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MINIS
MINISTERE DE L’INDUSTRIE ET DU COMMERCE
2018
POLITIQUE NATIONALE
DE DEVELOPPEMENT
DU COMMERCE DOCUMENT FINAL VALIDE
PNDC (2018-2025)
C A D R E I N T E G R E & C N U C E D
2
Sommaire Sigles et acronymes ................................................................................................................................. 4
Résumé Exécutif...................................................................................................................................... 8
Introduction ........................................................................................................................................... 10
I- Contexte et problématique de développement du commerce .................................................. 11
1.1- Contexte et justification ...................................................................................................... 11
1.2- Approche méthodologique .................................................................................................. 12
1.3- Problématique ...................................................................................................................... 13
II- Diagnostic de développement du commerce .................................................................................... 16
2.1- Analyse sectorielle ..................................................................................................................... 16
2.1.1- Agriculture et agro-industrie ............................................................................................... 16
2.1.2- Analyse des services ........................................................................................................... 19
2.2.1- Facteur non liés aux politiques publiques ........................................................................... 21
2.2.2- Facteurs liés aux politiques publiques ....................................................................... 23
2.3- Commerce extérieur : Accords commerciaux multilatéraux, bilatéraux et régionaux .............. 27
2.4- Echanges avec le Nigéria ........................................................................................................... 30
2.5- Commerce Intérieur ................................................................................................................... 31
2.6-Services financiers ...................................................................................................................... 32
2.7- Analyse des Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces du système commerce au Bénin ..... 33
2.7.1- Matrice FFOM .................................................................................................................... 33
2.7.2- Synthèse des défis et enjeux majeurs du développement du commerce ............................ 35
III- Vision et Orientations stratégiques ................................................................................................ 36
3.1- Fondements ................................................................................................................................ 36
3.2.1- Vision .................................................................................................................................. 38
3.2.2- Objectifs ............................................................................................................................. 38
3.3- Orientations stratégiques......................................................................................................... 38
3.3.1- Cadre stratégique de la PNDC ............................................................................................ 39
3.3.2- Description des orientations stratégiques ............................................................................ 40
IV- Mécanisme de mise en œuvre et de Suivi-évaluation de la politique ............................................ 52
4.1- Mécanisme de mise en œuvre .................................................................................................. 52
4.2- Dispositif de suivi et évaluation ............................................................................................... 52
4.3- Risques, contraintes et conditions de succès .......................................................................... 54
Conclusion ............................................................................................................................................. 57
ANNEXE 1 : LISTE DE DOCUMENTS CONSULTÉS ..................................................................... 58
3
ANNEXES 2 : RECUEIL D’IDEES ET D’ACTIONS......................................................................... 60
4
SIGLES ET ACRONYMES
ABePEC : Agence Béninoise Pour la Promotion des Echanges Commerciaux
ABSSA : Agence Béninoise de la Sécurité Sanitaire des Aliments
ACP/ UE : Afrique -Caraïbes - Pacific / Union Européenne
ADPIC : Accord sur les Droits de Propriété Intellectuelle qui touchent au Commerce
AFE : Accord sur la Facilitation des Echanges
AGOA : Loi sur la Croissance et les Opportunités Economiques en Afrique
AGCS : Accord Général sur le Commerce des Services
AIAB : Association Interprofessionnels de l’Ananas du Bénin
ALE : Accord de Libre Echange
AMAB : Association des Mutuelles Agricoles du Bénin
AMC : Accord Commercial Multilatéral
APE : Accord de Partenariat Economique
APIEX : Agence de Promotion des Investissements et des Exportations
ANDF : Agence Nationale du Domaine et du Foncier
ANM : Agence nationale de Normalisation de la Métrologie et de contrôle de qualité
ASNIB : Association Nationale des Industrielle du Bénin
BIC : Bénéfices Industriels et Commerciaux
BNT : Barrières Non Tarifaires
BRMN : Bureau de Restructuration et de Mise à Niveau
CAMeC : Centre d’Arbitrage, de Médiation et de Conciliation
CCIB : Chambre de Commerce et d'Industrie du Bénin
5
CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest
CCBNC : Comité Conjoint Bénin -Nigéria sur le Commerce
CFE : Centre de Formalités des Entreprises
COOPETAB : Coopérative des Producteurs d’Exportateurs et de Transformateurs d’Ananas et
dérivés du Bénin
CoNaMP-IG : Comité National de Mise en Place des Indications Géographiques
CNFPPP : Commission Nationale de Fixation des Prix des Produits des Pétroliers
CTM : Commission Tarifaire des Médicaments
CNFE : Commission Nationale des Foires et Expositions
CFE : Centre de Formalités des Entreprises
CIR : Cadre Intégré Renforcé
CNUCED : Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement
CVM : Chaines de Valeur Mondiale
DGC : Direction Générale du Commerce
DGDI : Direction Générale du Développement Industriel
DGDDI : Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects
DPP : Direction de la Programmation et de la Prospective
EDIC : Etude Diagnostique sur l’Intégration du Commerce
ERSUMA : Ecole Régionale Supérieure de la Magistrature
FADeC : Fonds d’Appui au Développement des Communes
FENAPAB : Fédération Nationale des Producteurs d’Anacardes du Bénin
FNDA : Fonds National de Développement Agricole
FFOM : Forces Faiblesses Opportunités et Menaces
6
GATT : Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce
IDE : Investissement Direct Etranger
INSAE : Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique
LCSSA : Laboratoire Central de Contrôle de la Sécurité Sanitaire des Aliments
NAFDAC : National Agency For Food and Drug Administration and Control
NIRP : Nigeria Industrial Revolution Plan
OMC : Organisation Mondiale du Commerce
ONUDI : Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel
OTC : Obstacle Technique au Commerce
PAG : Programme d’Actions du Gouvernement
PDA : Pôles de Développement Agricole
PEA : Perspectives Economiques pour l’Afrique
PME/PMI : Petite et Moyenne Entreprise/Petite et Moyenne Industrie
PND : Plan National de Développement
PSDSA : Plan Stratégique de Développement du Secteur Agricole
PSRSA-
PNIA
: Plan Stratégique de Relace du Secteur Agricole- Plan National d’Investissement
Agricole
PTF : Partenaire Technique et Financier
RGE : Recensement Général des Entreprises
SLE : Schéma de Libéralisation des Echanges
SGP : Système Généralisé de Préférences
SON : Standard Organisation of Nigeria
SONACOP : Société Nationale pour la Commercialisation des Produits Pétroliers
7
TEC : Tarif Extérieur Commun
TIC : Technologie de l’Information et de la Communication
TRI : Transports Routiers-Inter-Etat
TRIE : Transit Inter-Etat
TSA : Tout Sauf les Armes
UEMOA : Union Economique Monétaire Ouest Africaine
8
RESUME EXECUTIF
L’élaboration de la Politique Nationale de Développement du Commerce (PNDC) avec
l’appui technique et financier de la Conférence des Nations Unies pour le Développement et
le Commerce à travers le cadre Intégré Renforcé, s’inscrit dans la perspective d’une continuité
de l’Etude Diagnostique sur Intégration du Commerce. Aussi est-il nécessaire de rappeler que
les options stratégiques du Gouvernement à travers le pilier 2 du Programme d’Actions du
Gouvernement (PAG, 2016-2021), « Engager la transformation structurelle de l’économie » et
l’axe stratégique 4 relatif à l’amélioration de la croissance économique, ouvrent le chantier à
l’élaboration de la PNDC.
Les Chaines de Valeur Mondiales (CVM) peuvent offrir à l’économie béninoise, l’opportunité
de s’intégrer dans le Commerce International et attirer les investissements directs étrangers
afin de mieux exploiter les potentialités dans les secteurs de l’agriculture, de l’agro-industrie
et du tourisme etc.
Afin de bien conduire le processus d’élaboration de la PNDC, il a été mise en place d’un
comité national de pilotage de la PNDC par un arrêté ministériel et le recrutement de cinq
experts nationaux pour l’élaboration de cinq (5) études complémentaires à l’Etude
Diagnostique sur l’Intégration du Commerce. Il s’agit de (i) les défis et difficultés des
industriels sur l’application non-extensive du TEC/SLEC ; (2) les défis et difficultés des
acteurs du secteur privé dans leur utilisation des instruments régionaux d’intégration
commerciale et rapport avec les services douaniers ; (3) l’efficacité/inefficacité des
procédures douanières ; (4) les instruments de la politique commerciale pour la valorisation
et la promotion de l’agriculture au Bénin et (5) les exportations de l'ananas dans la zone
CEDEAO/UEMOA et vers l’Union Européenne. Ces études thématiques ont été validées par
les groupes techniques de travail.
Un premier rapport du document de politique a été élaboré et soumis à l’appréciation des
membres du Comité et des cadres d’autres ministères au cours d’un atelier de pré-validation
en octobre 2017, sans une issue favorable.
En vue de prendre en compte les observations et recommandations de cet atelier, un
consultant national a été commis et a produit avec la contribution d’un comité restreint de
suivi et le consultant international le rapport provisoire soumis à la validation le 25 mai 2018.
En effet, après une restructuration du document, ce comité restreint de suivi et les consultants
ont eu plusieurs séances pour aplanir les points de vue sur les aspects à prendre en compte
dans le diagnostic. Les séances des 04 et 31 janvier 2018, des 21 et 22 février 2018 et des 23
et 24 mai 2018 ont permis de retenir : les volets sectoriels pour structurer le diagnostic, la
matrice Forces Faiblesses Opportunités et Menaces, les défis, les objectifs, la vision et les
grandes orientations stratégiques de la politique.
L’analyse diagnostique du secteur du commerce a révélé une multiplicité de cadre
institutionnel sans un fonctionnement intégré et une synergie d’actions. La problématique de
développement des échanges commerciaux repose sur les questions de normes, d’emballage
et de compétitivité des produits béninois, de coûts de transaction commerciale. Aussi est-il
nécessaire de souligner qu’à l’interne, d’autres contraintes comme l’insuffisance et la qualité
des infrastructures (routes, outil de communication, moyen de transport, et tracasseries
9
routières), le faible accès au financement, le faible développement de capacité humaine, les
questions de transformation structurelle de l’économie et de synergie entre différentes
politiques sectorielles pour faire des produits agricoles d’exportation une véritable filière et
une chaîne de valeur se pose réellement à l’essor du commerce et au développement
économique du pays.
Une synthèse de l’analyse des forces, faiblesses ; opportunités et menaces du secteur a permis
de dégager deux défis majeurs. Il s’agit de :
✓ parvenir à lever les entraves au commerce et à la compétitivité des entreprises et des
produits ;
✓ tirer meilleur parti de la position géographique du Bénin et des différents accords
APE, TEC CEDEAO, AGOA ou autre en limitant les effets pervers éventuels sur
l’économie.
Tenant compte de la vision Bénin 2025, Alafia et de ses grandes orientations qui accordent
une place importante au commerce en mettant l’accent sur le développement de l’agro-
industrie et la diversification des produits d’exportation ; la promotion des entreprises,
notamment des PME/PMI ; le renforcement de la vocation du Bénin dans le domaine des
services et le meilleur positionnement de l'économie béninoise dans la sous-région, une vision
a été formulée pour la PNDC (2018-2025).
Elle s’énonce comme suit : « A l’horizon 2025, le Bénin dispose de l’ensemble des capacités
commerciales et institutionnelles pour un commerce intégré dans les chaines de valeur
mondiales qui contribue davantage au développement économique et social, à la
sauvegarde de l’environnement et des intérêts des consommateurs ».
Cette vision a été déclinée en objectifs général et spécifique. Il s’agit d’accroître la
contribution du commerce à la croissance économique durable et à la réduction de la pauvreté.
De manière spécifique, il est question de renforcer les capacités productives et commerciales
des entreprises et de promouvoir un environnement favorable au développement du
commerce.
En vue d’atteindre ces objectifs, six orientations stratégiques ont été définies. Il s’agit de :
✓ Insertion du secteur agroalimentaires dans les CVM et régionales ;
✓ Insertion du secteur des services dans les CVM et régionales ;
✓ Amélioration du climat des affaires ;
✓ Valorisation de l'économie numérique au service du commerce ;
✓ Promotion de la facilitation des échanges ;
✓ Promotion de l'intégration régionale.
Il est prévu un mécanisme de mise en œuvre de la politique notamment l’élaboration des plans
quadriennaux opérationnels et un dispositif institutionnel de coordination et de suivi-
évaluation. Ce dispositif est à trois niveaux : Un organe d’orientation et de décision (une
Commission) regroupant les ministres concernés ou leurs représentants, Un Secrétariat
Permanant (SP-PNDC) et des Comités Sectoriels de Suivi au sein des structures techniques
et opérationnelles impliquées dans le développement du commerce au Bénin et membres de
l’organe d’orientation. Un acte réglementaire définira le fonctionnement du cadre
institutionnel.
10
INTRODUCTION
Dans un contexte de mondialisation, le Bénin ne saurait parvenir à ses objectifs de
développement à moyen et long terme sans ouvrir davantage son commerce au monde et
parvenir à s’inscrire sur l’échiquier des pays qui contribuent en Afrique de manière
substantielle au commerce mondiale. En dépit de son appartenance aux ensembles régionaux
(CEDEAO, UEMOA, UA) et internationaux comme l’OMC et bénéficiant de nombreux
accords de partenariat et de développement du commerce, les échanges de biens et de services
entre le Bénin et le monde se caractérisent par un déficit structurel reflétant la faible
diversification des exportations et le bas niveau du développement agricole et industriel.
En 2000, quand les études nationales de perspectives à long terme ont été réalisées, il a été
défini pour le commerce des options stratégiques figurant dans l’une des huit orientations
stratégiques définies pour la vision Bénin, 2025 Alafia. Pour les aspects liés au commerce, il
s’agit, entre autres, du développement de l’agro-industrie et de la diversification des produits
d’exportation ; de la promotion des entreprises, notamment les PME/PMI ; le renforcement de
la vocation du Bénin dans le domaine des services ; et le meilleur positionnement de
l'économie béninoise dans la sous-région pour parvenir à la vision, Bénin, 2025 Alafia. Mais
depuis, le Bénin n’a pu jouir effectivement de sa position géographique et pleinement des
avantages du corridor (est-ouest) et de pays de transit vers les pays du Sahel.
C’est pourquoi, le Gouvernement avait accordé une importance particulière à la mise à jour en
2015 de l’Etude Diagnostique sur l’intégration du commerce et a initié des études
complémentaires pour parvenir à élaborer une politique nationale de développement du
commerce (PNDC).
La présente PNDC a été élaborée sur les traces de celle de 2004 et du plan stratégique 2013,
dans une approche participative et inclusive et dans un contexte de contribution à la mise en
œuvre du Programme d’Actions du Gouvernement, Bénin Révélé, et dans la perspective de la
vision Bénin, 2025 Alafia. La PNDC a fait le diagnostic du secteur en tenant compte du
contexte régional et international de développement du commerce pour dégager les défis
majeurs du secteur du commerce et proposer les axes stratégiques pour les relever.
Elle est structurée en quatre parties. La première partie présente le contexte et la
problématique de développement du commerce au Bénin ; la deuxième fait le diagnostic
stratégique de développement du commerce ; la troisième partie met l’accent sur la vision, les
fondements et les axes stratégiques de la PNDC et la dernière présente le mécanisme de mise
en œuvre et de suivi-évaluation de la politique.
11
I- Contexte et problématique de développement du commerce
1.1- Contexte et justification
Le Bénin couvre une superficie de 114 763 km² et compte 11 186 785 d'habitants en 2017.
Par sa situation géographique, il bénéficie d'une façade maritime de 120 km interrompue par
les deux embouchures de Cotonou et de Grand-popo, de deux corridors est-ouest et sud- nord.
Cette position fait du Bénin un centre naturel de transit au sein de la sous-région et lui offre
d'énormes possibilités de commerce de services portuaires.
Le Bénin a enregistré entre 2010 et 2015, un taux de croissance économique de près de 5% en
moyenne, mais ce taux connait une légère baisse depuis 2015. En effet, après un rebond de la
croissance en 2012 et 2013, un ralentissement de la croissance a été noté en 2015 et 2016.
Pour plus de précision, de 6,5% en 2014, ce taux est passé à 5,2% en 2015 pour chuter à 4%
en 2016. Ce repli s’explique par le contexte électoral en 2015 et 2016 qui a occasionné un
ralentissement de l’activité de l’administration, le recul de l’activité économique au Nigéria,
consécutif à la chute des cours des produits pétroliers (Perspectives Economiques de
l’Afrique, PEA, 2017).
L’élaboration de la PNDC intervient dans un contexte mondial marqué par le développement
des chaines de valeurs mondiales (CVM) et la rapidité dans les échanges commerciaux due à
l’émergence des technologies de l’information et de la communication et des exigences des
normes et de qualité. En effet, l’investissement et la production s’organisent de plus en plus
autour des CVM qui désignent l’ensemble des activités menées par les entreprises dans des
pays différents pour mettre un produit sur le marché, depuis sa conception jusqu’à son
utilisation finale et incluant notamment la création d’un dessin ou modèle (design), la
production, le marketing, la logistique et la distribution.
Les Chaines de Valeur Mondiales (CVM) peuvent offrir à l’économie béninoise, l’opportunité
de s’intégrer dans le commerce international et d’attirer les investissements directs étrangers
pour exploiter ses potentialités. Malheureusement, les CVM sont à l’état embryonnaire au
Bénin. Plusieurs secteurs d’activités notamment l’agriculture, l’agro-industrie et le tourisme
pourraient s’intégrer à la CVM s’ils étaient structurés par des politiques appropriées.
A la faveur du changement du régime intervenu en avril 2016, une nouvelle dynamique de
gouvernance a été lancée avec une volonté affichée d’engager de profondes réformes pour
impulser davantage et de façon durable le développement socio-économique du pays afin
d’aider le Bénin à s’insérer dans les CVM.
Pour concrétiser cette ambition, le Gouvernent s’est doté en décembre 2016, d’une boussole
stratégique, le Programme d’Actions du Gouvernement (PAG) qui vise à relancer de manière
durable le développement économique et social du pays en mettant davantage l’accent sur la
transformation structurelle de l’économie, l’économie numérique, l’amélioration de l’offre de
service y compris celle liée au commerce.
A travers l’axe stratégique 4 du (PAG 2016-2021) relatif à l’amélioration de la croissance
économique, du pilier 2 « Engager la transformation structurelle de l’économie », une
12
structuration des différents secteurs de l’économie est mise en chantier. A travers
l’élaboration de la PNDC, le Gouvernement, par le biais du Ministère de l’Industrie et du
Commerce, entend conforter les orientations de développement contenues dans l’axe
stratégique 4 du PAG ainsi que celles contenues dans l’EDIC 2016.
La PNDC vise également à apporter une réponse à la manière dont le Gouvernement peut tirer
profit du commerce international des biens et services pour atteindre les objectifs du PAG, car
il est attendu que le commerce contribue, avant tout, à la politique de développement en
induisant une croissance plus rapide des revenus.
Ainsi, en mai 2016, le Gouvernement à travers le Ministère de l’Industrie, du Commerce et de
l’Artisanat a adopté le décret portant création, attribution, composition et fonctionnement du
Comité National du Développement du Commerce au Bénin.
Ce Comité ad hoc a servi de cadre de réflexion, d’échange d’idées, et de suivi des travaux de
l’élaboration de la PNDC. Il a été chargé principalement : (i) d’assister le Ministère en charge
du Commerce dans la formulation de la PNDC ; (ii) de contribuer à la fourniture des données
et des conseils techniques nécessaires à la formulation de la PNDC; (iii) d’effectuer un suivi
technique du déroulement des études et d’organiser les sessions de validation technique des
rapports ; (iv) d’organiser les différentes concertations institutionnelles, techniques et
citoyennes pendant la phase d’élaboration du document. Il a été présidé par le Ministre chargé
du Commerce. Les vice-présidents étaient le Ministre chargé du Développement et le Ministre
en charge des Finances. Les membres de ce comité sont des acteurs institutionnels mais
également de la société civile et des représentants du secteur privé.
1.2- Approche méthodologique
Dans le cadre de la mise en œuvre des activités du Projet de catégorie II du Cadre Intégré
Renforcé (CIR) intitulé : "Projet de Renforcement des Capacités Productives et
Commerciales (PRCPC) du Bénin", la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le
Développement (CNUCED) a appuyé le Bénin dans la formulation d’un Document de
Politique Nationale de Développement du Commerce (PNDC).
La démarche méthodologique ayant conduit à l’élaboration de la PNDC 2018-2025 est
caractérisée par une approche participative et inclusive impliquant toutes les différentes
parties prenantes à savoir les représentants des Ministères, des Organisations de la Société
Civile, du Secteur Privé, des Partenaires Techniques et Financiers (PTF).
En complément à l’Etude Diagnostique sur l’Intégration du Commerce (EDIC) et sur la base
de la note conceptuelle proposée par la CNUCED, cinq (5) études préliminaires portant, entre
autres, sur la facilitation des échanges et des transports et le commerce des services ont été
réalisées et validées avec l’implication des acteurs concernés en vue de nourrir le diagnostic.
Une collecte documentaire a permis de faire un état de la mise en œuvre de l’ancien document
de PNDC adopté par le Gouvernement en avril 2004 et d’exploiter le plan stratégique de
développement du secteur du commerce élaboré en 2013 et plusieurs d’autres documents. Un
consultant international a été recruté pour conduire l’élaboration de la politique avec l’appui
13
d’un comité de suivi mis en place au plan national et composé des différentes parties
prenantes concernées par les questions liées au développement du commerce au Bénin.
Une première ébauche du document de politique a été élaborée et soumise à l’appréciation des
membres du Comité et des cadres d’autres ministères au cours d’un atelier de pré-validation
en octobre 2017.
En vue de prendre en compte les observations et recommandations de cet atelier, un
consultant national a été commis et a produit avec la contribution d’un comité restreint de
suivi et le consultant international ce rapport provisoire. En effet, après une restructuration du
document, ce comité restreint de suivi et les consultants ont eu plusieurs séances pour aplanir
les points de vue sur les aspects à prendre en compte dans le diagnostic. Les séances des 21 et
22 février 2018 et des 23 et 24 mai 2018 ont permis de retenir : les volets sectoriels pour
structurer le diagnostic, la matrice Forces Faiblesses Opportunités et Menaces, les défis, les
objectifs, la vision et les grandes axes stratégiques de la politique.
Ce document de PNDC, validé le 25 mai 2018, est donc le fruit d’un long processus
participatif et inclusif des consultants et du comité composé de tous les principaux acteurs
intervenant dans la chaîne du commerce au Bénin.
1.3- Problématique
Le commerce occupe une place centrale en matière de développement économique et social à
cause de son caractère transversal. Dans cette perspective, l'Etude Diagnostique sur
l'Intégration du Commerce (EDIC) du Bénin approuvée par le Gouvernement en mai 2016,
met en évidence le rôle du commerce en tant qu'instrument de développement et offre
différentes pistes de réflexions sur la manière d'amorcer le développement des capacités
productives et commerciales. Afin de faciliter l'appropriation nationale de l'EDIC et assurer
la mise en œuvre des priorités en matière de développement du commerce, une vision
ambitieuse quant au rôle du commerce en tant qu'outil de développement doit d'être transcrite
dans un document de politique. Par conséquent, l’élaboration d’une Politique Nationale de
Développement du Commerce (PNDC) s'inscrivant dans la continuité de l'EDIC s'avère
nécessaire.
L’un des enjeux majeurs pour l’intégration effective d’une stratégie commerciale nationale au
sein de la stratégie de croissance globale du Bénin consiste à valoriser et à mieux faire
connaître la contribution du commerce au développement économique du pays. Le commerce
ne peut être intégré de manière durable au sein d’une stratégie générale que s’il est considéré
comme une priorité pour la stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté du pays. A
cet égard, le processus d’élaboration d’une politique de développement du commerce
constitue une opportunité pour le Gouvernement d’amorcer un travail de sensibilisation et de
prise de conscience au niveau national. Cette activité de plaidoyer est la première étape d’un
engagement politique envers la réforme du commerce et de la mobilisation des parties
prenantes dans l’élaboration de la politique commerciale.
L’élaboration d’une stratégie commerciale efficace et fédératrice nécessite par ailleurs une
approche intersectorielle qui permette de faire le lien de manière cohérente entre les politiques
macroéconomiques, les programmes sectoriels et les questions thématiques. Au cours de ces
dernières décennies, le Gouvernement a élaboré plusieurs politiques sectorielles et cadres
14
stratégiques de croissance dont la plupart intègrent des enjeux relatifs au développement du
commerce. Dans le secteur agricole, la compétitivité et l’accès aux marchés internationaux
par la promotion des filière constituent l’un des principaux objectifs sur lesquels repose le
Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole (PSRSA-PNIA 2011-2015), le Plan
Stratégique de Développement du Secteur Agricole (PSDSA), et le Plan National
d’Investissement Agricole et se Sécurité Alimentaire et Nutritionnel ( PNIASAN, 2017-
2021). De même, dans le secteur des services, l’exportation touristique est au cœur de la
stratégie nationale de développement du tourisme (2014-2025) et constitue une priorité pour
le PAG 2016-2021 tandis que le renforcement de la compétitivité à l’exportation des
entreprises est l’un des enjeux majeurs de la stratégie du secteur des télécommunications, des
TIC et de la poste. Le Bénin compte également parmi les rares pays de la sous-région à avoir
fait de l’« intégration économique régionale et l’insertion dans les réseaux mondiaux » l’un
des quatre axes opérationnels de sa stratégie globale de réduction de la pauvreté. Les
composantes relatives au développement du commerce de chacune de ces stratégies
sectorielles ne trouveront toute leur efficacité qu’à la condition d’être inscrites dans une vision
globale et unique de promotion des échanges à l’échelle nationale.
Résultat du caractère multisectoriel et multidimensionnel des questions de commerce, le
paysage institutionnel des acteurs impliqués sur ces problématiques est très diversifié et
nécessite la mise en place d’un cadre institutionnel commun qui permette de coordonner les
politiques et d’identifier les synergies transversales entre les différentes initiatives. La
formulation d’un cadre de politique de développement participe également à l’obtention d’un
consensus sur les orientations et axes prioritaires à mettre en œuvre au niveau national en vue
d’une utilisation rationnelle des ressources internes et externes. Du fait du caractère
transversal des problématiques commerciales, les performances réalisées dans ce secteur
dépendent d’un grand nombre de facteurs. Certains d’entre eux nécessitent d’être traités
simultanément du fait de leur interdépendance tandis que d’autres peuvent être positionnés le
long d’une chaîne de causalité, autorisant ainsi un traitement séquentiel des problèmes à
résoudre. L’opérationnalité d’une stratégie commerciale repose alors sur la capacité des
acteurs à effectuer des choix et à identifier les actions prioritaires susceptibles d’avoir un
effet de levier important et une probabilité élevée de générer des résultats à moyen terme et
celles qui nécessitent une mise en œuvre à long terme. A ce titre, le processus d’élaboration
de la PNDC constitue un cadre de concertation propice pour permettre à l’ensemble des
acteurs d’effectuer des compromis, d’identifier et de classer les actions à mettre en œuvre au
niveau du plan d’action de mise en œuvre de la politique par ordre de priorité en fonction des
intérêts commerciaux nationaux et des capacités financières et institutionnelles du pays.
