W E L T B A N K - A B T E I L U N G F Ü R P R O G R A M M E V A L U I E R U N G

http://www.worldbank.org/html/oed

2001Die Weltbank

Washington, D. C.

Partnerschaft der IDA zumAbbau der Armut

(GJ 94 - 00)Unabhängige Evaluierung

Zusammenfassung

2

Copyright © 2001Operations Evaluation DepartmentPartnerships & Knowledge Programs (OEDPK)E-Mail: ecampbellpage@worldbank.orgE-Mail: eline@worldbank.orgTelefon: +1 202-458-4497Fax: +1 202-522-3125

Die Reihe der OED Arbeitspapiere informiert über dieErgebnisse der laufenden Arbeiten, um denGedankenaustausch zu der Frage, wie die Wirksamkeit derEntwicklungspolitik durch Evaluierung verbessert werdenkann, anzuregen. Ein Ziel der Reihe ist die rascheWeitergabe der Ergebnisse, auch wenn diese dadurch eherformlos präsentiert werden. Die Arbeiten sind mit denNamen der Verfasser versehen und entsprechend zuzitieren.

Dieses Dokument spiegelt ausschließlich die Erkenntnisse,Interpretationen, Meinungen und Schlußfolgerungen derjeweiligen Verfasser wider. Diese stimmen nicht unbedingtmit den Auffassungen der Abteilung fürProgrammevaluierung (OED) oder einer anderen Abteilungder Weltbank, des Exekutivdirektoriums oder der von ihmvertretenen Länder überein.

3

5 Vorwort7 Zusammenfassung

INHALT

Über diesen siebenjährigen Zeitraum hat die IDA ihreRelevanz deutlich verstärkt und ihre Portfolio-Leistungverbessert. Sie hat ihren Auftrag neu gestaltet, ihreLänderhilfsprogramme neu positioniert, ihre Fähigkeitverbessert, auf Kreditnehmer und deren Bedürfnisse bes-ser einzugehen, ihre Präsenz im Feld verstärkt und ihreKreditinstrumente diversifiziert. Vor kurzem hat sie fer-ner ihre Bemühungen zur Koordinierung derEntwicklungshilfe im Kontext der CDF- und PRSP-Initiativen intensiviert.

Daher präsentiert sich die IDA im Geschäftsjahr 2000ganz anders als im Geschäftsjahr 1994. Dennoch zeigenenttäuschende Fortschritte beim Armutsabbau – insbe-sondere in Afrika – daß die Veränderungen in der IDAweiter vorangetrieben werden müssen, um dem neuenDenken mit Blick auf die Eigentumsbeteiligung derLänder, der Konditionalität und der länderbasierteGestaltung und Planung der Entwicklungshilfe invollem Umfang gerecht zu werden. Fokussierung aufFührungs- und Kontrollstrukturen, die Schaffung vonKapazitäten und auf Entwicklungsergebnisse, der Über-gang von der ad hoc- zur strukturierten Koordinierungder Geber und eine klar definierte Rolle der IDA aufglobaler Ebene sind ebenfalls entscheidend, um denTrend zur Verbesserung der Wirksamkeit derEntwicklungspolitik der IDA aufrechtzuerhalten.

Die Erklärungen bei der Wiederauffüllung der Mittelvon IDA10-12 waren höchst relevant und aktuell. Siehaben die IDA dazu ermuntert, zunehmend Maßnahmenzu ergreifen, die mit dem sich in der internationalen

Entwicklungsgemeinschaft herausbildenden Konsens imEinklang stehen. Doch sie entpuppten sich auch alsaußerordentlich anspruchsvoll – sowohl für die IDA alsauch für die Kreditnehmer. Alles in allem beurteilt die-ser Bericht die Leistung der IDA bei der Umsetzung derAuffüllungserklärungen als zufriedenstellend – wennauch mit Einschränkungen. Die Entwicklungsergebnissevon IDA-Programmen, auf die exogene Faktoren, dieLeistung von Kreditnehmern und Partnern sowie dieLeistung der IDA selbst Einfluß hatten, werden als teil-weise zufriedenstellend gewertet, wobei jedoch imVerlauf eine Verbesserung festzustellen war.

Dank der Hilfe der IDA sind einige IDA-Kreditnehmerheute besser als zu Beginn von IDA10 in der Lage, sichauf die Ziele eines breit angelegten Wachstums sowiedes Abbaus der Armut zu konzentrieren. Dennoch müs-sen die Zusammenhänge zwischen Länderprogrammenund Ergebnissen beim Armutsabbau deutlicher gemachtwerden. Klarer definierte Strategien zu Fragen derEntwicklung des privaten Sektors, zu Geschlechterfragenund zur Umwelt- / Sozialverträglichkeit müssen besser inLänderhilfsstrategien integriert werden. Ferner ist nachwie vor viel zu tun, um Strategien für einen breit ange-legten Armutsabbau sowie Fragen der Führungs- undKontrollstrukturen und der institutionellen Entwicklungin makroökonomische und sektorale Strategien undInterventionen im Rahmen von spezifischenLänderkontexten zu integrieren.

Durch die Bemühungen der Geschäftsführung, denUmbau der Organisation in diesem Zeitraum zu

5

VORWORT

Angesichts zunehmend komplexerer entwicklungspolitischer Herausforderungen waren in der Zeit vonIDA10-12 eine Erweiterung der internationalen entwicklungspolitischen Agenda sowie bedeutende

Anstrengungen von Regierungen, bürgerlicher Gesellschaft und externen Hilfsorganisationen zu ver-zeichnen, deren Ziel die Verbesserung der Wirksamkeit der Entwicklungshilfe war. Vor diesemHintergrund gaben die IDA-Vertreter diese unabhängige Prüfung der Leistung der IDA bei derUmsetzung der Erklärungen in den Auffüllungsvereinbarungen zu IDA10-12 in Auftrag, um darausErkenntnisse für die nächste Auffüllung zu gewinnen.

6

beschleunigen, haben der Länderfokus und dieReaktionsfähigkeit angesichts der mittlerweile 24 imFeld tätigen IDA-Länderdirektoren zugenommen.Neuerungen bei den Kreditinstrumenten haben dieFlexibilität und den Einfluß auf die institutionelleEntwicklung erhöht. Dennoch ist die Umsetzung vonzentralen IDA-Zielen in überwachbare Programme undnachprüfbare Ergebnisse noch weit von ihrem Abschlußentfernt. Vor allem unternehmensbezogene Fragen derRechenschaftspflicht für die Einhaltung von Vorgaben,Investitionen in die Analysetätigkeit und die Schaffungvon Kapazitäten, die Verfolgung der Fortschritte, dieEvaluierung der Ergebnisse und die Abstimmung derMittel auf die Programmprioritäten erfordern mehrAufmerksamkeit und weitere Maßnahmen, wie auchjüngere Prüfungen und Vorschläge der Geschäftsführungandeuten.

Der Berichtszeitraum war zweifelsohne von erheblichenUmwälzungen geprägt – in den Kreditnehmerländern,der IDA und dem Entwicklungssystem. Der politischeRahmen von IDA10-12 hat die IDA ermuntert, sich ineine Richtung zu entwickeln, welche den vorrangigenentwicklungspolitischen Problemen der Kreditnehmerbesser Rechnung trägt. Mit Blick auf die Umsetzung derCDF- und PRSP-Initiativen, die während IDA12 über-nommen wurden, befinden sich sowohl die IDA als auchihre Partner noch in einem Lernprozeß.

Was die nächste IDA-Auffüllung angeht, sind zuerstund zuvorderst die Konsolidierung der IDA-Mandate imKontext der Umsetzung der CDF- und PRSP-Initiativensowie die Fokussierung auf weitere Verbesserungen bei

der Umsetzung von Länderhilfsstrategien und -program-men vonnöten. Eine bessere Umsetzung setzt voraus, daßbesonderes Augenmerk auf mehr Selektivität auf Länder-und Programmebene, entschlossenes Handeln zurKoordinierung und Harmonisierung der Geber zwecksSenkung der auf den Kreditnehmern lastenden hohenTransaktionskosten der Entwicklungshilfe, die systema-tische Überwachung und Evaluierung sowie auf dieFokussierung auf Ergebnisse und die internationalenEntwicklungsziele gelegt wird. Die vollständige, mehr-jährige Finanzierung kreditbezogener und kreditunab-hängiger Leistungen im Rahmen der CAS sowie neueVerpflichtungserklärungen (auch neue IDA-Erklärungen)sind unbedingt erforderlich, um die Mittel auf dieProgrammprioritäten abzustimmen.

Schließlich schlägt der Bericht eine bessereFeinabstimmung des Auffüllungsprozesses vor. DieAuffüllungserklärungen stehen zwar mit dem aufkom-menden neuen Paradigma der Entwicklungspolitik inEinklang, wurden jedoch auch als zu starr formuliert undüberfrachtet wahrgenommen. Mehr Realismus mit Blickauf die Frage, was die IDA und ihre Kreditnehmer ineiner Dreijahresperiode tatsächlich zu erreichen vermö-gen, ist wünschenswert. Entsprechend bedarf derAuffüllungsprozeß einer engeren Zusammenarbeit zwi-schen allen Entwicklungspartnern. Die IDA sollte inAbsprache mit ihren Kreditnehmern eine längerfristige,ergebnisorientierte Vision entwickeln. Sie sollteEntwicklungsländer sowohl an der Festlegung derAuffüllungsprioritäten als auch an der Überwachung derLeistung der IDA beteiligen und Verpflichtungen mitBlick auf überwachbare, erreichbare Ziele definieren.

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

Robert PicciottoGeneraldirektor, Projektevaluierung

7

Die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA) istein einzigartiges Instrument zur entwicklungspolitischenZusammenarbeit, das sich auf Hilfen für die ärmstenLänder der Welt konzentriert. Die Gründung der IDAim Jahr 1960 – als eigenständig finanzierter, aber wesent-licher Teil der Weltbank-Gruppe – stellte eine kühneInnovation und ein beispielloses Bekenntnis der interna-tionalen Gemeinschaft zur Verbesserung der weltweitenWohlfahrt dar. Seit 40 Jahren leistet die IDA durch eineKombination aus Krediten zu Vorzugsbedingungen,Analysetätigkeit und Diensten zur Koordinierung derEntwicklungshilfe einen erheblichen und unverkennba-ren Beitrag zum Wachstum und Armutsabbau inLändern mit niedrigem Einkommen.

Im Laufe des von diesem Prüfbericht abgedeckten sie-benjährigen Zeitraums (GJ 94 – GJ 00) vergab die IDAKredite in Höhe von insgesamt 42 Milliarden US-Dollaran rund 77 Kreditnehmerländer mit niedrigemEinkommen. Diese Mittel unterstützen die Anstren-gungen der Länder, durch bessere wirtschaftspolitischeMaßnahmen und Investitionen, den erweiterten Zugangzu grundlegender Schulbildung, Gesundheits- und ande-ren Sozialleistungen sowie durch die Stärkung derVerwaltung des öffentlichen Sektors und der Führungs-und Kontrollstrukturen das nachhaltigeWirtschaftswachstum und den Armutsabbau zu be-schleunigen. Die IDA hat ferner bei der Bewältigung derbeispiellosen Herausforderungen, vor denenTransformationsländer stehen, sowie mit Blick auf diebesonderen Bedürfnisse von Ländern nach einemKonflikt Hilfe geleistet. Zwar ist dieser Zeitraum von

ZUSAMMENFASSUNG

D ie IDA hat den Auftrag, effiziente und wirksame Programme zum Abbau der Armut und zur Verbesserung derLebensqualität in den ärmsten Mitgliedsländern zu unterstützen. . . Der Schwerpunkt muß auf der Nachhaltigkeit

und der Gerechtigkeit liegen, um einerseits dauerhafte Entwicklungserfolge mit einem umweltgerechten Rahmenwerk zuerzielen und andererseits Hemmnisse abzubauen sowie Möglichkeiten für Benachteiligte zu schaffen.

