Julio de 1995 Memonas al Congreso de la Repúbhca

Capítulo 6 POLÍTICA DE REGULACIÓN

FINANCIERA Y MERCADO DE CAPITALES

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Capítulo 6

POLÍTICA DE REGULACIÓN FINANCIERA Y MERCADO DE CAPITALES

El avance de la intemacionalización de la economía y el cumplimiento de los objetivos del Plan de Desarrollo exigen que el país acreciente su tasa de ahorro y movilice recursos para financiar los requerimientos asociados a las necesidades de infraestructura y la adecuacion de la estructura productiva a la competencia externa y a la incursión en los mercados externos. Por ello, la política financiera se ha orientado hacia la profundización y desarrollo del mercado de capitales y de los sectores financiero y asegurador, preservando, simultáneamente. la estabilidad del sistema mediante una regulación prudencial exigente y una supervisión de alta calidad.

l. SECTOR FINANCIERO Y ASEGlJRADOR

A. Competencia, regulación prudencial y supervisión

Desde la Ley 45/90 la política financiera ha pretendido fortalecer la competencia en el sector. mediante el desmonte progresivo de los nichos anificiales de mercado creados por la rebTUiación La segmentación del mercado de los establecimientos de crédito se ha reducid<' significativamente y se ha dado mas competencia en los mercados de depósitos. A las Corporaciones de Ahorro y \ 'ivienda -CA\'- .e le~ redefinió la fórmula de cálculo de la corrección monetaria. se amplio. u ámbito de acción y se adoptaron regla. 1 en materia de participacion en el mercado cambiario y encaje que facilitan su conversión en banco. Así mismo, los bancos hipotecarios e autorizaron: para adelantar la. operacion.es desarrolladas por la banca comercial y las CA\'. con la

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obligación de mantener al menos el 85% de cartera en créditos hipotecarios. Hacia el futuro, se desarrollarán otras figuras como la del Leasing para vivienda.

Si bien se requiere de más tiempo para decantar del todo las lecciones de la liberalización financiera de los últimos años, el Gobierno ha continuado el avance gradual hacia un esquema que permita a unas entidades financ ieras altamente capitalizadas desarrollar actividades diversas y operaciones en gran escala. El esquema actual de matrices y filiales pem1itirá avanzar en esa dirección con el fin de obtener los beneficios de la denominada banca múltiple sin sacrificar los beneficios de la especialización ni la posibilidad de que entidades con menor capital desarrollen actividades específicas. Este esquema se podrá complementar en el futuro. en lo referente a los establecimientos de crédito, con requisitos diferenciados de patrimonio no por tipos de entidades, sino por negocios en los cuales decidan incursionar.

La flexibil ización del mercado cambiario también ha contribuido a incrementar la competencia. Actualmente se permite la inversión extranjera en el sector y las empresas tienen mayor acceso a los recursos financieros externos de largo plazo. Ademas. se removieron parcialmente los sobrecostos al crédito externo de mediano plazo. impuestos en 1994, lo cual facilitará la canalización de recursos menos costosos a las empresas. directamente y a tra"es de los intermediarios financieros . Esto contribuye. ademas. a resol\·er el problema coyuntural de las altas tasas de interes

La m a~ or competencia y la ampliacion de la gama de operaciones si bien genera nue"as oponumdades. abre también nuevos escenarios de riesgo Ello ha impl icado un esfuerzo en doble sentido. transformar la concepcion de la supervision bancaria y mantener estándares de regulacton prudencial exigente

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Los esfuerzos en materia de regulación prudencial se han concentrado en las metas de fortalecimiento y observancia de los estándares internacionales. En este campo se revisaron las reglas sobre patrimonio adecuado y relación de solvencia de las entidades financieras, y como resultado se decidió mantener el coeficiente de patrimonio técnico a activos de riesgo en 9o/o\ superior al mínimo de 8°/o recomendado por el Comité de Basilea, y actualizar los patrimonios adecuados requerido_ para las compañías aseguradoras-a.