L’élaboration d’un cadre de politique constitue également une opportunité d’inscrire
l’approche participative et les principes de concertation et de coresponsabilité avec l’ensemble
des acteurs concernés, dans le corps même de la politique. Une stratégie commerciale
opérationnelle ne peut être envisagée en l’absence d’un processus de consultation solide et
efficace avec le secteur privé et les organisations de la société civile. Cette consultation a pour
objectif d’instaurer un mécanisme d’échange et de retour d’information en continu sur la
manière d’identifier, d’échelonner, de mettre en œuvre et d’intégrer les objectifs commerciaux
identifiés. La contribution du secteur privé implique la participation des structures en charge
d’assurer la pérennité des entreprises (Chambre de Commerce et d’Industrie du Bénin, le
Conseil National du Patronat du Bénin, l’Association Nationale des Industriels du Bénin
(ASNIB) et l’Association de Développement des Exportations) ainsi que les organisations
faitières professionnelles et syndicales des secteurs concernés par la politique de
développement du commerce. La fonction de plaidoyer réalisée par la société civile est
également indispensable pour assurer l’opérationnalisation de la stratégie commerciale,
15
notamment à travers les activités de dénonciation des pratiques anormales. Le processus
consultatif auprès de l’ensemble de ces acteurs permet de dégager un consensus fort entre les
parties prenantes clés à l’appui des réformes commerciales devant être intégrées. Les réformes
de politiques publiques opérées au cours des vingt dernières années ont favorisé l’émergence
et la montée en puissance de réseaux d’organisations qui se positionnent comme de véritables
partenaires en matière de développement du commerce. Ces réseaux ont un rôle déterminant
dans l’orientation des politiques sectorielles et garantissent une forte implication des acteurs
de la société civile et du secteur privé dans l’élaboration et la mise en œuvre des stratégies et
programmes de développement du pays.
De façon synthétique, la problématique des échanges commerciaux avec la sous-région et en
direction des pays développés repose sur les questions de normes, d’emballage et de
compétitivité des produits béninois, les coûts de transaction commerciale. Aussi est-il
nécessaire de souligner qu’à l’interne, d’autres contraintes comme l’insuffisance et la qualité
des infrastructures (routes, outil de communication, moyens de transport, et tracasseries
routières), le faible accès au financement, le faible développement de capacités humaines, les
questions de transformation structurelle de l’économie et de synergie entre différentes
politiques sectorielles pour faire des produits agricoles d’exportation une véritable filière et
une chaîne de valeur se pose réellement à l’essor du commerce et au développement
économique du pays.
16
II- Diagnostic de développement du commerce
2.1- Analyse sectorielle
2.1.1- Agriculture et agro-industrie
Le secteur agricole demeure aujourd’hui encore un secteur moteur de la croissance
économique béninoise. Il contribue directement à 2,4 % de la croissance globale en 2015 avec
un PIB agricole de 4,1%. Par ailleurs, il stimule la croissance dans les autres secteurs de
l’économie en amplifiant la demande de biens et services produits en dehors du secteur. Il
participe à la croissance des secteurs secondaires en fournissant la matière première à
l’industrie agro-alimentaire, et tertiaire, notamment du secteur des transports et du secteur
bancaire. Par ailleurs, en accroissant l’offre alimentaire et en améliorant l’accès à une
meilleure alimentation grâce à des revenus plus élevés en milieu rural, la croissance du
secteur agricole constitue un effet de levier particulièrement puissant sur la réduction du
niveau d’insécurité alimentaire.
Le Bénin bénéficie d’un avantage comparatif dans plusieurs produits agricoles. La dotation du
pays en facteurs naturels est l’une des raisons permettant d’expliquer cet avantage comparatif.
Le Bénin est constitué de huit zones agro-écologiques sur l’ensemble du territoire dans
lesquelles se développent les activités diversifiées de productions végétales, animales,
halieutiques et forestières. Pour faire du secteur agricole le principal levier de développement
économique, de création de richesses et d’emplois, le Gouvernement a engagé des réformes
avec la création de sept Pôles de Développement Agricole (PDA) où en fonction de leur
spécificité, les filières à haute valeur ajoutée (coton, anacarde, ananas, maïs, manioc et riz)
seront promues. Par ailleurs, le Bénin dispose en plus du facteur travail bon marché, d’un
potentiel non exploité considérable : 20 % seulement des terres arables sont exploitées et les
rendements agricoles présentent des marges considérables d’augmentation. Si le coût de la
main d’œuvre demeure élevé par rapport aux autres pays de la région, il demeure bien
inférieur à la moyenne des pays développés. L’avantage comparatif dont dispose le Bénin
dans l’exportation d’un type de bien par rapport au reste du monde peut être estimé à travers
le concept d’avantage comparatif « révélé » qui permet d’analyser si la structure d'exportation
d’un pays est davantage spécialisée sur un bien comparé au reste du monde. Si le pays affiche
une part d’exportation plus élevée pour ce produit par rapport au reste du monde, alors le pays
dispose d’un avantage comparatif « révélé » dans l’exportation de ce bien. En se référant à ce
concept, il est alors montré que, tous produits confondus, le Bénin bénéfice d’un avantage
comparatif le plus élevé dans l’exportation de produits agricoles, en particulier le coton,
l’ananas et l’anarcade.
• Anacarde
Depuis la fin des années 90, le Bénin s’est orienté dans une stratégie de diversification à
travers l’exportation d’anacarde. Ce produit représentait 11 % du total des exportations
béninoises en 2015, et constitue le deuxième produit agricole d’exportation après le coton. Le
Bénin exporte principalement la noix brute de cajou. Les noix sont exportées par bateau et
transformées principalement en Inde et au Vietnam. L’Inde est un acteur majeur sur le marché
international du cajou. La qualité des noix est un atout pour le Bénin qu’il est important de
valoriser. Le potentiel béninois pour fournir une noix brute de qualité est actuellement sous-
exploité. Les performances du Bénin dans ce domaine peuvent être améliorées si le pays
parvient à relever un certain nombre de défis, en amont de la chaîne de valeur en ce qui
17
concerne les pratiques culturales et de récolte, et en aval s’agissant des méthodes d’étiquetage
et d’emballage permettant d’améliorer la conservation des produits ainsi que leur
différentiation par rapport aux autres origines africaines de moins bonne qualité.
Les nombreuses initiatives visant à accroitre les capacités locales de transformation de la noix
de cajou peuvent être encouragées bien que les exportations d’amandes de cajou représentent
moins de 2% des exportations total de cajou. Dans cette stratégie de montée en gamme au sein
de la CVM à travers une plus grande sophistication du produit, le Bénin reste confronté à la
concurrence majeure de l’Inde et du Vietnam qui disposent de capacités de transformation
industrielle face auxquelles il est difficile de rivaliser, du moins sur le court et moyen terme.
Les exportations1 d’anacarde ont connu un accroissement important de 156% de 2011 à 2015.
Elles sont passées de 51 348 tonnes en 2011 à 131 241 tonnes en 2015, avec une moyenne
annuelle de 102 127 tonnes. Ces exportations ont rapporté au pays plus de 148 250 millions
de FCFA entre 2011 et 2015. Ce progrès est imputable, entre autres, aux nombreuses actions
entreprises par les projets/programmes qui ont contribué à la réorganisation de la filière, la
mise en œuvre du mécanisme de vente groupée, l’amélioration variétale et la réhabilitation
des plantations d’anacarde. (PSDSA, 2017).
• Ananas
Le Bénin dispose d’un avantage comparatif naturel dans la production et l’exportation
d’ananas du fait de ses conditions pédologiques et climatiques et des qualités organoleptiques
des fruits. La production d’ananas a augmenté de façon exponentielle depuis le début des
années 2000. Toutefois cette évolution est en dent de scie : après une forte croissance jusqu’à
2012, la production a chuté sensiblement dans les trois années suivantes. De même, le
rendement de l’ananas, bien qu’il se soit amélioré de 2008 à 2011, a subi une baisse de plus
de 40% ensuite. La production de ce fruit est dominée par les petits producteurs – la plupart
d’entre eux en précarité de tenure foncière - dont les superficies cultivées sont comprises
entre 0,5 et 1 ha. Les femmes rurales contribuent pour plus de 40% à la main d’œuvre agricole
mobilisée. La filière ananas représente un véritable créneau pour les jeunes exploitants
désireux de s’installer en agriculture au Sud Bénin.
40 % de la production d’ananas est écoulée sur le marché sous-régional, 2% est exportée frais
par avion vers les pays de l’Union Européenne, 8% est transformée en ananas séché et
exportée vers l’UE. Les exportations béninoises d’ananas frais et secs demeurent néanmoins
loin derrière les exportations du Ghana et de la Côte d’Ivoire. Le marché international est
rémunérateur mais difficile d’accès pour les opérateurs béninois pénalisés notamment par le
coût et le risque liés au fret aérien. Le marché européen est dominé par les variétés
d’Amérique Centrale et d’Amérique Latine à bas prix. Le premier exportateur mondial est le
Costa Rica qui, avec 1,75 millions de tonnes exportées, occupe à lui seul 56 % du marché
mondial. Du fait de sa bonne qualité gustative l’ananas béninois peut certainement gagner des
parts de marché à l’exportation extra-régional tout en restant sur un créneau étroit. En
revanche le marché régional (Sahel, Nigéria) des produits frais et transformés semble plus
prometteur et plus facile d’accès. Le Bénin reste confronté aujourd’hui à des besoins
importants, notamment pour les exportations d’ananas frais. Le renforcement de la
réglementation et des organisations représentatives est un début de solution vers une meilleure
intégration du secteur au sein des CVM.
1 Les exportations comprennent les noix de cajou brutes et les amandes blanches. Ces exportations sont
celles qui ont été enregistrées.
18
Depuis plusieurs années, la filière ananas connaît de lourds handicaps, à l’occurrence: la
cherté et la rareté des engrais et produits phytosanitaires très importants pour la production de
l’ananas, tels que l’urée et le sulfate de potasse; la mauvaise maitrise des itinéraires
techniques et des bonne pratiques agricoles (respect de la limite maximale des résidus de
pesticides et d’Etéphon) occasionnée par le manque de pertinence des dispositifs de
vulgarisation et des conseils agricoles ; l’insécurité foncière ; l’insuffisance de personnel
qualifié et le bas niveau des rendements et des exportations vers l’Union Européenne. La
faiblesse des volumes à l’exportation est due à plusieurs facteurs, tels que: le volume de fret
disponible est faible et les destinations des avions vers les différents pays sont peu
diversifiés, ainsi le coût du transport aérien est élevé ; l’atterrissage des cargos à l’aéroport est
très difficile compte tenue de l’étroitesse de la piste ; les emballages très couteux et non
appropriés rendent les produits peu compétitifs ; le manque d’équipements de conservation,
d’infrastructures de conditionnement ; le mauvais état des pistes rurales qui ne favorisent pas
l’évacuation rapide des fruits récoltés, et enfin les retards persistants dans le processus des
formalités douanières, en particulier pour les denrées périssables.
Par ailleurs, les pertes post-récolte sapent les efforts des producteurs à cause de l’insuffisance
des équipements modernes de stockage, de conservation et de transformation. Des besoins
croissant de crédits pour des investissements agricoles à moyen et longs termes demeurent
malgré les actions engagées (Caisse mutuelle, IMF, Banques, AMAB.) et dont certaines
attendent d’être opérationnalisées (FADeC-agriculture, FNDA). Même les mesures
d’accompagnement et les réformes sont insuffisantes ou mal appliquées. Le cadre formel de
partenariat public-privé pour la promotion des filières demeure un chantier inachevé ; ce qui
constitue un handicap à l’investissement privé dans le secteur agricole. Malgré l’existence
d’initiatives d’appui à l’entrepreneuriat rural, il existe des difficultés à promouvoir le
professionnalisme agricole.
Par ailleurs, dans stratégie de diversification du secteur agricole, la filière karité, dont le
potentiel de production est actuellement sous-exploité et menacé par les abatages sauvages,
les feux de forêt, peut être redynamisée.
• Coton
Au Bénin, les recettes d’exportations sont en premier lieu tirées par les exportations de coton
qui constituaient 42% des exportations béninoises en 2015 et ont été multipliées par plus de
deux (en valeur) entre 2011 et 2015. On estime que le secteur cotonnier fait vivre directement
300 000 petits producteurs et indirectement trois millions de personnes à travers ses effets
d’entrainement sur le secteur des intrants, des transports, de la transformation industrielle, les
secteurs bancaire et portuaire (sociétés de transit, de manutention, de magasinage, etc.). C’est
aussi une culture qui contribue au maintien d’un équilibre économique régional. Une partie de
la production de coton est localisée dans la région nord où se concentre la pauvreté et où les
possibilités de diversification sont peu nombreuses.
Les exportations2 du coton ont évolué de manière croissante sur la période 2011-2015. Elles
sont passées de 266 652 tonnes en 2015 à 451 1212 tonnes en 2016 soit un taux
d’accroissement de 69,19% (DSA/MAEP, 2017). Le cumul de ces exportations de 2011 à
2 Les exportations comprennent le coton fibre non peigné, les graines de coton, les déchets de fils de
coton, les effilochés de coton, les déchets de coton, le coton peigné, les fils simples de coton en fibres non peignées. Ces exportations sont celles qui ont été enregistrées.
19
2015, s’élève, en termes monétaires, à 423 877 millions de FCFA, soit une moyenne annuelle
de 84 775 millions de FCFA (PSDSA, 2017).
Le secteur industriel béninois est composé d’environ 500 établissements industriels (RGE,
INSAE, 2010). Il s’agit des unités d’égrenage du coton graine, d’industries agroalimentaires,
d’imprimerie, de cimenteries etc. Les industries agroalimentaires et les autres industries
manufacturières contribuent à la formation du PIB à hauteur de 14,9% dont 9,1% pour la
branche agroalimentaires et une contribution de 0.3 point de pourcentage à la croissance
économique. La production industrielle du Bénin, est tirée par la branche agroalimentaire,
laquelle représente environ 61,4% de la formation de la valeur ajoutée industrielle. Le secteur
industriel est peu diversifié face aux besoins importants de produits intermédiaires et finis
pour la population.
2.1.2- Analyse des services
2.1.2.1- Tourisme, Artisanat et services récréatifs
Le tourisme et les voyages sont la première filière mondiale de services dans laquelle le Bénin
est inséré. Les voyages et le tourisme représentent 43% des exportations de services et
constituent la première source de recettes d’exportation dans ce secteur. Chaque année, le
Bénin accueille environ 200 000 visiteurs internationaux. Le Nigeria, la France et le Togo
sont les trois plus grands marchés d’origine. Ce secteur est déjà le deuxième plus important du
pays en termes d'entreprises formelles, le troisième plus grand employeur, et la deuxième
source de recettes en devises. De manière générale, la structuration de la filière dans le secteur
touristique coïncide globalement avec la trajectoire effectuée par les touristes et avec la série
d’interactions qu’ils entretiennent avec les entreprises, et comprend les segments liés à la
distribution, le transport, l’hébergement et les excursions. Les stratégies de montée en gamme
les plus souvent observées à travers le monde pour les entreprises de ce secteur passent
généralement par l’amélioration de la qualité de l’hébergement en poursuivant des politiques
favorables aux IDE afin d’attirer les hôtels internationaux, une meilleure organisation des
voyages en attirant des tours opérateurs expérimentés, l’utilisation de TIC pour renforcer la
présence sur internet, et une réponse à la diversité croissante des goûts et des préférences des
touristes internationaux en fournissant des produits toujours plus spécialisés.
Le tourisme est devenu l’un des secteurs prioritaires du pays dont il faut révéler le potentiel.
Le Bénin possède des parcs nationaux importants pour la faune sauvage dans le nord du pays,
cependant leur accès est difficile. Le pays peine encore à tirer parti du marché nigérian
croissant, en particulier sur les secteurs à plus fort potentiel : réunions, congrès, incitations et
événements ; voyage d'affaires, extensions de loisirs et des retraites ; et loisirs en famille le
week-end pour la classe moyenne, shopping et culture. Néanmoins, le pays dispose d’un
potentiel inexploité dû notamment à l’absence de mise en œuvre d’une stratégie sur le long
terme. Le Bénin est la cinquième destination touristique en Afrique de l'Ouest, loin derrière le
Sénégal, le Burkina Faso, le Ghana et le Nigeria. La contribution totale du tourisme dans le
PIB stagne à 6,5 %, avec un retard de 1,5 points sur ses voisins et de 7,5 points derrière la
moyenne mondiale.
Le secteur de l’artisanat au Bénin occupe le troisième (3ème) rang après le commerce et
l’agriculture en termes de création d’emploi. Les pays membre de l’UEMOA ont mis en
vigueur le code communautaire de l’artisanat en 2014. Ce code contient la nomenclature des
métiers artisanaux. Au sein de l’espace UEMOA, le Bénin est le pays ayant plus de métiers
soit 311 métiers. D’après le deuxième recensement de l’INSAE en 2011, l’artisanat contribue
pour 11% au PIB, avec 51,02% d’entreprises artisanales au plan national. Le développement
20
de l’artisanat d’art et de décoration pour la valorisation des dimensions culturelles et
cultuelles du Bénin est tributaire de l’interaction entre le secteur touristique et artisanal en vue
d’une valorisation des œuvres artisanales de toutes natures. Cette interrelation n’est pas
suffisamment nouée et le secteur peine à véritablement contribuer à la richesse nationale.
Des perspectives heureuses s’annoncent pour le secteur dans la mise en œuvre du PAG, 2016-
2021. En effet, en vue de la transformation structurelle de l’économie, le Gouvernement a
retenu quatre principaux domaines pour dynamiser l’économie. Il s’agit de (i) agriculture,
élevage et pêche ; (ii) tourisme et culture ; (iii) économie numérique, télécommunication et
TIC ; et (iv) industrie de transformation, artisanat et commerce.
2.1.2.2- Télécommunication et TIC
Les télécommunications ainsi que les services liés aux TIC sont également des domaines
stratégiques qui permettraient au Bénin d’accroitre sa participation au sein des CVM de
services en pleine expansion. S’agissant du secteur des télécommunications, si le Bénin n'a
pas d'engagement au titre des télécoms dans l'AGCS, le secteur est largement ouvert à la
concurrence internationale, avec trois opérateurs de téléphonie mobile dont un opérateur
national (Libercom) en cours de restructuration et les deux autres sont étrangers Etisalat
(MOOV) et Spacetel (MTN). La téléphonie mobile a notamment contribué à améliorer de
manière significative la télédensité dans le pays, avec 8,7 millions d'abonnements de
téléphonie mobile et une télédensité qui a atteint 92 %. Néanmoins, le public ne bénéficie pas
encore de tous les avantages de l’ouverture du fait d’une politique de régulation des télécoms
inachevée et certains segments du secteur restent soumis à des droits monopolistiques
contribuant à freiner le développement des lignes fixes et d’internet.
Le cadre juridique des interconnexions, de la gestion des fréquences, et du règlement des
différends reste flou. Les taxes perçues ont diminué mais restent significatives et surtout
discriminatoires.
Le développement des services utilisant les TIC constitue également un puissant effet de
levier pour l’intégration du Bénin dans les CVM mais la qualité du service et la couverture
géographique de territoire demeurent des défis majeurs. En Afrique, un certain nombre de
pays ont rejoint la course à l’externalisation des services, y compris dans la région de
l’Afrique de l'Ouest (comme le Sénégal, le Ghana, le Nigeria). Le commerce des services
informatiques offre un large éventail de possibilités de création d'emplois, en particulier pour
les jeunes et les travailleurs qualifiés notamment dans les centres d'appels. Le Sénégal a
également créé 40 000 emplois dans les centres d'appels destinés au marché francophone. Le
potentiel du Bénin est également important notamment pour les centres d'appels grâce à la
présence de travailleurs qualifiés. Afin d’exploiter ce potentiel, le Bénin a développé un
certain nombre d’initiatives, mais, malgré cela, les performances du secteur restent sous-
exploitées et la mise en place d’une stratégie ambitieuse demeure nécessaire pour renforcer
l’intégration du secteur des TIC du Bénin dans les CVM.
21
2.1.2.3- Education
Le renforcement de l’intégration commerciale du Bénin dans le secteur des services liés à
l’éducation pourrait également constituer une opportunité de valoriser le potentiel dont
dispose le pays dans ce domaine. Actuellement environ 5 % des étudiants béninois étudient à
l'étranger et, inversement, un certain nombre d'initiatives ont conduit à la création
d'institutions béninoises à l'étranger. Le commerce dans les services d'enseignement est
dynamique dans la région de l’Afrique de l'Ouest, et joue un rôle important au-delà de
l'économie en contribuant au brassage de la jeunesse et aux échanges interculturels. En outre,
il permet d'augmenter l'offre et la qualité des services éducatifs au Bénin. Le potentiel des
échanges du commerce des services de l'éducation ne doit donc pas être négligé.
2.1.2.4- Energie
Le secteur de l’énergie et des services énergétiques constitue un enjeu stratégique pour le
Bénin. La filière concerne l’ensemble des activités depuis l’Analyse du patrimoine (Pré
diagnostics et audits, conseil en orientation énergétique), les Etudes et l’Ingénierie (Etudes
thématiques, Contrôle technique), jusqu’aux activités relatives à l’exploitation à proprement
parlé (fourniture énergétique, maintenance, suivi des performances). Au Bénin, l’efficacité du
secteur de l’énergie et la capacité du pays à répondre à la demande croissante d'électricité
(plus de 7 % par an) est largement fonction du niveau d’intégration commerciale du secteur
dans la mesure où 90% de la consommation nationale est pourvue grâce aux importations en
provenance des partenaires commerciaux ouest-africains. Ces pays sont principalement le
Nigeria, le Ghana et la Côte d’Ivoire. Le gouvernement a mis en œuvre un certain nombre
d’initiatives pour renforcer l’intégration du pays dans les échanges régionaux de services. En
effet, avec le deuxième compact du Millénium Challenge Account, le Bénin bénéficiera d’une
offre substantielle en énergie avec une libération du secteur à des auto-producteur et le
développement du mixte énergétique. Le pays renforce la coopération régionale pour la
fourniture d’un certain nombre de services énergétiques. Notamment, un contrat d'achat
d'électricité entre le groupe nigérian Genesis Energy et l'Etat béninois a récemment été signé
pour la fourniture de 120 MW supplémentaires. Les capacités d’approvisionnement en
énergie restent cependant insuffisantes pour être en mesure de faire face à la demande
croissante du pays, ce qui nécessite de poursuivre les efforts dans ce domaine.
2.2- Déterminants du commerce à la participation aux Chaines de Valeur Mondiales
Ces déterminants sont de deux ordres. Les facteurs non liés aux politiques publiques et les
facteurs liés aux politiques publiques et à l’environnement des affaires. Les premiers prennent
en compte les caractéristiques structurelles des économies et les performances des acteurs
économiques au niveau sectoriel. Les seconds mettent l’accent sur l’environnement
institutionnel et des affaires, les obstacles tarifaires et la facilitation des échanges.
2.2.1- Facteur non liés aux politiques publiques
2.2.1.1- Caractéristiques structurelles de l’économie
Le niveau de participation d’un pays aux CVM dépend en premier lieu des caractéristiques
structurelles des économies. Par définition, ces facteurs ne sont pas des variables sur
lesquelles les pouvoirs publics peuvent agir pour améliorer les performances commerciales du
pays mais ils constituent néanmoins des paramètres à considérer dans les choix stratégiques
opérés en matière de développement du commerce.
22
La taille du marché est généralement le premier facteur structurel permettant d’expliquer les
échanges commerciaux bilatéraux traditionnels entre pays et par extension leur participation
aux CVM. L’intensité des échanges entre deux partenaires commerciaux est positivement
corrélée avec leur niveau d’activité économique. L’impact du niveau de PIB d’un pays en
termes d’intégration aux CVM est plus contrasté, et la taille du marché d’un pays influence
davantage la nature que le volume de cette participation. Ainsi, les pays disposant d’un
marché important participent en moyenne moins en tant qu’acheteurs (participation en aval) et
plus en tant que fournisseurs (participation en amont) aux CVM. Cela est dû au fait que plus
le marché domestique est important, moins un pays doit avoir recours au marché international
pour s’approvisionner en intrants.
La distance géographique et le degré d’enclavement d’un pays par rapport aux zones
d’activités commerciales dynamiques est également un facteur déterminant du niveau
d’intégration d’un pays aux CVM. L’éloignement géographique génère des coûts
commerciaux qui impactent négativement les échanges d’un pays avec le reste du monde.
Ainsi, plus l'éloignement des pays par rapport aux principaux centres de production d’Europe,
d’Amérique du Nord et d’Asie, est faible, plus la participation des pays aux CVM est
importante, suggérant ainsi qu’il existe une prime à la localisation proche des principaux pays
producteurs. A côté de la distance géographique, « l’éloignement culturel » avec les
partenaires commerciaux compte également parmi les caractéristiques structurelles des
économies qui impactent leur niveau de participation aux CVM. En particulier, les facteurs
culturels tels que le fait de disposer d’une histoire commune et d’une langue commune
contribuent également à la participation des pays aux CVM.
D’autres caractéristiques structurelles déterminent le niveau de participation d’un pays aux
CVM dans certains secteurs spécifiques. La dotation d’un pays en facteurs naturels tel que le
niveau de ressources en eau ou en terre cultivables disponibles influence la nature de sa
participation dans les CVM agricoles. Ainsi, la disponibilité des terres cultivables, qui est une
mesure de la capacité de production agricole d'un pays, impacte positivement la participation
d’un pays aux chaînes de valeur agricoles en tant que fournisseur et négativement sa
participation en tant qu’acheteur. Avec une plus grande disponibilité des terres, la capacité de
production d’intrants agricoles concurrentiels est plus importante, ce qui diminue la demande
d'intrants importés.
2.2.1.2- Performances sectorielles
La capacité des entreprises à produire et commercialiser des biens de qualité au prix de
marché constitue la condition nécessaire, bien que non suffisante, pour accroitre la
participation des pays aux CVM. Ces capacités ou performances sectorielles déterminent
directement le niveau de compétitivité des acteurs. On entend par compétitivité la capacité des
entreprises à croître et à prospérer sur les marchés intérieurs et mondiaux sans intervention
directe des politiques publiques sur les marchés.
De manière immédiate, les capacités des entreprises sont directement fonction de leur niveau
de productivité et d’accumulation des facteurs de production. L’accumulation du capital
dépend directement du niveau d’investissement et de l’épargne, l’accumulation du travail de
la croissance démographique et du capital humain, et le niveau de productivité de la
combinaison des technologies et infrastructures disponibles et de leur utilisation efficace.