Sonderbeitrag 1. Verpflichtungserklärungen anläßlichder Wiederauffüllung der Mittel für IDA10-12

Allgemein ausgedrückt, legen die drei Vereinbarungen zurIDA-Auffüllung – Berichte, die die Ziele der IDA fürjeden Finanzierungszyklus von drei Jahren definieren –den Abbau der Armut als oberstes Ziel der IDA fest und weisen die IDA an:

� den Schwerpunkt bei der Unterstützung derLänderentwicklung auf die Armut zu legen

� Hilfen zur Unterstützung dieses Ziels daraufauszurichten, daß der Zugang zu grundlegendenSozialleistungen und sozialen Einrichtungen erweitert,ein breit angelegtes Wachstum unterstützt, guteFührungs- und Kontrollstrukturen gefördert sowiegeschlechter- und umweltbezogene Gesichtspunkte indie Entwicklungsbemühungen integriert werden

� die Wirksamkeit ihrer Entwicklungspolitik durchselektivere, partizipativere und besser koordinierteLänderhilfsprogramme zu erhöhen.

Die spezifischen Erklärungen in Zusammenhang mit die-sen Anweisungen setzen auf sechs Programmprioritäten(Armut, soziale Sektoren, Entwicklung des privatenSektors, Geschlechterfragen, Umwelt sowie Führungs-und Kontrollstrukturen) und vier Prozessen auf(Länderhilfsstrategien, leistungsorientiertesZuteilungssystem, Beteiligung und Koordinierung derEntwicklungshilfe).

anhaltender Armut, zunehmender Ungleichheit undKonflikten geprägt, doch haben einige Ländern, in denenderzeit IDA-Programm umgesetzt werden, einenRückgang der Armutshäufigkeit verzeichnet, die gesell-schaftliche Entwicklung gefördert und begonnen,Reformen der Führungs- und Kontrollstrukturen unddes öffentlichen Sektors einzuleiten.Auf Wunsch der Regierungen der IDA-Geberländer

und der Direktoren der IDA untersucht dieser Berichtdie Programme IDA10-11 und – auf vorläufiger Basis –IDA12. Er untersucht ferner, wie erfolgreich die IDA dieVerpflichtungserklärungen, wie sie in den Berichten zurWiederauffüllung der IDA-Mittel für jeden dieserZeiträume festgeschrieben sind, in die Tat umgesetzt hat.

ZUSAMMENFASSUNG DER ERGEBNISSE

Die Erklärungen bei der Wiederauffüllung der Mittel fürIDA10-12 (wie in Sonderbeitrag 1 zusammengefaßt)waren höchst relevant und aktuell. Sie ermunterten dieIDA, sich an ein neues Paradigma der Entwicklungs-politik anzupassen, das einen umfassenden Ansatz zumArmutsabbau verkörpert, der sämtliche Lehren aus derbisherigen Entwicklungspolitik widerspiegelt. Für sichgenommen, waren die Bereiche, in denen die Tätigkeitverstärkt werden sollte, sinnvoll gewählt. Doch zusam-men erwiesen sie sich als außerordentlich anspruchsvoll –sowohl für die IDA als auch für die Kreditnehmer. Selbstin Ländern, die sich nachdrücklich zum Abbau derArmut und zur nachhaltigen Entwicklung verpflichten,sind die Bildung eines Konsens für den Wandel, dieReformierung der Politik und die Stärkung der institu-tionellen Kapazitäten schwierige Aufgaben, die inLändern mit begrenztem Human- und Finanzkapitalnicht erfüllt werden können, ohne harte Entscheidungenund Austauschbeziehungen in Kauf zu nehmen.Bei der Evaluierung der Leistung der IDA ist es wich-

tig, ihre Hilfe in einen Kontext zu setzen. Die IDA stelltnur einen kleinen Teil der Ressourcen bereit, die Ländernutzen, um ihre entwicklungspolitischen Prioritäten zuverfolgen – der Löwenanteil stammt von den Ländernselbst. Die IDA ist ferner nur eine von vielen externenHilfsorganisationen, die in den 1990er Jahren 14 bis 18Prozent zur gesamten öffentlichen Entwicklungshilfebeisteuerte. Sie kann Ländern nicht vorschreiben, welcheEntscheidungen sie zu treffen haben, wenngleich sie siedurchaus unterstützen und beeinflussen kann – und diesauch tut. Noch kann allein die IDA für die in denLändern erzielten Ergebnisse der Entwicklungspolitik

verantwortlich gemacht werden. Auch die Leistung derKreditnehmer und der anderen Entwicklungspartnersowie der Wandel des globalen wirtschaftlichen Umfeldshaben einen gewichtigen Einfluß auf die Ergebnisse. DieIDA kann und sollte jedoch dafür verantwortlichgemacht werden, wie verantwortungsvoll sie zurErfüllung ihrer Aufgaben, etwa der kreditbezogenen undkreditunabhängigen Beratungsdienste, bei derVerwendung der zu Vorzugsbedingungen gewährtenMittel harte Entscheidungen trifft und unumgänglicheAustauschbeziehungen in Kauf nimmt und wie effektivsie ihre Hilfe auf die Prioritäten und Gegebenheiten inden Kreditnehmerländern abstimmt. Dieser Prüfberichtevaluiert die IDA im wesentlichen im Hinblick auf dieseAspekte, das heißt die Relevanz der IDA (ob sie alsounter Berücksichtigung der Maßnahmen Dritter „dasRichtige getan" hat) sowie ihre Wirksamkeit undEffizienz (ob sie also „alles richtig gemacht" hat). (Einekurze Zusammenfassung des Berichts ist Sonderbeitrag 2zu entnehmen.)

EinhaltungAlles in allem ist die IDA der langen Liste derAuffüllungserklärungen in zufriedenstellendem Maßegerecht geworden, wenn auch mit bedeutendenEinschränkungen. Durch die Umsetzung der IDA-Erklärungen wurden Länderprogramme neu positioniert,um besser auf die entwicklungspolitischen Prioritäteneingehen zu können. Die IDA hat den Schwerpunkt derLänderhilfsstrategien, Analysetätigkeit undKreditvergabe stärker auf den Aspekt Armut verlagert.Sie hat einen erheblichen Beitrag zur Sammlung undAnalyse von Armutsdaten geleistet, eine deutlichePräsenz in den sozialen Sektoren geschaffen und diearmutsbezogenen und sozialen Dimensionen ihrerAnpassungsprogramme verbessert. In jüngster Zeit hatdie IDA ihre Tätigkeit zur Förderung guter Führungs-und Kontrollstrukturen als zentralen Faktor derEntwicklungsbemühungen der Länder deutlich ausge-weitet.

Um die Wirksamkeit ihrer Länderprogramme zuerhöhen, hat die IDA ferner ihren Länderhilfsstrategien(Country Assistance Strategies, CAS) stärker die Funktioneines Hilfsmittels zur umfassenden Beurteilung undProgrammplanung zugewiesen. Sie hat den Zusammen-hang zwischen Länderleistung und Kreditvergabegestärkt, die Beteiligung von Interessengruppen anProjekten und Programmen gefördert und ihreBemühungen zur Koordinierung der Entwicklungshilfe

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

8

vor allem in den letzten fünf Jahren intensiviert. Allesdas sind wichtige Leistungen. Im Hinblick auf die Schwerpunkte von Programmen und

Prozessen wurden jedoch nicht alle Vorgaben in einheitli-chem Maße erfüllt. Führungs- und Kontrollstrukturenwird bei der Festlegung der Programmprioritäten erst seitkurzem die gebührende Bedeutung beigemessen. Bei derIntegration entscheidender Gesichtspunkte derEntwicklung des privaten Sektors sowie von Geschlechter-und Umweltfragen in Länderhilfsprogramme wurden nurzum Teil und auch nur stockend Fortschritte erzielt.Außerdem wurde weder die Programmselektivität nochdie Koordinierung mit Entwicklungspartnern in dem von

den Auffüllungserklärungen geforderten Maß erreicht,obwohl der Umfassende Entwicklungsrahmen (CDF) unddie PRSP-Initiativen (Poverty Reduction Strategy Paper)in den letzten zwei Jahren wieder für neue Dynamik sorgten.

EntwicklungsergebnisseNatürlich sind die Einhaltung der Auffüllungs-erklärungen und die Ergebnisse der Entwicklungspolitikzwei verschiedene Dinge. Genauso wenig ist die Leistungbei der Umsetzung der Auffüllungserklärungen (die imwesentlichen mit Blick auf den Einsatz und den Ertragstatt auf die Ergebnisse formuliert sind) der einzige

Zusammenfassung

9

Sonderbeitrag 2. Der IDA-Prüfbericht in Kürze

Auf Wunsch der Regierungen der IDA-Geberländer und der Direktoren der IDA untersuchte die OED die Umsetzungs-leistung der IDA im Rahmen von IDA10-12. Die OED bewertet die Erklärungen anläßlich der Wiederauffüllung der Mittelvon IDA10-12 als höchst relevant und brandaktuell, zugleich aber auch als außerordentlich ambitioniert – für die IDA wieauch die Kreditnehmer. Diese Erklärungen sehen unter anderem vor: (1) den Schwerpunkt bei der Unterstützung derLänderentwicklung auf die Armut zu legen, (2) den Zugang zu Sozialleistungen und sozialen Einrichtungen zu erweitern, einbreit angelegtes Wachstum sowie gute Führungs- und Kontrollstrukturen zu fördern und Geschlechter- und Umweltfragenin die Entwicklungsbemühungen zu integrieren sowie (3) die Wirksamkeit ihrer Entwicklungspolitik durch selektivere,partizipativere und besser koordinierte CAS zu erhöhen.

Alles in allem bewertet die OED die Leistung der IDA im Hinblick auf diese Erklärungen als zufriedenstellend, wennauch mit Einschränkungen. Die IDA hat sehr viel unternommen, um den Schwerpunkt der Analysetätigkeit, des politischenDialogs und der Kreditvergabe stärker auf die Armut zu verlagern. Die Qualität der kreditbezogenen und kreditunabhängi-gen Dienste hat sich verbessert. Vor kurzem hat sie das Thema Führungs- und Kontrollstrukturen stärker in denMittelpunkt gerückt. Bei der Integration der Entwicklung des privaten Sektors, der Geschlechtergleichheit und derUmweltverträglichkeit in ihre Länderhilfsprogramme hat sie jedoch nur geringe Fortschritte erzielt. Angesichts zahlloserFaktoren, die sich der Kontrolle der IDA entziehen, werden die entwicklungspolitischen Ergebnisse der IDA-Programme alsteilweise zufriedenstellend beurteilt. Die IDA und ihre Partner haben jedoch noch viel zu tun, um die vielschichtigeHerausforderung zu meistern, ein nachhaltiges, armenfreundliches und breit angelegtes Wachstum zu fördern.

Mit Blick auf die Zukunft sollte sich die IDA auf die Umsetzung ihres bestehenden politischen Rahmens konzentrieren,Ressourcen auf die strategischen Prioritäten abstimmen und ihre Mandate konsolidieren. Sie sollte den Schwerpunkt stärkerauf jene Bereiche legen, in denen sie über komparative Vorteile verfügt, und folglich die Arbeit auf strategischer Ebene zurUnterstützung von Reformen, welche gesamte Volkswirtschaften, Sektoren und Regierungen betreffen, sowie die Schaffungvon Kapazitäten zu Kernpunkten jedes Aspekts ihrer Tätigkeit machen. Mit der vollen Unterstützung der an ihr beteiligtenLänder sollte sie die Harmonisierung und Koordinierung der Entwicklungshilfe – auf globaler und landesweiter Ebene –offensiver unterstützen, um die hohen Transaktionskosten der Entwicklungshilfe zu verringern.

