Alternative Systems of Financial Scrutiny in EuropeIn particular ‐ FranceLa Cour des Comptes

Eve Bosak Director Governance Asia Pty Ltd

PhD student  ‐ University of Sydney  February 2008

AgendaAlternative systems currently operating in the European Union

Highlight characteristicsCase study on evolution of French system

HistoryCultureCatalysts for changeProcess

Working session on pros and cons of your own systems vis a vis characteristics of Cour des Comptes/other European systems

Europe – an Ancient Culture

Types of StructureThe European example

Judicial – “Napoleonic” ‐ France Belgium Portugal Spain Italy Greece

Collegiate – no judicial function – Netherlands, Germany, Slovakia, Czech Republic, Luxembourg and European Court of Auditors

Types of StructureThe European example (2)

Audit Office headed by Auditor General or President , oversight by PAC – “Westminster” ‐ Hungary Malta, Poland, Cyprus, UK, Republic of Ireland, Latvia Lithuania, Sweden, Finland, Denmark and EstoniaDistinct model headed by a President and auditing at central, regional and local levels – Austria and Slovenia

European NationsPopulation and Geographic Spread

Population varies from 400K‐ 82mLuxembourg Malta 400KBelgium Czech Portugal Hungary  around 10mUK France 59‐62mGermany 82m

Geographic size varies from 316‐544K sq kmsMalta, Luxembourg  316, 2600 sq kmsSpain, France  – 506K, 544K   sq kms  

EconomiesMixedIndustrialised – Belgium Estonia France Poland and SloveniaAgricultural – Greece and PortugalGrowing Service Sector – UK Ireland Netherlands and Poland

Government StructureUnitary 

Czech Republic Estonia Portugal UK Greece Republic of Ireland

FederalBelgium and Germany

Public Service delivery devolved to municipalitiesDenmark Finland and Sweden

Democratic Parliamentary SystemsAll have a lower chamber12 have upper chamber as well Smaller populations generally have lower chamber onlyLarge majority based on proportional representation

Linked and yet uniqueLinked by membership of the EUShared commitment to democracyVarying democratic systems and processesDistinct parliamentary constitutional, administrative and financial systemsRetention of separation of identity in terms of culture, language and history

Supreme Audit InstitutionsFour main types

Judicial (Cour des Comptes)Collegiate (no judicial)Audit office independent of Government headed by AG or president (Westminster)Distinct model headed by President and auditing at central regional and local levels)

StatusConstitutional or StatutoryAccountability 

Ministry of Finance/Treasury or the Parliament (directly or through a PAC)

Status of LeadershipJudge, Officer of the Parliament, Cabinet membership

Decision Making AG/President or Collective

Appointment of the Auditor General

Mixed approaches Cannot be affiliated to political party, political background permitted but appointment non political, deliberate affiliation across major parties, judges – no political affiliation

Safeguards for independenceMethods of appointmentTenure – length and security

Varying Resources and RemitAllocation of resources varies (some still from MOF)Number and skills of members and staffRole and Scope

Financial, compliance, performance, economy efficiency and effectivenessCentral, regional, local, state and public enterprises, municipalities other

Type of AuditA priori, ex post, judicial, financial, performance 

Follow Up and OversightDirect response and follow up from Government or MinistersConsideration by Parliamentary CommitteeReport by PAC on important recommendations and follow up required by GovernmentJoint consideration by PAC and Government (Council of Ministers)SAI recommendations tracked and action/lack thereof reported – Audit Impact Report

La France

La FrancePopulation 61.7 m    544 sq kmsLeading Industrial and Manufacturing Economy

Food, transport equipment, chemical, machinery, metals and metal products

Rich Culture and History

1792‐1804 First Republic1804‐1815 First Empire1815‐1830 Restored Monarchy1830‐1848 Liberal Monarchy1848‐1852 Second Republic1852‐1870 Second Empire1870‐1940 Third Republic1940‐1958 Fourth Republic1958‐Present Fifth Republic

