   y   Promoambiental   Caribe   S.A.   E.S.P.)   cada   una   con   una   multa   de  $400,000,000  debido  al  incumplimiento  del  régimen  de  tarifas.    

Con   relación   a   Aseo   Urbano   de   la   Costa,   la   SSPD   evidenció   que   esta   empresa   cobró   en  exceso   a   los   usuarios   del   servicio,   por   lo   que   se   le   ordenó   la   devolución   de   los   valores  cobrados  de  más  por  concepto  de  la  aplicación  de  la  metodología  tarifaria  establecida  en  la  Resolución   CRA  No.   351   de   2005,   desde   enero   de   2007   hasta   la   fecha   en   que   se   deje   de  aplicar  dicha  metodología  (SSPD,  2010c  Pág.  19  y  20).  

A  su  vez,   la  empresa  Promotora  Ambiental  del  Caribe  fue  sancionada  al  verificar  que  había  omitido   girar   los   recursos   correspondientes   al   Fondo   de   Solidaridad   y   Redistribución   de  Ingresos   (FSRI)   del   municipio.   Por   tanto,   además   de   la   sanción   se   le   ordenó   efectuar   el  cálculo   y   traslado   periódico   al   FSRI   de   los   superávit   solidarios,   tanto   de   los   dejados   de  facturar  como  los  que  facturen  a  futuro  por  servicio  producto  de  la  facturación  del  ASE  que  tiene  asignada  la  empresa  (SSPD,  2010c  Pág.  19).  

   

5.4 Bogotá    

5.4.1 Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte    

  82  

Según  las  cifras  de  población  del  DANE  la  capital  del  país  cuenta  con  7,571,35  habitantes  en  el  año  2012  y  con  7,674,  366  para  el  año  2013.  

La  Empresa  Distrital  de  Servicios  Públicos  (EDIS)  prestó  el  servicio  de  aseo  en  la  ciudad  desde  el  año  1958  hasta  1989,  fecha  a  partir  de  la  cual  se  inició  la  subcontratación  del  servicio  con  operadores  privados.  A   inicios  de   los  noventa  el  servicio  de  recolección  era  prestado  por  4  empresas:   Lime,   Aseo   Capital,   Ciudad   Limpia   y   la   EDIS,   quien   tenía   el   mayor   número   de  suscriptores.  

En  el   año  1993,  dada   la   crisis   financiera   y  operativa  que  enfrentó   la   EDIS,   el  Alcalde  de   la  ciudad  recibió  facultades  para  liquidar  esta  empresa  y  contratar  el  servicio  por  medio  de  un  sistema   de   concesión.   En   el   año   1994,   el   Alcalde   declaró   la   urgencia   manifiesta   con   el  propósito   de   iniciar   el   proceso   de   contratación   que   permitiera   asegurar   la   prestación   del  servicio  de  aseo  en  las  7  zonas  en  las  que  se  dividió  la  ciudad.  Como  resultado  este  proceso  4  empresas   (Ciudad   Limpia,   Lime   Bogotá,   Aseo   Capital   y   Corpoaseo   Total)   suscribieron  contratos   de   concesión   con   el  Distrito   para   las   actividades   de   recolección   y   transporte   de  residuos  sólidos  de  origen  residencial  y  el  barrido  y  limpieza  de  vías  y  calles.  Estos  contratos  fueron  prorrogados  inicialmente  hasta  1999  y  posteriormente  hasta  el  año  2002.  Dentro  de  las   prórrogas   negociadas   se   incorporó   el   concepto   de   área   limpia,   y   se   incluyó   en   la  prestación  del  servicio   la  obligación  de  realizar   las  actividades  de  corte  de  césped  de  áreas  verdes,  sin  modificar  las  tarifas  del  servicio.  

Posteriormente,   y   ante   la   aprobación   por   parte   de   la   CRA   de   incorporar   seis   ASEs   en   los  contratos  de  concesión  que  firmaría  el  Distrito  Capital  para  la  prestación  del  servicio  público  de   aseo79,   se   suscribieron   contratos   con   los   operadores   Lime   S.A.   E.S.P.,   Atesa   S.A.   E.S.P.,  Consorcio   Aseo   Capital   S.A.   E.S.P.   y   Ciudad   Limpia   S.A.   E.S.P.   por   un   período   de   7   años   a  partir  del  2003,  el  cual  fue  ampliado  un  año  más80.    

Recientemente,   desde   finales   del   año   2012   el   Distrito   implementó   un   nuevo   esquema   de  prestación  del  servicio  público  de  aseo  en  la  ciudad.  Para  ello  se  suscribió  en  primer  lugar  el  Convenio   interadministrativo   No.   17   de   2012   entre   la   Unidad   Administrativa   Especial   de  Servicios  Públicos  (UAESP)  y  la  Empresa  de  Acueducto  y  Alcantarillado  de  Bogotá  (EAAB)  en  el  cual  se  señala  que  la  EAAB  sería  responsable  de  la  gestión  y  operación  del  servicio  de  aseo  en  toda  la  ciudad,  sin  cláusulas  de  exclusividad.  Igualmente  en  un  otrosí  a  este  convenio  se  manifiestó   que   por  medio   de   contrato   la  UAESP   podría   sustraer   parte   de   dicha   cobertura  para  entregarla  a  otro  operador81.  

Posteriormente  el  Distrito  expidió  el  Decreto  564  de  201282  mediante  el  cual  se  dispone  de  la   adopción   de   un   esquema   de   prestación   del   servicio   de   aseo   transitorio.   Así  mismo,   se  señala   que   para   que   una   empresa   pueda   prestar   el   servicio   de   aseo   en   la   ciudad   deberá  acreditar   los   requisitos   exigidos   por   la   ley   ante   la   UAESP   o   la   EAAB   E.S.P.83,   suscribiendo  contrato  con  alguna  de  estas  empresas84.    

                                                                                                                         79  Resolución  CRA  No.  235  de  2002.  80  La  Resolución  CRA  No.  512  de  2010  amplió  el  plazo  de  la  Resolución  CRA  No.  235  de  2002.  81  Oficio  de  la  SSPD  al  Alcalde  Mayor  con  radicado  SSPD  No.  20134330060861  del  18  de  Febrero  de  2013.  82  “Por  medio   del   cual   se   adoptan   disposiciones   para   asegurar   la   prestación   del   servicio   público   de   aseo   en   el  Distrito  Capital  en  acatamiento  de  las  órdenes  impartidas  por  la  Honorable  Corte  Constitucional  en  la  Sentencia  T-­‐724  de  2003  y  en  los  Autos  números  268  de  2010,  275  de  2011  y  084  de  2012”.  83  De  acuerdo  con  lo  planteado  en  el  oficio  con  radicado  SSPD  No.  20134330060861  del  18  de  Febrero  de  2013,  la  SSPD  señala  que  “(…)  el  Decreto  564  de  2012  expedido  por  el  Alcalde  Mayor  de  Bogotá  estableció  una  restricción  para  la  prestación  del  servicio  en  la  ciudad  de  Bogotá:  Impuso  el  requisito  de  una  acreditación  de  idoneidad  ante  la  UAESP  y  la  consiguiente  suscripción  de  un  contrato,  con  la  EAAB  E.S.P.  o  con  la  misma  UAESP.  El  artículo  8  de  este  Decreto  prescribe  la  forma  en  que  la  prestación  del  servicio  en  la  ciudad  puede  ser  asumida  por  empresas  de  

  83  

En  el  esquema  planteado  la  EAAB  E.S.P.  a  su  vez  contrató  como  operador  del  servicio  a  una  de  sus  filiales,  la  empresa  Aguas  de  Bogotá  E.S.P.,  mientras  que  la  UAESP  suscribió  contratos  de  operación  con  las  empresas  Ciudad  Limpia  Bogotá  S.A.  E.SP.,  Consorcio  Aseo  Capital  S.A.  E.S.P.,  Limpieza  Metropolitana  S.A.  E.S.P.  y  Aseo  Técnico  de  la  Sabana  S.A.  E.S.P.  

No  obstante  lo  anterior,  de  acuerdo  con  lo  analizado  por  la  SSPD,  existen  diferencias  entre  el  contrato   suscrito   entre   Ciudad   Limpia   Bogotá   S.A.   E.S.P.   y   los   demás   suscritos   con   las  empresas  privadas,  porque  en  el  contrato  suscrito  con  Ciudad  Limpia  Bogotá  S.A.  E.S.P.  se  le  da   mayor   relevancia   al   tema   de   autonomía   en   la   prestación   del   servicio   (actividades  operativas   y   administrativas   que   componen   el   servicio).   De   este   modo,   para   la   SSPD   la  empresa  Ciudad  Limpia  Bogotá  S.A.  E.S.P.  es  prestadora  del  servicio  de  aseo  en  la  zona  6  de  Bogotá,  dado  que  firmó  contrato  con  la  UAESP  y  a  partir  de  dicho  contrato  se  le  sustrajo  de  la  cobertura  del  100%  que  tenía  la  EAAB.  Entre  tanto,  las  empresas  Aguas  de  Bogotá  E.S.P.,  Consorcio  Aseo  Capital   S.A.  E.S.P.,   Limpieza  Metropolitana  S.A.  E.S.P.   y  Aseo  Técnico  de   la  Sabana  S.A.  E.S.P.  son  únicamente  “operadores”  dentro  del  nuevo  esquema  de  prestación,  si  bien   recae  bajo   la   responsabilidad  de   la  EAAB   la   titularidad  de   la  prestación  del   servicio85.  Igualmente   se   considera   a   la   EAAB   E.S.P.   y   a   Ciudad   Limpia   Bogotá   S.A.   E.S.P.   como  autoridades  tarifarias  locales86.  

De  otra  parte,  por  medio  del  Acuerdo  No.  13  del  19  de  septiembre  de  2013  la  denominación  de   la   Empresa   de   Acueducto   y   Alcantarillado   de   Bogotá   se   modificó   a   Empresa   de  Acueducto,  Alcantarillado   y  Aseo  de  Bogotá   E.S.P.,   pudiéndose   identificar   con   la   sigla   EAB  E.S.P.  

De   este  modo,   actualmente   la   Empresa   de  Acueducto,   Alcantarillado   y  Aseo  de  Bogotá,   a  través  de  su  filial  Aguas  Bogotá  es  el  prestador  responsable  del  servicio  público  de  aseo  en  las   zonas   2,   3   y   5   (localidades   de   Engativá,   Fontibón,   Santa   Fé,   Los  Mártires,   Candelaria,  Chapinero,  Teusaquillo,  Barrios  Unidos,  San  Cristóbal,  Rafael  Uribe  Uribe,  Antonio  Nariño  y  Usme)   del   Distrito   Capital,   donde   presta   el   servicio   directamente 87 .   Igualmente   es   el  operador   del   servicio   de   aseo   en   la   zona   1   (localidades   de   Suba   y   Usaquén)   y   zona   4  (localidad  de  Ciudad  Bolívar)  donde  se  presta  el  servicio  por  medio  de  los  operadores  Lime  

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           servicios  públicos  pertenecientes  al  Distrito,  mediante  un  contrato  o  convenio  suscrito  con  la  UAESP.  En  todo  caso  la   EAAB   ESP   ya   cumplía   este   requisito.   Este   decreto   de   manera   indirecta   le   concede   la   exclusividad   en   la  prestación  del  servicio  a  esta  empresa,  por  cuanto  la  entrada  como  prestador  queda  restringida  a  la  suscripción  de  contratos  para  tal  efecto  con  la  UAESP  o  con  la  misma  EAAB  E.S.P.  si  ésta  cediera  parte  de  su  posición.(…)”  84  “ARTÍCULO   6°.-­‐   Cumplimiento   de   la   facultad   de   supervisión,   coordinación     y   control   del   servicio   de   aseo.  De    conformidad    con    el    artículo    116    del    Acuerdo    Distrital    257    del    30    de  noviembre  de  2006,  para  que  una  persona  jurídica  de  naturaleza  pública  o  privada  pueda  prestar  en  la  ciudad  de  Bogotá  Distrito  Capital  el  servicio  público   de   aseo,   deberá   acreditar   ante   la   Unidad   Administrativa   Especial   de   Servicios   Públicos   –   UAESP   los  requisitos   exigidos   en   la   ley   y   suscribir   con   dicha   Unidad,   o   con   la   Empresa   de   Acueducto   y   Alcantarillado   de  Bogotá.  E.S.P.  –  EAAB,    un  contrato  en  el  cual  se  especifique  el  alcance  de  sus  obligaciones  y,  particularmente,    la  forma  cómo  se  cumplirán  las  actividades  de  supervisión,  coordinación  y  control  del  servicio  a  cargo  de  la  Unidad  Administrativa  Especial  de  Servicios  Públicos  –  UAESP.    PARÁGRAFO.   Para   la   organización   del   servicio,   en   los   convenios   o   contratos   a   los   que   hace   referencia   este  artículo,  podrá  aplicarse  la  delimitación  de  las  zonas  en  las  que  actualmente  se  desarrolla  la  operación,  hasta  la  fecha  en  que  se  celebren  nuevos  contratos  de  concesión  para  las  áreas  de  servicio  exclusivo  que  sean  propuestas  por  la  UAESP  y  verificadas  por  la  CRA,  en  los  términos  de  la  ley.”  85  Como   consecuencia,   la   SSPD   le   solicitó   a   las   empresas   Consorcio   Aseo   Capital   S.A.   E.S.P.,   Limpieza  Metropolitana   S.A.   E.S.P.   y   Aseo   Técnico   de   la   Sabana   S.A.   E.S.P.   cancelar   su   registro   como   prestadores   del  servicio  en  el  RUPS  desde  el  18  de  diciembre  de  2012.  86  La  entidad  tarifaria  local  es  aquella  persona  natural  o  jurídica  que  tiene  la  facultad  de  definir  las  tarifas  a  cobrar  en  un  municipio  ó  distrito.  Puede  ser  el  alcalde  municipal/distrital  o   la   Junta  a   la  que  se   refiere  el   inciso  6  del  artículo  6  de  la  Ley  142  de  1994  ó  la  Junta  Directiva  de  la  persona  prestadora,  o  quien  haga  sus  veces.  87  Atesa   S.A.   E.S.P.   tenía   contrato   suscrito   hasta   el   22   de   abril   de   2013.   Sin   embargo,   una   vez   finalizó   dicho  contrato   esta   empresa   se   retiró   como   operador   en   este   esquema.   Atesa   S.A.   E.S.P.   estaba   operando   las  localidades  de  Fontibón  y  Engativá.  

  84  

S.A.  E.S.P.  y  Consorcio  Aseo  Capital  S.A.  E.S.P.  Entre  tanto,  el  operador  Ciudad  Limpia  Bogotá  S.A.  E.S.P.  es  el  prestador  en  las  zona  6  (localidad  de  Bosa  y  Kennedy)88.  

 

5.4.2 Descripción  de  la  actividad  de  aprovechamiento    

Hasta   hace   poco   en   Bogotá,   las   actividades   de   aprovechamiento   de   residuos   se   venían  implementando   en   el   marco   de   Programa   Distrital   de   Reciclaje,   cuya   finalidad   era  aprovechar   la   mayor   cantidad   de   residuos   e   incluir   a   los   recicladores   de   oficio   en   este  esquema.   Con   este   fin,   el   programa   se   definió   a   partir   de   4   elementos:   (i)   Educación  ciudadana  respecto  a  la  separación  en  la  fuente  para  generar,  separar  y  presentar  material  potencialmente   reciclable   (material   inorgánico);   (ii)   Utilización   de   Rutas   Selectivas   de  recolección   de   este   material   por   parte   de   los   concesionarios   del   servicio   de   aseo;   (iii)  Recepción,   clasificación  y  beneficio  del  material  potencialmente   reciclable  en  el  Centro  de  Reciclaje  de   la  Alquería;  y  (iv)   Inclusión  social  de   la  población  recicladora  de  oficio  a  través  de  proyectos  productivos  que  garantizaran  la  transformación  y  comercialización  del  material  reciclable  (CEMPRE,  2011  Pág.  30).  