Dazu bedarf es einer noch stärkeren Länder- und Programmselektivität; der Intensivierung der Tätigkeit inSchlüsselbereichen wie der Reform des öffentlichen Sektors und der institutionellen Entwicklung, einer gemeinsamenVerpflichtung mit den Partnern, von der ad hoc- zur strukturierten Koordinierung der Hilfsprogramme überzugehen, wei-terer Investitionen in die Analysetätigkeit der IDA sowie der vollständigen Finanzierung angenommener Länderhilfs-strategien (CAS).

Auch von Anpassungen des Auffüllungsprozesses würde die IDA profitieren. Dieser Prozeß könnte durch dreiVeränderungen verbessert werden: Entwicklung einer längerfristigen, ergebnisorientierten Vision, Beteiligung derEntwicklungsländer an der Festlegung der Prioritäten und der Überwachung der Auffüllungserklärungen sowie Definitionvon Erklärungen im Hinblick auf überwach- und erreichbare Ziele mit realistischer Kostenkalkulation.

Faktor, der diese Ergebnisse bestimmt. Das globaleUmfeld war für Länder mit schwachen Institutionen undmangelhaften Führungs- und Kontrollstrukturen schwie-rig, und die Armutstrends sind enttäuschend. Vor die-sem Hintergrund ist die verbesserte entwicklungspolitis-che Wirksamkeit der IDA-Programme bemerkenswert,obgleich ihr entwicklungspolitischer Erfolg insgesamt,gemessen an den ehrgeizigen Zielen, nur teilweisezufriedenstellt.

Zwar hat die IDA zahlreiche Länder gut dabeiunterstützt, die Grundlagen für Wirtschaftswachstumund Armutsabbau zu schaffen, doch hatten die IDA-Länder bei ihren Versuchen, das Wachstum über einenausreichend langen Zeitraum und durch geeigneteMaßnahmen, die der Mehrzahl der Armen zugute kom-men, auf einem ausreichend hohen Niveau zu halten,einen gemischten Erfolg. Das zeigt, daß sich zahlreicheFaktoren, auf die die IDA keinen Einfluß hat, auf dasErgebnis der Entwicklungspolitik auswirken: regionaleKonflikte, mangelnde Kapazitäten im Inland, durch-wachsene Leistungen der Politik, die schwankendeQualität der Entwicklungshilfe sowie exogene Schocks.Es werden aber auch die Bereiche deutlich, in denen dieeigene Leistung der IDA, die im allgemeinen zufrieden-stellend ist und sich bessert, weiter verbessert werdenund noch positiver zu den Ergebnissen der Entwicklungs-politik beitragen könnte.

Die IDA hat wichtige Neuerungen an ihrerOrganisation, den Kreditinstrumenten und Hilfsstra-tegien vorgenommen, damit ihre Programme nochstärker auf die entwicklungspolitischen Prioritäten inden Ländern eingehen. Verläßliche Mechanismen zurSelbstevaluierung und Umgestaltung der Maßnahmenwurden geschaffen und tragen zu einer höherenWirksamkeit der Entwicklungspolitik bei. Vor allemaber hat sich die Leistung der IDA-Kreditvergabe erheb-lich gebessert. Allerdings wurde zwischen institutionel-len Prioritäten und Länderprogrammen kein sehr engerZusammenhang hergestellt. Und nach wie vor gibt esSchwachstellen bei kreditbezogenen und kreditunabhän-gigen Aktivitäten, die die Wirksamkeit von IDA-Programmen auf Projekt- und Länderebene beeinträchti-gen. Kürzungen der Mittel für die Analysetätigkeit, dasgroße Problem, die Arbeit an Führungs- und Kontroll-strukturen zu intensivieren, das geringe Tempo, mit demder Einfluß der institutionellen Entwicklung und dieUnterstützung bei der Schaffung von Kapazitätenverbessert werden, die ungenügende Selektivität sowie

die nicht ausreichende Überwachung und Evaluierungauf Länder- und Projektebene erfordern drastischereAbhilfemaßnahmen, wie die Geschäftsführung in ihrenSelbstbeurteilungen bestätigt und in einigen Fällen auchdeutlich hervorgehoben hat.

ZWECK DIESES PRÜFBERICHTS

Die Hauptziele und grundlegenden Merkmale der IDAhaben sich seit ihrer Gründung nicht geändert. Doch dieIDA hat ihren Ansatz progressiv verfeinert und erwei-tert. Mit der Veröffentlichung des Weltentwicklungs-berichts 1990: Armut, der Strategien zum Armutsabbaudurch wirtschaftspolitische Reformen und produktiveInvestitionen befürwortete, war man an einem intellek-tuellen und programmatischen Scheideweg angelangt.Das Ziel war, das Einkommen der Armen durch arbeit-sintensives Wachstum zu steigern und ihren Zugang zuSozialleistungen, sozialen Einrichtungen und sozialenSicherungsnetzen zu erweitern. Die Strategie baute aufempirischen Belegen für die Bedeutung des Wachstumsund die zentrale Rolle der Entwicklung desHumankapitals bei der deutlichen und nachhaltigenErhöhung des Lebensstandards auf.

Die Auffüllungserklärungen zu IDA10-12 griffenden Rahmen der Strategie von 1990 auf und forderten,die Fokussierung der IDA auf die Armut zu verstärken.Sie erweiterten die Agenda um Geschlechter- undUmweltfragen sowie Führungs- und Kontrollstrukturenals Teil eines “breit angelegten Rahmens für denArmutsabbau” (Bericht zu IDA12). Sie drängten dieIDA ferner, die Wirksamkeit durch eine stärkereEigentums-beteiligung der Länder und besserePartnerschaften in der Entwicklungspolitik zu erhöhen.Der diversifizierte, komplexe politische Gehalt dieserErklärungen, der ein Abrücken von den allgemeinerenLeitlinien früherer Auffüllungsvereinbarungen darstellt,ist der wesentliche Grund für diesen Prüfbericht. Hat dieIDA verantwortungsvoll gehandelt, um dieAuffüllungserklärungen umzusetzen? Hat sie sich schnellgenug geändert – und auch in die richtige Richtung? Istsie folglich gut genug ausgestattet, umKreditnehmerländer in der heutigen Zeit des raschentechnologischen Wandels, der grenzüberschreitendenprivaten Investitionen und einer zunehmend gefährdetenUmwelt zu unterstützen? Dies sind die Fragen, welchedie IDA-Vertreter dazu veranlaßt haben, eine unabhängi-ge Prüfung der Leistungen der IDA zu fordern.

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

10

ZUM PROGRAMM

Stärkerer Fokus auf der ArmutSeit sie die Armutsstrategie von 1990 übernommen hat,hat die IDA bei ihrer Analysetätigkeit, der Vergabe vonInvestitionskrediten und den Anpassungsprogrammenden Fokus stärker auf die Armut gelegt. Sowohl dieDynamik als auch die Spezifität haben in den an-schließenden Auffüllungszeiträumen zugenommen.Interne politische und institutionelle Umwälzungen inKombination mit externen Hilfen von der IDA (undanderen Gebern) haben zahlreiche IDA-Kreditnehmer indie Lage versetzt, sich stärker als zu Beginn des unter-suchten Zeitraums darum zu bemühen, die Ziele desArmutsabbaus zu erreichen. Doch substantielle, nachhal-tige Ergebnisse für die Armen setzen eine Konsoli-dierung und Vertiefung der Reform derEntwicklungspolitik und Entwicklungshilfe voraus.

Länderhilfsstrategien neu ausrichten. Die IDA-Erklärungen haben den Abbau der Armut als oberstesZiel bekräftigt, und dieses Ziel spiegeln auch dieLänderhilfsstrategien der IDA insbesondere seit 1997 inzunehmendem Maße wider. Ein breit angelegtesWachstum, die Entwicklung des Humankapitals und derSchutz von schutzlosen Bevölkerungsgruppen sind zu all-gemeinen Zielen der CAS geworden. Die CAS basierenferner zunehmend auf einer umfassenden Armutsbe-urteilung sowie Beratungen mit Interessengruppen. Biszum Geschäftsjahr 2000 beinhaltete eine wachsende Zahlvon CAS der IDA Zielsetzungen mit Blick auf denArmutsabbau, die mit Zwischenzielen und Benchmarkszur Verfolgung der Leistung der Länder sowie der IDAverknüpft waren.

Um den stärkeren Fokus der CAS zu untermauern, hatdie IDA einen erheblichen Beitrag zur Sammlung undVeröffentlichung von Armutsdaten und Analysen geleistet.Armutsbewertungen wurden in 90 Prozent der bezugsbe-rechtigten IDA-Kreditnehmerländer durchgeführt,Analysen der öffentlichen Ausgaben in fast der Hälfte.Dennoch bedarf es nach wie vor weiterer Verbesserungenbei der Festlegung derjenigen Programmprioritäten, dieden größten Einfluß auf den Abbau der Armut haben wer-den. Dazu muß der Qualität und der politischen Relevanzvon ökonomischen und sektoralen Programmen größereAufmerksamkeit geschenkt werden. Der Schwerpunktmuß darauf gelegt werden, die Fähigkeiten der Kredit-nehmer zur Sammlung und Analyse von Armutsdaten, derÜberwachung der Fortschritte und der Verbesserung derProgrammergebnisse zu stärken.

Zugang zu Sozialleistungen erweitern. DieErklärung der IDA, mehr Kredite für den sozialen Sektorzu vergeben, wurde in der Zeit von IDA10-12 höchstzufriedenstellend umgesetzt. Der Anteil der Investiti-onskredite für den sozialen Sektor ist von 20 Prozent derinsgesamt von der IDA vergebenen InvestitionskrediteEnde der 1980er Jahre auf ein seit 1995 konstantesNiveau von 40 Prozent gestiegen. Dadurch ist die IDAder bedeutendste Geldgeber für Projekte zur menschli-chen Entwicklung und eine wichtige Quelle fürAnalysen und Beratungsleistungen geworden – vor allemin Afrika. Durch ihre Analysetätigkeit, Kreditvergabeund technische Unterstützung hat die IDA Länderngeholfen, ihre Maßnahmen zur menschlichenEntwicklung zu stärken, Sozialausgaben zu erhöhen, denZugang zu grundlegenden Leistungen zu erweitern und– insbesondere in Transformationsländern – Renten- undandere soziale Sicherungssysteme umzubauen. Ganz all-gemein hat die IDA den Schwerpunkt ihrer Hilfen vonProjekten auf sektorweite Reformen verlagert und inpraktisch allen aktiven Kreditnehmerländern irgendeineForm von Hilfe für den sozialen Sektor geleistet.

Unter dem Strich war die IDA mit ihrer Unter-stützung der Länder bei der Erweiterung des Zugangs zuSozialleistungen und sozialen Einrichtungen erfolgrei-cher als bei der Verbesserung der Qualität derBereitstellung dieser Leistungen für die Armen. Dieschwierige Aufgabe bestand darin, Länder beim Umgangmit politisch und institutionell komplexen Problemen,insbesondere Defiziten bei der Verwaltung des öffentli-chen Sektors und der institutionellen Entwicklung, zuunterstützen, welche die für nachhaltige Erfolge benötig-ten sektorweiten Reformen und Programme behindern.Die IDA hat auf diese Herausforderung mit mehrerenProgrammneuerungen reagiert, etwa mit neuen sektor-und landesweiten, programmatischen, anpaßbarenKreditinstrumenten, einer stärkeren Präsenz im Feld undeiner größeren Priorität für institutionelle Verände-rungen, wobei die Bedeutung von Partnerschaften undder Eigentumsbeteiligung der Länder an politischenReformen deutlicher anerkannt wurde. Die IDA hat sichzudem stärker an sektorweiten, von den Ländern geleite-ten und von Gebern koordinierten Programmen imBildungs- und Gesundheitsbereich beteiligt, länderüber-greifenden (sei es auf regionaler oder globaler Ebene)Programmen mehr Aufmerksamkeit geschenkt sowie injüngster Zeit die engere Koppelung von Reformen dessozialen Sektors an Ziele des Armutsabbaus unterstützt,indem sie den Ländern bei der Erstellung von

Zusammenfassung

11

Strategiepapieren zum Abbau der Armut half. Jededieser Neuerungen ist sehr vielversprechend – führt aberzugleich zu operativen Problemen, die nach weiterenergebnisorientierten Prozeß- und Verfahrensänderungenseitens der IDA und anderer Geber verlangen.