Adicionalmente, se dictaron reglas sobre el margen de soh·encia que deben observar las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones se refinaron las reglas sobre margen de solvencia en los procesos de titularización de activosl y se prepara una nueva norma sobre margen de solvencia de las sociedades fiduciarias y capitalizadoras

Así mismo, ante de la preocupante situación crediticia de la entidades territoriales, se restablecieron reglas especial es de sol\ enci a-que establecen un conjunto de requisitos prudenciales a ociado con su. niveles de endeudamiento y en consonancia con los criterio~ del proyecto de ley que regula el endeudamiento de las entidades territoriale

Por otra parte, se ha avanzado también en el ajuste de la. ponderacione~ de los riesgos fuera del balance a las recomendacione del Comite de Basilea y las ponderacione. de las contingencias ~ .e modificaran. simultáneamente con las regla contables de la Superintendencia Bancaria. las ponderaciones de lo contratos forward de ta a de intere~ ~ de cambio. basado en una estimación del costo de reposicion de los contrato vinculado a la volatilidad de lo subyacente. Igualmente. se viene trabajando en la evaluación de la nueva recomcndacion relativa a riesgos de mercado adoptada por el Comité de Ba. ilea. para definir la adecuación y oportunidad de su implantación en Colombia El crecimiento de las instituciones financiera de naturaleza cooperattva 'IXcr.:ll' un 1 J.: JQ~~ ' l).:~n:ll' .:!.:!~•) de JQQ(, ' lkc~·ll' : .ll4 Jc J•l•l~ · J>.:,r.t•' 1 '-'- J,· 1'/~ • \ truve!. dcll>ccreh• 11 ~b d.: 199~. ~omplemen\lld<' J'<lr lü ctrcularc" 7~' 7~ d 19•)'-' 5 ' l . J~ I~Nt• d.: la Supcnnlcnd.:ncia Ll.ancana. 1 ~~~n:h• 1 ~ 4\ ~ d.: 1 'N .

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implicó que el Gobierno asumiera entre sus prioridades la adecuación de su régimen regulatorio y de supervisión. En efecto, éstas instituciones han presentado altas tasas de crecimiento en sus activos, captaciones y patrimonio. lo que se explica por su capacidad para transferir crédito y otros servicios a segmentos desatendidos por la banca tradicional. El sector cooperativo. además. ha tenido una participación fundamental en la canalizacion de credito hacia sectores prioritarios en la política gubernamental a través. por ejemplo. de los programas FINURBANO y PROPY?\.1E que tiene ellFI para las microempresas y para la pequeña y mediana empresa Por otra parte, gracias a nonnas recientes, el sector cooperativo tiene acceso a recursos de Fl 1 AGRO lo cual permitirá hacia el futuro aumentar su contribución a los progra¡ mas gubernamentales de crédito agropecuario. Adicionalmente. el gobierno esta estudiando mecanismos para involucrar al sector cooperativo fmanciero en los programa~ de financiacion de vivienda de interes social y en el tinanciamiento de las exportaciones de las pequeñas y medianas empresas Todo esto, sin embargo. requerira una refonna profunda en el marco institucional de planeación y supervi ión del sector cooperativo. razon por la cual el gobierno estara presentando proximamente un proyecto de ley que transforma el Departamento Administrativo de Cooperativas -DANCC'OP- en una superintendencia de economta solidan a. adscrita al Ministerio de Hacienda. a la vez que se vea la figura de "cooperati\'al\ financieras .. \'Ígiladas por la Superintendencia Bancaria

De otro lado. en la supervision ha cobrado enfasis el aspecto financiero : las regla~ contables se transformaron con el tin de hacer transparente el valor economice de los acti\OS \'los nesuos financieros del neuocio. se

. - -han de~arrollado regla~ sobre 'alnracion de tn\·crsiones a precios de mercado. GAP. se ha orientado la gcstion de activos y pasivos~~ se expidieron normas contables sobre carru eles l• . y se a\'anza en las relati\ as a operactones forv.ard ~· otros derivados En el futuro cercano e ... nt?c\!~ario trabaJar en la aproximacion de nuestras reglas contables a

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internacionales, con el fin de facilitar la labor de los agentes interesados en incursionar en los mercados internacionales de capitales.