Ainsi dans un secteur tel que l’agriculture ou les services, les performances des acteurs et leur
capacité à s’intégrer au sein des CVM agricoles dépendra de leur accès aux infrastructures
23
agricoles et de services, de leur niveau d’éducation initiale et de formation continue, ou
encore de leur capacité à structurer leur secteur à travers la constitution d’organisations
professionnelles. Le niveau de productivité dépendra de la qualité et du niveau d’intrants
utilisés et plus généralement du degré de sophistication du processus de production et des
équipements. L’intensité en technologie des facteurs de production dépend également du
niveau d’investissement public. La capacité des acteurs privés à accéder aux financements
constitue également un facteur essentiel pour déterminer le niveau d’investissement et
d’épargne, et donc le niveau d’accumulation du capital. L’ensemble de ces critères
déterminent la capacité des acteurs à se conformer aux exigences du marché international,
notamment vis-à-vis des standards publics et privés de qualité de plus en plus élevés.
2.2.2- Facteurs liés aux politiques publiques
2.2.2.1- Environnement institutionnel
Les structures nationales directement impliquées dans l’appui au commerce au Bénin sont
nombreuses et concernent notamment la Direction Générale du Commerce (DGC), l’Agence
de Promotion des Investissements et des Exportations (APIEx), l'Agence nationale de
Normalisation de la Métrologie et de contrôle de qualité (ANM) et le Bureau de
Restructuration et de Mise à Niveau (BRMN), l’Agence Béninoise pour la Sécurité Sanitaire
des Aliments (ABSSA).
A ces institutions viennent s’ajouter les autres ministères et directions également impliquées
dans le développement du commerce du fait du caractère transversal des problématiques
commerciales. Il s’agit, entre autres, de la Direction Générale du Développement Industriel
(DGDI), la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI), de la Chambre
de Commerce et d’Industrie du Bénin (CCIB), du Port Autonome de Cotonou (PAC), de la
Société Béninoise de Manutention Portuaire (SOBEMAP), de l’Agence Nationale du
Domaine et du Foncier (ANDF) et tout récemment de Bénin Contrôle SA.
L’intervention de certaines de ces structures nationales bénéficie également de l’appui d’un
certain nombre de partenaires au développement tels que les agences techniques du Cadre
Intégré Renforcé (ONUDI, CCI, CNUCED) ainsi que d’autres bailleurs de fonds bilatéraux et
multilatéraux mettant en œuvre des projets en lien avec le renforcement des capacités
commerciales. Ce paysage institutionnel dense se traduit par une multiplication de
programmes et de propositions de politiques, dont la cohérence et l’efficacité globales sont
limitées. Nombreuses sont les organisations qui ont des mandats qui se chevauchent et des
moyens très limités pour mener à bien leurs missions. Dans ce contexte, la nécessité de définir
un cadre institutionnel global d’intégration et de mise en convergence des interventions des
multiples organisations se fait de plus en plus sentir. Ce cadre est indispensable pour
permettre au commerce béninois de répondre à la demande régionale et mondiale et se
repositionner sur les marchés internationaux.
La création et l’opérationnalisation des tribunaux du commerce viennent compléter le rôle
jusque-là joué par le Centre d’Arbitrage, de Médiation et de Conciliation (CAMeC) qui
intervient dans le règlement alternatif des conflits commerciaux. Cette étape constitue une
avancée dans la mise en confiance des investisseurs et dans la résolution des différends
commerciaux. Les activités économiques et commerciales en République du Bénin sont régies
par des dispositions juridiques et réglementaires que sont :
24
- la loi N°90-002 du 09 mai 1990 modifiée par la loi N° 90-033 du 24 décembre 1990,
l’ordonnance N°2008-04 du 28 juillet 2008 et l’ordonnance N°2008-06 du 08 novembre
2008 portant code des investissements en République du Bénin. Ces lois ainsi que leurs
décrets d’application consacrent essentiellement :
• la liberté d’investir et de transfert de capitaux ;
• le droit de propriété, le droit d’établissement et le principe d’égalité de
traitement des investisseurs etc.
- la loi N°2016-25 du 04 Novembre 2016 portant organisation de la concurrence en
République du Bénin;
- la loi N° 2016-24 du 11 octobre 2016, portant Cadre Juridique du Partenariat Public
Privé. Cette disposition a été prise dans le cadre du renforcement du dialogue public-
privé. La prise des décrets d’applications relatives à cette disposition en début du mois de
janvier témoigne de la volonté du gouvernement d’améliorer d’avantage le climat des
affaires pour assurer le développement convenable du secteur privé.
- la loi sur les zones économiques spéciales ;
- la loi 2017-21, portant Protocole d’Amendement relatif à l’insertion de l’Accord sur la
Facilitation des Echanges (AFE) de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC),
adoptée par l’Assemblée Nationale, le 26 n 2017.
- des dispositions pour garantir le droit des actionnaires minoritaires;
Enfin, la loi N°2014-20 du 12 septembre 2014 portant Code des Douanes du Bénin. Ce texte
abroge les dispositions antérieures datant de 1960 et rationalise le droit douanier,
l’organisation des services, les régimes douaniers et les procédures, les habilitations et les
procédures de recours. Il transcrit en droit interne les textes communautaires et en particulier
fixe les modalités d’application du Tarif Extérieur Commun (TEC) ; il intègre certains
éléments de l’Accord de la Facilitation des Echanges de l’OMC, que le Bénin vient de
ratifier.
Le Bénin compte parmi les membres de l’Organisation Africaine de la Propriété Intellectuelle
(OAPI) qui dispose d’un cadre juridique de protection spécialement conçu pour les
Indications Géographiques. En 2012, le Bénin s’est doté d’un cadre institutionnel de
promotion des IG à travers la création du Comité National de Mise en Place des Indications
Géographiques (CoNaMP-IG) et le comité est fonctionnel depuis 2015. Malgré le potentiel de
produits du terroir que possède le pays, aucune Indication Géographique n’a encore été
déposée. Le concept d’IG au Bénin reste mal maîtrisé et relativement méconnu des acteurs.
La capacité des agriculteurs à conduire le processus d’IG demeure faible, les marchés de
niche et partenaires commerciaux potentiels ne sont pas identifiés avec précision.
Le cadre institutionnel, législatif et réglementaire qui consacre l’effort constant du
gouvernement dans l’amélioration du climat des affaires mérite d’être encouragé et soutenu.
2.2.2.2- Environnement des affaires
L’insuffisance de transparence et d’efficacité des modes de gouvernance publique liés à
l’environnement des affaires constituent un obstacle à l’intégration des pays au sein des
CVM.
25
Malgré une amélioration du climat des affaires sur la base de l'indicateur Doing Business,
grâce notamment aux réformes douanières et portuaires, la création et l’opérationnalisation de
l’ANDF, l’amélioration continue des procédures de création d’entreprises au niveau de
l’APIEx ainsi que la facilité dans la délivrance des permis de construire, des insuffisances
demeurent au niveau du cadre légal et règlementaire relatif aux activités de commerce et à
l’investissement réduisant ainsi la capacité du pays à attirer des IDE des grandes entreprises
étrangères détentrices de capitaux.
Les coûts de transaction générés par la mise en place d’accords commerciaux au sein des
CVM dépendent notamment de la capacité des acteurs à faire respecter les engagements et
donc de l’environnement légal et réglementaire qui encadrent les relations contractuelles. De
nombreux facteurs déterminent le niveau d’efficacité avec lequel le système judiciaire
parvient à faire respecter les contrats. La probabilité pour que les affaires judiciaires
aboutissent effectivement dépend notamment du temps nécessaire au traitement du litige
depuis la signification de la plainte jusqu’à l’exécution du jugement, et du coût des procédures
et de l’ensemble des frais de justice que les demandeurs doivent engager. L’existence d’une
juridiction performante spécialisée dans les affaires commerciales et des modes alternatifs de
règlement des conflits constituent également des facteurs déterminants pour permettre aux
Etats de faire respecter les contrats.
De nombreuses réformes ont été engagées par le Bénin ces dernières années afin d’améliorer
le climat des affaires, à tel point que le pays figure actuellement parmi les dix premiers pays
réformateurs au niveau mondial dans le classement doing business pour l’année 2016. Le
Bénin est la 151ème économie sur les 190 au monde ayant pris part au classement Doing
Business 2018. Le Bénin a obtenu une note de 50,47, soit une progression de 1,85% par
rapport à un an plus tôt (Rapport Banque Mondiale, 2018). Néanmoins, si des progrès
significatifs ont été réalisés, notamment en matière de création d’entreprise et de permis de
construire, une très forte marge de progression demeure encore pour les autres domaines
touchant l’environnement des affaires (la corruption, les longs délais des décisions de Justice,
les lenteurs ou la non-exécution de certaines décisions de Justice etc).
2.2.2.3 - Obstacles tarifaires et non tarifaires
Depuis la clôture du cycle de l’Uruguay (Uruguay round) en 1994, les droits de douanes
appliqués aux importations ont nettement diminué. Cependant, les tarifs et autres taxes aux
frontières demeurent un problème dans la mesure où des poches de pics tarifaires perdurent
dans certains secteurs et où la nouvelle configuration du commerce international au sein de
CVM amplifie l’impact négatif des droits de douanes sur les échanges. Lorsque les processus
de production impliquent de multiples franchissements de frontières, comme cela est le cas
avec les CVM, les intrants importés sont susceptibles d’être taxés avant d’être transformés et
exportés à nouveau, générant ainsi une accumulation de tarifs douaniers jusqu’au produit
final. Dans le cas des CVM, deux types de droits de douane impactent négativement les
exportations d’un pays, ceux appliqués dans le pays de destination et ceux que le pays
applique sur ses propres importations de produits intermédiaires. Les droits de douanes
appliqués aux produits intermédiaires, réduisent la capacité des entreprises à accéder à
certains intrants étrangers parfois plus compétitifs que ceux disponibles sur le marché
domestique. Cette entrave peut générer des coûts supplémentaires et compromettre la
croissance et le développement des industries en aval et diminuer leur compétitivité à
l’exportation.
26
Parallèlement à la baisse des tarifs douaniers, les obstacles non tarifaires au commerce ont
augmenté de façon spectaculaire au cours de ces dernières années. Ceux-ci comprennent
l’ensemble des procédures administratives aux frontières, les interventions nationales visant à
protéger les consommateurs (comme la sécurité et la traçabilité), les mesures ciblées
spécifiquement sur les produits en provenance de l'étranger tels que les mesures sanitaires et
phytosanitaires (SPS) et les obstacles techniques au commerce (OTC). L’impact de certaines
barrières non tarifaires sur la libre concurrence dépend de la manière dont elles sont conçues
et appliquées, mais surtout des motivations sous-jacentes à leur mise en œuvre. Certaines
mesures peuvent être justifiées vis-à-vis de la sécurité des populations tandis que d’autres
constituent en premier lieu des mesures protectionnistes déguisées. Notamment suite aux
scandales sanitaires et environnementaux survenus au cours de ces dernières années, le
secteur privé est confronté à la sensibilisation croissante des consommateurs pour la sécurité
sanitaire des produits. Cette exigence accrue peut être légitime et des mesures appropriées
doivent être mise en œuvre par le secteur public, en établissant des standards internationaux
exigeants, et par le secteur privé en adoptant son processus de production aux nouvelles
exigences des consommateurs.
Certains obstacles non tarifaires au commerce ne sont pas liés à la sécurité des
consommateurs et pourraient être évités. Ces obstacles peuvent être dus à un mauvais
fonctionnement des procédures légales et administratives aux frontières ou encore à la mise en
œuvre de normes sanitaires et techniques trop exigeantes sur les produits importés permettant
aux Etats de compenser la baisse des tarifs douaniers et de maintenir un niveau de protection
équivalent. Les mesures de ce type sont également en pleine expansion comme en témoigne le
nombre croissant de plaintes déposées à l’OMC par les pays membres pour dénoncer la mise
en place de Barrières Non Tarifaires au commerce (BNT). Au même titre que pour les tarifs
douaniers, l’impact négatif de ces obstacles non tarifaires est amplifié dans le contexte de
CVM du fait de l’application répétée de ces mesures à plusieurs stades du processus de
production. Ces obstacles non tarifaires au commerce ont une incidence sur au moins deux
étapes de la chaîne d'approvisionnement - la phase de production initiale, due à l'augmentation
des coûts liés à la mise en conformité avec les normes relatives aux caractéristiques du produit
et l'étape d'importation due aux procédures de contrôle et d’inspection pouvant générer des
délais importants.
La réduction des obstacles non tarifaires pour le Bénin dépendra de la capacité du pays à
mettre en œuvre des mesures permettant d’adopter les standards internationaux de qualité et
de sécurité sanitaire des produits. L’intégration du Bénin au sein des CVM sera également
fonction des mesures mises en œuvre dans le domaine de la facilitation des échanges afin de
réduire les coûts commerciaux générés par des procédures légales et administratives aux
frontières encore imparfaites.
S’agissant du Bénin, la politique tarifaire vis-à-vis des importations est établie à un niveau
supra-national dans le cadre du Tarif Extérieur Commun (TEC) de la CEDEAO.
2.2.2.4- Facilitation des échanges
2.2.2.4.1- Douanes et AFE
Depuis le 1er janvier 2015, le Bénin applique le tarif extérieur commun (TEC) de la
CEDEAO. Ce dernier comporte cinq bandes (au lieu de quatre pour l'ancien TEC de
l'UEMOA): zéro, 5%, 10%, 20% et la nouvelle bande de 35%. Le Bénin applique également
d'autres droits et taxes communautaires à savoir: la redevance statistique (RS) de 1% (5% sur
27
les biens importés sous les régimes suspensifs); le prélèvement communautaire de la
CEDEAO (PC) de 0,5% pour le compte de la Commission de ladite Communauté; le
prélèvement communautaire de solidarité (PCS) de 0,8% pour le compte de la Commission de
l'UEMOA ; et le prélèvement de solidarité (PS) de 0,2% pour le compte de la commission de
l’Union Africaine Cependant, le Bénin n'applique pas les taxes provisoires (communautaires
mais d'application nationale facultative) prévues durant la période d'ajustement au TEC de la
CEDEAO (rapport sur l’évaluation des politique commerciales).
Outre les autres droits et taxes communautaires, le Bénin applique d'autres prélèvements
comme les charges portuaires telles que l'Acconage – manutention (1 000 FCFA /t), la
Redevance portuaire (1 300 FCFA/t), et les droits de plombage (25 FCFA par plomb). Une
"redevance informatique", fixe de 10 000 FCFA, est perçue par déclaration en douane; elle est
applicable à toutes les marchandises importées au Bénin, ainsi qu'à toutes les marchandises
exportées ou réexportées.
2.2.2.4. 2- Transports
La participation du Bénin à l’économie mondiale dépend tout particulièrement des
performances réalisées dans les services de transport et de logistique. Le Bénin est un pays de
transit à la fois au travers du Port de Cotonou pour les marchandises destinées aux pays
enclavés ainsi qu’au nord du Nigéria, et au travers des échanges qui se développent par voie
terrestre entre les pays du littoral. Le Bénin occupe donc une situation géographique
stratégique, avec un accès quasi direct au grand marché nigérian et au carrefour de deux
corridors régionaux à fort potentiel de croissance : Abidjan-Lagos et Cotonou-Niamey. A ce
titre, le développement des services de transport et de logistique constitue un enjeu stratégique
pour promouvoir les échanges du Bénin avec le reste du monde mais également pour valoriser
le potentiel de transit du pays. A l’instar de ce qui s’est observé dans certains pays d’Asie
Centrale, ce potentiel peut devenir une opportunité de développement économique et social
importante au travers des activités connexes que ces trafics engendrent. Conscient de ce
potentiel, le gouvernement a entrepris des efforts considérables afin de développer le port de
Cotonou, ses infrastructures et l’accélération des passages portuaires. Néanmoins, les aspects
liés à l’amélioration globale de la performance des transports et de la logistique, notamment
en termes d’inter- modalité et de transport routier, n’ont pas suffisamment été pris en compte.
Il convient donc de considérer le développement de ces services comme un élément d’une
politique de développement des échanges.
2.3- Commerce extérieur : Accords commerciaux multilatéraux, bilatéraux et régionaux
Ancienne partie contractante du GATT en 1947, le Bénin est devenu membre originel de
l’OMC en 1996. A ce titre, il prend part aux différentes négociations commerciales
multilatérales.
Les Accords commerciaux multilatéraux de l’OMC sont à la fois extensifs, en couvrant une
grande variété de domaines politiques essentiels aux stratégies de développement, et
restrictifs, en imposant un cadre juridique détaillé pour l’application de politiques
économiques et sociales au niveau national. En définissant et poursuivant une politique
commerciale, le Bénin à l’instar des pays en développement, membre de l’OMC, doit faire
face à ses obligations (NPF, engagements, consolidations des droits, etc.) liées à son
appartenance à cette organisation. De part son statut de Pays Moins Avancés, le Bénin dispose
de certaines flexibilités (mesures de sauvegarde, subventions et mesures compensatoires,
28
AGCS etc…) dans la mise en œuvre des accords de l’OMC qu’il devrait exploiter afin de
mieux tirer profit du commerce international et de s’assurer un développement durable.
L’Accord sur les Subventions et les Mesures Compensatoires (Article 27.2(a) dispense les
PMA de l’interdiction des subventions à l’exportation. Notez que certains pays éligibles ont
abandonné ce droit dans le cadre de leurs modalités d’entrée à l’OMC. L’Accord sur
l’Agriculture permet aux pays de subventionner leurs exportations à hauteur des engagements
qu’ils ont pris. Peu de pays en développement ont négocié de tels accords et ne peuvent donc
financer les exportations.
L’Accord général sur le commerce des services (AGCS) de l’OMC établit un cadre pour
négocier les engagements multilatéraux sur le commerce dans le secteur des services,
distinguant quatre modes de fournitures de services (la consommation transfrontière, la
consommation à l’étranger, la présence commerciale et la présence temporaire de personne
physique).
Dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS), les engagements
spécifiques contractés par le Bénin sont limités à moins de 10% de l'ensemble des sous-
secteurs de services répertoriés dans la classification sectorielle (MTN.GNS/W/120). Les
secteurs inclus dans la liste du Bénin comprennent les services bancaires de dépôts, de prêts et
de règlements et transferts monétaires; certains services d'hôtellerie et de restauration; certains
services de transport maritime et des services auxiliaires à tous les modes de transport. Il faut
noter qu’en tant que PMA, le Bénin n’a pas l’obligation de prendre d’engagements nouveaux
en matière de services. Toutefois dans le but de rassurer les investisseurs, il est indiqué que
les libéralisations autonomes faites dans certains domaines tels que les télécommunications, le
tourisme, etc. soient notifiées à l’OMC.
Les membres de l’OMC acceptent le principe d’une libéralisation progressive, mais aussi des
engagements qui visent à renforcer le secteur des services dans les pays en développement à
travers l’accès aux technologies, aux circuits de distributions et aux réseaux d’information.
L’AGCS n’impose pas en lui-même des engagements en termes d’accès aux services. Ces
derniers devront faire l’objet de négociations au cours de Cycles ultérieurs. Cependant, les
négociations actuelles sur l’AGCS semblent vouloir établir un engagement sur une formule
d’approche qui exige un certain degré d’engagement de la part de tous les membres. Les pays
en développement ont tous pris des engagements dans le cadre de l’OMC figurant sur la liste
d’engagement et sont actuellement dans un processus de négociations pour davantage de
«libéralisation progressive» dans le cadre du Cycle de Doha.
Les ALE comprennent des engagements plus larges en termes de services, et suivent en
général une structure et des définitions différentes de celles de l’AGCS.
La réduction des droits de douanes constatée au cours de ces dernières années au niveau
mondial a été facilitée par la prolifération d’accords commerciaux bilatéraux et régionaux
(ACR) et par la part croissante des échanges mondiaux couverts par ces accords. Depuis
1998, le nombre d’accords commerciaux régionaux signés entre les pays membres de l’OMC
a été multiplié par trois. La régionalisation des échanges est susceptible de favoriser la
participation des pays aux CVM. L'intégration régionale par le biais d'accords commerciaux
en Asie du Sud-Est, en Amérique du Nord et en Europe de l'Est s’est réalisée de manière
concomitante avec l'émergence de grands réseaux internationaux de production à l’échelle
régionale. Le commerce intrarégional facilite l’insertion au sein de CVM en fournissant
l’opportunité aux pays de développer leurs capacités commerciales dans un environnement
29
parfois moins concurrentiel que le marché extrarégional tout en tirant parti des avantages
comparatifs liés à la proximité géographique et culturelle avec les pays voisins. Par ailleurs,
une part croissante des accords régionaux inclue aujourd’hui des arrangements de coopération
réglementaire dans des domaines allant au-delà de ceux traditionnellement couverts par les
accords de l’OMC, notamment en matière environnementale et de développement. Le
caractère parfois plus contraignant de certains accords régionaux peut contribuer à accroitre la
confiance envers les produits provenant des pays partenaires de l’ACR par rapport à ceux des
pays non membres.
Le Bénin, en tant que membre de la Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest
(CEDEAO) et de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) est partie
prenante de deux Accords Commerciaux Régionaux. Plus récent, le processus d’intégration
régionale de la CEDEAO est en constante évolution. Pour que le Bénin puisse bénéficier
pleinement des avantages comparatifs dont il dispose au sein de différentes chaînes de valeur
régionales, notamment dans le secteur agricole et des services, le pays doit poursuivre ses
efforts pour traduire l’ensemble des dispositions régionales dans la législation nationale et
assurer leurs applications. Parmi ces dispositions communautaires, l’application d’un certain
nombre de textes communautaires représente aujourd’hui un défi pour le pays. Les difficultés
d’application concernent en particulier le Tarif Extérieur Commun (TEC) de la CEDEAO, le
Schéma de Libéralisation des Echanges (SLE), ainsi que les conventions Transports Routiers
inter-Etats de l’Afrique de l’Ouest (TRI) et Transit Inter-Etats (TRIE).
Le Schéma de Libéralisation des Echanges de la CEDEAO est le principal outil opérationnel
de promotion de la région ouest africaine comme une Zone de Libre Echange. C’est un
premier pas essentiel vers la réalisation de l’objectif communautaire de créer un marché
commun grâce à la libéralisation des échanges à travers l’abolition des droits de douane
prélevés sur les importations et exportations et la suppression des barrières non tarifaires
parmi les Etats membres. Il vise à (i) promouvoir le développement de l’entrepreneuriat dans
la région ; (ii) accroître le commerce intra régional et stimuler l’activité économique ; (iii)
améliorer la compétitivité de l’Afrique de l’Ouest sur le marché mondial ; et (iv) augmenter le
PIB des Etats membres et améliorer ainsi le bien-être des citoyens.
Le Tarif Extérieur Commun (TEC) et le Schéma de Libéralisation des Echanges de la
CEDEAO (SLEC) sont les principaux instruments et outils de politiques commerciales dans
l’espace CEDEAO. Outre les préférences commerciales dans le cadre de la CEDEAO, le
Bénin bénéficie de traitements préférentiels offerts par l'UE et les États-Unis.
« The African Growth and Opportunity Act » (AGOA) qui se traduit en français comme « la
loi sur la croissance et les possibilités économiques en Afrique » est une loi américaine se
trouvant au titre I de la loi « the trade and developpment act of 2000 », qui équivaut en
français à « la loi sur le commerce et le développement de l'année 2000 ». Cette loi AGOA a
établi un système préférentiel, élaboré par les Etats-Unis d'Amérique pour permettre aux pays
de l'Afrique subsaharienne dont le Bénin de tirer profit du marché intérieur américain. Le
Bénin est éligible à l’AGOA depuis 2002 et en janvier 2004, les États- Unis ont déclaré le
Bénin éligible pour les exportations de produits de confection, estimant le système de visa
pour les produits de confection des Douanes béninoises suffisamment efficace pour prévenir
les transbordements illégaux.
30
Il est à noter que depuis 2017, les produits textiles (made in Bénin) sont régulièrement
exportés sur le marché américain sous la loi AGOA. L’entreprise qui confectionne ces
produits (Chemises ordinaires, tenues religieuses et accessoires) a réussi à se conformer à
toutes les exigences de ses partenaires et constitue de ce fait un bel exemple pour tout
promoteur qui souhaite aller sur le même marché.
Toutefois, la faible présence des produits béninois sur le marché américain est due, entre
autres, aux contraintes de normes, de qualité, de traçabilité et de règles d’origine. Il importe
que la présente politique commerciale puisse prendre en compte ces aspects sus évoqués afin
que le Bénin puisse profiter davantage de cette préférence commerciale.
2.4- Echanges avec le Nigéria
Le Bénin avec son corridor et sa proximité avec le Nigéria peuplé de plus de 180 millions
d’habitants et disposant de la métropole de Lagos à moins de 100Km de la principale ville
économique et portuaire du Bénin, qu’est Cotonou est contraint de développer les échanges
commerciaux avec le Nigéria.
Au plan économique, la diversité du secteur économique nigérian fondée sur trois éléments
essentiels, la production agricole, le développement industriel, et le rôle primordial de la
monnaie, justifie la forte dépendance de l’économie béninoise de son voisin de l’est.
Malheureusement, cette dépendance se manifeste davantage par des relations commerciales
informelles en dépit d’une série d’accords commerciaux liant les deux pays. Aujourd’hui, les
échanges entre les deux pays se chiffrent à plus de 4.9 milliards de dollars dont une partie
importante échappe au contrôle de l’Etat. C’est la raison pour laquelle le Bénin a besoin de
développer des relations économiques saines avec la première puissance africaine.
Les structures de contrôle et de surveillance frontalière étaient nombreuses du côté béninois
durant la colonisation. Avant l’indépendance, il existait plus de 23 points de contrôle et de
surveillance frontalière. Aujourd’hui, il en existe que 17 sur 137 pistes d’entrée contre 11 du
côté Nigérian.
Le Bénin exporte vers le Nigéria plusieurs catégories de produits largement dominés par les
céréales dont le maïs (10.000 tonnes) et le soja, les tubercules au centre desquels se trouvent
les cossettes d’igname et de manioc, l’ananas (60%), le Soja (3000 tonnes) et les produits
maraîchers. A propos des produits agricoles locaux, la quantité exportée vers le Nigéria reste
faible.
Quant à la réexportation proprement dite, elle concerne toute une gamme de produits dont une
dizaine sont retenus par la Douane (viandes, abats, poissons, riz, farine de blé, huile de palme,
sucre, conserves de tomates, friperies, tissus et voitures d’occasion). Parmi ces produits, trois
méritent d’être présentés, le riz, l’huile végétale et les voitures d’occasion.
Le volume de ces échanges est en diminution depuis la nouvelle politique industrielle et agro-
alimentaire du Nigéria qui vise l’auto-suffisance alimentaire et l’accès des Nigérians à des
véhicules neufs à moindre coût. Ce qui serait à l’origine de l’interdiction des véhicules
d’occasion de plus de 10 ans vers le Nigéria.