Die Herausforderung: ein breit angelegtes WachstumBei der Förderung des breit angelegten Wachstums, alsoder zweiten Komponente ihres Rahmenwerks zumAbbau der Armut, hat die IDA bei der Umsetzung derErklärung, daß die armutsbezogene und sozialeDimension von Strukturanpassungsprogrammen stärkerbetont und die Unterstützung der Entwicklung des pri-vaten Sektors verstärkt werden soll, Beachtliches gelei-stet. Dennoch stellt die Beschleunigung des breit ange-legten, Arbeitsplätze schaffenden Wachstums nach wievor eine große Herausforderung dar.

Nutzen aus Anpassungskrediten. Bewertungen vonProjekten der Weltbank deuten darauf hin, daß sich dieentwicklungspolitische Wirksamkeit von Anpassungs-programmen verbessert hat. Der Anteil der befriedigen-den Bewertungen der Ergebnisse ist von 65 Prozent derabgeschlossenen Projekte während IDA9 auf 80 Prozentwährend IDA11-12 gestiegen. In reformbereiten Ländernhaben die Anpassungsprogramme der IDA zu makroöko-nomischer Stabilität und zur Beseitigung von zentralenwirtschaftlichen Verzerrungen beigetragen, währendBelege für die Schaffung von Einkommens- undBeschäftigungsmöglichkeiten für die Armen wenigereindeutig sind. Warum war es für die Entwicklungs-partner, unter anderem die IDA, so schwierig, die Länderdabei zu unterstützen, mehr als die Zwischenzieleder Anpassungsprogramme (neue Maßnahmen,Gesetzgebung, Privatisierung) und damit größereErfolge beim Armutsabbau zu erreichen?

Viele IDA-Länder waren inkonsequent bei derUmsetzung von Reformprogrammen, was ihre Fähigkeitbeeinträchtigte, die Wachstumsraten auf hohem Niveauzu halten und die komplexen, für den langfristigenArmutsabbau erforderlichen Strukturreformen umzuset-zen. Es hat sich ferner als schwierig erwiesen, praktischepolitische Maßnahmen zu entwickeln, die nicht einfachnur zu Wachstum, sondern vor allem zu einem breitangelegten Wachstum führen, sowie diejenigen Faktorenanzugehen, die die Fähigkeit der Armen einschränken,die von wachstumsorientierten Maßnahmen geschaffenenMöglichkeiten zu nutzen. Bedeutsam sind dabei evalua-tive Belege, etwa Berichte von Betroffenen, wonach dieZusammenhänge zwischen Politikwandel, Sektorstrategie

und dem erwarteten Wachstumsmuster in den CAS derIDA nur unzureichend herausgestellt und die Mecha-nismen, durch die die Vorteile des Politikwandels denArmen zugute kommen sollen, nicht ausdrücklichgenannt werden. Studien zu den Determinanten fürarmenfreundliches Wachstum bei bestimmten Gegeben-heiten in einem Land sowie mehr Klarheit und Spezifitätzur Frage, wie IDA-Hilfen die Kreditnehmer beider Festlegung und Durchsetzung landesspezifischerPrioritäten am besten unterstützen können, sind drin-gend nötig.

Rückstände bei der Entwicklung ländlicherGegenden und des privaten Sektors. Rückstände bei derEntwicklung der ländlichen Gegenden sowie des priva-ten Sektors sind ebenfalls bedeutende Faktoren, dieAnteil an den unbefriedigenden Ergebnissen mit Blickauf das anvisierte, breit angelegte Wachstum haben. DerAnteil der IDA-Kredite für die Entwicklung der Land-wirtschaft und der ländlichen Gebiete, die bei denAuffüllungserklärungen zu IDA10-12 weitestgehendaußen vor blieb, ist von 23,4 Prozent der Gesamtsummewährend IDA10 auf 9,6 Prozent im ersten Jahr vonIDA12 gesunken. Es scheint, daß sich die IDA zweck-mäßigerweise aus erfolglosen Programmen, etwaBeratungsdiensten „von oben nach unten" sowie komple-xen Aktivitäten zur ländlichen Entwicklung mit über-durchschnittlichen hohen Mißerfolgsraten, zurückgezo-gen, es jedoch auch versäumt hat, bessere Ansätze zu ent-wickeln. Anpassungskredite und die zugehörige Arbeitin den Bereichen Wirtschaft und Soziales (ESW) hat ineiner Reihe von IDA-Ländern zu wichtigen politischenReformen geführt, die Verbesserungen der Preisanreizein der Landwirtschaft sowie bei den Agrarexporten mitsich brachten. Allerdings haben die Reformbemühungenandere strukturelle und institutionelle Probleme, dieeine höhere Agrarproduktivität, eine bessere Vermark-tung von Agrarprodukten und den Abbau der Armut aufdem Land verhindern, nicht gelöst.

Die relative Abnahme der Kredite für die ländlicheoder landwirtschaftliche Entwicklung im Vergleich zuKrediten für andere Sektoren ist nicht a priori als schlechtzu bewerten, zumal die Höhe der Kredite für Sozialfonds,die ländliche Infrastruktur sowie das Gesundheits- undBildungswesen stabil geblieben ist. Angesichts derTatsache, daß der Großteil der Armen der Welt bis weitin das 21. Jahrhundert hinein weiterhin in ländlichenGegenden leben wird und die Landwirtschaft einenbeträchtlichen Teil zum BIP der armen Länder beisteuert,geben die zwischen den Entwicklungspartnern herrschen-

12

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

de Uneinigkeit über die Strategien zur ländlichenEntwicklung und die geringere Priorität der Landwirt-schaft in Entwicklungshilfeprogrammen jedoch Anlaß zurSorge. Dem Sektor muß seitens der internationalenEntwicklungsgemeinschaft wieder mehr Aufmerksamkeitgeschenkt werden, wobei die Rolle der IDA inAbstimmung mit anderen festgelegt werden muß.

Im Gegensatz dazu hat die IDA, seit Bemühungenzur Stabilisierung der makroökonomischen Bedingungenin den 1990er Jahren zu greifen begannen, ihre Aktivi-täten zur Entwicklung des privaten Sektors (PSD) vers-tärkt und in einigen Teilbereichen auch gewisse Erfolgeerzielt. Doch häufig mangelt es den CAS noch immer anklar definierten PSD-Strategien, was zum Teil dieunterschiedlichen Sichtweisen der IDA und ihrerKreditnehmer sowie die nach wie vor bestehendenSchwierigkeiten widerspiegelt, IDA-, IFC- und MIGA-Aktivitäten zu einem einheitlichen Ganzen zu verbinden.In den letzten Jahren hat die IDA die Zusammenarbeitmit der IFC intensiviert. Dennoch können durch einegenauere Beschreibung der Rolle der IDA bei der Ver-besserung der politischen Rahmenbedingungen in denLändern, durch die Zusammenarbeit der IFC mit priva-ten Unternehmen, die Katalysatorfunktion der MIGAfür ausländische Investitionen, die Umverteilung derAktivitäten unter den Institutionen und die Aufgabe vonAktivitäten, die andere Stellen besser durchführen kön-nen, größere Synergieeffekte genutzt und eine bessereSelektivität erreicht werden. Zwar analysierte die vorhe-rige CAS-Retrospektive der Weltbank nicht die Behand-lung von PSD, aber der CAS-Bericht 2000 merkt an, daßdie immer frühere Einbeziehung von IFC und MIGA indie Erstellung von CAS die Entwicklung von PSD-Programmen verbessert hat. Er empfiehlt daher, in aus-gewählten Ländern Länderhilfsstrategien und Arbeits-programme stärker zu integrieren.

Während zahlreiche Bemühungen der IDA zu einemerfolgreichen Projektergebnis führten, geben einigeEvaluierungen von IDA-Länderhilfen der Wirksamkeitder PSD-Arbeit der IDA relativ schlechte Noten undweisen auf die Notwendigkeit hin, den Fokus stärker aufdas Investitionsklima zu richten. Diese Evaluierungenspiegeln auch die Unzulänglichkeiten wider, die in derVergangenheit bei der Förderung kleiner und mittlererUnternehmen und des Finanzwesens auf dem Land be-standen – also zwei Bereichen, in denen sich ein Wandelvollzogen hat und für die es neue Strategien gibt, welcheauf eine Verbesserung und Verstärkung der Bemühun-gen der IDA abzielen. Der nicht ausreichende Fokus auf

den institutionellen und politischen Rahmenbedingun-gen für Privatisierungsprogramme bedeutete, daß derNutzen aus der höheren Wirksamkeit häufig nicht sehrvielen zugute kam – die IDA12-Erklärungen wurdenzwar erfüllt, doch schenken sie der sozialen Absicherungund Umweltfragen nun mehr Aufmerksamkeit.Anstrengungen zur Stärkung der privaten Bereitstellungvon Infrastruktur werden seit kurzem unternommen undsind recht vielversprechend.

Das PSD-Strategiepapier, an dem derzeit gearbeitetwird, sollte die Definition und die Basis für eine klareArbeitsteilung und größere Selektivität innerhalb derWeltbank-Gruppe und gegenüber Dritten deutlich zumAusdruck bringen. Es sollte darüber hinaus Möglich-keiten aufzeigen, wie die Unterstützung der IDA für diepolitischen und regulativen Rahmenbedingungen fürprivate Investitionen verbessert werden kann, sowie diegeeigneten institutionellen Grundlagen für diePrivatisierung, Möglichkeiten zum Ausbau der privatenBereitstellung von Infrastruktur sowie die allgemeinenVerteilungseffekte von PSD-Aktivitäten wiedergeben.

Die strategische Rolle der IDA. Der komparativeVorteil der IDA bei der Förderung des breit angelegtenWachstums und Armutsabbaus liegt auf der strategi-schen Ebene – nicht nur bei der Kreditvergabe fürAnpassungsprogramme und Schlüsselinvestitionen zurFörderung des breit angelegten Wachstums, sondernauch bei der Unterstützung der Forschungs- undAnalysetätigkeit, die erforderlich ist, um zu ermitteln,welche Maßnahmen erforderlich sind, damit der allge-meine Nutzen auch den Armen zugute kommt. DiePRSP-Initiative, die nach den IDA12-Verhandlungenlanciert wurde und auf den Grundsätzen des CDFbasiert, stellt einen wichtigen Schritt zur Realisierungdieser Ziele dar. Sie eröffnet eine neue Möglichkeit,Armutsanalysen, die Maßnahmengestaltung undProgrammauswahl unter der Leitung der Länder selbst,die Einbeziehung von Partnern und die Überwachungmiteinander zu verknüpfen. In diesem Kontext sollte dieIDA die Stärkung der Fähigkeit der Kreditnehmer,Programme zu verfolgen, die Ergebnisse zu analysieren,die Programmergebnisse zu verbessern und die breiteÖffentlichkeit im Dialog zu informieren, stärker unters-tützen. Darüber hinaus stellt die Geschäftsführung der-zeit Überlegungen an, wie die Rolle von sektoralen undthematischen Strategiepapieren (SSP) bei der Ermittlungvon Wissensgefällen und Lücken in den Strategien mitbesonderem Fokus auf dem Abbau der Armut gestärktwerden kann, um Erkenntnisse über die Art der Akti-

Zusammenfassung

13

vitäten zu gewinnen, die für die Weltbank-Gruppe amsinnvollsten sind.