Por último, desde hace casi dos años el Gobierno señaló el crecimiento excesivo de la cartera de los establecimientos de crédito y recomendó actuar con prudencia. La Superintendencia Bancaria expidió normas para aumentar la protección de los activos de las entidades. vía aceleración de los plazos para provisionar los créditos vencidos y provisiones mayores para quienes presentaban elevados coeficientes de riesgo, las cuales han mostrado ser eficientes para garantizar la solidez de] sector financiero e inducir mayores esfuerzos de recuperación de canera por parte de los establecimientos de crédito. La Superintendencia e ta bu cando soluciones a los inconvenientes generados por alguna de las exigentes normas sobre provisiones relacionadas con las operacione d credito de consumo, que suelen ser particularmente riesgosas. ya que ellas han afectado negativamente el comportamiento de los creditos destinados a la microempresa y a la pequeña y mediana empresa, que por ~ u tamaño se confuden con las primeras.

B. Políticas de encaje y de acceso al Crédito

La promoción de la competencia permitirá reducir los altos márgene~ de intermediación. Este proceso comenzó hace muy poco tiempo y u resultados favorable se verán gradualmente. Gran parte de lo~ alto. costos de la intermediación financiera eran consecuencia de la carga. cuasi fiscales que pesaban sobre el sector financiero. tales como los alto niveles de los encajes. En este sentido las medidas adoptadas por la Junta Directiva del Banco de la República en el último año permitiran reducir la dispersion de la estructura de encaje, y re catar u sentido precautelativo, al establecerlo sobre instrumentos de captacion y no obre intermediario. Esto ha contribuido a eliminar se" go. regulatorio. ' a - .... .

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incrementar la liquidez en la economía. El encaje sobre cuentas corrientes se unificó para los depósitos oficiales y privados, reduciéndose desde niveles que se encontraban respectivamente en 70°/o y 41 °/o a comienzos de 1995 hasta un nivel de 33% que seguirá reduciéndose hasta llegar a 26% en octubre próximo, de acuerdo con la Redolución de la Junta del Banco expedida el pasado en julio. Desde tinales de junio de 1996. además. se redujo 11• de 1 0°/o a 7°/o el encaje regional sobre CDT' s y se estableció el mismo nivel para los bonos emitidos por el sector financiero con plazos inferiores a 18 meses. Para las captaciones del sector financiero con plazos superiores. en cambio. se abolieron totalmente los encajes lo cual contribuira al desarrollo de instrumentos de largo plazo en el mercado de capitales

El Gobierno ha avanzado en mejorar el acceso al crédito de las pequeñas ~ medianas empresas. ast como el de las microempresas. Se ha otorgado redescuento de recursos en el IFI y con el apoyo de las entidades financieras tradicionales y de las organizaciones cooperativas como ya se mencionó Para garantizar que éstas últimas sigan teniendo un crecimiento acelerado. con respaldo patrimonial adecuado y condiciones de estabilidad y solidez financiera. se estableceran las condiciones apropiadas de regulación y super\'ision

Esta administración señaló desde su inicio las limitaciones que tenía la garanua real en la concesión de prestamos. Las normas sobre clasificación ,. calificación de canera han procurado dar mayor peso a factores como capacidad de pago y estabilidad y capacidad de generacion de flujos de caja En el mismo sentido. se han autorizado esquemas de garantJas que con ti tu~ an alterna ti\ as seguras para lo_ acreedore5 Tal es el caso de la fiducia en garanua. autorizada en los meses pasados a las CA V para los créditos Jestinados a la adquistcion de ,.i, ten da 1-

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C. Estrategia contra el lavado de activos

La estrategia contra el lavado de activos, aprobada por la comisión interinstitucional'~ en la que participa el Ministerio de Hacienda, diseñó y aprobó una estrategia integral que tiene como principales objetivos la neutralización de las organizaciones que lavan activos en el país, o que operando desde el exterior colaboran con dicha operación~ la colaboración con las autoridades en la detección y destrucción de las redes de transacciones financieras que soportan las operaciones de lavado y el fortalecimiento de las autoridades administrativas para detectar, investigar y reprimir infracciones tributarias, aduaneras, financieras y bursátiles en general .

