Prioridades Poco Prioritarias. Jóvenes en La Agenda Gubernamental en España

Pau Mar-Klose: Instituto de Polticas y Bienes Pblicos-CSIC | [email protected]

Reis 140, octubre-diciembre 2012, pp. 69-88

Prioridades poco prioritarias. Jvenes en la agenda gubernamental en Espaa (1982-1996)

Short-shrifted Priorities. Youth on the Government Agenda in Spain (1982-1996)

Pau Mar-Klose

doi:10.5477/cis/reis.140.69

EDAD, DESIGUALDAD Y POLTICAS PBLICAS1

La edad es uno de los criterios principales de divisin social. En las sociedades ms sim-ples, descritas por los antroplogos, la edad suele ser uno de los principios ms importan-

1 Agradezco las ideas y comentarios de algunos colegas a versiones previas de este artculo, especialmente las de Jess M. de Miguel, Julio Iglesias de Ussel, Mar-

tes de organizacin social, que emplaza a las personas en categoras excluyentes, a las que se incorporan despus de participar en elaborados ritos de paso. Las categoras de edad sitan a las personas en la estructura social, les confi eren estatus y determinan su identidad grupal. En los pases desarrolla-

ga Mar-Klose, Javier Moreno Fuentes, Alessandro Gen-tile, Ins Calzada y dos evaluadores annimos de la REIS.

Palabras claveJvenes Agenda poltica Grupos de edad Estado de bienestar Justicia intergeneracional Elecciones Promo-tores polticos

ResumenEn los ltimos aos se est acumulando bastante evidencia de que las polticas de bienestar tienden a favorecer los intereses de colectivos de edad ms avanzada en perjuicio de nuevas necesidades de colectivos que se estn incorporando a la vida adulta. Diversos estudios han constatado que la brecha en el volumen de gasto social que reciben unos y otros se ha ido ensanchando. Se ha investigado menos acerca de los procesos polticos que conducen a estas situaciones. En este artculo utilizamos el caso espaol para refl exionar sobre las dinmicas de confi guracin de agendas polticas que ignoran los intereses y demandas de los grupos jvenes. Examinamos el papel de las visiones intelectuales, los incentivos electorales y los valedores de polticas en las decisiones adoptadas a lo largo de las cuatro primeras legislaturas de gobierno socialista (1982-1996).

Key wordsYouth Agenda Setting Age Groups Welfare State Intergeneratio-nal Justice Elections Political Entrepre-neurship

AbstractIn recent years, growing evidence has shown that welfare policies tend to favour the collective interests of elderly people at the expense of the new needs of groups that are entering adulthood. Studies conducted in several countries have found a growing gap between social spending amounts devoted to both groups. However, there has been considerably less research on the political processes leading to these outcomes. In this article we draw on the Spanish case to analyze how the dynamics of political agenda setting remains unresponsive to the interests and demands of young groups. We examine how cognitive maps, electoral incentives and political entrepreneurship impinged on decision-making processes during the fi rst four mandates of the socialist party (1982-1996).


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dos, la edad tambin juega un papel de pri-mer orden en la confi guracin del ciclo vital. Desde pequeos, nuestra biografa se encuentra parcelada en etapas comparti-mentadas (infancia, vida adulta activa y an-cianidad), a las que corresponden responsa-bilidades, derechos y formas de proteccin especfi cas.

Todas estas iniciativas de regulacin social y poltica determinan la distribucin de opor-tunidades y el acceso a recursos. Histrica-mente, en la mayora de las sociedades, el poder poltico y econmico ha recado en los estratos de mayor edad. En los regmenes po-lticos sustentados en principios de domina-cin tradicional el poder legislativo suele estar reservado a los notables y oligarcas de mayor edad. Ocupaban muchas veces los llamados Consejos de Ancianos o Senado y patrimonia-lizaban el poder ejecutivo en su condicin de patriarcas dinsticos (Gil Calvo, 2003). Por lo que respecta al poder econmico, la concen-tracin de la propiedad de la tierra y el capital en manos del cabeza de linaje aseguraba la dependencia econmica y social de su mujer, sus hijos/as y dems descendientes hasta que le sobrevena la muerte. Gracias a esta confi guracin institucional, las personas de edad avanzada contaban con apoyo cuando ya no podan valerse por s mismas.

La emergencia del capitalismo trae consi-go la prdida de valor de los recursos econ-micos y sociales que controlaban en socie-dades agrarias. Su propagacin global como modo de produccin dominante supone el declive de la economa preindustrial de pro-pietarios de la tierra grandes terratenientes y pequeos campesinos o de otras formas de capital prestamistas, artesanos o co-merciantes urbanos. En la economa in-dustrial de trabajadores y profesionales por cuenta ajena, las personas ancianas pasan a convertirse en el eslabn ms dbil al deva-luarse su valor de mercado. Hasta fi nales del siglo XIX, la jubilacin era una experiencia desconocida (Costa, 1998). Muchos ancia-nos/as incapaces de valerse por s mismos y

sin apoyo familiar terminaban institucionali-zados en casas de caridad, en condiciones de penuria extrema.

Esta situacin comienza a cambiar con la expansin del Estado de bienestar. En la ma-yora de pases occidentales, los programas pblicos de seguro para las personas mayores aparecen a comienzos del siglo XX, pero hay que esperar al fi nal de la Segunda Guerra Mundial para encontrar iniciativas que persi-guen universalizar la cobertura de los principa-les programas sociales, y en especial su siste-ma de pensiones. Con el paso del tiempo, las reformas introducidas propician una mejora sustancial de las condiciones de vida de la po-blacin anciana. Los Estados de bienestar son hoy ms generosos con sus personas ancia-nas de lo que lo eran hace tres o cuatro dca-das. En muchos de estos pases, el discurso pblico favorable a la expansin de los siste-mas de proteccin pblica se fundament en estereotipos poderosos sobre la situacin de las personas ancianas. En esos discursos, es-tas eran presentadas como un colectivo ho-mogneo: pobre, econmicamente depen-diente, frgil, objeto de discriminacin y, ante todo, merecedor de ayuda (Binstock, 2000). La concentracin de los recursos fi nancieros en la proteccin social de la poblacin anciana ha hecho que los Estados de bienestar se con-viertan poco a poco en Estados-Providencia para la vejez, utilizando la expresin acuada por John Myles (1984).

Todos estos procesos contribuyen a ali-mentar debates cada vez ms intensos sobre justicia intergeneracional. En ellos se plantea el papel que juega el Estado en la generacin de las situaciones de ventaja comparativa para generaciones y grupos de edad concre-tos. Uno de los primeros autores en llamar la atencin sobre estas cuestiones es el dem-grafo Samuel Preston (1984). En un artculo de infl uencia enorme, Preston alerta sobre el incremento extraordinario de la pobreza in-fantil y juvenil en Estados Unidos. Constata que, en poco ms de una dcada, se invier-ten los mapas del bienestar econmico.


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Mientras en 1970 la incidencia de la pobreza entre la poblacin de 65 aos y ms duplica la media del pas, en 1982 fi gura por debajo de la media nacional. Por el contrario, la po-breza infantil evoluciona en sentido contrario: a inicios de los setenta es inferior a la de la poblacin anciana (en un 37 por ciento), pero en 1982 es ya claramente superior (en un 56 por ciento). Aunque Preston no explora las causas de ese cambio, la sugerencia implci-ta es que el xito de la poblacin anciana debe atribuirse a su capacidad de presin poltica.

La distribucin de la renta en otros pases evoluciona en la misma direccin. En un tra-bajo que utiliza indicadores armonizados en quince pases de la OCDE, Fster y Pellizzari (2000) descubren que en once pases la po-breza infantil y juvenil ya es superior a la de la poblacin anciana. Ms recientemente, la Or-ganizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (2008: 125-147) ha avalado este tipo de argumentos en un informe que analiza en profundidad las tendencias en los riesgos de pobreza durante las tres ltimas dcadas en todos los pases de la OCDE. La conclu-sin obtenida es que los riesgos de pobreza han aumentado de forma notable y progresi-va entre los grupos de edad ms joven me-nores de 25 aos y han disminuido en las personas de edad ms avanzada. La OCDE atribuye estas tendencias al impacto diferen-ciado de las transferencias pblicas.

