PARTICIPATION DU PUBLIC ET GESTION DURABLE DES FORÊTS :

Quelle intégration dans les législations forestières du Burkina Faso et du Québec ?

Mémoire

Laure Sandrine Lompo

Maîtrise en droit

Maître en droit (LL. M.)

Québec, Canada

©Laure Sandrine Lompo, 2015

iii

RÉSUMÉ

Selon les statistiques de la FAO, treize millions d’hectares de forêts par an ont disparu lors

de la dernière décennie. La question de la gestion durable des forêts demeure donc

préoccupante, d’où l’intérêt de mener une recherche sur les moyens juridiques d’une

gestion durable des ressources forestières, lesquels passent, à notre avis, par l’intégration du

principe juridique de la participation du public dans les instruments de règlementation

forestière. Notre objectif est de démontrer que la participation du public peut favoriser la

gestion durable des forêts puisqu’elle constitue le moyen par excellence d’éducation,

d’information, et de conscientisation du public sur l’utilisation rationnelle des ressources

forestières, un moyen pour le public de faire valoir ses intérêts dans les processus

décisionnels, et par la même occasion, le moyen pour lui de contrôler l’action publique et

d’exercer une pression sur les décideurs politiques afin de guider leurs décisions sur la voie

du développement durable.

v

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ ............................................................................................................................. iii

TABLE DES MATIÈRES .................................................................................................... v

DÉDICACE .......................................................................................................................... xi

REMERCIEMENTS ........................................................................................................ xiii

INTRODUCTION ................................................................................................................ 1

1 LA GESTION DURABLE DES FORÊTS AU BURKINA FASO ET AU QUÉBEC ....................................................................................................................................... 15

1.1 Potentialités et enjeux de la gestion durable des ressources forestières au Burkina Faso ................................................................................................................................ 15

1.2 Problématique de la gestion durable des ressources forestières au Burkina Faso . 20

1.2.1 Facteurs socioéconomiques de la gestion non durable des ressources forestières . ............................................................................................................................ 21

1.2.1.1 La demande croissante en bois de chauffe .................................................. 21

1.2.1.2 L’expansion agricole ................................................................................... 24

1.2.1.3 Les feux de brousse ..................................................................................... 25

1.2.1.4 Le surpâturage ............................................................................................. 27

1.2.2 Autres facteurs de la gestion non durable des ressources forestières ................ 29

1.3 Potentialités et enjeux de la gestion durable des ressources forestières au Québec ... ................................................................................................................................ 30

1.4 Problématique de la gestion durable des ressources forestières au Québec........... 33

1.5 L’évolution de la participation du public dans la législation forestière québécoise et burkinabè ....................................................................................................................... 35

1.5.1 L’évolution au Québec ....................................................................................... 35

1.5.1.1 Une participation du public quasi inexistante avant 1986 ........................... 36

1.5.1.2 Une gestion plus participative des ressources forestières à partir de 1986 . 37

1.5.1.3 Vers un renforcement de la participation du public à partir de 2013 .......... 39

1.5.2 L’évolution au Burkina Faso ............................................................................. 41

2 L’AMÉNAGEMENT JURIDIQUE DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC À LA GESTION DES FORÊTS .................................................................................................. 47

2.1 Les fondements juridiques internationaux de la participation du public en matière forestière ........................................................................................................................... 47

vi

2.1.1 Les sources conventionnelles ............................................................................ 47

2.1.1.1 La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique .................................................................................................................. 47

2.1.1.2 La Convention sur la diversité biologique et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ................................................. 49

2.1.1.3 La Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ................ 50

2.1.2 La Soft Law et le principe de participation du public en matière forestière ...... 52

2.1.2.1 La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement .............. 53

2.1.2.2 Le programme Action 21 : le rôle des différents groupes sociaux dans la protection des ressources forestières ......................................................................... 54

a. La participation des femmes et des jeunes ...................................................... 55

b. La participation des autochtones .................................................................... 55

c. La participation des collectivités locales ........................................................ 56

2.1.2.3 La Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts ..................................................... 57

2.1.2.4 L’Instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de forêts .................................................................................................................... 59

2.2 Les exigences procédurales de la participation du public et leur rôle dans la gestion durable des ressources forestières ....................................................................... 60

2.2.1 L’accès à l’information en matière forestière .................................................... 60

2.2.1.1 Les concepts clés en matière d’accès à l’information dans le domaine forestier .................................................................................................................... 61

a. La notion d’information forestière .................................................................. 61

b. Les créanciers de l’information forestière : le public .................................... 61

c. Les débiteurs de l’information forestière: les autorités publiques ................. 63

2.2.1.2 Les standards internationaux en matière d’accès à l’information forestière... .................................................................................................................... 65

a. Les garanties juridiques de l’accès à l’information forestière ....................... 65

b. Les restrictions au droit d’accès à l’information forestière ........................... 69

2.2.2 La participation du public aux processus décisionnels en matière forestière .... 71

2.2.2.1 Les impératifs d’une participation du public efficace................................. 71

vii

a. L’institution d’une procédure de participation en amont ............................... 72

b. La prise en compte des résultats de la procédure de participation dans la décision finale ........................................................................................................ 73

2.2.2.2 Les modalités de la participation du public aux processus décisionnels ..... 74

a. La participation à l’évaluation environnementale des projets forestiers. ....... 75

b. La participation à l’élaboration des plans, programmes et politiques forestières ............................................................................................................... 77

c. La participation du public à l'élaboration d’instruments juridiques normatifs .. ......................................................................................................................... 79

2.2.3 L’accès à la justice comme garantie d’effectivité des droits à l’information et à la participation ............................................................................................................... 80

3 L’INTÉGRATION DES EXIGENCES PROCÉDURALES DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS LES DROITS BURKINABÈ ET QUÉBÉCOIS ....................................................................................................................... 83

3.1 Le régime juridique de l’accès à l’information forestière ....................................... 83

3.1.1 L’accès à l’information forestière au Québec .................................................... 83

3.1.1.1 Les garanties quasi constitutionnelles du droit d’accès à l’information ..... 83

a. La Charte des droits et libertés de la personne du Québec ............................. 83

b. La Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. ............................................................................. 87

i. Les exigences de délais raisonnables pour communiquer l’information et de motivation du refus de communiquer l’information sont-elles juridiquement satisfaites au Québec ? ....................................................................................... 87

ii. L’accessibilité de l’information ................................................................... 88

iii. La transparence de l’information ............................................................... 90

3.1.1.2 Les garanties spécifiques au domaine forestier : la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier .................................................................................... 93

3.1.2 L’accès à l’information forestière au Burkina Faso ........................................... 96

3.1.2.1 Une lacune : l’inexistence d’une loi générale sur l’accès aux documents des organismes publics à l’instar du Québec ................................................................... 96

3.1.2.2 Les garanties d’accès à l’information spécifiques au domaine forestier ..... 98

3.1.2.3 Les limites au droit d’accès à l’information forestière au Burkina Faso ... 101

a. Les limites d’ordre socioéconomique ............................................................ 101

b. Les limites d’ordre politique ......................................................................... 102

viii

3.2 La participation du public aux processus décisionnels dans la gestion forestière 104

3.2.1 L’évaluation environnementale des projets forestiers ..................................... 104

3.2.1.1 Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) au Québec . .................................................................................................................. 105

a. Le processus de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale ................................................................................................. 105

b. Les insuffisances liées à la participation du public ...................................... 108

3.2.1.2 L’enquête publique au Burkina Faso ........................................................ 111

a. Le processus de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale ................................................................................................. 111

b. Les insuffisances liées à la participation du public ...................................... 114

3.2.2 La participation du public à l’élaboration des plans d’aménagement forestier116

3.2.2.1 Au Québec ................................................................................................ 116

a. La procédure de consultation du public sur les plans d’aménagement forestier ....................................................................................................................... 116

i. La table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire ........... 117

ii. Les consultations publiques ...................................................................... 119

b. La forêt de proximité, un nouveau mode de gestion forestière participative 122

3.2.2.2 Le cas du Burkina Faso ............................................................................. 125

a. La procédure participative de l’aménagement forestier ............................... 125

b. La gestion participative et communautaire des forêts .................................. 127

3.2.3 La participation du public à l’élaboration d’instruments juridiquement contraignants: une cohabitation entre démocratie représentative et démocratie participative au Québec et une préséance de la démocratie représentative au Burkina Faso ......................................................................................................................... 128

3.3 Les garanties d’effectivité de la participation du public ....................................... 133

3.3.1 Les recours à la disposition du public au Québec ........................................... 133

3.3.1.1 Les garanties juridictionnelles .................................................................. 134

a. La Commission d’accès à l’information (CAI) ............................................. 134

b. Le Tribunal administratif .............................................................................. 137

c. Les juridictions judiciaires ............................................................................ 139

3.3.1.2 Le recours aux ombudsmans : le Protecteur du citoyen et la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse .............................................. 141

ix

a. Le Protecteur du citoyen ................................................................................ 141

b. La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse ......... 143

3.3.2 Les recours à la disposition du public au Burkina Faso................................... 144

3.3.2.1 Les recours juridictionnels : le contentieux administratif ......................... 144

3.3.2.2 Le recours à l’ombudsman : le Médiateur du Faso ................................... 147

CONCLUSION ................................................................................................................. 151

TABLE BIBLIOGRAPHIQUE ....................................................................................... 157

xi

DÉDICACE

À mon père, ma mère, mon frère et ma sœur

Avec tout mon amour.

xiii

REMERCIEMENTS

Ce travail n’aurait pas pu être mené à bien sans l’excellent sens d’orientation, le

professionnalisme et la patience d’une Dame au cœur sur la main en la personne de

Madame Paule HALLEY que je tiens à remercier intensément. Je lui témoigne mes infinis

et sincères remerciements pour avoir accepté diriger ce travail et pour m’avoir permise

d’avoir un cadre de travail adéquat et stimulant à la Chaire de recherche du Canada en droit

de l’environnement dont elle est la titulaire.

Merci également à l’Université Laval, plus particulièrement à la faculté de droit de m’avoir

donné l’opportunité d’étudier dans une Université d’excellente renommée et dans une

faculté d’où sont sortis d’éminents juristes.

Je ne saurai terminer sans remercier mes parents pour le soutien financier, moral et matériel

dont ils ne cessent de faire preuve à mon égard. Un grand merci à mon père, directeur de

recherche à l’Institut de l’environnement et de recherche agricole du Burkina Faso, qui n’a

ménagé aucun effort pour m’envoyer à chaque fois que j’en exprimais le besoin, de la

documentation du Burkina Faso.

Enfin, merci à tous ceux qui de près, ou de loin, ont contribué au bon déroulement de ce

mémoire.

Merci à tous !

1

Nous n’avons pas le droit de priver l’humanité future des bénéfices que nous donnent sous leurs multiples aspects les forêts aujourd’hui existantes1.

INTRODUCTION Surnommées communément et à juste titre le poumon vert de la planète, les forêts sont sans

conteste d’une importance capitale pour l’humanité entière. Elles correspondent, selon

l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), à des terres

occupant une superficie de plus de 0,5 hectare couvertes d’arbres atteignant une hauteur

supérieure à 5 mètres et un couvert arboré de plus de 10 pour cent, ou à des terres couvertes

d’arbres capables d’atteindre ces seuils in situ2. La Déclaration de principes non

juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la

gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts

(ci-après dénommée la Déclaration sur les forêts), signée à Rio en 1992, souligne les

différents services procurés par les forêts en ces termes:

Il faut reconnaître le rôle vital que jouent tous les types de forêts dans le maintien des processus et de l'équilibre écologique aux niveaux local, national, régional et mondial grâce notamment à leur part dans la protection des écosystèmes fragiles, des bassins versants et des ressources en eau douce et en tant que riches réserves de diversité biologique et de ressources biologiques et sources de matériel génétique pour les produits biotechniques ainsi que dans la photosynthèse3.

Pour un pays sahélien en développement comme le Burkina Faso, les forêts représentent

une ressource importante. En effet, dans cet État enclavé de l’Afrique de l’Ouest d’une

superficie de 274 200 km² et d’une population estimée en 2013 à 17 322 796 habitants par

1 Alexandre KISS, « Quelques idées sur la forêt et le développement durable », dans Marie Cornu et Jérôme Fromageau (dir.), Le droit de la forêt au XXIe siècle, aspects internationaux, Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la société française pour le droit de l’environnement, L’Harmattan, 2004, p. 275. 2 Définition de la forêt selon la FAO, [en ligne] : FAO <http://www.fao.org/docrep/007/ae217f/ae217f02.htm> (consulté le 30 août 2013). 3 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts, A/CONF.151/26 (Vol. III), principe 4, 14 août 1992, [en ligne] : Nations Unies <http://www.un.org/french/events/rio92/aconf15126vol3f.htm> (consulté le 20 novembre 2012).

2

l’Institut National de la Statistique et de la Démographie (INSD)4, soixante-dix-sept pour

cent (77 %) de la population vivent en milieu rural et tirent l’essentiel de leur alimentation,

de leur médication5 et de leur revenu économique de l’exploitation des forêts. La

consommation d’énergie est caractérisée par l’utilisation massive, sinon même abusive, de

deux types de produits énergétiques ligneux : le bois de chauffage issu des forêts naturelles

ou artificielles et le charbon de bois qui est un résidu solide dérivé de la carbonisation, la

distillation, la pyrolyse et la torréfaction du bois6. Les ligneux interviennent comme

combustibles pour les consommations domestiques : en effet, plus de 90 % de l’énergie

consommée par les ménages résulte du bois7.

La ressource ligneuse reste donc la principale source d’énergie au Burkina Faso. Son

caractère très prisé fait que la population, surtout dans les zones rurales, s’adonne à son

exploitation à but commercial, le plus souvent de manière illégale et irrespectueuse des

normes de coupe quant à la régénération des arbres coupés. Il en résulte une surexploitation

illégale à caractère non durable de la forêt. De plus, la croissance de la population

burkinabè qui est l’une des plus élevées en Afrique de l’Ouest avec un taux annuel de 3,1

% accentue sans conteste la pression déjà forte sur les ressources naturelles, surtout au

niveau de la population rurale dont la subsistance dépend essentiellement des produits

agricoles et forestiers. Plus les populations sont pauvres, plus elles ont tendance à prélever

les moyens de leur subsistance directement sur les ressources naturelles disponibles8. En

outre, l’expansion agricole qui s’accompagne de défrichements anarchiques se développe

au détriment des ressources forestières et constitue d’ailleurs l’un des principaux facteurs

4 Institut national de la statistique et de la démographie, Projections démographiques 2007-2020, Août 2009, p. 9. 5 Légion sont les plantes qui sont utilisées dans le cadre de la médecine traditionnelle. L’État a même légalisé la pratique de cette médecine au regard du coût parfois exorbitant de la médecine moderne. 6 Adrien BADO, Rapport d’étude sur les données du bois-énergie au Burkina Faso, Programme de partenariat CE-FAO (1998-2002) - GCP/INT/679/EC Collecte et analyse de données pour l’aménagement durable des forêts - joindre les efforts nationaux et internationaux, septembre 1999, p. 4, [en ligne] : FAO< ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/004/x6782f/x6782f00.pdf> (consulté le 15 juin 2012). 7 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des forêts au Burkina Faso, novembre 2004, p. 4, [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/esa/forests/pdf/national_reports/unff5/brukinafaso.pdf> (consulté le 20 août 2012). 8 Vincent ZAKANE, « Problématique de l’effectivité du droit de l’environnement en Afrique : l’exemple du Burkina Faso », Aspects contemporains du droit de l’environnement en Afrique de l’ouest et centrale, UICN, Droit et politique de l’environnement, n° 69, 2008, p. 25.

3

de la déforestation mondiale selon la FAO9. Par ailleurs, les activités anthropiques telles

que les feux de brousse et le surpâturage10 constituent des facteurs de la dégradation et de la

disparition du couvert forestier au Burkina Faso. Tous ces facteurs anthropiques

hypothèquent la durabilité des ressources forestières du pays. Le gouvernement burkinabè

estime le taux de déboisement annuel à environ 107 626 hectares (MECV, 2009). On

estime que de « 1980 à 1992, les superficies des formations forestières ont régressé de 1,26

million d’hectares, passant de 15,42 millions d’hectares en 1980 à 14,16 millions d’hectares

en 1992 »11.

La problématique de l’exploitation durable de la forêt est bien réelle également au Québec,

même si les circonstances diffèrent de celles du Burkina Faso. Avec une population estimée

à 8 155 334 habitants en 201312 et une superficie de 1 667 441 km² (Institut de la

statistique du Québec), la province du Québec située au nord-est de l’Amérique du Nord se

caractérise par l’immensité de ses forêts. En effet, celles-ci couvrent près de la moitié du

territoire québécois, soit une superficie d’environ 761 100 km². Les forêts québécoises

jouent un rôle fondamental tant d’un point de vue social, économique qu’environnemental,

et l’industrie forestière constitue un pilier de l’économie québécoise.

Cependant, les forêts du Québec subissent les pressions de l’homme depuis très longtemps.

La forêt feuillue située au sud du Québec qui couvre 15 % du territoire forestier québécois a

subi des dégradations importantes du fait de l’activité humaine. Jusqu’en 1986, le régime

des concessions forestières en vigueur était moins soucieux de la protection et de la

conservation de la forêt que des bénéfices qu’on pouvait en tirer. Selon la Commission

d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, l’évolution de la gestion forestière au

9 Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Évaluation des ressources forestières mondiales 2010, Rapport principal, Étude FAO : Forêts 163, Rome, 2010, p. xiii [en ligne] : FAO <http://www.fao.org/docrep/013/i1757f/i1757f.pdf > (consulté le 15 octobre 2013). 10Il s’agit d’« une pratique qui consiste à faire paître trop de bétail durant une trop longue période sur des terres incapables de reconstituer leur végétation, ou bien, à faire paître des ruminants sur des terres qui ne sont pas adaptées au pâturage à cause de certains paramètres physiques, tels que la pente », Source : FAO : « Le surpâturage : de quoi s’agit-il ? », [en ligne] : FAO <http://www.fao.org/ag/againfo/programmes/fr/lead/toolbox/Grazing/overgraz.htm> (consulté le 16 juin 2012). 11 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des forêts au Burkina Faso, op.cit., note 7, p. 5. 12Institut de la Statistique du Québec, « Tableau statistique Population du Québec 1971-2013 », [en ligne] : Statistique Québec <http://www.stat.gouv.qc.ca/statistiques/population-demographie/structure/qc_1971-20xx.htm> (consulté le 20 novembre 2013).

4

Québec peut être qualifiée de phase d’exploitation jusque vers la fin du XIXe siècle puisque

durant cette période, la forêt est utilisée sans promouvoir ni assurer la pérennité des

ressources13. En 1944, Esdras MINVILLE, à l’époque directeur de l’École des hautes

études commerciales de Montréal, écrivait à ce propos que :

Vivant dans un pays dont la forêt représente l’une des plus grandes sources de richesse, nous ne pouvons malheureusement dire que nous nous sommes comportés vis-à-vis d’elle comme des hommes conscients de son importance. Nous l’avons exploitée sommairement, en gros, comme une ressource secondaire qui pouvait être gaspillée et même ruinée sans que cela n’entraînât de conséquences sérieuses. Nous avons ainsi compromis l’équilibre économique fondamental de régions entières14.

À partir de 1986, un nouveau régime d’attribution des droits de coupe du bois entre en

vigueur avec l’adoption de la Loi sur les forêts. Il s’agit des contrats d’approvisionnement

et d’aménagement forestier (ci-après CAAF). Ce régime a pendant longtemps constitué la

source principale de la pression anthropique sur les forêts du Québec puisqu’on note que

plus de 88 % des forêts publiques productives ont été allouées pour les besoins de

l’exploitation industrielle15. Aux termes de l’article 42 de la Loi sur les forêts :

Le contrat d’approvisionnement et d’aménagement forestier confère à son bénéficiaire le droit d’obtenir annuellement sur une ou plusieurs unités d’aménagement qui y sont désignées, un permis d’intervention pour la récolte d'un volume de bois ronds d'une ou de plusieurs essences en vue d'assurer le fonctionnement de son usine de transformation du bois, à charge pour le bénéficiaire d'exécuter les obligations qui lui incombent en vertu de la présente loi et du contrat et sous réserve de l'atteinte des rendements annuels et des objectifs assignés aux unités d'aménagement en cause et de l'approbation par le ministre de leur plan annuel d'intervention16.

Les contrats doivent en principe être octroyés aux entreprises en tenant compte de la

possibilité ligneuse, ce qui n’a pas toujours été le cas. Le calcul de la possibilité ligneuse

requiert de la rigueur du fait que c’est à partir de ce calcul, refait à tous les cinq ans pour

chacune des aires communes, que les volumes de bois sont alloués par le gouvernement aux

13 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, Les Forêts du Québec : perspective historique et regard vers l’avenir, chapitre 1, 2004, p. 2, [en ligne] : < http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal/chapitre_1.pdf> (consulté le 15 août 2013). 14 Esdras MINVILLE, La forêt, Étude préparée avec la collaboration de l’école de Génie Forestier de Québec, collection des Études sur notre milieu, Montréal, ÉDITIONS FIDES, 1944, p. 7. 15 Greenpeace, Rapport sur les dernières grandes forêts intactes du territoire forestier québécois, p. 15, [en ligne] : Greenpeace <http://www.greenpeace.org/canada/Global/canada/report/2010/5/Boreal_refuge/rapport%20REFUGE%20BOREAL.PDF> (consulté le 26 août 2013). 16 Loi sur les forêts, RLRQ c F-4.1, art. 42.

5

usines de transformation à travers la province17. La Commission d’étude sur la gestion de la

forêt publique québécoise (ci-après dénommée la Commission), mise en place en 2003 suite

à la grogne populaire après la sortie du film « L’erreur boréale », en est venue à la

conclusion dans son rapport final en 2004 que la méthode de calcul de la possibilité

ligneuse, fondée sur le logiciel de simulation Sylva18, comportait un certain nombre de

failles. En conclusion, on prend à la forêt plus qu’elle ne peut offrir, et cela affecte sa

capacité régénératrice. La Commission concluait dans son rapport « qu’on assiste à une

surexploitation ligneuse des forêts du Québec […] et que cette surexploitation est

directement associée au fait que les aménagements sylvicoles, pour une large part, ne sont

pas faits de façon adéquate »19.

La forêt québécoise souffre des besoins sans cesse croissants de l’industrie forestière.

L’organisation non gouvernementale de protection de l’environnement Greenpeace écrivait

à ce propos, en 2010, qu’au rythme où les coupes avancent, la totalité des dernières grandes

forêts vierges du Québec aura disparu d’ici 2020 si rien n’est fait20. Depuis le 1er avril 2013,

un nouveau régime forestier est entré en vigueur en supprimant les CAAF. Un nouveau

mode d’attribution des droits de coupe a été mis sur pied : il s’agit des garanties

d’approvisionnement21. Espérons que ce nouveau régime sera plus soucieux de la gestion

durable des ressources forestières du Québec.

L’objectif d’assurer une gestion durable des ressources forestières découle du concept de

développement durable qui est apparu pour la première fois en 1980 sous l’appellation de

17 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, État des forêts et prédiction des volumes ligneux, chapitre 5, 2004, p. 111, [en ligne] : <http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal/chapitre_5.pdf> (consulté le 15 août 2013). 18 Le logiciel Sylva était la méthode utilisée par le Québec pour le calcul de la possibilité forestière c’est-à- dire le volume maximum des récoltes annuelles que l’on peut prélever à perpétuité, sans diminuer la capacité productive du milieu forestier. 19 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, État des forêts et prédiction des volumes ligneux, op.cit., note 17, p. 148. 20 Greenpeace publiait en 2010 un rapport sur les dernières grandes forêts intactes du Québec. Ce rapport est disponible au lien suivant : Greenpeace <http://www.greenpeace.org/canada/Global/canada/report/2010/5/Boreal_refuge/rapport%20REFUGE%20BOREAL.PDF> (consulté le 26 août 2013). 21 « La garantie d'approvisionnement confère à son bénéficiaire le droit d'acheter annuellement un volume de bois en provenance de territoires forestiers du domaine de l'État d'une ou de plusieurs régions qui sont délimitées, en vue d'approvisionner l'usine de transformation du bois pour laquelle la garantie est accordée, à charge pour le bénéficiaire d'exécuter les obligations qui lui incombent en vertu de la présente loi et de la garantie » (Article 90 de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier du Québec, RLRQ c A- 18.1).

6

sustainable development dans le rapport intitulé la Stratégie mondiale pour la

conservation22 publié par l’Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN),

le Programme des Nations Unies pour l’environnement (UNEP) et le Fonds mondial pour

la nature (WWF). Le terme sera traduit successivement en français par « développement

soutenable», puis par « développement durable ». En 1987, le rapport Notre avenir à tous

de la Commission mondiale sur l’Environnement et le Développement, connu sous le nom

de Rapport Brundtland, définissait le développement durable comme un développement qui

répond « aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations à

venir de satisfaire les leurs »23. En 1992, la Déclaration de Rio sur l’environnement et le

développement stipulait que « le droit au développement doit être réalisé de façon à

satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des

générations présentes et futures »24.