Les difficultés actuelles des relations Bénin – Nigéria résultent de plusieurs facteurs parmi
lesquels on peut évoquer :
31
➢ les réformes économiques actuelles au Nigéria
➢ la crise du pétrole et son impact sur le taux de change du naira et la disponibilité de
devises du Nigéria;
➢ les conséquences de l’application du TEC CEDEAO sur ces relations ;
➢ la concurrence nigérienne.
En effet, ces réformes économiques touchent la promotion de l’agro business ; la valorisation
du secteur cimentier en vue de l’amélioration de l’habitat ; le développement du secteur
automobile perçu comme le secteur industriel le plus évolué. La nouvelle politique
industrielle, « Nigeria Industrial Revolution Plan » ( NIRP), mise en place ces dernières
années dont le mot d’ordre est le suivant, « utiliser l’argent du pétrole pour se défaire du
pétrole ». A titre d’exemple : la firme Dangote Tomatoes Processing Factoreries (DTPF) en
construction à Kano est d’une capacité de transformation de 1 200 tonnes de tomate par jour
et sera la plus grande de l’Afrique de l’ouest ; Dangote Industries Limited qui intervient dans
la promotion et la transformation du riz, Unies Food Industries Limited, Dufil Prima Food,
dans la production de l’huile de palme ont pour objectifs la transformation des produits
agricoles, et par conséquent, 110 000 ha de terres sont allouées à la production du riz et 280
000 ha, aux palmiers à huile, pour offrir à terme 20 000 000 de tonnes de nourritures et créer
3.5 millions d’emplois d’ici à l’horizon 2020. (MICA 2016)
En définitive, les échanges commerciaux du Bénin avec le Nigéria et la sous-région restent
déficitaires et rencontrent de nombreux obstacles qu’il faille nécessairement lever pour
impulser l’essor du commerce au Bénin afin qu’il puisse contribuer de manière durable et
significative à la croissance économique et au développement du pays. En effet, le poids de
l’informel dans le échanges avec le Nigéria, les contraintes d’obtention du certificat,
(certificat Global Gap et de NAFDAC, cas du marché Nigérian où l’ananas rentre
essentiellement par la contrebande), les fluctuations du taux de change du naira et les barrières
tarifaires et non tarifaires limitent les efforts d’échanges avec le Nigéria qui réajuste
constamment sa stratégie avec le Bénin en dépit des clauses des accords de coprospérité.
2.5- Commerce Intérieur
Le commerce intérieur est dominé par l’informel. En effet, l’informel représente une large
part de l’économie béninoise avec 75% du PIB et 90% des emplois. Le recensement général
des entreprises de 2008, a mis l’accent sur l’omniprésence du secteur informel et a révélé
certaines caractéristiques du secteur privé qui détient le commerce intérieur. Ce résultat
montre que 96,2% des entreprises recensés ne tiennent pas de comptabilité et 97,1% ne sont
pas enregistrées (ni au registre du commerce et du crédit Mobilier, ni après de l’administration
fiscale et 97,6 sont des micro-entreprises individuelles.
Le Bénin est tributaire des importations de produits alimentaires, manufacturés et des
hydrocarbures. Les importations alimentaires sont dominées par une vingtaine de groupes de
produits qui représentent environ 88% du total des achats du Bénin officiellement enregistrés.
Quelques produits sont particulièrement remarquables, il s’agit du riz, du sucre, du lait, de
l’huile végétale, de la farine de blé, de la viande des boissons alcoolisés et les matériaux de
construction et d’équipements.
Des dispositions législatives et règlementaires sont prévues pour la protection des
consommateurs, la concurrence et le contrôle des prix.
32
La Loi n° 2007-21 du 16 octobre 2007 portant protection du consommateur en République du
Bénin traite en partie de la concurrence déloyale et des pratiques discriminatoires des
entreprises. Elle interdit toute publicité comportant, sous quelque forme que ce soit, des
allégations, indications ou présentations fausses ou de nature à induire en erreur. Les services
de la Direction en charge du commerce sont chargés de sa mise en œuvre
En 2016, une nouvelle loi a été adoptée pour réorganiser la concurrence au Bénin3. Elle
s'applique à toute activité de production, de distribution de biens et de prestations de services,
y compris celle qui est le fait d'une personne morale publique, lorsque celle-ci est en
concurrence avec le privé. Elle a abrogé les dispositions contraires de l'Ordonnance de 1967.
Sous le ministère en charge du commerce, la Direction de la concurrence est chargée de son
application et joue le rôle de point focal en la matière. La nouvelle loi traite notamment de la
liberté des prix, des pratiques anticoncurrentielles, de la transparence du marché et de la
concurrence déloyale, des pratiques individuelles restrictives telles que les ventes
promotionnelles, de la sécurité du consommateur et du contrôle, de la constatation des
infractions, de la poursuite et des sanctions. Elle prévoit la création du conseil national de la
concurrence dont le décret d'application est en cours d'adoption.
En général, le principe de la liberté des prix demeure en vigueur au Bénin. Toutefois, les
autorités nationales, à travers la Direction en charge du commerce intérieur, se réservent le
droit de réglementer les prix de biens et de services stratégiques, ou si les conditions de
concurrence ne sont pas réunies, notamment dans les secteurs où des monopoles (de fait ou de
droit) se sont constitués. Ainsi, plusieurs méthodes de réglementation sont actuellement
utilisées, à savoir: la fixation des prix plancher pour les noix de cajou et les amandes de
karité; la fixation des prix plafond pour le pain, les intrants pour le coton, le coton graine, les
produits pétroliers raffinés, les médicaments et autres produits pharmaceutiques et
vétérinaires. En outre, bien que les prix des services postaux, de l'eau, et de l'électricité soient
fixés par les opérateurs concernés, leur application est subordonnée à une approbation des
autorités de régulation. Le gouvernement peut également prendre les mesures nécessaires
pour empêcher des hausses excessives de prix en situation de crise ou en cas de
fonctionnement anormal du marché.
Il faut noter que le commerce intérieur est caractérisé par l’entrée massive et sans contrôle des
produits des pays limitrophes due entre autre à la porosité des frontières, au laïcisme de
l’administration et aux problèmes institutionnels des structures chargées du contrôle des
produits à l’interne.
2.6-Services financiers
Le Bénin compte 15 banques agréées auprès de la BCEAO.4 Elles occupent une large part du
secteur financier dont elles représentaient plus de 90% des actifs en 2015. En outre, les actifs
bancaires représentaient 62% du PIB à la fin de juin 2015.5 Le système bancaire reste
confronté à plusieurs faiblesses dont principalement le niveau élevé des prêts bancaires
improductifs. Pour l’essentiel des ces banques, elles sont de banques de dépôt à court terme.
3 Loi n° 2016-25 du 4 novembre 2016 portant organisation de la concurrence en République du Bénin. 4 Information en ligne. Adresse consultée: http://www.bceao.int/Benin-2330.html. 5 Information en ligne. Adresse consultée:
https://www.imf.org/external/french/pubs/ft/scr/2016/cr1607f.pdf.
33
L'inclusion financière s'est récemment améliorée avec le développement des institutions de
microfinance qui offrent des services à plus de 20% de la population. Les activités de ces
institutions financières font l'objet d'une réglementation commune au sein de l'UEMOA.
2.7- Analyse des Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces du système commerce au
Bénin
Il se dégage de l’analyse diagnostique, la matrice des forces, faiblesses, opportunités et
menaces et les défis et enjeux majeurs.
2.7.1- Matrice FFOM
Malgré les réformes engagées par les gouvernements successifs, le commerce béninois se
trouve toujours confronté à des difficultés. La matrice ci-après présente les forces, faiblesses,
opportunités et menaces du secteur du commerce au regard du diagnostic établi.
Forces Faiblesses
Position géographique du Bénin
favorable aux échanges de biens
et services ;
Potentiel agricole existant
Opérationnalisation des pôles de
développement agricole,
Potentiel touristique existant
Stabilité politique
Installation des tribunaux
commerciaux
Existence des offres de formation
adéquates dans le domaine du
commerce
Existence d’un cadre
institutionnel, législatif et
règlementaire
Connexion du Bénin à la fibre
optique
Richesse culturelle et artistique
Existence d’infrastructures
portuaire et aéroportuaire
Contrebande et fraude douanière surtout pour les marchandises en
transit ;
Faiblesse des infrastructures de base liée au commerce (système de
contrôle de la qualité, la capacité de stockage et infrastructures
judiciaires) ;
Potentiel agricole existant mais peu exploité
Faible accès et inadaptation des crédits au financement agricole ;
Insuffisance de moyens financiers pour les acteurs transformateurs
et les agroindustriels pour constituer des stocks conséquents de
matières premières et des produits de vente ;
Faible organisation de la commercialisation des produits agricoles ;
Faible valorisation des TIC pour la promotion des filières et le
développement du secteur agricole ;
Insuffisances des mesures incitatives pour les investissements dans
le secteur agricole
Insuffisance du suivi et de régulation de la concurrence ;
Faiblesse du cadre institutionnel législatif et règlementaire,
Faiblesse de la qualité des services liés au commerce
Insuffisance des magistrats et auxiliaires de justice dans le domaine
du commerce;
Difficultés des entreprises à se conformer aux exigences en matière
de normes et de qualité ;
Faible capacité à tirer meilleur profit des marchés régionaux et
internationaux ;
Faible capacité organisationnelle de distribution des produits sur le
34
marché national
Insuffisance et mauvaise qualité des infrastructures de transport
Enclavement de certaines zones de production
Faible densité du tissu industriel
Faible diversification de l’offre exportable
Insuffisances l’énergie en quantité et en qualité
Manque de synergie entre les stratégies de promotion agricole,
industrielle et commerciale
Insuffisance d’articulation et de synergie entre les structures
d’appui au commerce.
Insuffisance de protection des producteurs locaux ;
Mauvaise pratique culturale et méthode de
conservation/conditionnement des produits à l’exportation ;
Faiblesse des méthodes d’étiquetage et d’emballage des produits
agro-industriels à l’exportation ;
Prédominance de l’informel.
Opportunités Menaces
Appartenance du Bénin à des
espaces régionaux et
internationaux (UEMOA,
CEDEAO, OMC etc.)
Existence d’un marché de plus de
200 millions d’habitants ;
Avantage comparatif du Bénin au
niveau de certains produits dans
la CVM
Bénéficiaire des Accords
préférentiels (Tout Sauf les
Armes, AGOA etc.)
TIC et développement de
l’économie numérique
Concurrence internationale accrue ;
Politiques commerciales et de taux de change des partenaires
commerciaux
35
2.7.2- Synthèse des défis et enjeux majeurs du développement du commerce
Il se dégage de ce tableau et de l’analyse diagnostique du secteur du commerce, les principaux
défis ci-après à relever :
✓ parvenir à lever les entraves au commerce et à la compétitivité des entreprises et des
produits ;
✓ tirer meilleur parti de la position géographique du Bénin et des différents accords
APE, TEC CEDEAO, AGOA ou autres en limitant les effets pervers éventuels sur
l’économie.
Les enjeux de la mise en œuvre de la politique nationale de développement du commerce sont
énormes. Il s’agit pour le Bénin, d’améliorer la qualité et la compétitivité des produits dont il
a un avantage comparatif dans la sous-région et dans le monde pour véritablement s’insérer
dans la CVM. Il s’agit également de réduire le poids de l’informel, l’évasion fiscale, de
disposer du label de produit commercial et de tirer profit des opportunités qu’offrent les
accords régionaux et internationaux dans le commerce. Par ailleurs, un autre enjeu est de
parvenir à une cohérence intersectorielle et une synergie d’actions entre les priorités de
l’EDIC et le Plan National de Développement (PND, 2018-2025) et le PAG, 2016-2021. A cet
effet, il est impérieux et nécessaire d’accroître la productivité agricole et de diversifier la
production par l’amélioration des techniques de production et l’utilisation des nouvelles
technologies agricoles pour élever les rendements et pouvoir répondre à la demande régionale
et internationale. Dans ces conditions, les PME et PMI bénéficieront des matières premières
nécessaires pour leur fonctionnement et l’agro-industrie pourra être mieux développée afin
que le Bénin puisse être réellement présent dans la chaîne des valeurs régionale et mondiale.
36
III- Vision et Orientations stratégiques
Cette section aborde les fondements, les principes généraux du commerce, la vision qui est
déclinée en objectifs et en orientations stratégiques pouvant conduire à l’opérationnalisation
de la politique à travers des plans d’actions.
3.1- Fondements
Cette section met l’accent sur la cohérence de la PNDC avec les documents d’orientation
stratégique du Benin notamment la vision Bénin 2025, Alafia, Plan Nationale de
Développement (PND, 2018-2025) et le Programme d’Actions du Gouvernement (PAG,
2016-2021) et les politiques sectorielles de la chaine du commerce.
« Bénin 2025, Alafia- » est la stratégie de développement à long terme au Bénin, qui projette
que « Le Bénin est, en 2025, un pays phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie
prospère et compétitive, de rayonnement culturel et bien-être social ». Cette vision est
« partagée » dans la mesure où elle s’appuie sur les aspirations des populations, les tendances
passées, les forces, les faiblesses, les menaces et les opportunités, les enjeux et défis majeurs
et privilégie les hypothèses les plus plausibles. Ce faisant, elle est plus réaliste et plus
participative. Plus qu’un programme, c’est un projet de société destiné à inspirer tous les
acteurs de développement (gouvernement, secteur privé, société civile et partenaires au
développement) à élaborer leurs programmes d’actions. C'est donc un cadre de référence
pour tous.
Pour réaliser cette vision, Alafia 2025 définit huit stratégies, soutenues par trente-sept options,
déclinées à leur tour en cent quatre-vingt-onze axes. Les huit stratégies se présentent comme
suit : (i) Consolidation de la démocratie et de la bonne gouvernance ; (ii) Promotion d’une
culture de développement ; (iii) Renforcement de la lutte contre la pauvreté dans un cadre
sécurisant ; (iv) Renforcement d’une diplomatie active de proximité, et de coopération
internationale ; (v) Promotion d'un aménagement du territoire qui assure le développement
régional et la gestion rationnelle de l'environnement ; (vi) Promotion d'une culture et d'un
environnement favorables au développement technologique ; (vii) Renforcement des bases
humaines et matérielles de l'économie ; (viii) Renforcement des valeurs familiales et
communautaires.
Ainsi la PNDC, telle que formulée dans le présent cadre d’orientation, n’est contradictoire
avec aucune des orientations stratégiques de la vision Alafia 2025 et contribue tout
particulièrement à opérationnaliser l’orientation stratégique relative au renforcement des bases
humaines et matérielles de l’économie dont l’objectif stratégique est d’édifier une économie
prospère et compétitive. La PNDC participe également à la concrétisation de l’orientation
stratégique portant sur le Renforcement d’une diplomatie active de proximité, et de
coopération internationale et dont l’objectif stratégique est de faire jouer au Bénin un rôle
prépondérant dans l'intégration régionale et dans la coopération internationale.
Le Plan National de Développement (PND, 2018-2025) est le document d’orientation à
moyen terme qui décline les stratégies de la vision Bénin 2025, et tient compte des Objectifs
de Développement Durables (ODD) et les mutations institutionnelles et structurelles
nécessaires pour une mise en œuvre efficace et continue du PC2D et par ricochet le PAG.
Ainsi, le PND, vise à faire de l’agro-industrie le moteur de la croissance économique et du
développement durable dont les marches se déclinent en trois étapes : la diversification de la
production agricole, la transformation agro-industrielle et la participation accrue aux échanges
37
internationaux et l’exportation des connaissances à travers les innovations et les
biotechnologies. Dans ce contexte, la PNDC a une contribution déterminante dans cette
évolution et doit véritablement s’inscrire dans l’approche Chaînes de Valeurs Régionale et
Mondiale.
Le Programme de Croissance pour le Développement Durable (PC2D) est un document
opérationnel qui s’appuie sur les orientations du PAG, prend en compte les cibles prioritaires
des ODD retenues par le gouvernement et opérationaliste le PND sur la période 2018-2021. Il
est assorti d’un cadre de mesure de performance qui permettra d’évaluer les progrès
accomplis chaque année dans sa mise en œuvre et d’organiser les revues de sa mise en œuvre.
Le PC2D facilitera la concertation stratégique et le dialogue entre le gouvernement, les PTF et
les autres parties prenantes. Il permettra d’opérationnaliser le PND, de corriger les
insuffisances qui persistent après la mise en œuvre de la SCRP 2011-2015 et de mettre
l’économie sur le sentier de croissance durable. La mise en œuvre de toutes les actions
prévues dans le cadre du PC2D devrait situer l’économie sur un sentier ambitieux d’une
croissance durable et inclusive. Le cadre macroéconomique réalisé dans le cadre de
l’élaboration du PND et du PC2D prend en considération les informations contenues dans
divers documents de programmation en cours de mise en œuvre ainsi que les engagements
régionaux et internationaux pris par le gouvernement. Le « Plan d’Action du gouvernement
2016-2021 » constitue pour sa part la feuille de route du gouvernement à court et moyen
termes. Ce Programme est l’instrument unique de pilotage de l’action gouvernementale et sert
pour la programmation des activités des ministères, ainsi que la mise en œuvre du budget de
l’État. Le Programme repose sur trois grands piliers : Pilier 1 « Consolider la démocratie,
l’Etat de droit et la bonne gouvernance », Pilier 2 « Engager la transformation structurelle de
l’économie », Pilier 3 « Améliorer les conditions de vie des populations ». Ces piliers sont
divisés en 7 axes stratégiques, eux-mêmes déclinés en un panel de 45 projets phares,
complétés par 95 projets sectoriels.
La vision du PSDSA est : « Un secteur agricole béninois dynamique à l’horizon 2025,
compétitif, attractif, résilient aux changements climatiques et créateur de richesses,
répondant de façon équitable aux besoins de sécurité alimentaire et nutritionnelle de la
population béninoise et aux besoins de développement économique et social de toutes les
couches de la population du pays ».Le deuxième objectif stratégique de ce plan vise à assurer
la compétitivité et l’accès des productions et produits agricoles et agroalimentaires y compris
ceux produits par les femmes et les groupes vulnérables aux marchés grâce à la promotion des
filières agricoles. Donc l’accent est mis ici sur l’approche filière qui s’inscrit dans la même
dynamique de la PNDC.
Pour renforcer la contribution du secteur industriel à l’économie, le Gouvernement s’est doté
en 2013, d’un plan de développement du secteur industriel dont la vision 2020 est de rendre le
tissu industriel béninois « dense, diversifié, compétitif et respectueux de l’environnement,
susceptible de promouvoir la transformation des produits agricoles et miniers ». Ce plan
envisage donc : (i) la mise en place d’un mécanisme d’approvisionnement des industries
nationales en matières premières locales, (ii) la promotion d’usines de production
d’emballages sur le territoire, (iii) la mise en place du fonds d’investissement pour le
développement industriel et (iv) la promotion de la démarche qualité et l’innovation
technologique. Ce plan stratégique, vise à s’appuyer sur la position géographique du Bénin et
les opportunités économiques pour densifier, diversifier, le tissu industriel, créer de la valeur
ajoutée pour la production nationale, constituer un soutien pour le stockage, la transformation
et la commercialisation des produits.
38
3.2. Vision et Objectifs
La vision de la PNDC est formulée à partir de celle retenue dans le document de politique
nationale de développement du commerce adopté par le Gouvernement en 2004, de du plan
stratégiques 2013 et en tenant compte de l’évolution du commerce international et de ses
enjeux.
Elle s’inscrit dans la logique de réponses aux principaux obstacles qui se dressent sur le
chemin de la croissance du commerce et de l’insertion dans les CVM, en abordant
simultanément les enjeux relatifs à la performance commerciale et aux capacités productives
des acteurs et aux enjeux liés à l’environnement global et institutionnel du commerce.
3.2.1- Vision
La vision globale portée par la PNDC est : « A l’horizon 2025, le Bénin dispose de
l’ensemble des capacités commerciales et institutionnelles pour un commerce intégré dans
les chaines de valeur mondiales qui contribue davantage au développement économique et
social, à la sauvegarde de l’environnement et des intérêts des consommateurs ». Elle est
déclinée en objectifs général et spécifiques.
3.2.2- Objectifs
L’objectif général de la PNDC est d’accroître la contribution du commerce à la croissance
économique durable et à la réduction de la pauvreté. Cet objectif général est décliné en deux
objectifs spécifiques comme il suit :
Objectif spécifique 1 : Renforcer les capacités productives et commerciales des entreprises ;
Objectif spécifique 2 : Promouvoir un environnement favorable au développement du
commerce.
Ces objectifs ont été déclinés en six orientations stratégiques.
3.3- Orientations stratégiques
Six Orientations stratégiques ont été retenues pour décliner les objectifs et concrétiser la
vision. Il s’agit de :
✓ Insertion du secteur agroalimentaires dans les CVM et régionales ;
✓ Insertion du secteur des services dans les CVM et régionales ;
✓ Amélioration du climat des affaires ;
✓ Valorisation de l'économie numérique au service du commerce ;
✓ Promotion de la facilitation des échanges ;
✓ Promotion de l'intégration régionale.
39
3.3.1- Cadre stratégique de la PNDC
CADRE STRATEGIQUE DE LA POLITIQUE NATIONALE DE DEVELOPPEMENT DU COMMERCE
(2018-2025)
Vision Objectif général Objectifs spécifiques Orientations stratégiques
« A l’horizon 2025, le Bénin
dispose de l’ensemble des
capacités commerciales et
institutionnelles pour un
commerce intégré dans les
chaines de valeur mondiale qui
contribue davantage au
développement économique et
social, à la sauvegarde de
l’environnement et des intérêts
des consommateurs »
Accroître la
contribution du
commerce à la
croissance
économique durable
et à la réduction de la
pauvreté
Renforcer les
capacités productives
et commerciales des
entreprises
Insertion du secteur agroalimentaires
dans les CVM et régionales
Insertion du secteur des services dans
les CVM et régionales
Promouvoir un
environnement
favorable au
développement du
commerce
Amélioration du climat des affaires
Valorisation de l'économie numérique
au service du commerce
Promotion de la facilitation des
échanges
Promotion de l'intégration régionale
40
3.3.2- Description des orientations stratégiques
3.3.2.1- Insertion du secteur agroalimentaire dans les CVM et régionales
L’intégration du Bénin au sein des filières agro-alimentaires constitue un enjeu stratégique
pour le Bénin. L’optimisation des bénéfices tirés de cette participation peut être réalisée à
travers deux stratégies de montée de gamme. La première consiste à améliorer les
performances dans les secteurs traditionnels pour lesquels le pays dispose d’un avantage
comparatif déjà installé. Dans le cadre de cette stratégie, l’objectif est d’accroitre la valeur
ajoutée à travers une amélioration de la productivité, une amélioration de la compétitivité, et
des gains de part de marché. Il s’agit de donner plus de vitalité au produit traditionnel, le
coton.
La seconde stratégie, complémentaire à la première, consiste à diversifier les exportations
vers des produits à haute valeur ajoutée unitaire. Cette stratégie peut notamment être réalisée à
travers la production de produits primaires fortement valorisés du fait de leurs caractéristiques
intrinsèques ou encore en se spécialisant dans des activités situées en aval. Ces deux options
de diversification sont rendues opérationnelles par les exportations d’ananas frais, de noix de
cajou brut (anacarde), d’amande de cajou.
Dans le cadre de la stratégie de diversification des exportations, un processus de structuration
des filières stratégiques devra être amorcé pour donner plus de vitalité et de chances de succès
et de valorisation des nouvelles filières identifiées par le Gouvernement parmi les treize (13)
filières du secteur agricole.
Certains des produits de diversification dans le secteur agricole destinés à l’exportation
présentent une qualité spécifique liée à leur origine de production, qui pourrait constituer un
instrument de valorisation des produits béninois sur le marché international. En particulier
l’ananas (pain sucre) présente des attributs de qualité spécifique indissociables des lieux où il
est produit, et peut donc être identifié comme une Indication Géographique (IG).
Cette spécificité offre aux produits une opportunité de valorisation pour les faire reconnaître
sur le marché régional et international. En présence d’un produit dont les qualités uniques
dépendent de son origine géographique, la mise en place d’une IG peut avoir un impact positif
sur la production et l'emploi dans la région, permettre aux producteurs de commercialiser le
produit sur le marché à un prix plus élevé (que les consommateurs sont prêts à payer en
échange des garanties de qualité fournies par l’IG même). Cela permettrait également de
promouvoir une meilleure redistribution de la valeur ajoutée sur l’ensemble de la chaîne de
production. Une utilisation appropriée de l’IG pourrait transformer ce potentiel en produits de
haute qualité commercialisable sur les marchés internationaux. Les IG possèdent des atouts
énormes par rapport aux retombées positives qu'elles génèrent dans l’économie dans son
ensemble (création d’emploi, opportunités dans d’autres secteurs tel que le tourisme, frein à
l’exode rural), la protection de l’environnement, les questions de genre, la préservation de
savoirs traditionnels et de la biodiversité.
Le Bénin détient un potentiel de produits du terroir à faire valoir. Au delà de l’ananas (pain de
sucre), on peut citer la crevette grise, le fromage peulh (wagachi), l’huile rouge (Zomi) et le
gari sohoui (Gari de Savalou). Bien que présentant des caractéristiques appropriées, les
produits ne sont pas reconnus comme Indications Géographiques faute d’organisation des
producteurs et de cadre institutionnel réglementaire et du fait de la méconnaissance du
41
concept des IG par les acteurs. Cependant, dans le cas de l’ananas, il faut mettre en exergue
l’existence d’une faitière de producteurs disposant de la certification groupée de l’ananas
biologique et travaillant depuis cinq ans à l’appellation de l’IG Pain de sucre du Bénin. De
plus, des engagements sont pris et de l’Etat pour avancer dans le processus d’IG de trois
produits : ananas, Lio de wahoué et le wagachi.
Les besoins d’information et de formation des acteurs privés et des PME dans les secteurs de
diversification sont immenses. Bien que ces besoins concernent tous les acteurs de la filière,
on se focalise ici sur le renforcement des capacités des agents situés en aval de la filière. La
mise en œuvre de cette orientation stratégique doit mettre l’accent sur les volets ci-après :
✓ Redynamisation des exportations de coton ;
✓ Diversification des exportations de produits agricoles (anacarde, ananas, karité etc) ;
✓ Développement des Indications Géographiques pour promouvoir les produits.
3.3.2.2- Insertion du secteur des services dans les CVM et régionales
Le développement des filières mondiales dans le secteur des services est en pleine croissance.
Cette nouvelle structuration du commerce mondial de services constitue une opportunité pour
le Bénin d’améliorer ses performances dans des secteurs disposant d’un potentiel commercial.
A court et moyen terme, deux principales initiatives doivent être amorcées afin de permettre
au Bénin d’accroitre sa participation dans ces filières. La première consiste à identifier
précisément l’ensemble des services pour lesquels le pays pourrait tirer un avantage certain à
s’ouvrir au commerce international, puis de définir une stratégie de négociation claire avec
ses partenaires commerciaux. Une seconde initiative aurait pour objectif d’engager dès à
présent les réformes pour les services qui disposent d’un potentiel commercial déjà révélé.