El estudio que probablemente ha aborda-do con mayor profundidad estas cuestiones es una minuciosa investigacin emprica de Julia Lynch (2006). El trabajo parte de la cons-truccin de un ndice sinttico, que mide los sesgos de los Estados de bienestar de la OCDE; esto es, la relacin entre gasto pblico en polticas destinadas principalmente a la poblacin anciana pensiones y servicios para ancianos y discapacitados/as y recur-sos asignados al resto de la poblacin pol-ticas familiares, polticas activas y pasivas de empleo y polticas educativas. Con este n-dice, la autora constata que existe una varia-

bilidad considerable en el grado de compro-miso de los distintos pases de la OCDE con las polticas de bienestar orientadas preferen-temente hacia grupos de edad especfi cos.

En el perodo 1985-2000 los resultados de Lynch sitan a Espaa en el penltimo lu-gar en el peso que los gastos en programas sociales dirigidos a personas no-mayores re-presentan en relacin al conjunto del gasto social (controlando por el volumen de posi-bles benefi ciarios de las polticas), solo por delante de Grecia (2006: 32). Espaa fi gura en el ltimo lugar en gasto pblico en poltica familiar y en el antepenltimo en poltica edu-cativa. Por lo que respecta a polticas activas y pasivas de empleo Espaa fi gura en el quinceavo lugar, de veinte pases estudiados. Lynch apenas analiza si estas diferencias se traducen en desigualdades efectivas en nive-les de renta y bienestar entre personas situa-das en diferentes estratos de edad.

Los datos disponibles en otras fuentes son ms fragmentarios, pero todos apuntan en direccin parecida. Comparativamente, el Estado de bienestar en Espaa invierte poco en polticas de apoyo a los jvenes en la tran-sicin de la escuela al trabajo, en polticas de vivienda, o de apoyo a familias con nios/as pequeos (Mar-Klose et al., 2008). En el mer-cado de trabajo existe una clara segmenta-cin entre riesgos de desempleo y precarie-dad entre trabajadores jvenes y adultos como resultado de polticas de regulacin laboral que fl exibilizan las vas de entrada en el mercado de trabajo, pero mantienen un nivel elevado de proteccin del empleo esta-ble (Polavieja, 2003). Los trabajadores de edad ms avanzada no son solo acreedores de mejores salarios gracias a su posicin pri-vilegiada, sino que son los grandes benefi -ciarios de las polticas pasivas de proteccin al desempleo. En este contexto institucional-mente desfavorable, los jvenes en Espaa experimentan retrasos considerables en la edad de emancipacin, difi cultades de acce-so a la vivienda y suelen tener un nmero de hijos inferior al que desean (Jurado, 2003;



Mar-Klose y Mar-Klose, 2006; Jimnez et al., 2008).

El objetivo de este trabajo es analizar en qu medida visiones programticas de los gobiernos, sus clculos electorales y las ac-ciones de promotores polticos (policy entre-peneurs) infl uyeron en el perfi l de las polticas pblicas de las primeras cuatro legislaturas de gobierno socialista (1982-1996) y, en par-ticular, en los cambios que se producen a lo largo de este perodo. Con este anlisis pro-ponemos complementar la argumentacin de Lynch sobre los orgenes de los sesgos de proteccin social que se observan en pases como Espaa, aportando elementos nuevos que contribuyan a explicar dinmicas polti-cas que intensifi can los desequilibrios en la proteccin de diferentes colectivos edata-rios. Comenzamos analizando la representa-cin de los intereses de la juventud en los distintos programas electorales del partido de gobierno para, posteriormente, analizar los determinantes del giro sustancial que se produce en las prioridades de sus polticas pblicas. Se concluye ofreciendo algunas re-fl exiones sobre factores de vulnerabilidad poltica de los jvenes en los sistemas demo-crticos de representacin, que pueden con-ducir a la relegacin de sus intereses y de-mandas en la agenda poltica.

REPRESENTACIN DE LOS INTERESES DE LA JUVENTUD EN LOS PROGRAMAS ELECTORALES DEL PSOELa literatura especializada ha distinguido tra-dicionalmente entre pases donde predomi-nan estilos polticos particularistas (Italia, Grecia, Japn, Blgica o Espaa) y pases donde la accin poltica de los gobiernos es fundamentalmente programtica (Norte de Europa, Canad, Australia o Nueva Zelanda). En todos los pases el intercambio poltico entre gobernantes y gobernados se basa en dosis variables de ambos estilos. Buena par-

te de las polticas sociales que impulsa un gobierno tienen el carcter de bien pblico (orientacin programtica). No existe una clientela electoral especfi ca que el gobierno persiga benefi ciar de forma selectiva. En contraposicin, existe una amplia gama de polticas que ofrecen benefi cios tangibles a colectivos con un perfi l sociodemogrfi co defi nido, aunque la justifi cacin para apostar por dichas polticas invoque ideologas que apelan al inters comn (orientacin particu-larista) (Weingrod, 1968; Hopkin, 2001).

Una forma de rastrear las orientaciones de la accin poltica es mediante el examen de las propuestas que realizan los partidos en sus programas electorales. Los programas de los partidos son un documento especial-mente interesante para analizar el perfi l de las polticas que se proponen llevar a cabo. Son declaraciones hechas en nombre del partido y aprobadas en convenciones nacio-nales, convirtindose en un documento p-blico, que los partidos se comprometen a cumplir. A pesar de que en teora no estn obligados a llevar a cabo todas las promesas contenidas en estos documentos, diversos autores ofrecen evidencia emprica de que las promesas incluidas en los programas electorales suelen ser tenidas en cuenta por los gobernantes a la hora de disear sus po-lticas ms importantes (Budge, Robertson y Hearl, 1987; Klingemann, Hofferbert y Budge, 1994). Hacer una proposicin que no se pien-sa cumplir entraa el riesgo de que los votan-tes puedan percibir que los dirigentes han actuado de forma deshonesta y le pasen fac-tura en el momento de rendir cuentas.

Mi anlisis en este apartado se centra en los contenidos de los programas electorales del PSOE entre 1982 y 1996. El primer gobier-no socialista es el responsable de grandes reformas de los regmenes de proteccin so-cial y laboral en Espaa que intensifi can algu-nos de los desequilibrios generacionales de proteccin social. En los documentos analiza-dos he identifi cado de forma semi automtica, con ayuda del programa ATLAS/ti, las frases


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que hacan referencia a los temas de inters. La interpretacin fi nal se basa en la seleccin y anlisis de contenidos relevantes as identi-fi cados. En este apartado presentamos solo las principales conclusiones de este anlisis.

En los primeros programas electorales del PSOE en la transicin se otorga a los jvenes un protagonismo considerable. Las prome-sas estn centradas en el mercado de traba-jo. La propuesta estrella del PSOE en 1982 es crear ms de 800.000 puestos de trabajo, destinados principalmente a jvenes y mu-jeres que acuden por primera vez a solicitar su ingreso en la vida laboral. El programa plantea iniciativas especfi cas para favorecer su insercin. Los jvenes son uno de los co-lectivos ms olvidados de la sociedad, por lo que se reclama la solidaridad del resto de la sociedad a favor de los jvenes [] cons-tituyen el eje de dinamizacin de la sociedad, reivindicando todas aquellas capacidades libertarias, creativas y antiautoritarias de las que son depositarios, impulsando sus valo-res y la incorporacin de formas que les son propias, radicalmente innovadoras y demo-crticas. El programa socialista menciona las palabras joven, jvenes, juventud en 28 ocasiones, en diversos apartados. En el programa se dedica bastante menos aten-cin a los mayores de 65 aos. Las palabras mayores de 65 aos, tercera edad, ve-jez, anciano, pensionista aparecen ni-camente 13 veces2.