Fort de ces définitions, la gestion durable des forêts peut alors se concevoir comme une

gestion répondant aux besoins des générations présentes et tenant compte des besoins des

générations futures. Ainsi, la Déclaration sur les forêts stipule en son principe 2 que « les

ressources et les terres forestières doivent être gérées d'une façon écologiquement viable

afin de répondre aux besoins sociaux, économiques, écologiques, culturels et spirituels des

générations actuelles et futures »25. L’Instrument juridiquement non contraignant

concernant tous les types de forêts, adopté en 2007 par le Forum des Nations Unies sur les

Forêts, affirme dans son préambule que « la gestion durable des forêts […] vise à maintenir

et à renforcer les valeurs économiques, sociales et écologiques de tous les types de forêts,

pour le bien des générations présentes et futures »26.

22 Union internationale pour la conservation de la nature, Programme des Nations Unies pour l’environnement et Fonds mondial pour la nature, World conservation strategy, 1980, [en ligne]: IUCN <https://portals.iucn.org/library/efiles/edocs/WCS-004.pdf > (consulté le 15 septembre 2013). 23 Organisation des Nations Unies, Commission mondiale sur l’environnement et le développement, Notre avenir à tous, (Rapport Brundtland) 1987, p. 14 [en ligne] : <http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/sites/odyssee-developpement durable/files/5/rapport_brundtland.pdf> (consulté le 13 mars 2013). 24 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, A/CONF.151/26 (Vol. I), 12 août 1992, principe 3, [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm> (consulté le 15 juin 2012). 25 Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts, op.cit., note 3, principe 2. (b). 26 Organisation des Nations Unies, Forum des Nations Unies sur les forêts, Instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de forêts, A/RES/62/98, 17 décembre 2007, [en ligne] : Nations Unies <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/62/98&Lang=F > (consulté le 05 Mai 2015).

7

La gestion durable des forêts s’impose aujourd’hui comme une importante nécessité. Selon

le dernier rapport sur l’évaluation des ressources forestières mondiales de la FAO, « les

forêts du monde renferment 289 gigatonnes (Gt) de carbone dans leur seule biomasse »27.

Ainsi, elles contribuent à réguler le climat. Cependant, la déforestation et la mauvaise

gestion des forêts ont pour conséquence de libérer le carbone stocké dans les forêts, ce qui

entraine des perturbations climatiques. Selon la FAO, la gestion durable des forêts favorise

la fixation du carbone forestier28. Elle est donc indispensable, non seulement pour lutter

contre les changements climatiques, mais également pour permettre aux générations futures

de bénéficier des avantages d’une telle gestion.

Au regard des développements précédents, la gestion durable des forêts est fondamentale,

mais demeure une question préoccupante, tant au Burkina Faso qu’au Québec, et d’un point

de vue international, l’actualité forestière fait état de statistiques peu glorieuses. En effet,

selon le dernier rapport de la FAO sur l’évaluation des ressources forestières mondiales,

treize millions d’hectares de forêts par an ont disparu lors de la dernière décennie29. D’où

l’intérêt de mener une recherche approfondie sur les moyens juridiques d’une gestion

durable des ressources forestières, lesquels moyens passent, à notre avis, par l’intégration

du principe de la participation du public dans les instruments de règlementation forestière.

Bien entendu, la gestion durable des forêts passe nécessairement par des aménagements

sylvicoles adéquats, des actions de reboisement, de réhabilitation, de conservation telle que

l’aménagement des aires protégées. Cependant, toutes ces actions ne peuvent être efficaces

sans la participation du public, premier acteur et bénéficiaire de la gestion durable des

forêts. Dans son rapport de 1997, la Banque Mondiale soutient que « les programmes

publics donnent de meilleurs résultats lorsqu’ils sont exécutés avec la participation des

bénéficiaires et lorsqu’ils exploitent le potentiel associatif de la collectivité »30.

L’association du public dans l’élaboration des décisions nationales favorise en effet la

transparence des décisions, leur légitimité et facilite leur mise en œuvre. Par exemple, dans

le cadre de l’évaluation des impacts d’un projet, « la participation du public dans le 27 Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Évaluation des ressources forestières mondiales 2010, Rapport principal, op.cit., note 9, p. xvii. 28 Ibid. 29 Ibid. 30 Banque mondiale, L’État dans un monde en mutation, Rapport sur le développement dans le monde, Washington DC, 1997, p. 11.

8

processus décisionnel permet […] de bonifier [le] projet et parfois même de dégager un

consensus avec tous les intervenants, accroissant par le fait même les chances d'assurer un

développement durable »31. Michel DELNOY définit la participation du public comme

« l’ensemble des mécanismes permettant aux particuliers d’influer de manière directe mais

sans pouvoir décisionnel, sur l’adoption, le contenu et la mise en œuvre des décisions

administratives unilatérales »32. Dans un document conjoint de l’Organisation des Nations

Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), de la Commission économique des

Nations Unies pour l’Europe (UNECE) et de l’Organisation internationale du Travail

(OIT), la participation du public en matière forestière y est appréhendée comme un

processus d’implication directe par lequel les gens, individuellement ou en groupe organisé,

peuvent échanger des informations, exprimer leurs opinions et leurs intérêts et avoir la

possibilité d’influencer les décisions prises en matière forestière33. L’auteur Jordi Pascual

RUIZ affirme que la participation de l’ensemble des citoyens « dans l’élaboration, la mise

en œuvre et l’évaluation des politiques n’est plus un choix, mais une caractéristique des

démocraties avancées »34. Dans le même sens, Josh LERNER écrit que la participation du

public constitue une pierre angulaire de la gouvernance démocratique et responsable35.

Quant à elle, Stella BASTIDAS soutient que la participation du public est un préalable pour

parvenir au développement durable36.

31 Christine DUCHAINE, « Les recours visant le respect des lois environnementales à la portée des citoyens : l'émergence d'une autorité de contrôle sociétale », dans Service de la formation continue, Barreau du Québec, Développements récents en droit de l'environnement, Yvon Blais, vol. 270, 2007, au para 3.1.1.3, [en ligne] : La référence droit québécois : EYB2007DEV1312. 32 Michel DELNOY, « Définition, notions de base, raison d’être et sources juridiques des procédures de participation du public », dans Benoît Jadot, (dir.), La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, actes du colloque du 27 mai 2004 organisé par le CEDRE, Bruylant, 2005, p. 10. 33 FAO/ECE/ILO, Public participation in forestry in Europe and North America, Report of the Team of Specialists on Participation in Forestry, 2000, p. 7, [en ligne]: UNECE< http://www.unece.org/fileadmin/DAM/timber/joint-committee/participation/report-participation.pdf> (consulté le 05 Mai 2015). 34 Jordi Pascual RUIZ et Sanjin DRAGOJEVIC, Guide de la participation citoyenne au développement de la politique culturelle locale pour les villes européennes, Ed. Hanneloes weda_Fondation Européenne de la Culture, 2007, p. 23, [en ligne] : <http://observatoire-territoires-durables.org/IMG/pdf/guide_participation-2.pdf> (consulté le 15 février 2013). 35 Josh LERNER, « Beyond Civil Society. Public Engagement Alternatives for Canadian Trade Policy », Canadian Institute for Environmental Law and Policy, University of Toronto, 2003, p. 5, [en ligne]: CIELAP<http://cielap.org/pdf/beyondcivil.pdf> (consulté le 3 décembre 2014). 36 Stella BASTIDAS, « The role of public participation in the impact assessment in trade process », Canadian Institute for Environmental Law and Policy, Speaker paper for the impact assessment for industrial

9

La participation du public, principe de droit international de l’environnement et norme de

bonne gouvernance, est donc incontournable en matière de développement durable, et par

conséquent incontournable en matière de gestion durable des forêts. Elle apparaît justement

dans le cadre de la gestion des forêts comme un moyen par lequel les dirigeants politiques

peuvent conscientiser les populations sur l’utilisation rationnelle des ressources forestières.

En effet, dans un État comme le Burkina Faso, la participation du public peut jouer un rôle

important en intervenant comme un moyen de conscientisation des populations locales sur

la nécessité de l’exploitation durable des ressources forestières parce que les pressions

anthropiques néfastes aux forêts sont surtout occasionnées par elles. Frans COENEN écrit à

ce propos que grâce à la participation, les gens apprendront davantage sur les problèmes

environnementaux auxquels fait face la société et changeront leur comportement37. Ainsi,

les populations doivent être associées à la prise des décisions relatives à la gestion, à

l’aménagement et à la protection des forêts afin qu’elles soient éduquées et conscientisées

sur la nécessité d’adopter un comportement écoresponsable vis-à-vis de la forêt. Thomas C.

BEIERLE et Jerry CAYFORD affirment justement que l’un des objectifs sociaux de la

participation du public est qu’elle permet d’éduquer et d’informer le public38.

La participation du public apparaît également comme un moyen par lequel les populations

peuvent contrôler les pouvoirs publics et exercer une influence sur les décisions afin que

celles-ci s’inscrivent dans l’optique d’une gestion durable des ressources forestières. Frans

COENEN écrit à ce propos que la participation du public permet au gouvernement de

prendre de meilleures décisions en lui permettant d’avoir les informations nécessaires à sa

prise de décision39. Rebeca MACIAS affirme quant à elle que la participation du public

developpement-IAIA’04, 2004, Vancouver, p. 1, [en ligne]: CIELAP<http://cielap.org/pdf/publicparticipation.pdf> (consulté le 3 décembre 2014). 37Frans COENEN, « Introduction » dans Frans Coenen (ed.), Public participation and better environnemental decisions: the promise and limits of participatory processes for the quality of environnementally related decision-making, London, Springer, 2009, p. 2, [en ligne]: Springer Link <http://link.springer.com.acces.bibl.ulaval.ca/book/10.1007%2F978-1-4020-9325-8> (consulté le 04 décembre 2014). 38 Thomas C. BEIERLE et Jerry CAYFORD, Democracy in practise: public participation in environmental decisions, Washington, DC: Resources for the Future, 2002, p. 31. 39 Frans COENEN, « Introduction » dans Frans Coenen (ed.), Public participation and better environnemental decisions: the promise and limits of participatory processes for the quality of environnementally related decision-making, op.cit., note 37, p. 2.

10

permet de produire de bonnes et durables décisions40. Pour le Québec, la participation du

public doit être surtout appréhendée comme un moyen de contrôle de l’action

gouvernementale afin de permettre une prise de décisions favorables à la saine et durable

gestion des forêts, qui nous le rappelons, sont à 92 % publiques au Québec, et donc

constituent un patrimoine commun au peuple québécois, d’où leur droit de participer à leur

gestion. Il est important de rappeler que c’est suite à la grogne populaire croissante que la

Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise a été mise sur pied et a

pu ainsi révéler les différentes failles de la gestion forestière. En outre, les

recommandations contenues dans le rapport de la Commission reposent sur les

contributions reçues lors des différentes consultations menées dans plusieurs villes du

Québec. Enfin, ce sont ces contributions qui ont conduit à la mise en place du nouveau

régime forestier en vigueur actuellement au Québec. On peut donc affirmer que c’est la

population qui a contribué à l’amélioration de la gouvernance des ressources forestières au

Québec. D’où l’importance d’intégrer la participation du public dans la gestion durable des

ressources forestières.

La participation du public en matière environnementale trouve son ancrage dans les

instruments juridiques internationaux tels que la Déclaration de Stockholm et

principalement dans le principe 10 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le

développement qui stipule :

La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l’environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré41.

Depuis l’adoption de ce principe, la littérature sur la question de la participation du public

en matière environnementale n’a cessé de croître. La littérature juridique francophone sur le

sujet compte sur des auteurs tels que Michel PRIEUR, Patrick Le LOUARN, Benoît

40 Rebeca MACIAS, Public participation in energy and natural resources development: a theory and criteria for evaluation, Calgary, Canadian Institute of Resources Law, 2010, p. 13. 41 Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, op.cit., note 24, principe 10.

11

JADOT ou encore Jean BARIL pour ne citer que ceux-ci42. En outre, les auteurs

anglophones tels que Frans COENEN et Thomas BEIERLE43 sont connus pour leur intérêt

particulier pour le principe de la participation du public dans la mise en œuvre du

développement durable. De manière générale, les auteurs reconnaissent la place

fondamentale de la participation du public dans la construction du développement durable

et font la promotion d’une participation du public en amont, c’est-à-dire lorsque toutes les

options et solutions sont encore possibles et que le public peut encore exercer une véritable

influence. C’est d’ailleurs ce que prône la Convention sur l’accès à l’information, la

participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière

d’environnement signée à Aarhus (Danemark) le 25 juin 1998 (ci-après dénommée

Convention d’Aarhus) qui, pour reprendre les termes de Michel PRIEUR, apparaît comme

l’instrument universel de la démocratie en matière environnementale44.

Bien que beaucoup d’auteurs se soient penchés sur la question de la participation du public

dans la prise des décisions en matière environnementale, peu ont écrit sur la question de la

participation du public dans la gestion durable des forêts. La particularité de notre

recherche est qu’elle ne vise pas l’environnement de manière générale, mais plutôt une

composante de l’environnement, à savoir les forêts. Notre objectif est de démontrer que la

participation du public peut favoriser la gestion durable des ressources forestières

puisqu’elle constitue le moyen par excellence d’éducation, d’information, de

conscientisation du public sur l’utilisation rationnelle de la ressource forestière, un moyen

pour le public de faire valoir ses intérêts dans les processus décisionnels, et par la même

42 Michel PRIEUR, « Le droit à l’information en matière d’environnement. Présentation de la directive 90.313 CEE du 7 juin 1990 » dans Michel Prieur (dir.), Le droit à l'information en matière d'environnement dans les pays de l'Union européenne, PULIM, 1997, p. 9-13; LE LOUARN Patrick, « Le principe de participation et le droit de l’environnement » (2001) 90 Droit de l’environnement, p. 128-134 ; Benoît JADOT, « Les cas dans lesquels une enquête publique doit être organisée en matière d’urbanisme et d’environnement : L’inexorable évolution » dans Benoît JADOT (dir.), La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Actes du colloque du 27 mai 2004, CEDRE, Bruylant, 2005, p. 81-158 ; Jean BARIL, « Droit d’accès à l’information environnementale au Québec : pierre d’assise du développement durable », dans Service de la formation continue, Barreau du Québec, Développements récents en droit de l'environnement, Cowansville, Yvon Blais, vol. 352, 2012, 1. 43 Thomas C BEIERLE et Jerry Cayford, Democracy in practise: public participation in environmental decisions, Washington, DC: Resources for the Future, 2002, 149 p; Frans COENEN (dir.), Public participation and better environnemental decisions : the promise and limits of participatory processes for the quality of environnementally related decision-making, London, Springer, 2009, 209 p. 44 Michel PRIEUR, « La convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale », (1999) n° spécial RJE 9.

12

occasion, le moyen pour lui de contrôler l’action publique et d’exercer une pression sur les

décideurs politiques afin de guider leurs interventions sur la voie du développement

durable.

Cette recherche vise donc à renforcer le cadre juridique de la participation du public dans le

régime forestier du Burkina Faso et du Québec, d’où son intérêt pratique. La recherche

comporte également un intérêt pour l’élaboration des politiques publiques parce qu’elle

vise à permettre à chaque structure étatique, à savoir le Burkina Faso et le Québec, de

renforcer son régime forestier sur la base des acquis de l’autre dans la mise en œuvre de la

participation du public. Enfin, d’un point de vue environnemental, notre travail vise à

favoriser une gestion plus durable des ressources forestières du Burkina Faso et du Québec.

Au regard des développements antérieurs, deux interrogations nous paraissent

fondamentales pour mener à bien ce projet :

Comment le principe de participation du public, posé dans la Déclaration de Rio et repris

dans la Convention d’Aarhus, peut-il contribuer à la mise en œuvre d’une gestion durable

des ressources forestières ?

Les exigences procédurales de la participation du public ont-elles été intégrées par le

Burkina Faso et le Québec dans les régimes juridiques encadrant la gestion de leurs

ressources forestières ? Le cas échéant, dans quelle mesure sont-elles présentes ? Quelles en

sont les forces et les faiblesses ?

Nous formulons une première hypothèse que, pour que la participation du public contribue

à la gestion durable des forêts, les États doivent garantir en premier lieu l’accès du public à

l’information forestière. Celle-ci constitue une condition préalable à la participation du

public. Les informations doivent être à jour, complètes, transparentes et accessibles à tout

le monde. Ensuite, la participation du public aux processus décisionnels en matière

forestière doit être garantie. Il existe plusieurs modalités de la participation du public aux

processus décisionnels comme il ressort de la Convention d’Aarhus : participation à

l’évaluation environnementale des projets comportant des impacts sur l’environnement,

participation à l’élaboration des plans, programmes et politiques relatifs à l’environnement

et participation à l'élaboration d'instruments juridiques normatifs. Une participation efficace

à la prise des décisions doit être faite en amont, c’est-à-dire lorsque toutes les options sont

13

encore possibles, lorsque le public peut encore influencer le cours des choses. Enfin, l’accès

à la justice doit permettre au public de faire respecter ses droits à l’information et à la

participation. Toute société qui garantit l’accès à la justice à ses citoyens, garantit

un meilleur engagement de leur part dans la protection de l’environnement. La justice doit

être accessible, indépendante et impartiale. L’accès à l’information, la participation aux

processus décisionnels et l’accès à la justice constituent les exigences procédurales de la

participation du public.

Après avoir montré comment la participation du public contribue à la gestion durable des

forêts, il s’agira de vérifier à travers une analyse comparative que le Burkina Faso et le

Québec garantissent l’accès à l’information du public, la participation du public aux

processus décisionnels et l’accès du public à la justice en matière forestière afin de

favoriser une gestion durable de leurs ressources forestières. Le Burkina Faso et le Québec

ont tous deux, à leur manière, développé un régime forestier qui garantit à certains égards

ces trois exigences procédurales de la participation du public. Néanmoins, des insuffisances

sont à relever, aussi bien au niveau de l’accessibilité de l’information, de la participation du

public à la prise des décisions en amont, de la prise en compte de la procédure de

participation dans la décision finale qu’au niveau de l’accès du public à la justice. Aussi,

formulons-nous une deuxième hypothèse que le degré d’intégration des exigences

procédurales de la participation du public dans le régime forestier du Burkina Faso et du

Québec souffre d’insuffisances à certains égards.

Pour répondre à nos questions de recherche, nous serons amenés à analyser deux catégories

d’instruments juridiques : les instruments juridiques internationaux et les instruments

juridiques nationaux. L’analyse des instruments juridiques internationaux se fera à travers

les conventions internationales et la Soft Law afin de poser les fondements juridiques de la

participation du public en matière forestière, ce qui nous servira ensuite de grille pour

analyser les développements de la législation nationale. Nous ferons référence tout au long

du mémoire à la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au

processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement signée à Aarhus

(Danemark) le 25 juin 1998. Notons que même si le Canada et le Burkina Faso n’ont pas

ratifié la Convention d’Aarhus, les principes qu’elle pose représentent aujourd’hui des

standards internationaux sur lesquels on peut se baser pour évaluer l’efficacité du processus

14

de participation du public mis en œuvre par un État. L’analyse des instruments juridiques

nationaux se fera à travers le droit forestier burkinabè et québécois. Cette analyse nous

permettra d’examiner l’évolution de la législation forestière de chaque État en matière de

participation du public et d’évaluer dans quelle mesure les différents instruments juridiques

forestiers ont introduit les exigences procédurales de la participation du public ci-dessus

mentionnées. Elle nous amènera, en outre, à relever les insuffisances dans la mise en œuvre

du principe de la participation du public dans le régime forestier burkinabè et québécois, et

donc à avoir un regard critique et à faire des propositions pour un renforcement du cadre

juridique de la participation du public en matière forestière au Burkina Faso et au Québec.

Bien entendu, la documentation institutionnelle et administrative, de même que la doctrine

et les décisions judiciaires sous- tendront notre propos tout au long de notre mémoire.

Le mémoire s’articulera autour de trois parties. La première partie a pour objectif de

présenter les différentes problématiques forestières qui entachent la gestion durable des

forêts au Burkina Faso et au Québec et de montrer l’évolution du cadre juridique de la

participation du public dans le régime forestier burkinabé et québécois. La deuxième partie,

quant à elle, analyse les fondements juridiques de la participation du public en matière

forestière, notamment au point de vue international, et met en lumière les trois volets de la

participation du public et leur rôle dans la gestion durable des ressources forestières. Enfin,

la troisième partie a pour finalité de montrer comment les trois volets de la participation du

public à savoir l’accès à l’information, la participation du public aux processus décisionnels

et l’accès à la justice sont mis en œuvre par le Burkina Faso et le Québec dans les régimes

juridiques encadrant la gestion de leurs ressources forestières.

15

1 LA GESTION DURABLE DES FORÊTS AU BURKINA FASO ET AU QUÉBEC

Les forêts burkinabè et québécoises occupent une place fondamentale pour ces deux

structures étatiques du fait des différentes fonctions et services procurés par ces dernières.

Cependant, elles sont sujettes à un certain nombre de problématiques qui menacent leur

durabilité.

1.1 Potentialités et enjeux de la gestion durable des ressources forestières au Burkina Faso

Au terme de l’inventaire forestier national réalisé par la FAO en 1983, les formations

forestières naturelles du Burkina Faso étaient estimées à 16 620 000 ha réparties comme

suit : 28,6 % de savanes arborées et de forêts claires, 37,14 % de savanes arbustives, 1,41

% de fourrés tigrés et 0,99 % de forêts-galeries45. On estimait à 8 790 000 ha, soit 32 % du

territoire national, les formations d’origine anthropique (jachère, parcs agroforestiers,

plantations)46. Il est fondamental de préciser qu’il y a un manque criant de données récentes

sur les superficies forestières du Burkina Faso, le seul inventaire forestier ayant été réalisé

en 1983. Le second inventaire est en cours de réalisation.

Le pays compte trois grands types de végétation dont les steppes, les savanes et les forêts

réparties en deux domaines : le domaine classé et le domaine protégé. Le domaine classé

couvre une superficie estimée à 3 815 000 ha soit 14 % du territoire national et comprend

les forêts classées (880 000 ha), les parcs nationaux (390 000 ha) et les réserves de faune

(2 545 000 ha)47. Le classement forestier consiste en fait à soumettre une forêt à un régime

spécial restrictif concernant l’exercice des droits d’usage et les régimes d’exploitation, et ce

en raison de l’importance que présente la forêt pour l’intérêt général48. L’acte de classement

précise les objectifs du classement, la superficie, les limites exactes de la forêt, ses

45 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des forêts au Burkina Faso, novembre 2004, p. 4, [en ligne] : <http://www.un.org/esa/forests/pdf/national_reports/unff5/brukinafaso.pdf> (consulté le 20 août 2012). 46 Kimsé OUEDRAOGO, L’étude prospective du secteur forestier en Afrique (FOSA) Burkina Faso, Rome, juillet 2001, p. 1, [en ligne] : FAO<http://www.fao.org/3/a-x6775f.pdf> (consulté le 15 septembre 2012). 47Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des forêts au Burkina Faso, op.cit., note 45, p. 3. 48 Loi n°003-2011/AN portant code forestier au Burkina Faso, J.O n° 46 du 17 novembre 2011, art. 24.

16

affectations principales ou exclusives et les modalités de sa gestion49. Dans le domaine

classé, les droits d’usage traditionnels reconnus aux populations riveraines se limitent au

ramassage du bois mort gisant, à la cueillette des fruits mûrs et à la récolte des produits

médicinaux50. Les forêts qui n’ont pas fait l’objet d’un acte de classement sont appelées

forêts protégées et sont soumises au régime commun relatif aux droits d’usage et

d’exploitation qui s’étendent à la culture, au pâturage et aux prélèvements des produits

forestiers51. Les forêts du domaine protégé, dont la superficie était estimée en 1980 à

11 565 000 ha soit 42 % du territoire national, constituent l’essentiel des formations

forestières du pays52.

Les ressources forestières occupent une place primordiale tant pour les populations que

pour l’État, et ce d’un point de vue économique, social et culturel. Sur le plan économique,

le tableau ci-dessous présente l’impact du secteur forestier pour le trésor public de 1993 à

1999.

Tableau 1 : Évolution du recouvrement des recettes ordinaires au Burkina Faso (X

1.000 FCFA)

Sous-secteur Année

Forêts Faune Total

1993 45 306 24 045 69 351 1994 72 302 37 604 109 905 1995 106 834 16 247 123 081 1996 80 746 62 219 142 965 1997 127 855 95 298 223 153 1998 137 230 130 490 367 720 1999 277 888 176 264 456 172

Total 948 161 644 186 1 492 347

Source : STC/PDES, Ministère des Finances et du Budget53

Les forêts contribuent ainsi, comme on peut le voir dans le tableau, à renflouer les caisses

de l’État. Le bois de feu représente 85 % du total du PIB de tous les produits ligneux 49 Ibid., art. 27. 50 Ibid., art. 54. 51 Ibid., art. 55. 52 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des forêts au Burkina Faso, op.cit., note 45, p. 3. 53 Ibid., p. 8, Tableau 3.

17

commercialisés dans le pays, suivi par le bois de service (12 %) et le bois d'œuvre (3 %)54.