Le Bénin présente un certain nombre d’attractions touristiques et culturelles et le tourisme est
aujourd’hui l’un des secteurs prioritaires du pays. Il pourrait devenir à terme une source
importante d’exportation de services si les nombreuses réformes en cours commencent par
porter leurs effets.
Les télécoms comptent également parmi les secteurs prioritaires du Bénin. Le secteur est
largement ouvert à la concurrence internationale mais doit néanmoins faire face à un certain
nombre de contraintes. Par ailleurs, s’il existe aujourd’hui une volonté politique affichée, à
travers le Ministère de l’Economie Numérique et de la Communication (MENC), de
promouvoir les échanges de services dans le secteur des TIC, il est nécessaire d’identifier sur
le marché des échanges les opportunités commerciales au niveau sous-régional dans
lesquelles les TIC pourront servir de levier.
Des procédures d'attribution de licences finiront par déterminer le niveau de concurrence
effective. Le projet eBenin soutient la mise au point d'un certain nombre de lois relatives à la
cybercriminalité, la cryptologie, e-commerce, et la certification des intermédiaires.
Le potentiel du Bénin est important notamment pour les centres d'appel : travailleurs qualifiés
avec un léger accent en français. La qualité de l’éducation est probablement le meilleur atout
du Bénin pour développer les activités. Par ailleurs, le gouvernement a créé des incitations
fiscales pour améliorer les conditions d’exercice en clientèle privée. Dans le secteur de
l’énergie, le Bénin participe activement aux initiatives régionales de collaborations
transfrontalières, notamment à travers le projet avec la Banque Mondiale de Système
42
d’Echange d’Energie Electrique (EEOA-WAPP). Dans le secteur de l’énergie, d’importantes
réformes ont été entreprises et doivent se poursuivre, notamment l’adoption d’un nouveau
Code de l'électricité et l’introduction des producteurs privés.
Le secteur de l’éducation offre également de fortes potentialités en termes de commerce
intrarégional. Ainsi, le Groupe CERCO (créé en 1998) offre une formation technique non
seulement au Bénin, mais aussi au Mali, en Côte d'Ivoire, au Burkina Faso et en France.
L’Institut Supérieur de Management (ISM), Adonaï, est présent dans quatre villes au Bénin et
deux villes au Togo, offrant une formation en matière de gestion, d’audit, de comptabilité et
de finances. La Haute École Régionale de Commerce International (HERCI) met l’accent sur
des études de commerce international et a également une vocation régionale. L'École
Régionale Supérieure de la Magistrature (ERSUMA) a comme objectif de former des juges
africains au droit des affaires et de promouvoir la recherche dans ce domaine. Le Bénin
accuse un léger déficit commercial dans les services d'enseignement et pourrait accroitre son
rayonnement sous-régional. Au total l’accent doit être mis sur les aspects suivant pour mieux
opérationnaliser l’orientation stratégique :
✓ Identification des opportunités commerciales liées à l’ouverture du secteur des
services ;
✓ Engagement des réformes pour les services disposant d’un potentiel commercial
révélé.
3.3.2.3- Amélioration du climat des affaires
La transparence et l’efficacité des modes de gouvernance publique liés à l’environnement des
affaires constituent sans aucun doute un déterminant essentiel pour l’établissement d’un cadre
institutionnel global favorable à l’intégration du Bénin au sein de l’économie mondiale. Il est
nécessaire de s’appuyer sur plusieurs leviers d’action afin de desserrer les contraintes relatives
au climat des affaires au Bénin.
La capacité du système juridique du Bénin à faire respecter les contrats n’est pas suffisante
pour permettre aux opérateurs économiques de réaliser de transactions commerciales
sécurisées. Le caractère trop complexe, trop long et trop couteux des procédures est l’une des
causes majeures de défaillance du système. Notamment, l’organisation actuelle du système
judiciaire béninois ne prévoit pas de tribunaux de commerce et les litiges commerciaux sont
encore traités par les tribunaux de droit commun avec toutes les conséquences qui en
découlent en termes d’engorgement dans le traitement des dossiers. Les modes alternatifs de
règlement des conflits ne sont pas opérationnels. En 2014, une ordonnance a été prise par le
président du Tribunal de Première Instance de Première Classe de Cotonou (TPIPCC) pour
réorganiser sa section commerciale et en assurer son fonctionnement régulier. Selon cette
ordonnance, les membres de ladite section s’engagent à appliquer les dispositions du Code de
procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes dans la gestion des
procédures, en vue d’un dénouement diligent des affaires commerciales.
Le fait que l'État modifie unilatéralement les conditions déjà négociées avec des entreprises
privées vient accentuer ce climat d’incertitude. Dans le secteur des télécommunications, de
nouvelles taxes qui n'étaient pas dans les accords de licence d'origine ont été prélevées. Dans
le secteur du coton, le secteur bancaire a fait face au non-remboursement des dettes
contractées, menaçant la solvabilité et le niveau de ses réserves. De même, en matière de
43
distribution des médicaments, un différend de dix ans a conclu que des règles de passation des
marchés avaient été violées.
L’efficacité des systèmes de transfert de propriété constitue également un facteur crucial de
sécurisation des transactions commerciales, en particulier lorsqu’il s’agit de transactions
immobilières. En 2013, le gouvernement s’est doté d’un nouveau code foncier et domanial
modifié en 2017 afin de faciliter l’investissement privé par la formalisation des droits de
propriété foncière et l’unification des régimes fonciers. Ce processus de réforme dans le
foncier doit se poursuivre avec la prise des décrets et arrêtés d’applications du code.
En vue de faciliter la promotion des entreprises et l’attraction des IDE, la prévalence de
l’informel doit être réduite pour offrir les opportunités commerciales à un grand nombre
d’opérateurs commerciaux notamment pour les grandes banques internationales qui ne
peuvent pas travailler avec les opérateurs du secteur informel.
Les coûts et les délais associés à la création d’une entreprise industrielle et commerciale à
supporter pour la plupart des entrepreneurs qui, pour la grande majorité, sont porteurs de
projets de PME/TPE doivent être allégés davantage.
La diversification des exportations du Bénin dépendra en grande partie de la capacité du pays
à promouvoir ses exportations à travers une valorisation des produits « made in Bénin » et une
réponse aux besoins des entreprises en matière de veille stratégique et d’accès à une
information sur les opportunités d’affaires à l’international. Conscient de l’importance
stratégique des activités relatives à la promotion des exportations, le Bénin a engagé un
certain nombre de réformes notamment à travers la création du Guichet Unique de
Formalisation des Entreprises (GUFE), l’Agence Béninoise de Promotion des Echanges
Commerciaux (ABePEC) et l’Agence de Promotion des Investissements et des Exportations
(APIEx). Mise en service au début de l’année 2016, l’APIEx doit constituer un outil intégré et
rationnel pour la facilitation des opérations du commerce et de l’investissement et jouer le
rôle d’interface entre le secteur public et privé afin d’obtenir plus d’efficacité et de résultats
dans la réponse au développement des exportations et des investissements.
Face à un environnement des affaires confronté au poids de la fiscalité et à la lourdeur des
procédures administratives, la promotion des exportations peut conduire à l’établissement de
Zones Economiques Spéciales permettant d’offrir de meilleures conditions aux investisseurs
étrangers. Le Bénin, à l’instar de nombreux pays de la région, a mis en place une Zone
Franche Industrielle (ZFI) à Sèmè-Podji, qui est opérationnelle depuis 2010 et fournit un
ensemble standard d’exonérations fiscales. Le Conseil des Ministres a adopté en 2016 un
projet de décret portant modification des contraintes liées à la zone et ces mesures de facilité
doivent se poursuivre. Ainsi, pour améliorer le climat des affaires, il est nécessaire de mettre
l’accent sur les axes ci-après ;
✓ Amélioration de la sécurité juridique pour les investissements et l’exécution des
contrats ;
✓ Amélioration de la fiscalité et des procédures de création d'entreprise ;
✓ Promotion des exportations et des investissements.
3.3.2.4- Valorisation de l'économie numérique au service du commerce
Le monde d’aujourd’hui est devenu un village planétaire grâce aux technologies de
l’information et de la communication (TIC). L’usage de ces outils offre une capacité
d’anticipation et de pénétration des réseaux et marchés mondiaux. Le Gouvernement ayant
44
compris cela, ambitionne de faire des TIC un catalyseur de dynamique économique et de
modernisation du Bénin pour accélérer la croissance économique et l’inclusion sociale (PAG).
A cet effet, le but visé est de parvenir à faire du Bénin, une plateforme numérique de services
pour l’Afrique de l’ouest. Dans ce contexte, le commerce devra bénéficier de tous ces atouts
que le gouvernement lui offrira dans le cadre de la mise en œuvre du PAG afin que
l’économie numérique puisse contribuer réellement à l’essor du commerce régional et
international. Pour y parvenir, deux volets ont été identifiés. Il s’agit ;
✓ Amélioration des conditions d'accès aux outils et instruments de l'économie
numérique ;
✓ Développement du e-commerce.
3.3.2.5- Promotion de la facilitation des échanges
Le Comité Inter Institutionnel chargé du Suivi et de la Mise en Œuvre des Accords de l’OMC
comprend également un sous-comité sur la facilitation des échanges. Le sous-comité a été le
cadre de toutes les discussions et concertations durant la phase de préparation et de
négociation de l’Accord sur la Facilitation des Echanges (AFE). Une réflexion est en cours et
un décret en préparation pour revoir et élargir le domaine de compétences du Comité Inter
Institutionnel et le transformer en Comité National d’aide à la prise de décision en matière de
Négociation et de Politique Commerciale. Ce Comité serait en particulier en charge de toutes
les questions de Politique Commerciale et de la mise en œuvre de l’AFE.
Dans le cadre de la mise en œuvre de la PNDC et plus particulièrement de son volet
facilitation du commerce, un risque majeur est de multiplier les instances en charge du suivi
des questions relatives à la facilitation des échanges. A ce titre, la définition d’un cadre
consensuel commun de gestion des problématiques liées à la facilitation du commerce
permettrait de rationaliser l’action publique en la concentrant dans une structure administrée
par le ministère leader (MIC), de bénéficier d’une instance qui regroupe l’ensemble des
acteurs publics et privés, et d’éviter la prolifération de structures et d’initiatives non
coordonnées. Par ailleurs, cette instance commune permettrait de renforcer la gouvernance par
une appropriation collective des questions relatives à la facilitation des échanges.
Le secteur des transports routiers au Bénin est caractérisé par une large atomicité des acteurs
souvent informels et par des prestations de services jugées peu satisfaisantes. Des efforts ont
été entrepris pour organiser la profession notamment à travers la constitution de
Confédération des Centrales Syndicales et Entreprises de Transport Routier de Marchandises
et des produits de Carrières du Bénin (COCETRAC BENIN). Cependant, la qualification des
transporteurs routiers demeure généralement faible dans la mesure où les conducteurs ne sont
astreints qu’à l’obtention d’un permis de conduire sans qu’une qualification professionnelle
ne soit requise pour l’exercice de ce métier qui pourtant engendre des responsabilités
considérables. Par ailleurs, le secteur reste largement informel du fait notamment d’une
règlementation du transport routier souvent ancienne, ne définissant pas les critères d’accès et
d’exercice de la profession, et globalement peu appliquée. En 2015, seules 12 entreprises
étaient régulièrement inscrites, comme la loi le stipule, au Registre des transporteurs tenus par
la Direction Générale des Transports Terrestres (DGTT) devenue Agence Nationale des
Transports Terrestres (ANaTT) alors que la DGTT avait émis, par ailleurs, 1288 Cartes
Nationales d’Autorisation de Transport Public de Marchandises. Ces chiffres illustrent la part
importante de l’activité informelle, puisque les organisations professionnelles du secteur
revendiquent chacune un nombre plus important de membres que les nombre d’entreprises
45
inscrites. Ces chiffres illustrent également l’inefficacité des contrôles à la fois au Bénin mais
aussi dans les pays voisins.
Les opérateurs informels ne sont pas seulement présents au sein de la profession de
transporteurs, ils interviennent à tous les niveaux de la chaîne de transports routiers de
marchandises, notamment auprès des chargeurs pour la distribution du fret. Lorsque les
chargeurs cherchent à faire transporter une certaine quantité de marchandises, ces derniers ont
recours à des intermédiaires informels appelés « coxers » afin de trouver des transporteurs
pour leur compte. Le coxer en général n’apporte aucune valeur ajoutée, n’apparait sur aucun
document de transport, n’est pas responsable de la bonne fin du transport et ne fait que
prélever sa commission qui diminue d’autant le montant revenant au transporteur. Ces
pratiques ont des conséquences sérieuses sur la qualité de service car le coxer va d’abord
chercher à maximiser sa commission en recherchant le moins offrant. L’organisation et la
formalisation de cette profession est donc un facteur important pour l’amélioration des
services de transports.
Par ailleurs, les chargeurs qui remettent le fret aux transporteurs par l’intermédiaire des
opérateurs informels fixent le prix de transport d’une manière qui contribue à réduire la
rentabilité des entreprises et à accroitre le risque dans le secteur du transport routier de
marchandises. Si le fret est mis sur le marché de façon relativement globale, le prix offert par
le chargeur est exprimé à la tonne et non pas pour une relation donnée. Cette pratique
engendre le sentiment pour beaucoup d’opérateurs et en particulier d’artisans peu formés à la
gestion, que « plus on charge plus on gagne ». C’est là une de sources principales des
pratiques de surcharge. Il s’en suit une série de conséquences néfastes en termes de :
concurrence déloyale pour les opérateurs qui voudraient respecter les charges maximales (à
l’essieu) ; une diminution des taux de fret ; une dégradation des infrastructures ; une
dégradation rapide des véhicules qui subissent à répétition l’immobilisation à la suite d'une
panne et une aggravation des risques en matière de sécurité routière.
La vétusté du parc de véhicules lourds est également un facteur pénalisant la rentabilité des
entreprises du secteur sans omettre les effets néfastes en termes environnemental et de
sécurité routière. L’état de la flotte de véhicules de transport affecte gravement la qualité du
service car elle a des conséquences directes sur la ponctualité, la fiabilité, et la rapidité des
livraisons. De plus, le caractère fluctuant des trafics (caractéristique des économies maritimes)
entraine parfois un tel afflux de marchandises que le parc existant à la fois au Benin et dans
les pays de la sous-région est insuffisant, il s’en suit une fluctuation des prix de transport qui
rend la prévisibilité économique difficile à la fois pour les entreprises de transport routier et
pour les chargeurs.
La faible rentabilité des entreprises de transport affecte leur capacité à accéder au crédit et au
financement auprès des Banques qui considèrent l’activité de transport routier comme une
activité à risque. Dès lors, tout besoin de financement à court ou à moyen terme se heurte à
des conditions peu attractives en termes de garanties à mobiliser en contrepartie du prêt, de
taux d’intérêt et de délai de remboursement souvent très court. Les entreprises de transports
sont donc entravées dans leur développement et en particulier pour le rajeunissement et le
renouvellement de leurs véhicules.
Les négociations en cours au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce sur la signature
d’un Accord sur la Facilitation des Echanges (AFE) permettent d’illustrer les contraintes que
rencontre le Bénin dans ce domaine. L'AFE contient des dispositions visant à accélérer le
mouvement, la mainlevée et le dédouanement des marchandises, y compris des marchandises
46
en transit. Il prévoit en outre des mesures en vue d'une coopération effective entre les douanes
et les autres autorités compétentes pour les questions de facilitation des échanges et de respect
des procédures douanières. Il comporte aussi des dispositions relatives au renforcement des
capacités dans ce domaine. Depuis la tenue de la neuvième conférence ministérielle de Bali en
décembre 2013, les pays membres se sont engagés à revoir les engagements qu’ils sont en
mesure de prendre immédiatement et ceux qui nécessitent une mise à niveau. S’agissant du
Bénin, le pays a jugé que plus de 50% des pratiques nationales en matière de facilitation des
échanges n’étaient pas conformes aux standards internationaux et nécessitaient une assistance
technique. Ce résultat souligne l’urgence de la mise en œuvre de cet accord pour le Bénin.
La qualité du cadre légal et règlementaire en matière de législation douanière au Bénin joue
bien évidemment un rôle prépondérant sur les contraintes que rencontre le pays en matière de
facilitation des échanges. Le pays a entrepris des efforts afin d’améliorer la législation
douanière, ce qui s’est traduit par l’adoption en 2014 du Code des Douanes qui rationalise le
droit douanier, l’organisation des services, les régimes douaniers et les procédures, les
habilitations et les procédures de recours. Ce texte intègre d’ores et déjà la terminologie issue
de la Convention de Kyoto Révisée de l’Organisation Mondiale des Douanes ainsi que
certains éléments de l’Accord de Facilitation des Echanges (AFE). Toutefois, toutes les
dispositions de ces deux actes internationaux ne sont pas encore prises en compte dans le code
ou alors sont présentes mais ne font pas l’objet de textes d’application pour être
opérationnalisées. Par ailleurs, la législation douanière en vigueur conduit à une ambiguïté sur
le traitement des marchandises en transit entrainant une accumulation de coût des garanties
douanières. Le Code des Douanes stipule que les marchandises en transit sont soumises à une
déclaration en détail au même titre que les marchandises importées et exportées, ce qui
déclenche l’obligation pour un opérateur de recourir à un Commissionnaire Agréé en Douane
et à une escorte, et de payer une somme versée à un fonds de garantie. Cette disposition
engendre une rupture de charge sur le cordon douanier et fait obligation à une autre garantie.
Le budget de l’Etat est encore très largement dépendant des recettes douanières à travers des
droits et taxes d’importation et le financement des services douaniers est lui-même très
largement dépendant des redevances de services perçues sur les transactions. Cette
dépendance semble engendrer une approche et une mesure de la performance des services
douaniers basée sur un montant de recettes à percevoir lui-même estimé de façon empirique
sur des perspectives de croissance des volumes de transactions qui ne tient pas forcément
compte des réalités. Ainsi, les services douaniers se voient assigner un objectif de collecte
d’un montant global qui n’est pas assis sur une assiette fiable. Dès lors pour atteindre
l’objectif fixé, il semble que tous les moyens soient mis en œuvre pour collecter non pas sur la
base de la réalité économique mais en fonction de l’objectif à atteindre. Cet effet pervers
induit pour les opérateurs, donc pour les consommateurs finaux, des surcoûts qui pourraient
être évités si les indicateurs de performance étaient revus sur une base réaliste.
La maîtrise de la valeur en douane constitue une faiblesse importante qui a été prise en charge
pendant longtemps par le recours aux services des sociétés d’inspection. Malgré
l’intervention de ces sociétés les valeurs en douane ne connaissent pas une détermination sans
équivoque car la règlementation en la matière est sujette à de fréquentes vacillations et aussi à
des questions de gouvernance. Le problème nait donc alors pour l’opérateur lorsque la valeur
en douane est rectifiée et qu’un complément de paiement des droits et taxes doit intervenir
alors que les marchandises sont déjà en cours de livraison. En plus, si le Code des Douanes
prévoit des voies de recours, les textes d’application ne sont pas encore pris, si bien qu’en cas
de contestation justifiée de la valeur. Aucune procédure d’urgence ne semble en place, ce qui
entrave les opérations commerciales. Cette situation a connu ces jours ci un autre recadrage de
47
la gouvernance, qui prend en compte désormais la valeur transactionnelle comme seule valeur
en douane pour les transactions.
Il existe actuellement un déficit en matière de textes encadrant les procédures pour certains
régimes tels que le Drawback, dont les entrepreneurs connaissent de réelles difficultés pour se
faire rembourser les droits qui avaient été perçus à l’entrée. Cela impose des avances de fonds
importantes qui compliquent la trésorerie de ces entrepreneurs. L’arrêté du 2001, portant
procédure de remboursement (drawback) des droits perçus sur les matières premières et
produits semi-ouvrés déjà dédouanés pour la production d’un bien dans les zones franches
industrielles, n’a disposé de manière complexe, que pour une seule catégorie d’entrepreneurs.
Ceux dont les activités sont soumises au Code des investissements subissent toujours les
conséquences du flou qui est entretenu autour de la gestion de cette procédure et qui entrave
effectivement leurs activités surtout dans leur comptabilité financière.
Lorsque la législation existe elle n’est pas nécessairement appliquée, les opérateurs privés
dénonçant régulièrement les tracasseries dont ils sont l’objet sur les routes en particulier au
travers de contrôles illicites et de paiement illicites à verser lors de ces contrôles. Ces
pratiques renchérissent considérablement le coût des marchandises non seulement en raison
des sommes versées indûment mais aussi en raison des nombreuses interruptions et du temps
perdu lors de ces contrôles illégaux. Face à ces plaintes répétées, le Gouvernement du Bénin a
promulgué un décret en 2013 afin de limiter le nombre de points de contrôle sur les axes de
circulation au Bénin. A l’origine, un mécanisme de surveillance a été mis en place sous
l’égide du Comité National de Facilitation pour le Commerce, le Transport et le Transit,
notamment par la mise en action de patrouilles mobiles et a permis une nette amélioration de
la situation avec une réelle diminution des contrôles illicites. Toutefois, ces patrouilles n’ont
plus été réalisées et la situation s’est de nouveau considérablement dégradée. Pour des flux de
camion vers le Niger, les opérateurs relèvent que les coûts des rackets en route par des postes
de contrôle illicites s’élèvent en moyenne à 70 000 F CFA sans compter le coût du temps
perdu.
Les performances en matière de facilitation des échanges sont également pénalisées par la
multitude d’interlocuteurs auprès desquels les acteurs privés doivent s’adresser pour effectuer
la moindre transaction. Ces derniers sont souvent contraints à se déplacer d’opérateur à
opérateur, à rassembler une liasse complexe de documents et à procéder à une multitude de
versements ce qui génère des pertes de temps et d’énergie considérables. Sensibilisé sur ce
point, le gouvernement a mis en œuvre un certain nombre d’initiatives et de l’avis même des
acteurs privés, la situation s’est nettement améliorée. Ces efforts se sont traduits notamment
par la mise en place en 2011 du Guichet Unique (GU), une plateforme informatique
permettant à l’ensemble des acteurs publics et privés intéressés par des marchandises
transitant par le Port de Cotonou et le bureau de douane de Hillacondji à la frontière avec le
Togo de suivre la marchandise et de procéder à la saisie des déclarations en douane. Plus
récemment, en 2015, un Guichet Unique du Commerce Extérieur (GUCE) a vu le jour
permettant de demander et de suivre en ligne le traitement des demandes des autorisations
requises et des certificats d’origine pour le commerce de marchandises au port de Cotonou.
La migration vers SYDONIA World en cours de réalisation devrait également permettre une
amélioration encore plus sensible de l’aspect procédural et de la gouvernance sur l’ensemble
du territoire et à tous les bureaux de douane pour tous les types de trafic. Le déploiement
progressif de SYDONIA World pourrait néanmoins conduire à une situation de conflit et de
doublon avec les fonctionnalités du GU. Par ailleurs, dans la perspective d’un développement
des échanges avec les pays voisins et en particulier le Nigéria et ceux de l’intérieur, la
48
question de l’élargissement des Guichets Uniques a d’autres points d’entrée que le port de
Cotonou devrait être envisagé.
Dans le cadre des échanges avec les pays voisins, les initiatives de coopération douanière et
de la coordination avec les Etats limitrophes ne sont pas conformes aux engagements
contenus dans l’AFE. Dans le domaine du transit notamment, il persiste une interprétation
pénalisante pour les opérateurs et les économies nationales du concept de transit douanier
inter Etats. Par exemple, pour des marchandises arrivant ou transitant par le Bénin et à
destination du Nigéria, le Nigéria refuse le droit des autorités béninoises de placer ces
marchandises sous régime de transit car le Nigéria considère que refuser l’entrée de ces
marchandises sur son territoire serait préempter le droit des autorités nigérianes. Il s’en suit
naturellement une multiplication des procédures et des coûts. De même sur le plan de la
coopération et de la coordination des contrôles douaniers, les efforts entrepris au plan
communautaire doivent être amplifiés pour accélérer la construction de postes frontières
juxtaposés et systématiser l’interconnexion des systèmes douaniers au moins sur une base
bilatérale.
Il est nécessaire de mettre l’accent sur les aspects ci-après :
✓ Amélioration de la gouvernance institutionnelle dans le domaine de la facilité des
échanges ;
✓ Amélioration des services de transports routiers ;
✓ Poursuite de la mise en œuvre des engagements de l'Accord sur la Facilitation des
Echanges.
3.3.2.6- Promotion de l'intégration régionale
Le Bénin dépend d’un certain nombre d’accords régionaux en matière de facilitation des
échanges qui souffrent d’un manque d’application de la part des pays membres. En matière de
transport routier de marchandises, la Convention portant règlementation des Transports
Routiers inter-Etats de l’Afrique de l’Ouest, dite Convention TRI, régit les transports routiers
entre les Etats membres de la CEDEAO. Du point de vue administratif, la Convention établit
l’obligation pour les véhicules circulants sur les axes communautaires d’être titulaires d’une
autorisation de transport inter-Etats (carte verte) dont les modalités de forme et de distribution
sont définies par la convention. La Convention fait également référence à des accords
bilatéraux entre les Etats membres qui prévoient des quotas en faveur des pays enclavés.
Ainsi deux tiers des tonnages de marchandises à transporter au départ des ports des pays
côtiers sont réservés aux transporteurs des pays enclavés de destination, et un tiers aux
transporteurs des pays côtiers d’arrivée. Toutefois, dans la pratique les quotas ne sont pas
respectés dans les relations bilatérales avec les pays enclavés et même pas comptabilisés avec
les pays côtiers.
La Convention de Transit Inter-Etats (TRIE) de 1982 établit un système de transit et de
garantie au niveau des pays de la CEDEAO basé sur un document de transit unique, le carnet
TRIE. Au Bénin, c’est la Chambre de Commerce du Bénin qui est l’organisme caution du
TRIE. En principe la logique douanière du transit international et de la convention voudrait
que le carnet TRIE ou sa forme électronique, soit présenté au point de départ, le port de
Cotonou par hypothèse, et pris en charge par la douane qui y reconnait la déclaration de
transit douanier et active la garantie. La garantie a pour vocation de couvrir les droits et taxes
49
afférents à la marchandise qui est ainsi autorisée à circuler en franchise de paiement des droits
jusqu’à sa destination finale où sont finalement accomplies les formalités d’importation et de
mise à la consommation, voir le transfert sous un autre régime douanier.