Geschlechter- und Umweltfragen sowie Führungs-und Kontrollstrukturen integrierenDie Auffüllungserklärungen zu IDA10-12, welche dieIntegration von Geschlechtergleichheit, Umweltver-träglichkeit und guten Führungs- und Kontrollstrukturenin die Länderhilfsprogramme der IDA forderten, warenhöchst relevant. Jedoch wurden Fortschritte aufgrund derUneinigkeit innerhalb der IDA und unter ihrenMitgliedsländern über die Priorität dieser Anliegen unddie angemessene Rolle der IDA bei deren Förderungbehindert. Zwar hat die IDA in jedem dieser Bereichewichtige Etappensiege errungen, doch war der Erfolggemessen an den angestrebten Ergebnissen eherbeschränkt.

Langsamer Fortschritt bei der stärkeren Betonungvon Geschlechter- und Umweltfragen. Bei derUmsetzung des Ziels, Geschlechterdisparitäten imGesundheits- und Bildungswesen abzubauen, hat dieIDA mit ihren Hilfen zufriedenstellende Ergebnisseerzielt, was zum Teil aus der stärkeren Eigentums-beteiligung der Länder und den wirkungsvollenPartnerschaften mit anderen Entwicklungspartnernherrührt. Auch die Tatsache, daß Interventionen auf derGrundlage einer rigorosen Analysetätigkeit erfolgten,hatte Anteil daran. In Ländern mit großen Geschlech-terdisparitäten hat die IDA die Geschlechtergleichheitals Zielsetzung in praktisch alle Bildungsprojekte aufge-nommen und so zu einem positiven Trend derSchulbesuchsquoten bei Mädchen beigetragen. Fernerhatte sie Anteil an Verbesserungen bei der Gesundheitder Mütter. Bei der Förderung der stärkeren Beteiligungvon Frauen am Wirtschaftsleben sowie der Verbesserungder institutionellen Rahmenbedingungen in denKreditnehmerländern mit Blick auf die Geschlech-tergleichheit waren die Hilfen der IDA jedoch wenigererfolgreich. Das hat die Effizienz der Hilfen unterminiertund führte zu enttäuschenden Resultaten aufLandesebene.

Die Umsetzung umweltbezogener Ziele der IDA warebenfalls zum Teil zufriedenstellend. Zum Ende vonIDA11 waren für fast alle IDA-Länder nationale umwelt-politische Aktionspläne erstellt worden, doch war ihreQualität nicht immer gut. Auch in die CAS flossen sie inhöchst unterschiedlichem Maße ein. Um die Behandlungdes Themas Umweltschutz in Hilfsprogrammen für jeneLänder zu verbessern, in denen die Umwelt ein vorrangi-

ges Problem ist, nennt der CAS-Bericht 2000 derWeltbank mehrere „nächste Schritte". Diese greifen dieEmpfehlungen in OED-, externen und Selbstevalu-ierungen auf, wonach Umweltfragen besser in dieökonomische und sektorale Arbeit integriert, derZusammenhang zwischen Umweltfragen und Maßnah-men zum Armutsabbau gestärkt und Umweltkennzahlenund -trends besser in CAS-Beurteilungen von Fragen derLänderentwicklung eingebunden werden sollten. DieseSchritte sind die wichtige Grundlage, um die Umweltbei den Aktivitäten der IDA stärker in den Mittelpunktzu rücken. Allerdings sind sie nur die ersten Schritte,denen weitere folgen müssen.

Während die Kreditvergabe für Umweltprojektenach wie vor etwa auf dem im Rahmen von IDA9erreichten Niveau liegt, hat die IDA die Zahl derumweltbezogenen Komponenten bei Projekten inSchlüsselsektoren erhöht. Diese Hilfe hatte Anteil daran,das öffentliche und staatliche Bewußtsein fürUmweltfragen zu schärfen, und beispielsweise zurTrendumkehr bei der Bodendegradation, zu höherenEinkommen in ariden Gebieten und zur Stärkung derumweltbezogenen Kapazitäten beigetragen. Ferner hatdie IDA Anstrengungen unternommen, um Ländern zuhelfen, ihre Umweltbewertungen zu verbessern.Versäumnisse bei der angemessenen Umsetzung vonUmweltschutzmaßnahmen in einigen Projekten mithoher Sichtbarkeit haben die Aufmerksamkeit jedoch aufdie Stärkung des Prozesses zur Umweltbewertunggelenkt. Dennoch besteht in allen Sektoren eher einBedarf an Projekten, die so gestaltet sind, daß dieUmweltqualität und -verträglichkeit gewährleistet ist.Schutzmaßnahmen und die Milderung der Problemesollten eine Mindestanforderung sein – nicht derHauptantrieb der Strategie zur Umweltverträglichkeit.Jedoch muß die IDA noch Orientierungshilfen zurDefinition, Förderung, Überwachung und Evaluierungdieses breiter gefaßten Ziels geben, das Thema stärker inden Mittelpunkt zu rücken.

Das mangelnde Interesse der Länder, bei der IDAKredite für Projekte zu Geschlechter- und Umweltfragenaufzunehmen, war ein hemmender Faktor, der zum Teildadurch bedingt war, daß Zuschußmittel aus anderenQuellen zur Verfügung stehen. Doch auch die IDA hates an einer klaren Verantwortlichkeit dafür vermissenlassen, Geschlechter- und Umweltfragen stärker in denMittelpunkt zu rücken. In beiden Bereichen ist es not-wendig, sich vorrangig auf die Förderung derInstitutionen und Maßnahmen der Kreditnehmer zu

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

14

konzentrieren. Ausgehend von umfassendenBeurteilungen, sollte die IDA Geschlechter- undUmweltfragen darüber hinaus besser in die CAS einbin-den sowie Beurteilungen von Geschlechter- undUmweltfragen bei Wirtschafts- und Sozialanalysen, dieim Vorfeld von IDA-geförderten Projekten durchgeführtwerden, mehr Bedeutung beimessen. Das gilt insbeson-dere bei großen Geschlechterdisparitäten oder schwer-wiegenden Umweltbedrohungen. Außerdem muß derUmfang der Maßnahmen der Weltbank zur stärkerenBetonung von Geschlechter- und Umweltfragen geklärt,die Geschäftsführung um Kapazitäten für Geschlechter-und Umweltfragen verstärkt und ein Überwachungs-und Evaluierungssystem geschaffen werden, um dieIDA-weiten Fortschritte zu verfolgen und regelmäßig zubewerten. Neue Strategien zur Schaffung von Leitlinienfür geschlechter- und umweltbezogene Aktivitäten, wiesie derzeit innerhalb der Weltbank erörtert werden,bieten Gelegenheit, sich dieser Themen anzunehmen.

Führungs- und Kontrollstrukturen als entschei-dender Faktor. Gute Führungs- und Kontrollstrukturenspielten in der Armutsstrategie der Weltbank aus demJahr 1990 zwar im wesentlichen keine Rolle, wurdenaber in der Zeit von IDA10-12 als entscheidender Faktoridentifiziert, der sich auf alle anderen Schwerpunkt-bereiche von Programmen auswirkt. Die IDA wurdeihren Erklärungen anläßlich IDA10 zur Frage derFührungs- und Kontrollstrukturen nur zögerlich gerecht.In den letzten vier Jahren hat sie der Reform des öffentli-chen Sektors in Länderhilfsprogrammen jedoch Prioritätbeigemessen und ist offen gegen Korruptionsproblemevorgegangen. Zur Stärkung ihrer Fähigkeit, dieser erwei-terten Programmarbeit gerecht zu werden, hat die IDAihren Mitarbeiterstab, die Analysetätigkeit und dieBeratung zu Maßnahmen ausgebaut. Der Dialog mit denLändern und die Berichterstattung über Fragen derFührungs- und Kontrollstrukturen haben zugenommen.Für Reformen des öffentlichen Sektors wurden mehrKredite vergeben. Probleme der institutionellenEntwicklung werden bei Kreditprogrammen undAnalysen der öffentlichen Ausgaben zunehmend behan-delt, während auch allgemeineren Fragen derVerwaltung der öffentlichen Ausgaben mehrAufmerksamkeit geschenkt wird – wenngleich dieSchaffung von Kapazitäten für effektive und erklärbareProzesse nach wie vor eine wichtige Aufgabe ist.

Doch es gibt auch Defizite. Die Behandlung desThemas Führungs- und Kontrollstrukturen ist nochnicht in allen Ländern konsistent, und es besteht ein

Bedarf nach einer umfassenderen Koordinierung unterden externen Stellen, um der allgemeinen Agenda zudiesem Aspekt – ausgehend vom komparativen Vorteil –besser gerecht zu werden. So ist beispielsweise weitereUnterstützung nötig, um die für die Schaffung einesinvestitionsfreundlichen Umfeldes entscheidendeRechtsstaatlichkeit zu fördern und die persönlicheUnsicherheit – eine große Sorge der Armen – zu ver-ringern. Die IDA unterstützt diese Arbeit derzeit nur ineiner Handvoll Ländern und verfügt nicht über denkomparativen Vorteil, um sich mit allen Aspekten derJustiz- und Rechtsreform (einschließlich der Durch-setzung der Gesetze) zu befassen. Die Stärkung derfinanziellen Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffent-lichkeit in Kreditnehmerländern – ein bislang vernach-lässigter Bereich – hat an Dynamik gewonnen, erfordertaber nach wie vor erheblich stärkere Bemühungen, diesich auf die Schaffung von Kapazitäten auf Landesebenekonzentrieren. Ferner sind Führungs- und Kontroll-strukturen ein Faktor zur Bestimmung der Höhe vonCAS-Krediten geworden, und es gibt heute bei derMittelvergabe einen „Rabatt für Führungs- undKontrollstrukturen", wenngleich dieser Ansatz überdachtwerden muß, um eine effektivere Berücksichtigung derLeistung dieser Strukturen zu gewährleisten.

ZUM PROZESS

Mit der Neufokussierung der entwicklungspolitischenAgenda hat die IDA auch eine Führungsrolle bei Ände-rungen im Bereich der Entwicklungshilfe übernommen.IDA-Auffüllungsberichte legen besonderes Gewicht aufeine größere Selektivität bei der Verwendung der Ent-wicklungshilfe sowie auf die Verbesserung der Partner-schaften durch eine stärkere Beteiligung undKoordinierung der Hilfen zur Förderung der ländereige-nen Entwicklungsprogramme.

Entsprechend den Erklärungen bei der Wieder-auffüllung hat sich diese Reformagenda auf die Stärkungvon vier zentralen Prozessen der IDA konzentriert: DenCAS sollte bei der Festlegung von Programmprioritätenmehr Bedeutung zukommen, das System der leistung-sabhängigen Zuteilung sollte verbessert werden, umeinen engeren Zusammenhang zwischen der Leistung derLändermaßnahmen und der Allokation vonKreditmitteln herzustellen, die Beteiligung derZielgruppen an Projekten und Programmen sollte ausge-baut und die Koordinierung der Hilfen zwischen denGebern verstärkt werden. Die PRSP-Initiative hat diesen

Zusammenfassung

15

Reformen erheblich mehr Dynamik verliehen. Doch dieIDA und ihre Entwicklungspartner haben bei derKonsolidierung und Institutionalisierung der verbesser-ten Praktiken im Rahmen der Partnerschaften noch eingutes Stück Arbeit vor sich.