Al respecto, se debe señalar que las negociaciones de la Cumbre de las Américas sobre Lavado de Activos culminaron satisfactoriamente. En la Declaración de Buenos Aires de diciembre de 1995. los Ministros de Justicia del continente acogieron la propuesta colombiana de una Convención Hemisférica contra el Lavado de Activos para lo cual otorgaron un mandato a la OEA. Dicho compromiso se reiteró por parte de los Ministros de Hacienda de todos los países de América en la Declaración de Nueva Orleans en mavo de 199()

Por otra parte, en desarrollo de la estrategia integral contra el lavado de activos, la Superintendencia Bancaria ha fonalecido su Unidad de lavado de activos y el Ministerio de Hacienda está avanzando. conjuntamente con el Ministeriode Justicia y con la Direccion Nacional de Estupefacientes. en el diseño de una Unidad de inteligencia financiera al estilo del FINCEN norteamericano

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D. MERCADO DE CAPITALES

La prioridad que el Gobierno le dió a la necesidad de fortalecer el mercado de capitales condujo a la conformación de la Misión para el desarrollo del Mercado de Capitales. La Misión, que sesionó desde 1995, documentó el atraso del mercado colombiano en comparación con países de similar nivel de desarrollo. Aunque su principal limitación es la debilidad de la oferta. en la medida en que las empresas colombianas continúan financiándose por fuera del mercado, su desarrollo exije un crecimiento armónico tanto de la ofena y como de la demanda y el Gobierno ha venido trabajando en los dos frentes

A. Incentivos a la demanda de títulos

Actualmente se estan desarrollando instituciones como las fiduciarias, los fondos de cesantías. las compañías de seguros y los fondos de pensiones Al respecto. la Misión tiene recomendaciones tales como la revisión del régimen de portafolio de los inversionistas institucionales. Se busca eliminar las distorsiones que se vienen presentando en razón al tratamiento diferencial por inversionista ~ no por las características de los tipos de papeles. productos o servicios de manera que las reglas de manejo de ponafolio de quienes ofrezcan a Jos inversionistas un producto identico o sustituible sean similares y la diferenciacion de los productos provenga del mercado y no de la regulacion

Acol!iendo su~erencias de la T\1isión. se modificó la fórmula de - -rentabilidad mmima de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensione!t. para. entre otros fines. estimular la inversion en acciones' -4· Con el mismo propósito se han venido flexibilizando las reglas sobre la composicion de los ponafolios de los inversionistas institucionales.

1'l..o ~uahc produJO mcdaan&e el Dccrclo 1041 de 199S. modif.ado ~ICillcmcldc con el Dcc:rdo 806 de 1996

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manteniendo parámetros financieros prudenciales pero permitiendo. al mismo tiempo, una mayor autonomía de dichos inversionistas para la asunción de riesgos debidamente evaluados y valorados

La eficiencia del mercado exige la implementación de mecanismos de cobertura y para ello, el desarrollo del mercado de derivados, las bolsas de futuros e incluso un mercado OTC. Recientemente se ajustaron las reglas sobre posición propia en moneda extranjera, incluyendo en ellas una apreciación más definida de los riesgos asociados y facilitanto el desarrollo de las operaciones a futuro peso-dólar

Además, se incorporaron normas en la Ley 223/95 sobre el tratamiento fiscal de los derivados y se reglamentó el Estatuto Tributario' ~ para clarificar el tratamiento de la retención en la fuente, timbre e IVA. Específicamente se exceptuaron de la aplicación del impuesto de timbre los documentos asociados a los contratos derivados: en lo que concierne a IV A se aclaró que este no se causa en las operaciones a futuro salvo si hay comisiones o primas~ y en lo referente a la retención en la fuente se estableció un mecanismo de sencilla administración para su liquidación. recaudo y pago, similar al que se había desarrollado en relacion con las fiducias de inversión .