El  Centro  de  Reciclaje  de  la  Alquería  fue  creado  por  la  Alcaldía  Distrital  en  el  año  2006  con  el  propósito   de   recibir,   clasificar,   almacenar   y   comercializar   el   material   potencialmente  reciclable   recolectado   en   las   Rutas   de   Recolección   Selectivas.   Desde   agosto   de   2008   ese  Centro  es  operado  por  la  Unión  Temporal  de  Recicladores,  conformada  por  tres  asociaciones  de   recicladores:  Asociación  Cooperativa  de  Recicladores  de  Bogotá   (ARB),  ARAMBIENTAL  y  ARUB  (CEMPRE,  2011  Pág.  34).  Allí  operan  cerca  de  55  recicladores  de  oficio  pertenecientes  a  una  de  estas  organizaciones89.  

En   el   marco   del   esquema   de   ASEs   que   tenía   anteriormente   la   ciudad   se   habían   definido  Rutas   de   Recolección   Selectiva,   las   cuales   permitieron   recoger   el   material   potecialmente  reciclable  y  dirigirlo  al  Centro  de  Reciclaje  de  la  Alquería.  

Más  recientemente,  el  Distrito   formuló  el  Plan  de   Inclusión  de   la  Población  Recicladora  en  Bogotá  (UAESP,  2013  Pág.  2-­‐8),  mediante  el  cual  se  acogieron  las  órdenes  proferidas  por  la  Honorable  Corte  Constitucional  en  el  Auto  No.  275  de  201190  y  los  compromisos  del  Distrito  con  esta  población.  Este  Plan  se  esctructuró  bajo  cuatro  objetivos:  (i)  Garantizar  que  el  100%  de   la   población   de   Bogotá   conozca   el   programa   Basura   cero;   (ii)   Reorganizar   el   servicio  público  de  aseo  reorientado  hacia  el  aprovechamiento,  de  modo  tal  que  los  recicladores  de  oficio   participen   como   operadores   del   mismo   en   óptimas   condiciones;   (iii)   Desarrollar   el  Marco  Regulatorio  que  garantice  la  reorganización  del  servicio  público  de  aseo  orientado  al  aprovechamiento;  (iv)  Brindar  el  acompañamiento  requerido  por  la  población  recicladora  en  materia  de  inclusión  social  en  el  marco  de  la  Institucionalidad  Distrital.  

Respecto   al   segundo   de   estos   objetivos   el   Distrito   señala   que   se   ha   avanzado   en   la  bancarización   de   recicladores   y   en   la   remuneración   de   recicladores   por   las   actividades   de  recolección  y  transporte  de  material  potecialmente  reciclable  (MPR)  en  los  centros  de  pesaje  habilitados   por   la   UAESP.   Así  mismo   se   hace   referencia   al   avance   que   se   ha   tenido   en   la  

                                                                                                                         88  Información  reportada  por  la  Empresa  de  Acueducto,  Alcantarillado  y  Aseo  de  Bogotá.  89  Para   trabajar   en   este   Centro   se   requiere   ser   reciclador   de   oficio   y   pertenecer   a   alguna   organización   de  recicladores   en   estado   de   vulnerabilidad   y   pobreza.   Tomado   de:  http://www.bogota.gov.co/localidades/kennedy/La-­‐Alqueria-­‐unico-­‐centro-­‐de-­‐reciclaje-­‐en-­‐Bogota,   Consultado   el  7  de  diciembre  de  2013.  90  Referencia:  Solicitud  de  cumplimiento  de  la  Sentencia  T-­‐724  de  2003  y  del  Auto  268  de  2010.  

  85  

sustitución  de  vehículos  de  tracción  animal  por  parte  de  los  carreteros  recicladores  (UAESP,  2013  Pág.  4-­‐5).  

Adicionalmente  el  Distrito  ha  venido  apoyando  a  las  organizaciones  de  recicladores  para  que  funcionen   como   operadoras   del   servicio   público   de   aseo   en   el   componente   de   reciclaje,  según   lo  contenido  en  el  Auto  275  del  2011,  para   lo  cual  se  ha  apoyado   la  verificación  del  cumplimiento  de   los   estándares   jurídicos,   financieros,   contables   y  desde  el   punto  de   vista  organizacional  (UAESP,  2013  Pág.  4-­‐6).    

 

5.4.3 Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración    

A   continuación   se   muestra   la   evolución   del   número   total   de   suscriptores   durante   el   año  2013  para  los  2  operadores  del  servicio  de  aseo  en  el  Distrito  Capital.  La  EAB  tiene  la  mayor  participación  en  el  mercado.  

El  valor  del  índice  HHI  señala  que  el  mercado  de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  está   actualmente   concentrado   en   la   ciudad.   Igualmente   se   observa   que   el   valor   de   este  índice   se   ha   incrementado   para   el   período   de   referencia.   A   su   vez,   el   mayor   nivel   de  concentración   se   mantiene   entre   los   segmentos   de   mercado   de   usuarios   residenciales   y  usuarios  no  residenciales.  

Entre  tanto,  el  índice  de  Kwoka  presenta  valores  relativamente  bajos,  si  bien  el  valor  de  este  índice  también  aumenta  para  el  período  en  comparación.  No  obstante,  dado  que  este  índice  se  encuentra  definido  entre  0  y  1,  estos  valores  no  parecen  ser  relevantes  en  relación  con  la  dominancia  para  afirmar  que  exista  monopolio  en  este  mercado.  

En  cuanto  al  índice  de  Stenbacka,  el  umbral  arrojado  para  los  tres  segmentos  del  mercado  es  inferior  a  la  participación  de  mercado  de  la  empresa  que  posee  la  mayor  cuota  (EAB)  para  el  último  período  analizado  (Agosto    2013),  por  lo  que  en  principio  se  podría  afirmar  que  existe  una  posible  posición  dominante  por  parte  de  esta  empresa.    

 

Gráfica  18  Evolución  del  número  de  suscriptores  por  mes  Bogotá  Año  2013  

 

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas    

 100,000    

 300,000    

 500,000    

 700,000    

 900,000    

 1,100,000    

 1,300,000    

 1,500,000    

 1,700,000    

Enero   Febrero   Marzo   Abril   Mayo   Junio   Julio   Agosto  

EAB   Ciudad  Limpia  

  86  

 

Tabla  20  Índices  de  concentración  Bogotá  

Usuarios  

Agosto  de  2012   Agosto  de  2013  

HHI     Líder   CR2   HHI     Líder   CR2  

Total  de  usuarios   2,808   35.5%   67.1%   6,783   79.9%   100.0%  

Usuarios  residenciales   2,806   37.5%   66.0%   6,714   79.3%   100.0%  

Usuarios  no  residenciales   3,544   52.1%   74.5%   7,340   84.2%   100.0%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia  

 

Tabla  21  Índices  de  dominancia  Bogotá    

Usuarios  

Agosto  de  2012   Agosto  de  2013  

Kwoka   Stenbacka   Kwoka   Stenbacka  

Total  de  usuarios   0.0839   48.7%   0.3566   20.1%  

Usuarios  residenciales   0.0625   47.0%   0.3429   20.7%  

Usuarios  no  residenciales   0.0018   38.9%   0.4680   15.8%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia  

 

5.5 Área  Metropolitana  de  Bucaramanga    

5.5.1 Descripción  de  las  actividades  de  recolección  y  transporte    

Según   las   cifras   de   proyección   de   población   del   DANE,   el   Área   Metropolitana   de  Bucaramanga,   conformada   por   los   municipios   de   Bucaramanga,   Floridablanca,   Girón   y  Piedecuesta,  tenía  en  el  año  2012  una  población  de  1,094,472  habitantes,  mientras  que  en  el  año  2013  esta  cifra  sería  de  1,104,045.  

En   el   Área  Metropolitana  de  Bucaramanga   (AMB)   la   prestación  del   servicio   de   aseo   se   ha  dado  bajo  un  esquema  de   libre  competencia  ó  “competencia  en  el  mercado”,  razón  por   la  cual   los   operadores   de   un  municipio   han   ingresado   con   relativa   facilidad   a   los   mercados  vecinos.  Como  consecuencia,  se  han  presentado  problemas  en  la  prestación  del  servicio,  por  la  presencia  de  2  ó  más  empresas  en  una  misma  área  de  prestación.  Las  actividades  en  las  cuales  se  evidencia  competencia  son   las  correspondientes  a   la   recolección  y   transporte  de  residuos,  y  en  menor  medida  el  barrido  y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas.    

Actualmente   los  municipios   del   AMB   presentan   características   similares   de   prestación   del  servicio:   en   Bucaramanga,   Floridablanca   y   Piedecuesta   existe   un   prestador  municipal   que  atiende   un   porcentaje   importante   del   mercado   municipal,   en   tanto   que   los   demás  

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operadores  son  privados.  En  el  municipio  de  Girón,  los  operadores  establecidos  son  privados  y  uno  de  ellos,  posee  la  mayor  participación  del  mercado.  

En   los   años   noventa,   la   empresa   pública   responsable   de   la   prestación   de   la   recolección   y  transporte   de   residuos   sólidos   en   Bucaramanga,   Empresas   Públicas   de   Bucaramanga,   se  escindió  en  el  año  1998,  dando  paso  a  la  creación  de  la  Empresa  de  Aseo  de  Bucaramanga  EMAB   S.A.   E.S.P.,   empresa   de   economía   mixta   de   orden   municipal,   quien   es   la   principal  operadora  del  servicio  de  aseo  en  esta  ciudad.  Adicionalmente  la  EMAB  S.A.  E.S.P.    maneja  el  componente   de   disposición   final,   teniendo   en   cuenta   que   opera   el   Relleno   Sanitario   El  Carrasco.  

Desde   su   creación   la   EMAB   S.A.   E.S.P.,   subcontrató   las   actividades   de   recolección   y  transporte  de  residuos  sólidos,  y  el  barrido  y  limpieza  de  vías  y  áreas  con  la  empresa  REDIBA  S.A.,  empresa  privada,  la  cual  estaba  enfocada  en  atender  las  zonas  del  municipio  en  donde  se  encontraban  los  usuarios  de  mayores  ingresos,  es  decir,   los  estratos  altos,  teniendo  una  participación  cercana  al  50%  de  la  ciudad  (Econometría  2004a,  Pág.  117).  

Luego,  en  el  año  2002  se  constityó   la  empresa  Ciudad  Capital  S.A.  E.S.P.,   la  cual  sólo  pudo  entrar  a  prestar  efectivamente  el  servicio  de  recolección  y  transporte  residuos  sólidos  en  el  municipio  de  Bucaramanga  en  el  mes  de  marzo  de  2003  debido  a  que  la  EMAB  S.A.  E.S.P.  le  negó   el   acceso   al   Relleno   Sanitario   El   Carrasco,   único   sitio   existente   para   disponer   los  residuos  del  área  metropolitana.  (Econometría  2004b,  Pág.  11)  

Posteriormente   otras   empresas   ingresaron   a   ofrecer   sus   servicios   en   el   municipio   de  Bucaramanga,  entre  ellas  se  encuentran:  Metroaseo  S.A.  E.S.P,  Limpieza  Urbana  S.A.  E.S.P.  y  Rediba  S.A.  E.S.P.  A  su  vez  la  EMAB  S.A.  E.S.P.  ingresó  en  el  municipio  de  Girón.  Actualmente  las  empresas  prestadoras  de  la  recolección  y  transporte  de  residuos  en  Bucaramanga  son:  la  Empresa   de   Aseo   de   Bucaramanga   S.A.   E.S.P.,   Limpieza   Urbana   S.A.   E.S.P.   y   Rediba   S.A.  E.S.P.91  

Limpieza  Urbana  S.A.  E.S.P.  es  un  operador  privado  que  presta  el  servicio  de  aseo  en   los  4  municipios  del  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  desde  el  año  2005.  Presta  la  actividades  de   recolección   y   transporte   y   barrido   y   limpieza   de   calles.   La   disposición   de   residuos   la  efectúa  igualmente  en  Relleno  Saniario  de  El  Carrasco.      Entre   tanto,   Rediba   S.A.   E.S.P.   es   prestador   privado   del   servicio   de   aseo,   realizando   las  actividades   de   recolección,   transporte   y   barrido   de   residuos   sólidos   que   opera   en   los  municipios  de  Barrancabermeja  (2002),  Floridablanca  (2008)  y  Bucaramanga  (2010).    Más   recientemente   en   el   año   2010,   la   EMAB   S.A.   E.S.P.,   por   medio   de   un   proceso   de  invitación   pública,   contrató   con   la   empresa   Aseo   Chicamocha   S.A.   E.S.P.,   hoy   Proactiva  Chicamocha  S.A.   E.S.P.   la  prestación  de   las  actividades  de  barrido  y   limpieza  de   calles   y   la  recolección  y  transporte  de  residuos,  así  como  la  comercialización  del  servicio  en  las  zonas  Centro,   Occidente,   Oriente   y   Sur   de   la   ciudad,   y   la   operación   del   Relleno   Sanitario   El  Carrasco92.   Posteriormente,   a   finales   del   año   2012   este   prestador   retomó   las   actividades  

                                                                                                                         91  De  acuerdo  con  la  información  del  SUI  de  la  SSPD,  la  empresa  Ciudad  Capital  S.A.  E.S.P.,  prestó  actividades  en  Bucaramanga  hasta  el  año  2008.    92  Esta   subcontratación   no   exime   a   la   EMAB   S.A.   E.S.P.   de   sus   responsabilidades   frente   al   usuario,   dado   que  Proactiva   Chicamocha   S.A.   E.S.P.   opera   en   nombre   y   representación   de   la   EMAB,   y   el   usuario   tiene   suscrito   y  vigente  el  contrato  de  condiciones  uniformes  con  ésta  última  empresa.  

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subcontratadas   en   la   zona   centro,   y   la   gestión   comercial   de   las   zonas   que   atiende  directamente,  quedando  Proactiva  Chicamocha  operando  en  las  demás  zonas93.  

De   otra   parte,   el   principal   prestador   del   servicio   público   de   aseo   en   Floridablanca   es   la  Empresa   Municipal   de   Aseo,   Alcantarillado   y   Acueducto   de   Floridablanca   E.S.P.   (EMAF  E.S.P.),   Empresa   Industrial   y   Comercial   del   Estado,   que   inició   operaciones   en   1996.  Recientemente  en  el  año  2007,  suscribió  un  contrato  de  asociación  a  riesgo  compartido  para  la  prestación  de  las  actividades  de  barrido  y  limpieza  de  calles,  y  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  con  el  operador  privado  Floridablanca  Medio  Ambiente  S.A.  E.S.P.  (FMA  S.A.  E.S.P.)  (SSPD,  2012b  Pág.  2)94.      Otros  operadores  privados  que  actualmente  se  encuentran  en  el  AMB  son  Cara  Limpia  S.A.  E.S.P.,   Ruitoque   S.A.   E.S.P.   y   Econatural   S.A.   E.S.P.   La   primera   de   estas   empresas,  corresponde  a  una  empresa  privada  que  atiende  los  municipios  de  Piedecuesta  y  Girón.  A  su  vez,  Ruitoque  S.A.  E.S.P.  presta  los  servicios  de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  en  los  municipios  de  Floridablanca,  Girón  y  Piedecuesta.  Econatural  S.A.  E.S.P.  por  su  parte  es  un  operador  privado  que  opera  en  el  municipio  de  Girón.      

5.5.2 Descripción  de  la  actividad  de  aprovechamiento    

Las   actividades   de   aprovechamiento   de   residuos   sólidos   en   Bucaramanga   se   han   venido  desarrollando  principalmente  a  través  de  organizaciones  de  base  de  recicladores,  teniendo  en   cuenta   que   en   esta   ciudad   no   se   habían   implementado   rutas   selectivas   de   residuos  potencialmente  reciclables.  Como  resultado,  estas  asociaciones  han  adelantado  actividades  de   educación   ambiental,   recolectando   el  material   potencialmente   reciclable   directamente  de  los  hogares.    