El programa de 1986 vuelve a situar a los jvenes en el centro de atencin3. El PSOE se defi ne como un partido joven desde el punto de vista de la edad de sus miembros. Los socialistas se proponen dotar de medios de insercin profesional a la generacin que ms gravemente est sufriendo las consecuen-

2 Se menciona adems once veces la palabra jubila-cin jubilado, habitualmente en relacin a las jubila-ciones anticipadas.3 Los defi ne como un colectivo prioritario, junto a las mujeres.

cias de la crisis econmica y del bloqueo del mercado de trabajo. De esta situacin se de-rivan otros problemas que azotan a la juven-tud. El programa socialista relaciona explci-tamente la marginacin laboral de los jvenes con problemas de exclusin social y, en par-ticular, con las toxicomanas. Los jvenes son presentados como vctimas: la sociedad en su conjunto debe asumir su responsabilidad en la gnesis de estos fenmenos. Hay que propiciar un cambio de actitudes para evitar la estigmatizacin y el agravamiento de la marginacin social de jvenes con proble-mas. El PSOE se propone llevar a cabo una accin integral, impulsando la coordinacin de los programas de las administraciones p-blicas. Los programas socialistas de 1982 y 1986 otorgan mxima importancia a las di-mensiones formativa y laboral, descuidando otros aspectos. Por ejemplo, en los progra-mas de 1982 y 1986, el acceso a la vivienda no es un problema de jvenes, sino de las familias con menor nivel de renta. Las pala-bras juventud, joven, jvenes aparecen 47 veces en todo el texto4.

En el programa de 1989 se produce un cambio sustancial de orientacin. El PSOE sigue haciendo hincapi en la capacitacin profesional e insercin laboral, pero apare-cen con fuerza nuevos temas. Cuando se refi ere a la situacin de los jvenes, desapa-rece el tono dramtico que haba caracteriza-do a los programas anteriores. Ya no se aso-cia juventud a marginalidad o exclusin, ni se hace a la sociedad responsable de la situa-cin desventajosa de los jvenes. Ante los jvenes se abre un futuro esperanzador que estn llamados a protagonizar (se les deno-mina signifi cativamente la generacin del 92). El programa de 1989 dedica espacio a dimensiones desatendidas en programas an-teriores: turismo juvenil, actividades cultura-

4 Las palabras mayores de 65 aos, Tercera edad, vejez, anciano aparecen cinco veces. No se trata en esta ocasin el tema de las jubilaciones ni se habla de pensionistas.



les, asociacionismo. Tambin plantea por vez primera las difi cultades de acceso a la vivien-da de los jvenes, aunque no las relaciona con las condiciones econmicas y laborales en que se encuentran, sino con el encareci-miento de este bien. De acuerdo a los socia-listas, la poltica de vivienda debe hacer especial incidencia en solucionar las necesi-dades de este colectivo.

Estas tendencias se consolidan en 1993. El apartado Los jvenes, incorporemos todo su potencial resume lo que el PSOE entiende que han sido los logros de su etapa de go-bierno: Para los jvenes ha sido una etapa decisiva en la que la reduccin del servicio militar y las reformas e innovaciones introdu-cidas en los campos de la educacin y del empleo han creado un contexto de referencia sin parangn en el pasado. A pesar de los logros que se atribuyen, el PSOE entiende que quedan asignaturas pendientes en ma-teria de calidad de vida e integracin social que hay que acometer en la siguiente legis-latura. Se sigue reconociendo la necesidad de mejorar las perspectivas de empleo de los jvenes, pero esta aparece como una cues-tin ms entre muchas otras que merecen igual o incluso mayor atencin. Los proble-mas de acceso a la vivienda reciben mayor atencin que en programas anteriores.

El manifi esto electoral del PSOE, en 1996, elaborado en un clima en que se masca la derrota inminente, deja entrever muy a las claras cules son las luces y cules algunas sombras de su gobierno. El documento rei-vindica los avances realizados: la generaliza-cin de la cobertura de la sanidad pblica, la mejora de las pensiones de la Seguridad So-cial y de la proteccin por desempleo, la crea-cin de las pensiones no contributivas y la extensin de la educacin pblica, desde la infantil a la universitaria, son avances que en la Europa ms desarrollada tardaron dcadas en alcanzarse mientras aqu se han realizado en un tiempo comparativamente muy corto. Ahora bien, conscientes del desgaste sufrido, los socialistas admiten que el impulso de

1982 necesita una reformulacin y nuevas energas. No todo lo que hemos hecho nos satisface. Sabemos, adems, que hay mu-chas cosas por hacer. Unas, porque se trata de afrontar nuevos problemas, otras porque no hemos sido capaces de hacerlas en aos anteriores. En su ejercicio de autocrtica, los socialistas ponen el acento en los problemas irresueltos de los jvenes una generacin que se siente postergada e incluso a veces imposibilitada de hacer or su voz. El PSOE reconoce vnculos entre la emancipa-cin laboral, econmica y residencial. La ju-ventud tiene difi cultades para conseguir un trabajo digno, y por ello para acceder a una vivienda y planifi car su vida. Los jvenes quieren emanciparse, ser autnomos, y el mercado por s solo no aporta solucin a este gran problema. En este contexto, el partido se impone como reto recuperar la confi anza de los jvenes con un programa de actua-ciones transversales, que ponga en relacin esfuerzos y resultados en las polticas de educacin, empleo, vivienda, participacin ciudadana, defensa, voluntariado. Qu lle-va al partido socialista a reconocer que no ha logrado resolver los problemas de los jvenes y necesita recuperar su confi anza? Una res-puesta razonada a esta pregunta exige anali-zar los factores que confi guran la agenda poltica de los gobiernos socialistas, impi-diendo que las necesidades y demandas ju-veniles obtengan sufi ciente atencin.

CONFIGURACIN DE LA AGENDA POLTICA

Segn una visin extendida en la literatura sobre los determinantes de las polticas p-blicas, los gobiernos cuentan habitualmente con escasos mrgenes de maniobra para in-troducir reformas en los programas que he-redan. Los legados polticos tienden a res-tringir la capacidad de adoptar iniciativas ambiciosas, limitando los cambios a modifi -caciones residuales (Weir y Skocpol, 1985). La agenda poltica suele estar ocupada por


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un nmero elevado de asuntos que se resis-ten a ceder el protagonismo del que disfrutan a nuevas cuestiones y demandas. Los polti-cos se enfrentan a gran variedad de cuestio-nes que reclaman atencin inmediata, por lo que se muestran renuentes a ocuparse de materias adicionales. A ello hay que aadir que las polticas establecidas suelen tener valedores y clientelas favorables a su con-tinuidad, dispuestos a oponerse a cualquier cambio del statu quo que amenace sus inte-reses. Todas estas consideraciones provo-can que en la literatura acadmica sobre la adopcin de polticas pblicas predominen explicaciones que detectan ritmos de cam-bio lentos. A corto plazo, restricciones de todo tipo abortan la voluntad de introducir reformas ambiciosas.

Esta literatura ha sido cuestionada por trabajos que ponen de manifi esto la capaci-dad de algunos lderes de encontrar venta-nas de oportunidad para acometer reformas de gran calado (Kingdon, 1984; Keeler, 1993). La iniciativa poltica de Roosevelt o Thatcher en diferentes momentos histricos ilustra la capacidad de los lderes de impulsar progra-mas ambiciosos en circunstancias extraordi-narias. En Espaa, a partir de 1982, las refor-mas que acomete Felipe Gonzlez tienen tambin una magnitud inslita. En poco ms de una dcada, el gobierno socialista incre-menta los impuestos en un tercio y embarca al Estado en el mayor esfuerzo inversor de toda Europa en la dcada de los aos ochen-ta (Boix, 1996: 24). En un momento de estan-camiento del gasto social en Europa, las po-lticas sociales experimentan una expansin notable. Los criterios seguidos para mejorar las prestaciones son por lo general universa-listas y compensatorios, fi nanciados con pre-supuestos pblicos. Se mejoran las pensio-nes contributivas y se extiende la proteccin a grupos de rentas bajas que no han cotizado a la Seguridad Social mediante pensiones no contributivas y subsidios de desempleo. Las pensiones (sobre todo las ms bajas) ven mejorada su capacidad adquisitiva. Desde

1986 la Ley General de Sanidad reconoce como titulares del derecho a la proteccin de la salud y la atencin sanitaria a todos los espaoles, lo que se garantiza a partir de 1989 con la ampliacin de cobertura a todos aquellos ciudadanos que carecen de recur-sos econmicos. Los benefi ciarios de las pensiones y de la sanidad pblica se expan-den en 1,6 y 6,7 millones de personas res-pectivamente entre 1982 y 1992 (Maravall, 1995: 235). Las prestaciones por desempleo se amplan hasta cubrir a cerca del 70 por ciento de los desempleados/as en 1993.