La contribution du secteur forestier au budget national sous la forme de taxes, impôts,

permis de coupe et d’autres revenus est considérable. L’exploitation du bois à des fins

énergétiques constitue l’essentiel des activités forestières. Cette activité contribue à hauteur

de 5,66 % au PIB, soit 209 milliards de FCFA55. La production des pépinières est la

deuxième activité à contribuer avec 7,26 milliards de FCFA au PIB56. La production de

bois d’œuvre et de service vient en troisième lieu avec une contribution de 1,01 milliard de

FCFA.57 Quant aux produits non ligneux, ils ont généré environ 25,6 milliards de FCFA et

ont créé un nombre croissant de petites et moyennes entreprises forestières (PMEF) dans la

transformation, l’exportation et l’importation58.

Les retombées économiques du secteur forestier pour les populations sont aussi

considérables. Les produits forestiers non ligneux représentent en effet la troisième source

de revenus (23 %) pour les ménages ruraux, après l’agriculture (37 %) et les produits de

l’élevage (24 %)59. Il a été relevé que le secteur forestier a impacté positivement le revenu

des populations à travers l’aménagement participatif des forêts. En effet, l’impact du

secteur forestier sur le revenu se mesure surtout à travers l’aménagement forestier

participatif qui se fait avec le concours des populations locales organisées en Groupements

de gestion forestière (ci-après GGF). Il s’agit d’organisations socioprofessionnelles

volontaires d’exploitants forestiers constituées pour participer à la gestion durable des

forêts. La figure ci-dessous présente un estimé des retombées financières de la gestion

participative des forêts selon les bénéficiaires entre 1986 et 1999.

54 Burkina Faso, Ministère de l’Environnement et du Développement Durable, Programme d’investissement forestier, version préliminaire, 15 mai 2011, Appendice 2, p. 4, [en ligne] : <http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Project-and-Operations/PIF_Burkina_FR_15_Mai_final.pdf> (consulté le 15 juin 2012). 55 Ibid., Appendice 2, p. 6. 56 Ibid. 57 Ibid. 58 Ibid. 59 Ibid.

18

Figure 1 : Estimé des retombées financières de la gestion participative des forêts de

1986 à 1999.

Source : Kimsé OUEDRAOGO, Étude prospective du secteur forestier en Afrique (BF)60

Ainsi, comme le démontre la lecture du tableau, aussi bien l’État, les populations locales

organisées en GGF, les collectivités locales que les forêts sont gagnants dans le processus

de l’aménagement forestier participatif au Burkina Faso. Une étude a été réalisée à propos

des retombées économiques qu’a généré le tout premier projet d’aménagement des forêts au

Burkina Faso, le projet « Aménagement et exploitation des forêts naturelles pour le

ravitaillement de la ville de Ouagadougou en bois de feu » (PNUD/FAO/BKF/85/011),

réalisé en trois phases, de 1986 à 1998, avec le concours de la FAO et du PNUD. Les

résultats de cette étude montrent plusieurs avantages économiques pour les ménages

associés au projet, notamment :

60 Kimsé OUEDRAOGO, L’étude prospective du secteur forestier en Afrique, op.cit., note 46, p. 19, figure 4.

19

[Une] diversification des activités économiques : dix-huit (18) activités génératrices de revenus […] pour les ménages partenaires du projet contre douze (12) pour les ménages non partenaires sont identifiées. [Un] accroissement du niveau des revenus monétaires : 47.723 FCFA par tête d’habitant par an pour les ménages partenaires du projet contre 26.014 FCFA par personne par an pour les ménages non partenaires. [Un] accroissement du niveau d’auto-production : (céréales, huiles végétales, produits d’élevage, etc.) pour l’auto-consommation. La contrepartie monétaire de l’auto-production pour l’autoconsommation est évaluée en moyenne, au prix marché rural, à 24.058 FCFA/personne/an pour les ménages partenaires contre 17.765 FCFA/personne/an pour les ménages non partenaires du projet. [Un] accroissement de la part des revenus dus à la gestion forestière : 14.400 FCFA par personne par an61.

Le secteur forestier influence donc positivement le revenu des populations, notamment à

travers l’aménagement participatif des forêts qui doit être développé et étendu à de plus

grandes superficies forestières.

Les forêts jouent également un rôle crucial sur le plan social. Tout d’abord, la

consommation domestique en énergie repose à 90%, nous l’avons déjà dit, sur la biomasse

notamment le bois et son dérivé, le charbon de bois. Ensuite, les forêts contribuent

fortement à la sécurité alimentaire : le repas de base burkinabè appelé couramment « tô »

fait à base de farine de maïs requiert l’utilisation des produits forestiers non ligneux

(PFNL) tels que les feuilles et les graines. Ces produits interviennent également dans

l’alimentation du bétail. En outre, la médecine traditionnelle ou pharmacopée que l’État a

légalisée et qui est sollicitée par bon nombre de Burkinabè se compose essentiellement des

produits forestiers ligneux et non ligneux. Enfin, les statistiques ont montré que

l’aménagement des forêts au travers du projet portant sur l’aménagement des forêts

naturelles (cité ci-dessus) a entraîné un accroissement du niveau d’équipement et de

thésaurisation. Les résultats révèlent en effet que les ménages partenaires du projet sont

relativement plus dotés en équipement moderne d’éclairage (lampes à pétrole, torches à

piles), de cuisson des aliments (fourneaux à gaz et à pétrole), de loisirs (poste radio simple

ou à cassette), de transport (vélo, moto, charrettes) et en équipements agricoles (animaux de

trait, charrue, semoir, intrants, etc.) que les ménages non partenaires62.

61 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Rapport national sur la gestion durable des forêts au Burkina Faso, op.cit., note 45, p. 7. 62 Ibid.

20

D’un point de vue culturel, certaines espèces forestières jouent un rôle essentiel pour les

communautés locales, en fonction de leur appartenance ethnique. Certaines espèces sont en

effet considérées comme abritant des esprits de la forêt, et beaucoup de rites coutumiers

sont exécutés au pied de ces arbres. D’ailleurs, le code forestier régit les exploitations

culturelles de la forêt qui sont définies comme étant « celles par lesquelles une communauté

locale jouit dans le cadre de l’organisation de rites culturels ou religieux de la forêt et de ses

ressources »63.

En résumé, les forêts impactent positivement la vie des Burkinabè à travers leurs fonctions

économiques, sociales et culturelles. Cependant, un certain nombre d’activités notamment

anthropiques entachent sérieusement le potentiel forestier. Selon les statistiques64, les

superficies des formations forestières auraient régressé de 1,26 million d’hectares entre

1980 et 1992, passant de 15,42 millions d’hectares en 1980 à 14,16 millions d’hectares en

199265. Le défi à relever est l’éradication des activités qui sont problématiques pour la

gestion durable des forêts au Burkina Faso.

1.2 Problématique de la gestion durable des ressources forestières au Burkina Faso

Le Burkina Faso est situé au centre de la zone soudano-sahélienne de l’Afrique de l’Ouest,

une position le rendant malheureusement vulnérable aux effets néfastes des changements

climatiques66. Ainsi, durant les quatre dernières décennies, les phénomènes climatiques

suivants ont été observés : sécheresses, inondations, vents de sable, hausse de température,

baisse de la pluviométrie. Ces phénomènes constituent de véritables catalyseurs de la

dégradation du milieu biophysique67. C’est ainsi que les sécheresses des années 1970 ont

eu, au-delà des conséquences socioculturelles, des impacts sur la déforestation et la

désertification.

63 Loi n°003-2011/AN portant code forestier au Burkina Faso, JO n°46 du 17 novembre 2011, art. 70. 64 Les statistiques sont peu fiables. Jusqu’à présent en effet, un seul inventaire forestier national a été réalisé avec le concours de la FAO en 1983. Le deuxième inventaire forestier est en cours de réalisation. De plus, les statistiques de la FAO et celles nationales sont souvent en contradiction, notamment en ce qui concerne le taux de déboisement annuel. 65 Rapport national sur la gestion durable des forêts au Burkina Faso, op.cit., note 45, p. 5. 66Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Secrétariat permanent du conseil national pour l’environnement et le développement durable, Programme d’action national d’adaptation à la variabilité et aux changements climatiques (PANA du Burkina Faso), novembre 2007, p. iv, [en ligne] : <http://unfccc.int/resource/docs/napa/bfa01f.pdf> (consulté le 16 novembre 2013). 67 Ibid., p. 3.

21

La dégradation du couvert forestier burkinabè est donc due en partie aux facteurs naturels.

Cependant, force est de reconnaître que cette dégradation origine également de l’action

humaine. En effet, les facteurs anthropiques constituent une cause fondamentale de la

dégradation des ressources forestières au Burkina Faso. Ces facteurs peuvent faire l’objet

d’une classification bipartite : les facteurs directs et les facteurs indirects.

1.2.1 Facteurs socioéconomiques de la gestion non durable des ressources forestières

Ces facteurs constituent les facteurs directs de la dégradation du couvert forestier. On

relève essentiellement la demande croissante en bois de chauffe, l’expansion agricole, les

feux de brousse et le surpâturage.

1.2.1.1 La demande croissante en bois de chauffe

En rappel, plus de 90 % de l’énergie consommée par les ménages résulte du bois. Le bois

est utilisé essentiellement pour les besoins en bois de chauffe (notamment pour la

préparation des repas en lieu et place des plaques chauffantes au Québec) et les besoins

économiques (vente du bois pour acquérir des revenus, secteur de l’artisanat). Avec

l’urbanisation croissante, la demande en bois de chauffe s’est faite de plus en plus

croissante au point que cela a intensifié la commercialisation du bois. Les ménages pauvres

sont ceux qui exploiteraient davantage les produits de la forêt, cette exploitation leur

permettant d’améliorer leurs conditions de vie et de se procurer un revenu monétaire68. Le

phénomène de la coupe illégale du bois a pris ainsi de l’ampleur. En effet, l’exploitation à

but commercial ou industriel qui est en principe soumise à autorisation préalable et au

paiement de taxes et de redevances se fait très souvent de manière illégale. Cette frénésie

autour du bois de chauffe est telle qu’en milieu rural, les femmes vont jusqu’à creuser et

enlever les racines des arbres morts afin de se procurer du bois pour la vente. La demande

en charbon de bois a augmenté de 5,5 % entre 1992 et 2002, ce qui a davantage aggravé la

pression sur les ressources ligneuses69. Certaines espèces végétales comme le Karité

(vitellaria paradoxa) sont très prisées pour la bonne qualité de charbon qu’elles produisent. 68 Programme d’investissement forestier, op.cit., note 54, Appendice 2, p. 6. 69 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du développement durable, Plan de préparation à la REDD, (R-PP – Burkina Faso), 9 avril 2012, p. 42, [en ligne] : <https://www.climateinvestmentfunds.org/cif/sites/climateinvestmentfunds.org/files/R_PP_Burkina_Faso_V_def_french_0.pdf> (consulté le 13 mai 2013).

22

On assiste alors à l’abattage massif, très souvent clandestin, de ces arbres pour produire du

charbon. La production de charbon de bois consomme énormément de bois. En effet, pour

produire 1 kg de charbon, il faut au moins 5 kg de bois. La consommation demeure

supérieure à l’accroissement annuel en biomasse ligneuse. La production de charbon de

bois détruit non seulement les forêts, mais comporte également des effets néfastes sur

l’environnement du fait de la carbonisation.

Afin de règlementer et de contrôler l’exportation clandestine entourant la production et la

commercialisation du charbon de bois, notamment dans la région de l’Est du pays, l’État a

pris le 6 avril 2004 un arrêté conjoint70 pour suspendre l’exportation du charbon de bois

produit au Burkina Faso71. Dans la même optique, un arrêté conjoint72 a été pris le 15 juillet

2005 pour suspendre la production du charbon de bois sur toute l’étendue du territoire

national. Cette suspension devait permettre de réorganiser la production et la

commercialisation du charbon de bois dont la situation était jugée « alarmante » selon

Laurent SEDOGO, à l’époque ministre de l’Environnement et du Cadre de vie73. À noter

que la production du charbon de bois a repris depuis lors, mais l’exportation demeure

toujours interdite, même si celle-ci se fait de manière frauduleuse.

D’autres politiques ont été instituées pour rationaliser l’utilisation abusive de la ressource

ligneuse: fabrication et vulgarisation des foyers améliorés, promotion du gaz butane à

travers la réduction des taxes d’importation des équipements pour le gaz, fabrication des

plaques et fours solaires utilisables à partir de la source d’énergie naturelle qu’est le soleil.

Malgré ces efforts pour rationaliser la consommation excessive du bois et le substituer par

des énergies beaucoup plus écologiques, la dégradation de la ressource ligneuse perdure au

détriment de la lutte contre la déforestation. En effet, en milieu rural, l’utilisation du gaz n’a

pas encore été vulgarisée. Celui-ci a été vulgarisé dans les grands centres urbains et les

70 Arrêté conjoint n°2004-005/MECV/MFB/MCPEA/MATD du 06 Avril 2004 portant suspension de l’exportation du charbon de bois produit au Burkina Faso, J.O n°17 du 22 avril 2004. 71 Propos de Mr. Tenga ROUAMBA recueillis par Gabriel SAMA, « Charbons de bois : l’exportation du Burkina suspendue », Sidwaya, (22 avril 2004) [en ligne] : Le Faso.net <http://www.lefaso.net/spip.php?article1963> (consulté le 17 novembre 2014). 72 Arrêté conjoint n° 05-028/MECV/MATD/SECU du 15 juillet 2005 portant suspension de la production du charbon de bois au Burkina Faso. 73 Boukary OUOBA, « Consommation de combustibles au Faso : Le gaz a fait une percée mais le bois résiste », L’évènement (16 mai 2012) [en ligne] : L’Évènement<http://www.evenement-bf.net/spip.php?article145> (consulté le 13 juin 2012).

23

villes semi-urbaines. Cependant, quand bien même il serait vulgarisé en milieu rural, les

populations n’auraient pas les moyens financiers pour en acquérir au regard du seuil élevé

de pauvreté. Il faut noter que les foyers améliorés, qui ont le mérite d’être vulgarisés dans

les zones rurales, contribuent à réduire d’environ 40 % la quantité de combustible utilisé

par rapport aux foyers traditionnels de « trois pierres »74, mais requièrent toujours pour leur

fonctionnement l’utilisation de ces combustibles.

Exemple de foyers améliorés utilisés pour réduire la consommation de la ressource ligneuse75

Le bois reste donc la principale source d’énergie dans ces milieux. En milieu urbain, malgré

le fait que le gaz soit vulgarisé, il faut reconnaître que son utilisation requiert un

équipement (gazinière pour les gaz de 12 kg) dont le coût n’est pas à la portée de tous. En

outre, l’approvisionnement cause souvent des difficultés. En effet, il y a très souvent des

pénuries de gaz liées au fait que le Burkina Faso n’a pas de ressources pétrolières, ce qui le

contraint à importer à 100 % les hydrocarbures dont le gaz domestique. Dans les périodes

de pénuries, les ménages se rabattent sur l’énergie ligneuse. Tous ces facteurs font que le

bois demeure la principale source d’énergie consommée par les ménages et contribuent à 74 Traditionnellement, les foyers utilisés par les femmes pour la cuisine sont constitués de trois pierres jointes de manière à ce que l’on puisse déposer la marmite de cuisine. 75 Dr.Oumar SANOGO, « Les foyers améliorés au Burkina Faso, le rôle de la recherche scientifique », présenté lors de la Conférence MESWAD, Dakar, Sénégal, 26-27 mars 2008, Institut de recherche en sciences appliquées et technologie, Centre national de la recherche scientifique et technologique, Diapositives 6 et 7, [ en ligne] : <http://www.mepred.eu/MSD_WEB/_docs/4_2_Sanogo_Oumar_Burkina_foyers.ppt#273,1> (consulté le 15 juin 2012).

Foyer utilisable avec du bois. Composition : argile, bouse de vache, paille. Economie d’énergie -39%

Foyer utilisable avec du bois. Composition : tôle. Economie d’énergie -43%

Foyer utilisable avec du bois et du charbon de bois. Composition : tôle. Économie d’énergie : -35 %

Foyer utilisable avec du bois. Composition : argile, bouse de vache, paille. Économie d’énergie : -39 %

Foyer utilisable avec du bois. Composition : tôle. Économie d’énergie : -43 %

24

accentuer la déforestation au Burkina Faso. Un autre phénomène accentue la dégradation

du couvert forestier. Il s’agit de l’expansion agricole.

1.2.1.2 L’expansion agricole

L’expansion agricole constitue une cause importante du recul des forêts, et cela résulte en

grande partie de la croissance démographique qui oblige les sociétés à rechercher de

nouvelles terres agricoles au détriment des milieux naturels. Les statistiques montrent que

durant la saison agricole 2007/2008, la superficie totale des cultures vivrières (céréales) a

porté sur près de 3,5 millions ha et celle des cultures de rente (coton, arachide, soja) sur

environ 850 000 ha, soit une superficie totale d’environ 4,3 millions ha de terres

emblavées76. Les superficies occupées par les cultures de rente ont eu une croissance

moyenne de 16,31 % entre 2003 et 200877. Il faut noter que le coton, première culture de

rente du Burkina Faso, encore appelé « or blanc » du Burkina Faso, a connu une forte

croissance des superficies cultivées dès les années 2000 à la faveur d’un plan de relance de

cette filière en 199578. Les données sur l’évolution des superficies forestières et agricoles

montrent que de 1992 à 2002, les superficies agricoles ont évolué au détriment des

formations forestières. En témoigne le tableau suivant :

Tableau 2: Évolution des superficies forestières et agricoles 1992-2002

Unité d’occupation des terres

Sup (ha) 1992

Sup (ha) 2002

% territoire national en 2002

Évolution des superficies par /an (ha) %

Territoires agricoles avec présence d’espaces naturels importants

3268654 3437511 12,59 16886 0,52

Territoire agroforestier 2038779 2305603 8,45 26682 1,31 Cultures pluviales 7403296 8016867 29,37 61357 0,83 Forêt claire 53359 50249 0 ,18 -311 -0,58 Forêt-galerie 851830 834265 3 ,06 -1757 -0,21 Savane herbeuse 222903 220032 0,81 -287 -0,13 Savane arbustive 6902437 6189685 22,68 -71275 -1,03

76Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du développement durable, Plan de préparation à la REDD, (R-PP – Burkina Faso), 9 avril 2012, op.cit., note 69, p. 38. 77 Ibid. 78 Ibid.

25

Savane arborée 2553094 2327677 8,53 -22542 -0,88 Steppe herbeuse 1296444 1270518 4,65 -2593 -0,20 Steppe arbustive 2319319 2213572 8,11 -10575 -0,46 Steppe arborée 210902 199420 0,73 -1166 -0,55

Source : Base de données de l’occupation des terres 1992-2002 (PNGT ; 2006)

Il ressort de ce tableau que la superficie de l’ensemble des formations forestières (forêts,

savanes, steppes) était de 14 410 288 ha en 1992. Cette superficie est passée à 13 305 418

ha en 2002 soit une diminution totale de 1 104 870 ha. Le couvert forestier a subi une

diminution moyenne annuelle de 110 506 ha, soit - 4,04 % en moyenne par an de 1992 à

2002. En ce qui concerne les superficies agricoles : les territoires agricoles avec présence

d’espaces naturels importants, les territoires agroforestiers et les cultures pluviales

occupaient en 1992 une superficie de 12 710 729 ha. Cette superficie est passée à

13 759 981 ha en 2002. Ces trois types d’occupation des terres ont connu ensemble une

augmentation annuelle de 104 925 ha en moyenne, soit 2,66 % par an de 1992 à 2002. Le

secteur agricole joue donc négativement sur le secteur forestier en lui prenant de l’espace

au profit des activités agropastorales.

1.2.1.3 Les feux de brousse

L’article 50 de la nouvelle législation forestière burkinabè (Code forestier de 2011) dispose

que « les feux de brousse sont prohibés ». Néanmoins, certains types de feux sont autorisés

et doivent être différenciés des feux de brousse. Le Décret n°98-310/PRES/PM/MEE/MATS

du 15 juillet 1998 portant utilisation des feux en milieu rural au Burkina Faso définit trois

catégories de feux qui sont soumis à des régimes juridiques différents : il s’agit des feux

d’aménagement, des feux coutumiers et des feux de brousse.

Les feux d’aménagement consistent en des feux contrôlés et utilisés dans le cadre de

l’aménagement. On en dénombre trois sortes: les feux de débroussaillement, les feux

précoces et les feux d’aménagement technique79.

79 Les feux de débroussaillement sont allumés pour la préparation de terrains de cultures. Les feux précoces sont également allumés pour la préparation de terrains de cultures, mais leur régime juridique diffère des feux de débroussaillement. Quant aux feux d’aménagement techniques, ce sont des feux pratiqués dans un but de renouvellement des pâturages, de conservation et de protection pour les zones pastorales, les parcs nationaux, les réserves de faune, les forêts classées et les forêts protégées. (Décret n°98-310/PRES/PM/MEE/MATS du

26

Les feux coutumiers sont « allumés et contrôlés sur une superficie déterminée dans un but

de respect de prescriptions coutumières, en collaboration avec le service forestier et les

autorités locales »80. Ils sont pratiqués sous la responsabilité de l’autorité coutumière après

information des services forestiers ou des comités villageois de gestion des terroirs.

L’autorité coutumière doit prendre toute mesure utile pour éviter l’extension du feu au-delà

de l’aire concernée.

En résumé, les feux d’aménagement et les feux coutumiers sont autorisés mais doivent être

pratiqués dans le respect des conditions fixées par les textes. En outre, ils ne peuvent être

pratiqués que de jour et par temps calme, à l’exception de certains feux coutumiers.

Lorsqu’ils échappent au contrôle de leurs auteurs, ils sont considérés comme des feux de

brousse.

Les feux de brousse sont des feux incontrôlés en milieu rural, quelle que soit leur cause ou

leur origine. Ils sont interdits sur toute l’étendue du territoire national. Malheureusement,

bon nombre des feux au Burkina Faso prennent l’ampleur de feux de brousse, c’est-à-dire

de feux incontrôlés. Beaucoup de feux coutumiers et de feux d’aménagement échappent au

contrôle de leurs auteurs et deviennent des feux de brousse. Le caractère perdurable de

certaines techniques telles que l’utilisation des feux pour la chasse contribue également à la

destruction des forêts. Nous n’oublions pas l’effet dévastateur des feux allumés par les

braconniers.

Chaque année, les feux de brousse touchent environ 30 à 40 % de la surface combustible du

pays81. Ils participent donc pour une part importante à la dégradation des ressources

forestières. Ils conduisent à la perte du couvert végétal, à l’érosion du sol, à la destruction

de l’humus et à la perte de fertilité des sols, à l’appauvrissement de la flore et de la faune,

au lessivage des sols, au réchauffement de la température de l’atmosphère, etc. Il faut

rappeler que les forêts sont d’importants puits de réserve de carbone grâce à la

photosynthèse. Cependant, lorsqu’elles sont brûlées, il se produit l’effet inverse, c’est-à-

dire qu’elles rejettent dans la nature tout le carbone qu’elles contiennent, ce qui contribue à

15 juillet 1998 portant utilisation des feux en milieu rural au Burkina Faso, JO n° 31 du 31 juillet 1998, art. 5, 6 et 7). 80 Décret n°98-310/PRES/PM/MEE/MATS du 15 juillet 1998 portant utilisation des feux en milieu rural au Burkina Faso, op.cit., note 79, art. 8. 81 Plan de préparation à la REDD, (R-PP – Burkina Faso), op.cit., note 69, p. 40.

27

augmenter les gaz à effet de serre et favorise les changements climatiques. En plus de

l’expansion agricole, de la demande croissante en bois de chauffe et des feux de brousse, un

autre phénomène non moins important menace la forêt au Burkina Faso : il s’agit du

phénomène du surpâturage.

1.2.1.4 Le surpâturage

L’élevage au Burkina Faso dépend essentiellement des ressources forestières, notamment

pour la satisfaction des besoins en fourrage ligneux et herbacé82. Une étude réalisée en

2002 a démontré qu’effectivement 35 % de la phytomasse consommée annuellement par les

animaux provient des forêts, cette consommation étant estimée à 4 853 868 tonnes de

fourrage par an83.

Le pâturage est défini à l’article 2 de l’Arrêté conjoint n°2000-30/MRA/MEE/AGRI

/MEF/MATS/MEM/MIHU du 21 juillet 200l portant réglementation du pâturage et de la

transhumance du bétail au Burkina Faso « comme l’action de faire paître le bétail et

l'ensemble des espaces réservés à la pâture ». Le surpâturage n’y est pas défini, mais la

FAO le conçoit comme :

Une pratique qui consiste à faire paître trop de bétail durant une trop longue période sur des terres incapables de reconstituer leur végétation, ou bien à faire paître des ruminants sur des terres qui ne sont pas adaptées au pâturage à cause de certains paramètres physiques, tels que la pente84.