Una  de  las  asociaciones  de  recicladores  más  relevantes  de  esta  ciudad  es  la  Cooperativa  de  Trabajo   Asociado,   Reciclaje   y   Servicios   (Coopreser),   la   cual   actualmente   realiza   rutas   de  recolección   selectiva   en   70   barrios   de   la   ciudad   (estratos   3,   4,   5   y   6),   alcanzando   un  cobertura  de  40.000  hogares.  Esta  cooperativa  ayuda  a  recuperar  cerca  de  6,000  toneladas  anuales  de  material  que  es  aprovechados  por  la  industria  (CEMPRE,  2011  Pág.  66).    

No   obstante   lo   anterior,   el   Alcade   de   esta   ciudad   expidió   recientemente   un   decreto   para  adoptar  como  obligatorio  el  proceso  de  clasificación  de   residuos  sólidos  en   los  hogares,  el  cual  entraría  en  aplicación  a  partir  del  pasado  1  de  julio  de  2013.  El  objetivo  de  esta  medida  es   asegurar   que   se   realice   la   separación   en   la   fuente   de   residuos   y   que   se   entregue   este  material   reciclable   a   los   recicladores   formales   que   operan   en   la   ciudad.   Para   ello   se  estableció  que  una  vez  a  la  semana  el  operador  del  servicio  de  aseo  realice  la  recolección  en  forma   selectiva   de   los   residuos,   y   posteriormente   se   haga   entrega   del   material   a   los  recicladores  formales95.    

                                                                                                                         93    Según  lo  señalado  en  Informe  de  Gestión  realizado  por  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  (SSPD,  2013a  Pág.  4)  la  Contraloría  Municipal  instauró  una  Acción  Popular,  a  la  cual  se  adhirió  la  EMAB,  para  dar  por   terminado   el   Contrato   No.   048   de   2010   suscrito   con   Aseo   Chicamocha   S.A.   E.S.P.   debido   a   la   debilidad  financiera  en  que  se  afirma  se  encuentra  la  EMAB  por  este  contrato.  94  Debe  mencionarse  que  si  bien  el  Contrato  de  Condiciones  Uniformes  (CCU)  con  el  usuario  ha  sido  suscrito  con  la   EMAF  E.S.P.,   por   lo  que   la  empresa  es   la   responsable  de   la  prestación  del   servicio  al   usuario,  esta  empresa  planea  ceder  el  CCU  a  FMA  S.A.  E.S.P.  por  el  tiempo  que  falta  del  contrato,  el  cual  se  extiende  hasta  el  año  2022.  95  Tomado   de:   http://www.vanguardia.com/santander/bucaramanga/211326-­‐bumangueses-­‐tendran-­‐que-­‐reciclar-­‐a-­‐partir-­‐del-­‐primero-­‐de-­‐julio,  Consultado  el  7  de  diciembre  de  2013.  

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5.5.3 Análisis  cuotas  de  mercado  y  medidas  de  concentración    

A  continuación  se  muestra  la  participación  de  cada  una  de  las  empresas  en  el  número  total  de  suscriptores  durante  el  año  2013  para   los  prestadores  que  operan  en  el  AMB.  Como  se  observa,   de   los   266,790   suscriptores   del   AMRB,   la   EMAB   S.A.   E.S.P.,   tiene   la   mayor  participación   en   el   mercado   con   cerca   del   46%.   Le   siguen   en   orden   de   importancia   los  operadores  privados  REDIBA  S.A.  E.S.P.  y  Limpieza  Urbana  S.A.  E.S.P.  

 

Gráfica  19  Participación  del  número  de  suscriptores  por  empresa  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  –  Año  2013  

 Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia  

   Los   índices   de   concentración   de   la   AMB   se   muestran   a   continuación   para   el   período  diciembre   de   2012   y   agosto   de   2013.   Estos   índices   se   calcularon   teniendo   en   cuenta   la  información  de  las  siguientes  empresas:  Limpieza  Urbana  S.A.  E.S.P.,  Rediba  S.A.  E.S.P.,  Cara  Limpia   S.A.   E.S.P.,   Ruitoque   S.A.   E.S.P.,   Econatural,   la   EMAF   E.S.P.,   la   EMAB   S.A.   E.S.P.,   la  EMAFS.A.   E.S.P.   y   la   Empresa   Empresa   Municipal   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   de  Piedecuesta  E.S.P  (Piedecuestana  de  Servicios  Públicos).    El   índice   de   concentración   HHI   refleja   que   el   mercado   de   recolección   y   transporte   de  residuos   en   esta   área   geográfica   está   relativamente   poco   concentrado,   exceptuando   el  segmento  de  usuarios  no   residenciales,  presentando  niveles  de  concentración   inferiores  al  de  otros  mercados  relevantes  analizados,  en  los  cuales  también  se  evidencia  “competencia  en  el  mercado”.  Además  se  observa  que  el  nivel  de  concentración  se  ha  mantenido  para  el  período  diciembre  de  2012  -­‐  agosto  de  2013.      La  cuota  de  la  empresa  líder  corresponde  al  45.5%  del  total  de  usuarios,  mientras  que  esta  participación   se   incrementa   notoriamente   para   el   segmento   de   usuarios   no   residenciales,  situación  que  no  varía  durante  el  período  diciembre  de  2012  -­‐  agosto  de  2013.  Entre  tanto,  se   observa   que   el   índicador   CR2   llega   a   valores   relativamente   altos   (superiores   al   60%),  

EMAB  46%  

Rediba  16%  

Limpieza  Urbana  11%  

Piedecuestana  de  servicios  públicos  

8%  

Cara  Limpia  7%  

EMAF  7%  

Econatural  4%  

Ruitoque  1%  

  90  

particularmente   en   el   segmento   de   usuarios   no   residenciales,   señalando   la   mayor  concentración  que  se  evidencia  en  este  mercado96.      

Tabla  22  Índices  de  concentración  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga97  

Usuarios  

Diciembre  de  2012   Agosto  de  2013  

HHI     Líder   CR2   HHI     Líder   CR2  

Total  de  usuarios   2,635   45.5%   61.5%   2,639   45.5%   61.9%  

Usuarios  residenciales   2,461   42.8%   60.0%   2,459   42.7%   60.5%  

Usuarios  no  residenciales   5,774   75.0%   85.5%   6,087   77.0%   88.1%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia    

Tabla  23  Índices  de  dominancia  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  

Usuarios  

Diciembre  de  2012   Agosto  de  2013  

Kwoka   Stenbacka   Kwoka   Stenbacka  

Total  de  usuarios   0.0082   40.9%   0.0081   41.0%  

Usuarios  residenciales   0.0207   42.3%   0.0212   42.5%  

Usuarios  no  residenciales   0.2493   22.5%   0.2922   20.9%  

Fuente:  Información  reportada  por  las  empresas  Cálculos:  Elaboración  propia  

 Al  considerar  los  índices  de  dominancia,  se  observa  que  el  índice  de  Kwoka  presenta  valores  cercanos  a  cero.  Por  tanto,  y  teniendo  en  cuenta  que  este  índice  se  encuentra  definido  entre  0   y   1,   en   donde   1   corresponde   a   una   estructura   de   mercado   de   monopolio,   es   posible  concluir  que  no  existe  monopolio  en  este  mercado.  

Entre  tanto,  respecto  al  índice  de  Stenbacka,  el  umbral  arrojado  para  los  tres  segmentos  del  mercado  es  menor  a   la  participación  de  mercado  de  la  empresa  que  posee  la  mayor  cuota  (EMAB  S.A.  E.S.P.),  lo  cual  permite  señalar  que  podría  existir  una  posible  posición  dominante  por  parte  de  este  prestador.  

 

5.5.4 Condiciones  de  competencia    

                                                                                                                         96  Al   analizar   los   suscriptores   no   residenciales   del   AMB   se   observa   que   estos   suscriptores   corresponden  principalmente   a   aquellos   de   la   ciudad   de   Bucaramanga,   razón   por   la   cual   resulta   evidente   la   mayor  concentración   en   este   segmento.   En   efecto,   en   municipios   de   menor   tamaño   como   Girón   y   Piedecuesta   se  observa  un  bajo  número  de  suscriptores  no  residenciales.  97  Si  bien  en  los  segmentos  de  total  de  usuarios  y  usuarios  residenciales,  las  empresas  EMAB.  S.A.  E.S.P.  y  Rediba  S.A.  E.S.P.,  corresponden  a  las  dos  primeras  en  el  mercado  por  su  participación,  en  el  segmento  de  usuarios  no  residenciales  las  dos  primeras  empresas  son  EMAB.  S.A.  E.S.P.  y  Limpieza  Urbana  S.A.  E.S.P.  

  91  

La  denominada  “competencia  en  el  mercado”  que  ha  caracterizado  la  prestación  del  servicio  público   de   aseo   en   el   Área   Metropolitana   de   Bucaramanga   se   ha   visto   acompañada   por  varios   conflictos   entre   prestadores,   muchos   de   ellos   relacionados   con   los   procesos   de  desvinculación  de  usuarios  y  por  la  no  delimitación  de  las  áreas  de  barrido  y  limpieza  de  vías.    

Desde   el   año   2003   se   evidencian   conflictos   por   desvinculación  de  usuarios   en   el   AMB.   En  efecto,  en  agosto  de  2002  se  conformó  la  empresa  Ciudad  Capital  S.A.  E.S.P.,  quien  realizó  mercadeo  de   sus   servicios   durante   los  meses  de   septiembre   y   noviembre   en   la   ciudad  de  Bucaramanga.   Sin   embargo,   durante   sus   primeros   meses   de   funcionamiento   encontró  dificultades  para  atraer  nuevos  clientes  porque  el  proceso  de  desvinculación  de  usuarios  con  el   prestador   incumbente,   la   Empresa   de   Aseo   de   Bucaramanga   EMAB   S.A.   E.S.P.   era  dispendioso  (Econometría,  2004b  Pág.  11)  

En   consecuencia,   CRA   adelantó   una   actuación   administrativa   en   la   cual   concluyó   que   la  EMAB  había  ejercido  prácticas  que  dificultaban  la  vinculación  de  usuarios  con  Ciudad  Capital  S.A.  E.S.P.,   como  es   la  dilatación  de  este  proceso.  Por   tanto  se  concluyó  que   la  EMAB  S.A.  E.S.P.  debía  disponer  de  los  recursos  necesarios  para  atender,  de  manera  eficiente  todas  las  solicitudes  de  desvinculación  presentadas  por  sus  usuarios98.  

Más  recientemente  y  de  acuerdo  con  lo  señalado  en  el  Informe  de  Gestión  de  la  Empresa  de  Aseo  de  Bucaramanga  S.A.  E.S.P.,  elaborado  en  el  mes  de  mayo  de  2013,  (junio  de  2012)  la  SSPD  le  impuso  una  multa  por  valor  de  $80,000,000  millones.  Las  razones  de  esta  multa  se  señalan  a  continuación  (SSPD,  2013a  Pág.  14  y  15):    

“(…)   por   presunta   restricción   al   usuario   de   elegir   libremente   otro   prestador   del  servicio   de   aseo   en   el   municipio   de   Bucaramanga   (Santander)   conforme   a   lo  establecido   en   el   artículo   9   de   la   ley   142  de   1994,   por   presunto   incumplimiento  al  derecho   al   debido   proceso   de   los   usuarios   en   el   trámite   de   PQRS   y   por   presunto  incumplimiento  a   lo  establecido  en  el  último   inciso  del  Articulo  16  de   la  Resolución  CRA   413   de   2006,   al   exigir   requisitos   para   la   desvinculación   de   usuarios   no  contemplados  en  la  Ley”.  

 Igualmente,   se   le   ordenó   a   la   empresa   dar   el   trámite   apropiado   a   la   desvinculación   de  usuarios  según  lo  dispuesto  en  la  normatividad  vigente  y  allegar  prueba  de  dicho  proceso  a  la  SSPD.  Posteriormente,  y  después  de  resuelto  un  recurso  de  reposición  presentado  por  la  empresa,  en  el  año  2013  la  SSPD  redujo  el  monto  de  la  multa  de  $30,000,000.  Sin  embargo,  las   demás   obligaciones   impuestas   se   mantuvieron,   razón   por   la   cual   se   reafirmó   el  cumplimiento   de   la   normatividad   en   el   trámite   de   desvinculación   de   usuarios,   con   la  presentación  de  la  desvinculación  de  los  usuarios  que  solicitaron  esta  petición.    De   otra   parte,   durante   el   mes   de   septiembre   de   2012   la   SSPD   recibió   denuncias   por   la  presunta  violación  al  debido  proceso  en  el  trámite  de  desvinculación  de  usuarios  por  parte  de  Limpieza  Urbana.  No  obstante,  no  se  comprobó  la  existencia  de  requisitos  adicionales  a  los   establecidos   en   la   normatividad   vigente.   Además   se   verificó   la   desvinculación   de   un  número  de  usuarios,  dada  su  libre  elección  de  prestador  (SSPD,  2013b  Pág.  7).      Sin  embargo,  en  el  mes  de  octubre  de  2012,  la  SSPD  recibió  oficio  mediante  el  cual  “(…)    se  denuncian   presuntas   prácticas   discriminatorias,   abusivas   o   restrictivas   que   generan  competencia  desleal  en  el  municipio  de  Bucaramanga,  particularmente,  se  hace  referencia  a  

                                                                                                                         98  Resolución  CRA  No.  262  de  2003,  Pág.  43-­‐44.  

  92  

la  prestación  del  servicio  de  manera  gratuita  y  anticipada  o  a  tarifas  inferiores  al  costo  real”  (SSPD,  2013b  Pág.  7).    En  relación  con  la  empresa  Rediba  S.A.  E.S.P.,  la  SSPD  durante  el  año  2012  recibió  denuncias  por   presuntas   irregularidades   en   el   proceso   de   traslado   de   usuarios   a   la   empresa   EMAF  E.S.P.,  en  el  municipio  de  Floridablanca,  así   como  presuntos   cobros   indebidos  al   realizarse  facturación  del  servicio  a  usuarios  trasladados  a  la  EMAF  E.S.P.  (SSPD,  2013c  Pág.  8).                    

  93  

6 DIAGNÓSTICO  DE  LA  COMPETENCIA  EN  LA  RECOLECCIÓN  Y  TRANSPORTE  DE  RESIDUOS  SÓLIDOS  

 

 Como  se  ha  mencionado  anteriormente,  la  prestación  del  servicio  público  de  aseo  se  provee  en  el  marco  de  la  libre  competencia.  Ello  quedó  confirmado  en  el  Decreto  2981  expedido  a  finales  del  año  2013,  en  el  cual  se  señala  la  libre  competencia  en  el  servicio  público  de  aseo  y  en  las  actividades  complementarias,  tal  y  como  se  presenta  a  continuación:    

“Artículo   12.   Libre   competencia   en   el   servicio   público   de   aseo   y   actividades  complementarias.   Salvo  en   los   casos  expresamente   consagrados  en   la  Constitución  Política   y   en   la   ley,   existe   libertad   de   competencia   en   la   prestación   del   servicio  público   de   aseo   y   sus   actividades   complementarias,   para   lo   cual,   quienes   deseen  prestarlo  deberán  adoptar  cualquiera  de  las  formas  señaladas  en  el  artículo  15  de  la  Ley  142  de  1994.  

 Los  prestadores  del   servicio  público  de  aseo  deben  someterse  a   la   competencia   sin  limitaciones   de   entrada   de   nuevos   competidores,   salvo   por   lo   señalado   por   la  Constitución  Política,   la  Ley  142  de  1994  y  el  presente  Decreto,  de  tal  forma  que  se  favorezca  la  calidad,  la  eficiencia  y  la  continuidad  en  la  prestación  del  servicio  en  los  términos  establecidos  en  la  normatividad  vigente  sobre  la  materia.”  