Ante esta ventana de oportunidad, qu factores hay detrs del impulso que recibie-ron ciertas polticas? Qu inhibi el desarrollo de otras? Tres de los factores principales que aparecen en la literatura especializada sobre la confi guracin de la agenda poltica son las visiones intelectuales de los dirigentes po-lticos, sus incentivos electorales y la accin de valedores de polticas (policy entrepre-neurs). Pasemos a examinar el papel que ju-garon en el perodo 1982-1996.

a) Visiones intelectuales

Hay quien ha visto en las orientaciones de la tributacin y el gasto durante esta etapa la plasmacin de determinadas visiones inte-lectuales de los dirigentes socialistas (Mara-vall, 1995). Desde este punto de vista la in-tegracin europea y la socialdemocracia del norte de Europa constituyeron las principales referencias intelectuales que infl uyeron en las opciones polticas de los dirigentes del PSOE (1995: 193). Maravall rastrea infl uen-cias ideolgicas directas de lderes y partidos europeos en el programa econmico y social del gobierno. Estas infl uencias contribuyen a confi gurar nuevas seas de identidad, que se expresan a travs de estrategias innovadoras para perseguir el equilibrio entre efi ciencia econmica y poltica social igualitaria. Gra-cias a las polticas socialistas en pensiones, sanidad y desempleo se reducen las diferen-cias en los recursos asignados a polticas sociales entre Espaa y la Comunidad Euro-



pea. Maravall no discute la evolucin de las partidas asignadas a la poltica de vivienda o poltica familiar, donde la brecha con Europa se ensancha, o la naturaleza de las polticas de empleo, que no ofrecen cobertura a las personas que buscan su primer empleo y a las que tienen trayectorias laborales cortas o intermitentes5. Maravall tampoco ofrece razo-nes para pensar que los dirigentes socialistas tuvieran visiones intelectuales ms favora-bles a las polticas orientadas preferentemen-te a las personas de edad ms avanzada.

Como ha podido comprobarse en la sec-cin anterior, cuando llega al poder, el PSOE es consciente de la situacin dramtica que atraviesan los jvenes. Tanto en 1982 como en 1986, los programas electorales del PSOE trasladan la idea de que es urgente actuar para favorecer la insercin laboral y social de los jvenes, corregir situaciones de injusticia y discriminacin y prevenir riesgos de margi-nacin. Las ideas que propugna el PSOE para favorecer la integracin social de los jvenes son consistentes con visiones que se defen-dan en los informes y las recomendaciones de la UNESCO, la Comisin de la Comunidad Europea y la OCDE a fi nales de la dcada de los aos setenta e inicios de los ochenta. En todos ellos se argumenta que la extensin de la educacin obligatoria es una frmula que favorece la capacidad de los individuos de integrarse en el mercado de trabajo y de adaptarse a las distintas situaciones laborales que pueden encontrar a lo largo de la vida activa. Pero se entiende, asimismo, que la formacin impartida en las instituciones edu-cativas tradicionales puede resultar insufi -ciente para corregir los problemas de inser-cin de los jvenes, y es necesario abogar por la expansin de los programas de forma-cin para jvenes que habiendo abandonado el sistema educativo reglado encuentran pro-

5 Aunque reconoce que la carga de la crisis econmica y el reajuste recay sobre los hombros de los jvenes, los parados de larga duracin y, en menor grado, las mujeres (1995: 206).

blemas de insercin laboral (OCDE, 1981, 1985, 1986). Los responsables polticos del PSOE eran buenos conocedores de estos es-tudios e informes, y trataron de llevar a menu-do a la prctica las recomendaciones que emanaban de esos organismos6.

La atencin a los problemas de las perso-nas de edad avanzada recibe, en un primer momento, menos atencin que la situacin de los jvenes. De hecho, las primeras refor-mas que acomete el PSOE en el campo de la proteccin social a la vejez persiguen la con-tencin del gasto y fueron, en su momento, interpretadas por muchos sectores como un recorte de derechos sociales de las personas mayores. La reforma de las pensiones de 1985 modifi ca las reglas de acceso y clculo de la cuanta de las pensiones con un objeti-vo de contencin del gasto. La nueva ley per-sigue evitar los desequilibrios fi nancieros de la Seguridad Social y las situaciones de frau-de (Mota, 2002). El gobierno realiza un gran esfuerzo para convencer a la sociedad de que no se trata de un recorte, alegando que la ley garantiza por vez primera la reva-lorizacin automtica de las pensiones. Sin embargo, no consigue vencer cierto recelo social. La resistencia ms fuerte proviene de los sindicatos, y se concreta en diversas mo-vilizaciones y un paro general, convocado por Comisiones Obreras. Los sindicatos de-nuncian que las medidas introducidas impe-dirn a muchos trabajadores/as acceder al derecho a una prestacin, adems de repre-sentar una reduccin de la cuanta de las pensiones. En un editorial, El Pas muestra su perplejidad por el hecho de que la reforma haya de empezarse sobre las espaldas de los ms menesterosos (5 de junio de 1985).

Con el paso del tiempo, y especialmente a partir de 1989, las prioridades de gasto

6 As lo acredita, por ejemplo, el estudio de Laura Cruz (2000: 259, 261, 268, 278) sobre polticas de formacin ocupacional, basado en entrevistas a algunos de los principales responsables de las polticas educativas y de empleo del PSOE en aquellos aos.


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cambian y las polticas que benefi cian a per-sonas de edad ms avanzada se convierten en santo y sea de la poltica socialista. Este cambio de nfasis se pone de manifi es-to en el curso de las campaas electorales. A partir de 1993, el PSOE pone el acento en los logros sociales conseguidos en el cam-po de las pensiones y la atencin sanitaria, y alerta sobre los peligros que entraara la lle-gada al poder del Partido Popular, a quien se acusa de abrigar la voluntad de privatizar servicios sociales e introducir recortes en la proteccin pblica. En diversos mtines, Fe-lipe Gonzlez y otros dirigentes socialistas auguran que un gobierno del PP bajara los impuestos a la poblacin ms rica, lo que condenara el sistema de la Seguridad Social a la ruina, quedando sanidad y pensiones como un mero subsidio de caridad (El Pas, 29 de mayo de 1993)7. El programa electoral del PSOE tambin dedica una atencin ins-lita a las personas mayores. Admite explci-tamente que hemos hecho un esfuerzo es-pecial por mejorar la condicin de los mayores, favorecindolos ms que a ningn otro sector y pensamos seguir actuando igual en los prximos cuatro aos (las cursi-vas son mas). Gracias a ello, nuestros ma-yores, cada da en mayor nmero, tienen hoy ms seguridad econmica que al inicio de los aos ochenta y disfrutan de un nivel de bien-estar y de autonoma personal ms elevado que entonces. Se ha incrementado en ms de dos millones el nmero de pensiones y la pensin mnima se ha multiplicado por tres. Las personas mayores pasan a ser la priori-dad poltica del PSOE8.