Le surpâturage implique que le nombre d'animaux excède la capacité de production des

espaces pastoraux. Ce phénomène est observé surtout dans les espaces pastoraux de la zone

climatique sahélienne, subsahélienne, et nord-soudanienne du Burkina Faso où la

population se caractérise surtout par des éleveurs et où l’on observe l’ébranchage excessif

des arbres fourragers par les éleveurs pour nourrir le bétail en période de sécheresse85. On

relève que seuls les espaces pastoraux de la zone soudanienne sont encore en mesure de

82Ibid., p. 39. 83 Cyrille KABORE, Aménagement des forêts au sahel. Point sur vingt années de pratiques au Burkina Faso, Ouagadougou, 2005, 142 p., cité dans Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du développement durable, Plan de préparation à la REDD, (R-PP – Burkina Faso), op.cit., note 69, p. 39. 84 Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, « Le surpâturage : de quoi s’agit-il ? », [en ligne] : FAO <http://www.fao.org/ag/againfo/programmes/fr/lead/toolbox/Grazing/overgraz.htm> (consulté le 16 juin 2012). 85 Plan de préparation à la REDD, op.cit., note 69, p. 40.

28

satisfaire la demande du cheptel86. Selon la FAO, 36,2 % des sols dégradés dans le monde

seraient causés par le surpâturage, après le déboisement (34,5 %), l’agriculture (28,1 %) et

l’industrie 1,2 %87. Le surpâturage serait donc la première cause de la dégradation mondiale

des sols. On dénombre un certain nombre de conséquences négatives liées à ce

phénomène : réduction du recouvrement de la végétation, augmentation et accélération de

l'érosion par le vent et le ruissellement, remobilisation des dunes provoquée par la

réduction du couvert végétal, disparition de la végétation due au broutage sélectif,

embroussaillement, etc. Les conséquences néfastes de ce phénomène sur les forêts relèvent

surtout du fait qu’en entraînant la dégradation des terres, le surpâturage anéantit toute

possibilité de reboisement sur les terres ainsi dégradées, alors même que le reboisement

constitue l'une des meilleures solutions à la lutte contre la déforestation. Par conséquent, si

l’on en arrive à ne plus pouvoir reboiser parce que les terres sont dégradées et ne peuvent

plus reconstituer leur végétation, on pourra faire un adieu aux forêts.

Photographie de bétail s’attaquant aux arbres par manque de pâturage

Source : Brahim El Fasskaoui, Études caribéennes (Photo 3)88

86 Ibid. 87 Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Choyez la terre : Aménagement des sols pour une Agriculture durable et la protection de l’environnement sous les tropiques, 1996, figure 17 b), p. 18, [en ligne] : <http://wgbis.ces.iisc.ernet.in/energy/HC270799/LM/SUSLUP/FAO/CHRSHFRN.PDF> (consulté le 26 décembre 2014). 88 Pour plus de détail sur la photographie, visiter : Etudes caribeennes<http://etudescaribeennes.revues.org/3711> (Photo. 3) (consulté le 12 janvier 2013).

29

À ces facteurs directs de la dégradation des ressources forestières, s’ajoutent d’autres

facteurs qui créent des conditions favorables à l’apparition des facteurs directs. Il s’agit des

facteurs indirects.

1.2.2 Autres facteurs de la gestion non durable des ressources forestières

Ces facteurs sont divers, mais on note essentiellement :

La croissance démographique : celle-ci est l’une des plus élevées en Afrique de l’Ouest

avec un taux annuel de 3,1 %89. La population qui est estimée aujourd’hui à environ

17 000 000 d’habitants connaît en moyenne un accroissement annuel de 435 000

habitants90. En 1961, la population était estimée à 4 482 000 habitants et en 2001 à 11 856

000. La population a ainsi presque triplé en 40 ans alors que les surfaces cultivables sont

restées inchangées (9 000 000 ha)91. Cette croissance démographique accentue sans

conteste la pression déjà forte sur les ressources naturelles, surtout au niveau de la

population rurale dont la subsistance dépend essentiellement des produits agricoles et

forestiers. De plus, le seuil de pauvreté élevé a un impact négatif sur les ressources

forestières. En effet, comme nous l’avions déjà souligné, plus les populations sont pauvres,

plus elles ont tendance à prélever les moyens de leur subsistance directement sur les

ressources naturelles disponibles92.

La faible application de la règlementation forestière est également un facteur indirect.

L’incivisme écologique étant très développé au Burkina Faso, l’application du droit

forestier nécessite des contrôles réguliers sur le terrain afin de s’assurer du respect des

normes édictées et de protéger les ressources forestières contre les différentes atteintes.

Malheureusement, faute de moyens humains, matériels et financiers suffisants, ces

contrôles ne sont pas réguliers. De ce fait, les infractions à la législation forestière

échappent bien souvent aux services forestiers.

89 Plan de préparation à la REDD, op.cit., note 69, p. 45. 90 Ibid. 91 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Revue scientifique sur l’état de la dégradation des terres au Burkina Faso, (Rapport final), 2006, p. 33, [en ligne] : <http://www.onedd-burkina.info/images/gestion_durable_terres/revue_scientifique_degradation_terres-2006.pdf > (consulté le 20 janvier 2014). 92 Vincent ZAKANE, « Problématique de l’effectivité du droit de l’environnement en Afrique : l’exemple du Burkina Faso », op.cit., note 8, p. 25.

30

D’autres facteurs indirects affectant la forêt peuvent être relevés comme les conflits au sujet

des formes d’utilisation de la terre, le faible niveau de la capitalisation des bonnes pratiques

forestières au niveau des projets et programmes, les lacunes et limites des cadres juridiques

et institutionnels du secteur forestier93, etc.

En résumé, l’analyse de ces différents facteurs de la dégradation des ressources forestières

montre à quel point il est important d’instaurer un mécanisme de gestion plus durable des

ressources forestières. L’auteur Kimsé OUEDRAOGO affirme que dans l’hypothèse d’une

rationalisation de l’exploitation des ressources forestières, le taux de création d’emplois

pour le secteur forestier serait de l’ordre de 8 % à l’horizon 2020. Par contre, dans

l’hypothèse contraire, c’est-à-dire celle d’une dégradation des ressources forestières, le taux

de création d’emplois serait de 3 %94. Ainsi, la gestion durable des forêts impacte

positivement l’emploi et le revenu des populations et constitue un gage pour la réduction de

la pauvreté95. Dans les lignes antérieures, nous avons pu relever que l’aménagement

participatif des forêts, notamment l’association des populations organisées en groupement

de gestion forestière (GGF) dans l’exploitation et la conservation des ressources forestières,

a généré un certain nombre d’avantages économiques et sociaux non seulement pour les

populations, mais également pour l’État et les différentes collectivités territoriales

associées, et a permis une gestion plus durable des ressources forestières96. La gestion

durable des forêts passe donc nécessairement par le mécanisme de la gestion participative.

Tout comme le Burkina Faso, le Québec doit également relever des défis dans la gestion

durable de ses forêts.

1.3 Potentialités et enjeux de la gestion durable des ressources forestières au Québec

La province du Québec se caractérise par l’immensité de ses forêts couvrant près de la

moitié de son territoire, soit une superficie d’environ 761 100 km². Le potentiel forestier est

considérable et la superficie des forêts québécoises est supérieure à la superficie totale du

Burkina Faso (274 200 km²). La végétation du Québec est subdivisée en trois zones : la

zone tempérée nordique dominée par des peuplements feuillus et mélangés, la zone boréale 93 Programme d’investissement forestier, op.cit., note 54, p. 6. 94 Kimsé OUEDRAOGO, L’étude prospective du secteur forestier en Afrique, op.cit., note 46, p. 20. 95 Burkina Faso, Programme national du secteur rural (PNSR) 2011-2015, (Document de programme) (version provisoire), septembre 2011, p. 36. 96 Voir figure 1.

31

caractérisée par des peuplements de conifères sempervirents, et la zone arctique dominée

par une végétation arbustive et herbacée97. Ces trois zones sont à leur tour subdivisées en

six sous zones dont :

La toundra arctique, caractérisée par l’absence d’arbres et la présence de pergélisol

continu ;

La toundra forestière, mosaïque de peuplements de densité variable et de toundra,

composée surtout d’arbustes et de lichens;

La taïga, dominée par des forêts conifériennes ouvertes sur un tapis de lichens ;

La forêt boréale, composée de peuplements relativement denses, renfermant

principalement des espèces résineuses boréales et des feuillus de lumière et dans

laquelle s’effectue la majorité de l’exploitation forestière commerciale;

La forêt mélangée, qui inclut à la fois des espèces boréales, comme le sapin baumier

et l’épinette noire, et des espèces méridionales, comme le bouleau jaune;

Enfin la forêt feuillue, composée de feuillus nordiques et dominée par l’érable à

sucre98.

La forêt québécoise joue plusieurs fonctions :

Une fonction d’habitat pour des milliers d’espèces animales et végétales. Elle abrite plus de

60 espèces de mammifères, près de 225 espèces d'oiseaux, une trentaine d'espèces de

reptiles et d'amphibiens, des milliers d'espèces d'insectes.

Plus de 90 espèces de poissons fréquentent les lacs et les rivières qui émaillent un territoire forestier où l'on a répertorié près de 1 000 espèces de plantes vasculaires,

97 Québec, Ministère des forêts, de la faune et des parcs, « Zone de végétation et domaines bioclimatiques du Québec », 2003, p. 2, [en ligne] : Forêts, faune et parcs Québec <http://www.mffp.gouv.qc.ca/publications/forets/connaissances/zone-vegetation-2003.pdf > (consulté le 20 juin 2014). 98 Québec, Bureau du forestier en chef, Bilan d’aménagement forestier durable au Québec 2000-2008, 2010, p. 15, [en ligne] : Forestier en chef <http://forestierenchef.gouv.qc.ca/images/stories/BAFD/accueil/bilan_2000-2008.pdf> (consulté le 12 février 2014).

32

dont une soixantaine d'espèces d'arbres, et où l'on trouve une multitude de champignons, d'algues, de lichens et de bryophytes99.

Une fonction sociale. La forêt constitue « un milieu de prédilection pour les fervents de ski

de fond, d’observation de la nature, de chasse et de pêche, de descente de rivières, de

camping, de randonnée pédestre […] de motoneige, de sports d’aventure, d’écotourisme,

etc. »100.

La forêt et la faune constituent une source importante de revenus et d’emplois pour la population. Moteur de l’économie des régions du Québec, l’industrie forestière générait un emploi direct sur quatre du secteur manufacturier en 2007, soit plus de 130 000 emplois. Plus de 245 municipalités doivent leur développement socioéconomique aux entreprises de transformation du bois […] Les activités de chasse, de pêche, de récréotourisme et d’écotourisme représentent à elles seules plus de 32 000 emplois101.

De plus, on note qu’en 1999:

3,6 M de personnes, soit près de 60 % de la population québécoise, ont pratiqué une ou plusieurs activités directement liées à la nature. La pêche comptait alors plus de 1 M d’adeptes et la chasse, plus de 400 000. Toujours en 1999, l’observation et la photographie de la faune ont attiré près de 1,2 M de Québécois. Enfin, plus de 2,3 M de citoyens se sont adonnés à un large éventail d’autres activités de plein air. À cette clientèle domestique se sont ajoutés quelque 150 000 visiteurs, venus surtout d’Europe et des États-Unis102.

Les forêts représentent par ailleurs « un milieu de vie, une ressource alimentaire et un

héritage culturel et spirituel pour les Québécois et les Premières Nations »103.

Une fonction économique. Il ressort du Rapport sur l’état des forêts québécoises (1995-

1999) qu’en 1999 :

Les adeptes du plein air ont dépensé 3,3 G$ au Québec. Cet apport de capitaux a eu des retombées socio-économiques importantes dans l’ensemble du Québec et, plus particulièrement, dans les régions ressources. On estime qu’il a généré 31 800 emplois, 785 M$ en traitements et salaires totaux et près de 1,5 G$ en termes de valeur ajoutée. Enfin, les revenus fiscaux et parafiscaux que les gouvernements québécois et fédéral tirent des activités liées à la nature s’élèvent à plus de 800 M$104.

99 Québec, Ministère des ressources naturelles, Rapport sur l’état des forêts québécoises 1995-1999, 2002, p. 9, [en ligne] : Ressources naturelles Québec <http://www.mern.gouv.qc.ca/publications/forets/quebec/Rapport-int.pdf> (consulté le 20 juin 2014). 100 Ibid. 101 Bilan d’aménagement forestier durable au Québec 2000-2008, op.cit., note 98, p. 17. 102 Rapport sur l’état des forêts québécoises 1995-1999, op.cit., note 99, p. 9. 103 Bilan d’aménagement forestier durable au Québec 2000-2008, p. 18. 104 Rapport sur l’état des forêts québécoises 1995-1999, p. 9.

33

En outre, l’industrie forestière joue un rôle fondamental dans l’économie puisque ses

livraisons se chiffrent à près de 20 G$ par année et ses exportations, à près de 12 G$105. Par

ailleurs, elle procure un emploi direct à plus de 90 000 Québécois et un emploi indirect à

des dizaines de milliers d’autres travailleurs106. La forêt fourni aussi diverses sources de

revenus telles que la production d’arbres de Noël qui rapportait 36,2 M$ en 1998 et la

production acéricole du Québec qui s’élevait à 134,0 M$ l’année suivante107.

Au vu de ces développements, la forêt occupe véritablement une place importante pour le

Québec, d’où l’enjeu d’une gestion durable des forêts. Néanmoins, tout comme le Burkina

Faso, le Québec doit relever des défis dans la gestion durable de ses ressources forestières.

1.4 Problématique de la gestion durable des ressources forestières au Québec

Pendant longtemps, la problématique forestière québécoise a trouvé son ancrage dans la

politique forestière du gouvernement. Le Québec a connu un régime forestier caractérisé

par de multiples réformes institutionnelles afin d’asseoir une meilleure gouvernance de ses

ressources forestières et de tenir compte des préoccupations de sa population sur la manière

de gérer la forêt publique québécoise. Ces préoccupations ont surtout pris de l’ampleur avec

la diffusion du documentaire « L’erreur boréale » en 1999 qui montre les inconvénients de

la déforestation sur la forêt québécoise, notamment avec l’impact des industries forestières.

Une importante grogne populaire prend alors forme et la population s’interroge sur l’avenir

de la forêt publique québécoise. Suite aux différentes pressions, le gouvernement met en

place, en 2003, une Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise

chargée de dresser un état de situation de la gestion des forêts publiques et de formuler des

recommandations afin d’améliorer la gouvernance forestière au Québec. Le rapport de la

Commission, fruit des consultations publiques tenues dans 16 villes et 4 communautés

autochtones, faisait ressortir un certain nombre de failles dans la gestion de la forêt

publique québécoise dont nous relèverons ici quelques-unes.

Au niveau du capital ligneux, la Commission concluait que la manière d’aménager les

forêts québécoises n’a pas généré les rendements ligneux nécessaires pour soutenir les

105 Ibid., p. 11. 106 Ibid. 107 Ibid.

34

niveaux de récolte autorisés108. Cela est notamment lié à un ensemble de facteurs, « dont la

concentration des opérations de récolte dans les meilleurs peuplements et les succès mitigés

en termes de rendements ligneux obtenus des travaux sylvicoles, de protection contre les

perturbations naturelles et de gestion de la sénescence »109.

La Commission concluait que globalement, « l’ensemble des facteurs de prélèvement de la

matière ligneuse, soit les perturbations naturelles110, la sénescence (mortalité naturelle) et

les coupes, ont entamé le capital ligneux des forêts du Québec »111. Sa conclusion de

l’analyse de la quantité, de la qualité et de l’accessibilité de la matière ligneuse est « qu’on

assiste à une surexploitation ligneuse des forêts du Québec […] et que cette surexploitation

est directement associée au fait que les aménagements sylvicoles, pour une large part, ne

sont pas faits de façon adéquate »112.

Par ailleurs, la population dénonçait le fait que la méthode de calcul de la possibilité

ligneuse, fondée sur le logiciel de simulation Sylva, est erronée. Le calcul de la possibilité

ligneuse est fondamental pour la gestion des forêts publiques du Québec du fait que c’est à

partir de ce calcul, refait à tous les cinq ans pour chacune des aires communes, que les

volumes de bois sont alloués par le gouvernement aux usines de transformation à travers la

province113. Si le calcul est faussé, cela veut dire que le gouvernement alloue plus de

volumes de bois que la forêt peut en produire, et cela entraine une surexploitation de la

ressource ligneuse et affecte la capacité régénératrice de la forêt. La Commission en est

venue effectivement à la conclusion que la méthode de calcul de la possibilité ligneuse

108 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, État des forêts et prédiction des volumes ligneux : des axes de changement, Chapitre 5, 2004, p. 146, [en ligne] : <http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal/chapitre_5.pdf> (consulté le 16 novembre 2013). 109 Ibid. 110 Il faut mentionner que les facteurs naturels de perturbation du milieu forestier au Québec contribuent pour une part importante à la dégradation du couvert forestier. Ainsi les feux de forêts ont affecté 572 799 ha dont 196 000 ha en 1995, 244 000 ha en 1996 et 94 000 ha en 1997. A la différence des feux de forêt au Burkina Faso, il s’agit surtout de feux naturels, non provoqués par l’homme. En 1998, la tempête de verglas endommageait près de 1 770 000 ha de forêts dans le sud du Québec notamment dans les régions de la Montérégie, du Centre-du Québec, de Chaudière-Appalaches, de l’Estrie, de l’Outaouais et des Laurentides . Le troisième perturbateur du milieu forestier québécois concerne les insectes défoliateurs. Les superficies affectées par les défoliateurs des résineux totalisaient en 1999 495 105 ha ; quant aux superficies affectées par les défoliateurs des feuillus, elles totalisaient en 1999 169 531 ha. 111 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, État des forêts et prédiction des volumes ligneux : des axes de changement, op.cit., note 108, p. 146. 112 Ibid., p. 148. 113 Ibid., p. 111.

35

comportait un certain nombre de failles et a proposé des recommandations pour son

amélioration114.

Même s’il faut reconnaître que bon nombre des recommandations du rapport de la

Commission ont été prises en compte au fur et à mesure par le gouvernement québécois et

qu’un certain nombre des problématiques énoncées ont été solutionnées, le rapport de la

Commission montre à quel point la gestion participative de la forêt est fondamentale, et

même incontournable pour un aménagement durable de la forêt. En effet, c’est par la

grogne populaire croissante que cette Commission a été mise sur pied et a pu ainsi relever

les différentes failles dans la gestion forestière. En outre, les recommandations contenues

dans le rapport reposent sur les contributions reçues lors des différentes consultations

menées dans les différentes villes. Enfin, ce sont ces différentes contributions qui ont

conduit à la mise en place du nouveau régime forestier en vigueur actuellement au Québec.

C’est donc incontestablement la population qui a contribué à l’amélioration du système de

gestion des ressources forestières au Québec.

La participation du public étant fondamentale pour la gestion durable des ressources

forestières, il est à présent pertinent d’analyser son évolution dans le régime forestier

québécois et burkinabè.

1.5 L’évolution de la participation du public dans la législation forestière québécoise et burkinabè

Le Québec et le Burkina Faso ont connu chacun des réformes au niveau de leur législation

forestière et accordent tous deux de nos jours une importance à la gestion participative des

forêts.

1.5.1 L’évolution au Québec

L’évolution de la législation forestière québécoise est marquée par une évolution de la prise

en compte de la participation du public dans la gestion des ressources forestières. Plusieurs

époques marquent cette évolution.

114 Ibid., pp. 111-148.

36

1.5.1.1 Une participation du public quasi inexistante avant 1986

La fin du 19e siècle et une grande partie du 20e siècle marque l’époque des concessions

forestières au Québec. Celles-ci se caractérisaient par une cession des droits de coupe aux

usines de pâtes et papiers en plein essor moyennant des redevances. La gestion participative

y était quasi inexistante puisque le citoyen ne participait pas à la gestion des forêts. De plus,

la politique des concessions forestières revêtait un certain nombre d’inconvénients pour les

forêts. En effet, on se souciait moins de la protection et de la conservation de la forêt que

des bénéfices qu’on pouvait en tirer. Afin d’attirer les compagnies à s’implanter au Québec,

le prix pour le bois coupé était fixé bas et ne reflétait pas la valeur marchande du bois115.

Par ailleurs, le reboisement des sites récoltés revenait exclusivement à la charge de

l’État116 : ce dernier ne disposait pas de moyens financiers suffisants pour remplir cette

obligation puisque les redevances perçues étaient faibles par rapport à la valeur réelle du

bois prélevé. En outre, le régime des concessions forestières ne favorisait pas la pleine

utilisation du potentiel productif de la forêt117. En effet, les usines n’utilisaient pas toutes

les essences présentes sur les territoires qui leur étaient concédés, ces territoires étant en

général sans liens apparents avec les besoins des usines118.

En plus d’une gestion participative inexistante, on peut dire que la gouvernance forestière

au Québec avant 1986 était à caractère peu durable pour les forêts. Face aux inconvénients

d’un tel régime forestier, des réformes législatives s’imposaient. En 1972, c’est le début de

la révocation des concessions forestières qui « sont désormais identifiées à un mode de

gestion dépassé, puisqu’il se traduit trop souvent en une sous-utilisation des bois »119. On

note que 30 % des concessions forestières sont révoquées par le gouvernement entre 1972

et 1986120. En 1986, un nouveau régime forestier entre en vigueur avec l’adoption de la Loi

sur les forêts en remplacement de la Loi sur les terres et sur les forêts. Ce régime apporte

une réforme substantielle pour la gestion participative.

115 Québec, Ministère des ressources naturelles, de la faune et des parcs du Québec, Document d’information sur la gestion de la forêt publique pour l’usage de la commission d’étude scientifique, technique, publique et indépendante, chargée d’examiner la gestion des forêts du domaine de l’Etat, novembre 2003, p. 26, [En ligne] : <http://www.commission-foret.qc.ca/pdf/DOC-AN.pdf> (Consulté le 15 mars 2013). 116 Ibid. 117 Ibid., p. 27. 118 Ibid., p. 26. 119 Ibid. 120 Ibid., p. 27.

37

1.5.1.2 Une gestion plus participative des ressources forestières à partir de 1986

La nouvelle Loi sur les forêts est venue révolutionner le régime forestier québécois. Son

objectif s’inscrit parfaitement dans les objectifs de la gestion durable des forêts puisqu’elle

vise à « favoriser la reconnaissance du patrimoine forestier et l'aménagement durable de la

forêt afin de répondre aux besoins économiques, écologiques et sociaux des générations

actuelles et futures et ce, tout en tenant compte des autres possibilités d'utilisation du

territoire »121. Elle a instauré un nouveau code de conduite quant au mode de gestion de la

forêt publique à savoir l’obligation de respecter en tout temps la possibilité annuelle de

coupe à rendement soutenu, de remettre les sites en production après une récolte, de

respecter le milieu forestier, de préserver les ressources qu'il renferme pour en permettre

une utilisation polyvalente et d'acquitter des droits de coupe établis en fonction de la valeur

marchande du bois récolté122. De plus, la loi abolit définitivement les concessions

forestières et introduit un nouveau mode d’attribution des bois : il s’agit du contrat

d’approvisionnement et d’aménagement forestier (ci-après CAAF) « qui tente d’allier

pérennité de la ressource et approvisionnement adéquat de l’industrie »123.

Avec ce type de contrat124, la responsabilité de l’aménagement forestier est dorénavant à la

charge des industriels avec comme obligation de produire des plans d’aménagement

forestier125. Le prix du bois qui était fixé bas à l’époque des concessions forestières connaît

un accroissement pour refléter sa vraie valeur marchande. Le nouveau régime accorde de

plus en plus d’importance aux besoins des citoyens. En 1994, suite aux préoccupations

pressantes des « citoyens soucieux de laisser aux générations futures des forêts saines et

bien gérées »126, la Stratégie de protection des forêts est adoptée. Celle-ci vise entre autres

à assurer le renouvellement des forêts, à permettre l’utilisation harmonieuse de toutes les

121 Loi sur les forêts, RLRQ c F-4.1, disposition préliminaire. 122 Voir à ce propos : Québec, Ministère des forêts, de la faune et des parcs, « La loi sur les forêts », [en ligne] : Forêts, Faune et Parcs Québec <http://www.mffp.gouv.qc.ca/forets/quebec/quebec-regime-gestion-loi.jsp > (Consulté le 20 juin 2013). 123 Pierre BROCHU, « Le régime juridique du contrat d’approvisionnement et d’aménagement forestier » (1990) 31 : 3 Les Cahiers de droit, p. 731, [en ligne] : Érudit <http://www.erudit.org/revue/cd/1990/v31/n3/043036ar.pdf> (consulté le 15 mai 2012). 124 Confère supra, note 16, pour la définition des CAAF. 125 Voir au sujet des plans d’aménagement forestier : art. 52 et suivants de la Loi sur les forêts, op.cit., note 121. 126 Québec, Ministère des Ressources Naturelles, Bilan de l’implantation de la Stratégie de protection des forêts 1995-1999, juillet 2000, p. 3, [en ligne] : Ressources naturelles Québec <http://www.mrn.gouv.qc.ca/publications/forets/protection/Bilan_1995-99.pdf > (consulté le 20 juin 2013).

38

ressources du milieu forestier et à atteindre l’objectif d’éliminer les pesticides chimiques en

forêts.