 A   su   vez   este   decreto   señaló   la   prohibición   de   realizar   prácticas   discriminatorias   en   los  siguientes  términos:  

 “Artículo   115.   Prácticas   discriminatorias.   Está   expresamente   prohibido   a   las  personas   prestadoras   del   servicio   público   de   aseo,   en   todos   sus   actos   y   contratos,  discriminar  o  conceder  privilegios,  así  como  toda  práctica  que  tenga  la  capacidad  de  generar  competencia  desleal,  de  conformidad  con   lo  establecido  en  el  artículo  34  y  demás  disposiciones  legales  establecidas  en  la  Ley  142  de  1994.  

 La  persona  prestadora  debe  garantizar  bajo  las  condiciones  técnicas  establecidas  en  este  decreto  la  prestación  del  servicio  de  aseo  en  condiciones  uniformes  a  todos  los  usuarios  que  lo  requieran”.    

En  efecto,  la  Ley  142  de  1994  en  su  artículo  34  dispuso  de  manera  explícita  la  prohibición  de  ejercer  prácticas  discriminatorias,  abusivas  o  restrictivas  que  tengan  como  objetivo  o  efecto  generar   competencia   desleal   o   restringir   en   forma   indebida   la   competencia.   Entre   las  restricciones  indebidas  se  señalaron  las  siguientes:  

 ! El  cobro  de  tarifas  que  no  cubran  los  gastos  de  operación  de  un  servicio;  ! La  prestación  gratuita  o  a  tarifas  inferiores  al  costo,  de  servicios  adicionales  a  los  que  

contempla  la  tarifa;  ! Los  acuerdos  con  otras  empresas  para  repartirse  cuotas  o  clases  de  servicios,  o  para  

establecer   tarifas,   aumentando   las   tarifas   por   encima   de   lo   que   ocurriría   en   una  situación  de  competencia;  

! Cualquier   clase   de   acuerdo   con   eventuales   competidores   durante   el   trámite   de  cualquier  acto  o  contrato  en  el  que  deba  haber  citaciones  al  público  o  a  eventuales  competidores,   y   que   tenga   como   finalidad   o   efecto  modificar   el   resultado   que   se  habría  obtenido  en  plena  competencia;  

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! Los  actos  de  competencia  desleal;  ! Los  abusos  de  posición  dominante  en  cualquier  clase  de  contratos;  

 A   su  vez,  dentro  de   las  prácticas   tarifarias   restrictivas  de   la  competencia   (artículo  98  de   la  Ley  142)  se  prohibieron  las  siguientes:  

 ! Otorgar   a   los   usuarios   de   un   mercado   competitivo   tarifas   menores   a   los   costos  

operacionales,   especialmente   cuando   esta   empresa   ofrece   sus   servicios   en   otros  mercados  en  los  que  tiene  una  posición  de  dominio;  

! Otorgar   tarifas   inferiores  a   sus  costos  operacionales  promedio  con  el  propósito  de  reducir   la   competencia,   evitar   la   entrada   de   nuevas   empresas   u   obtener   una  posición  de  dominio  frente  al  mercado  atendido  ó  al  mercado  potencial;  

! Discriminar  contra  unos  usuarios  que  tienen   las  mismas  características  comerciales  de  otros,  ofreciendo  a  los  primeros  tarifas  más  altas  que  a  los  segundos;  

 Teniendo  en  cuenta  lo  reseñado  en  las  secciones  anteriores  de  este  documento,  así  como  el  análisis   del   mercado   relevante   de   recolección   y   transporte   de   residuos   sólidos,   a  continuación   se   presenta   una   descripción   de   las   principales   prácticas   anticompetitivas   en  esta  actividad  para  posteriormente  plantear  algunas  recomendaciones  al  respecto.      Con   este   fin   se   propone   una   clasificación   de   estas   prácticas,   no   sin   antes  mencionar   que  algunas  de  ellas  tienen  la  particularidad  de  que  una  misma  conducta  puede  atentar  contra  dos  o  más  normas  jurídicas  de  competencia,  razón  por  la  cual  bajo  un  mismo  acto  se  pueden  vulnerar   los  derechos  de   los  usuarios  en  el  marco  de  abuso  de  posición  de  dominio,   pero  igualmente   se   pueden   ver   afectados   los   competidores   del   servicio   en   el   sentido   que   se  constituyen  actos  de  competencia  desleal.  En  este  sentido,   la  clasificación  que  se  propone  tiene   por   objeto   únicamente   presentar   de   una   manera   organizada   las   prácticas  anticompetitivas  más  representativas.    Igualmente,   se  evidencia  que  en  algunas   situaciones   las   conductas  anticompetitivas  de   los  prestadores   se   adicionan   una   tras   otra,   razón   por   la   cual   se   evidencian   el   ejercicio   de  múltiples   prácticas   que   tienen   un   único   objetivo:   reducir   la   libre   competencia   por   los  usuarios  del  mercado.      

6.1 Abuso  de  posición  de  dominio    

6.1.1 Barreras  a  la  desvinculación  de  usuarios  

En  primer  lugar,  se  debe  enfatizar  que  según  el  numeral  9.2  del  artículo  9  de  la  Ley  142  de  1994,   es   un   derecho   de   los   usuarios   la   libre   elección   del   prestador   del   servicio.   En   este  sentido,   la  Resolución  CRA  No.  413  de  2006  “Por   la   cual   se   señalan  criterios  generales,  de  acuerdo  con  la  ley,  sobre  abuso  de  posición  dominante  en  los  contratos  de  servicios  públicos,  y   sobre   la   protección   de   los   derechos   de   los   usuarios,   para   los   servicios   de   acueducto,  alcantarillado  y  aseo”  en  su  artículo  16  dispone  lo  siguiente:  

“Artículo   16.   Desvinculación   respecto   de   un   prestador   para   vinculación   con   otro  prestador   del   servicio   de   aseo.   Para   efectos   de   la   solicitud   de   terminación   del  contrato   de   servicios   públicos   en   el   servicio   de   aseo,   entiéndase   que   no   existen  terceros   afectados   cuando   la   solicitud   de   terminación   del   contrato   de   servicios  

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públicos   tiene   por   objeto   la   vinculación   con   otro   prestador   del   mismo   servicio.  Tampoco  existirán  terceros  afectados  cuando,  en  virtud  de  la  previsión  contenida  en  el   artículo   16   de   la   Ley   142   de   1994,   un   suscriptor,   previa   autorización   de   la  Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios,   se   convierta   en   productor  marginal,  independiente  o  para  uso  particular.  

En   consecuencia,   cuando   se   hubiere   cumplido   el   término   de   permanencia   mínima  para  efectos  de   la  desvinculación,   cuando   la  misma   tenga  por  objeto  el   cambio  de  prestador,  sólo  se  podrá  exigir  constancia  expedida  por  el  prestador  que  asumirá  la  prestación  del  servicio,  en  la  que  conste  su  disposición  de  prestarlo.”  

Así   las   cosas,   según   lo   señalado   en   este   artículo,   una   vez   se   hayan   cumplido   con   los  requisitos   para   la   desvinculación   con   un   prestador   del   servicio   de   aseo   y   si   el   usuario   ha  manifestado  su  voluntad  de  ser  atendido  por  otro  prestador,  y  por  ende,  dar  por  terminado  el   contrato  de   condiciones  uniformes  dentro  del   plazo  que  exige   el   prestador   actual,   este  prestador  no  se  puede  negar  a  realizar  dicha  desvinculación  cuando  no  se  produzcan  efectos  a   terceros99.   Por   tanto,   para   la   desvinculación   de   un   usuario   únicamente   se   podrá   exigir  constancia  del  prestador  que  asumirá  el  servicio  de  aseo  acerca  de  la  disposición  de  prestar  este  servicio,  considerando  que  no  existe  un  procedimiento  ó  reglas  adicionales  que  deban  cumplirse  para  este  proceso.    

De  otra  parte,  debe  mencionarse  que  en  la  medida  en  la  que  la  Comisión  de  Regulación  de  Agua  Potable   y   Saneamiento  Básico   (CRA)   emite   concepto  de   legalidad  de   las   condiciones  uniformes  de   los   contratos   de   los   servicios   públicos   de   acueducto,   alcantarillado   y/o   aseo  que   incorporen  en   todo  ó  en  parte   cláusulas  distintas  emitidas  a  esta  entidad100,   desde  el  punto   de   vista   de   la   regulación   se   verifica   la   no   incorporación   de   requisitos   adicionales   ó  formalismos  que  dificulten  o  impidan  la  desvinculación  de  los  usuarios  del  servicio  de  aseo.    

No  obstante   lo  anterior,  en   la  práctica   lo  que  se  ha  observado  es  que  algunos  prestadores  ejercen  diversas  acciones  para   impedir  el  proceso  de  desvinculación  de  sus  usuarios,  entre  las  cuales  se  encuentran  las  siguientes  (SSPD,  2010a  Pág.  173):  

! No   resolver   de   fondo   las   solicitudes   de   desvinculación   de   usuarios,   dilatando   los  procesos   al   posponer   las   solicitudes   presentadas   con   base   en   justificaciones  indebidas   como   es   la   fecha   de   presentación   de   dicha   solicitud101,   la   forma   de  

                                                                                                                         99  Respecto   a   la   afectación   a   terceros,   debe   recordarse  que   la   no  prestación  del   servicio  de   aseo  puede   tener  afectación   a   la   comunidad   en   términos   ambientales   y   de   salubridad   pública.   Por   esta   razón,   dentro   de   la  normatividad  expedida  fue  necesario  considerar  los  eventos  en  los  cuales  la  terminación  del  contrato  del  servicio  de  aseo  pudiera  afectar  a  terceros  en  sus  derechos  fundamentales.  En  este  sentido,  la  prestación  del  servicio  de  aseo  por  otro  prestador  permite   asegurar  que   la   comunidad  no   se   verá   afectada.   Concepto  No.   757  de  2012.  Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios.   Tomado   de   http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-­‐legal/SSPD/details;jsessionid=C1FC234BCFF7B70AAE11265C0E46ABBD?docId=8d282e05-­‐defb-­‐46a6-­‐87cd-­‐5e4383bcee00&channel=%2fD%2fDESVINCUALCION+COMO+USUARIO+DEL+SERVICIO+DE+ASEO&subEspacio=  el  22  de  diciembre  de  2013.  100  El   clausulado  del  modelo  de  Condiciones  Uniformes  del   Contrato  para   la   prestación  del   servicio  público  de  aseo  se  encuentra  en  la  Resolución  CRA  No.  376  de  2006.  101  Según   el   Concepto   No.   5   de   2012   de   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios,   “(…)  independientemente  de  la  fecha  que  se  señale  en  la  certificación  sobre  la  iniciación  de  la  prestación  del  servicio  por  parte  de  la  nueva  empresa,  la  que  tiene  relevancia  para  efectos  de  la  desvinculación  del  usuario  es  aquella  en  la   cual   manifiesta   de   manera   inequívoca   su   intención   de   desvincularse   y   pasar   al   otro,   es   decir,   la   fecha   de  radicación   de   ésta   en   sede   administrativa.”   Consultado   de  http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=7&ved=0CF4QFjAG&url=http%3A%2F%2Fbasedoc.superservicios.gov.co%2Fark-­‐legal%2FServletControl%3Bjsessionid%3DD2A54D7FFF33E290C6913E05355295FF%3FdocId%3D2181dcef-­‐a794-­‐

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presentación   de   la   misma,   así   como   la   incapacidad   de   atender   dichas   solicitudes  cuando  se  hace  referencia  a  un  gran  número  de  usuarios;  

! Prorrogar   la   decisión   de   desvinculación   al   prometer   al   usuario   que   las   tarifas   del  servicio   serán   menores   que   las   de   otro   prestador   (competencia)   en   un   tiempo  determinado;  

! Imponer  requisitos  adicionales,  relacionados  con  la  obligación  por  parte  del  usuario  de  preparar  documentos  en  los  que  tiene  que  asumir  la  carga  de  una  prueba102;  

! No  otorgar  los  recursos  de  la  vía  gubernativa  a  los  usuarios;  ! Modificar  el  contrato  de  servicios  públicos  (contrato  de  condiciones  uniformes)  para  

imponer  barreras  a  los  usuarios  en  el  trámite  de  las  solicitudes  de  desvinculación;  

En   este   sentido,   si   un   prestador   del   servicio   de   aseo   realiza   exigencias   adicionales   a   las  contenidas   en   la   normatividad   mencionada,   podría   estar   incurriendo   en   alguna   de   las  conductas  que  constituyen  abuso  de  posición  dominante  de   las  empresas  en   los  contratos  de  servicios  públicos,  tal  y  como  lo  establece  el  artículo  133  de  la  Ley  de  Servicios  Públicos  –  Ley  142  de  1994:  

“Artículo    133.   Abuso   de   la   posición   dominante.   Se   presume   que   hay   abuso   de   la  posición  dominante  de  la  empresa  de  servicios  públicos,  en  los  contratos  a  los  que  se  refiere  este  libro,  en  las  siguientes  cláusulas:  

133.1.  Las  que  excluyen  o   limitan   la  responsabilidad  que  corresponde  a   la  empresa  de   acuerdo   a   las   normas   comunes;   o   las   que   trasladan   al   suscriptor   o   usuario   la  carga  de  la  prueba  que  esas  normas  ponen  en  cabeza  de  la  empresa;  

(…)  

133.3.  Las  que  condicionan  al  consentimiento  de  la  empresa  de  servicios  públicos  el  ejercicio  de  cualquier  derecho  contractual  o  legal  del  suscriptor  o  usuario;  

133.4.   Las   que   obligan   al   suscriptor   o   usuario   a   recurrir   a   la   empresa   de   servicios  públicos  o  a  otra  persona  determinada  para  adquirir  cualquier  bien  o  servicio  que  no  tenga  relación  directa  con  el  objeto  del  contrato,  o  le  limitan  su  libertad  para  escoger  a  quien  pueda  proveerle  ese  bien  o   servicio;  o   lo  obligan  a  comprar  más  de   lo  que  necesite;  

(…)  

133.8.   Las  que  obligan  al   suscriptor  o  usuario  a  preparar  documentos  de   cualquier  clase,  con  el  objeto  de  que  el  suscriptor  o  usuario  tenga  que  asumir  la  carga  de  una  prueba  que,  de  otra  forma,  no  le  correspondería;  

(…)                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              4503-­‐80a0-­‐6a95fc7355c5%26docName%3Dcto_sspd_0000085_2012.html%26mimetype%3Dapplication%252Fpdf%26operacion%3DdescargarVista&ei=kSnQUqyWH-­‐mqsQTez4HoCw&usg=AFQjCNHLEreKD5gNqxAY_Cz8ZQKi55XYkA&sig2=cbGRU2kQLYX-­‐GzGhePwhLw,   el   22   de  diciembre  de  2013.  102  En   relación   con   la   exigencia   de   requisitos   adicionales   no   contemplados   en   la   normatividad   vigente   se   han  evidenciado  los  siguientes:  i)  Solicitud  de  presentación  personal  del  usuario  en  la  Oficina  de  atención  al  usuario;  ii)  Solicitud  de  demostrar  por  parte  del  usuario  que  no  existen  terceros  afectados  en  casos  que  no  corresponden;  iii)  Solicitud  de  certificación  de  paz  y  salvo;  iv)  Huella  digital.    

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133.19.  Las  que  obligan  al  suscriptor  o  usuario  a  continuar  con  el  contrato  por  mas  de  dos  años,  o  por  un  plazo  superior  al  que  autoricen  las  comisiones  por  vía  general  para   los   contratos   con   grandes   suscriptores   o   usuarios;   pero   se   permiten   los  contratos  por  término  indefinido.  

(…)  

133.21.  Las  que  obligan  al  suscriptor  o  usuario  a  dar  preaviso  superior  a  dos  meses  para  la  terminación  del  contrato,  salvo  que  haya  permiso  expreso  de  la  comisión;  

(…)”    

No   obstante   lo   anterior,   las   barreras   a   la   desvinculación   de   usuarios   reflejan   uno   de   los  principales  conflictos  que  se  presenta  entre  los  prestadores  del  servicio  de  aseo,  en  el  marco  del  cual  no  sólo  se  vulnera  el  derecho  del  usuario  de  la  libre  elección  del  prestador,  sino  que  además  se  afecta  la  competencia  en  el  mercado.    