Head of StatePresident of the Republic ‐ Nicolas Sarkozy

Since 1972 elected by universal suffrage for seven year period (now five year period)Combines formal with ceremonial responsibilitiesAppoints Prime Minister (Francois Fillon) and other Ministers upon PM’s nominationPromulgates laws passed by Parliament (has the power to refer back but seldom used)Head of the armed forces and prominent international role

ExecutiveLed by PM – Constitutionally responsible for determining and pursuing the policy of the nation. Has authority over members of the GovernmentGovernment responsible to National Assembly (lower house).Must resign if loses vote of confidence (not always accepted by the President)Members of the Government cannot be members of the Parliament (resign in favour of a Deputy)40‐50 Members of the Government; 20 ministries

Legislature577 Seat National Assembly directly elected for five year term – subject to dissolution by the President321 Senators – one third elected by electoral college every three years to serve nine year termSenate comprises members of National Assembly and delegates from all tiers of Government – cannot be dissolved

Administration22 Administrative regions for national development, planning and budgetary policy96 Departments within the regionsPlus four overseas regional departments (Guiana, Guadeloupe, Martinique and Reunion); and five territoriesPrefets represent central Government in Regions and Departments – appointed by Presidential decree under authority of the Minister of the Interior

Administration (cont)1982 Act of decentralisation transferred administrative and financial power from Prefets to locally elected Conseils Generaux Prefets can refer acts in contradiction of laws to the administrative courts and budgetary issues to the regional Chambres des Comptes1992 Roles of Central and Local Government redefined –local Government strengthened2004 Second Act of Decentralisation – Departments: social aid, education and roads; Regional Authorities: economic development, vocational training, railways and secondary education

Policy and PerformanceQuantitative Performance Indicators for each policyTransparent Public Service GoalsVoting Unit in Parliament becomes a Mission

Consistent set of ProgrammesMPs reallocate appropriations between programmes to accomplish Mission2006 Budget Projection presented in accordance with Constitutional By Law

Central Government SupervisionLong history of professional public administrationGeneral Directorate for Administration and Public Service (2.5 m public servants) 

Reports to PMCivil  Service Human Resource IssuesTrusteeship of Ecole Nationale d’Administration

Budget Directorate of the Ministry of FinanceNetwork of financial controllers in each ministerial departmentEstablishes spending priorities and allocates resources

Public Accounting SystemConstitution requires Parliament to authorise all public spending – strict controls on complianceAnnual budget law authorises revenue (tax collections)2001 – LOLF breaks traditional expenditure oriented budget by introducing programme budgetMissions – public policies

ProgrammesActions ‐ Allocations to sub programmes 

Audit and Oversight by Cour des Comptes 

Cour Des Comptes14th Century Royal Chamber of Accounts (100 years war, black death – lawlessness and economic instability)1790 Royal Chamber abolished – French Revolution1807 Cour des Comptes created ‐ Napoleonic empire Western and Central Europe1976 Audit of social security, public enterprises and nationalised industries merged into Cour1996 Constitution modified; Introduction of Financial Courts Code2005 Budgetary autonomy new mission “Counselling and Control of the State” Cour financed through PM’s budget with special authorisation by Parliament. 

Fresco Bernar Venet  La Cour des Comptes Paris

Established under the Constitutionsupported by laws

Fifth Republic (1958) increased power of the executive over the legislature in order to promote strong and stable GovernmentUltimate sovereignty rests with citizens of the StateStrong centralised controlConstitution provides for two types of Court: Administrative and JudicialRecent flurry of new laws laws – 1967, 1976, 1995/6, 2001 (LOLF)

Recent Catalysts for Change

1970s ‐80s Socialists ‐ nationalisation banking insurance and heavy industries – external audit bodies merged into the Cour

1986‐1993  Privatisationrevenue raising to offset budget deficits

1993 European Union (Maastricht Treaty)Three pillars – community, foreign and security policy, justice and home affairs ‐ strengthened European Court of Auditors 

1999  Treaty of Amsterdam EC explicit remit in fight against fraud ‐ further strengthened European Court of Auditors

Accountability for Financial Control

Authorising Officer (ordonnateur)Administrative authority over defined limits/parts of the budget

Financial Controller (controleur financier)MOF official in each Ministry approves and audits acts of financial commitment; oversees expenditure within limits