Programm- und Länderselektivität verbessernDen CAS mehr Bedeutung beimessen. Bei der Ge-staltung und Bewertung der IDA-Hilfen wird derSchwerpunkt zunehmend auf das Land als Betrach-tungseinheit gelegt. Die CAS – als Dokument wie auchals Prozeß – sind hierbei das wichtigste Instrument zurProgrammplanung geworden. Ihr Selbstevaluierungs-gehalt hat sich in den letzten Jahren erheblich gebes-sert. Durch eine umfassendere Beurteilung und einestärkere Einbeziehung bei der Gestaltung vonProgrammen haben die CAS zu deren Relevanz, derstärkeren Eigentumsbeteiligung der Länder und derKoordinierung der Hilfen beigetragen. Wie die CAS-Retrospektive der Weltbank im Jahr 1998 jedoch her-vorhob, befaßten sich zu Beginn von IDA12 weniger als40 Prozent der CAS mit der Selektivität in zentralenProgrammbereichen, und ein noch kleinerer Teil kop-pelte die Strategie der IDA an ihre komparativenVorteile, etwa bei der Priorisierung ihrer sektorüber-greifenden und sektorinternen Aktivitäten oder derPriorisierung nach Instrument. Da die Regierungen derMitgliedsländer und die Geschäftsführung diesemThema nun mehr Aufmerksamkeit schenken, weisen dieCAS für das Geschäftsjahr 2000 einige Verbesserungenbei der Programmselektivität auf, wenngleich dieFortschritte uneinheitlich sind. Mit der Einführung derPRSP wird sich die Rolle der CAS erneut wandeln. Wiedie Geschäftsführung mitgeteilt hat, werden die CASab Juli 2002 im allgemeinen auf PRSP basieren, wenn-gleich sie für die Weltbank-Gruppe weiterhin dieFunktion eines Business-Plans erfüllen. Dennoch wirddas Problem der Programmselektivität fortbestehen.Auch wird es nötig sein, bei den Kriterien für dieBeurteilung der Qualität von PRSP, den Auslösern fürdie Vergabe von CAS-Krediten und den leistungsorien-tierten Allokationsbeurteilungen eine größereKonsistenz herzustellen.

Das leistungsabhängige Zuteilungssystem verbes-sern. Das leistungsabhängige Zuteilungssystem der IDA– der bedeutendste Mechanismus zum Erreichen derLänderselektivität – kann heute besser als zu Beginn vonIDA10 Kredite vorrangig Ländern mit gutenLeistungsbewertungen gewähren. Das liegt an der

genaueren Kenntnis der Ursachen für Wachstum undArmutsabbau sowie an spezifischen Auffüllungsempfeh-lungen, unter anderem zur stärkeren Gewichtung vonFührungs- und Kontrollstrukturen, Umweltverträglichkeitund nicht entwicklungsbezogenen Ausgaben bei derBeurteilung der Leistung eines Landes. Dennoch weisennur relativ wenige Länder (zumeist kleine Volkswirt-schaften) Spitzenleistungen auf, so daß der Großteil derIDA-Kredite in Länder mit mittelmäßigen Leistungenfließt. Die Gestaltung und die Umsetzung desZuteilungssystems weisen weiterhin Defizite auf, die mitzwei zentralen Problemen zusammenhängen: der gerech-ten Behandlung aller Länder und der Stärke desZusammenhangs zwischen den Kriterien zur Leistung-sbeurteilung und den laufenden Maßnahmen der Länderzum Armutsabbau. Diese Probleme könnten angegangenwerden, wenn man das aktuelle System mit “Rabatten fürFührungs- und Kontrollstrukturen” (das einigeKreditnehmer mit schwerwiegenden Problemen in die-sem Bereich nicht erreichte) überdenken, die Bewer-tungskriterien weiter anpassen und die Transparenz sowieden Dialog mit den Partnern verbessern würde.

Effektivere Partnerschaften aufbauenVon der ad hoc- zur strukturierten Koordinierungder Entwicklungshilfe. Ohne eine bessere Koordi-nierung der Hilfen können nur wenige Programm- undProzeßziele der IDA-Auffüllungsberichte zufriedenste-llend erreicht werden. Während IDA10-12 hat sich derFokus von Mechanismen zur Koordinierung derGeberorganisationen auf ein verbessertes Managementder Entwicklungshilfe, vorzugsweise unter der Leitungder Empfängerländer, verlagert, wobei die Geber soli-de, vom Land selbst entwickelte Maßnahmen undProgramme fördern. Dieser Wandel äußert sich in denEmpfehlungen zu den späteren Auffüllungen, die zuIDA12 führten und die Betonung stärker auf die vonden Ländern selbst geleiteten Partnerschaften legten,welche die Ziele der Eigentumsbeteiligung der Länderund der Koordinierung der Geber in sich vereinten.Doch bislang wurden nur begrenzt Fortschritte erzielt,und nach wie vor belasten unkoordinierte Hilfsprogrammedie Empfängerländer erheblich und beeinträchtigenden Erfolg von Hilfsprogrammen.

Zwar waren die Fortschritte während IDA10-11noch mäßig, doch hat die IDA ihre Bemühungen zurKoordinierung der Hilfen insbesondere in den letztendrei Jahren verstärkt. Die Koordinierung im Land wurdedurch den verstärkten Einsatz von IDA-Länderdirektoren

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

16

im Feld untermauert. Die IDA hat die Harmonisierungder Beschaffungsverfahren und Evaluierungsprozesse inden MDBs stärker betont. Es zeichnete sich ein Trend zustärker von den Ländern selbst geleiteten Koordinie-rungsmechanismen ab. Die IDA hat ihre Beteiligung ansektorweiten Ansätzen (SWAps) ausgedehnt – einemMechanismus der Entwicklungshilfe, der die staatlicheLeitung bei der Ausarbeitung einer Strategie, einenfestgelegten mittelfristigen Ausgabenrahmen, innerhalbdieses strategischen Rahmens bereitgestellte externeHilfen und vereinbarte Prozesse und Indikatoren fürdie Überwachung der Fortschritte miteinanderkombiniert. Diese SWAps sind eines der wenigenBeispiele für formal strukturierte Mechanismen zurProgrammkoordinierung, die ihr Augenmerk sowohl aufdie Gestaltung als auch auf die Umsetzung richten. Alssolche sollten sie als wichtige Bausteine dienen, welchedie jüngsten CDF- und PRSP-Initiativen unterstützen.Alles in allem ist der Übergang zu einem höheren Maßan Eigentumsbeteiligung der Länder und mehrPartnerschaftlichkeit eindeutig. Um jedoch diesen Trendzu konsolidieren und zu institutionalisieren, bedarf es aufLandesebene weit größerer Fortschritte beim Übergangvon ad hoc- zu strukturierten Maßnahmen sowie aufUnternehmensebene eines größeren Engagements seitensder IDA und anderer Hilfsorganisationen, um eingefah-rene Praktiken zu verändern.

Über Projektbeteiligung hinaus gehen. Die stärke-re Beteiligung der Regierungen, der bürgerlichenGesellschaft und des privaten Sektors an der Gestaltung,Umsetzung und Überwachung von IDA-Progammen istein zweiter, zentraler Aspekt auf dem Weg zu effektive-ren Partnerschaften. Der Anteil der IDA-Projekte, andenen die wichtigsten Zielgruppen wenigstens bis zueinem gewissen Grad beteiligt wurden, hat sich mit 83Prozent aller IDA-Projekte von 1994 bis 2000 nahezuverdoppelt. Die Beteiligung an Armutseinschätzungenund Analysen der öffentlichen Ausgaben hat in jüngsterZeit zugenommen, wenngleich die betroffenen Gruppennach wie vor damit unzufrieden sind, in welchemUmfang vor Ort Kapazitäten geschaffen werden. DieBeteiligung der Zielgruppen an der Erstellung von CAShat ebenfalls zugenommen, jedoch ist der Einfluß auf dieGestaltung der CAS in den allermeisten Fällen unklar.Ferner sind beim Übergang von der reinenProjektbeteiligung zur Beteiligung an derAnalysetätigkeit und der Festlegung von StrategienProbleme im Hinblick auf die Vertretung, den Ansatzund die Kosten deutlicher zu Tage getreten.

ERGEBNISSE ERZIELEN

Das Unternehmen betreffende AspekteDie IDA hat ihre Organisation seit dem Beginn vonIDA10 zügiger umgebaut. Angesichts der mittlerweile24 im Feld eingesetzten IDA-Länderdirektoren habender Länderfokus und die Reaktionsfähigkeit zugenom-men. Sie hat innovative Kreditinstrumente geschaffen,um die Flexibilität und den Einfluß auf die institutionel-le Entwicklung zu erhöhen. Die Projektleistung hat sichstetig verbessert. Der Anteil der mit zufriedenstellendenErgebnissen abgeschlossenen Projekte ist auf 70 Prozentgestiegen, so daß die IDA damit zur InternationalenBank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) auf-schließt. Der Einfluß der IDA-Projekte auf die institu-tionelle Entwicklung und ihre Nachhaltigkeit haben sichebenfalls gebessert, wenngleich von einem niedrigenAusgangsniveau. An der Erfüllung der Ziele, der Wahlder Instrumente, der Überwachung der Programmesowie der Abstimmung der Mittelverwendung auf diePrioritäten muß jedoch noch gearbeitet werden.

Verantwortung für Erfüllung der Ziele. Das poli-tische Rahmenwerk der IDA ist nach wie vor höchstrelevant. Jedoch ist eine Klärung der Grundlage, derAbsicht und des Umfangs der IDA-Politik in gewissenvorrangigen Bereichen vonnöten, insbesondere bei derEntwicklung des privaten Sektors sowie beiGeschlechter- und Umweltfragen. Vor kurzem hat dieIDA-Geschäftsführung als Reaktion auf die Unter-suchungen des Revisionsgremiums mehr Ressourcen fürdie Qualitätssicherung und die Überwachung derErfüllung von Zielvorgaben durch Schutzmaßnahmenvorgesehen. Doch zur Klärung der Fragen, wieVerantwortlichkeiten aufgeteilt, Mitarbeiterschulungenverbessert und Anreize für die Mitarbeiter neu organi-siert werden können, ist noch ein gutes Stück Arbeitnötig. Die regelmäßige Überwachung und periodischeEvaluierung müssen auf Unternehmens-, Landes- undProjektebene ebenfalls verstärkt werden. Diese Problemeverdeutlichen, wie wichtig es ist, den Schwerpunkt stär-ker auf die Umsetzung von globalen Strategien und dieStärkung der Rolle von Sektorstrategien bei derFestlegung von Programmzielen zu legen, die Rolle derIDA bei deren Erfüllung klar zu definieren und dieStärkung der Umsetzungsstrategien zu unterstützen.

In Analysetätigkeit und Schaffung vonKapazitäten investieren. Die Erweiterung der Palettean Kreditinstrumenten hat die IDA flexibler und reak-tionsfähiger gemacht. Sowohl die anpaßbare Kredit-

Zusammenfassung

17

gewährung als auch neue Arten von Anpassungskreditenbieten der IDA mehr Möglichkeiten, institutionelleReformen zu unterstützen und ihre Hilfen optimal aufdie Gegebenheiten im jeweiligen Land zuzuschneiden.Doch bevor Programmergebnisse weiter verbessert wer-den können, sind noch immer einige Probleme anzuge-hen. So muß insbesondere sichergestellt werden, daßangemessene, hochwertige Analysearbeit geleistet wird,und dem Aspekt der Schaffung von Kapazitäten imRahmen der IDA-Hilfen ist mehr Gewicht beizumessen.