7 En el segundo debate preelectoral el candidato popu-lar Jos Mara Aznar conmina al presidente del gobierno a repetir las acusaciones que hace el PSOE al PP: Diga usted que, si yo soy presidente, peligran las pensiones! Da cierta tristeza escucharlo, a lo que Felipe Gonzlez responde Yo no temo que bajen las pensiones. Los que lo temen son los pensionistas (reproducido en El Pas, 1 de junio de 1993).8 Las palabras personas mayores, tercera edad, anciano aparecen un total de 33 veces 2,5 veces

b) Incentivos electorales

Carles Boix (1996) ofrece una clave para en-tender la creciente atencin que reciben las polticas que favorecen a las personas de edad ms avanzada. Sus argumentos sugie-ren que en la confi guracin de la agenda en cuestiones de poltica social pudieron pesar las visiones intelectuales, pero lo hicieron mucho ms consideraciones de tipo electo-ral. Boix detecta, a principios de los aos ochenta, el mismo cambio de rumbo de las polticas socialdemcratas que Maravall. Se-gn Boix, el gobierno socialista de Felipe Gonzlez hizo un esfuerzo enorme para incre-mentar los gastos de inversin (en la formacin de capital fi jo y de capital humano), limitando el incremento de los gastos de consumo. Eso no impidi que expandiera, selectivamente, algunas polticas sociales. Tanto la asignacin de inversiones pblicas como la expansin del gasto social se vieron par cialmente impul-sados por la necesidad de afi anzar una es-tructura poltica de apoyo, que permitiera al gobierno proseguir sus proyectos de moder-nizacin. Gracias a ello, el PSOE logra afi an-zar su voto en zonas del pas donde se volc el mayor volumen de transferencias pblicas y entre los sectores sociales a los que prest mayor atencin. Boix destaca la capacidad del PSOE para aumentar su apoyo social en-tre los votantes de mayor edad. Entre 1982 y 1993, con un desgaste de ocho puntos reales de voto (el voto real del PSOE pasa del 38 al 30 por ciento), el PSOE incrementa su apoyo elec-toral en seis puntos entre las personas de 65 y ms aos y en cuatro puntos entre las perso-nas de 55 a 64 aos (vase la tabla 1). Mientras esto ocurra, se produca un desgaste impor-tante del voto en el electorado ms joven.

El trabajo de Boix no proporciona eviden-cia de carcter micro de que la valoracin de las polticas sociales del gobierno entre los votantes ms jvenes fuera un factor relevan-

ms que en 1982 y 6 veces ms que en 1986 en un programa electoral de extensin similar.



te a la hora de explicar su decisin de castigar al PSOE. Esta evidencia se presenta a conti-nuacin. Para ello se utiliza el estudio 1.789 del CIS, cuyo trabajo de campo se realiza en enero-febrero de 1989, ocho meses antes de las elecciones. El tamao de la muestra (27.287 entrevistas) y la inclusin de indicado-res de valoracin poltica de la gestin del go-bierno en distintas reas permite desagregar los determinantes del voto en cuatro grupos de edad: 18 a 30 aos, 31 a 45, 46 a 60, 60 aos y ms. Es la nica encuesta del CIS en-contrada durante las legislaturas socialista que permite realizar este tipo de anlisis9.

Lo primero que llama la atencin es la proporcin elevada de personas que valoran mal o muy mal la gestin del gobierno socia-lista en polticas como el paro, la droga o la vivienda, campos que afectan de forma di-recta al bienestar de las personas jvenes. Un porcentaje algo inferior valoran mal o muy mal la poltica de pensiones y el funciona-miento de la sanidad. La poltica mejor valo-rada es la educativa. Con independencia de las valoraciones concretas, hay que destacar el grado elevado de coincidencia en la valo-racin de las polticas sociales del PSOE. Los miembros de los distintos grupos de edad se

9 Otros estudios, realizados en diferentes momentos de la etapa socialista, presentan problemas para alcanzar nuestros propsitos: tamao muestral insuficiente, inexistencia de indicadores adecuados o calendario de-masiado lejano a una convocatoria electoral.

distribuyen de forma bastante similar en las valoraciones que realizan (vase la tabla 2). Esto no signifi ca, sin embargo, que el impac-to de estas valoraciones sobre el voto y el desgaste electoral del PSOE sean necesaria-mente similares en los distintos grupos. En la decisin de votar pueden pesar considera-ciones egocntricas si las valoraciones acerca de las polticas que ms le afectan pesan tambin bastante ms en su voto o sociotrpicas si es sensible a las polti-cas que le afectan directamente, en funcin de su pertenencia a un grupo de edad espe-cfi co, pero tambin lo es a polticas que in-fl uyen sobre el bienestar de otros grupos.

En la tabla 3 aparecen los resultados de cuatro regresiones logsticas que analizan los determinantes de la intencin de no votar al PSOE en las elecciones generales de 1989 habindolo apoyado en la convocatoria elec-toral anterior (1986). Es decir, se estudian los factores que propician la fuga de votantes del PSOE hacia otros partidos y la abstencin. En los modelos presentados se analiza la in-tencin de no renovar el apoyo al PSOE en funcin de la valoracin de las polticas se-guidas por el gobierno en materia de educa-cin, vivienda, paro, droga, sueldos y salarios, pensiones y sanidad10. Se ha incluido, por tanto, mbitos que afectan de

10 Esta valoracin va desde muy buena (1) a muy mala (5).

TABLA 1. Evolucin del apoyo electoral al PSOE entre 1982 y 1993, segn grupos de edad

Grupos de edad % voto al PSOE % voto al PSOE

Diferencia en 1982 en 1993

18-24 50 23 2725-34 44 28 1635-44 40 33 745-54 34 30 455-64 33 37 +465 o ms 30 36 +6

Fuente: Datos del Estudio 1.327 del CIS de 1982 y del Estudio de 2.062 del CIS de 1993, reproducidos en Boix (1996: 242).


Pau Mar-Klose 79

forma diferenciada a distintos grupos de

edad. Los modelos controlan todos los efec-

tos de las distintas valoraciones por la au-

toubicacin ideolgica de los/as votantes.

Esta es una forma de depurar el efecto de las

valoraciones de polticas concretas de las predisposiciones ideolgicas que podran estar condicionando el juicio del votante.

Los resultados dejan entrever que la pro-babilidad de no votar al PSOE aumenta, por

TABLA 2. Valoracin de la gestin del gobierno socialista en diversas reas segn grupos de edad (porcentajes)

reas de actuacin Valoracin de la gestin del gobierno socialista

y grupos de edad Muy buena Buena Regular Mala Muy mala Total

Educacin 18-30 aos 2,4 40 32 19 6,4 100 31-45 2,9 42 33 18 5,0 46-60 2,9 41 32 19 5,8 Mayores de 60 aos 4,5 45 29 18 4,1

Vivienda 18-30 aos 0,6 19 33 36 11 100 31-45 0,6 20 34 35 11 46-60 0,7 20 35 35 9,5 Mayores de 60 aos 1,8 25 34 32 7,8

Paro 18-30 aos 0,4 11 30 44 14 100 31-45 0,4 13 31 42 14 46-60 0,5 13 31 42 14 Mayores de 60 aos 1,1 15 31 41 12

Drogas 18-30 aos 0,4 9,7 26 45 19 100 31-45 0,4 9,3 25 42 24 46-60 0,4 8,0 20 45 27 Mayores de 60 aos 1,2 10 20 44 25

Sueldos y salarios 18-30 aos 0,5 11 39 38 12 100 31-45 0,7 12 38 38 11 46-60 0,7 13 38 38 11 Mayores de 60 aos 1,4 18 39 33 8,1

Medicina y sanidad pblica 18-30 aos 1,1 25 37 27 9,6 100 31-45 1,1 24 37 27 11 46-60 1,5 27 35 26 9,7 Mayores de 60 aos 2,3 37 35 21 5,7

Pensiones 18-30 aos 1,0 23 34 33 9,1 100 31-45 1,3 23 35 31 8,8 46-60 1,1 23 34 33 9,0 Mayores de 60 aos 1,9 24 31 31 13

Fuente: Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), Estudio 1.789 de febrero de 1989.



regla general, cuando se valora mal las pol-ticas que desarrolla. El voto de los jvenes que haban apoyado al PSOE en 1986 es muy sensible a la valoracin de la gestin del gobierno en relacin a polticas que les afec-tan directamente (paro, educacin y vivien-da), pero tambin depende de la valoracin de la poltica de pensiones y (algo menos) de la poltica sanitaria. Por ejemplo, la probabi-lidad de haber dejado de votar al PSOE de un elector joven que vot al PSOE en 1986 y ahora dice que el gobierno lo hecho muy mal en relacin al paro es 48 puntos porcentuales ms baja que la de un/a joven que dice que la gestin del gobierno ha sido muy buena en este campo (grfi co 1). Pero los votantes j-venes no cambian el sentido de su voto ni-camente en respuesta a una valoracin ne-gativa sobre la gestin de materias que les ataen ms directamente. En general mues-tran una orientacin sociotrpica hacia la

poltica social. Tienden tambin a castigar al gobierno si creen que este gestiona mal las pensiones o la sanidad. Ocurre algo parecido con los votantes de 31 a 45 aos, aunque en este caso su voto es insensible a la valora-cin de la poltica educativa del PSOE.