La nouvelle loi est constamment sujette à des modifications pour concilier l’exploitation

forestière avec les besoins sociaux sans cesse croissants. Ainsi en 1996, le gouvernement

québécois inscrit les six critères de l’aménagement durable forestier retenus par le conseil

canadien des ministres des Forêts dans le préambule de la Loi sur les forêts, parmi lesquels

le critère relatif à la prise en compte des valeurs et des besoins exprimés par les populations

concernées dans les choix de développement127. Ce dernier critère renvoie au droit des

populations d’être informées et de participer à la gestion de ce bien collectif qu’est la forêt

publique québécoise. L’introduction de ce critère démontre la prise de conscience des

autorités québécoises de l’importance de la participation du public dans la gestion durable

des forêts. Dorénavant, les titulaires de CAAF doivent soumettre leurs plans

d’aménagement forestier à une procédure d’information et de consultation du public avant

toute approbation par le ministre128.

C’est surtout en 2001 avec la mise à jour de la loi que la participation du public devient une

dimension essentielle, incontournable de la gestion de la forêt. La loi ainsi révisée impose

l’adoption d’une Politique de consultation sur les orientations du Québec en matière de

gestion et de mise en valeur du milieu forestier afin de favoriser la participation des

personnes ou organismes concernés par le développement des grandes orientations touchant

le milieu forestier129. Les consultations doivent être effectuées non seulement aux échelles

nationale et régionale, mais tenir aussi compte des différentes communautés autochtones.

Dans un souci de renforcement de la participation du public à la gestion forestière, la loi

prévoit que les bénéficiaires de CAAF doivent inviter à participer (ce qui est plus qu’une

simple consultation) à la préparation des plans généraux d’aménagement forestiers : les

municipalités régionales de comté, les communautés autochtones concernées, les

gestionnaires de territoires fauniques, tout titulaire d’un permis de culture portant sur une

127 Loi sur les forêts, RLRQ c F-4.1, Disposition préliminaire. 128 Ibid., art. 58.1 et s. 129 Ibid., art. 211.

39

aire destinée à la production forestière comprise dans l’unité d’aménagement ou toute autre

personne ou tout autre organisme130.

En 2010, le régime forestier québécois connaîtra une autre évolution significative avec

l’adoption de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier qui constitue le

régime forestier actuellement en vigueur au Québec. Ce régime apporte un renforcement de

la participation du public dans la gestion forestière.

1.5.1.3 Vers un renforcement de la participation du public à partir de 2013

La Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, sanctionnée en 2010 et entrée en

vigueur le 1er avril 2013 en remplacement de la Loi sur les forêts, institue un nouveau

régime forestier visant entre autres à instaurer un aménagement durable des forêts par un

aménagement écosystémique, à assurer un suivi et un contrôle des interventions effectuées

dans les forêts du domaine de l’État, à régir les activités de protection des forêts et à assurer

une gestion des ressources et du territoire qui soit intégrée, régionalisée et axée sur la

formulation d'objectifs clairs et cohérents, sur l'atteinte de résultats mesurables et sur la

responsabilisation des gestionnaires et des utilisateurs du territoire forestier131. Elle instaure

un nouveau régime d’attribution des bois en remplacement du contrat d’approvisionnement

et d’aménagement forestier: il s’agit de la garantie d’approvisionnement132. Celle-ci confère

à son bénéficiaire le droit d’acheter annuellement un volume de bois en provenance de

territoires forestiers du domaine de l’État d’une ou de plusieurs régions délimitées, et ce en

vue d’approvisionner l’usine de transformation du bois pour laquelle la garantie est

accordée, à charge pour le bénéficiaire d’exécuter les obligations qui lui incombent133.

Contrairement au CAAF, le nouveau régime n’entraine pas d’obligation pour le bénéficiaire

d’effectuer des travaux d’aménagement et de planification forestière. Dorénavant, le 130 Ibid., art. 54, (1), (2), (3), (4). Lire également art. 55. 131 Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, RLRQ c A-18.1, art. 1. 132 Pour plus d’information sur le nouveau régime forestier, voir la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier précitée. Consulter aussi: Québec, Ministère des ressources naturelles et de la faune, L’occupation du territoire forestier québécois et la constitution des sociétés d’aménagement des forêts, (Document de travail), 31 p., [en ligne] : Ressources naturelles Québec <http://www.mrn.gouv.qc.ca/publications/forets/gestion/document-travail-juin08.pdf > (consulté le 20 avril 2013). Voir également : Québec, Ministère des ressources naturelles et de la faune, « Nouveau régime forestier en 2013 », [en ligne] : Ressources naturelles Québec <http://www.mrn.gouv.qc.ca/forets/gestion/nouveau-regime-2013.jsp> (Consulté le 15 juillet 2013). 133 Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, RLRQ c A-18.1, art. 90.

40

ministre des Ressources naturelles et de la Faune est responsable de l’aménagement durable

des forêts du domaine de l’État et de leur gestion ainsi que de la planification forestière, en

plus de la réalisation des interventions en forêt, de leur suivi et de leur contrôle.

La Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, à l’instar de la Loi sur les forêts,

accorde de l’importance à la participation du public. Elle reconnaît le droit du public d’être

informé et consulté pour tout document d’aménagement durable des forêts134. Il faut noter

même un renforcement de la participation du public avec cette nouvelle loi. On assiste en

effet à la création de la table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire. Il

s’agit d’un mécanisme mis en place afin d’assurer une prise en compte des intérêts et des

préoccupations des personnes et organismes concernés par les activités d’aménagement

forestier, de fixer des objectifs locaux d’aménagement durable des forêts et de convenir des

mesures d’harmonisation des usages135. Ce sont les participants à cette table qui

s’adjoignent au ministre pour la préparation des plans d’aménagement forestiers. De plus,

les organismes régionaux responsables de la mise en place des tables locales ont la

responsabilité de mener des consultations auprès du public sur les plans d’aménagement

forestiers136. Certes, sous l’ancien régime, les bénéficiaires des CAAF étaient soumis à

l’obligation d’inviter des personnes tierces concernées par les activités d’aménagement

forestier à participer à l’élaboration des plans d’aménagement. Mais avec le nouveau

régime, ce processus de participation du public en amont de la planification forestière est

institutionnalisé à travers la table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire

qui associe un public plus large et diversifié. Ce mécanisme permet de favoriser une

meilleure planification forestière et un meilleur aménagement durable de la forêt. Cela

témoigne que le Québec a pris conscience du rôle majeur de la participation du public dans

l’aménagement durable des forêts. Par ailleurs, il faut noter l’entrée en jeu de la notion de

forêt de proximité qui répond aux préoccupations des populations et qui favorise une

gestion décentralisée et participative de la ressource forestière. Il s’agit de permettre aux

communautés de gérer les forêts qui leurs sont riveraines. Nous reviendrons ultérieurement

sur cette notion.

134Ibid., art. 9. 135 Ibid., art. 55. 136 Ibid., art. 57.

41

Analysons à présent l’évolution de la gestion participative des ressources forestières dans la

législation forestière du Burkina Faso.

1.5.2 L’évolution au Burkina Faso

Tout comme le Québec, le Burkina Faso a connu une évolution de sa législation forestière.

Il faut noter que le pays était une ancienne colonie française et a accédé à son indépendance

en 1960. On note que la période précoloniale a été marquée par une gestion communautaire

des ressources forestières, celles-ci étant considérées comme une ressource collective où

chaque membre de la communauté avait son rôle à jouer dans la gestion et la protection de

la ressource. Mais à l’arrivée du colon dans les années 1896, cette gestion communautaire

des ressources forestières sera enrayée pour instaurer une gestion centralisée où

l’administration coloniale demeure le seul propriétaire et gérant de la ressource. En effet, le

premier Code forestier de l’Afrique de l’Ouest française élaboré par l’administration

coloniale en 1900137, dont l’objectif était de régir les ressources forestières des colonies

(dont le Burkina Faso ex Haute-Volta), institue une gestion centralisée des ressources

forestières et un régime de répression pour les différentes atteintes faites par les populations

locales sur les forêts. Les populations sont tout simplement écartées, exclues de la gestion

forestière138. Le second Code forestier, élaboré en 1935 toujours sous l’administration

coloniale, n’apporte aucun changement dans le mode de gestion des forêts qui demeure

centralisée et non inclusive de la population locale.

Après les indépendances en 1960, l’héritage colonial de la gestion centralisée et

répressive139 des ressources forestières perdure puisque le Code forestier de 1935 élaboré

par l’administration coloniale continu d’être en vigueur. Cependant, « ces politiques

forestières centralisées et répressives vont vite révéler leurs insuffisances pour la

137 Z. Henri-Noel BOUDA, Textes et textes de loi sur la gestion des ressources naturelles au Burkina Faso, CIFOR, p. 10, [en ligne] : CIFOR< http://www.cifor.org/publications/pdf_files/Books/BBouda0801.pdf > (consulté le 27 novembre 2014). 138 Voir Boukary OUEDRAOGO, « Aménagement forestier et lutte contre la pauvreté au Burkina Faso » Développement durable et territoires, au para 2, [en ligne] : Varia, mis en ligne le 01 septembre 2009, URL : http://developpementdurable.revues.org/8215 (consulté le 25 novembre 2014). 139 Il faut noter qu’à l’époque précoloniale, il existait bien entendu des mesures répressives pour les différentes atteintes aux ressources forestières, mais celles-ci étaient élaborées de façon communautaire et inclusive des populations.

42

sauvegarde et l’exploitation durable des ressources forestières »140. En effet, le système de

gestion centralisée imposé par l’administration coloniale et l’État après les indépendances a

entrainé « des conflits et des confrontations entre les parties »141, notamment entre la

population qui était exclue de la gestion forestière et l’État qui en avait le monopole. Ces

différents conflits vont entrainer une prise de conscience de l’État dans les années 1980 de

la nécessité d’instaurer une gestion plus participative des ressources forestières afin d’en

assurer la durabilité. Thomas C. BEIERLE et Jerry CAYFORD écrivent justement que la

participation du public permet de résoudre les conflits entre des intérêts concurrents142.

Ainsi, les pouvoirs publics vont « repenser les politiques forestières, adoptant de nouvelles

approches socioculturelles basées sur la participation active et volontaire des populations

locales comme facteur central de démarrage d’une exploitation soutenue de ces

ressources »143. Sur cette lancée, le tout premier projet d’aménagement participatif des

forêts est mis en place en 1986, le projet « Aménagement et exploitation des forêts

naturelles pour le ravitaillement de la ville de Ouagadougou en bois de feu »

(PNUD/FAO/BKF/85/011). Les grands centres urbains comme la ville de Ouagadougou

étant de « gros » consommateurs de bois de feu, il était primordial d’instituer un système

participatif de gestion des forêts environnantes afin d’éviter une déforestation massive de

ces forêts par les populations riveraines. Il s’agissait donc de concilier les besoins en bois

de feu avec la nécessité de gérer rationnellement les ressources forestières. La mise en

œuvre du projet a requis la participation des populations riveraines qui ont été constituées

en groupements pour gérer les chantiers d’aménagement forestier.

Cette nouvelle ère de gestion participative des forêts va se concrétiser juridiquement avec

l’adoption du premier Code forestier postcolonial en 1997, lequel vient rompre avec le

système centralisé de la gestion forestière institué par l’administration coloniale. Ainsi, le

« Code définit les conditions favorables au développement performant des sous-secteurs

des forêts, de la faune et des pêches tout en assurant la promotion des principes de gestion

140 Boukary OUEDRAOGO, « Aménagement forestier et lutte contre la pauvreté au Burkina Faso », Développement durable et territoires, op.cit., note 138. 141 Ibid. 142 Thomas C. BEIERLE and Jerry CAYFORD, Democracy in practise: public participation in environmental decisions, Washington, DC: Resources for the Future, 2002, p. 28. 143 Boukary OUEDRAOGO, « Aménagement forestier et lutte contre la pauvreté au Burkina Faso », Développement durable et territoires, op.cit., note 138.

43

participative et durable des ressources concernées »144. En 2011, le Code forestier est

modifié. Cependant, on note une modification plus en faveur du régime pénal que de la

participation du public. Néanmoins, le nouveau code réaffirme la nécessité de la

participation du public dans la gestion forestière en disposant que la gestion forestière doit

être faite selon une approche participative et concertée145.

En appui à la législation forestière, un certain nombre de documents d’orientation ont été

élaborés pour renforcer le contexte textuel de la participation du public dans la gestion

forestière, au nombre desquels on note : la Politique forestière nationale, le Programme

national d’aménagement des forêts, le Guide méthodologique d’aménagement des forêts, le

Programme national de gestion des ressources forestières, etc. Ces instruments constituent,

avec le Code forestier et bien d’autres instruments, les textes de référence de la

participation du public dans la gestion forestière au Burkina Faso.

Avec le processus de décentralisation146 amorcé en 1998, le cadre juridique de la

participation du public se trouve renforcé, notamment avec les Textes d’orientation de la

décentralisation (TOD) qui précisent le rôle des collectivités territoriales dans la gestion

participative des ressources naturelles. Mais c’est en 2004, avec l’adoption du Code général

des collectivités territoriales (CGCT) qui consacre une décentralisation intégrale du

territoire, suivi de la mise en place des organes délibérants en 2006, que le cadre juridique

de la participation du public dans la gestion forestière sera véritablement entériné. Le code

prévoit en effet le transfert de 11 domaines de compétences aux collectivités territoriales

que sont la commune et la région, dont des compétences bien distinctes en matière

forestière. Le transfert des compétences de gestion des ressources forestières aux

collectivités territoriales vise à mieux intégrer les populations locales dans la gestion de ces

ressources, puisque le but de la décentralisation est de susciter un développement local

participatif. La région reçoit ainsi les compétences suivantes en matière forestière : création

de bois et de forêts d'intérêt régional, participation à la protection, à la gestion et à la mise

en défens des forêts classées et des forêts protégées, prévention et lutte contre les feux de 144 Loi n°006/97/ADP du 31 janvier 1997 portant code forestier au Burkina Faso, art. 3. 145 Loi n°003-2011/AN portant code forestier au Burkina Faso, JO n°46 du 17 novembre 2011, art. 34. 146 « La décentralisation consacre le droit des collectivités territoriales à s’administrer librement et à gérer des affaires propres en vue de promouvoir le développement à la base et de renforcer la gouvernance locale » (Loi n°055-2004/AN portant Code Général des collectivités territoriales au Burkina Faso, JO spécial n°02 du 20 avril 2005, art. 2).

44

brousse et contre la coupe abusive du bois dans les bois et forêts d'intérêt régional,

délivrance des autorisations de coupe de bois dans le domaine foncier national concédé à la

région. Quant à la commune, collectivité territoriale de base, elle est compétente dans les

domaines suivants : création, réhabilitation et entretien des espaces verts et des parcs

communaux, délivrance d'autorisation préalable de coupe de bois à l'intérieur du territoire

communal, notamment dans les bois, forêts et zones de conservation d'intérêt local,

participation à la conservation et à la gestion des ressources naturelles relevant de la région

ou de l'État, prévention et lutte contre les feux de brousse et contre la coupe abusive du

bois147.

Il existe ainsi au Burkina Faso, contrairement au Québec, un domaine forestier de l’État et

un domaine forestier des collectivités territoriales, cela dans l’optique de décentraliser la

gestion forestière et de susciter une gestion participative des forêts. Il faut préciser que de

manière générale, le droit du public de participer à la gestion de la chose publique est

beaucoup plus significatif et perceptible à l’échelon local qu’à l’échelon national où la

démocratie représentative domine la démocratie participative. D’ailleurs, l’article 145 de la

constitution du Burkina Faso stipule que « la loi organise la participation démocratique des

populations à la libre administration des collectivités territoriales »148. La gestion forestière

participative est donc relayée aux collectivités territoriales à travers le processus de

décentralisation.

En résumé, trois périodes caractérisent l’évolution de la gestion forestière participative au

Burkina Faso : d’abord, la période précoloniale dominée par une gestion communautaire

des ressources forestières. Ensuite, la période coloniale qui rompt avec la tradition

communautaire de gestion des forêts en instaurant une gestion centralisée des ressources

forestières. Enfin, l’époque postcoloniale est marquée par deux périodes : celle de 1960 aux

années 1980 où l’héritage colonial de la gestion forestière centralisée se poursuit. À partir

des années 1980, les pouvoirs publics prennent conscience de la nécessité d’instaurer un

régime juridique favorable à la gestion participative des ressources forestières afin de

favoriser la durabilité de la ressource.

147 Loi n°055-2004/AN portant code général des collectivités territoriales au Burkina Faso, J.O spécial n°02 du 20 avril 2005, art. 88-90. 148 Loi n° 033-2012/AN du 11 juin 2012 portant Constitution du Burkina Faso, J.O Spécial n°7 du 25 juillet 2012, art. 145.

45

En conclusion de ce chapitre et au regard des développements antérieurs, nous pouvons

affirmer que le Québec et le Burkina Faso ont tous deux pris conscience, au fur et à mesure

du temps, de l’importance de la participation du public pour la gestion durable de leurs

ressources forestières, d’où la place de plus en plus importante accordée à la gestion

forestière participative dans leur régime forestier. Cette participation du public puise ses

origines dans les instruments juridiques internationaux.

47

2 L’AMÉNAGEMENT JURIDIQUE DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC À LA GESTION DES FORÊTS

La participation du public, qui peut se concevoir comme l’association « active et

responsable »149 du public dans la conception et la mise en œuvre des décisions publiques,

constitue le socle de tout développement qui se veut durable. Elle tire ses origines des

instruments juridiques internationaux qui l’érigent en principe devant guider l’action des

États dans la recherche du développement durable et la décomposent en trois éléments

constitutifs : l’accès à l’information, la participation du public à la prise des décisions et

l’accès à la justice.

2.1 Les fondements juridiques internationaux de la participation du public en matière forestière

Les sources internationales de la participation du public en matière forestière peuvent faire

l’objet d’une classification bipartite en sources conventionnelles et sources non

conventionnelles.

2.1.1 Les sources conventionnelles

Quatre conventions retiennent notre attention en l’occurrence : la Convention des Nations

Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la

sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, la Convention Cadre des

Nations Unies sur les changements climatiques, la Convention sur la diversité biologique et

bien entendu la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au

processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, communément

appelée Convention d’Aarhus.

2.1.1.1 La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique

La Convention, adoptée à Paris le 17 juin 1994 et entrée en vigueur le 26 décembre 1996,

est l’une des trois conventions issues du « fameux » Sommet de la Terre tenu à Rio en

149Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Approche participative, communication et gestion des ressources forestières en Afrique sahélienne : bilan et perspectives, FAO, 1995, au para 2.1, [En ligne] : FAO <http://www.fao.org/docrep/V9974F/V9974F00.htm> (consulté le 20 novembre 2012).

48

1992 qui a réuni près de 150 États autour des enjeux environnementaux. Elle a pour

objectif de :

Lutter contre la désertification et d'atténuer les effets de la sécheresse dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, grâce à des mesures efficaces à tous les niveaux, appuyées par des arrangements internationaux de coopération et de partenariat, dans le cadre d'une approche intégrée compatible avec le programme Action 21, en vue de contribuer à l'instauration d'un développement durable dans les zones touchées150.

Elle fait de la participation du public un principe devant gouverner l’action des États

Parties. Elle stipule à cet effet que :

Les Parties devraient s'assurer que les décisions concernant la conception et l'exécution des programmes de lutte contre la désertification et/ou d'atténuation des effets de la sécheresse soient prises avec la participation des populations et des collectivités locales, et qu'un environnement porteur soit créé aux échelons supérieurs pour faciliter l'action aux niveaux national et local151.

Par ailleurs, la Convention fait obligation aux États Parties touchés de sensibiliser les

populations locales, en particulier les femmes et les jeunes, et de faciliter leur

participation, avec l'appui des organisations non gouvernementales, afin de lutter contre

la désertification et atténuer les effets de la sécheresse152.

Le droit à l’information est en outre reconnu dans les clauses de la Convention. Les États

ont en effet l’obligation de rendre publics et de mettre à jour les programmes d’action

nationaux, et cela dans le cadre d’un processus participatif. Ces programmes doivent

prévoir un certain nombre d’actions incluant la participation du public telles que :

[L]a participation effective aux niveau local, national et régional d'organisations non gouvernementales et des populations locales, et en particulier des utilisateurs des ressources, notamment des cultivateurs [,] des pasteurs et des organisations qui les représentent, en faisant une place aussi large aux femmes qu'aux hommes, à la planification des politiques, à la prise des décisions ainsi qu'à la mise en œuvre et à l'examen des programmes d'action nationaux153.

Ces programmes visent à identifier les facteurs qui contribuent à la désertification et à

mettre en œuvre des mesures concrètes pour lutter contre celle-ci et atténuer les effets de 150Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, 14 octobre 1994, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1954, p. 3, art. 2. 151Ibid., art. 3 (a). 152 Ibid., art. 5 (d). 153 Ibid., art. 10 (2f).

49

la sécheresse154. Il s’agit donc d’une convention très importante en matière de

participation du public puisqu’elle fait reposer tous les programmes d’action sur la

participation des populations et des collectivités locales. Il s’agit surtout d’une

convention très importante pour la gestion durable des forêts. En effet, elle vise à lutter

contre la désertification, celle-ci étant principalement causée par le déboisement et la

déforestation. En instaurant des mesures pour lutter contre la désertification, la

Convention permet de lutter contre la déforestation et d’instaurer une gestion durable des

ressources forestières à travers des mesures participatives.

La Convention est extrêmement importante pour le Burkina Faso qui a connu des

périodes de sécheresse extrême et dont la lutte contre la désertification demeure le

principal défi environnemental. Le pays a ratifié la convention le 29 décembre 1995.

S’agissant du Canada, il faut relever qu’il joue un double rôle dans la mise en œuvre de la

Convention. Tout d’abord en tant que pays touché (zones arides dans l’ouest du Canada)

et ensuite, de façon plus significative, à titre de pays donateur qui aide les pays en

développement à atteindre les objectifs de la Convention155. Le Canada l’a ratifiée le 1er

décembre 1995.

2.1.1.2 La Convention sur la diversité biologique et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

Adoptées suite au « Sommet de la Terre » à Rio de Janeiro, respectivement le 5 juin 1992

et le 9 mai 1992, ces deux conventions ne sont pas autant expressives sur la question de la

participation du public que la Convention sur la lutte contre la désertification, mais elles

reconnaissent néanmoins que la participation du public est nécessaire pour une gestion

durable des ressources naturelles.

La Convention sur la diversité biologique, ratifiée par le Burkina Faso et le Canada,

respectivement le 20 septembre 1993 et le 4 décembre 1992, vise principalement comme

objectif la conservation de la diversité biologique et l’utilisation durable de ses éléments.

Elle reconnaît dans son préambule le rôle capital que jouent les femmes dans la 154 Ibid., art. 10 (1). 155 Gouvernement du Canada, Quatrième rapport du Canada à la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (UNCCD) sur les initiatives mises en œuvre pour lutter contre la désertification dans les régions autres que l’Afrique, de 2002 à 2006, p. 1, [en ligne] :< www.unccd-prais.com/.../89a36b45-c33b-4125-a389-a0fc010e3a21> (consulté le 13 août 2012).

50

conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique, dont la forêt est une

composante, et affirme la nécessité d’assurer leur pleine participation à tous les niveaux

aux décisions politiques concernant la conservation de la diversité biologique. La

Convention reconnaît également la nécessité de faire participer le public aux procédures

d’évaluation des impacts sur l’environnement156.

La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, ratifiée par le

Burkina Faso et le Canada, respectivement le 20 septembre 1993 et le 4 décembre1992, a

quant à elle pour objectif de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans

l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du

système climatique157. Elle reconnaît pour sa part le droit du public d’accéder aux

informations en ce qui concerne les changements climatiques et le droit de participer à

l’examen des changements climatiques et de leurs effets. Les forêts sont un élément majeur

dans le cadre de la convention puisqu’elles constituent un enjeu fondamental de lutte contre

les changements climatiques. Elles sont en effet d’importants puits de carbone et

contribuent à la régulation du climat à travers le mécanisme de la photosynthèse. La

participation du public à la gestion durable des forêts contribue nécessairement à lutter

contre les changements climatiques.

2.1.1.3 La Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement

La Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus

décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, communément appelée

convention d’Aarhus, a été adoptée à Aarhus le 25 juin 1998 et est entrée en vigueur le 30

octobre 2001. Bien qu’elle ait été élaborée sous l’égide de la Commission économique des

Nations Unies pour l’Europe, elle est ouverte à l’adhésion de tout État membre de

l'Organisation des Nations Unies, avec l'accord de la Réunion des Parties158. Le Canada et

le Burkina Faso ne l’ont cependant pas signée.

156 Convention sur la diversité biologique, 5 juin 1992, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1760, p. 79, art. 14. 157Convention-cadre des nations unies sur les changements climatiques, 9 mai 1992, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1771, p. 107, art. 2. 158 Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, Aarhus 25 juin 1998, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 2161, p. 447, art. 19 (3).