Malgré les bénéfices potentiels du système TRIE, la reconnaissance mutuelle des garanties
n’est pas effective et son utilisation est marginale. Le principe de fonctionnement de la
garantie/caution TRIE voudrait que le montant destiné au fond de garantie soit perçu en une
fois au point de départ (0,50% de la Valeur CAF de la marchandise) et qu’ensuite, ce montant
soit reparti par la Chambre de commerce auprès des autres organismes caution concernés par
le transport au pays de destination. Malheureusement et malgré un protocole additionnel à la
Convention de 1982, cette répartition ne fonctionne pas de façon harmonisée, si bien que
chaque pays en vient à émettre pour un même transport un carnet et une garantie TRIE et à
percevoir au départ et au point d’entrée du pays de destination voire des pays de transit en
cours de route, ses 0,25%. Cette pratique entraine donc l’intervention systématique d’un
intermédiaire ou de l’importateur lui-même pour l’accomplissement des formalités et surtout
pour le paiement de la contribution au fonds de garantie, et ceci au départ et à chaque
frontière traversée. Lorsque les commerçants doivent verser des cautions à chaque frontière,
puis se démener pour en obtenir le remboursement, ils deviennent plus susceptibles de faire
des paiements officieux pour passer la frontière, ce qui réduit en fin de compte les recettes du
gouvernement, du producteur et du chauffeur puis augmente les coûts des marchandises pour
le consommateur. Or le principe même de la reconnaissance par tous les pays signataires du
document, de la garantie qui lui est attachée et des contrôles effectués au départ puis en route
n’a jamais pu être réellement activé. L’activation et la modernisation des instruments
régionaux est un défi de taille qui en grande partie conditionnera le développement du
commerce sous-régional.
En 2013, le sommet extraordinaire des chefs d'états et des gouvernements de la Communauté
Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) a adopté officiellement le Tarif
Extérieur Commun (TEC). Cet évènement marque le processus de transformation de la
CEDEAO d'un accord de libre échange en une union douanière. Pour les pays également
membres de l’UEMOA, comme cela est le cas pour le Bénin, le TEC CEDEAO vient
remplacer le TEC UEMOA. Cette réforme conduit à une modification sensible de la structure
tarifaire du Bénin dans la mesure où ce nouveau tarif inclut une bande tarifaire
supplémentaire pour les « marchandises spécifiques destinées au développement » qui
représente 2,2% des 5899 lignes tarifaires du système harmonisé SH10.
En complément de ces taux fixes, le TEC comprend également des droit variables, les
Mesures Complémentaires de Protection. Si le TEC UEMOA prévoyait également des
mesures complémentaires, celles du TEC CEDEAO différent sensiblement, et posent un défi
d’application supplémentaire pour le Bénin. Depuis le 1er janvier 2015, l’application du TEC
CEDEAO à l’ensemble des pays membres est devenue effective. Hormis le fait que cette
réforme constitue une injonction communautaire à laquelle le Bénin ne peut se soustraire, il
est dans l’intérêt du Bénin que le TEC soit appliqué le plus rapidement possible au niveau
national et régional. En effet, une part importante du commerce informel actuel entre le Bénin
et le Nigeria est stimulé par l’existence de droits de douanes très élevés, voire d’interdictions
d’importation pour certains produits rendant les réexportations informelles vers le Nigeria très
attractives pour les commerçants. La mise en place d’une structure tarifaire pour l’ensemble
des pays contribuerait ainsi à la réduction de l’économie informelle.
Conscient des avantages potentiels d’une adoption du TEC, le Bénin compte parmi les Etats
membres à avoir adopté un certain nombre de textes réglementaires pour sa mise en œuvre.
50
Le TEC CEDEAO est officiellement appliqué au Bénin depuis 1er janvier 2015. Cependant,
étant entendu que le TEC comprend aussi et surtout les mesures d'accompagnement, dont
notamment le règlement portant valeur en douane des marchandises, le TEC, quoique mis en
œuvre, n'est pas encore appliqué au Bénin dans son esprit et dans ses principes.
Pour que le TEC fonctionne correctement, il s’avère nécessaire que la valeur en douane soit
réalisée à partir de la valeur transactionnelle mais cela n’est pas appliqué. Au Bénin,
l’estimation de la valeur en douane est réalisée sur la base de valeurs consensuelles, des
valeurs négociées, des valeurs administratives ou encore des valeurs barèmes. Par ailleurs, le
contrôle et la validation de la valeur déclarée, confiée à la SGS, ne vient que plusieurs jours
après que les droits aient été payés et l’enlèvement des marchandises réalisé. Le problème naît
donc alors pour l’opérateur lorsque la valeur en douane est rectifiée et qu’un complément de
paiement des droits et taxes doit intervenir alors que les marchandises sont déjà en cours de
livraison. En cas de contestation justifiée de la valeur, aucune procédure n’est en place.
Par ailleurs, les mesures d’accompagnement de la mise en œuvre du TEC prévoit également
la mise en place d’un Comité National de gestion du TEC. Il n’existe pas encore de tel comité
au Bénin. En revanche un arrêté pour la création du comité a été signé par les ministres du
commerce et de l’industrie et celle du ministre chargé des finances.
Conformément à son objectif qui vise à promouvoir la coopération et l’intégration et constitue
une étape vers la création d’un marché commun, lequel, aux termes du Traité Révisé de la
CEDEAO, doit, entre autres, être mis en place à travers “la libéralisation des échanges grâce à
l’élimination entre les Etats membres, des droits de douane à l’importation et à l’exportation
des marchandises et l’abolition, entre les Etats membres, des barrières non-tarifaires, en vue
de la création d’une zone de libre échange au niveau de la Communauté“, la CEDEAO a
adopté le Schéma de Libéralisation des Echanges. Au début de son application en 1979, seuls
les produits agricoles, les produits de l’artisanat et le pétrole brut étaient autorisés à bénéficier
des avantages offerts au titre du schéma. Cependant, en 1990, il a été ouvert aux autres
produits industriels.
Avec l’inclusion des produits industriels, il s’est avéré indispensable de définir les produits
«originaires» de la région du SLEC. Au regard de l’évolution du commerce international et
suite à l’adoption par l’Organisation Mondiale du Commerce d’un nouvel accord relatif aux
règles d’origine, il a été jugé nécessaire de se conformer aux dispositions desdites règles.
De manière générale, les certificats d'origine continuent à constituer un goulot d’étranglement
pour le Bénin comme pour les autres pays de la région. Les certificats sous forme de
document papier, sont facilement falsifiables, et leur non-reconnaissance est une plainte
récurrente des commerçants à l’entrée sur le territoire béninois. Pour des besoins de recettes,
la fiscalité de droit commun est parfois appliquée aux marchandises munies de certificat
d’origine. A l’inverse, par ignorance, la fiscalité préférentielle est appliquée aux marchandises
accompagnées par un certificat d’origine inapplicable. Par ailleurs, les industriels sont
confrontés aux délais excessifs de traitement des dossiers d’agrément par la Commission de la
CEDEAO. Certains dossiers peuvent rester en souffrance pendant plusieurs mois, tandis que
d’autres sont purement égarés.
L’économie béninoise est très dépendante de celle nigériane, dont le PIB est d’environ 33 fois
supérieur à celui du Bénin. Malheureusement, cette dépendance se manifeste davantage par
des relations commerciales informelles en dépit d’une série d’accords commerciaux liant les
deux pays. Les causes principales de ces flux parallèles sont liées, au delà de la porosité des
51
frontières, à la politique commerciale du Nigéria, en particulier les tarifs élevés et les
interdictions d'importation sur certains produits, qui créent une importante différence de prix
entre les deux pays. Les rentes lucratives générées par le commerce informel sont donc très
vulnérables à la politique commerciale nigériane.
En outre, la mise en œuvre du TEC devrait réduire graduellement les tarifs du Nigéria et en
conséquent les échanges parallèles. De plus, le développement industriel du grand pays voisin
pourrait diminuer sensiblement les importations de produits finis, tels que les voitures
d’occasion de provenance béninoise. Enfin, le caractère dominant de l’informel du commerce
vers le Nigeria soustrait des pans entiers de l’économie nationale hors du champ de l’impôt et
de la réglementation, tout en alimentant le cercle vicieux de l’informalité, des distorsions et de
la pauvreté. Cependant, la position géographique stratégique du Bénin dans la sous–région,
combinée avec des réformes et des investissements appropriés (publics et privés, y inclus IED
nigérians), doit être une source d’avantages concurrentiels durables pour les activités
officielles liées au commerce, y compris la logistique et un ensemble de services liés au
commerce.
En empruntant le titre de l’EDIC actualisée, il convient de souligner que le grand défi que le
Bénin doit affronter dans ses relations commerciales avec le Nigéria est la transition d’un
régime de rentes à celui de la compétitivité. Dans cette optique, le MICA a commissionné une
étude, rédigée par une équipe d’experts de très haut niveaux et validée en Septembre 2016,
portant sur la compétitivité des produits béninois sur le marché nigérian.
A cet effet, l’accent devra être mis sur les axes stratégiques ci-après :
✓ Amélioration de la gouvernance du cadre normatif et communautaire sur le
commerce ;
✓ Sécurisation des espaces frontaliers et des échanges commerciaux avec les pays
voisins ;
✓ Modernisation et application des conventions TRI et TRIE ;
✓ Finalisation de l’application du Tarif Extérieur Commun ;
✓ Poursuite la mise en œuvre du Schéma de Libéralisation des Echanges
✓ Promotion de la dynamisation des exportations formelles vers le Nigéria.
52
IV- MECANISME DE MISE EN ŒUVRE ET DE SUIVI-EVALUATION DE LA
POLITIQUE
Cette section présente le mécanisme de mise en œuvre de la politique notamment le principal
outil d’opérationnalisation, le dispositif de mise en œuvre et de suivi et évaluation.
4.1- Mécanisme de mise en œuvre
La mise en œuvre de la PNDC sera assurée à travers deux plans d’action quadriennaux qui
seront élaborés par les acteurs du secteur sous l’égide de la Direction de la Programmation et
de la Prospective (DPP) du Ministère en charge du commerce. Cette activité devra impliquer
tous les ministères concernés par la politique du commerce, le secteur privé et autres
structures compétentes en la matière. Pour assurer une synergie d’action et une meilleure
coordination des différents acteurs, il est prévu un dispositif institutionnel de mise en œuvre
mais aussi du suivi et de l’évaluation des plans d’action. Des indications d’actions spécifiques
sont faites en annexe 2 et pourront être utiles dans l’orientation et le choix des mesures
pertinentes dans l’élaboration du plan d’action.
4.2- Dispositif de suivi et évaluation
Le suivi-évaluation constitue une dimension importante de la PNDC. Il est conçu pour jouer
quatre fonctions essentielles :
• Une fonction de redevabilité par laquelle le Ministère de l’Industrie et du Commerce
devra rendre compte aux différents acteurs des résultats obtenus des actions menées
dans le cadre de la mise en œuvre de la PNDC.
• Une fonction de gestion en vue de l’amélioration de l’affectation des ressources
humaines, financières et matérielles,
• Une fonction d’aide à la décision permettant de statuer sur la poursuite, l’arrêt ou la
réorientation de tel ou tel volet de la politique de développement du commerce,
• Une fonction d’apprentissage, de mobilisation et d’approfondissement du partenariat
multi-acteurs, qui permet aux acteurs impliqués dans la mise en œuvre de la PNDC
d’appréhender les résultats des actions qu’ils mènent et d’améliorer leur contribution
aux objectifs poursuivis.
Le Comité National d’aide à la prise de décision en matière de Négociation et de Politique
Commerciale en charge de la mise en œuvre de la PNDC, et en particulier son Secrétariat,
aura également la responsabilité de définir et gérer les règles, mécanismes et outils à mettre en
place pour assurer une gestion optimale du suivi et de la mise en œuvre de la PNDC. Le
dispositif ainsi mis en place devra permettre de répondre simultanément aux besoins inhérents
au pilotage de la politique, aux besoins du suivi de la mise en œuvre, ainsi qu’aux besoins
d’évaluation des impacts.
Le dispositif que le Comité envisage de mettre en œuvre devra permettre de renforcer ses
propres compétences de pilotage de la politique. Concrètement, le bon fonctionnement du
dispositif impliquera de relever périodiquement des indicateurs (intrants, produits, effets,
impacts), d’analyser leur évolution temporelle, les écarts par rapport aux prévisions initiales,
53
les disparités géographiques, sociales, et institutionnelles. Le suivi et l’évaluation de la PNDC
par le Comité impliquera également pour ce dernier de jouer le rôle de veille stratégique pour
les autres instances nationales (évaluation périodique).
Par ailleurs, le mécanisme de suivi-évaluation sera un outil conjoint, permettant à chacune des
parties prenantes de suivre la mise en œuvre de la PNDC dans sa globalité et de disposer d’un
outil d’évaluation de leur contribution spécifique. Enfin, le mécanisme devra être
correctement articulé avec les autres dispositifs de suivi-évaluation au niveau national.
• Afin de mettre en œuvre le dispositif de suivi-évaluation, le Comité devra en premier
lieu définir de manière précise le champ du suivi-évaluation, qui correspond
globalement aux axes stratégiques de la PNDC, à la dimension commerciale des autres
politiques sectorielles, ainsi qu’aux besoins inhérents au fonctionnement des
institutions impliquées de la mise en œuvre de la politique. Ce n’est que lorsque le
champ du dispositif de suivi-évaluation sera clairement identifié qu’il conviendra alors
de mettre au point la chaîne de collecte, de traitement et d’analyse des données
relatives au suivi-évaluation.
La DPP du MIC est identifiée comme structure technique de référence pour la mise en œuvre
du dispositif de suivi-évaluation de la PNDC. La DPP assure la gestion du processus de
planification du Ministère notamment à travers l’animation des processus d’analyse, de
planification, de programmation, de budgétisation et de suivi-évaluation du Ministère. Elle est
par ailleurs en charge du suivi-évaluation des projets et programmes du Ministère, et de la
mise en place de base de données et de dispositif de collecte, de traitement et d’analyse des
informations nécessaires à la planification, la mise en œuvre et le suivi-évaluation au sein du
Ministère. Au regard de ces prérogatives, la DPP semble donc la structure appropriée pour
loger le dispositif de suivi-évaluation de la PNDC.
Les plans quadriennaux de mise en œuvre peuvent être réajustés au regard des résultats de la
mise en œuvre et de la pertinence des interventions. Au terme de la mise en œuvre du
deuxième plan quadriennal, la politique devra être évaluée pour son actualisation.
Eu égard à tous ce qui précède, le dispositif proposé est à trois niveaux et comprend :
Un organe d’orientation et de décision (une Commission) comprenant les Ministres en charge
du commerce, des affaires étrangères, du plan, des finances, de l’agriculture (y compris la
pêche et l’élevage), des transports, du numérique, de la justice, ainsi que le Président de
l’APIEx et les acteurs du secteur privé. Il sera présidé par le MIC ;
Un Secrétariat Permanant (SP-PNDC) qui est présidé par la DPP du ministère en charge du
commerce ou de la direction en charge du commerce se chargera de collecter toutes les
informations nécessaires à des prises de décision, préparera les sessions de l’organe
d’orientation et de décision qui doit se réunir de façon régulière (chaque semestre par
exemple), produira des rapports de suivi de la mise en œuvre de la PNDC, proposera des
orientations à soumettre à l’appréciation de la commission ;
Des comités sectoriels de suivi dans les ministères et organismes membres de la commission,
qui se chargeront de fournir des informations au secrétariat permanent pour la préparation des
supports techniques aux sessions de la commission. Le SP-PNDC doit définir un mécanisme
de collecte des informations le plus approprié.
54
Schéma du cadre institutionnel de mise en œuvre et de suivi et évaluation de la PNDC
4.3- Risques, contraintes et conditions de succès
Les risques correspondent à des situations ou des évènements, de divers types dont la
concrétisation est susceptible de mettre en péril l'atteinte des objectifs et résultats attendus de
la PNDC.
Les contraintes et condition de succès de la mise en œuvre de la PNDC, sont entre autres,
liées aux facteurs exogènes et endogènes susceptibles d’influer la mise en œuvre efficiente et
efficace de la PNDC.
Les principaux facteurs de risque dépendent de l’évolution de l’environnement régional et
international. En effet, les fluctuations des coûts mondiaux et des termes de l’échange,
notamment les cours des produits pétroliers, du coton et les chocs provenant du Nigéria dus à
la dépréciation du Naira et au ralentissement des échanges avec les pays voisins dont le
Nigéria sont autant d’éléments qui influenceront les objectifs de la mise en œuvre de la PNDC
et la performance de la balance commerciale.
Par ailleurs, les aléas climatiques notamment les effets des changements climatiques sur le
rendement des exploitations agricoles et les produits d’exportation (ananas, karité, acajou,
coton etc.) ne sont pas à négliger et des mesures d’adaptation doivent être prises pour limiter
les risques majeurs dus aux changements climatiques.
Organe d’orientation
SP-PNDC
Comités
Sectoriels de
suivi
55
Au niveau institutionnel, le fonctionnement du dispositif de mise en œuvre et de suivi-
évaluation a un rôle important à jouer dans la réussite de la mise en œuvre de cette politique.
De même, une appropriation et une forte participation des différents acteurs et parties
prenantes à l’élaboration des plans quadriennaux de mise en œuvre de la PNDC s’avèrent très
capital dans l’atteinte de objectifs de la PNDC. Ainsi, un leadership insuffisant hypothèquerait
lourdement l’atteinte des objectifs assignés à la PNDC. Plusieurs facteurs pourraient
concourir à une telle situation :
• Un renforcement insuffisant des capacités de Ministère de l’Industrie du Commerce,
et des autres parties prenantes ;
• Un retard important dans la mise en place effective des instances de pilotage, des
dispositifs de mise en œuvre et du dispositif de suivi-évaluation ;
• Une faible mutualisation des ressources apportées par les différents partenaires. Ce
dernier facteur pourra être circonscrit à travers la mise en place d’un mécanisme
financier efficace, c’est-à-dire apte à sécuriser les ressources, et à travers une réelle
coordination des interventions des partenaires techniques et financiers.
Aussi est-il nécessaire de mettre l’accent sur l’engagement et la volonté politique des
décideurs dans la mobilisation et la mutualisation des ressources, le respect des directives de
la mise en œuvre de la PNDC et une bonne coordination intersectorielle dans les interventions
et les stratégies de mise en œuvre de la politique.
✓ Conditions de succès et de mise en œuvre
La mise en œuvre de la politique sera guidée par les principes suivants, qui prennent en
compte les meilleures pratiques en matière de gestion du développement et notamment par
rapport à la programmation et leur mise en œuvre :
• Gestion axée sur les résultats. Les actions programmées pour la mise en œuvre de la
politique (dans le cadre de plans d’actions pluriannuels) seront basées sur une chaine
de résultats définissant clairement les relations entre ressources, activités, produits et
résultats, afin d’assurer que les ressources soient gérées de manière à obtenir le
meilleur coût-efficacité possible. Ceci signifie qu’il sera accordé priorité aux actions
qui sont les plus efficaces en termes de réalisation des objectifs de la politique et les
plus efficients dans l’utilisation des ressources publiques. Les résultats seront
périodiquement évalués, en plus du suivi routinier de la mise en œuvre des
programmes découlant du plan d’actions.
• Appropriation : une meilleure appropriation de la politique et de sa mise en œuvre est
indispensable pour sa réussite. Il est donc nécessaire que toutes les parties prenantes
s’implique dans la phase opérationnelle de la politique qu’est l’élaboration et la mise
en œuvre des différents plans d’actions de mise en œuvre.
• Approche de partenariat intersectoriel/inter-acteurs et de promotion de la
complémentarité des programmes. Au regard de l’inter-sectorialité du développement
du commerce, une approche inclusive, participative et des mesures complémentaires
dans des secteurs différents et impliquant de multiples acteurs, publiques et/ou
privées, exigeant ainsi un niveau élevé de coordination à tous les niveaux est
56
nécessaire et indispensable pour la mise en œuvre du plan d’actions et des
programmes y afférents.
• Renforcement des capacités et ressources. La mise en œuvre effective de la politique
nécessitera des mesures de renforcement des capacités et une augmentation
progressive des ressources financières allouées aux différents maillons importants de
la chaine pour relever les défis du secteur.
• Subsidiarité dans la gestion et la prestation des services. Le rapprochement des
services aux usagers/clients, la souplesse dans l’octroi des aides et l’efficience dans la
gestion des services exigent que la gestion des ressources et les pouvoirs de prise de
décision soient assurés au niveau le plus proche pour plus d’efficacité et une meilleure
qualité du service.
• Anticipation. Il est nécessaire d’anticiper sur les mesures de politique et faire une
veille stratégique sur la mise en œuvre du plan d’action et sur l’environnement sous-
régional et régional.
57
CONCLUSION
Le développement durable prend appui sur les quatre dimensions à savoir les dimensions
sociale, économique, environnementale et citoyenne et évolue avec les mutations perpétuelles
dans chacun de ses aspects. La Politique Nationale de Développement du Commerce ne
saurait induire des effets et impacts significatifs, si dans sa mise en œuvre n’intègre pas toutes
les dimensions du développement et toutes les parties prenantes dans une approche holistique
des interventions.
C’est pour cela qu’il est nécessaire que le processus d’opérationnalisation de la politique
associe les principaux acteurs importants de sa mise en œuvre comme ce fut le cas à
l’élaboration. En effet, les conditions de succès et de mise en œuvre telles que décrites
méritent une attention particulière dans les prochaines étapes. Le cadre institutionnel devra
être formalisé et explicité avec une définition des liens fonctionnels et de collaboration dans la
phase opérationnelle de la PNDC. Il est nécessaire que la collaboration et la complémentarité
des acteurs de mise en œuvre soient de rigueur et les priorités soient respectées pour prétendre
avoir des résultats significatifs et atteindre les objectifs assignés à ce document de politique.
Il faut reconnaître que la vision de la PNDC répond parfaitement aux documents d’orientation
existant et en cours de mise en œuvre dans le pays et s’inscrit dans la volonté affichée du
Gouvernement de révéler le Bénin à lui-même et au monde à travers des secteurs stratégiques
tels que le tourisme, les télécommunications et le numérique, le commerce des services et
l’agro-industrie. Chaque secteur est un maillon important dans la chaine de développement du
commerce et pour saisir les opportunités qu’offrent les CVM. La mise en œuvre de la PNDC
contribuera de manière déterminante dans l’atteinte des objectifs et résultats prévus dans le
Plan National de Développement (PND, 2018-2025) et à court terme le Plan d’Action du
Gouvernement (PAG, 2016-2021).
58
ANNEXE 1 : LISTE DE DOCUMENTS CONSULTÉS
A. Etudes des consultants nationaux
1. Adjovi Christophe. L’efficacité/inefficacité des procédures douanières existantes dans le cadre
de la Politique Nationale de Développement du Commerce du Bénin. CNUCED.
2. Agossadou Comlan Paul. Etude sur les défis et difficultés des industriels sur l’application non
extensive du TEC/SLEC dans le cadre de la PNDC. CNUCED
3. Razack Yessoufou (2017). Défis et difficultés des acteurs du secteur privé dans leur utilisation
des instruments régionaux d’intégration commerciale dans le cadre de la Politique
Nationale de Développement du Commerce. Avril. CNUCED.
4. Videgla Euloge (2017). Accroissement de la valeur des produits agricoles béninois par
l’utilisation des instruments de politiques commerciales et les Indications Géographiques
(IG). Janvier. CNUCED
5. Marcos Bertielle (2017) Plan de travail pour la réalisation de l’étude sur les exportations de
l'ananas dans la zone CEDEAO/UEMOA et vers l’Union Européenne, dans le cadre de
l’élaboration de la Politique Nationale de Développement du Commerce. CNUCED
B. Etudes des consultants internationaux
6. Acri Jean (2015). Facilitation des échanges et des transports dans le cadre de la Politique
Nationale de Développement du Commerce (PNDC) du Bénin. CNUCED
7. Cattaneo Olivier (2015). Le commerce des services au Bénin : de l’EDIC à la PNDC – Traduire
le diagnostic en politique. CNUCED
C. Etudes et documents officiels
8. Banque Mondiale (2015). République du Benin : Actualisation de l’étude diagnostique pour
l’intégration du commerce - Des rentes à la compétitivité́. Mai. Washington D.C.
9. Cadre Intégré Renforcé (2017). Politique Nationale de Développement du Commerce (PNDC)
du Bénin (2017-2021). Février (version préliminaire)
10. CNUCED (2016). Rapport de suivi sur la mise en œuvre de l'examen de la politique
d'investissement : Bénin. Nations Unies New York et Genève.
11. International Monetary Fund (2017). Benin - Request for a three-year arrangement
under the ECF. March 23. Washington D.C.
12. Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (2016). Plan Stratégique de
Développement du Secteur Agricole : Orientations stratégiques 2025 et Plan National
d’Investissements Agricoles (PNIA) 2017-2021. Octobre (draft 2).
13. Ministère de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat (2016). Des rentes d’opportunité à la
compétitivité des produits béninois sur le marché nigérian. Septembre. Rapport final de la
Mission d’évaluation.
59
14. République du Bénin – Programme des Nations Unies pour le Développement. Guide
méthodologique pour l’élaboration de documents de stratégie sectorielle ou thématique.
15. BIT (2012) : impacte du commerce agricole sur l’emploi au Bénin, 40 p
16. PNUD (2016) : Méta analyse de l’économie béninoise 2011-2015,
17. PAG (2016-2021) : Programme d’Actions du Gouvernement, Bénin révélé, 94p ;
18. MICPE (2004) : Politique Nationale de Développement du Commerce, 19p ;
19. UN DESA (2007) : Les politiques commerciales, 99p.
20. MICA (2016) : Mission d’évaluation de la compétitivité des produits béninois sur le marché
nigérian, 78P
21. OMC (2017): Examen des Poliitiques Commerciales: Pays membres de l’Union Economique et
Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) – Annexe 1: Bénin
http://aitec.reseau-ipam.org/spip.php?article177
60
ANNEXES 2 : RECUEIL D’IDEES ET D’ACTIONS
Activité 1.1.1 : Redynamiser les exportations de coton
Action 1.1.1.1 : Etablissement d’un zonage. L’objectif est de définir des zones à potentiel de
production équivalent. Le scenario bâti en 2008 tablait sur une production de coton de 600
000 tonnes réparties en deux zones de 300 000 tonnes ou trois zones de 200 000 tonnes. Entre
2014 et 2016, la production totale de coton a atteint en moyenne difficilement 300 000 tonnes,
il semble donc difficile d’aller au-delà de deux zones. Par ailleurs, Le zonage exige le
maintien des arrangements contractuels autour des zones « frontières » et le respect des
monopoles dans chaque zone.
Action 1.1.1.2 : Création de nouvelles sociétés cotonnières. Dans le contexte actuel du Bénin,
cela nécessite de créer une société cotonnière dans chacune des deux zones en « consolidant
les actifs » des sociétés existantes. Chaque société d’égrenage apporte ses usines et ses
équipements aux deux nouvelles sociétés cotonnières. Le secteur privé (société d’égrenage,
paysan et public) devient actionnaire des nouvelles sociétés à travers SODECO.