Los/as votantes de mayor edad muestran una orientacin ms pragmtica y egocn-trica. Su fi delidad al PSOE depende funda-mentalmente de la valoracin de las polticas sociales que ms los favorecen: sanidad y pensiones. Como puede observarse en el pa-nel de la derecha del grfi co, las distintas l-neas presentan pendientes diferenciadas. Las lneas que describen la variacin de la probabilidad de haber dejado de votar al PSOE en funcin de la valoracin de la ges-tin del gobierno en materia de paro o vivien-da presentan una pendiente escasa. Eso in-dica que el voto de las personas de ms de 60 aos es prcticamente insensible a la va-

TABLA 3. Anlisis de regresin logstica de los factores que explican la fuga de votantes del PSOE (en razones de probabilidad)(a)

Grupos de edad:Variables 18-30 31-45 46-60 Mayores de 60

Valoracin de la gestin del gobierno en Educacin 1,412*** 1,018 1,230* 1,223 Vivienda 1,291*** 1,225** 1,042 1,112 Paro 1,650*** 1,431*** 1,760*** 1,095 Drogas 0,918 0,999 0,777** 0,936 Sueldos y salarios 1,156 1,318** 1,362*** 0,990 Medicina y sanidad pblica 1,144 1,372*** 1,233** 1,264* Pensiones 1,424*** 1,250*** 0,990 1,560***Autoubicacin ideolgica 1,258*** 1,441*** 1,392*** 1,506***

Sensitividad 74,6% 77,1% 79,9% 93,3%Especifi cidad 65,3% 57,9% 55,9% 33,6%R2 de Nagelkerke 29,5% 27,1% 23,7% 22,3%N (1.569) (1.934) (1.410) (1.091)

Nivel de signifi cacin del 10%.

* Nivel de signifi cacin del 5%.

** Nivel de signifi cacin del 1%.

*** Nivel de signifi cacin del 1.(a) Se trata de personas que recuerdan haber votado al PSOE en la convocatoria electoral de 1986.

Fuente: Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), Estudio 1.789 de febrero de 1989.


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loracin que realizan sobre la gestin del go-bierno en relacin al paro o la vivienda (los efectos descritos en el grfi co no son signifi -cativos). Reaccionan dbilmente cuando les desagrada la poltica educativa (el coefi cien-te solo es signifi cativo con un nivel de con-fi anza del 90 por ciento). Pero el cambio de voto se hace muy probable cuando valoran negativamente la poltica sanitaria y, sobre todo, la poltica de pensiones (las pendientes son ms pronunciadas).

Las personas mayores de 60 aos alber-gan una defi nicin clara de sus intereses en poltica social, que se concreta en una reno-vacin del apoyo al PSOE cuando la gestin del gobierno concuerda con esas preferen-cias. Las diferencias en el comportamiento electoral crean incentivos claros para el go-bierno. Las polticas orientadas preferente-mente a la gente mayor infl uyen en el voto de estos, pero tambin pueden arrastrar votan-tes de otros grupos de edad. Los jvenes tienen motivos para preocuparse por la suer-te de colectivos de edad ms avanzada. En

primer lugar, forman parte de grupos sociales que integran personas situadas en diferentes etapas del ciclo vital (como la familia). As, las polticas que benefi cian a las personas de edad avanzada pueden favorecer los intere-ses de las personas jvenes si estos tienen un inters altruista en el bienestar de perso-nas ancianas con las que mantienen vnculos familiares y/o afectivos. En segundo lugar, los/as jvenes estn llamados a hacerse ma-yores. Su sensibilidad hacia las polticas fa-vorecedoras de grupos de edad ms avanza-da es racional si se interpreta como una anticipacin prematura de sus intereses futu-ros. No ocurre as con las personas de edad ms avanzada, cuyo inters en las polticas juveniles solo puede ser altruista.

Dos factores adicionales pueden ayudar a explicar la falta de incentivos del PSOE para concentrar sus esfuerzos en atraer a los votantes jvenes impulsando el tipo de pol-ticas por las que manifi estan preferencias ms intensas. En primer lugar, la participa-cin electoral de los jvenes en Espaa es

GRFICO 1. Probabilidad de haber dejado de votar al PSOE, segn edad y valoracin de sus polticasa

a Se trata de votantes del PSOE en las elecciones de 1986, que votan a otro partido o se abstienen en las elecciones de 1989.

Fuente: Datos del CIS, Estudio 1.789 de febrero de 1989.



menor que la de otros grupos de edad. Jos Ignacio Wert (2003: 83) ha calculado que en las distintas elecciones generales celebradas entre 1982 y 2000, la diferencia de participa-cin del electorado joven (de 18 a 24 aos) y del conjunto del electorado oscila entre 8 (en 1982) y 11 por ciento (en 1989). Entre el electorado joven algo ms maduro (25 a 34 aos), la diferencia oscila entre 2 (en 1982 y 1993) y 5 por ciento (en 1989). Los clculos de un partido poltico no pueden ignorar los niveles de implicacin poltica de los colecti-vos a los que pretenden representar. Resulta arriesgado intentar formar una coalicin elec-toral amplia y estable, para desarrollar un programa de gobierno en varias legislaturas, si se confa solo en el apoyo de grupos con baja implicacin poltica.

Hay otra razn para que la prdida de voto juvenil por parte del PSOE no fuera un motivo de gran preocupacin. Los jvenes desafectos del PSOE no engrosaban las fi las del principal partido de la oposicin. Herbert Kitschelt (2001: 274-276) ha argumentado que, al optar por estrategias de gasto social, los equipos de gobierno valoran la capacidad de los partidos competidores de arrancarle apoyos entre sectores descontentos con las polticas gubernamentales. Cuando la repu-tacin del principal partido de la oposicin como posible defensor de los intereses de esos colectivos agraviados es baja, los go-biernos gozan de un margen de maniobra considerable para ignorar los deseos y de-mandas de esos colectivos. El descontento de estos votantes se traduce difcilmente en una amenaza a la hegemona electoral del partido en el gobierno, puesto que a la opo-sicin le cuesta rentabilizar ese descontento. El mecanismo de control retrospectivo de la labor gubernamental a travs del voto de castigo est bloqueado debido a la inexisten-cia de un partido al que los ciudadanos/as agraviados puedan otorgar su confi anza.

Desde la transicin, Alianza Popular pri-mero y el Partido Popular despus concitaron niveles bajos de confi anza en el electorado

ms joven. Solo el 13 por ciento de los jve-nes menores de 25 aos y el mismo porcen-taje de los que tienen 25 a 34 aos haban votado AP en 1982 (Boix, 1996: 242). AP tiene escaso gancho entre los/as jvenes11. El des-gaste electoral del PSOE entre los/as jvenes se traduce en avances pequeos del apoyo juvenil a Alianza Popular. En 1986, el AP-CDS incrementa su apoyo entre los/as jvenes me-nores de 25 aos al 15 por ciento, y entre los jvenes de 25 a 34 al 19 por ciento (datos del Estudio 1.737 del CIS, cifrados en Gonzlez, 2005: 266). Pero la mayora de los jvenes se muestran bastante recelosos respecto al par-tido conservador. Un 67 por ciento se declara ideolgicamente distante o muy distante de AP-CDS (solo el 28 por ciento se ve distante o muy distante al PSOE)12. En 1989, las per-sonas jvenes que se mantienen ideolgica-mente distantes o muy distantes al PP apenas se ha reducido: es del 61 por ciento (los jve-nes distantes o muy distantes al PSOE han aumentado al 35 por ciento). El viraje hacia el centro que anuncia el partido conservador es visto con incredulidad por una parte conside-rable de jvenes. Preguntados si el cambio de nombre del PP obedece solo a un cambio de nombre o a un cambio ideolgico ms pro-fundo, el 44 por ciento de los jvenes de 30 aos o menos lo consideran solo un cambio de nombre. Piensan lo mismo el 26 por ciento de los mayores de 60 aos. Estos ltimos muestran mayor grado de incerteza (el 49 por ciento de ellos/as declaran que No saben, por un 28 por ciento de los/as jvenes).