Ressourcen verwenden. Ein Aspekt, der für allediese Probleme gleichermaßen gilt, ist die Abstimmungder Ressourcenverwendung auf die Prioritäten. DreiGruppen von Problemen sind von besonderer Relevanz.Erstens die Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln zurGewährung vorrangiger Länderkredite sowie für kredit-unabhängige Dienste. Wie in den Hintergrundpapierenzu diesem Bericht deutlich gemacht und in denDokumenten zum strategischen Kurs der Weltbanksowie den zugehörigen Haushaltsentwürfen erörtert, warinnerhalb des Berichtszeitraums ein Rückgang der admi-nistrativen Ressourcen für Länderkredite und ESW zuverzeichnen. Zweitens waren das Armutsniveau und dieLeistung der Länder trotz der Zielsetzung der Bank, dieArmut zu verringern, bei der Zuteilung vonHaushaltsmitteln von relativ geringer Bedeutung. Beider Allokation von Haushaltsmitteln für Regionen undLänder wird nicht explizit zwischen IDA- und IBRD-Ländern unterschieden. Zwar wurden bei Unternehmens-und intraregionalen Entscheidungen mittlerweile mehrHaushaltsmittel für ärmere Länder – entsprechend ihrerLeistung – zur Verfügung gestellt, doch hatte dies bis-lang nur geringe Auswirkungen. Einige Faktorenmachen es schwieriger, einen solchen Zusammenhangherzustellen, etwa zwischen den Ländern bestehendeUnterschiede bei den operativen Kosten. Dennoch könn-te der Armut bei der Allokation von Haushaltsmittelndurch Anwendung einer Ländernorm-Methodologie –eines Ansatzes, der bislang nur marginalen Einfluß aufdie Entscheidungen hatte – mehr Gewicht verliehen wer-den. Drittens mangelte es dem Programmentwicklungs-und Haushaltssystem an geeigneten Mechanismen, umdie Zielsetzungen und die Allokation von Haushaltsmittelnaufeinander abzustimmen. Dieses Problem betrifftinsbesondere die CAS, die im allgemeinen alsPlanungsinstrument für eine Zwei- oder Dreijahres-periode dienen, jedoch getrennt von den jährlichenLänderbudgets genehmigt werden. Es ist daher mögli-cherweise sehr bedeutsam, daß die Regionen im diesjäh-

rigen Budgetprozeß nicht nur detaillierte Kostenrech-nungen der CAS anstellen, sondern erstmals ein rollendesDreijahresbudget erstellt wird, um unvorhergeseheneSchwankungen der Finanzmittel für die Regionen zuminimieren.

Jüngste Vorschläge der Geschäftsführung. Überden von diesem Prüfbericht abgedeckten Zeitraum hatdie Geschäftsführung in stärkerem Maße Selbsteva-luierungen vorgenommen, vieles dazu gelernt undzahlreiche neue Maßnahmen vorgeschlagen, wie dieserBericht darstellt. Das ist lobenswert. Zwar ist es noch zufrüh, um sich ein Urteil über die Effizienz undWirksamkeit eines großen Teils der neueren Initiativenzu bilden, doch ist ihre Relevanz für die sich fortentwic-kelnde Rolle der IDA eindeutig. Darüber hinaus hat dieGeschäftsführung bei der Vorbereitung auf die diesjähri-ge Haushaltsplanung weitere Vorschläge vorgelegt, vondenen einige erhebliche Übereinstimmungen mit wichti-gen Erkenntnissen und Empfehlungen dieses Berichtsaufweisen. Diese sind: 1) Schaffung eines Geschäfts-führungsausschusses, dessen Hauptaufgaben darin beste-hen, die Unternehmensstrategien aufeinander abzustim-men, institutionelle Selektivität zu gewährleisten undKonflikte zwischen Prioritäten des Unternehmens undden Länderprogrammen zu schlichten – 2) weitereVerbesserung des Rahmens zur Festlegung derUnternehmensprioritäten und Definition vonAuswahlkriterien für diese Prioritäten – 3) Umsetzungeiner präziseren Verfolgung und Verwaltung von kredi-tunabhängigen Diensten – 4) Lancierung von Reformendes Budgetprozesses, wie oben angemerkt, welche dievollständige Finanzierung der CAS innerhalb einesrollenden Dreijahresbudgets und eines Planungshorizontesfür das Geschäftsjahr 2002 und darüber hinaus mit sichbringt – 5) die weitere Förderung der Dezentralisierungsowie die weitere Anpassung der Geschäftsführungsstruktursamt der eindeutigeren Definition der Verantwortlichkeiten.

Hätte die IDA mehr leisten können?Die Bemühungen der IDA zur Neugestaltung ihresAuftrags, zur engeren und breiteren Zusammenarbeitmit den Entwicklungspartnern und zur Neuposi-tionierung der Mitarbeiter in den Ländern, derLänderprogramme und der Kreditinstrumente warenhöchst relevante Umbaumaßnahmen, die erheblich zurErhöhung der Wirksamkeit der Entwicklungspolitikbeigetragen haben. Die jüngsten CDR-/PRSP-Initiativeneröffnen ein großes Potential zur weiteren Verbesserungder Programmumsetzung und -ergebnisse. Folglich weist

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

18

das IDA-Programm nach der Hälfte von IDA12 deutli-che Unterschiede zum Programm im Geschäftsjahr 1994zu Beginn von IDA10 auf. Ihre Portfolioleistung hat sichstetig gebessert und ihr Beitrag zu den künftigenEntwicklungsergebnissen vergrößert.

Ihre Bemühungen hätten jedoch wahrscheinlichbedeutendere Auswirkungen gehabt, wenn die IDAMitte der 1990er Jahre ihre Aufmerksamkeit rascher aufdie Führungs- und Kontrollstrukturen sowie die institu-tionellen Hemmnisse gelenkt hätte, welche die Ent-wicklung der Länder behindern, und bei der Analyse-arbeit und im Dialog größeres Gewicht darauf gelegthätte zu ermitteln, wie die Entwicklung der ländlichenGebiete und des privaten Sektors gefördert und diewirtschaftlichen Möglichkeiten für Frauen verbessertwerden können – Maßnahmen, die unverzichtbar sind,um ein breit angelegtes, armenfreundliches Wachstumund den Abbau der Armut zu fördern. Auch hätte siewahrscheinlich größeren Einfluß haben können, wenndie IDA bei der Verwendung ihrer Mittel selektiver vor-gegangen wäre – nicht nur bei der Auswahl der Länder(ausgehend vom nachweislichen Engagement für denArmutsabbau), sondern auch bei der Wahl der Pro-gramme und Instrumente (ausgehend von besser geeig-neten Beurteilungen der Gegebenheiten im Land unddem komparativen Vorteil der IDA in spezifischenLänderkontexten). Schließlich hätte die Wirksamkeit derIDA-Maßnahmen vermutlich erhöht werden können,wenn sie Möglichkeiten gefunden hätte, die Schaffungvon Kapazitäten in den Kreditnehmerländern imRahmen von Partnerschaften mit anderen zu fördern, dieerforderlichen Indikatoren und Überwachungsprozessefür einen stärkeren Fokus auf den Ergebnissen entwickelthätte und gemeinsam mit Partnern bei der Koordi-nierung der Anstrengungen auf Landesebene zurFörderung der von den Ländern selbst geleitetenProgramme erheblich weiter gegangen wäre. Auf dieseProbleme wurde in zahlreichen OED-Berichten hinge-wiesen, und die verschiedenen Selbstevaluierungsberichteder Geschäftsführung und Vorschläge für künftigeMaßnahmen nehmen sich ihrer an. Für die Zukunft wirdes von zentraler Bedeutung sein, für Reaktionen auf dieseProbleme in einem Prozeß, der im Kontext der CDF-und PRSP-Initiativen die Fortschritte machende IDA-Hilfe priorisiert und konsolidiert, Mittel vorzusehen.

AusblickDer Berichtszeitraum war von erheblichen Umwäl-zungen geprägt – in den Kreditnehmerländern, der IDA

und dem Entwicklungssystem. Der politische Rahmenvon IDA10-12 hat die IDA ermuntert, sich in eineRichtung zu entwickeln, welche den Bedürfnissen derKreditnehmer besser Rechnung trägt, und ist nach wievor sehr relevant für die Zukunft. Doch die IDA undihre Partner sind derzeit noch dabei, Kernelemente die-ses Rahmens, deren Bedeutung durch neue, währendIDA12 ins Leben gerufene Initiativen zugenommen hat,in die Praxis umzusetzen. Nun ist es erforderlich, denNutzen aus dem vorhandenen politischen Rahmen zuvergrößern, und zwar durch:

� Fokussierung auf die Umsetzung� Geeignete Abstimmung der Ressourcen auf die

strategischen Prioritäten� Konsolidierung der IDA-Mandate.

Dazu muß die IDA innerhalb der Grenzen, welchedurch die für ihre kreditbezogenen und kreditunabhän-gigen Leistungen verfügbaren Mittel festgelegt werden,ihre Rolle auf Landes- und globaler Ebene weiterent-wickeln. Im Rahmen ihrer Hauptaufgabe, Entwick-lungsbemühungen in den Ländern zu fördern, sollte siesich stärker auf Bereiche, in denen sie – zumeist auf stra-tegischer Ebene bei der Unterstützung von Reformen,welche gesamte Volkswirtschaften, Sektoren undVerwaltungen betreffen – über komparative Vorteile ver-fügt, sowie auf die Schaffung von Kapazitäten konzen-trieren. Gleichzeitig sollte die IDA auf globaler Ebenedie Harmonisierung und Koordinierung der externenHilfe offensiver fördern, denn dies ist erforderlich, umauf dem Weg zum obersten Ziel, dem Armutsabbau,größere Fortschritte zu erzielen.

Nächste SchritteDie IDA könnte mehrere Maßnahmen ergreifen, um mitBlick auf ihre beiden Aufgaben auf der in den letztensieben Jahren erzielten Erhöhung der Wirksamkeit derEntwicklungspolitik aufzubauen:

� Selektiver sein. Es ist noch viel zu tun, um dieLänder-, Programm- und Unternehmensselektivitätder IDA zu erhöhen. Dies macht es erforderlich,daß das leistungsabhängige Zuteilungssystem derIDA weiter verbessert und die Konsistenz vonPRSP-, CAS- und PBA-Prozessen gewährleistetwird. Das impliziert auch die Stärkung vonSektorstrategien sowie deren bessere Integration in

Zusammenfassung

19

die CAS in Übereinstimmung mit den Strategiender Länder zum Armutsabbau, um besser defi-nieren zu können, in welchen Fällen die IDA bereitsein sollte, die Koordinierung mit anderen Gebernzu leiten oder zu unterstützen. Ferner muß dieIDA ihre Prioritäten und Ziele sektor- und the-menübergreifend klarer festlegen, um eindeutigerzu bestimmen, zu was sie sich verpflichten kann(oder nicht verpflichten kann). Diese Selektivitätauf Unternehmensebene kann – von den strategi-schen Entscheidungen anderer Stellen losgelöst –jedoch nicht effektiv festgelegt werden. Sie mußTeil eines allgemeineren Aktionsplanes zur Har-monisierung der verschiedenen Stellen werden.Quantitative Kreditziele für Sektoren, Kreditinstru-mente oder Gruppen von Ländern sind in derPraxis hemmende Faktoren für eine größereProgramm- und Länderselektivität.

� Auf Führungs- und Kontrollstrukturen sowiedie Schaffung von Kapazitäten konzentrieren.Jeder Teil dieses Berichts hebt hervor, was für einezentrale Bedeutung den Führungs- und Kontroll-strukturen sowie der Schaffung von Kapazitäten imöffentlichen Sektor zukommt, wenn es darum geht,die Regierungen der Kreditnehmerländer dazu zuermuntern, öffentliche Güter und Leistungeneffizienter bereitzustellen und gegenüber derÖffentlichkeit die Transparenz und Rechensch-aftspflicht zu erhöhen. Bei der Förderung einereffektiveren Verwaltung und der besserenProgrammumsetzung sollte jeder Aspekt der IDA-Hilfe – Analysearbeit, Gestaltung und Beaufsichti-gung von Programmen, Überwachung derErgebnisse – eine Komponente aufweisen, die sichmit der Schaffung von Kapazitäten befaßt. Dieskann es unter Umständen erforderlich machen, dieIDA-Zuschußmittel zu erhöhen und/oder einestrukturiertere Koordinierung mit Zuschußstellenzu erreichen, um die Schaffung von Kapazitäten inKreditnehmerländern zu fördern. Zwar ist die inden Auffüllungsberichten zu IDA10-12dargestellte Agenda zu Führungs- undKontrollstrukturen nach wie vor relevant, dochdeuten jüngste Erfahrungen darauf hin, daß dieIDA, ihre Kreditnehmer und andere Entwicklungs-

partner sich besonders deutlich dazu verpflichtenmüssen, die Verwaltung der öffentlichen Ausgabender Länder sowie die Rechenschaftspflicht für dieMittelverwendung zu verbessern. Die IDA solltedies unterstützen und künftige Kredite daran kop-peln, daß sich die Kreditnehmer zu Programmenverpflichten, mit denen innerhalb eines fest-gelegten Zeitrahmens solide Systeme geschaffenwerden, die die Rechenschaftspflicht im Bereichöffentliche Finanzen gewährleisten.