51

Les origines de la Convention remontent au cycle de conférences ministérielles « un

environnement pour l’Europe » initiées depuis 1991. C’est lors de la première conférence

qui s’est tenue en Tchécoslovaquie du 21 au 23 juin 1991 qu’est venue l’idée d’élaborer

une convention sur la participation du public en matière environnementale. Il faut

néanmoins attendre la deuxième conférence qui s’est tenue en Suisse du 28 au 30 avril

1993 pour que le cadre d’élaboration de la Convention soit mis en place. Du 23 au 25

octobre 1995 à Sofia en Bulgarie, est adopté un ensemble de lignes directrices

communément appelées The Sofia guidelines qui constitueront le document de base de

l’élaboration de la Convention dont l’adoption est intervenue en 1998 lors de la 4e

conférence ministérielle à Aarhus au Danemark159.

La Convention « propose un renforcement et une harmonisation des régimes nationaux en

matière de participation publique aux décisions environnementales »160. Elle vise à garantir

les droits d'accès à l'information sur l'environnement, de participation du public au

processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement afin de contribuer à

protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un

environnement propre à assurer sa santé et son bien-être161. Elle vise ainsi un

développement durable au travers de la participation du public qu’elle décompose en trois

volets : accès à l’information, participation du public à la prise des décisions et accès à la

justice. Elle dispose à cet effet dans son préambule que :

Dans le domaine de l'environnement, un meilleur accès à l'information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement, contribuent à sensibiliser le public aux problèmes environnementaux, lui donnent la possibilité d'exprimer ses préoccupations et aident les autorités publiques à tenir dûment compte de celles-ci.

159 Yves LADOR, « Origines et enjeux de la convention d’Aarhus » présenté lors de la Séance n°11 du Séminaire Concertation, décision et environnement (CDE), 6 octobre 2003, pp. 63-64, [en ligne] : CDE<http://www.concertation-environnement.fr/documents/regards_croises/seance_11.pdf> (consulté le 12 août 2014). 160 Paule HALLEY et Aude TREMBLAY, « Participation publique et environnement au Québec : accès à l’information, consultation publique et accès à la justice » dans Contractualisation, Participation publique et protection de l’environnement, actes de colloque, Rencontres Franco-Québécoises, Université Montpellier, 2007, p.11. 161 Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, Aarhus 25 juin 1998, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 2161, p. 447, art. 1.

52

La Convention apparaît ainsi comme l’instrument universel de la démocratie en matière

environnementale pour reprendre les termes de Michel PRIEUR. Nous y reviendrons tout

au long de notre mémoire puisque la Convention représente aujourd’hui l’instrument de

référence en matière de participation du public dans le domaine environnemental, la forêt

étant bien entendu une composante de l’environnement.

Ces différentes conventions que nous venons d’analyser reconnaissent toutes l’importance

de la participation du public dans la construction d’un développement durable et

s’appliquent immédiatement au Burkina Faso dès leur ratification (excepté la Convention

d’Aarhus qui n’a pas été ratifiée par le Burkina Faso). Elles ont d’ailleurs dès leur

publication une autorité supérieure à celle des lois au Burkina Faso162. C’est le système du

monisme juridique qui veut que les accords internationaux s’appliquent immédiatement

dans l’ordre juridique interne d’un État dès leur ratification par cet État. Par contre au

Québec, ces différents instruments (excepté la Convention d’Aarhus qui n’a pas été ratifiée

par le Canada) doivent d’abord faire l’objet d’une transposition en droit interne. C’est le

système du dualisme juridique qui impose qu’une loi interne reprenne les dispositions des

conventions internationales afin qu’elles puissent être applicables dans l’ordre juridique

interne. Les conventions acquièrent l'autorité de la loi qui les a intégrées dans l'ordre

juridique interne.

Quid à présent des sources non conventionnelles de la participation du public ?

2.1.2 La Soft Law et le principe de participation du public en matière forestière

La Soft Law ou « droit mou » a joué également un rôle majeur dans l’érection de la

participation du public comme fondement de la gestion durable des forêts, la plupart de ces

instruments juridiques étant eux aussi issus du Sommet de Rio de 1992. Soulignons que les

différents sommets de la terre organisés depuis 1972 par l’Organisation des Nations Unies

visent à définir les voies et moyens pour stimuler le développement durable et font la

promotion de la participation du public comme fondement du développement durable. Le

premier sommet s’est déroulé à Stockholm (Suède) en 1972, le deuxième à Nairobi

(Kenya) en 1982, le troisième à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992, le quatrième à 162 Loi n°033-2012/AN du 11 juin 2012 portant constitution du Burkina Faso, J.O.B.F. spécial n°7 du 25 juillet 2012, p. 12, art. 151.

53

Johannesburg (Afrique du Sud) en 2002. Le dernier en date s’est déroulé de nouveau à Rio

de Janeiro en 2012. Dans le cadre de notre recherche, nous retiendrons l’un des sommets

les plus importants, celui de Rio en 1992.

Le Sommet de Rio en 1992, couramment appelé « Sommet planète Terre », a été l’une des

plus grandes rencontres d’États autour des enjeux environnementaux. En effet, 172

gouvernements se sont réunis du 3 au 14 juin 1992 pour aborder la question épineuse du

développement durable de la planète. Le Sommet a abouti, outre les conventions ci-dessus

mentionnées, à l’adoption de trois grands textes : la Déclaration de Rio sur l'environnement

et le développement, la Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais

faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation

écologiquement viable de tous les types de forêts et enfin le programme Action 21.

2.1.2.1 La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement

La Déclaration de Rio regroupe une série de principes définissant les droits et les

responsabilités des États en matière de protection de l’environnement. Son principe 10

affirme la nécessité d’associer tous les citoyens aux questions d’environnement. Ce

principe se lit comme suit :

La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré163.

Le principe fait reposer la participation du public sur trois éléments : le droit à

l’information, le droit de participer à la prise des décisions et l’accès à la justice. Ces trois

volets de la participation du public sont aujourd’hui reconnus par la doctrine164. Le principe

163 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, UN. Doc. A/CONF.151/26 (Vol. I), 12 août 1992, principe 1, [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm> (consulté le 20 novembre 2012). 164 Voir à ce sujet, Paule HALLEY et Aude TREMBLAY, « Participation publique et environnement au Québec : accès à l’information, consultation publique et accès à la justice » dans Contractualisation, Participation publique et protection de l’environnement, actes de colloque, Rencontres Franco-Québécoises,

54

est aussi considéré comme le pilier fondateur de la participation du public en matière

environnementale. De plus, il a servi d’inspiration à la Convention sur l'accès à

l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en

matière d'environnement.

2.1.2.2 Le programme Action 21 : le rôle des différents groupes sociaux dans la protection des ressources forestières

L’un des textes adoptés lors du Sommet de Rio est le programme Action 21 encore appelé

l’Agenda 21. Il s’agit d’un plan d’action visant le développement durable dans tous les

domaines. Le programme reconnaît l’importance du renforcement de l’accès à

l’information et de la participation des différents groupes sociaux à la gestion durable des

forêts, notamment à la formulation, à la mise au point et à l’exécution des programmes et

activités relatives aux forêts165. Les différentes politiques tendant à asseoir un

développement durable ne peuvent être effectives et efficaces qu’avec la participation réelle

de tous les groupes sociaux, en témoignent les propos suivants :

L'un des principaux éléments indispensables à la réalisation du développement durable est une large participation du public à la prise de décisions. De plus, dans le contexte plus spécifique de l'environnement et du développement, on a vu surgir la nécessité de nouvelles formes de participation. Il y a, par exemple, la nécessité pour les particuliers, les groupes et les organisations de participer aux procédures d'évaluation d'impact sur l'environnement et de connaître les décisions pertinentes, en particulier celles qui peuvent avoir des conséquences pour les communautés dans lesquelles ils vivent et travaillent, et de prendre part à leur adoption. Les particuliers, les groupes et les organisations doivent avoir accès à l'information se rapportant à l'environnement et au développement que détiennent les pouvoirs publics, y compris des informations sur les produits et les activités qui ont ou sont susceptibles d'avoir des incidences sensibles sur l'environnement, ainsi que des informations sur les mesures de protection de l'environnement166.

Université Montpellier, 2007, p. 11-26 ; Voir aussi Michel PRIEUR, « Information et participation du public en matière environnementale. Influence du droit international et communautaire » dans M. Pâques et M. Faure (dir.), La protection de l’environnement au cœur du système juridique international et du droit interne. Acteurs, valeurs et efficacité, Actes du colloque des 19 et 20 octobre 2001, Université de Liège, Bruylant, 2003, p. 293-317 ; Voir également Patrick LE LOUARN, « Le principe de participation et le droit de l’environnement » (2001) 90 Droit de l’environnement 128. 165 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Action 21, A/CONF.151/26/rev.1, 1992, chap. 11, au para 11.3(b) et 11.13(i), [en ligne] : Nations Unies <http://www.un.org/french/ga/special/sids/agenda21/> (consulté le 13 mars 2013). 166 Ibid., chap. 23, au para 23.2.

55

Les différents groupes sociaux visés par l’Agenda 21 se déclinent ainsi qu’il suit: les

femmes, les enfants, les jeunes, les populations autochtones, les collectivités locales, les

travailleurs et leurs syndicats, les Organisations non gouvernementales, la communauté

scientifique et technique et les agriculteurs. Nous évaluerons l’intérêt de la participation de

quelques-uns de ces groupes.

a. La participation des femmes et des jeunes

La première catégorie de groupe social visé par le programme Action 21 est constituée par

la catégorie des femmes. Les actions tendant au renforcement de la participation des

femmes visent surtout à éliminer toutes les formes de discrimination afin de leur permettre

de participer pleinement à la prise de décision ayant des impacts sur l’environnement,

d’autant plus qu’elles représentent plus de 50 % de la population mondiale. Elles sont,

selon Soukaina BOURAOUI, les vecteurs de la formation et de l’éducation écologique des

générations futures167.

Les jeunes, qui représentent environ 30 % de la population mondiale, sont quant à eux loin

d’être exemptés du devoir de participer à la construction du développement durable. Ils

représentent en effet l’avenir et toute action visant à améliorer l'environnement qui se veut

viable et durable doit les associer aux prises de décision.

b. La participation des autochtones

Les populations autochtones, à l’instar des jeunes, ne doivent pas être laissées en marge des

actions pour le développement durable. Bien que minoritaires, elles sont connues au

Canada pour leur utilisation des ressources forestières qualifiée de durable. Elles

représentent 1,4 % de la population totale de la province du Québec selon le recensement

de 2006.

Vu les rapports existant entre l'environnement naturel et son développement durable et le bien-être culturel, social et physique des populations autochtones, les efforts nationaux et internationaux déployés en vue d'un développement durable et

167 Soukaina BOURAOUI, « Les politiques et mécanismes de promotion de la femme à travers l’agenda 21 » dans Michel Prieur et Stéphane Doumbé-Billé, Droit de l’environnement et développement durable, (dir.), PULIM, 1992, p. 214.

56

écologiquement rationnel devraient reconnaître, intégrer, promouvoir et renforcer le rôle de ces populations et de leurs communautés168.

Les connaissances traditionnelles des populations autochtones sur les différentes techniques

de gestion des ressources naturelles, notamment forestières, constituent une richesse qu’il

faut sauvegarder impérativement par le biais de l’association de ces populations dans la

gestion des forêts.

c. La participation des collectivités locales

Les collectivités locales ont également une partition à jouer dans la construction du

développement durable. Selon l’Agenda 21, les collectivités locales construisent, exploitent

et entretiennent les infrastructures économiques, sociales et environnementales, surveillent

les processus de planification, fixent les orientations et la réglementation locale en matière

d'environnement et apportent leur concours à l'application des politiques de

l'environnement adoptées à l'échelon national ou infranational169. Les collectivités locales

permettent le renforcement de la démocratie participative à travers une administration de

proximité. Elles favorisent le développement à la base, et permettent d’impliquer chaque

citoyen, celui-ci étant le principal acteur et bénéficiaire du développement de sa

collectivité.

Selon la FAO, il est aujourd'hui établi que dans la plupart des pays africains, la gestion

durable des ressources forestières ne se conçoit pas sans participation populaire, laquelle

suppose le dialogue, le partage des informations et des expériences, l’échange des savoirs et

des techniques170. À travers les collectivités locales, les populations sont directement

impliquées dans la prise des décisions en matière de conservation des ressources

forestières, notamment à travers la tribune d’expression offerte par les sessions

municipales. De cette manière, les décisions relatives aux techniques de conservation des

forêts acquièrent une légitimité puisqu’elles ont été élaborées sur la base d’un processus

participatif. Elles sont ainsi plus facilement mises en œuvre.

168Action 21, op. cit., chap. 26, au para 26.1. 169 Ibid., chap. 28, au para 28.1. 170Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, Approche participative, communication et gestion des ressources forestières en Afrique sahélienne : bilan et perspectives, op.cit., note 149, référence tirée de l’Avant-propos.

57

Notons que les difficultés d’application du droit positif en Afrique relèvent surtout du

conflit qu’il engendre avec le droit coutumier. Toutes les pratiques traditionnelles ne sont

pas forcément néfastes à l’environnement. En effet, il y a certaines pratiques qui concourent

à la régulation de l’utilisation des ressources naturelles. À l’Est du Burkina Faso par

exemple, dans la société gourmantché, « les formes d’interdiction d’usage de certains

arbres et arbustes comme bois de feu mettent en exergue le fait que ces plantes sont

habitées par des esprits »171. Les espèces comme le Tamarindus indica (tamarinier) ne doivent en aucun cas être utilisées (même après leur dégénérescence naturelle) par les habitants, parce qu’on estime que cette espèce est généralement habitée par des génies. De même, l’interdiction de la coupe des arbres comme Khaya senegalensis (caïlcédrat), Afzelia africana pour des besoins de feu, était l’un des principes fondamentaux que tout individu se devait de respecter [italiques dans l’original]172.

Chaque groupe ethnique dont le nombre est estimé à environ 60 au Burkina Faso possède

ainsi des règles coutumières qui, il faut le reconnaître, concourent souvent à la conservation

des ressources forestières. De ce fait, certaines coutumes devraient être prises en compte

par le droit positif afin d’instaurer une gestion durable des ressources forestières. Pour ce

faire, les collectivités locales apparaissent comme le canal par lequel le droit coutumier

pourrait être intégré aux normes du droit positif, et ce par le biais de la participation du

public. Celle-ci a été érigée en principe de gestion durable des forêts par la Déclaration sur

les forêts en 1992.

2.1.2.3 La Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts

Il est fort regrettable qu’il n’existe aucune convention mondiale à caractère général

régissant l’exploitation, l’aménagement et la conservation des forêts. Lors de la conférence

de Rio en 1992, les pourparlers n’ont pu aboutir à la conclusion d’un accord juridiquement

contraignant. La conférence a abouti à la conclusion d’une simple Déclaration de principes

171 Olivier LOMPO, Légitimité territoriale et décentralisation en pays gourmantché : Dynamiques et enjeux socio territoriaux à la périphérie de l’UPC-ARLY, Thèse de doctorat en Géographie du Développement, Université de Naples l’ORIENTALE, 2008, p. 100. 172Ibid.

58

que l’auteure Barbara M.G.S. RUIS qualifie de piètre succédané173. D’autres la qualifient

de « curiosité juridique »174 vu qu’elle est à la fois non juridiquement contraignante et

qu’elle fait autorité pour un consensus mondial. La Déclaration dont il est question en

l’occurrence est la Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant

autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation

écologiquement viable de tous les types de forêts. Les principes élaborés dans cette

Déclaration visent à contribuer à la gestion, à la conservation et à l’exploitation

écologiquement viable des forêts. La Déclaration reconnaît la nécessité de la participation

du public dans la gestion durable des forêts. Ainsi, le droit à l’information en matière

forestière est posé dans le principe 2 au paragraphe c. Il y est stipulé qu’« il est

indispensable de veiller à ce que le public et les décideurs disposent en temps utile

d'informations fiables et précises sur les forêts et les écosystèmes forestiers ». Le

paragraphe suivant pose le droit pour le public de participer à la gestion des ressources

forestières. Cette disposition stipule que :

Les gouvernements devraient encourager, en leur en fournissant l'occasion, les parties intéressées, parmi lesquelles les collectivités locales et la population autochtone, l’industrie, la main-d’œuvre, les organisations non gouvernementales et les particuliers, les habitants des forêts et les femmes, à participer à la planification, à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques forestières nationales175.

Pour Stéphane DOUMBÉ-BILLÉ, la Déclaration constitue « [une] « plate-forme » d’une

gestion nationale de caractère participatif fondée sur une conservation forestière solidairement

assumée et orientée vers la valorisation économique et commerciale des produits forestiers dans le

respect des droits et des savoirs des populations autochtones et locales »176.

173 Barbara M.G.S. RUIS, « Pas de convention sur les forêts, mais 10 traités sur les arbres » (2001) 52 : 206, Unasylva, Les Conventions mondiales relatives aux forêts, (3e), [en ligne] : FAO<http://www.fao.org/docrep/003/Y1237f/y1237f02.htm#P0_0 > (consulté le 11 mars 2013). 174 M. KAMTO, Cours francophone de droit international de l’environnement, cité par Stéphane DOUMBÉ-BILLÉ, « Le cadre juridique international relatif aux forêts-État de développement » dans Marie Cornu et Jérôme Fromageau (dir.), Le droit de la forêt au XXIe siècle, Aspect internationaux, Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la société française pour le droit de l’environnement, l’Harmattan, 2004, p. 131. 175Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts, UN. Doc. A/CONF.151/26 (Vol. III), 14 août 1992, principe 2(d), [en ligne] : Nations Unies <http://www.un.org/french/events/rio92/aconf15126vol3f.htm> (consulté le 20 novembre 2012). 176Stéphane DOUMBÉ-BILLÉ «Le cadre juridique international relatif aux forêts-État de développement » dans Marie Cornu et Jérôme Fromageau (dir.), Le droit de la forêt au XXIe siècle, Aspect internationaux,

59

La participation du public s’impose comme le meilleur moyen de faire exécuter les

programmes d’action en matière forestière. Son importance a été réaffirmée en 2007 lors de

l’élaboration d’un deuxième instrument non contraignant sur les forêts.

2.1.2.4 L’Instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de forêts

À défaut d’avoir élaboré une convention internationale sur les forêts, les États se sont mis

d’accord, en 2007, pour élaborer un instrument non contraignant sur les forêts qui est en

quelque sorte un plan d’action pour une gestion plus durable des forêts. Il s’agit de

l’Instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de forêts, adopté en

mai 2007 par le Forum des Nations Unies sur les Forêts, dont l’un des objectifs est de

renforcer l’engagement politique et les actions menées à tous les niveaux pour la mise en

œuvre effective d’une gestion durable de tous les types de forêts ainsi que la réalisation des

objectifs d’ensemble communs relatifs aux forêts177. Cet instrument ne nous apparaît pas

très innovateur par rapport à la Déclaration de principes sur les forêts de 1992, surtout du

point de vue du caractère non contraignant. Un instrument juridiquement contraignant

aurait été largement innovateur et certainement plus favorable à une gestion plus durable

des forêts. Néanmoins, l’Instrument reconnaît la place primordiale de la participation du

public dans la gestion durable des forêts. Il affirme en effet que :

Les grands groupes définis dans Action 21, les communautés locales, les propriétaires de forêts et les autres parties prenantes concernées contribuent à la réalisation d’une gestion durable des forêts et devraient être associés de façon transparente et active à la prise des décisions concernant les forêts qui les intéressent, ainsi qu’à l’application d’une gestion durable de la forêt, conformément à leur législation nationale178.

L’association du public à la gestion des forêts passe notamment par l’institution de

programmes formels et informels d’enseignement, de vulgarisation et de formation sur la

gestion durable des forêts, ainsi que par la promotion d’une participation active et efficace

Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la société française pour le droit de l’environnement, l’Harmattan, 2004, pp. 131-132. 177 Organisation des Nations Unies, Forum des Nations Unies sur les Forêts, Instrument juridiquement non contraignant concernant tous les types de forêts, UN. Doc. A/RES/62/98, 17 décembre 2007, au para I, 1(a), [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/62/98&Lang=F> (consulté le 5 mai 2015). 178 Ibid., au para II, 2(c).

60

des différents groupes sociaux à l’élaboration, l’exécution et à l’évaluation des politiques,

des mesures et des programmes nationaux relatifs aux forêts179.

Nous ne pouvons terminer cette section consacrée à la Soft Law sans mentionner que le

dernier grand sommet des dirigeants du monde, qui s’est tenu à Rio de Janeiro en juin

2012, est venu de nouveau confirmer l’importance du principe de la participation du public

pour un développement plus durable. Cette conférence surnommée Rio+20 s’est achevée

avec l’adoption par consensus d’un texte intitulé L’avenir que nous voulons. Ce texte

réaffirme l’importance de la participation de chaque groupe social dans l’édification du

développement durable. Les États conviennent de travailler étroitement avec les différents

groupes sociaux et de les encourager à participer activement aux processus qui concourent

à la prise de décisions concernant les politiques et programmes de développement durable

et à leur planification et mise en œuvre à tous les niveaux180.

Il ressort de l’analyse de ces différentes sources du principe juridique de la participation du

public que celui-ci se décline en trois éléments constitutifs : l’accès à l’information, la

participation du public aux processus décisionnels et l’accès à la justice. Ces trois volets

s’imposent aujourd’hui comme les exigences procédurales de la participation du public.

2.2 Les exigences procédurales de la participation du public et leur rôle dans la gestion durable des ressources forestières

Nous consacrerons trois sections pour l’analyse de chaque exigence procédurale dont la

mise en œuvre cumulative rend effective la participation du public.

2.2.1 L’accès à l’information en matière forestière

L’accès à l’information en matière forestière constitue un droit pour tout administré,

comme nous avons pu le voir avec l’analyse des sources internationales de la participation

du public. Un ensemble de concepts gravitent autour de ce premier volet de la participation

du public.

179 Ibid., au para V, 6 (u) et 6 (w). 180 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur le développement durable, L’avenir que nous voulons, UN. Doc. A/RES/66/288, 27 juillet 2012, au para 43, [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/66/288> (consulté le 15 mars 2013).

61

2.2.1.1 Les concepts clés en matière d’accès à l’information dans le domaine forestier

Il nous apparait fondamental de préciser certains concepts intrinsèquement liés à la notion

d’accès à l’information en matière forestière. Il s’agit tout d’abord de la notion même

d’information forestière, ensuite de celui à qui l’information est destinée c’est-à-dire le

public et enfin du dépositaire de l’information en la personne des autorités publiques.

a. La notion d’information forestière

Selon le Multi dictionnaire de la langue française, la notion d’information peut se définir

comme un ensemble de renseignements ou un évènement porté à la connaissance d’un

public181. Le Nouveau Petit Robert de 2009 la définit comme un fait ou un jugement qu’on

porte à la connaissance d’une personne, d’un public à l’aide de mots, de sons ou

d’images182. En résumé, l’information peut être conçue comme un ensemble de

renseignements portés à la connaissance d’une personne ou d’un public sous forme écrite,

visuelle, orale ou électronique ou sous toute autre forme matérielle possible pour reprendre

les termes de la Convention d’Aarhus183. L’information forestière porte donc sur des

renseignements relatifs au domaine forestier ou ayant des impacts sur la forêt tels que les

programmes, politiques et plans forestiers, les lois, actes, documents et mesures

administratives, les conventions ou accords relatifs à la forêt.

Quid des destinataires de l’information ?

b. Les créanciers de l’information forestière : le public

Les destinataires de l’information sont constitués par le public. Ce sont en quelque sorte les

créanciers de l’information, puisqu’il s’agit d’un droit pour toute personne d’avoir accès à

l’information, droit reconnu par la Déclaration universelle des droits de l’homme en son

article 19 qui stipule que toute personne a le droit de chercher et de recevoir les

181 Marie-Éva DE VILLERS, Multi dictionnaire de la langue française, 4e éd, Québec Amérique, 2003, sub verbo « information ». 182 Le Nouveau petit Robert, 2009, sub verbo, « information ». 183Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, Aarhus 25 juin 1998, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 2161, p. 447, art. 2 (3).

62

informations184. Le terme public désigne dans le Multi dictionnaire de la langue française

la population, un groupe, une collectivité ou une nation185. La définition du Nouveau petit

Robert rejoint celle précitée en désignant le public comme la masse de la population, les

gens, la foule186.

En fonction de l’information qui doit être divulguée, on distingue généralement le public de

manière générale et le public directement concerné par ladite information. À la lumière de

la Convention d’Aarhus, le public concerné par une information forestière est le public

touché ou qui risque d'être touché par les décisions prises en matière forestière, ou encore

qui a un intérêt à faire valoir à l'égard du processus décisionnel187. Il s’agit du public dont

les droits risquent d’être atteints par une décision ou une activité. La nature de ces droits

varie : il peut s’agir de droits matériels ou patrimoniaux, ou encore de droits sociaux tels

que le droit de ne pas subir de dommages corporels ou le droit à un environnement

salubre188.

Une question qui se pose souvent est celle de savoir quel est le régime applicable aux non-

citoyens, c’est-à-dire aux étrangers. Est-ce qu’ils ont droit d’accéder à l’information au

même titre que les nationaux ? La Déclaration universelle des droits de l’homme proscrit

toute forme de discrimination relative aux droits et libertés de la personne. Elle dispose

ainsi en son article 2 que :

Chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés proclamés dans la présente Déclaration, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.