11 Mientras el 55 por ciento de las personas entrevista-das en el estudio post-electoral 1.357 del Centro de Investigaciones Sociolgicas creen que el PSOE recibi seguramente el apoyo de los jvenes, solo el 7 por ciento piensa que AP se benefi ci seguramente de ese respaldo.12 Datos del estudio del CIS 1.529. Se han eliminado las respuestas de las personas que no contestan a la pre-gunta (pero no las de las que declaran que no saben contestarla). La proporcin de personas que se declaran distantes o muy distantes a AP-CDS disminuye con la edad. Entre los mayores de 60 aos es de un 48 por ciento.


Pau Mar-Klose 83

A pesar del desgaste del PSOE entre los sectores ms jvenes, en 1993 el 72 por ciento de los entrevistados/as de 30 aos o menos declaran albergar poca o ninguna confi anza en el PP13. Cuestionados antes de las elecciones de 1993 por su opinin acerca de los mejores resultados polticos para Es-paa, la mayora de los jvenes siguen prefi -riendo un gobierno del PSOE, aunque, en comparacin a los grupos de edad ms avanzada, buena parte de ellos preferira que no obtuviera mayora absoluta (vase la ta-bla 4). El PSOE se benefi cia de la inexistencia de una alternativa de gobierno que pudiera concitar la confi anza de la mayora del elec-torado joven.

Los datos sugieren que, con el paso de los aos, el apoyo que el PSOE consigue en-tre el electorado joven se esfuma como con-secuencia, entre otros factores, de la valora-cin negativa de las polticas que el gobierno socialista lleva a cabo. Pero la prdida de vo-tantes jvenes del PSOE no contribuy a re-forzar signifi cativamente el voto al PP. En 1993, el PP obtuvo el 27 por ciento de los sufragios, pero no logr vencer las reticen-cias del electorado joven para otorgarle su

13 Manifi estan lo mismo el 57 por ciento de las personas mayores de 60 aos.

respaldo. En 1993, el voto al PP entre los j-venes de 18 a 24 aos fue del 20 por ciento (7 puntos ms que en 1982, pero 7 puntos menos que el porcentaje total de voto al PP) y el de los que tenan entre 25 y 34 aos, del 18 por ciento (5 puntos ms que en 1982, pero 9 menos que el porcentaje total) (datos de Boix, 1986: 242). El escaso apoyo obteni-do entre los jvenes rest al principal partido de la oposicin opciones para ganar las elec-ciones.

c) Dfi cit de promotores

Las iniciativas de apoyo a la juventud nece-sitan, al igual que otro tipo de polticas, pro-motores capaces de trasladar visiones y propuestas a los/as dirigentes en el su-puesto de que estos no las alberguen ya. Necesitan tambin una voz que explicite aquello que disgusta a los jvenes. En 1982 el PSOE es un partido encabezado por diri-gentes jvenes. Su victoria es saludada como la de la llegada al poder de una nueva generacin que no ha vivido la Guerra Civil en carne propia y no haba tenido responsa-bilidades polticas anteriores. Solo 6 (3,3 por ciento) diputados/as tienen menos de 30 aos, pero 84 (46 por ciento) tienen entre 30 y 39. En esos momentos, AP no tiene diputa-dos/as menores de 30 aos, y solo 13 (el 15 por ciento) tienen menos de 40 aos (datos

TABLA 4. Cul sera el mejor resultado electoral para Espaa en los prximos cuatro aos, segn grupos de edad (ao 1993)

Grupos de edad El mejor resultado electoral sera 18-30 31-45 46-60 61 y ms

Que continuara gobernando el PSOE 18 23 21 33Que el PSOE no obtuviera mayora absoluta 36 40 27 21Que el PP gobernara con otros apoyos 13 9,5 11 6,3Que ganara el PP 14 15 23 16Ns/Nc 19 14 18 24

Total 100Nmero de casos (707) (639) (555) (604)

Fuente: Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS), Estudio 2.048 de febrero de 1993, con una muestra nacional de 2.502 casos de personas de 18 y ms aos.



de Gangas, 2000). El programa electoral del PSOE muestra, como se ha tenido ocasin de comprobar, un inters genuino por la suer-te que estn corriendo los jvenes, y espe-cialmente por la cuestin del desempleo, que afecta a este colectivo ms que a ningn otro.

Con el paso de las legislaturas, el gabine-te socialista envejece, y tambin lo hace el grupo parlamentario. En 1989 quedan dos diputados menores de 30 aos (el 1,1 por ciento) y 46 (26 por ciento) con edades com-prendidas entre 30 y 39 aos. En 1993, por vez primera, no hay diputados/as menores de 30 aos y solo 21 (13 por ciento) menores de 40 (datos de Gangas, 2000). Los/as jve-nes no encuentran acomodo en las listas electorales del PSOE, o al menos no en las candidaturas con probabilidad elevada de salir elegidas. La elevada edad de los diputa-dos/as del PSOE contrasta con el rejuvene-cimiento paulatino del PP. A partir de 1993, el

PP tiene ms diputados/as menores de 40 aos que el PSOE. En los escaos socialistas aparecen cada vez ms diputados/as mayo-res de 50 aos (vase el grfi co 2)14.

El encanecimiento del grupo parlamen-tario y de las prioridades polticas del PSOE provoca una reaccin dbil por parte de po-sibles colectivos agraviados. Durante las cuatro legislaturas socialistas, las voces cr-ticas ms sonoras de grupos internos o co-lectivos afi nes provienen de la UGT, buena parte de cuyos militantes tambin pertene-can al PSOE. Pero el inters de la UGT en los problemas de los jvenes fue limitado y co-yuntural. Su activismo estuvo centrado en la defensa de sus bases de afi liacin, de eda-des generalmente avanzadas. Opone escasa

14 Esto es debido, en buena medida, a la mayoritaria continuidad de los diputados/as socialistas en sus es-caos, a diferencia de la de otros partidos, ms afecta-dos por perodos convulsos de renovacin.

GRFICO 2. Evolucin del porcentaje de diputados jvenes (menores de 40 aos) y de edad avanzada (mayores de 50 aos) en el Crongreso de los Diputados, PSOE y AP-PP

Fuente: Gangas 2000. Base de datos de Diputados 1977-1996, CEACS Fundacin Juan March.


Pau Mar-Klose 85

resistencia a las primeras iniciativas que fo-mentan el trabajo temporal como va de en-trada al mercado de trabajo, pero se opone a cualquier fl exibilizacin de las vas de sa-lida (que puedan afectar a los trabajadores con contrato indefi nido). Su posicin en rela-cin a la situacin de los jvenes solo se en-durece cuando advierte que el abaratamiento de la contratacin de los jvenes est pro-moviendo la sustitucin de empleo fi jo por temporal y, por tanto, puede amenazar su poder organizativo (Cervio, 2003).