� Für effektive entwicklungspolitischePartnerschaften einsetzen. Die IDA sollte sichauf Landes- und globaler Ebene dafür einsetzen,den Übergang zu einer neuen Architektur derEntwicklungspolitik sowie von der ad hoc- zurstrukturierten Koordinierung der Entwick-lungshilfe zu vollziehen. Als konkrete Möglichkeitzur Anwendung der CDF-Grundsätze eröffnen diePRSP einen potentiell wichtigen Weg in dieseRichtung. Die Umsetzung der Initiative ist fürIDA12 und die Zeit danach eine Priorität. Indiesem Kontext sollte die stärkere und umfas-sendere Nutzung von sektorweiten Programmenauf Landesebene eine Priorität sein, da man vorkurzem erkannt hat, wie erreicht werden kann, daßdiese effektiven, ergebnisorientierten und von denGebern koordinierten Ansätze Programme unter-stützen, deren Eigner die Länder selbst sind. Aufglobaler Ebene sollten die IDA-Geber demPräsidenten der Weltbank nahelegen, sich füreinen Prozeß mit festem Zeitrahmen einzusetzen,an dem auch die Leiter von bilateralen und multi-lateralen Hilfsorganisationen beteiligt werden, umeine bessere Harmonisierung der Praktiken imBereich der Entwicklungshilfe zu erreichen. DieAgenda sollte über Verfahrensfragen hinausgehenund auch die strategischen Probleme derProgramm- und Länderselektivität behandeln. DieIDA kann und sollte nicht bei allen Bemühungenzur Koordinierung der Entwicklungshilfe eineFührungsrolle übernehmen, wenngleich sie ihreeigenen Prozesse weiter anpassen und andereermuntern kann, es ihr gleich zu tun, um die sehrviel bessere Koordinierung zu erreichen, die für dieSenkung der derzeit hohen Transaktionskosten derEntwicklungshilfe notwendig ist.

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

20

� Programmziele und Politik klar definieren. DieIDA sollte deutlich machen, was „Fokus aufArmutsabbau" genau bedeutet und ihre Pro-grammziele und Politik mit Blick auf dieses Zielklar definieren. Die Erfahrungen der letzten siebenJahre haben gezeigt, daß das breit angelegteWachstum und Reformen der Führungs- undKontrollstrukturen als wichtige Zwischenziele aufdem Weg zum obersten Ziel der IDA – demAbbau der Armut – unbedingt zügiger erreichtwerden müssen. Sie verdeutlicht auch die Not-wendigkeit, die Ziele und operativen Maßnahmenin den sehr wichtigen Bereichen Geschlechter- undUmweltfragen sowie Entwicklung des privatenSektors unmittelbar an den Abbau der Armut zukoppeln und die Maßnahmen, mit denenGeschlechter- und Umweltfragen stärker in denMittelpunkt gerückt werden sollen, klar zudefinieren.

� Ressourcen besser auf Programmprioritäten ab-stimmen. Die bessere Verwendung der Mittel mitBlick auf die IDA-Erklärungen ist entscheidend,um die in den letzten sieben Jahren gesammeltenErfahrungen insbesondere im Budgetprozeß undbei der vollständigen Finanzierung der CAS in dieTat umzusetzen. Armut spielte bei der Allokationder Haushaltsmittel eine relativ untergeordneteRolle, wenngleich die weitere Anwendung einerauf Ländernormen basierenden Methodologie diesändern könnte. Bemühungen, die Kosten vonCAS realistischer zu kalkulieren, sollten miteinem Prozeß einhergehen, der die vollständigeFinanzierung der vom Gouverneursrat genehmigtenCAS gewährleistet. Außerdem müssen nochMöglichkeiten gefunden werden, wie dieFinanzierung eines angemessenen Umfangs anPrüfarbeiten und programmspezifischen ökonomis-chen und sektoralen Tätigkeiten sowie einstärkerer Fokus auf der Schaffung von Kapazitätengewährleistet werden können.

Der AuffüllungsprozeßDie Ergebnisse dieses Prüfberichts deuten an, daß derProzeß der IDA-Auffüllung selbst ebenfalls nutzbringendoptimiert werden könnte. Er bietet wertvolle Möglich-keiten, auf globaler Ebene die Erfahrungen und denkünftigen Kurs der internationalen Entwicklungshilfe zuerörtern und Finanzierungsmittel zur Unterstützung der

Schlüsselziele zu mobilisieren. So wie er sich derzeitdarstellt, ist der Prozeß jedoch nicht in der Lage, diesesPotential in vollem Umfang auszuschöpfen.

Die Auffüllungserklärungen decken sich zwar mitdem Konsens, der sich in der internationalen Ent-wicklungsgemeinschaft nun herausbildet, waren jedochzu starr definiert und überfrachtet (zum Beispiel bei derFestlegung der auf die Sektoren und Länder entfallendenKredite sowie mit Blick auf die Anzahl undDetailgenauigkeit der Empfehlungen). Im Hinblick aufdas, was die IDA und die Kreditnehmer in einer Drei-jahresperiode bei objektiver Betrachtung tatsächlicherreichen konnten, äußerten sie bisweilen unrealistischeVorstellungen und konzentrierten sich stärker auf denEinsatz als das Ergebnis, wobei die Haushaltsmittelaußen vor blieben. Vor allem aber war der Auffül-lungsprozeß von den Entwicklungspartnern – sowohlden Kreditnehmern als auch den anderen Hilfs-organisationen – losgelöst, was sich negativ auf dieFestlegung der Prioritäten und die Ausnutzung des kom-parativen Vorteils der IDA auswirkte. Der Prozeß unddamit die Auswirkungen künftiger Erklärungen könntenmit drei Veränderungen verbessert werden.

Eine längerfristige, ergebnisorientierte Vision ent-wickeln. Im Rahmen der Verhandlungen zu IDA13 soll-te die Geschäftsführung aufgefordert werden, in Ab-sprache mit den Kreditnehmern eine langfristige Visionfür die IDA zu entwickeln, genau zu definieren, was dieIDA unter „Fokus auf Armut" versteht, Möglichkeitenzur Verwendung der IDA-Mittel zu bestimmen und dieglobale Rolle der IDA als Erweiterung ihres Länderfokuszu nutzen.

Entwicklungsländer an der Festlegung von Auf-füllungserklärungen beteiligen. Der für die IDA13-Verhandlungen geplante, sehr viel transparentere undstärker auf Konsultationen beruhende Prozeß geht eingutes Stück über die im Rahmen von IDA12 ergriffenenMaßnahmen hinaus und sollte dazu beitragen, erreichba-re IDA-Ziele festzulegen und die Umsetzung zu verbes-sern. Unabhängig von den Verhandlungen sollte die IDAÜberlegungen anstellen, wie ihre Partner an der Überwa-chung und Evaluierung der Leistung und der Ergebnissevon IDA13 beteiligt werden können.

Zielsetzungen mit Blick auf überwachbare, er-reichbare Ziele mit realistischer Kalkulation defi-nieren. Die IDA-Auffüllungserklärungen haben häu-fig den Schwerpunkt auf die Einsatzmittel und dieallzu oft unrealistischen Ertragsziele gelegt, welche dieEigentumsbeteiligung der Länder, die für die Nach-

Zusammenfassung

21

haltigkeit von Reformbemühungen unverzichtbar ist,nicht ausreichend berücksichtigen. Es wäre besser,wenn die Auffüllungsberichte den Schwerpunkt aufdie Entwicklungsziele legen und die Arten von vorran-gigen Aktivitäten ermitteln würden, welche die IDAunterstützen sollte, um diese Ziele zu erreichen. Derkomparative Vorteil der IDA und eine realistischeKalkulation zu den Auffüllungserklärungen dürfendabei nicht außer acht gelassen werden. Darüberhinaus sollte man sich in den Auffüllungsberichten aufKennzahlen für die Leistung der IDA und einen

Prozeß zur Berichterstattung über Fortschritte aufdem Weg zu den gewünschten Ergebnissen einigen.Dabei muß anerkannt werden, daß die Tätigkeit imRahmen der CDF-Grundsätze bedeutet, daß man nochweiter davon abrücken muß, unmittelbar den Zu-sammenhang zwischen IDA-Aktivitäten und denErgebnissen der Länderentwicklung zu ermitteln. Stattdessen müssen neue Möglichkeiten gefunden werden,die Leistung der IDA in Partnerschaft mit anderengenau zu verfolgen.

Partnerschaft der IDA zum Abbau der Armut

22

23

Die Weltbank-Abteilung für Programmevaluierung(OED) ist eine dem Exekutivdirektorium der Weltbankunterstellte, unabhängige Bewertungsabteilung undbeurteilt die entwicklungspolitischen Auswirkungensowie die Leistung der abgeschlossenen Kreditprogrammeder Weltbank. Die Ergebnisse und Empfehlungen werdendem Exekutivdirektorium mitgeteilt und fließen in dieGestaltung und Umsetzung neuer Maßnahmen undProjekte ein. Neben den einzelnen Projekten undLänderhilfsprogrammen evaluiert das OED auch dieMaßnahmen und Prozesse der Weltbank.Zusammenfassungen der Studien sowie der vollständigeWortlaut der Übersicht und Lehren & Praktiken (Précis andLessons & Practices) sind unterhttp://www.worldbank.org/html/oed im Internetabrufbar.

Bestellung von Publikationen der OEDProgrammevaluierungsstudien, Diskussionspapiere derWeltbank und alle anderen Dokumente sind beimInfoShop der Weltbank erhältlich.Dokumente, für die eine Artikelnummer und einPreiscode angegeben sind, können über den Versand-service der Weltbank oder den InfoShop in WashingtonD. C. erworben werden. Informationen zu allen anderenDokumenten sind beim InfoShop der Weltbankerhältlich.Um weitere Informationen über diese Studie oder andereEvaluierungsarbeiten der OED zu erhalten, wenden Siesich bitte an Elizabeth Campbell-Pagé oder das OEDHelpdesk.

Operations Evaluation DepartmentPartnerships & Knowledge Programs (OEDPK)E-Mail: ecampbellpage@worldbank.orgE-Mail: eline@worldbank.orgTelefon: +1 202-458-4497Fax: +1 202-522-3125

Bestellung von Publikationen der WeltbankKunden in den Vereinigten Staaten sowie Ländern undGebieten, die von keinem der Vertriebspartner fürPublikationen der Weltbank betreut werden, senden ihreBestellung bitte an:

The World BankP.O. Box 960Herndon, VA 20172-0960Fax: +1 703-661-1501Telefon: +1 703-661-1580Die Internet-Adresse der Datenbank der Weltbank-Publikationen lautet http://www.worldbank.org(Wählen Sie bitte "Publications/Project Info").E-Mail: pic@worldbank.orgFax: +1 202-522-1500Telefon: +1 202-458-5454

Der InfoShop der Weltbank verkauft Publikationen aus-schließlich im Ladengeschäft. Adresse:

701 18th Street, NWWashington D. C. 20433, USA

Alle anderen Kunden richten Bestellungen bitte an denörtlichen Vertriebspartner.

Bestellung per E-MailWenn Sie bereits ein Benutzerkonto bei der Weltbankeingerichtet haben, können Sie Bestellungen auch perE-Mail an books@worldbank.org über das Internetaufgeben. Geben Sie bitte Account-Nummer,Rechnungs- und Versandanschrift, Titel und Bestell-nummer sowie Menge und Stückpreis für jeden Artikel an.

VERÖFFENTLICHUNGEN DER ABTEILUNG FÜR PROGRAMMEVALUIERUNG