Por otra parte, la Superintendencia Bancaria reglamentó la contabilización de las operaciones carrusel y alista normas sobre forward , futuros ~ opciones. al igual que la Superintendencia de Valores

B. Incentivos a la oferta de títulos

De acuerdo con el diagnóstico de la Misión, la mayor limitación del mercado de capitales colombiano es la debilidad de la oferta de tttulos. Las emptesas colombianas continúan financiándose por fuera de ese

1 Decreto R4 7 de 1996

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mercado. No obstante, durante el último año, se hicieron progresos en éste frente. Tal es el caso de la reforma al Código de Comercio, aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 222/95. Adicionalmente, el Gobierno adoptó medidas relativas a la titularización y los fondos de valores y desarrol1ó acciones para privatizar empresas estatales y para pennitir la participación de los inversionistas privados en la construcción de infraestructura pública

Por su parte, el sector público ha contribuido a acrecentar la oferta básicamente a través de tres acciones: los programas de privatización. el · project finance,, y el cumplimiento de la ley de servicios públicos en lo relativo a la participacion privada en las mismas. Los nuevos esquemas de financiacion de proyectos ( .. project finance"). contribuyen a introducir nuevos instrumentos en el mercado de capitales y a aumentar la participación del sector privado en los mercados financieros internacionales El tema de las privatizaciones y concesiones se desarrollo en el Capttulo de Endeudamtento

El fortalecimiento del mercado de capitales requiere desarrollar complementanedades entre este. el sistema financiero y el sector publico Este último es uno de los principales o quizas el principal oferente de tnulos en el mercado y debe contribuir a estructurar las tasas de largo plazo a traves de los tltulos del tesoro Esto requiere esquemas transparentes de colocación de los mismos y otorgarles suficiente hquidez En el seno de la Mtsión se concluyo la necesidad de ampliar los canales actuales para la circulacion y negociación de tttulos y de crear mecanismo que garanticen la liquidez de los instrumentos de largo plazo Los medios idoneos para lograr este objetivo son los agentes del sector financiero gracias al tamaño de sus redes y al respaldo de su nivel de patrimomo En este sentido. proximamente se expedirán normas dirigidas a aumentar la participación del sector financiero en la negoctacion de tttulos. Espectficamente. se autorizará a los bancos

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comerciales para adelantar operaciones de underwriting sobre títulos de deuda pública de la Nación, como acontece en otros países. Esta autorización ya se había concedido a las corporaciones financieras1<-.

El sistema financiero debe contribuir mas al desarrollo del mercado de capitales La actividad de los comisionistas de bols~ como intermediarios tradicionales de este mercado, se estimulará y complementará por la de las entidades de crédito. Los comisionistas deberán aumentar su capital para que puedan realizar más operaciones y ser más efectivos como asesores en la intennediación del mercado.

En las reglas societarias mercantiles se ha avanzado en la eliminación del sesgo contra el mercado de capitales. que generó la Iegislacion mercántil al intentar proteger a las minorías Las normas estimulaban la concentración por cuenta de la mayorías exigidas para las decisiones y la carencia de instrumentos alternos de protección de los socios minoritarios

La Sala General de la Superintendencia de Valores y la reforma al Código de Comercio regularon los requisitos para emitir papeles como bono. ~~

acciones con dividendo preferencial y reducir los trámites administrativos Se incorporaron normas que protegen a lo accionista, minoritarios, mecanismos para proteger el derecho de los accionistas a la infonnación y la reglamentación del derecho de receso que pem1 ite a 1 socio minoritario retirarse de la sociedad cuando se vulneren sus derechos economicos. Además, se redujeron los trámites para la emisión de acciones con dividendo preferencial sin derecho a voto

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