La organizacin juvenil del PSOE (Juven-tudes Socialistas) rara vez cuestion las prioridades del gobierno15. Su alineamiento con el gobierno en relacin a los proyectos de reforma del mercado laboral implic que tuvieran que marcar distancias con la mayo-ra de organizaciones juveniles crticas ge-neralmente con el gobierno. El ejemplo ms evidente es el enfrentamiento de Juven-tudes Socialistas con otras organizaciones juveniles que haban convocado movilizacio-nes contra el Plan de Empleo Juvenil en 1988. Los dirigentes de Juventudes Socialis-tas se signifi can en la defensa de un plan de choque que consideran necesario para ha-cer frente a la situacin de marginalidad so-cial y laboral en que viven los jvenes16. Cuando plantean objeciones pblicas a las iniciativas del Ejecutivo como sucedi con motivo de la reforma laboral de 1994 se refi eren a detalles pequeos, sin contradecir el espritu de las reformas previstas. En l-neas generales, Juventudes Socialistas ten-di a justifi car el desgaste del apoyo juvenil a los socialistas como el resultado de un desencanto general de la juventud, que

15 Las siguientes consideraciones se basan en un an-lisis de los artculos de El Pas y La Vanguardia entre octubre de 1982 y junio de 1996 en que se menciona a las Juventudes Socialistas con cualquier pretexto.16 Buen ejemplo de ello son dos artculos sobre el tema de dirigentes de la organizacin juvenil: Javier de Paz (1988) y Carlos Alonso (El Pas, 26 de noviembre de 1988).

afecta a actitudes generales de los jvenes frente a la vida pblica, y no solo frente al partido en el gobierno.

Aun as, con el paso de las legislaturas, los dirigentes de Juventudes Socialistas se quejan amargamente del estado de bloqueo que les impide acceder a puestos de respon-sabilidad. Los dirigentes de la organizacin muestran repetidamente su contrariedad por el hecho de que el xito electoral de los pol-ticos que encabezan el proyecto socialista durante los aos ochenta representa un ta-pn generacional para los militantes ms j-venes. Estos ltimos acaban habitualmente relegados a los ltimos lugares de las listas electorales, sin posibilidad real de salir elegi-dos, y de adquirir as experiencia poltica. Desde su punto de vista, el PSOE est, por un lado, desaprovechando a los militantes que deben asegurar el relevo generacional de los protagonistas de la transicin y la llegada al poder y, por otro, a caras nuevas con ideas renovadas y que pueden ayudar a atraer el voto joven.

Durante su etapa en el gobierno, el PSOE se caracteriza por ser un partido con un con-trol elevado de los dirigentes sobre la organi-zacin. Las prcticas disciplinarias instaura-das desde inicios de la transicin permiten que un pequeo rgano ejecutivo acumule un poder enorme para compensar y sancio-nar a los militantes a travs, fundamental-mente, del control de las listas de candida-tos/as, cerradas y bloqueadas (Gangas, 1995). A juicio de un observador privilegia-do, Jos Mara Maravall (socilogo y, en su momento, ministro y colaborador destacado de Felipe Gonzlez), la disciplina frrea prac-ticada en el partido silenci las crticas, impi-diendo que las opiniones de los afi liados/as sirvieran de alerta temprana acerca de los costes de polticas impopulares (Maravall, 2003). Dentro de este contexto hay que ins-cribir la actitud general de conformidad mos-trada por Juventudes Socialistas frente a la adopcin de polticas gubernamentales que estaban provocando el rechazo de otras or-



ganizaciones juveniles y del propio electora-do joven.

Si la voz de los jvenes desde dentro del PSOE fue poco determinante en la confi -guracin de la agenda poltica, no lo fueron tampoco las voces juveniles externas. A lo largo del perodo del gobierno socialista no existieron grandes asociaciones juveniles que pudieran erigirse en portavoces de seg-mentos signifi cativos de la juventud en las diversas cuestiones que les atae. Las ms activas fueron las organizaciones estudianti-les, que plantaron cara al gobierno durante la tramitacin de la reforma educativa mediante movilizaciones en la calle y la convocatoria de paros en los centros educativos, arran-cando concesiones signifi cativas. Pero la mayora de estas organizaciones carecieron de la misma capacidad movilizadora frente a otras iniciativas gubernamentales. Durante el debate sobre el Plan de Empleo Juvenil, el Sin-dicato de Estudiantes, una organizacin es-tudiantil de corte marxista que haba encabe-zado las protestas de los aos 1986 y 1987 contra la reforma educativa, cobr cierto pro-tagonismo en la convocatoria de movilizacio-nes y de una huelga general. Pero cuando, tras el xito de las movilizaciones, el gobier-no acepta fi nalmente negociar la retirada del Plan y otras propuestas sociales, ignora el papel de las organizaciones juveniles y con-vierte a los sindicatos de clase en sus inter-locutores preferentes.

El dfi cit de promotores capaces de trasladar las demandas de los jvenes al gobierno y persuadirlo de la necesidad de acometer reformas legislativas relega las cuestiones que ataen a su bienestar fuera de la agenda poltica. Los responsables po-lticos admiten la existencia de problemas, pero eluden la adopcin de medidas ambi-ciosas para corregir la situacin. Otras pre-ocupaciones cobran prioridad, reclaman soluciones urgentes, gracias a que cuentan con promotores efi caces, capaces de ca-tapultarlas a la agenda pblica. Con el cur-so del tiempo, y sin que hayan cambiado

sustancialmente los parmetros de la situa-cin, la vulnerabilidad de los jvenes en el mercado de trabajo, sus difi cultades para emanciparse y planifi car su vida pasan de ser una injusticia social grave frente a la que toda la sociedad debe movilizarse (como se sugiere en los programas del PSOE de 1982 y 1986) a ser una asignatura pendiente, que el PSOE relega para acometer otras refor-mas sociales.

CONCLUSIONESLas percepciones, diagnsticos y propuestas contenidas en el programa electoral del PSOE evolucionan a lo largo de las legislatu-ras, en consonancia con sus estrategias para construir nuevas bases de apoyo. En este proceso, como es reconocido explcitamen-te en los propios programas, las personas de edad avanzada salen ms favorecidas que nin-gn otro sector. Al fi nal de sus 14 aos de mandato, los dirigentes socialistas son cons-cientes de que han perdido el favor del elec-torado ms joven. Los anlisis realizados evidencian los incentivos electorales que pu-dieron motivar la accin de gobierno. Tam-bin muestran la escasa visibilidad que ad-quirieron las demandas juveniles por la ausencia de promotores que abanderaran con conviccin y fi rmeza su causa, y contri-buyeran a catapultarla a la esfera poltica. Pese a que inicialmente los gobernantes pa-recan bien predispuestos a acometer gran-des reformas para mejorar la situacin de los jvenes, otros colectivos sociales acabaron desplazndolos en el orden de prioridades del gobierno.

Las conclusiones de esta exploracin del caso espaol sugieren que los jvenes cons-tituyen un grupo poltico vulnerable, espe-cialmente expuesto a la desproteccin en un contexto de crisis fi scal de los Estados de bienestar. En primer lugar, los jvenes moran en una especie de limbo social en que su si-tuacin subordinada y desventajosa encuen-


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tra una justifi cacin convincente en el hecho de que se trata de un estado transitorio. En segundo lugar, es difcil convertir los agravios juveniles de ndole econmica y material en fundamento de movilizacin colectiva. No existe una polarizacin clara entre intereses econmicos de la juventud y los de otros gru-pos de edad. El hecho de que muchos jve-nes sean parte integrante de grupos sociales compuestos por personas situadas en eta-pas diferentes del ciclo vital (como la familia) desdibuja su perfi l colectivo y resta urgencia a sus demandas. En tercer lugar, la militancia juvenil afronta obstculos de accin colectiva especialmente difciles de superar, como ilustra el caso de los integrantes ms jvenes del partido socialista. Por una parte, con el paso del tiempo, el bloque juvenil (que tuvo un peso considerable en las elecciones que conducen al PSOE al poder) pierde indefec-tiblemente a sus miembros ms experimen-tados/as a medida que se hacen mayores en las siguientes legislaturas. Por otra, la reti-cencia a implicarse en actividades en defen-sa de sus intereses colectivos presentes es alta si perciben que la sociedad adulta puede sentirse ofendida y castigarlos por ello (como sucedi con Juventudes Socialistas), hipote-cando sus oportunidades de promocin y mejora social. Andr Malraux estaba en lo cierto cuando afi rmaba que la juventud es una religin de la que todo el mundo termina por apartarse.

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RECEPCIN: 28/06/2011APROBACIN: 07/02/2012

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Prioridades Poco Prioritarias. Jóvenes en La Agenda Gubernamental en España