El  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  representa  uno  de  los  mercados  en  competencia  en  donde  ha  sido  evidente  la  dificultad  para  realizar  los  procesos  de  desvinculación  de  usuarios.  Los  conflictos  por  desvinculación  de  usuarios  se  remontan  al  año  2003,  período  durante  el  cual   la   empresa   Ciudad   Capital   S.A.   E.S.P.   ingresó   a   ofrecer   los   servicios   de   aseo   en   el  municipio  de  Bucaramanga,  donde   la  Empresa  de  Aseo  de  Bucaramanga  EMAB  S.A.  E.S.P.,  empresa  pública,  era  la  incumbente.  

Hasta   el  mes  de  marzo  de   2003  Ciudad  Capital   S.A.   E.S.P.   informaba  que  había   reportado  cerca   de   10,250   solicitudes   de   vinculación   de   usuarios   de   la   EMAB.   Sin   embargo,   Ciudad  Capital  argumentaba  que  el  proceso  de  desvinculación  de  la  EMAB  era  dispendioso  debido  a  que  no  había   suficiente   capacidad  para   atender   a   las   preguntas,   quejas   y   reclamos  de   los  usuarios,   y   por   los   formalismos   innecesarios   requeridos   (Econometría,   2004b   Pág.   11   y  12)103.  

Como  resultado  de   la  actuación  administrativa   realizada  por   la  Comisión  de  Regulación  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  (CRA),  esta  entidad  concluyó  que  la  EMAB  implementó  conductas   que   dificultaron   la   operación   de   Ciudad   Capital,   entre   ellas   la   dilatación   del  proceso  de  desvinculación  de  usuarios  interesados  en  ser  atendidos  por  Ciudad  Capital104.  En  consecuencia   se   señaló   que   la   EMAB   S.A.   E.S.P.   debía   disponer   de   “(…)   todos   los   recursos  necesarios   para   atender,   de   manera   oportuna,   todas   las   solicitudes   presentadas   por   sus  usuarios,  en  especial,  las  relacionadas  con  la  desvinculación  de  esta  empresa”105.    

                                                                                                                         103  Además  el  conflicto  se  hacía  más  grave  en  la  medida  en  la  que  Ciudad  Capital  estaba  interesada  en  realizar  la  facturación  conjunta  con  la  Empresa  de  Acueducto  de  Bucaramanga,  también  de  propiedad  del  municipio.  104  De   acuerdo   con   el   contenido   de   la   Resolución   CRA   No.   262   de   2003   “EMAB   demoró   sustancialmente   la  recepción   de   las   peticiones   de   desvinculación   presentadas   por   los   usuarios   que   deseaban   vincularse   a   CIUDAD  CAPITAL”  Pág.  30.  Además  se  señala  que  “(…)  esta  Comisión  concluye  que  la  EMAB  ha  desatendido  las  previsiones  legales  en  relación  con  el  proceso  de  recepción  de  las  solicitudes  de  desvinculación  presentadas  por  sus  usuarios  y  lo   ha   limitado   a   un   número   que   no   supera   las   cincuenta   o   sesenta   peticiones   diarias,   lo   cual   contradice   las  previsiones  contenidas  en   la  Ley  142  de  1994,  en  especial,  el  derecho  de   los  usuarios  a  que  sus  solicitudes  sean  atenidas  oportunamente,   lo   cual,  a   su   turno,   limita  el  derecho  de  escoger   libremente  el  prestador  del   servicio”  Pág.  43.  105  Resolución  CRA  No.  262  de  2003,  Pág.  44  

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Más   recientemente   a   mediados   del   año   2012   la   Empresa   de   Aseo   de   Bucaramanga   S.A.  E.S.P.  fue  multada  por  la  SSPD  debido  a  la  presunta  restricción  de  permitir  que  el  usuario  de  aseo  elija  libremente  al  prestador,  el  incumplimiento  del  proceso  en  el  trámite  de  preguntas,  quejas  y  reclamos  por  parte  del  usuario  y  el  incumplimiento  del  artículo  16  de  la  Resolución  CRA  No.  413  de  2006  (SSPD,  2013a  Pág.  14  y  15).  Adicionalmente  se  le  solicitó  garantizar  la  desvinculación  de  usuarios  según   lo  dispuesto  en   la  normatividad  vigente  y  allegar  prueba  de  dicho  proceso  a  la  SSPD.    

Así  mismo,  la  SSPD  ha  recibido  denuncias  por  la  presunta  violación  al  debido  proceso  en  el  trámite  de  desvinculación  de  usuarios  por  parte  de  Limpieza  Urbana  S.A.  E.S.P.  al   imponer  requisitos   adicionales   a   los   establecidos   en   la   normatividad   vigente.   Sin   embargo,   no   se  pudo  comprobar  que  se  estuviera  presentando  esta  situación  (SSPD,  2013b  Pág.  7).    

A  su  vez,  la  SSPD  recibió  denuncias  por  presuntas  irregularidades  en  el  proceso  de  traslado  de   usuarios   de   la   empresa   Rediba   S.A.   E.S.P.,   a   la   EMAF   E.S.P.,   en   el   municipio   de  Floridablanca  en  el  año  2012  (SSPD,  2013c  Pág.  8).  

Ahora  bien,  dada   la  continuidad  en  el  ejercicio  de  esta  práctica,  el  Decreto  2981  del  20  de  diciembre   de   2013   “Por   el   cual   se   reglamenta   la   prestación   del   servicio   público   de   aseo"  buscó   reducir   las   barreras   que   han   enfrentado   los   usuarios   para   desvincularse   de   su  prestador   de   aseo.   Por   estas   razones   en   el   artículo   111   se   incorpora   la   posibilidad   de  terminar   de  manera   anticipada   el   contrato   del   servicio   público   de   aseo   en   los   siguientes  términos:  

“Artículo  111.  Terminación  anticipada  del  contrato  del  servicio  público  de  aseo.  Todo  usuario   del   servicio   público   de   aseo   tiene   derecho   a   terminar   anticipadamente   el  contrato   de   prestación   del   servicio   público   de   aseo.   Para   lo   anterior   el   suscriptor  deberá  cumplir  los  siguientes  requisitos:  

(i) Presentar   solicitud   ante   la   persona   prestadora,   en   la   cual   manifieste   su  voluntad  de  desvincularse,  cumpliendo  para  ello  con  el  término  de  preaviso  contemplado  en  el  contrato  del  servicio  público  de  aseo,  el  cual  no  podrá  ser  superior  a  dos  meses  conforme  al  numeral  21  artículo  133  de  la  Ley  142  de  1994.      

(ii) Acreditar  que  va  a  celebrar  un  nuevo  contrato  con  otra  persona  prestadora  del   servicio   público   de   aseo.   En   este   caso,   la   solicitud   de   desvinculación  deberá   ir   acompañada   de   la   constancia   del   nuevo   prestador   en   la   que  manifieste   su   disponibilidad   para   prestar   el   servicio   público   de   aseo   al  solicitante  determinando  la  identificación  del  predio  que  será  atendido.    

(iii) En  los  casos  en  que  no  se  vaya  a  vincular  a  un  nuevo  prestador,  acreditar  que  dispone   de   otras   alternativas   que   no   causan   perjuicios   a   la   comunidad,  conforme  a   lo   establecido  en  el   parágrafo  del   artículo  16  de   la   Ley  142  de  1994.    

(iv) Estar  a  paz  y  salvo  con  la  persona  prestadora  a  la  cual  solicita  la  terminación  anticipada  del  contrato  o  haber  celebrado  un  convenio  de  pago  respecto  de  las   obligaciones   económicas   a   su   cargo.   Si   a   la   fecha   de   solicitud   de  terminación   del   contrato   la   persona   se   encuentra   a   paz   y   salvo,   pero   se  generan   obligaciones   con   respecto   a   la   fecha   efectiva   de   terminación   del  

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contrato,  el  pago  de   tales  obligaciones  deberán  pactarse  en  un  acuerdo  de  pago   y   expedir   el   respectivo   paz   y   salvo   al   momento   de   la   solicitud   de  terminación.    

Los   prestadores   del   servicio   de   aseo   que   reciban   solicitudes   de   terminación   del  contrato  no  podrán  negarse  a   terminarlo  por   razones  distintas  de   las  señaladas  en  esta   norma   y   no   podrán   imponer   en   su   contrato   documentos   o   requisitos   que  impidan  este  derecho.  

La  persona  prestadora  no  podrá  solicitar  requisitos  adicionales  a  los  previstos  en  este  artículo.    

La   persona   prestadora   del   servicio   público   de   aseo   deberá   tramitar   y   resolver   de  fondo   la   solicitud  de   terminación  anticipada  del   contrato,   en  un  plazo  máximo.   de  quince   (15)   días   hábiles,   so   pena   de   imposición   de   sanciones   por   parte   de   la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios.  

La   persona   prestadora   no   podrá   negar   la   terminación   anticipada   del   contrato  argumentando  que  la  nueva  persona  prestadora  no  está  en  capacidad  de  prestarlo.”  

En  este  sentido,  se  espera  que  con  esta  nueva  reglamentación  se  disminuyan  las  limitaciones  a  la  desvinculación  de  usuarios  en  mercados  donde  existe  más  de  un  prestador  del  servicio  de  recolección  y  transporte,  con  el  propósito  de  facilitar   la   libre  elección  del  prestador  por  parte  del  usuario,  y  por  ende  promover  la  competencia  en  el  mercado.  

 

6.1.2 Conflictos  de  barrido  

En  la  metodología  tarifaria  vigente  del  servicio  público  de  aseo  se  estableció  un  componente  tarifario  para  cada  actividad  del  servicio  (comercialización,  barrido  y  limpieza,  recolección  y  transporte,  transporte  por  tramo  excedente  y  disposición  final).  Para  el  cálculo  del  costo  de  barrido   y   limpieza   se   consideró   tanto   el   número   de   kilómetros   de   cuneta   barridos   en   el  municipio   (según   frecuencias),   como  el   número   total   de   suscriptores   atendidos,   buscando  que,   independientemente   del   número   de   prestadores   en   el   municipio,   el   costo   de   esta  actividad   fuera   el   mismo   para   todos   los   usuarios   (costo   promedio)   debido   a   las  características  de  “bien  público”  que  tiene  esta  actividad.  

Adicionalmente  el  artículo  31  de  la  Resolución  CRA  No.  351  de  2005  señaló  que  en  aquellos  municipios  donde  existiera  más  de  un  prestador  del  servicio  de  aseo  la  responsabilidad  del  barrido  y  limpieza  de  la  totalidad  de  las  vías  y  áreas  públicas  debía  ser  conjunta  por  todos  los  prestadores,   por   lo   que   los   kilómetros   barridos   por   cada   prestador   debían   ser  proporcionales  al  número  de  usuarios  de  recolección  y  transporte.  Como  resultado,  el  área  de   barrido   y   limpieza   no   necesariamente   coincidiría   con   el   área   geográfica   donde   se  encuentran   los   usuarios,   por   lo   que   los   prestadores   del   servicio   debían   acordar   los  mecanismos  para  asegurar  la  efectiva  prestación  de  la  actividad  de  barrido  en  el  área  urbana  del  municipio.  En   tal   sentido,   los  prestadores  debían  delimitar   las  vías  y  áreas  públicas  del  suelo  urbano  cuyo  barrido  y   limpieza  fuera  responsabilidad  de  cada  uno  de  ellos,  así  como  las   frecuencias   correspondientes,   señalar   el   responsable   de   la   recolección   y   transporte  de  tales  residuos,  y  la  forma  cómo  se  distribuirían  los  costos  entre  prestadores.  

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Igualmente  ese  artículo  dispuso  que  se  entendería  que  frente  al  usuario,  el  responsable  de  la  prestación  del  servicio  de  barrido  y  limpieza  sería  su  prestador  de  recolección.  

No  obstante   la   incorporación  de  estas  medidas  en   la  regulación,  se  han   identificado  varios  problemas   para   el   desarrollo   normal   de   esta   actividad   en   aquellos   municipios   en   donde  existe   más   de   un   prestador   del   servicio   de   recolección   y   transporte   (mercados   en  “competencia  por  el  mercado”),  lo  cual  se  ha  traducido  en  un  bajo  número  de  acuerdos  para  la  determinación  geográfica  del   componente  de  barrido  y   limpieza106.  Entre   las  principales  causas  que  se  han  identificado  para  la  no  suscripción  de  acuerdos  de  barrido  se  encuentran  las  siguientes  (SSPD,  2010a  Pág.  137):    

! Empresas   que   poseen   posición   dominante   en   el   mercado   no   permiten   que  competidores  realicen  y  cobren  esta  actividad;    

! Bajo  interés  por  entregar  información.  Algunos  prestadores  no  están  dispuestos  a  revelar  información  a  su  competidor  sobre  los  costos  de  barrido,  información  que  consideran  confidencial.      

! No  reporte  de  información  a   la  SSPD.  Algunos  prestadores,  en  especial   los  más  pequeños,  no  cuentan  con  información  organizada  y  reportada  al  Sistema  Único  de   Información   (SUI),   por   lo   que   prestadores   de   mayor   tamaño   se   niegan   a  suscribir  los  acuerdos  por  esta  falta  de  información.  

Como   consecuencia   se   han   evidenciado   varias   dificultades   para   la   efectiva   prestación   y  cobro   del   componente   de   barrido   y   limpieza   en   los  municipios   en   competencia.   Entre   las  dificultades  más   relevantes   se   destacan   las   siguientes   (SSPD,   2010   Estudio   sectorial   2006-­‐2009  Pág.  138):  

! Prestación  de   la  actividad  de  barrido  por  un  único  prestador.  En  algunos  casos  uno  de   los  prestadores  se  niega  a  realizar  el  barrido  y   limpieza  de  vías  y  calles  argumentando  que  ya  existe  un  prestador  que  desarrolla  esta  actividad  en  todo  el  municipio.  Adicionalmente,  este  prestador  se  rehúsa  a  suscribir  un  acuerdo  de  barrido  porque  el  primer  operador  establecido  en  el  mercado  generalmente  ha  asumido  esa  responsabilidad  como  una  obligación  contractual  con  el  municipio.    

! Diferencias   respecto   a   la   proporción   de   áreas   barridas.   Se   ha   encontrado   que  aquellos  prestadores  que   tienen  más  del  60%  del  mercado   local  generalmente  desarrollan   la   actividad   de   barrido   en   un   área   superior   a   la   que   le  correspondería   por   los   usuarios   atendidos,   y   en   ocasiones   asumen   la  responsabilidad  de  barrer  todo  el  municipio,  a  pesar  de  no  tener  una  exigencia  contractual.   En   contraste,   los   prestadores   con   una   participación   de  menos   de  40%   del   mercado   local   tienden   a   barrer   cantidades   inferiores   a   las   que  correspondería   con   sus   usuarios,   ó   simplemente   evaden   el   ejercicio   de   esta  actividad.    

! Tarifas   que   no   corresponden   a   la   normatividad.   Dada   la   falta   de   interés   por  

                                                                                                                         106  De  acuerdo  con  información  de  la  SSPD,  de  10  mercados  en  competencia  por  el  mercado  analizados  en  el  año  2009,  (Ibagué,  Bucaramanga,  Floridablanca,  Piedecuesta,  Socorro,  Girón,  Cali,  Pereira,  Dosquebradas  y  Cúcuta),  sólo  se  habían  firmado  2  acuerdos  (Ibagué  y  Piedecuesta).  

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entregar   los   costos   de   barrido   a   los   competidores   del   servicio107,   se   evidencia  que   si   bien   los   prestadores   implementan   la   metodología   tarifaria   vigente,   no  existe  coincidencia  en  la  tarifa  cobrada  a  los  diferentes  usuarios  por  parte  de  los  prestadores,  situación  que  demuestra   inconsistencias  en  su  cálculo108.  En  otras  palabras,   al   parecer   los   prestadores   transfieren   a   los   usuarios   sus   costos  particulares,  independientemente  de  los  costos  de  los  otros  prestadores.    