Public Accountant (comptable)MOF official – Final clearance for payment. Ensures financial equilibrium and control through integrity, regularity and quality. Fully and personally accountable (bond on property)

State Accounting Systems and Processes

General Inspectorate of FinanceInternal audit of each ministry; reports to the Minister (100 senior inspectors)Prestigious (Grand Corps de l’Etat), wide access

State Account2005 State and Local budgets comply with IPSAS – regularity, true and fair, accruals – transparent – private sector oriented.  New accounting system – still centralised (single local accountant for all Departments and overseen by State Departmental accountants). Departmental accounts aggregated to State account.

Annual Audit by Cour des Comptes

Cour des ComptesStructure and Organisation

Headed by Premier President, appointed in Minister’s Council by decree from the President of the Republic. Philippe Seguin

Retirement age of 68 (can be an ex Minister)Seven Chambers each with President de Chambre (retirement age 65) – chosen by Government from list put forward by Premier President of the CourParquet General headed by Procurer General appointed by Government – legal adviser/intermediary with state services

ChambresWork divided between Chambres in accordance with instructions from the Premier PresidentEach Chambre has set of teams headed by Conseiller Maitre – each put forward proposed annual and medium term work program to the PP for audit of comptables, financial management, performance audit and investigationsPP decides on annual program for the Cour des Comptes after discussion with annual Public Report and Program Committee

Combined Approach to Audit and Oversight

Balance between judicial and performance audit decide by each Chambre Compliance  very high – Cour now focussing more on performance although now required to certify accountsAudit approach determined by Magistrates

Assume individual responsibility for their own work before presenting to college of Conseillers Maitres

Recruitment, remuneration and qualifications

650 people210 magistrates appointed for life by decree

105 Conseillers Maitres;  85 Conseillers Referendaires;  20 Auditors

180 audit and 260 administrative support staff seconded from the Civil Service

Majority of Magistrates “home grown” but 25%‐35% selected from Civil Service (mostly MOF) on merit

Recruitment, remuneration and qualifications (2)

Minimum entry is graduation from Ecole  Nationale d’Administration

Public law, Finance and EconomicsLife Appointment ‐ highly selective

Trained and mentored by more senior gradesGranted work experience in other parts of the Civil Service after auditor stageHighly respected for experience and expertiseMagistrates in demand in other sectors of Civil Service – e.g. Heads of department, teachers at E.N.d’A. or managers of GBEs

Scope Role and Access RightsAssist Parliament and the Government in supervising the implementation of the State Budget and Social Security lawsDischarge of ComptablesAudit Government Accounts Full access to all documents – at all levels of Government and GBEs

Regional Chambers audit local authorities

Audit ProcessNot all accounts audited every year – several years at a time provides economies of scaleComptable’s accounts must be “discharged”Comptable judgedMagistrate decides whether to examine certain areas in depthRelates to legality of transactions

IllegalitiesFindings presented to College of ChambreProvisional Judgement – offence and sums involvedComptable responds in writingChambre considers response and makes legally binding judgement including amounts to be repaidJudgements communicated to Minister

ReportingThree Annual Reports

Budget & Social Security Law, Financial Management and Performance to National Assembly and SenateAnnual Public Report to President and legislatureCertification of Accounts – regularity, sincerity, true and fair view (annual certification audit from 2007

Other Special Reports

CharacteristicsIndependent, powerful, feared, highly respectedWell fundedEmployees top graduates (legal) ‐ appointed for life –auditors, conseillers and conseillers maitresAbility to make judgements and take actionCentralised control – albeit decentralisation of Government activities and audit to regional chambres – C des C court of appealRegional and central work coordinated

Characteristics (2)Oversight combined with auditMOF central role in day to day accounting processes and internal auditDirect  personal accountability of ComptablesMinisters “informed” of judgementsComplete discretion on focus of investigations and reportingAssists Legislature and Government

How does the Cour compare with your own system of Financial Scrutiny?

What do you see as positive characteristics of the Cour des Comptes?What do you see as negative characteristics?Could this system work in your nation state?Why/ why not?