Action 1.1.1.3 : Elaboration d’un accord cadre. La gestion de la filière est définie dans un
accord-cadre entre l’État, la société cotonnière et les organisations professionnelles du secteur
(cotonculteurs, égreneurs, triturateurs, etc.). L’accord définit les relations entre l’État et les
opérateurs de la filière et les missions de chacun (fixation des prix, conditions d’enlèvement
du produit, etc.).
Activité 1.1.2 : Favoriser la diversification des exportations de produits agricoles
(anacarde, ananas)
Action 1.1.2.1 : Renforcement des organisations professionnelles et interprofessionnelles
pour les produits de diversification. Il s’agira, par cette action, d’accompagner la
structuration des acteurs des chaînes de valeur ananas et anacardes. Ces actions passeront par
des appuis à la structuration des organisations professionnelles et s’appuieront sur les plans
stratégiques de ces organisations lorsqu’il en existe (organisation des foires agricoles,
participation à des conférences sur les grandes thématiques touchant au secteur de l’élevage,
etc.). Il existe notamment des synergies possibles avec les actions prévues dans le PNIA 2nd
Génération du Bénin. Porte-parole des groupes d’intérêt auprès des pouvoirs publics, une
association interprofessionnelle forte est indispensable pour faire évoluer la réglementation,
mettre en œuvre une discipline de qualité, de conditionnement, promouvoir les produits sur
les marchés extérieurs, développer d’autres sources de valorisation du produit, mais aussi
développer la contractualisation entre partenaires de la chaîne de valeur. Il s’agira d’accompagner
les initiatives de partenariat et de contractualisation entre tous les acteurs du secteur, notamment le
développement des logiques contractuelles et interprofessionnelles entre les différents acteurs. Des
réunions permettront de développer ce débat : diagnostic en matière de structuration des acteurs, appui
à la création d’une interprofession. La récente initiative de la filière ananas portant à la mise en place
de l’AIAB représente un bon signe dans ce domaine.
61
Action 1.1.2.2 : Réduction des goulots d’étranglement de la filière ananas. En étroite
collaboration avec l’AIAB, les Ministères concernés, notamment MAEP et MICA, devraient
rédiger, sur la base des études récents, un plan d’action, accompagné par son chronogramme,
afin d’affronter les contraintes susmentionnées (voir paragraphe 23B) et atteindre les résultats
suivants : accroitre le rendement de l’ananas ; réduire les écarts de tri, accroitre le volume
d’ananas exporté vers l’UE et la sous-région, prenant en compte une série de facteurs
notamment la qualité des produits ; la demande du marché ; les coûts de transport, la
compétitivité des produits mis en marche ; la disponibilité et la pérennité de ces produits sur
les marchés demandeurs et la conquête de nouveaux marchés.
Action 1.1.2.3 : Définition d’une politique nationale de qualité. Afin de maintenir
l’accréditation en 2017, le gouvernement, à travers le MAEP, devrait mettre en place un
véritable outil de contrôle des aliments qui puisse envoyer régulièrement des échantillons au
LCSSA. La mise en place d’un tel outil passe notamment par une augmentation des dotations
en effectifs et en matériels des structures de contrôle afin de leur permettre d’effectuer les
missions qui leur sont confiées pour les produits agroalimentaires : contrôles au niveau du
champ, de l’entrepôt et du point d’embarquement. Cet outil permettrait la pérennisation du
travail entrepris au sein du LCSSA, de garantir le maintien de l’accréditation, mais aussi de
protéger au mieux la santé des consommateurs tout en donnant aux produits béninois la
possibilité de franchir les frontières régionales. Au-delà, il est important que le Bénin
définisse une politique nationale de qualité qui s’insère dans la politique régionale de qualité
(ECOQUAL) mise en place au niveau de la CEDEAO.
Action 1.1.2.4 : Renforcement des capacités des acteurs à promouvoir les produits de
diversification. Il s’agit de mettre en place des formations ciblées avec l’État avec le concours
de l’ABePEC et/ou de la Chambre de Commerce et d’Industrie du Bénin (CCIB), définies
avec des représentants des organisations professionnelles, ouvertes aux opérateurs du secteur
privé et coopératif, destinées à renforcer les compétences en gestion, marketing et en langues,
etc. Il peut être intéressant de s’appuyer sur le modèle de la coopération belge qui
accompagne une trentaine de PME béninoises de l’agro-alimentaire, dans l’introduction des
systèmes internationaux de contrôle, tels que le BPH (Bonnes Pratiques d’Hygiène), le BPF
(Bonnes Pratiques de Fabrication), l’HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points), et de
traçabilité.
Action 1.1.2.5: Développement des Indications Géographiques pour promouvoir les
produits. Un premier travail préalable consiste à renforcer les capacités matérielles et
humaines du CoNaMP-IG afin de rendre fonctionnel cette organisation et son Secrétariat
Permanent. Il faudrait ainsi organiser des séance d’information, de sensibilisation et de
formations au profit de tous les acteurs ; identifier et financer des programmes de recherche
sur les IG ; mettre en œuvre le processus de qualification et d’IG des produits identifiés tels
que l’ananas, la crevette grise, le fromage peulh, l’huile rouge et le gari sohoui. Sur cette base,
le développement des IG nécessitera pour les produits sélectionnés la mise en œuvre de trois
grands chantiers : (i) l’appui auprès des producteurs pour l’identification du lien au terroir : en
présence d’une qualité ou de caractéristiques particulières, il est nécessaire de : mener de
études scientifiques afin de transformer les particularités intuitives du produit en spécificités
62
objectives ; informer, sensibiliser et former des acteurs désireux d’être membres de
groupement IG ; élaborer et valider le cahier des charges (CdC) ; élaborer le projet de statut
et règlement intérieur du Groupement de défense de l’IG et organiser l’AG constitutive de ce
groupement ; (ii) l’appui aux producteurs pour la qualification du lien qualité-origine : il
convient de former les producteurs à l’obtention de produit de même qualité et au respect du
CdC ; définir explicitement la qualité du produit et de formaliser, pour les producteurs, les
règles communes permettant d’obtenir cette qualité, permettant de déposer, avec
l’accompagnement d’un organisme de certification, l’IG auprès de l’Agence nationale de
propriété intellectuelle (ANAPI). Il est aussi nécessaire de : promouvoir l’aménagement
durable des zones de production ; assurer la disponibilité et l’accès aux intrants spécifiques de
bonne qualité et prendre en compte les aspects environnementaux dans les systèmes de
production des produits IG ; (iii) l’appui à la commercialisation impliquant des études de
marché précises et un travail de promotion sur les marchés d’exportation. L’organisation de
ces études nécessite d’une mise en place et fonctionnement d’un Comité de Pilotage, du
recrutement d’un cabinet de consultants et de la mise en œuvre des recommandations des
études.
Action 1.1.2.6 : Lignes directrices pour le développement des IG. Dans les prochaines
initiatives mises en œuvre dans le cadre des trois grands chantiers susmentionnés (voir action
1.1.2.4), il faudrait tout d’abord éviter les erreurs du passé de la part de toutes les parties
prenantes, notamment la faible coordination et manque de synergie entre les différents projets
d’assistance technique ainsi que l’accent insuffisant mis sur la qualité des produits agricoles.
Il est aussi nécessaire de prendre compte des questions suivantes : 1) Le produit traditionnel
d’origine faisant l’objet de valorisation doit se caractériser par sa singularité et doit
représenter une source importante de revenus pour les opérateurs économiques engagés dans
sa production. 2) Le processus de regroupement doit être mené par un promoteur ; ce dernier
doit, d’une part, servir d’intermédiaire entre les opérateurs économiques des divers maillons
de production qui entrent en jeu ; d’autre part, il doit s’assurer que tous les acteurs ont le
même niveau d’information sur la portée potentielle du projet. C’est le seul moyen pour que
tous les groupes puissent faire valoir leurs intérêts dès le début. 3) Le cahier des charges doit
être suffisamment strict pour étayer la différenciation du produit, suffisamment flexible pour
maintenir la concurrence commerciale entre les membres. Le document doit reconnaître la
contribution de chaque maillon de la filière à la création de la valeur ajoutée globale ; il doit
fixer les mesures permettant d’atteindre les objectifs non économiques du consortium
(protection de la biodiversité, des méthodes de production ancestrales, du legs culinaire et
culturel, etc.). 4) Il est nécessaire d’avoir un contrôle rigoureux de la mise en œuvre du cahier
des charges de la part de tous les membres, cela pour plusieurs raisons : le cahier représente
une condition légale pour pouvoir utiliser certains labels collectifs ; il jette les bases
permettant une garantie à long terme des standards de qualité du produit ; et il permet de
cimenter la confiance. 5) Il faudrait au même temps renforcer les capacités des cadres du
MICA et du MAEP sur les instruments de la propriété intellectuelle notamment marque
collective et IG, en faisant partager la même vision entre les deux ministères et les structures
chargées de la qualité. 6) Il convient aussi d’exploiter, au plus tôt, la bonne volonté montrée
par plusieurs partenaires du développement, bilatéraux et multilatéraux, à accompagner le
63
Bénin dans la mise en œuvre des IG à travers des financements et assistance technique. 7)
Toutes les actions prévues pour le développement des IG doivent être cohérentes avec la
stratégie sur la propriété́ intellectuelle en cours d’élaboration par l’OMPI et doivent aussi
éviter les doublons des activités techniques d’IG du MAEP.
Action 1.1.2.7 : Désignation et respect des zones protégées. En ce qui concerne la croissance
des produits de diversification, la question de l’extension des terres agricoles se pose. A ce
sujet, il convient de penser la diversification dans une logique plus globale de préservation
des ressources. En particulier, il convient à l’Etat de mettre en place des zones protégées et
lorsqu’elles existent déjà, de s’assurer qu’elles soient respectées.
Activité 1.2.1 : Identifier les opportunités commerciales liées à l’ouverture du secteur
des services
Action 1.2.1.1 : Renforcement des capacités du Sous-Comité Service du Comité chargé
du suivi des accords de l’OMC. Il conviendrait de renforcer ses pouvoirs, revoir sa
composition et sa représentativité, accroître et pérenniser ses ressources. Cette structure
pourrait avoir des objectifs plus ou moins ambitieux en fonction des moyens, et notamment se
doter d’un Secrétariat (mise à disposition de personnel de l’administration tutelle) constitué
sous forme d’unité de gestion par objectif. Elle devrait se réunir à un niveau administratif
suffisamment élevé pour être efficace, même si des groupes de travail opérationnels devraient
être préservés. Souvent, le niveau ministériel est requis. Il est également important que le
secteur privé soit représenté. Cette structure resterait modeste et très flexible pour satisfaire
les besoins du Bénin. Elle pourrait être financée par l’aide au commerce pour satisfaire aux
recommandations de l’EDIC actualisée.
Action 1.2.1.2 : Elaboration des statistiques sur le commerce des services. Il est difficile
de définir les intérêts commerciaux d’un pays sans état des lieux des échanges. La collecte des
données sur le commerce des services est extrêmement complexe, quel que soit le niveau de
développement du pays, et en particulier au Bénin où le commerce informel est si important.
L’EDIC actualisée souligne ainsi qu’il n’y a pas de données disponibles sur les parts
respectives des principaux partenaires commerciaux du Bénin dans le domaine des services.
Néanmoins, le Bénin peut se reposer en partie sur l’efficacité de l’Institut National de la
Statistique et de l’Analyse Economique. Dès cette étape, une coordination est toutefois
nécessaire car les données sur le commerce des services sont éparpillées dans différentes
institutions. De nombreux modules d’assistance techniques existent et pourraient bénéficier
au Bénin.
Action 1.2.1.3 : Elaboration des diagnostics règlementaires dans les secteurs de services
stratégiques pour évaluer l’ouverture du pays et alimenter la base de données I-TIP de
l’OMC. Un travail préalable consiste à former les responsables sur les textes règlementaires
qui portent sur l’ouverture au commerce à proprement parlé et ceux qui concernent
uniquement le marché domestique et qui ne seront pas intégrés dans le diagnostic. Ce dernier
doit préciser si les différents règlements sont cohérents avec l’ensemble de la politique
gouvernementale et si le processus d’adoption a été transparent en consultant notamment le
secteur privé. Il s’agit également d’évaluer si ceux-ci sont revus périodiquement. Enfin il
64
convient d’analyser si les règlements permettent d’atteindre leur objectif et si ce dernier ne
pourrait pas être atteint par d’autres moyens qui pourraient atténuer l’impact sur le commerce.
La base de données I-TIP est déjà fournie pour le Bénin mais pourrait être abondée par ces
études diagnostics plus précises.
Action 1.2.1.4 : Elaboration d’un diagnostic de la concurrence effective dans le secteur des
services. Il s’agit d’effectuer des enquêtes de concurrence afin d’évaluer la réalité du
fonctionnement des affaires et tester la contestabilité des marchés. A ce titre, il conviendra de
mesurer les niveaux de concurrence atteints sur le marché intérieur béninois et la performance
du Bénin au regard d’objectifs tels que l’accès aux services, ou la qualité/disponibilité des
services. Dans bien des cas, ces enquêtes de concurrence pourraient être effectuées par les
autorités de régulation des différents services, qu’elles soient administratives ou autres, en
veillant à leur objectivité et à ce qu’elles ne représentent pas uniquement les vues des
opérateurs historiques.
Action 1.2.1.5 : Définition des intérêts commerciaux offensifs et défensifs et élaboration
d’une stratégie de négociation commerciale. Il s’agit de définir les marchés et les opportunités
pour le Bénin et comment se positionne le pays par rapport à ses principaux concurrents, et
surtout, quels sont les marchés contestables. Les analyses dites « SWOT » ont pour objectif
d’analyser les forces, faiblesses, opportunités et menaces des secteurs. Elles pourraient être
menées systématiquement dans les secteurs de services porteurs. Une consultation avec le
secteur privé est nécessaire pour déterminer quelles réformes réglementaires souhaitées par
les partenaires commerciaux pourraient également bénéficier aux opérateurs locaux, et quels
sont les marchés qu’ils espèrent conquérir. S’agissant de la manière dont traduire ces intérêts
en positions commerciales, il convient d’évaluer dans quelle mesure des alliances avec
d’autres pays sont possibles et si le pays dispose des compétences techniques nécessaires pour
mener les négociations avec les partenaires commerciaux. La coordination au niveau du
secteur public est primordiale et une certaine autorité est requise pour trancher entre les
intérêts des différents ministères.
Action 1.2.1.6 : Remédier aux problèmes de mise en œuvre des accords régionaux. La priorité
au niveau de l’intégration régionale ouest-africaine est la mise en œuvre des décisions. Celle-
ci requiert une volonté politique forte et affichée, ainsi qu’une plus grande confiance entre les
administrations des différents pays partenaires. La reconnaissance mutuelle, qui est la base de
toute intégration, fait encore défaut, ainsi qu’en témoignent les déboires de l’application de la
Convention TRIE, par exemple. Dans le cas du Bénin, le rapport de l’USAID du 2011 a
montré que deux questions transversales ont empêché la pleine exploitation de protocoles du
SLE au Bénin et ont directement affecté tous les aspects du commerce infrarégional : l’écart
substantiel entre les protocoles de la CEDEAO et les lois et pratiques nationales ainsi que le
manque de sensibilisation du secteur privé au SLE. Enfin, le rapport a énuméré une liste de
points d'action en vue d’améliorer la mise en œuvre pour chaque question, y compris le
transport et la circulation des personnes, points les plus pertinents pour le commerce des
services couvrant les domaines du transport (par exemple les BNT et le système de bon de
garantie et du carnet TRIE) et de la libre circulation des personnes (dont les visas et les cartes
de résidents).
65
Activité 1.2.2 : Engager les réformes pour les services disposant d’un potentiel
commercial révélé.
Action 1.2.2.1 : Poursuite de la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement
du tourisme sur le long terme en considérant la dimension sociale et environnementale.
Il s’agit pour l’ANPT de mettre pleinement en œuvre les réformes prévues dans le cadre de
cette politique. Ces dernières incluent le développement des sites touristiques, l’amélioration
du cadre règlementaire du tourisme, l’amélioration de la qualité de l’offre touristique, et des
plans de financement. Les études de faisabilité des projets mis en œuvre dans le cadre de cette
stratégie devront inclure une dimension relative aux risques et stratégies d’atténuation des
risques sociaux et environnementaux permettant de trouver le juste équilibre entre des
développements ambitieux et le respect de l'environnement et de ses communautés. La
montée en gamme de l’offre touristique béninoise est en cours avec des projets d’hôtels de
luxe dans différents pôles de croissance touristique. Mais cette montée en gamme devra
s’accompagner d’efforts au niveau de la formation du personnel et du marketing.
Action 1.2.2.2 : Amélioration du cadre règlementaire du tourisme. Plusieurs contraintes
sont visées, telles que le niveau élevé des impôts, l'absence de procédures de visa à la
frontière, le processus fastidieux pour le passage des frontières ou les permis voitures
transfrontaliers. La question de la durabilité de l'environnement reste également ouverte.
Action 1.2.2.3 : Amélioration de la qualité des infrastructures liées au tourisme. Dans
l’aérien, les vols intérieurs font toujours défaut ; en outre, certaines questions de
règlementation demeurent, et le code de l'aviation béninoise devrait être révisé, entre autres
pour y inclure les règlementations et directives régionales ; les règles et contrôles de sécurité
pourraient être améliorés. Au niveau des transports terrestres, l’état détestable des routes rend
l'accès aux sites touristiques difficile, surtout en saison des pluies. L’accès à l’eau, l’électricité
et télécommunications n’est pas satisfaisant.
Action 1.2.2.4 : Poursuite de la stratégie 2008 du secteur des télécommunications, des TIC et
de la poste en approfondissant l’analyse des opportunités commerciales. Le Ministère de
l’Economie Numérique et de la Communication doit actualiser la politique élaborée il y a près
de 10 ans afin de prendre en compte les évolutions technologiques intervenues durant la
dernière décennie et tirer les leçons des échecs passés. Cette stratégie essentiellement centrée
sur la réforme du cadre règlementaire, de la fiscalité, et des incitations, devrait être complétée
par une étude de marché approfondie (type SWOT) qui permettrait d’étudier les opportunités
commerciales du pays dans la région.
Action 1.2.2.5 : Promotion des centres d’appel. Cela implique une revue des incitations et
de la fiscalité concernant ces centres ainsi qu’un soutien par l’Etat à la formation des
travailleurs. En outre, une demande accrue du secteur public pour ce service serait un facteur
prépondérant pour la croissance des centres d’appel et l’amélioration de leur compétitivité
internationale.
Action 1.2.2.6 : Participer aux projets collaboratifs de la CEDEAO dans le secteur de
l’énergie et des services de l’éducation. Dans ces deux domaines, il existe un fort potentiel
66
pour le développement du commerce intrarégional. Les initiatives visant à renforcer le
partenariat commercial entre le Bénin et ses pays voisins doivent être renforcés.
Activité 2.1.1 : Améliorer la sécurité juridique pour les investissements et l’exécution des
contrats
Action 2.1.1.1 : Renforcement du système judiciaire en créant des tribunaux de commerce. En
2016, l’Assemblée Nationale a fait adopter une proposition de loi modifiant et complétant la
loi n°2001-37 du 10 juin 2002 portant organisation judiciaire en République du Bénin. Cette
loi vise à créer trois tribunaux de commerce et leur cours d’appel respectives dans les grandes
villes du pays ainsi qu’un organe de surveillance des juridictions commerciales appelé «
Autorité nationale de suivi et d’évaluation des tribunaux et cours d’appel de commerce ». Il
convient à présent de poursuivre les efforts déployés pour assurer l’application de cette loi et
la création effective de ces juridictions commerciales et de l’organe de surveillance au sein du
Ministère de la Justice de la Législation et des Droits de l'Homme (MJLDH).
Action 2.1.1.2 : Développement des modes alternatifs de règlement des conflits. La pratique
de la médiation et la conciliation constitue un autre moyen de décongestionner les instances
étatiques en charge du règlement des conflits. Depuis 2003, la Chambre de Commerce et
d’Industrie du Bénin (CCIB) dispose d’un Centre d’Arbitrage, de Médiation et de
Conciliation (CAMeC) en conformité avec ses engagements à l’OHADA. Il s’agit d’une
justice privée institutionnelle impliquant tous les acteurs du secteur privé habilitée à régler les
litiges entre les opérateurs économiques et entre les opérateurs économiques et l’Etat.
Cependant, celui-ci ne répond plus aux nouvelles exigences des opérateurs commerciaux. Il
s’agit donc de mettre en œuvre les réformes nécessaires en vue de renforcer la crédibilité et la
visibilité de la CAMeC.
Action 2.1.1.3 : Amélioration du droit foncier afin de garantir le transfert de propriété. En
2016, le gouvernement s’est doté d’une Agence nationale du domaine et du foncier (Andf) en
charge de gérer le cadastre, de procéder à la confirmation des droits fonciers et à la délivrance
du certificat de propriété foncier, et de mettre en place un système national de gestion de
l’information foncière. Pour que l’agence soit en mesure de fonctionner efficacement, les
capacités de l’Andf doivent être renforcées afin de lui permettre de se déployer au niveau des
différents Bureaux communaux du Domaine et du foncier (Bcdf) et de poursuivre son travail
de vulgarisation du Code foncier et de numérisation des archives foncières. Des réformes sont
encore nécessaires. En effet, le Code ne précise pas les critères de caractérisation du droit
coutumier, qui est défini de façon très imprécise. Par ailleurs, le domaine de l’Etat (public et
privé) n’est pas délimité et le cadastre, bien qu’envisagé, n’est pas mis en place. Enfin le
Registre foncier urbain (RFU) ne couvre pas l’ensemble des communes urbaines et n’est pas
interconnecté aux autres autorités concernées. Dans ce contexte, aucune mesure spécifique n’a
été mise en place pour améliorer la publication des règles foncières.
Action 2.1.1.4 : Révision du cadre juridique des marchés publics. Afin de réduire les délais et
le caractère contraignant des procédures de passation des marchés, il conviendrait d’appliquer
la réforme de 2001 du système judiciaire béninois stipulant que la Cour Suprême n’est plus la
seule cour habilitée à traiter les conflits liés aux marchés publics (art. 84 de la Loi n°2001-37).
67
Il convient également d’appliquer la réforme de 2007 qui accroit les pouvoirs de la Cour
Suprême en l’autorisant à imposer des sanctions financières (Loi n°2004-20). Afin
d’améliorer l’efficacité des procédures administratives et judiciaires, des formations sur la
préparation des documents d'appel d'offres et sur les règles de passation des marchés
pourraient être réalisées.
Action 2.1.1.5 : Adoption d’un code de la concurrence et mise en place d’une autorité de
la concurrence. Le Bénin ne possède pas de texte général règlementant le droit de la
concurrence. Un projet de transposition des règles de l’UEMOA sur la concurrence a été
validé par le Conseil des Ministres et soumis à l’Assemblée Nationale en avril 2014. Il n’a pas
encore été adopté par cette dernière. Par ailleurs, le pays ne possède pas d’autorité générale de
la concurrence.
Activité 2.1.2 : Améliorer la fiscalité et les procédures de création d'entreprise
Action 2.1.2.1 : Simplification du processus de création d’entreprise. Le Bénin a fait des
progrès très significatifs en la matière. Les efforts engagés jusqu’à présent doivent être
maintenus.
Action 2.1.2.2 : Engagement d’une réforme de l’administration fiscale et de la fiscalité.
L’objectif est ici d’augmenter les recettes fiscales sans augmenter les taux, en améliorant
l’efficacité et en réduisant l’arbitraire de l’administration fiscale. Afin d’améliorer le
« rendement » de la fiscalité intérieure, les mesures déjà engagées par le Ministère de
l’Economie et des Finances visant à simplifier le régime fiscal appliqué aux entreprises,
notamment par la création TPS, est nécessaire mais non suffisant. S’il paraît primordial de
réformer le système fiscal il convient également de moderniser l’administration fiscale en tant
que telle à travers une rationalisation de l’organisation de l’administration et une amélioration
de ses performances tant d’un point de vue quantitatif (Objectif budgétaire) que qualitatif
(Amélioration des services à l’usager).
Action 2.1.2.3 : Renforcement du dialogue public-privé (DPP) et la mise en application de la
loi sur les partenariats public- privé (PPP). Un processus de DPP a été entamé en 2012 et a
permis d’identifier une série de recommandations pour l’amélioration de l’environnement des
affaires. Cependant, ce processus fait face à de nombreux obstacles, notamment le besoin de
l’institutionnaliser ainsi que des tensions entre les associations professionnelles béninoises et
dans leurs échanges avec le secteur public. Par ailleurs, en octobre 2016, l’Assemblée
nationale a adopté la loi sur le partenariat public-privé du Bénin qui inclut la création d’une
cellule d’appui aux PPP. Le décret et son arrêté doivent encore être pris. Le Secrétariat
général à la Présidence de la République, en tant que coordonnateur des activités du DPP,
devra assurer l’institutionnalisation de ce processus ainsi que l’implication et la
représentativité de toutes les parties prenantes.
Activité 2.1.3 : Encourager la promotion des exportations et des investissements
Action 2.1.3.1 : Renforcement des moyens d’action de l’agence de promotion des échanges.
Dans l’environnement des affaires, fragile et opaque, du Bénin, la promotion des exportations
68
devrait non seulement faciliter la participation aux marchés étrangers à travers l’appariement
entre acheteurs étrangers et vendeurs (rôle traditionnel des organismes de promotion des
exportations), mais assister professionnellement les producteurs à travers des activités de
formation et de sensibilisation sur la qualité des produits et des relations d’affaire. Les
moyens de l’APIEx doivent être renforcés afin de lui permettre de réaliser des analyses de
marché solides (SWOT) sur les potentialités de marchés à l’étranger et d’assurer pleinement
sa mission de renforcement des capacités d’exportation des entreprises béninoises.
Action 2.1.3.2 : Renforcement de la promotion des investissements étrangers directs (IED).
Malgré la bonne performance des flux d’IED depuis 2007, le potentiel du Bènin en termes
d’attraction des investissements n’est pas suffisamment exploité. Il n’y a pas, à l’heure
actuelle, une stratégie d’attraction des IED et, par conséquent, pas d’activités de ciblage
proactives des investisseurs aux niveaux national et sectoriel. Une Politique nationale
d’investissement est en phase d’élaboration. Un projet de politique régionale d’investissement
au niveau de la CEDEAO est actuellement en cours, de même qu’un projet de Code des
investissements régional au niveau de l’UEMOA. Ces derniers devraient servir à des
orientations plus précises à l’APIEx, ma la cohérence entre les différents textes devra être
assurée. Sur la base de ces directives, l’APIEx devra non seulement développer une stratégie
proactive et ciblée des IED mais aussi aider le secteur privé béninois à établir des liens avec
les sociétés transnationales.