! Doble  facturación.  En  aquellos  municipios  donde  existe  un  prestador  que  se  ha  responsabilizado   de   efectuar   el   barrido   en   todo   el  municipio   puede   generarse  doble  facturación  de  la  actividad  de  barrido.  Por  tanto,  el  prestador  al  cual  está  inscrito  el  usuario  efectúa  el  cobro  del  barrido,  aunque  sea  otra  empresa  quien  presta  el  servicio,  la  cual  a  su  vez  también  factura  esta  actividad.    

En   todos   los  municipios   que   hacen   parte   del   Área  Metropolitana   de   Bucaramanga   se   han  evidenciado  objeciones   para   suscribir   los   acuerdos   de   barrido,   debido   principalmente   a   la  falta  de  definición  de  los  kilómetros  de  cuneta  a  barrer  y  la  ausencia  de  voluntad  por  definir  dicho   acuerdo,   debido   a   las   diferencias   existentes   entre   las   empresas  por   los   procesos  de  desvinculación   de   usuarios.   Por   tanto,   y   dado   que   no   existe   acuerdo   entre   las   empresas  sobre  el  área  específica  a  barrer,  en  estos  municipios  la  generalidad  es  que  cada  prestador  barre  el  área  donde  se  encuentran  sus  usuarios,  causando  una  doble  prestación  del  servicio  de  barrido  (SSPD,  2010a  Pág.  141).  

Entre  tanto,  en  el  municipio  de  Piedecuesta  se  suscribió  un  acuerdo  de  barrido,  por  medio  del   cual   la  empresa   incumbente   (Empresa  Municipal  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios  de  Piedecuesta   E.S.P.)   asignó   las   zonas   de   barrido   que   le   corresponden   a   cada   operador.   Sin  embargo,  existe  inconformidad  por  parte  de  los  prestadores  frente  a  este  acuerdo,  debido  a  que   los   operadores   afirman   que   los   usuarios   no   identifican   con   claridad   quién   es   su  prestador   del   servicio   recolección   y   transporte   al   observar   que   es   otra   empresa   la   que  realiza  el   barrido  en   su   calle,   por   lo  que   varios  usuarios   se   ven   incentivados  a   cambiar  de  prestador.  

 

6.2 Competencia  desleal    

6.2.1 Prácticas  para  vincular  nuevos  usuarios  

 

En  ocasiones   la   ampliación  de   la  participación  en  el  mercado  del   servicio   de   recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  ha  estado  asociada  a  la  utilización  de  prácticas  que  atentan  la  competencia,   por   lo   cual   han   sido   objeto   de   sanción   por   parte   de   las   entidades   que  

                                                                                                                         107    Se  ha  evidenciado  que  la  información  que  reporta  un  prestador  sobre  los  costos  de  barrido  y  limpieza  de  su  competidor  en  el  Sistema  Único  de  Información  (SUI)  no  coincide  con  la  información  cargada  por  la  otra  empresa  (competidor).  108  Para  el  cálculo  del  costo  de  barrido  a  nivel  municipal  se  requieren  los  costos  individuales  de  cada  prestador,  de  modo  que  al  usuario   se   le   traslada  el  promedio  de   los  mismos,  y  por  ende   la   tarifa  que  pagan   los  usuarios  debe  ser  igual,  independiente  de  su  operador  de  recolección  y  transporte.    

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inspección  y  vigilancia  (SSPD,  2010a  Pág.  172  y  173).  Entre  las  prácticas  indebidas  que  se  han  evidenciado  a  la  fecha  se  destacan  las  siguientes:  

! Desacreditación   de   la   competencia.   Un   prestador   del   servicio   de   aseo   puede  hacer   afirmaciones   incorrectas   y/o   falsas   a   los   usuarios   al   referirse   sobre   su  competidor,   señalando   por   ejemplo   que   no   es   un   prestador   idóneo   para   la  prestación  del  servicio  de  aseo  ó  que  se  va  a  retirar  del  mercado.      

! El   prestador   actual   del   servicio   de   aseo   puede   amenazar   a   los   usuarios   en   el  sentido   de   afirmar   que   si   deciden   vincularse   a   otro   operador   del   servicio   la  policía   podrá   cerrar   o   sellar   sus   viviendas   o   establecimientos   de   comercio  debido  a  que  ese  prestador  no  cumple  con  la  normatividad  vigente.    

! Actos   de   confusión   y   engaño.   Un   prestador   puede   incidir   en   la   decisión   de  vinculación   de   un   usuario,   bajo   la   promesa   de   celebrar   supuestos   contratos  “especiales”   de   aseo   que   incluyen   frecuencias   adicionales   de   recolección   y/o  barrido   de   calles   ó   en   horarios   preferenciales 109 ,   pero   que   en   realidad  corresponden  a  contratos  ordinarios  del  servicio  público  de  aseo.  

Adicionalmente   se   han   presentado   situaciones   en   las   que   se   dice   celebrar   el  contrato  “especial”  de  aseo  y   se   inicia   la  prestación  del   servicio  con  el  usuario  (SSPD  2010a,  Pág.  173.)  “(…)  a  pesar  de  hallarse  vigente  una  relación  contractual  entre  el  usuario  y  otro  prestador  a  quien  en  virtud  de  dicho  contrato  se  le  impide  cumplir  con  sus  obligaciones  contractuales”    

En   relación   con   la   realización   de   prácticas   engañosas   para   vincular   nuevos   usuarios   del  servicio  de  aseo,  el  Área  Metropolitana  de  Bucaramanga  ejemplifica  esta  situación.  

En   el   marco   del   conflicto   presentado   en   el   año   2003   entre   la   Empresa   de   Aseo   de  Bucaramanga  EMAB  S.A.   E.S.P.   y   Ciudad  Capital   S.A.   E.S.P.,   se  pudo   verificar   que   la   EMAB  S.A.  E.S.P.  repartió  entre  sus  usuarios  un  volante  informativo  en  el  que  señalaba  los  riesgos  asociados  a  la  vinculación  con  un  nuevo  operador  del  servicio  público  de  aseo  en  la  ciudad  de   Bucaramanga 110 .   Adicionalmente,   y   ante   la   demanda   instaurada   en   la   SIC   por  competencia   desleal   por   Ciudad   Capital   S.A.   E.S.P.   en   contra   de   la   EMAB   S.A.   E.S.P.,   la  demandante  afirmó  que   la  EMAB  S.A.  E.S.P.  entre   los  meses  de  noviembre  a  diciembre  de  2002  y  abril  a   junio  de  2003,  transmitió  un  mensaje  en  contra  de  Ciudad  Capital  S.A.  E.S.P.  por   medio   de   una   emisora   de   radio   con   influencia   en   Bucaramanga   y   los   municipios   del  AMB111.    

                                                                                                                         109  Las  frecuencias  mínimas  de  recolección  de  residuos  sólidos,  así  como  aquellas  de  barrido  y  limpieza  para  cada  una  de  las  zonas  del  municipio,  deben  estar  definidas  por  la  entidades  territoriales  en  los  denominados  Planes  de  Gestión  y  Resultados  (PGIRS).  110  El   contenido  de  dicho  volante  según   lo  señalado  en   la  Resolución  CRA  No.  262  de  2003  es  el   siguiente:  “La  Empresa  de  Aseo  de  Bucaramanga,  EMAB,  advierte  a  la  comunidad  que  un  grupo  de  personas  inescrupulosas  al  parecer   están   engañando   a   la   ciudadanía   ofreciendo   servicios   de   recolección   y    transporte   de   desechos   o  basuras.  Estas  personas  asaltan  la  buena  fe  de  la  comunidad  al  hacerle  firmar  una  supuesta  encuesta,  documento  que  utilizan  para  desvincularla  de  la  EMAB  y  afiliarla  a  la  entidad  que  ellos  dicen  representar.  (...)  Por  eso  evite,  que   lo  engañen.  Denuncie  a   las  personas  que  con  falsos  argumentos  y  competencia  desleal  pretenden  dañar   la  excelente  imagen  de  la  EMAB  en  beneficio  de  intereses  particulares  y  personales  (...)”.  111  Según   lo   señalado   en   la   Sentencia   No.   28   de   2010   de   la   SIC   el   mensaje   transmitido   fue:   “Empresas  inescrupulosas   están   ofreciendo   el   servicio   de   aseo   en   Bucaramanga   y   su   área   metropolitana   ojo   no   se   deje  engañar”.  

  103  

Ante  estos  eventos,  la  Superintendencia  de  Industria  y  Comercio  mediante  Sentencia  No.  28  del  16  de  diciembre  del  año  2010,  determinó  declarar  que  la  Empresa  Municipal  de  Aseo  de  Bucaramanga  EMAB  S.A.  E.S.P.  infringió  el  artículo  12  de  la  Ley  256  de  1996  “Por  la  cual  se  dictan  normas  sobre  competencia  desleal”112.  

 

6.3 Prácticas  restrictivas  a  la  competencia    

6.3.1 Prácticas  tarifarias  

En   relación   con   la   realización   de   prácticas   tarifarias   restrictivas   a   la   competencia,   se   ha  evidenciado  que  la  más  común  es  el  ofrecimiento  de  servicios  adicionales  gratuitos  (como  es  el   caso  de   la   limpieza  de   shuts,   la   realización  del   corte   de   césped  en   jardines   interiores   ó  lavado  de  áreas  comunes   internas).  Sin  embargo,  también  se  ha  reportado  el  ofrecimiento  de  tarifas  inferiores  a  los  costos  operacionales.    

Adicionalmente,  de  acuerdo  con  la  SSPD,  entre  las  prácticas  que  se  han  demostrado  limitan  la   competencia   se  destaca   la   de   “Prestar   en   forma  gratuita   servicios   públicos   cuando  este  solo  hecho  tenga  la  capacidad,  el  propósito  o  el  efecto  de  generar  competencia  desleal  o  de  restringir  en  forma  indebida  la  competencia,  como  es  el  caso  de  prestar  el  servicio  público  de  aseo  que  contractualmente  corresponde  a  otro  prestador  de   forma  gratuita”   (SSPD  2010a,  Pág.  173)  

De  otra  parte,  y  si  bien  no  corresponde  en  sí  misma  a  una  práctica  tarifaria  restrictiva,  pero  está  muy   relacionada  con  ella,   se  encuentra   la  violación  a   las  normas  sobre  estratificación  para  ofrecer  tarifas  más  bajas,  de  modo  que  sea  posible  discriminar  contra  unos  clientes  que  poseen  las  mismas  características  comerciales  de  otros,  dando  al  primer  grupo  de  usuarios  tarifas  superiores  en  relación  con  el  segundo  grupo.  

Finalmente,   también  se  ha  evidenciado   la   realización  de  prácticas  en   las  que  una  empresa  que  provee  varios  servicios  públicos  domiciliarios  ofrece  a  sus  usuarios  tarifas  menores  por  la  prestación  del  componente  de  recolección  y  transporte,  y  la  disminución  en  las  tarifas  de  otro  servicio  público  si  el  usuario  decide  afiliarse  a  la  empresa  oferente.  

 

6.3.2 Restricción  de  suscripción  a  convenio  de  facturación  conjunta    

Como   se   ha   señalado   anteriormente,   la   normatividad   vigente   estableció   la   obligatoriedad  para  los  prestadores  de  servicios  públicos  domiciliarios  de  facturar  el  servicio  de  aseo,  y  de  suscribir   el   convenio   de   facturación   conjunta,   a   menos   que   existan   razones   técnicas  insalvables   comprobables   que   justifiquen   la   imposibilidad   de   hacerlo,   lo   cual   deberá   ser  

                                                                                                                         112  “Artículo  12.  Actos  de  Descrédito.  En  concordancia  con  lo  establecido  por  el  punto  2  del  numeral  3  del  artículo  10  bis  del  Convenio  de  Paris,  aprobado  mediante  Ley  178  de  1994,  se  considera  desleal  la  utilización  o  difusión  de  indicaciones  o  aseveraciones   incorrectas  o  falsas,   la  omisión  de   las  verdaderas  y  cualquier  otro  tipo  de  práctica  que  tenga  por  objeto  o  como  efecto  desacreditar  la  actividad,  las  prestaciones,  el  establecimiento  o  las  relaciones  mercantiles  de  un  tercero,  a  no  ser  que  sean  exactas,  verdaderas  y  pertinentes.”  

  104  

demostrado   ante   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   (artículo   4   del  Decreto  2668  de  1999).    En  este  sentido,  un  prestador  del  servicio  de  aseo  puede  presentar  solicitud  de  facturación  conjunta  a  otro  prestador  de   los   servicios  de  acueducto,  energía  eléctrica  o  gas  por   redes  (servicios   que   sí   permiten   la   suspensión   por   falta   de   pago)   con   el   cual   tenga   una  misma  cobertura  de  usuarios,  siendo  obligatorio  por  parte  de  éstos  la  realización  de  la  facturación  conjunta,   exceptuando   la   existencia   de   razones   técnicas   insalvables   comprobables   para  hacerlo.      En   el   país   la   mayoría   de   prestadores   del   servicio   de   aseo   facturan   con   empresas   de  acueducto  y  alcantarillado,  dado  que  prestan  los  servicios  a  un  mismo  grupo  de  usuarios.  Sin  embargo,   si   la   empresa   de   los   servicios   de   acueducto   y   alcantarillado   a   su   vez   presta   el  servicio   de   aseo   ó   está   interesada   en   hacerlo   en   el   futuro,   es   posible   que   se   rehúse   a  efectuar  el  convenio  de  facturación  conjunta  con  el  prestador  solicitante,  es  decir,  aquel  que  únicamente   presta   el   servicio   de   aseo,   restringiendo   de   este  modo   la   “competencia   en   el  mercado”  por  los  usuarios.    Si  bien  la  restricción  al  acceso  de  convenios  de  facturación  conjunta  es  una  práctica  que  está  prohibida   por   la   normatividad   vigente,   en   algunos   casos   ha   sido   implementada   para  demorar   la   entrada   de   un   nuevo   operador   de   aseo   a   un   mercado,   ó   simplemente   para  reducir   su  presencia  en  el  mercado,  mientras   se  define  y  entra  en  vigencia  el   convenio  de  facturación  conjunta.    De  otra  parte,  también  se  ha  evidenciado  la  existencia  de  conflictos  entre  prestadores  que  compiten  en  el  mercado  por  los  usuarios  de  aseo  una  vez  entra  en  vigencia  el  convenio  de  facturación   conjunta,   debido   a   que   la   empresa   concedente   de   la   facturación,   es   decir,   el  prestador   de   acueducto,   alcantarillado   y   aseo,   factura   este   último   servicio   a   usuarios   que  son  atendidos  por  otro  prestador,  dada   la  necesidad  de  utilizar  el   catastro  de  usuarios  del  prestador  para  quien  factura.      Un  ejemplo  de  este  tipo  de  conflicto  hace  referencia  a  la  facturación  del  servicio  público  de  aseo  en  la  ciudad  de  Yopal.  Como  se  comentó  anteriormente,  una  vez  finalizó  el  convenio  de  facturación  conjunta  que  existía  entre  la  Empresa  de  Acueducto  y  Alcantarillado  de  Yopal  y  Aseo  Urbano,   ésta   última   le   solicitó   a   la   primera   la   suscripción   de   un   nuevo   convenio   de  facturación.   No   obstante,   estas   dos   empresas   no   pudieron   acordar   los   términos   de   dicho  convenio  de  facturación  en  los  términos  señalados  en  la  normatividad  vigente,  por  lo  que  la  CRA   fijó   las   condiciones   que   debían   regir   el   convenio   de   facturación   conjunta   entre   estas  empresas   mediante   la   Resolución   CRA   No.   564   de   2011.   Además   durante   el   proceso   de  fijación   del   convenio   de   facturación   se   observó   que   las   empresas   estaban   en   desacuerdo  principalmente  respecto  a  la  vinculación  contractual  de  usuarios113.    