De plus, il ne sera fait aucune distinction fondée sur le statut politique, juridique ou international du pays ou du territoire dont une personne est ressortissante, que ce pays ou territoire soit indépendant, sous tutelle, non autonome ou soumis à une limitation quelconque de souveraineté189.

184 Déclaration universelle des droits de l’homme, Rés. AG 217(III), Doc. Off. AG NU, 3e sess, supp n°13, Doc. NU A/810 (1948), art. 19. 185Marie-Eva DE VILLERS, Multi dictionnaire de la langue française, op.cit., sub verbo « public ». 186 Le Nouveau petit Robert, 2009, sub verbo, « public ». 187 Convention d’Aarhus, op.cit., note 158, art. 2 (5). 188 Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, Convention d’Aarhus : Guide d’application, New York et Genève, 2000, p. 50, [en ligne] : UNECE<http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/implementation%20guide/french/aigf.pdf> (consulté le 27 novembre 2013). 189 Déclaration universelle des droits de l’homme, op.cit., note 184, art. 2.

63

Le droit à l’information qui fait partie des droits et libertés proclamés par cette Déclaration

ne peut donc souffrir d’aucune discrimination quelconque. L’article 3 de la Convention

d’Aarhus interdit également toute forme de discrimination fondée sur des raisons de

nationalité, de citoyenneté, de domicile, ou de lieu de siège officiel dans le cas d’une

personne morale. D’ailleurs, cela est valide autant pour l’accès à l’information, que pour la

participation au processus décisionnel et le droit d’accès à la justice.

Au Québec, la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection

des renseignements personnels ne fait aucune distinction entre les nationaux et les non-

nationaux en ce qui concerne l’accès à l’information. La loi dispose en son article 9 que

« [t]oute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents d'un organisme

public ». Il existe certes des restrictions au droit d’accès à l’information, mais celles-ci ne

portent pas sur les aspects relatifs à la citoyenneté. Au Burkina Faso, la constitution ne fait

pas non plus de distinction entre les nationaux et les non-nationaux en ce qui concerne le

droit d’accès à l’information. Elle dispose tout simplement en son article 8 que « [l]es

libertés d’opinion, de presse et le droit à l’information sont garantis ».

En toute logique, l’existence d’un créancier suppose l’existence d’un débiteur. En

l’occurrence, les débiteurs de l’information sont constitués par ses dépositaires, c’est-à-dire

les autorités publiques.

c. Les débiteurs de l’information forestière: les autorités publiques

Si la Déclaration universelle des droits de l’homme dispose que toute personne a le droit de

rechercher et de recevoir l’information, c’est que toute autorité publique a le devoir de

fournir l’information aux requérants. La Convention d’Aarhus, dans sa définition de la

notion d’autorité publique, exclut les organes agissant dans l’exercice de fonctions

législatives et judiciaires. Pour les organes agissant dans l’exercice de pouvoirs législatifs,

la raison est qu’ils agissent en tant qu’élus et représentants du peuple dans leurs fonctions

législatives, et sont donc directement responsables vis-à-vis du public. Pour les organes

exerçant des pouvoirs judiciaires, la raison est que les tribunaux doivent appliquer la loi

avec impartialité et professionnalisme sans s'occuper de l'opinion publique190. Les autorités

190 Commission Economique des Nations Unies pour l’Europe, Convention d’Aarhus : Guide d’application, op.cit., note 188, p. 42.

64

publiques se composent donc en général de l’État et de ses différentes structures, tant au

niveau national que local. Il s’agit ainsi des personnes physiques ou morales qui exercent

des fonctions dans l’administration publique responsable du domaine forestier, telles que le

ministère relatif à la forêt, les institutions, les départements et directions, les agences

nationales et leurs bureaux régionaux et locaux intervenant dans le domaine de la forêt.

Bien entendu, la liste n’est pas exhaustive.

On peut reprocher à la Convention de n’avoir pas fait une distinction des autorités

publiques en fonction du volet de l’accès à l’information ou du volet de la participation du

public au processus décisionnel. Pour ce dernier volet, les raisons avancées par la

Convention sont justifiées. Les organes législatifs sont en effet supposés voter les lois au

nom du peuple, ce dernier étant le délégataire du pouvoir décisionnel législatif. Le peuple

est donc en quelque sorte associé au processus décisionnel, puisque c’est lui qui a délégué

le pouvoir de légiférer en son nom. De plus, en ce qui concerne les organes judiciaires, il

est effectivement difficile d’organiser la participation du public à la prise des décisions en

matière juridictionnelle.

Par contre, pour le volet de l’accès à l’information, nous considérons que toutes les

autorités, qu’elles émanent du pouvoir exécutif, législatif ou judiciaire, sont soumises à

l’obligation de donner accès aux informations demandées, dans la mesure du possible. Par

ailleurs, on peut très bien concevoir la participation du public à l’élaboration de certaines

lois émanant du pouvoir législatif, même si celui-ci est le délégataire du peuple. D’ailleurs

aujourd’hui, certaines régions du monde organisent la participation du public à

l’élaboration de certains textes émanant des organes législatifs. C’est le cas au Québec avec

les consultations publiques de l’Assemblée nationale sur certains projets de loi191. La

Convention d’Aarhus précise même dans son préambule que rien n’empêche que les

clauses de la Convention ne soient appliquées aux organes législatifs.

En résumé, les autorités publiques sont surtout constituées par les organes relevant du

pouvoir exécutif en ce qui concerne le volet de la participation du public au processus

191 A noter qu’au Québec, le terme « projet de loi » renvoie autant aux textes émanant des organes législatifs qu’à ceux émanant du gouvernement, à l’opposé d’autres régions du monde, notamment la France et le Burkina Faso, où le projet de loi est un texte émanant du gouvernement, tandis que la « proposition de loi » émane de l’Assemblée nationale.

65

décisionnel. En matière d’accès à l’information, toutes les autorités publiques sont

concernées, qu’elles soient exécutives, législatives ou judiciaires.

L’accès à l’information forestière est gouverné par un certain nombre de critères pour sa

mise en œuvre.

2.2.1.2 Les standards internationaux en matière d’accès à l’information forestière

Les standards internationaux visent l’information environnementale de manière générale,

sans spécificité au domaine forestier. Mais nous considérons qu’ils s’appliquent également

au domaine forestier, les forêts étant une composante de l’environnement. Il s’agira dans

cette section d’analyser en premier lieu les garanties juridiques de l’accès à l’information

avant de nous pencher sur les limites au droit d’accès à l’information, ce droit n’étant pas

absolu.

a. Les garanties juridiques de l’accès à l’information forestière

Un certain nombre d’exigences sont requises pour garantir l’accès à l’information aux

requérants. Ces exigences transparaissent dans la Convention d’Aarhus et concernent

principalement l’accessibilité et la transparence de l’information, les délais raisonnables

pour communiquer l’information demandée, la disponibilité de l’information dans des

bases de données électroniques et enfin la certification forestière des produits issus de la

forêt.

Tout d’abord, les informations forestières doivent être transparentes, mais également

accessibles192. La transparence signifie qu’aucune information ne doit être dissimulée au

public, sauf évidemment les cas prévus expressément par la loi. L’accessibilité de

l’information signifie que toute personne doit pouvoir prendre connaissance des

informations publiées. Les barrières liées à la langue, à la catégorie sociale, au degré

d’alphabétisation doivent être supprimées pour rendre l’information accessible à tous. Par

ailleurs, l’information mise à la disposition du public doit être adaptée au public auquel il

s’adresse afin de favoriser une meilleure compréhension de l’information transmise.

Comme le souligne Sabine MEKKI,

192 Convention d’Aarhus, op.cit., note 158, art 5(2).

66

L’accès à l’information est un moyen si primordial à l’efficacité de la participation publique qu’il demeure important, d’une part, de prévoir une telle modalité et, d’autre part, d’assurer la qualité de l’information dans le but de favoriser une meilleure compréhension par le citoyen des informations transmises193.

Aux termes de la Convention d’Aarhus, l’accessibilité des informations doit être garantie

de différentes manières. Ainsi, il faut fournir au public des renseignements suffisants sur le

type et la teneur des informations sur l’environnement, lui donner les principales conditions

auxquelles ces informations sont mises à sa disposition et la procédure à suivre pour les

obtenir194. Il faut en outre établir des listes, des registres ou des fichiers accessibles au

public et favoriser l’accès gratuit aux informations sur l’environnement contenues dans ces

documents195. Par ailleurs, les fonctionnaires doivent avoir l’obligation d’apporter leur

concours au public qui cherche à avoir accès à des informations196. Cette obligation doit

être juridique et non morale, c’est-à-dire qu’elle doit être prévue par la loi et être assortie

d’une sanction en cas d’inexécution. Les autorités doivent de plus publier à des intervalles

réguliers (trois ou quatre ans) un rapport national sur l’état de l’environnement, en

l’occurrence sur l’état des forêts, y compris des informations sur la qualité de

l’environnement et des informations sur les contraintes qui s’exercent sur

l’environnement197. En outre, les textes de lois environnementales, les politiques, plans et

programmes relatifs à l’environnement, les traités et accords internationaux sur

l’environnement doivent être mis à la disposition du public ainsi que tout autre document

pertinent relatif à l’environnement198. La Convention stipule également en son article 5 (c)

que les autorités publiques doivent mettre immédiatement et sans retard à la disposition des

personnes qui risquent d’être touchées, toutes les informations susceptibles de leur

permettre de prendre des mesures pour prévenir ou limiter d'éventuels dommages en cas de

menace imminente pour la santé ou l'environnement, qu'elle soit imputable à des activités

humaines ou à des causes naturelles. À ce propos, dans la décision Guerra et autres c. Italie

dans laquelle les requérantes alléguaient que le gouvernement italien a violé leur droit à la

193 Sabine MEKKI, « La participation des citoyens : une modalité intrinsèque pour l’Etat fiduciaire » dans Paule Halley (dir.), L’environnement, notre patrimoine commun et son Etat gardien. Aspects juridiques nationaux, transnationaux et internationaux, éd. Yvon Blais, 2012, p. 439. 194 Convention d’Aarhus, art. 5 (2) (a). 195 Ibid., art. 5 (2.b.i) et (2) (c). 196 Ibid., art. 5 (2.b.ii). 197 Ibid., art. 5 (4). 198 Ibid., art. 5 (a, b, c). Lire tout l’article 5 pour plus de détails sur le sujet.

67

vie privée et familiale du fait de l’absence d’information de la population sur les risques

encourus et les mesures à prendre en cas d'accident dans une usine chimique du voisinage,

la Cour conclut que :

En l'espèce, les requérantes sont restées, jusqu’à l’arrêt de la production de fertilisants en 1994, dans l’attente d'informations essentielles qui leur auraient permis d'évaluer les risques pouvant résulter pour elles et leurs proches du fait de continuer à résider sur le territoire de Manfredonia, une commune aussi exposée au danger en cas d'accident dans l'enceinte de l'usine. La Cour constate donc que l’Etat défendeur a failli à son obligation de garantir le droit des requérantes au respect de leur vie privée et familiale, au mépris de l’article 8 de la Convention [Convention européenne des droits de l’homme]. Par conséquent, il y a eu violation de cette disposition199.

La Cour a donc considéré que le gouvernement italien a violé le droit au respect de la vie

privée et familiale établi par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme

du fait du défaut d’information de la population sur les risques encourus et les mesures à

prendre en cas d'accident. Si l’affaire s’était déroulée après 2001, l’année de la ratification

par l’Italie de la Convention d’Aarhus, les requérantes auraient pu invoquer l’article 5(c)

précité de ladite Convention auprès des juridictions internes, à charge bien entendu pour

elles de prouver que la menace qu’elles couraient était imminente.

L’accessibilité de l’information requiert ensuite, à l’ère des Nouvelles Technologies de

l’Information et de la Communication (NTIC), que les informations soient disponibles dans

des bases de données électroniques. Cela évite non seulement au public d’avoir à se

déplacer pour disposer de l’information, mais permet à un citoyen d’avoir accès aux

documents nationaux même en étant hors de son pays. Cela facilite également l’échange

d’informations entre plusieurs entités territoriales. Au regard de son importance, la

Convention d’Aarhus recommande aux États de rendre disponibles les informations

environnementales dans « des bases de données électroniques » afin que le public y ait

accès « par le biais des réseaux de télécommunications publics »200. Elle liste un certain

nombre de documents devant être disponibles par ce biais : les rapports sur l’état de

l’environnement, les textes de loi sur l’environnement, les politiques, plans et programmes

sur l’environnement201, etc.

199 Guerra et autres c. Italie, 19 février 1998, Cour Européenne des Droits de l’Homme, 116/1996/735/932, au para. 60. 200 Convention d’Aarhus, art. 5 (3). 201 Ibid.

68

Par ailleurs, les délais dans lesquels l’information doit être transmise doivent être

raisonnables. En principe, l’information doit être transmise séance tenante si elle est

disponible au moment de la demande. Sinon, elle est transmise aussitôt que possible ou au

plus tard dans un délai d'un mois à compter de la date à laquelle la demande a été soumise,

à moins que le volume et la complexité des éléments d'information demandés ne justifient

une prorogation d’un maximum de deux mois202. La fixation de délais raisonnables pour

encadrer les demandes d’information vise à éviter le laxisme et les prorogations injustifiées

dont font preuve certaines administrations publiques dans le traitement des demandes

d’information.

Enfin, la certification forestière constitue également une excellente garantie de l’accès à

l’information forestière. La disposition suivante de la Convention d’Aarhus peut être

interprétée dans ce sens : « Chaque Partie met au point des mécanismes dans le but de faire

en sorte que des informations suffisantes sur les produits soient mises à la disposition du

public de manière à permettre aux consommateurs de faire des choix écologiques en toute

connaissance de cause »203. Dans le domaine forestier, l’un des meilleurs moyens pour les

consommateurs de faire des choix écologiques demeure la certification forestière. Cette

dernière se définit comme un « processus volontaire d’encadrement qui vise à démontrer

que les entreprises qui l’adoptent aménagent les forêts et utilisent les ressources forestières

sur un territoire donné selon des principes d’aménagement durable des forêts »204. Elle

favorise une gestion plus durable des ressources forestières pour deux raisons : d’abord,

parce que les différentes normes de certification font intervenir les grands critères du

développement durable tels que l’obligation d’information et de consultation du public, la

conservation de la diversité biologique, le maintien des habitats fauniques et de la diversité

des espèces, la protection des sites d’intérêt particulier, le maintien de niveaux de récolte

soutenus et la régénération des superficies récoltées, la protection des territoires forestiers

de la déforestation et de la conversion à d’autres usages, l’absence de bois de sources

202 Ibid., art. 4 (2). 203Ibid., art. 5 (8). 204 Québec, Ministère des ressources naturelles, « Certification forestière », [en ligne] : Ressources naturelles Québec<https://www.mrn.gouv.qc.ca/forets/amenagement/amenagement-certification.jsp> (consulté le 10 mars 2014).

69

illégales ou non autorisées, etc.205. Ensuite, parce que les consommateurs peuvent décider

de ne consommer que des produits certifiés, contraignant ainsi les entreprises à toujours

recourir à la certification, ce qui favorise la gestion durable des forêts. La certification

forestière « s’apparente ainsi à un pacte entre producteurs et consommateurs autour du

respect de l’environnement »206. D’ailleurs, la Commission d’étude sur la gestion de la forêt

publique québécoise recommandait dans son rapport final au ministère des Ressources

naturelles, de la Faune et des Parcs, de faire la promotion de la certification forestière au

Québec207.

En résumé, l’accès à l’information environnementale, en l’occurrence forestière, est un

droit pour tous les citoyens et ce droit doit être garanti par les autorités publiques.

Cependant, il faut relever certaines limites.

b. Les restrictions au droit d’accès à l’information forestière

Le droit d’accès à l’information n’est pas un droit absolu. Le public peut en effet faire face

à des refus de communication de l’information demandée dans certaines situations

énoncées dans la Convention d’Aarhus :

En toute logique, une demande d’accès à l’information ne peut avoir gain de cause si

l’autorité à qui est adressée la demande ne dispose pas de l’information demandée. À

l’impossible, nul n’est tenu. Cependant, cet argument ne doit pas constituer un motif de

rejet. En effet, même si l’autorité à qui est adressée la demande ne dispose pas de

l’information nécessaire, elle doit référer le requérant à l’autorité compétente en la matière.

C’est d’ailleurs ce que prévoit la Convention en ces termes :

Si une autorité publique n’est pas en possession des informations sur l’environnement demandées, elle fait savoir aussi rapidement que possible à l'auteur de la demande à quelle autorité publique celui-ci peut, à sa connaissance, s'adresser pour obtenir les

205 Conseil de l’industrie forestière du Québec, « La certification forestière au Québec », [en ligne] : CIFQ <http://www.cifq.com/fr/produits-et-innovations/certification> (consulté le 10 mars 2014). 206Adel Ben YOUSSEF, Gestion durable des forêts: la pertinence du recours à la certification écologique, dans Marie Cornu et Jérôme Fromageau (dir.), Le droit de la forêt au XXIe siècle, aspects internationaux, Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la société française pour le droit de l’environnement, l’Harmattan, 2004, p. 79. 207 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, Gestion intégrée, encadrée, décentralisée et transparente : des axes de changement, Chapitre 7, Recommandation 7.16, [en ligne] : <http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal/chapitre_7.pdf> (consulté le 17 août 2013).

70

informations en question ou transmet la demande à cette autorité et en informe son auteur208.

En outre, une demande d’information pourra également être rejetée si elle est

manifestement abusive ou formulée en termes trop généraux209. Cette disposition mérite

d’être clarifiée. En effet, la demande ne doit pas être automatiquement rejetée parce qu’elle

est formulée en termes trop généraux. L’autorité devra demander au requérant de préciser

sa requête afin qu’elle soit en mesure de satisfaire à sa demande.

L’article 4 de la Convention liste en son paragraphe 4 un certain nombre de situations dans

lesquelles une demande d’information sur l’environnement pourra être rejetée, notamment

lorsque la divulgation des informations à des incidences défavorables sur le secret des

délibérations des autorités publiques, la défense nationale ou la sécurité publique, la bonne

marche de la justice, la possibilité pour toute personne d'être jugée équitablement ou la

capacité d'une autorité publique d'effectuer une enquête d'ordre pénal ou disciplinaire, les

droits de propriété intellectuelle, etc. Toutes ces restrictions sont certes justifiées parce

qu’elles visent tantôt la protection des intérêts de l’État, tantôt celle des justiciables.

Cependant, les États devraient faire preuve de souplesse ou de modération dans

l’application de ces restrictions dans leur législation interne afin de ne pas porter

abusivement atteinte au droit d’accès à l’information du public 210. D’ailleurs, la

Convention précise que ces dispositions doivent être interprétées de manière restrictive afin

de garantir le principe général d’accès à l’information du public211. De plus, lorsqu’une

demande d’information porte sur l’un des aspects ci-dessus cités, les autorités publiques

peuvent, dans la mesure du possible, extraire les informations non divulgables et divulguer

celles qui sont divulgables212, cela dans un souci de favoriser autant que possible l’accès à

l’information.

Bien entendu, le refus de donner accès à l’information demandée requiert une motivation de

la part de l’autorité publique afin d’éviter l’arbitraire dans le traitement des demandes.

208 Convention d’Aarhus, art. 4 (5). 209 Ibid., art. 4 (3.b). 210 Voir Éric LIMARE, Le droit à l’information en matière d’environnement, première partie, au para II (B), Mémoire en ligne : Juripole<http://www.juripole.fr/memoires/compare/Eric_Limare/index.html> (consulté le 1er septembre 2013). 211 Convention d’Aarhus, art. 4 (4), dernier alinéa. 212 Ibid., art. 4 (6).

71

L’autorité publique doit exposer les motifs du rejet et informer l'auteur des différents

recours dont il dispose pour contester la décision.

Le rejet de la demande est notifié aussitôt que possible et au plus tard dans un délai d'un mois, à moins que la complexité des informations demandées ne justifie une prorogation de ce délai, qui pourra être porté au maximum à deux mois. L'auteur de la demande est informé de toute prorogation du délai et des motifs qui la justifient213.

La participation aux processus décisionnels constitue la deuxième exigence procédurale de

la participation du public et s’avère être un volet fondamental dans le processus de

participation du public en matière forestière.

2.2.2 La participation du public aux processus décisionnels en matière forestière

Le droit du public de participer à la gestion des affaires publiques est reconnu par la

Déclaration universelle des droits de l’homme qui dispose en son article 21 que : « Toute

personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays, soit

directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis »214. Cette

disposition pose le fondement de la participation du public à la prise des décisions

publiques. Toute participation du public se doit d’être efficace afin d’atteindre les objectifs

visés. Pour ce faire, il existe des impératifs à respecter. Par ailleurs, il faut relever que la

participation du public aux processus décisionnels peut se faire selon plusieurs modalités.

2.2.2.1 Les impératifs d’une participation du public efficace

La participation du public à la prise des décisions en matière forestière concourt à la

légitimité des décisions adoptées, à leur acceptabilité sociale, leur mise en œuvre efficace et

efficiente, ainsi qu’à une gestion plus durable des ressources forestières. Selon Catherine

RIBOT, « la participation du public se révèle être une exigence procédurale de nature à

colorer les processus de décision d’une teinte démocratique élogieuse »215. Pour que la

participation aux processus décisionnels soit efficace, c'est-à-dire qu’elle produise l’effet

recherché, un certain nombre de critères doivent être mis en œuvre.

213 Ibid., art. 4 (7). 214 Déclaration universelle des droits de l’homme, op.cit., note 184, art. 21. 215 Catherine RIBOT, « La mise en œuvre française de la Convention d’Aarhus : informationn, participation et contestations du public en matière environnementale » dans Contractualisation, Participation publique et protection de l’environnement, actes de colloque, Rencontres Franco-Québécoises, Université Montpellier, 2007, p. 28.

72

a. L’institution d’une procédure de participation en amont

Tout d’abord, le projet de décision pour lequel on sollicite l’avis du public doit être mis à sa

disposition pour qu’il en prenne connaissance. Il peut s’agir d’un projet de loi ou de

règlement, d’un projet de plan, politique ou programme forestier. Dans le cadre d’une

évaluation environnementale de projets forestiers, toutes les informations pertinentes

relatives aux activités faisant l’objet de l’évaluation doivent être portées à la connaissance

du public consulté. De plus, ces différentes informations doivent être mises à la disposition

du public bien avant la consultation et dans des délais suffisants pour lui permettre de

prendre connaissance des documents qui lui sont soumis et de formuler ses remarques afin

de participer efficacement à la prise des décisions en temps opportun. C’est ce que souligne

la Convention d’Aarhus en disposant que des délais raisonnables doivent être prévus,

« laissant assez de temps pour informer le public […] et pour que [ce dernier] se prépare et

participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière

d'environnement »216. Le terme consacré par les textes internationaux est celui de délais

raisonnables qui « doivent être suffisamment longs pour que le public puisse introduire une

demande d’accès à l’information, recevoir une réponse à cette demande et examiner

l’information reçue en vue de formuler ses observations en connaissance de cause »217. Cela

permet au public de participer de manière active au processus de décision, au lieu d’être un

simple figurant. Les informations publiées doivent être complètes, et préciser notamment

les lieux, dates et heures des consultations publiques218. En outre, plus un dossier sera

complexe et sensible au regard de ses incidences sur l’environnement, plus les délais

devront être prolongés219.

Aux Etats-Unis par exemple, la loi dénommée Administrative Procedure Act prévoit en son

article 553 que les projets de textes réglementaires ou de modification de textes

réglementaires sont mis à la disposition du public par le biais d’un journal officiel, le

216 Convention d’Aarhus, art. 6 (3). 217 Christine LARSSEN, « Les modalités et le déroulement des procédures d’enquêtes publique en matière d’environnement et d’urbanisme » dans Benoît Jadot (dir.), La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Actes du colloque du 27 mai 2004, CEDRE, Bruylant, 2005, p. 177. 218 Convention d’Aarhus, art. 6 (2). 219 Christine LARSSEN, « Les modalités et le déroulement des procédures d’enquêtes publique en matière d’environnement et d’urbanisme », op.cit., note 217, p. 177.

73

Federal Register, pendant une période d’au moins 30 jours pour permettre au public de

faire ses observations avant que les textes ne soient définitivement adoptés :

(b)General notice of proposed rule making shall be published in the Federal Register, unless persons subject thereto are named and either personally served or otherwise have actual notice thereof in accordance with law. The notice shall include -

(1) a statement of the time, place, and nature of public rule making proceedings;

(2) reference to the legal authority under which the rule is proposed; and

(3) either the terms or substance of the proposed rule or a description of the subjects and issues involved

(c) After notice required by this section, the agency shall give interested persons an opportunity to participate in the rule making through submission of written data, views, or arguments with or without opportunity for oral presentation. After consideration of the relevant matter presented, the agency shall incorporate in the rules adopted a concise general statement of their basis and purpose. When rules are required by statute to be made on the record after opportunity for an agency hearing, sections 556 and 557 of this title apply instead of this subsection.

(d) The required publication or service of a substantive rule shall be made not less than 30 days before its effective date220 […].