Action 2.1.3.3 : Dynamisation de la ZFE en améliorant la fourniture de services publics
associés. L'intérêt potentiel d'une zone franche d’exportation béninoise est d'attirer l'attention
des autorités nationales sur la nécessité de produire, à une échelle gérable, un ensemble
cohérent de mesures d'incitations du côté de l'offre, y compris en énergie fiable, en eau et
traitement de l'eau, en accès routier, et d’un niveau minimum de services publics nécessaires
pour attirer la main d'œuvre (éducation, logement et services de santé). La promotion d’une
ZFE est également l'occasion d'engager un dialogue fructueux avec les sociétés
multinationales et d'apprendre ce dont elles ont besoin en termes d'environnement des
affaires. Le Bénin devrait envisager la relance de sa zone franche industrielle en fournissant
une infrastructure améliorée et un statut permettant aux entreprises participantes d’exporter
sur les marchés de la CEDEAO.
Activité 2.2.1: Améliorer la gouvernance institutionnelle dans le domaine de la facilité des
échanges
Action 2.2.1.1 : Adoption d’un cadre institutionnel simplifié pour la gestion de la facilitation
des échanges (FE). Il conviendra tout d’abord de procéder à un inventaire complet du
dispositif institutionnel dans le domaine de la facilitation des échanges. A ce titre, il s’agira
d’identifier les ministères impliqués, leur relations institutionnelles, les responsabilités et les
moyens de chacun, les conflits de compétences, les domaines non couverts. Un cadre
institutionnel simplifié pourra alors être élaboré à travers la désignation du ministère leader
(par hypothèse le Ministère de l’Industrie et du Commerce), la réaffectation des
responsabilités, fonctions et moyens de chaque ministère et agence concernés et impliqués,
la définition d’un organigramme fonctionnel identifiant pour tous les ministères
69
concernés, les diverses interactions et chaines d’information et de décisions, la définition et la
mise en œuvre d’un mécanisme de coopération interministérielle et inter-Agences et du suivi
de son efficacité.
Action 2.2.1.2 : Extension des compétences du Comité chargé du suivi des questions de FE.
Dans le cadre des réflexions en cours pour l’élaboration d’un décret visant à élargir le
domaine de compétences du Comité Inter Institutionnel chargé du Suivi et de la Mise en
Œuvre des Accords de l’OMC, il serait opportun d’intégrer dans la réflexion la définition et la
gestion de la future PNDC et de son volet facilitation des échanges. Ainsi, le futur décret
pourrait étendre le champ de compétences du futur Comité pour y intégrer la PNDC et son
dispositif de suivi-évaluation, abroger les éventuelles autres structures qui se révèleront
redondantes par rapport à celles du Comité suite à l’inventaire réalisé dans le cadre de la
présente activité (action 2.2.1.1), et définir les moyens à mobiliser, redéployer les moyens
existant et identifier les financements disponibles ou à rechercher pour assurer le
fonctionnement du nouveau comité.
Action 2.2.1.3 : Renforcement des capacités institutionnelles dans le domaine de la FE. Il
pourrait s’avérer utile pour l’efficacité de la stratégie nationale en matière de facilitation des
échanges, mais aussi pour renforcer le sentiment d’appropriation par l’ensemble des
représentants publics et privés concernés de définir un programme commun de mise à niveau.
Le programme de mise à niveau aurait donc pour objectifs de définir un socle commun de
connaissances dans l’ensemble des domaines touchés qu’il s’agisse de l’environnement
international, régional, bilatéral et national, et de mettre en perspective la contribution du
volet facilitation des échanges de la PNDC. Ce programme devra être accompagné d’une
action visant à identifier par les besoins spécifiques de renforcement des compétences et des
connaissances. Réaliser un inventaire des initiatives en cours en matière de renforcement des
capacités dans le domaine de la facilitation des échanges et de définir les thèmes à
approfondir, les groupes cibles et les objectifs à atteindre.
Action 2.2.1.4 : Développement d’une culture de concertation. Si la coopération
interministérielle et inter-agences est indispensable à la bonne mise en œuvre de la PNDC, le
développement d’une culture de concertation est indispensable pour faciliter et garantir la
bonne mise en œuvre des actions requises à la réalisation des objectifs stratégiques qui seront
fixés. En effet, toute approche de réforme et de changement des pratiques ou des habitudes
peut engendrer un réflexe de rejet qui empêchera tout progrès. C’est pourquoi, l’Etat doit
trouver les modalités appropriées, si nécessaire avec le support de l’assistance technique, pour
qu’une véritable culture de la concertation soit instaurée afin que les acteurs publics et privés
puissent éviter les affrontements et travailler ensemble à la réalisation d’objectifs communs au
service du développement, dans une façon la plus efficace possible. Cette culture de la
concertation, qui doit résulter d’une volonté politique forte et doit être appliquée de façon
systématique pour l’élaboration des politiques, la préparation des textes légaux, le suivi de
leur application et la définition concertée de mesures correctrices, si nécessaire. Une approche
concertée engendre nécessairement un sentiment d’appropriation par les acteurs et contribue à
la mise en œuvre effective et non conflictuelle des politiques.
70
Activité 2.2.2 : Améliorer les services de transports routiers
Action 2.2.2.1 : Formalisation et renforcement de la profession de conducteur professionnel.
Il s’agira de définir des critères qualitatifs d’accès à la profession à travers une approche
concertée avec les professionnels dans le but de parvenir à une formalisation du secteur par
une intégration progressive du secteur informel dans le secteur formel. Les critères à adopter
devront s’orienter sur des conditions qualitatives des entreprises et des opérateurs sur la base
des standards internationaux en la matière (compétence professionnelle, honorabilité, capacité
financière) mais adaptées aux conditions de la sous-région et du pays. Il convient également
de renforcer la formation des conducteurs de véhicules lourds au-delà du simple permis de
conduire en envisageant un dispositif obligatoire de formation professionnelle initiale sur des
aspects importants tel que les opérations de chargement, la sécurisation des charges, et
l’entretien des véhicules. Au Bénin, la conduction de telles formations implique que des
centres de formation adaptés soient mis en place.
Action 2.2.2.2 : Formalisation et renforcement de la profession d’intermédiaire. La définition
de critères d’accès et d’exercice des professions d’intermédiaires de transport est nécessaire.
Comme pour les transporteurs, les critères seront déterminés sur la base des standards
internationaux tout en tenant compte des spécificités de la sous-région. Par ailleurs, il
convient de définir le statut juridique de l’intervention des intermédiaires de transport en
adoptant un régime juridique pour leur intervention (mandataire ou commissionnaire), une
obligation d’apparaitre sur les documents de transport ainsi qu’une responsabilité vis-à-vis de
la marchandise dont les intermédiaires organisent le transport.
Action 2.2.2.3 : Amélioration des conditions d’exploitation et responsabilisation des
chargeurs. Cela nécessite tout d’abord de revoir l’expression de la tarification du transport
routier. En particulier l’expression de la tarification à la tonne doit être interdite pour imposer
une tarification pour une relation donnée à charge règlementaire (globale et à l’essieu).
D’autre part, il s’agit de sanctionner de manière suffisamment dissuasive tous les
comportements sources de concurrence déloyales tels que la surcharge globale ou à l’essieu,
le non-respect des limitations de vitesse et le non-respect des temps de conduite et de repos
incompatibles avec la sécurité routière.
Action 2.2.2.4 : Définition d’un programme de renouvellement du parc de véhicules lourds.
Ce programme doit permettre de tenir compte de la difficulté rencontrée par les transporteurs
pour accéder au financement et au crédit et constituer un facteur incitatif à la formalisation du
secteur en conditionnant son bénéfice à l’existence formelle de l’entreprise. Les mesures
doivent donc viser de manière conjointe à définir les critères d’éligibilité des entreprises (tels
que le fait d’être régulièrement inscrit au registre des transporteurs), faciliter l’accès au
financement à travers des conditions de prêt avantageuses, accorder certains avantages fiscaux
et douaniers sur les véhicules neufs, et sanctionner les abus à travers le remboursement des
avantages fiscaux et des amendes. Enfin, le corolaire naturel d’un programme incitatif de
renouvellement du parc est la cession et la destruction des véhicules anciens dont le
renouvellement est financé par le programme.
71
Action 2.2.2.5 : Adoption du projet de loi d’organisation des transports routiers. Sur la base
des résultats des actions mentionnées ci-dessus, une Loi d’Organisation des Transports
Routiers pourra être élaborée pour abroger les dispositions anciennes et donner une visibilité
nouvelle sur les conditions d’accès et d’exercice de la profession de transporteur routier de
marchandises. Il conviendra de définir les critères d’accès et d’exercice des professions de
transporteurs et d’intermédiaires ainsi que le statut juridique des intermédiaires, de clarifier la
responsabilité des chargeurs, et d’ajuster les responsabilités de la tutelle. Ce projet de loi
pourra être accompagné d’un dispositif de suivi-évaluation pour sa mise en œuvre et d’une
formation des corps de contrôle.
Action 2.2.2.6 : Développement de la complémentarité entre les modes de transports. Une
approche de complémentarité des modes de transport doit être développée notamment par
l’adoption de schémas de transports qui intègrent en fonction des destinations/itinéraires un
développement et une utilisation accrue des modes ferroviaires et fluvio-lagunaires.
Activité 2.2.3 : Poursuivre la mise en œuvre des engagements de l'Accord sur la Facilitation
des Echanges
Action 2.2.3.1 : Révision de l’objectif des services douaniers. Une autre importante
procédure douanière à réviser est celle concernant l’objectif des services douaniers qui est
actuellement exprimé en termes de montant global. Une nouvelle approche pourrait consister
à formuler l’objectif en pourcentage des droits et taxes dus effectivement collectés. Une telle
approche serait incitative pour atteindre un niveau de perception optimal de ce qui est dû et
non un montant global théorique déconnecté des réalités.
Action 2.2.3.2: Renforcement de maitrise de la valeur en douane : Dans ce contexte, la
cellule d’établissement de la valeur mise en place à la DGDDI s’accorde parfaitement à cette
option, pourvu que cette cellule soit dotée de personnel suffisant et qualifié. L’objectif est de
développer une expertise pointue pour répondre en temps réel aux questions de la première
ligne et de proposer des valeurs avec preuve à l’appui le cas échéant et éviter des valeurs
consensuelles qui faussent le jeu de la concurrence sur un même marché.
Action 2.2.3.3 : Revue des dispositions concernant le régime du drawback : Une revue de
ce régime est nécessaire pour réduire, voire éliminer, les retards des remboursements et
admettre au régime aussi les entrepreneurs dont les activités sont soumises au Code des
investissements.
Action 2.2.3.4 : Revue des dispositions relatives au transit : Le but est d’en faire une
procédure simplifiée et rendre éligible à cette procédure d’autres opérateurs économiques. Il
s’agit de différencier clairement les procédures d’importations et d’exportation des régimes
économiques suspensifs et du transit en particulier. Il faut aussi : éliminer les procédures
documentaires lourdes ; limiter le recours aux intermédiaires ; diminuer le coût des garanties
en raison de leur accumulation inutile et revoir l’obligation d’escorte (voir Action 2.3.1.3).
72
Action 2.2.3.5 : Mise en place d’une analyse des risques efficace : Cela nécessite tout
d’abord une utilisation optimale de l’outil informatique. Pour limiter les contrôles intrusifs qui
caractérisent une mauvaise application des procédures existantes, les administrations
douanières les plus modernes s’appuient sur l’analyse des risques, seul moyen efficace,
compte tenu de l’accroissement du volume des opérations commerciales, pour faciliter les
échanges et sécuriser leurs opérations. L’objectif de l’analyse des risques est donc la
limitation des contrôles systématiques documentaires et physiques. Elle permet de concentrer
les vérifications sur les véritables enjeux et favorise l’éthique professionnelle en réduisant les
contacts des agents avec les divers intervenants de la chaîne logistique. L’analyse des risques
est vitale dans les contrôles avant dédouanement en y intégrant les outils de détection accéléré
ainsi que dans les contrôles après dédouanement après ciblage afin d’éliminer les contrôles
intempestifs engageant des pertes de temps et des surcouts.
Action 2.2.3.6 : Elimination des contrôles illicites, des tracasseries et du racket. Un travail
préalable consiste à procéder à un inventaire précis des textes législatifs et règlementaires en
la matière et d’en revoir la cohérence pour en faciliter l’application. Pour chaque texte il s’agit
d’identifier précisément les faits incriminés, les personnes susceptibles d’être concernées, les
sanctions prévues et les personnes en charge de les réprimer ainsi que les sanctions
administratives et pénales encourues par le corps de contrôle en cas d’infraction. Un
programme de réactivation du Comité National de Facilitation pour le Commerce, le
Transport et le Transit doit également être envisagé pour lui permettre de faire respecter la
réglementation des postes de contrôle sur les corridors, la fixation des lieux et du type de
contrôle autorisés et des personnes habilitées. Ce Comité assurerait la publication régulière
des résultats des contrôles effectués et des sanctions prononcées.
Action 2.2.3.7 : Mise en œuvre d’une vision uniforme et globale du Guichet Unique. Une
vision globale et transversale du Guichet Unique pourrait être consolidée sur la base des
initiatives très positives existantes (Guichet Unique portuaire, Guichet Unique des Procédures
du Commerce Extérieur, Déploiement de SYDONIA World) et à travers un processus de
concertation ouvert impliquant toutes les parties prenantes. L’enjeux consiste à passer d’une
vision portuaire à une vision globale pour tous les opérateurs économiques et toutes les
procédures, à réaliser une seule interface pour les utilisateurs privés mais aussi pour les
douanes et autres agences publiques, à définir clairement le périmètre à couvrir, et permettre
le paiement en ligne de l’ensemble des droits, redevances et frais. Cette vision devra conduire
à une analyse en termes de gouvernance pour garantir la contribution du GU à la réalisation
des objectifs de facilitation des échanges.
Action 2.2.3.8 : Rationalisation des procédures du commerce et du transport international. Il
conviendra en premier lieu de dresser une liste précise de tous les documents qui doivent être
obtenus par un opérateur pour une opération de commerce au départ, en transit ou à
destination du Bénin. Pour chaque document, il s’agira d’identifier sa nature et sa forme,
l’organisme émetteur, le coût de l’obtention, les délais et moyens d’obtention (en ligne ou
physique). Une attention particulière devra être portée en matière de documents utilisés pour
les transports inter-Etats et distribués par diverses entités dont certaines ne sont pas
béninoises. Cet inventaire mettra en évidence la redondance des documents et devra conduire
73
à une rationalisation du nombre et des coûts documentaires. Une action en termes de
règlementation devra être menée pour éliminer les documents inutiles. Cela servira également
à l’extension du Guichet Unique et du Guichet Unique du Commerce extérieur.
Action 2.2.3.9 : Dématérialisation des paiements en privilégiant les paiements en ligne :
S’il est indiscutable que le GU contribue grandement à la facilitation des échanges et à la
simplification des procédures, cet effort pourrait être valablement parachevé en supprimant
l’obligation de devoir se déplacer physiquement pour s’acquitter du paiement et en mettant en
place le paiement électronique, par exemple en utilisant les fonctionnalités de SYDONIA
World. Cette dématérialisation est aussi un instrument excellent pour la lutte contre la
corruption.
Action 2.2.3.10 : Renforcement des capacités de l’Administration des Douanes : Il est
impérieux de mettre en place dans un premier temps une politique rigoureuse de recrutement
qui pourra impacter de réelles compétences capables de concevoir, gérer et appliquer les
procédures, dans des objectifs clairs et précis. Ces ressources humaines seront assujetties dans
un second temps à une formation partant de l’initiation à travers un tronc commun pour
déboucher sur l’orientation dans des branches spécifiques afin d’assoir une spécialisation. Ce
qui engendra une maîtrise efficiente des procédures en évolution avec le développement et les
exigences du commerce. La fréquente mobilité des agents à travers les changements de poste
doit être évitée. Ces ressources humaines si rigoureusement sélectionnées doivent faire l’objet
d’une gestion valorisante en dehors de toute politisation avérée.
Action 2.2.3.11 : Renforcement de la coopération et de l’échange de données avec les pays
voisins. Les initiatives au niveau de l’UEMOA et de la CEDEAO pour la construction de
postes de contrôle frontalier juxtaposés doivent être mise en œuvre et élargies. Le poste de
Kraké entre le Bénin et le Nigéria dont la réalisation a pris un retard considérable devrait être
réalisé et d’autres frontières stratégiques pour la captation de nouveaux trafics devraient être
intégrés dans ces initiatives. Par ailleurs, l’interconnexion des systèmes douaniers du Bénin
avec ceux des pays voisins devrait être améliorée pour garantir la fluidité des passages
frontières mais aussi pour renforcer la sécurité fiscale et commerciale des trafics inter Etats.
Le déploiement de SYDONIA World au niveau sous-régional devrait faciliter cette
interconnexion. Le programme mis en œuvre entre la Côte d’Ivoire et le Burkina Faso dans le
cadre du Programme d’Appui Budgétaire Régional peut servir de modèle.
Activité 2.3.1 : Moderniser et appliquer les conventions TRI et TRIE
Action 2.3.1.1 : Proposition d’amendements et mise en application des conventions
TRI/TRIE. Il s’agit de définir des propositions d’amendements de la Convention de la
CEDEAO portant règlementation des Transports Routiers inter-Etats (TRI) ainsi que celle
relative au Transit Routier Inter-Etats des marchandises (TRIE) afin de faciliter leur
application harmonisée, introduire les nouvelles technologies, introduire des mécanismes
efficaces et modernes de notification des infractions, et reconnaitre enfin les garanties TRIE.
A ce titre, il est fondamental de renforcer la coordination nationale dans le cadre de la
préparation des réunions communautaires en impliquant les différents acteurs publics et
privés concernés afin de s’assurer que les difficultés rencontrées dans l’application des
74
instruments régionaux soient effectivement relayées. Il conviendrait également de favoriser la
restitution systématique des résultats et la permanence de la représentation et d’éviter les
rotations.
Action 2.3.1.2 : Amendement des accords bilatéraux de transport routier et relance des
négociations bilatérales des accords. Il s’agira au préalable d’inventorier l’ensemble des
accords bilatéraux de transports routiers signés par le Bénin car ils constituent la base
juridique de référence. Les besoins d’ajustement pourront alors être identifiés en portant une
attention particulière à certains éléments tels que l’harmonisation des conditions d’accès à la
profession pour harmoniser les conditions de concurrence, la distribution des cartes de
transports inter-Etats et la notification entre pays des infractions constatées et imputables aux
transporteurs des différents pays, la répartition des quotas et leur mesure, la liste des produits
dits stratégiques réservés aux seuls transporteurs nationaux des pays enclavés, les questions
d’infrastructures, ainsi que la connexion des services douaniers. Le Bénin pourrait alors
relancer les négociations bilatérales pour moderniser les accords routiers.
Activité 2.3.2 : Finaliser l’application du Tarif Extérieur Commun
Action 2.3.2.1 : Formation des autorités nationales sur la mise en œuvre du TEC et des
mesures d’accompagnement. Dans le souci d’impliquer réellement les autorités
gouvernementales dans la mise en œuvre effective du TEC, un séminaire gouvernemental
pourrait être organisé pour l’appropriation par les gouvernants de l’outil TEC. La CEDEAO
pourrait envoyer un expert pour les communications. Les parlementaires peuvent également
bénéficier, à leur niveau, d’un séminaire de sensibilisation. A ce titre, il convient d’exiger que
les responsables au plus haut niveau participent à la formation. Un travail de sensibilisation
doit être notamment réalisé afin que l’appréciation de la valeur en douane soit effectuée à
partir de la valeur transactionnelle comme cela est stipulé dans le Règlement C/REG 2/06/13.
Par ailleurs, le code des douanes prévoit des voies de recours en cas de contestation de la
valeur mais les textes d’application ne sont pas encore pris. Il convient donc de les mettre en
œuvre.
Action 2.3.2.2 : Mise en œuvre d’un plan cohérent de sensibilisation des acteurs privés sur la
mise en œuvre du TEC et des mesures d’accompagnement. Malgré tous les efforts fournis par
les divers partenaires, la connaissance du TEC et de ses mesures d’accompagnement est
encore insignifiante et justifie les hésitations, les doutes et les craintes relatifs à la mise en
œuvre du TEC. Des sessions d’information et de sensibilisation pourraient être réalisées
auprès des importateurs et des autres acteurs privés afin d’améliorer leurs connaissances sur
les obligations légales du TEC ainsi que sur les mesures d’accompagnement. En particulier, il
faut vulgariser les règles du SLE au sein des groupements professionnels et des entreprises et
rendre accessible la liste des produits originaires agréés dans la région. Il s’agit d’augmenter
d’une part, le volume des activités des administrations et organismes publics intervenant dans
la formulation des politiques commerciales par une implication plus active du secteur privé ;
et d’autre part, d’accentuer la sensibilisation et la communication sur l’ensemble du corpus
réglementaire existant en utilisant par ailleurs les technologies de l’information et de la
communication.
75
Action 2.3.2.3 : Finalisation de la mise en place du Comité National de Gestion du TEC. Les
actions doivent être réalisées afin de permettre la mise en place et le fonctionnement effectif
du comité. Cela implique de sélectionner les structures devant participer à ce comité et choisir
les représentants devant siéger au sein du comité. Ce comité a la responsabilité d’appréhender
les difficultés rencontrées au niveau national pour la mise en œuvre du TEC et d’y répondre.
Il est également en charge du volet sensibilisation et communication sur le TEC. Le Comité
national informe le Comité conjoint UEMOA/CEDEAO de gestion du TEC des difficultés
rencontrées au niveau national.
Activité 2.3.3 : Poursuivre la mise en œuvre du Schéma de Libéralisation des Echanges
Action 2.3.3.1 : Systématisation de la dématérialisation des certificats d’origine : Afin
d'éliminer ce goulet d'étranglement causé par la mauvaise gestion des certificats d’origine, le
Bénin devrait élargir l’initiative mise en œuvre au port de Cotonou à travers le Guichet
Unique de Commerce Extérieur et collaborer avec ses partenaires de la CEDEAO pour aller
vers la création d'un répertoire électronique des certificats d'origine qui aurait le double
avantage de simplifier les procédures de vérification et de rendre la vérification plus facile et
plus fiable.
Action 2.3.3.2 : Réalisation des formations sur les règles d’origine auprès des agents des
douanes : Il faut mentionner qu’il existe un nombre non négligeable de transitaires et des
agents de la douane non formés ou insuffisamment formés à l’application du TEC/SLEC ce
qui est également source de difficultés. Des sessions de formation doivent être réalisées afin
que le traitement préférentiel autorisé par la présentation du certificat d’origine soit
effectivement appliqué. A l’inverse, il est également nécessaire que le traitement préférentiel
ne soit pas appliqué en absence de certificat d’origine ou sur présentation d’un certificat non
valable. Il convient à ce titre de s’assurer que les certificats d’origine délivrés dans la
Communauté soient conformes aux dispositions des règlements relatifs à l’origine des
marchandises.
Action 2.3.3.3 : Sensibilisation de la Commission de la CEDEAO et de la Task Force sur les
délais d’agréments : Un travail de sensibilisation devrait être réalisé auprès de la Commission
sur l’importance que représente pour le commerce inter-régional le traitement rapide des
dossiers d’agrément des entreprises et produits transmis par le Etats à la Commission pour
notification aux autres Etats membres. En particulier, une saisine officielle concernant les
difficultés d’accès au marché nigérian doit être présentée auprès de la Task Force sur le
SLEC.
Action 2.3.3.4 : Négociations avec le Nigéria sur l’accès a son marché : Au delà de la saisine
de façon officielle par l’Etat Béninois de la Task Force sur le SLEC, il faudra utiliser la voie
diplomatique pour amener le Nigéria à lever les restrictions aux importations qui créent aux
entreprises béninoises des difficultés énormes pour accéder légalement au marché nigérian.
Dans ce contexte, plusieurs démarches seront nécessaire : les négociations entre les Chefs
d’Etats Nigérian et Béninois doivent se poursuivre afin d’assoupir les contingences de
NAFDAC vis-à-vis du Bénin ; négocier l’implantation d’un bureau de la NAFDAC au Bénin
ou établir entre la DANA (ou la structure appropriée) et la NAFDAC une collaboration étroite
76
pour une réciprocité de reconnaissance des certificats délivrés ; donner l’assurance au Nigéria
que ne seront exportés sur son marché que des produits effectivement fabriqués au Bénin ;
renforcer les dotations budgétaires des structures en charge du contrôle qualité après avoir
appréhender toutes leurs difficultés.
Activité 2.3.4 : Promouvoir la dynamisation des exportations formelles vers le Nigéria
Action 2.3.4.1 : La dynamisation des exportations formelles vers le Nigéria dans le
secteur rural : Il s’agit de bénéficier pleinement de l’important avantage comparatif dans le
secteur rural, tout au long des localités frontalières, tant de la production agricole (soja, maïs,
arachide, sorgho, riz paddy, entre autres), que de l’élevage des bovins.
Action 2.3.4.2 : L’exploitation du potentiel industriel pouvant soutenir les relations
commerciales formelles avec le Nigéria. Plusieurs opportunités de création d’industrie
existent pour satisfaire les besoins du marché nigérian, telles que la transformation d’ananas
en jus ; la production d’aliments pour le bétail et la volaille ; la production d’huile rouge ; des
abattoirs modernes et des infrastructures de conservation et de stockage de viande bovine aux
frontières. Les investissements nécessaires pourraient être financés à travers des partenariats
avec des entreprises nigérianes.
Action 2.3.4.3: La mise en place de nouvelles structures de commercialisation et
coopération. Les experts ont recommandé la mise en place d’une structure de
commercialisation centralisée par zone de certains produits, comme le soja, le maïs et
l’arachide, pour leur revente de façon formelle aux clients nigérians. A cet effet, une filière
pourrait être créée, en y intégrant comme agents collecteurs, les commerçants béninois qui
opèrent déjà dans ce secteur, car toute forme d’organisation qui ignorerait leur existence,
engendrera à coup sûr, un circuit parallèle informel. Il faudrait aussi envisager la mise en
place de nouveaux instruments de coopération bilatérale, tels qu’une coopération
décentralisée entre collectivités locales et territoriales, Chambres de Commerce aux niveaux
central et local.
Action 2.3.4.4 : L’amélioration des infrastructures de base dans les localités frontalières.
La mise en place de nouveaux corridors routiers, ainsi que des ajustements au niveau des
anciens corridors, s’imposent comme priorité afin de pouvoir exploiter au mieux les
potentialités susmentionnées dans les domaines rural et industriel.
Action 2.3.4.5 : Mise en place d’une structure de suivi : La mise en œuvre des
recommandations ci-dessus conduit à un vaste programme d’actions. Par ailleurs, les
échanges commerciaux entre le Bénin et le Nigéria évoluent de façon dynamique. Dans ce
contexte, l’équipe d’experts a recommandé au Gouvernement la création d’une structure
spécialisée du MICA chargée de suivre : l’évolution du placement des produits béninois sur le
marché nigérian ; la mise en œuvre des actions de dynamisation des relations économiques et
commerciales entre le Bénin et le Nigéria. Cette structure pourrait aussi suivre l’évolution des
échanges Bénin-Niger.
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