Posteriormente   la  SIC  ordenó  a   la  EAAAY  el   traslado  a   la  empresa  Aseo  Urbano  de  14,048  usuarios  que  tenían  suscrito  CCU  con  ésta  última  empresa  y  le  exigió  a  la  EAAAY  facilitar  el  proceso   de   vinculación   de   los   usuarios   a   cualquiera   de   las   dos   empresas   que   prestan   el  servicio  de  aseo  en  el  municipio.  

 

                                                                                                                         113  Resolución  CRA  No.  564  de  2011.  

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6.4 Conducta  anticompetitivas  de  agentes  externos  al  mercado      Además  de  las  empresas  del  servicio  público  de  aseo,  existen  agentes  externos  al  mercado  que  pueden   influenciar   de  manera   indirecta   el   nivel   de   competencia,   razón  por   la   cual   es  importante  su  consideración.  

En  primer  lugar  se  encuentran  las  entidades  territoriales  o  prestadores  de  servicios  públicos  que  realizan  procesos  de  selección  y  vinculación  de  empresas  privadas  sin  garantizar  que  se  realice  un  proceso  de  concurrencia  de  oferentes.  Al  respecto  la  SSPD  ha  mencionado  como  se   ejecuta   la   “Expedición   de   actos   locales   o   ambientales   que   restringen   la   entrada   al  mercado  (i.e.  otorgan  exclusividad  o  permisos  de  operación)  o  generan  requisitos  adicionales  a   los   previstos   en   la   ley   (permisos   especiales)   o   se   abrogan   facultades   para   autorizar   la  entrada  de  prestadores  al  mercado.  Normalmente  es  una  practica  para  proteger  al  prestador  de  propiedad  del  municipio”  114.  Igualmente  se  hace  referencia  a  que  en  algunos  casos  existe  prelación  por  parte  de   los  alcaldes  municipales  y/o  distritales  en   la  asignación  de   recursos  para   inversión   y   subsidios   a   un   determinado   prestador   (por   ejemplo,   el   prestador   de  propiedad  municipal)  en  detrimento  de  los  demás  operadores  en  el  municipio115.      Entre   las   posibles   explicaciones   que   se   dan   a   las   conductas   estatales   anticompetitivas,   se  señalan  las  siguientes  (Econometría,  2004b  Pág.  10):    

“1.   El   estado   es   un   agente   económico   de   importancia   fundamental,   tanto   por   el  tamaño   de   las   finanzas   que   maneja,   como   por   el   poder   que   ejerce   en   todos   los  aspectos  que  influyen  en  la  prestación  de  servicios  públicos.  2.   Si   bien   en   los   últimos   años   se   han   generado   cambios   profundos   en   la   legislación,  liberalizando   los   mercados,   éstos   requieren   de   un   período   de   adaptación   y  acomodamiento   para   las   nuevas   reglas.   Tal   circunstancia   implica   que   durante   el  período   de   transición   entidades   estatales,   sobre   todo   aquellas   que   tradicionalmente  han   venido   operando   bajo   esquemas   monopolísticos,   no   tengan   la   versatilidad  requerida  o  sean  renuentes  para  adaptarse  a  las  nuevas  circunstancias.  3.   Debido   a   que   hasta   la   década   de   1990   en   Colombia   no   existían   normas   que  tutelaran   la   libre   competencia,   existe   un   cierto   grado   de   desconocimiento   de   esta  disciplina  por  parte  de  as  autoridades  administrativas  e  incluso  judiciales.  4.   Existe   un   número   excesivo   de   normas   sobre   una   misma   disciplina,   la   libre  competencia,  lo  cual  genera  incertidumbre  y  falta  de  predictibilidad.  5.   El   esquema   tradicional   de   monopolio   y   la   existencia   de   empresas   de   servicios  públicos  de  propiedad  de  los  municipios,  genera  relaciones  que  pueden  facilitar  tanto  el  favorecimiento  como  la  colusión.  (…)”  

   

                                                                                                                         114  Presentación  de  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios.  Tomado  de  http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2F190.24.129.5%3A8000%2Fc%2Fdocument_library%2Fget_file%3Fp_l_id%3D335228%26folderId%3D65121%26name%3DDLFE-­‐5102.ppt&ei=O5jVUruGCOelsQSKk4CgBA&usg=AFQjCNHDl_jjIf-­‐1wItr-­‐FXLKSI83wixNQ&sig2=OYmRwFj0_rjYdgctW9tzOg&bvm=bv.59378465,d.eW0,  consultado  el  día  20  de  diciembre  de  2013.  115  Ibidem.  

7 RECOMENDACIONES      

7.1 Abuso  de  posición  de  dominio  en  el  mercado      

7.1.1 Barreras  a  la  desvinculación  de  usuarios    Con   base   en   la   información   presentada   en   la   sección   anterior,   en   primer   lugar   se  recomienda   que   se   refuercen   los   esfuerzos   de   coordinación   y   articulación   entre   la  Superintendencia  de   Industria  y  Comercio   (SIC)  y   la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  Domiciliarios   (SSPD).   Con   este   fin   se   sugiere   implementar   un   intercambio   de   información  constante  y  permanente  entre   la  SIC  y   la  SSPD  en   la  medida  en   la  que  esta  última  entidad  realiza   una   labor   muy   importante   de   inspección,   vigilancia   y   control   de   las   empresas   de  servicios  públicos,  respecto  al  cumplimiento  de  la  normatividad  y  regulación  sectorial.    En  este  sentido,  y  teniendo  en  cuenta  la  realización  de  visitas  de  vigilancia  preventiva116  a  las  empresas  de  servicios  públicos,  la  SSPD  se  constituye  en  un  aliado  estratégico  de  la  SIC  para  el  conocimiento  y  sustentación  de  investigaciones  de  prácticas  restrictivas  a  la  competencia.    Por  tanto,  la  SSPD  debe  continuar  su  papel  de  recopilar  información  oficial  del  sector  con  el  fin  de  que  esta  sea  de   fácil  consulta  por  otras  entidades,  entre  ellas   la  SIC.  Al   respecto,  se  recomienda   que   la   SIC   solicite   la   consulta   preferencial   de   la   información   dispuesta   en   el  Sistema  Único  de  Información  (SUI)  y  en  el  Registro  Único  de  Proponentes  (RUPs),  sistemas  de  información  que  son  responsabilidad  de  la  SSPD.    Respecto   a   las   barreras   a   la   desvinculación   de   usuarios,   dada   la   existencia   de   regulación  específica   sobre   el   particular   (Resolución   CRA   No.   413   de   2006)   y   teniendo   en   cuenta   el  fortalecimiento  de  las  señales  para  asegurar  la  libre  elección  del  prestador  incorporadas  en  el   Decreto   2981   de   2013,   se   recomienda   a   la   SIC   continuar   con   las   investigaciones  relacionadas  con  esta  práctica  anticompetitiva,  con  el  fin  de  sancionar  a  los  prestadores  que  siguen  incurriendo  en  su  ejecución.  Igualmente,  se  sugiere  considerar  la  implementación  de  conciliaciones   voluntarias   de   prestadores   por   la   realización   de   malas   prácticas   de  desvinculación   y   vinculación   de   usuarios,   estrategia   que   le   permitió   en   su   momento   a   la  SSPD  solucionar  algunos  conflictos.    Adicionalmente  se  recomienda  desarrollar  una  campaña  de  divulgación  y  socialización  de  los  derechos   de   los   usuarios   del   servicio   público   de   aseo,   en   particular   de   los   requisitos  asociados  a  la  desvinculación  de  un  prestador,  con  el  propósito  de  reducir  la  posibilidad  de  que   prestadores   que   tengan   una   posición   de   dominio   sobre   un   mercado   puedan   ejercer  

                                                                                                                         116  En  el  marco  de  la  estrategia  de  vigilancia  preventiva  la  SSPD  dio  inicio  a  las  evaluaciones  integrales  de  gestión  de   los  prestadores,  “(…)  con  el  propósito  de  determinar  el  estado  de   la  situación   financiera,   técnica,  operativa,  administrativa  y  comercial  en  la  que  presta  dichos  servicios”.  SSPD,  2010a  Pág.  154.  Adicionalmente  las  visitas  se  verifica  “(…)  el  estado  de  la  prestación  de  los  servicios  y  el  cumplimiento  de  la  normatividad  relacionada  con  los  servicios   de   acueducto,   alcantarillado   y   aseo.   Los   hallazgos   de   las   visitas   se   contrastan   con   la   información  reportada   por   los   prestadores   en   el   Sistema   Único   de   Información,   lo   cual   sirve   para   verificar   la   calidad   de  información  reportada.”  (SSPD,  2010a  Pág.  157).  

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prácticas   para   disminuir   o   posponer   la   entrada   de   nuevos   operadores,   debilitando   el  esquema  de  libre  competencia  en  la  prestación  del  servicio.      

7.1.2 Conflictos  de  barrido    

En  cuanto  a  la  actividad  de  barrido  y  limpieza  de  vías  y  áreas  públicas,  es  importante  señalar  que   el   Decreto   2981   de   2013,   expedido   recientemente,   señaló   en   su   artículo   52   las  responsabilidades   de   barrido   y   limpieza   de   vías   y   áreas   públicas,   estableciendo   que   estas  actividades  serán  responsabilidad  del  prestador  del  servicio  de  aseo  en  el  área  de  prestación  donde  se  realice  las  actividades  de  recolección  y  transporte.  Así  mismo  en  el  Parágrafo  2  de  este   artículo   se   estableció   la   responsabilidad   de   la   prestación   en   los   mercados   en  competencia:  

 “Parágrafo   2   .Cuando   en   un   área   confluya   más   de   un   prestador,   estos   serán  responsables   de   la   actividad   de   barrido   y   limpieza   en   proporción   al   número   de  usuarios  que  cada  prestador  atienda  en  dicha  área.    La   Comisión   de   Regulación   de   Agua   Potable   y   Saneamiento   Básico   determinará   la  metodología  de  cálculo  de  los  kilómetros  a  barrer  por  cada  prestador  en  función  del  número  de  usuarios  que  cada  uno  atienda  en  el  área  de  confluencia.”  

 De  otra  parte,  respecto  a  la  elaboración  de  los  acuerdos  de  barrido  cuando  existiese  más  de  un  prestador  de  recolección  y  transporte  en  un  mismo  municipio,  el  Decreto  2981  de  2013  elevó  la  obligatoriedad  de  suscribir  dichos  acuerdos  entre  prestadores  al  determinar  que  los  prestadores  deberán  establecer  estos  acuerdos  en  un  período  máximo  de  3  meses  a  partir  de  la  vigencia  de  este  decreto,  período  después  del  cual  la  SSPD  podría  entrar  a  imponer  las  sanciones  respectivas117.      En   este   sentido,   es   posible   afirmar   que   los   cambios   recientes   que   se   han   dado   en   la  normatividad  sectorial  han  mejorado  las  reglas  de  operación  de  esta  actividad,  así  como  los  mecanismos   de   solución   de   conflictos   entre   operadores,   pues   ahora   la   Comisión   de  Regulación   de   Agua   Potable   y   Saneamiento   Básico,   en   cumplimiento   de   las   disposiciones  contenidas   en   el   numeral   9   del   artículo   73   de   la   Ley   142   de   1994,   entrará   a   redimir   el  conflicto  al  que  hubiese  lugar.                                                                                                                              117  “Artículo  53.  Acuerdos  de  Barrido  y  Limpieza.  Las  personas  prestadoras  deberán  suscribir  acuerdos  de  barrido  y  limpieza  en  los  que  se  determinen  las  vías  y  áreas  públicas  que  cada  persona  prestadora  vaya  a  atender  en  el  respectivo   municipio,   sin   perjuicio   de   que   en   el   mismo   acuerdo   se   convenga   que   solo   uno   de   ellos   sea   quien  atiende   la   totalidad   del   área.   En   los  mismos   acuerdos   se   podrá   establecer   la   forma   de   remunerarse   entre   los  prestadores  de  las  mencionadas  actividades.  Lo   anterior,   so   pena  que   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos  Domiciliarios   imponga   las   sanciones   de  que  trata  el  artículo  81  de   la  Ley  142  de  1994,  por   incumplimiento  del   régimen  de  servicios  públicos  domiciliarios  y  falla  en  la  prestación  de  dichos  servicios.    Estos  acuerdos  deberán  suscribirse  dentro  de  los  tres  (3)  meses  siguientes  a  la  vigencia  del  presente  decreto.  En   el   evento   que   habiéndose   firmado   el   acuerdo   de   que   trata   el   presente   artículo,   ingrese   o   se   retire   una  determinada  persona  prestadora  dentro  del  área  de  confluencia,  se  deberá  revisar  y  ajustar  el  acuerdo  de  barrido  celebrado,  para  lo  cual  los  prestadores  tendrán  un  plazo  máximo  de  tres  (3)  meses  contados  a  partir  del  ingreso  o  retiro   del   prestador,   so   pena   de   la   imposición   de   las   sanciones,   por   parte   de   la   Superintendencia   de   Servicios  Públicos  Domiciliarios,  en  ejercicio  de  la  competencia  establecida  en  el  artículo  81  de  la  Ley  142  de  1994.  Parágrafo.  En  el  evento  que  no  se  logre  un  acuerdo  entre  las  personas  prestadoras  en  los  términos  previstos  en  el  presente  artículo,  cualquiera  de  ellas  podrá  solicitar  a  la  Comisión  de  Regulación  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  la  resolución  de  dicha  controversia,  en  los  términos  del  artículo  73,  numeral  73.9,  de  la  Ley  142  de  1994.”  

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No   obstante   lo   anterior,   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios   deberá  continuar  verificando  que  efectivamente  se  suscriban  dichos  acuerdos  en   los  mercados  en  competencia,  y  lo  más  importante  aún,  que  las  condiciones  establecidas  en  dichos  acuerdos  se   cumplan   a   cabalidad.   Sobre   el   particular,   se   deberá   revisar   que   dichos   acuerdos  incorporen   los   elementos   básicos   para   su   funcionamiento,   como   es   la   delimitación  específica   de   las   vías   y   áreas   públicas   del   suelo   urbano   que   son   responsabilidad   de   cada  prestador,   las   frecuencias   de   barrido   correspondientes,   el   prestador   responsable   de   la  recolección  y  transporte  de  estos  residuos,  y   la   forma  de  remunerar   los  costos  respectivos  entre  prestadores.    De   otra   parte,   y   dados   los   efectos   de   la   no   suscripción   de   los   acuerdos   de   barrido   en   el  pasado,   la   SSPD  deberá   continuar   verificando  que  no  haya  afectación  en   la  prestación  del  servicio   y   cobro   de   estas   actividad   para   los   usuarios,   para   lo   cual   deberá   realizar   un  monitoreo  en  forma  permanente  de  la  evolución  de  las  tarifas  del  componente  de  barrido  y  limpieza.   En   efecto,   la   suscripción   del   acuerdo   de   barrido   no   garantiza   per   se   que   las  situaciones   de   cobros   no   autorizados,   fallas   en   la   prestación   del   servicio,   y   la   indebida  aplicación  a  la  metodología  tarifaria  se  reduzcan  por  completo.      Igualmente  la  SSPD  deberá  estar  atento  del  número  y  magnitud  de  las  Preguntas,  Quejas  y  Reclamos   (PQRs)   presentan   los   usuarios   respecto   a   este   servicio,   en   particular   cuando   se  evidencia   que   el   operador   de   recolección   y   transporte   difiere   de   aquél   que   realiza   la  actividad  de  barrido.    

7.2 Competencia  desleal    En  relación  con  los  actos  de  competencia  desleal,  se  recomienda  que  la  SIC  continúe  con  su  ejercicio  de   investigación  de  estos  actos,  con  el  propósito  de  que  se  garantice  una  sanción  oportuna  y  ejemplar  a  aquellas  empresas  que  realizaron  estos  actos.      En  efecto,  se  considera  que  en  la  medida  en  la  que  el  resultado  de  estas  investigaciones  se  convierta  en  un  ejemplo  del  tipo  de  sanciones  que  podrían  percibir  aquellos  prestadores  del  servicio  público  de   aseo  que   infrinjan  dichas  normas,   se   reducirá   la   posibilidad  de  que   las  empresas  del  servicio  público  de  aseo  las  realicen.    De  otra  parte,  se  sugiere  que  las  entidades  sectoriales,  entre  ella  la  SSPD  realicen  una  amplia  labor  de  sensibilización  y  divulgación  de  la  normatividad  asociada  a  la  libre  competencia  en  la   prestación   del   servicio   de   aseo,   dando   énfasis   a   la   reglamentación   expedida  recientemente,   como   es   el   Decreto   2981   de   2013,   por   medio   del   cual   se   fortalece   los  lineamientos  para  asegurar   la   libre   competencia  en  el   sector   y   se   señala   la  prohibición  de  realizar  prácticas  discriminatorias.    

7.3 Prácticas  restrictivas  a  la  competencia    

7.3.1 Prácticas  tarifarias      Respecto  a   la   adopción  de  prácticas   tarifarias   restrictivas   a   la   competencia   se   recomienda  dar  continuidad  al   seguimiento  y  control   tarifario  de   los  prestadores  de   servicios  públicos,  en  particular  de  aquellos  que  se  encuentran  en  mercados  altamente  competitivos,  actividad  

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que   realiza   la   Superintendencia   de   Servicios   Públicos   Domiciliarios.   Para   ello   se   sugiere  continuar   con   la   recopilación   de   información   relevante  mediante   las   visitas   de   inspección  preventiva  y  su  confrontación  con  la  información  cargada  por  los  prestadores  en  el  Sistema  Único  de  Información  (SUI).      Debe   señalarse   que   el   control   tarifario   por   parte   de   la   SSPD   hace   referencia   no   sólo   a   la  correcta   aplicación  de   la  metodología   tarifaria   vigente   (verificación  de  adopción  de   costos  máximos  en  cada  componente  del  servicio  y  cálculo  adecuado  de  las  tarifas  del  servicio  de  aseo)  sino  a  la  confirmación  de  los  porcentajes  de  subsidio  y  contribuciones  de  acuerdo  con  la   normatividad   vigente   y   lo   definido   en   cada   entidad   territorial.   Por   tanto,   dicho   control  deberá  persistir  con  el  fin  de  evitar  la  inobservancia  de  las  normas  sobre  estratificación  y  por  ende  las  prácticas  de  discriminación  tarifaria.      Por   otro   lado,   y   teniendo   en   cuenta   la   tendencia   a   la   desintegración   vertical   de   las  actividades   que   componen   el   servicio   público   de   aseo,   se   sugiere   mantener   desde   la  regulación   las  señales  dirigidas  a   la  separación  y   transparencia  de   los  costos  por  actividad,  tal   y   como   se   ha   dado   en   la   metodología   tarifaria   vigente,   de   modo   que   se   asegure   el  cubrimiento   de   los   costos   asociados   a   cada   una   de   las   actividades   que   forman   parte   del  servicio,   y   se   reduzca   la   posibilidad   de   apalancamiento   en   una   actividad   para   ofrecer  menores  costos  en  aquellas  actividades  que  tienen  mayor  presión  de  competencia.    Igualmente,  se  sugiere  continuar  con  la  política  de  generar  la  emisión  de  circulares  conjuntas  entre   la   SSPD   y   la   CRA   para   el   reporte   de   información   comercial   que   permita   ejercer   el  control  tarifario  y  la  verficación  de  la  metodología  de  costos  y  tarifas  del  servicio.      Por  último,  y  teniendo  en  cuenta  la  posibilidad  de  incorporar  los  costos  del  lavado  de  áreas  públicas  en  las  tarifas  del  servicio  público  de  aseo,  de  acuerdo  con  lo  dispuesto  en  el  artículo  66   del   Decreto   2891   de   2013118,   se   recomienda   considerar   la   incorporación   de   manera  explícita  la  remuneración  de  esta  actividad  en  la  tarifa  del  servicio  en  la  nueva  metodología  tarifaria.      

7.3.2 Restricción  de  suscripción  de  convenio  de  facturación  conjunta    La  normatividad  para  asegurar  la  suscripción  de  convenios  de  facturación  conjunta  cuando  la  potencial   empresa   concedente   y   la   potencial   empresa   solicitante   de   la   facturación   tienen  diferencias  respecto  de  dicho  convenio  se  encuentra  vigente  y  ha  permitido  solucionar  estos  conflictos.   No   obstante   lo   anterior,   se   ha   encontrado   que   una   de   las  mayores   diferencias  para  la  suscripción  de  estos  convenios  se  centra  en  las  diferencias  respecto  a  la  vinculación  

                                                                                                                         118  “Artículo  66.  Alcance  del  lavado  de  áreas  públicas.  La  actividad  de  lavado  de  áreas  públicas  dentro  del  servicio  de  aseo  comprende  el   lavado  de  puentes  peatonales  y  de  aquellas  áreas  públicas  cuya  condición  de  limpieza  se  deteriora  por  un  uso  inadecuado  de  tales  áreas  constituyéndose  en  puntos  críticos  sanitarios.  Parágrafo  1.  Solo  se  podrá  trasladar  a  la  tarifa  del  suscriptor  del  servicio  de  aseo  el  lavado  de  puentes  peatonales  en  el  área  urbana  con  una  frecuencia  máxima  de  dos  (2)  veces  al  año.  Mayores  frecuencias  deberán  ser  cubiertas  por  el  ente  territorial.  La  Comisión  de  Regulación  de  Agua  Potable  y  Saneamiento  Básico  definirá  el  costo  máximo  a  reconocer  vía  tarifa  por  esta  actividad.  Parágrafo  2.  El   lavado  de  áreas  públicas  se   realizará  con  cargo  a   la   tarifa  del   suscriptor  del   servicio  público  de  aseo  para  restablecer  la  condición  de  limpieza  deteriorada  por  el  uso  inadecuado  de  tales  áreas,  al  constituirse  en  punto   crítico   sanitario.   El   ente   territorial  deberá  adoptar   las  medidas  para   su  eliminación  dentro  de   los  quince  (15)  días  siguientes  a  que  este  sea  reportado  por  el  prestador  o  por  un  usuario.  En  caso  de  no  adoptar  las  medidas  correctivas,   el   lavado   de   las   mismas   estará   a   cargo   del   ente   territorial   quien   deberá   pactar   el   valor   de   esta  actividad,  su  frecuencia  y  área  de  intervención  con  el  prestador  (…)”  

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contractual   de   los   usuarios   cuando   ambas   empresas   prestan   el   servicio   de   recolección   y  transporte  de  residuos  sólidos  en  el  mercado.    Como   consecuencia,   aquellas   medidas   que   permitan   fortalecer   los   procesos   de  desvinculación  de  usuarios  y  fomenten  la  libre  elección  por  parte  del  prestador  del  servicio  público  de  aseo  permitirán  reducir  las  diferencias  entre  la  potencial  empresa  concedente  de  la  facturación,  y  la  potencial  empresa  solicitante  de  la  misma.    En   este   sentido,   y   dada   la   expedición   de   normatividad   específica   sobre   este   tema  (Resolución  CRA  No.   413  de  2006   y  Decreto  2981  de  2013),   la   SIC  debe   continuar   con   las  investigaciones   y   sanciones   asociadas   a   la   imposición   de   restricciones   indebidas   a   la  desvinculación  de  usuarios.  Como  se  mencionó  anteriormente,   la  provisión  de   información  respecto  a  la  presencia  de  estas  situaciones  por  parte  de  la  entidad  de  inspección,  vigilancia  y  control  del  sector  (SSPD),  resulta  fundamental  para  poder  solucionar  estas  diferencias.    Igualmente,  aquellas  estrategias  dirigidas  a  divulgar  los  derechos  de  los  usuarios  del  servicio  público   de   aseo   y   el   derecho   a   la   libre   elección   del   prestador,   facilitarán   mejorar   el  conocimiento   de   los   usuarios   respecto   a   sus   derechos,   permitiendo   de   este   modo   la  presentación  de  denuncias  ante   la   SIC  y  por  ende  el   control  de  este   tipo  de  prácticas  que  debilitan  el  esquema  de  competencia  en  la  prestación  del  servicio.    

7.4 Conducta  anticompetitivas  de  agentes  externos  al  mercado      En  relación  con  la  existencia  de  conductas  anticompetitivas  de  agentes  externos  al  mercado,  en  primer   lugar  se  debe  enfatizar  que   los  municipios  y  distritos  son   los  entes  responsables  de   asegurar   que   se   preste   a   todos   sus   habitantes   el   servicio   público   de   aseo   de  manera  eficiente,   tal  y   como   lo  enfatizó  el  artículo  6  del  Decreto  2981  de  2013.  Por   tanto,   son   las  entidades   territoriales   las   encargadas   de   adoptar   las   medidas   necesarias   para   que   la  prestación  del  servicio  se  realice  con  criterios  de  cobertura,  calidad,  continuidad,  economías  de  escala  y  eficiencia.    Por  tanto,  y  con  el  fin  de  evitar  la  realización  de  conductas  competitivas  por  parte  de  estas  entidades   se   sugiere   la   ejecución   de   un   trabajo   de   divulgación   y   socialización   de   la  normatividad   asociada   a   la   libre   competencia   y   la   necesidad   de   adoptar   procesos   de  concurrencia  de  oferentes  en  la  prestación  del  servicio,  teniendo  en  cuenta  que  la  cantidad  y  dispersión  de  reglamentación  puede  obstaculizar  su  comprensión.  Adicionalmente,   como   ha   sido   sugerido   por   parte   de   la   Superintendencia   de   Servicios  Públicos   Domiciliarios,   se   sugiere   fomentar   iniciativas   que   permitan   promover   la  competencia   entre   prestadores   en   los   procesos   de   licitación  dirigidos   a   vincular   empresas  privadas,  de  modo  que  se  asegure  el  acceso  efectivo  a  la  información  por  parte  de  todos  los  interesados.      

 

8 CONCLUSIONES    

 

! Los   componentes   más   importantes   del   servicio   público   de   aseo   son   el   barrido   y  limpieza  de  vías,  la  recolección  y  transporte  de  residuos  y  la  disposición  final  de  los  mismos.   A   diferencia   de   la   disposición   final   que   se   constituye   en   un   monopolio  natural,   en   la   actividad   de   recolección   y   transporte   se   puede   dar   lugar   a   la  competencia,  dependiendo  del  tamaño  de  las  economías  de  alcance  (densidad).  En  este  sentido,  estas  dos  actividades  se  pueden  dar  en  un  esquema  de  desintegración  vertical,  para  lo  se  cual  requiere  de  procesos  de  coordinación  entre  prestadores.    

! Entre   tanto,   el   barrido   y   limpieza   de   vías   se   presta   de   manera   conjunta   por   los  prestadores  de   recolección   y   transporte  de   residuos.   Esta   actividad   se   caracteriza  por   bajas   economías   de   escala,   externalidades   positivas   y   propiedades   de   bien  público.   Por   tal   razón,   los   municipios   generalmente   tienen   que   asegurar   la  coordinación  entre  empresas  competidoras  para  asegurar   la  apropiada  gestión  de  esta  actividad  en  todo  el  municipio.    

! El   esquema   de   libre   competencia   en   la   prestación   del   servicio   público   de   aseo  establecido   en   el   país   ha   permitido   la   conformación   de   empresas   especializadas,  particularmente  en  la  recolección  y  transporte  de  residuos  y  la  disposición  final  de  los   mismos.   Como   resultado   se   ha   observado   una   consolidación   del   número   de  prestadores,  así  como  la  conformación  de  grupos  económicos  que  tienden  a  operar  en  varios  municipios,  en  mercados  geográficos  determinados.    

! En  general  en  aquellas  ciudades  en  las  que  existía  una  empresa  pública  consolidada  prestando  el   servicio  público  de  aseo  con  anterioridad  a   la   Ley  142  de  1994,  esta  empresa   continuó   operando   el   mercado   municipal,   constituyéndose   hoy   en   día  como  uno  de  los  prestadores  más  relevantes  de  este  mercado.    

! El  análisis  del  mercado  relevante  de  recolección  y  transporte  de  residuos  sólidos  a  nivel   municipal   y   de   área   metropolitana   permite   evidenciar   que   en   términos  generales   se   encuentran   estructuras   de   mercado   altamente   concentradas,   con  índices  de  concentración  HHI  superiores  a  2,500.  En  la  mayor  parte  de  las  ciudades  capitales  de  Colombia  prevalece  un  bajo  número  de  competidores  de   la  actividad  de  recolección.    

! Al  considerar  los  índices  de  dominancia  en  los  mercados  relevantes  que  enfrentan  competencia  se  observa  que  el   índice  de  Kwoka  presenta  valores  cercanos  a  cero,  por   lo  que  no  es  posible  afirmar  estrictamente  que  existe  un  monopolio  en  estos  mercados.  A  su  vez,  los  cálculos  del  índice  de  Stenbacka  evidencian  que  en  general  el  umbral  arrojado  para  el  mercado   tiende  a  ser  menor  que   la  participación  de   la  empresa  que  posee   la   cuota  más  alta,  por   lo  que   se  percibe  una  posible  posición  dominante  por  parte  de  estos  prestadores.    

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! En   aquellos   mercados   en   los   que   existe   la   denominada   “competencia   por   el  mercado”   se   evidencia   la   realización   de   varias   prácticas   que   atentan   contra   la  competencia,   siendo   la  más   común   las   demoras   injustificadas   y   la   imposición   de  restricciones  adicionales  para  la  desvinculación  de  usuarios  del  servicio.  En  el  marco  de  sus  facultades  la  Superintendencia  de  Servicios  Públicos  domiciliarios  investigó  y  sancionó   a   varios   operadores   por   el   ejercicio   de   estas   prácticas.   No   obstante,   de  acuerdo   con   la   información   recopilada   por   esta   Superintendencia   en   visitas  recientes  que  se  han  hecho  a  algunas  empresas,  esta  práctica  persiste,  por   lo  que  es  deber  de  la  Superintendencia  de  Industria  y  Comercio  realizar  las  investigaciones  correspondientes   e   imponer   las   sanciones   respectivas,   con   el   propósito   de  promover  la  competencia  por  la  recolección  de  residuos.    

! Teniendo   en   cuenta   que   existe   normatividad   específica   para   asegurar   la   libre  elección  del  prestador  por  parte  del  usuario,  y  dadas  las  señales  incorporadas  en  la  Resolución  CRA  No.  413  de  2006  y  el  Decreto  2981  de  2013,  se  recomienda  a  la  SIC  continuar   con   las   investigaciones   relacionadas   con   las   limitaciones   a   la  desvinculación  de  los  usuarios,  con  el  fin  de  sancionar  a  los  prestadores  que  siguen  incurriendo  en  su  ejecución.    

! Dada   la   estrecha   relación   entre   los   conflictos   de   desvinculación   de   usuarios   y  aquellos  relacionados  con  la  definición  del  área  de  barrido  y  limpieza  en  mercados  en   competencia,   se   recomienda  hacer   un   seguimiento  preventivo   a   los  mercados  en   los   que   ha   observado   problemas   para   la   desvinculación   de   usuarios,   con   el  propósito  de  evitar  el  surgimiento  de  otros  problemas  que  van  en  detrimento  de  la  gestión  el  servicio  público  de  aseo.  

 

! Considerando   la   posible   realización   de   prácticas   tarifarias   restrictivas   en   aquellas  situaciones  en   la  que   se  evidencia   competencia   en   la   recolección   y   transporte  de  residuos,  se  sugiere  continuar  con  las  señales  de  separación  de  costos  y  tarifas  por  actividad,  lo  cual  facilita  el  proceso  de  control  tarifario.    

   

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