En définitive, la procédure de participation du public aux processus décisionnels doit se

faire en amont, lorsque toutes les options sont encore possibles et que le public peut encore

influencer le cours des choses221. Il ne sert à rien de faire participer tardivement le public,

c'est-à-dire lorsque toutes les décisions sont déjà prises et ont un caractère définitif. En

effet, « plus les remarques du public sont faites tôt, plus elles ont théoriquement la

possibilité d’influencer la décision finale »222.

b. La prise en compte des résultats de la procédure de participation dans la décision finale

Il est fondamental de prendre en compte l’avis du public consulté dans les décisions finales,

puisque l’objectif recherché à travers le processus de participation est de permettre non

seulement au public de s’exprimer, mais également de recueillir les différentes propositions

pour bonifier la décision finale. C’est seulement ainsi qu’on pourra parler de véritable

démocratie participative. Bien entendu, la décision finale devra être communiquée au

220 United States, Administrative Procedure Act, U.S. Code, art. 553. 221 Convention d’Aarhus, art. 6 (4). 222 Michel PRIEUR, Évaluation des impacts sur l’environnement pour un développement rural durable : étude juridique, FAO, Étude législative, Rome, 1994, p. 16.

74

public et le texte de la décision devra être assorti des motifs et considérations sur lesquels

ladite décision est fondée223. La motivation des décisions participe d’un souci de

transparence. De plus, les autorités doivent recommencer la procédure de participation si le

projet d’activité ou le texte initialement soumis à la consultation publique est modifié entre

la tenue de la procédure de participation et l’adoption de la décision finale224. Mais il

faudrait que cette modification soit substantielle. Dans la décision Bellefleur c. Québec

(Procureur Général), le juge a considéré que la réactivation, après une longue suspension

d’un projet de construction par Hydro-Québec d’un barrage électrique sur le territoire

montagnais de la Basse-Côte-Nord n’équivaut pas à un nouveau projet et que par

conséquent, les audiences publiques n’avaient pas à être reprises puisque le projet est

demeuré le même225. Pour le juge de la Cour supérieure, la suspension du projet pendant

une longue période n’a pas modifié les composantes du projet qui sont demeurées les

mêmes. De ce fait, la procédure consultative de l’évaluation environnementale ne pouvait

être reprise.

Ces différents impératifs que nous venons d’aborder doivent être mis en œuvre

cumulativement afin que la participation du public soit efficace. Comme mentionné

précédemment, la participation du public aux processus décisionnels peut intervenir à

plusieurs niveaux.

2.2.2.2 Les modalités de la participation du public aux processus décisionnels

La participation du public aux processus décisionnels peut prendre plusieurs formes :

participation à l’évaluation environnementale des projets forestiers, participation à

l’élaboration des plans, programmes et politiques relatifs à la forêt, participation à

l’élaboration d'instruments normatifs juridiquement contraignants.

223Convention d’Aarhus, art. 6 (9). 224 Ibid., art. 6 (10). 225 Bellefleur c. Québec (Procureur général), AZ-93021179 J.E. 93-519 [1993] R.J.Q. 785 (C.S). Voir aussi la décision de la Cour d’appel : Bellefleur c. Procureur Général du Québec, [1993] R.J.Q. 2320 (C.A), autorisation de pourvoi devant la Cour suprême refusée, 3.03.1994, [1994] 1 R.C.S.v).

75

a. La participation à l’évaluation environnementale des projets forestiers.

La Convention d’Aarhus reconnaît le droit du public de participer aux décisions relatives à

des activités particulières226, c’est-à-dire des activités comportant un effet important sur

l’environnement, qu’elles fassent ou non l’objet d’une procédure d’évaluation des impacts

sur l’environnement. Dans la plupart des États, la participation du public à l’évaluation des

impacts sur l’environnement est formellement prévue par le droit interne. En effet, les

activités d’une certaine envergure ayant un impact significatif sur l’environnement sont en

général soumises à la procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement. Ainsi, la

Déclaration de Rio consacre l’étude d’impact sur l’environnement en ces termes :

Une étude d’impact sur l’environnement, en tant qu’instrument national, doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d’avoir des effets nocifs importants sur l’environnement et dépendent de la décision d’une autorité nationale compétente »227.

Quant à la Déclaration sur les forêts, elle dispose en son principe 8(h) que « les politiques

nationales devraient prévoir la réalisation d'études d'impact sur l'environnement lorsque les

mesures risquent d'avoir de graves conséquences pour une grande partie des ressources

forestières […] »228.

En 1991, la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte

transfrontière adoptée à Espoo (Finlande) et ratifiée par le Canada le 13 mai 1998

définissait l’évaluation de l’impact sur l’environnement comme « une procédure nationale

ayant pour objet d’évaluer l’impact probable d’une activité proposée sur l’environnement

»229. Le terme « impact » désigne tout effet d’une activité proposée sur l’environnement,

notamment sur la santé et la sécurité, la flore, la faune, le sol, l’air, l’eau, le climat, le

paysage et les monuments historiques ou autres constructions, ou l’interaction entre ces

226 Voir Annexe 1 de la Convention d’Aarhus. 227 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, Rio de Janeiro, UN. Doc. A/CONF.151/26 (Vol. I), 12 août 1992, principe 17, [en ligne] : Nations Unies<http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm> (consulté le 20 novembre 2012). 228 Organisation des Nations Unies, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Déclaration de principes non juridiquement contraignante mais faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts, UN. Doc. A/CONF.151/26 (Vol. III), 14 août 1992, principe 8(h), [en ligne] : Nations Unies <http://www.un.org/french/events/rio92/aconf15126vol3f.htm> (consulté le 20 novembre 2012). 229Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, 25 février 1991, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1989, p. 309, art. 1 (vi).

76

facteurs, ou encore les effets sur le patrimoine culturel ou les conditions socio-économiques

qui résultent de modifications de ces facteurs230. L’étude d’impact permet de connaître

l’ampleur des impacts d’une activité sur l’environnement, de prendre les mesures

nécessaires pour minimiser ces impacts et de ce fait de garantir un développement plus

durable. C’est en cela que Michel PRIEUR affirme que l’étude d’impact met en œuvre à la

fois le principe de prévention et le principe du développement durable231.

Lorsqu’une procédure d’évaluation environnementale est engagée, le public concerné,

c’est-à-dire celui touché directement par l’activité en question, doit en être informé par tous

moyens tels que les médias, l’internet ou par voie d’affichage. Les informations doivent

être mises à la disposition du public de manière efficace, c’est-à-dire qu’elles doivent être à

la portée des destinataires, donc compréhensibles et accessibles. Les informations suivantes

doivent être communiquées obligatoirement au public : une description du site et des

caractéristiques physiques et techniques de l'activité proposée, y compris une estimation

des déchets et des émissions prévues, une description des effets importants de l'activité

proposée sur l'environnement, une description des mesures envisagées pour prévenir et/ou

réduire ces effets y compris les émissions, la date et le lieu de toute audition publique

envisagée, l'autorité publique à laquelle il est possible de s'adresser pour obtenir des

renseignements pertinents et auprès de laquelle ces renseignements ont été déposés pour

que le public puisse les examiner232. Bien entendu, la liste n’est pas exhaustive et est laissée

à la discrétion du droit interne de chaque État. Le public doit être en mesure de faire toutes

les observations qu’il juge utiles en rapport avec l’activité proposée. Pour Michel PRIEUR,

« le public doit pouvoir faire des commentaires écrits, présenter des mémoires et des

contre-expertises, réclamer des débats contradictoires à différentes phases d’élaboration de

l’étude d’impact »233. Selon le même auteur, le public doit en quelque sorte être considéré «

comme un co-auteur ou un contradicteur naturel et nécessaire, à la fois pour éclairer et aider

le promoteur du projet et l’administration »234. Le public est donc un maillon fort de la

230 Ibid., art. 1 (vii). 231 Michel PRIEUR, Évaluation des impacts sur l’environnement pour un développement rural durable : étude juridique, op.cit., note 222, p. 1. 232 Convention d’Aarhus, art. 6. 233 Michel PRIEUR, Évaluation des impacts sur l’environnement pour un développement rural durable : étude juridique, op.cit., note 222, p. 17. 234 Ibid.

77

procédure d’étude d’impact. Selon Catherine RIBOT, « le fait de soumettre un projet à la

critique publique permet à la personne publique de bénéficier d’une contre-expertise qui

finalement devrait profiter au processus décisionnel »235, ce qui est profondément

véridique. La procédure de participation doit bien entendu dûment tenir compte des

impératifs de participation du public abordés plus haut. Il faut quand même souligner que le

public doit également être consulté même en dehors de toute évaluation environnementale,

notamment pour les activités ayant un impact important sur l’environnement et n’étant pas

soumises à une étude d’impact environnemental.

b. La participation à l’élaboration des plans, programmes et politiques forestières

En sus de la participation à l’évaluation des impacts sur l’environnement, le public peut

également participer à l’élaboration des plans, programmes et politiques relatifs à la forêt.

Les auteurs Michel DELNOY et Benoît JADOT ont tenté d’apporter une définition aux

notions de plans, programmes et politiques, ce qui est un palliatif au vide laissé par la

Convention d’Aarhus à ce niveau. Pour Michel DELNOY :

Les plans et programmes sont des exposés relativement précis et concrets d’ensembles ordonnés et cohérents de dispositions, d’actions ou d’opérations que les autorités publiques entendent adopter, mener ou imposer dans le respect de certains délais en vue de réaliser des projets d’une certaine envergure, et qui sont établis après une analyse de la situation existante236.

Quant aux politiques, l’auteur les conçoit comme « des exposés relativement indéterminés

et abstraits de principes ou de conduites que les autorités entendent suivre ou respecter dans

le cadre de leurs décisions et actions, en vue d’atteindre des objectifs déterminés d’une

certaine envergure »237.

Pour Benoît JADOT, les plans et programmes visés par l’article 7 de la Convention

d’Aarhus sont :

[D]es décisions ayant pour objet de déterminer une suite ordonnée d’actions ou d’opérations envisagées pour atteindre un ou plusieurs buts spécifiques en rapport avec la qualité de l’environnement ou de définir le cadre dans lequel peut être autorisée la

235 Catherine RIBOT, « La mise en œuvre française de la Convention d’Aarhus : information, participation et contestations du public en matière environnementale », op.cit., note 215, p. 36. 236 Michel DELNOY, « Définition, notions de base, raison d’être et sources juridiques des procédures de participation du public » dans Benoît Jadot (dir.), La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Actes du colloque du 27 mai 2004, CEDRE, Bruylant, 2005, p. 12. 237 Ibid.

78

mise en œuvre d’activités déterminées à un endroit donné, en particulier en vue de fixer la destination du site en cause238.

La participation du public à l’élaboration des plans, politiques et programmes peut

intervenir de diverses manières. Pour les plans, politiques et programmes d’une certaine

envergure, notamment qui comportent un enjeu majeur pour l’environnement, l’une des

meilleures méthodes pour la participation du public est l’évaluation environnementale

stratégique (ÉES). Selon le Guide de l’évaluation environnementale stratégique des projets

de politiques, de plans ou de programmes du gouvernement canadien, l’ÉES « est

l'évaluation systématique et complète des effets d'une politique, d'un plan ou d'un

programme et des solutions de rechange »239. Il s’agit d’intégrer non seulement les

préoccupations environnementales, mais aussi sociales et économiques dès le stade de la

planification des politiques, plans et programmes gouvernementaux.

L’EES permet aux décideurs de favoriser la participation du public à de vastes processus d’élaboration des politiques de l’environnement, de mettre en évidence et de prévoir les impacts cumulés de programmes publics de grande envergure et de tenir compte de ces informations dès le début de l’élaboration des politiques240.

L’ÉES est donc une garantie pour le public de la prise en compte de ses intérêts dans

l’élaboration et la mise en œuvre des plans, politiques et programmes de développement.

La Convention d’Aarhus semble cependant marquer une différence entre les plans et les

programmes relatifs à l’environnement d’une part, et les politiques relatives à

l’environnement d’autre part. Pour les premiers, les autorités publiques ont l’obligation de

faire participer le public à leur élaboration. Par contre en ce qui concerne la participation du

public à l’élaboration des politiques relatives à l’environnement, l’article 7 de la

Convention semble être plus souple, comme si les autorités publiques n’y étaient pas

contraintes. L’article est ainsi libellé : 238 Benoît JADOT, « Les cas dans lesquels une enquête publique doit être organisée en matière d’urbanisme et d’environnement : L’inexorable évolution » dans Benoît Jadot (dir.), La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Actes du colloque du 27 mai 2004, CEDRE, Bruylant, 2005, p. 143. 239 Gouvernement du Canada, Guide de l’évaluation environnementale stratégique des projets de politiques, de plans ou de programmes du gouvernement canadien, 2004, p. 1 [en ligne] : ACDI<http://www.acdi-cida.gc.ca/INET/IMAGES.NSF/vLUImages/Environmental%20assessment/$file/Guide-EES.pdf> (consulté le 18 avril 2014). 240 Sofia Initiatives Environmental Impact Assessment, « Policy Recommendations on the Use of Strategic Environmental Assessment in Central and Eastern Europe and in Newly Independent States », ARH.CONF/BD.17, cité dans Commission Economique des Nations Unies pour l’Europe, Convention d’Aarhus : Guide d’application, op.cit., note 188, p. 148.

79

Chaque Partie prend les dispositions pratiques et/ou autres voulues pour que le public participe à l'élaboration des plans et des programmes relatifs à l'environnement dans un cadre transparent et équitable, après lui avoir fourni les informations nécessaires. Dans ce cadre, les paragraphes 3, 4 et 8 de l'article 6 s'appliquent. Le public susceptible de participer est désigné par l'autorité publique compétente, compte tenu des objectifs de la présente Convention. Chaque Partie s'efforce autant qu'il convient de donner au public la possibilité de participer à l'élaboration des politiques relatives à l'environnement241.

La Convention fait ainsi une distinction entre les obligations des autorités publiques en ce

qui concerne les plans et programmes et les obligations des autorités pour ce qui est des

politiques, lesquelles semblent être moins contraignantes que les premières. Cependant, la

Convention ne donne aucun critère de distinction entre ces différentes notions. Benoît

JADOT s’y est intéressé. Pour lui, « les politiques relatives à l’environnement présentent un

caractère beaucoup plus général et abstrait et sensiblement moins élaboré que les plans et

programmes relatifs à l’environnement »242.

Tel que libellé, les dispositions de l’article 7 peuvent constituer une limite au droit du

public de participer. En effet, en l’absence de critères de distinction entre les notions de

plans et programmes d’une part, et la notion de politique d’autre part, les autorités

publiques pourraient tout simplement retenir la solution la moins contraignante pour elles et

privilégier plutôt la qualification d’un acte donné comme simple expression d’une

politique243, cela pour éviter la procédure de participation du public à laquelle elles sont

astreintes lorsqu’il s’agit des plans et programmes. Mais il faut retenir qu’en règle générale,

tous ces documents (plans, programmes et politiques) sont élaborés pour venir soutenir

l’application des textes de lois environnementales. Leur mise en œuvre requiert la

collaboration du public. Par conséquent, il faudrait dès leur élaboration, associer le public

ciblé afin de favoriser une application effective et efficace. D’où la nécessité pour les États

d’institutionnaliser la procédure de l’évaluation environnementale stratégique.

c. La participation du public à l'élaboration d’instruments juridiques normatifs

La participation du public à l'élaboration de dispositions réglementaires ou d'instruments

normatifs juridiquement contraignants est une modalité prévue également par la

241 Convention d’Aarhus, art. 7. 242 Benoît JADOT, « Les cas dans lesquels une enquête publique doit être organisée en matière d’urbanisme et d’environnement : L’inexorable évolution », op.cit., note 238, p. 148. 243 Ibid.

80

Convention d’Aarhus. Les instruments normatifs dont il est question ici portent

essentiellement sur les instruments élaborés par les autorités relevant du pouvoir exécutif,

les actes des autorités législatives et judiciaires étant exclus pour les raisons évoquées dans

les développements antérieurs244. Ces instruments normatifs se composent en général des

décrets, des règlements, des arrêtés, des instructions, des ordonnances et autres normes

administratives. Néanmoins, il n’empêche qu’avant l’élaboration de certains textes de loi

par les organes législatifs pouvant avoir un effet important sur l'environnement, des comités

consultatifs soient mis en place afin de soumettre ces textes à l’appréciation populaire avant

leur adoption. D’ailleurs, la Convention d’Aarhus invite dans son préambule, les organes

législatifs à appliquer les principes de la Convention dans leurs travaux afin que règne la

transparence dans toutes les branches de l’administration publique245.

Aux côtés de l’accès à l’information et de la participation du public aux processus

décisionnels, l’accès du public à la justice constitue la troisième composante de la

participation du public.

2.2.3 L’accès à la justice comme garantie d’effectivité des droits à l’information et à la participation

Le droit d’accès à la justice est reconnu par la Déclaration universelle des droits de

l’homme qui dispose en son article 8 que : « Toute personne a droit à un recours effectif

devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits

fondamentaux qui lui sont reconnus par la constitution ou par la loi »246. L’accès à la justice

demeure fondamental en matière environnementale. Elle est le socle de la protection

environnementale parce que toute société qui garantit l’accès à la justice à ses citoyens,

garantit un meilleur engagement de leur part dans la protection de l’environnement.

L’accès à la justice constitue une garantie pour le public du respect de son droit à

l’information forestière. En effet, toute personne qui voit sa demande d’information

ignorée, rejetée abusivement, en totalité ou en partie, ou insuffisamment prise en compte,

244 Voir en supra la section concernant les débiteurs de l’information forestière (2.2.1.1, section c.). 245 Il n’est également pas exclu que le public soit associé au processus d’élaboration des projets de lois émanant des autorités relevant du pouvoir exécutif jusqu’à ce que les projets de lois soient transmis aux organes législatifs pour adoption. À partir de la transmission des projets de lois aux organes législatifs, la participation du public prend alors fin. Voir à ce sujet Convention d’Aarhus : Guide d’application, op.cit., note 188, p. 155. 246 Déclaration universelle des droits de l’homme, op.cit., note 184, art. 8.

81

doit être en mesure de présenter un recours devant une instance judiciaire ou un organe

indépendant et impartial, selon le système juridictionnel de l’État en question et voir sa

demande traitée247. L’accès à la justice constitue également une garantie pour le public du

respect de son droit à la participation lorsque ce droit a été violé. Il ne suffit cependant pas

de garantir l’accès à la justice. Selon la Convention d’Aarhus, les recours offerts doivent

revêtir un certain nombre de caractéristiques.

Ils doivent être rapides et gratuits ou peu onéreux248 afin d’en garantir l’accessibilité à tous.

Les obstacles financiers sont d’ordinaire constitués par les frais de justice, les honoraires

d’avocats, les frais de transport des témoins, les honoraires des experts, etc. À ce propos, la

Convention d’Aarhus précise que les autorités publiques doivent envisager « la mise en

place de mécanismes appropriés d'assistance visant à éliminer ou à réduire les obstacles

financiers ou autres qui entravent l'accès à la justice »249.

Les recours doivent en outre être suffisants250, c’est-à-dire qu’ils doivent être diversifiés.

Les États doivent ainsi prévoir divers types de recours, tels que des recours judiciaires et

administratifs, ou des recours à des organismes indépendants et impartiaux, tels que les

ombudsmans. Bien évidemment, les recours doivent être effectifs et prévoir des cas de

redressement par injonction251.

Enfin, les procédures offertes au public doivent être objectives et équitables252, c’est-à-dire

qu’elles doivent être impartiales et s’appliquer sans distinction de la classe sociale, du sexe,

de l’appartenance religieuse, de la nationalité253, etc. D’ailleurs, la Déclaration universelle

des droits de l’homme dispose en son article 10 que « [t]oute personne a droit, en pleine

égalité, à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal

indépendant et impartial […] ».

En conclusion, il faut retenir que la participation du public revêt trois volets : l’accès à

l’information, la participation du public aux processus décisionnels et l’accès à la justice.

247 Convention d’Aarhus, art. 9 (1). 248Ibid., art. 9 (4). 249Ibid., art. 9 (5). 250 Ibid., art. 9(4). 251 Ibid. 252 Ibid. 253Convention d’Aarhus : Guide d’application, op.cit., note 188, p. 171.

82

Elle est fondamentale pour tout processus de développement qui se veut durable. En

matière forestière, elle s’impose non seulement comme le moyen par lequel les dirigeants

politiques peuvent conscientiser les populations sur l’utilisation rationnelle des ressources

forestières, mais également le moyen par lequel les populations peuvent contrôler l’action

publique et exercer une influence sur les décisions afin que celles-ci s’inscrivent dans

l’optique d’une gestion durable des ressources forestières. Ces dernières occupent une place

fondamentale pour le Burkina Faso et le Québec au travers des services divers qu’elles leur

procurent. Les différentes problématiques forestières rencontrées par ces États les ont

conduits à intégrer les trois exigences procédurales de la participation du public dans les

régimes juridiques encadrant la gestion de leurs ressources forestières.

83

3 L’INTÉGRATION DES EXIGENCES PROCÉDURALES DE LA PARTICIPATION DU PUBLIC DANS LES DROITS BURKINABÈ ET QUÉBÉCOIS

Il ressort du chapitre précédent que les trois exigences procédurales de la participation du

public se déclinent ainsi qu’il suit : accès à l’information, participation du public au

processus décisionnel et accès à la justice. Pour chacun de ces volets, des standards

internationaux ont été relevés. Il nous revient de vérifier à présent que ces standards ont été

incorporés par le Burkina Faso et le Québec dans les régimes juridiques encadrant la

gestion de leurs ressources forestières.

3.1 Le régime juridique de l’accès à l’information forestière

Nous analyserons en premier lieu le régime de l’accès à l’information au Québec avant de

nous pencher sur le cas du Burkina Faso.

3.1.1 L’accès à l’information forestière au Québec

Au Québec, de manière générale, le droit d’accès à l’information trouve son ancrage dans la

Charte des droits et libertés de la personne et dans la Loi sur l’accès aux documents des

organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. De manière plus

spécifique au domaine forestier, l’accès à l’information est également garanti par la Loi sur

l’aménagement durable du territoire forestier et la Loi sur la qualité de l’environnement.

3.1.1.1 Les garanties quasi constitutionnelles du droit d’accès à l’information

Nous analyserons tour à tour la Charte des droits et libertés de la personne et la Loi sur

l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements

personnels.

a. La Charte des droits et libertés de la personne du Québec

Au Canada, les Chartes des droits de la personne ont un statut quasi constitutionnel, c’est-à-

dire qu’elles ont préséance sur toutes lois qui leur seraient incompatibles, à moins que ces

dernières n’indiquent expressément s’appliquer malgré les Chartes. Ainsi :

Ce statut hybride signifie que ces Chartes, tout en étant des lois relevant ultimement d’un législateur ordinaire, un parlement provincial ou le Parlement fédéral, entraînent,

84

tant qu’elles existent, l’inconstitutionnalité des lois incompatibles à moins que le législateur n’ait dit expressément que la loi s’applique malgré la Charte254.

Le statut quasi constitutionnel reconnu aux Chartes et lois relatives aux droits de la

personne a été affirmé par la Cour suprême dans bon nombre de décisions. Dans l’affaire

Béliveau St-jacques c. Fédération des employées et employés de services publics inc., le

juge Gonthier s’exprimait ainsi au sujet de la Charte québécoise : « Adoptée en 1975, la

Charte, au même titre que les lois des autres provinces qui lui font pendant, jouit d’un

statut particulier, de nature quasi constitutionnelle. Certaines de ses dispositions possèdent

ainsi une primauté relative, qui découle de l’art. 52 »255.

La Charte des droits et libertés de la personne du Québec dispose en effet en son article 52

qu’« aucune disposition d’une loi, même postérieure à la Charte, ne peut déroger aux

articles 1 à 38, sauf dans la mesure prévue par ces articles, à moins que cette loi n’énonce

expressément que cette disposition s’applique malgré la Charte ». Ainsi, seuls les articles 1

à 38 ont une nature quasi constitutionnelle et les droits concernés par ces dispositions sont

les droits civils et politiques. La Charte reconnaît en son article 44 le droit à l’information

en ces termes : « Toute personne a droit à l’information, dans la mesure prévue par la loi ».

Le droit à l’information est classé dans la Charte sous la catégorie des droits économiques

et sociaux et ne bénéficie pas du statut quasi constitutionnel reconnu aux droits civils et

politiques par l’article 52. Or, la Déclaration Universelle des droits de l’homme ne fait pas

de distinction entre les droits civils et politiques et les droits économiques et sociaux. La

Déclaration n’accorde pas plus d’importance à une catégorie qu’à une autre. Il n’y a pas de

hiérarchie entre ces deux catégories de droits. D’ailleurs, la conférence mondiale sur les

droits de l’homme tenue à Vienne du 14 au 25 juin 1993 a abouti à une déclaration qui

dispose que : « Tous les droits de l’homme sont universels, indissociables, interdépendants

et intimement liés. La communauté internationale doit traiter des droits de l’homme

254 Henri BRUN, Guy TREMBLAY et Eugénie BROUILLET, Droit constitutionnel, Editions Yvon Blais, 5e édition, 2008, p. 941. 255 Béliveau St-jacques c. Fédération des employées et employés de services publics inc., [1996] 2 R.C.S. 345, au para 116. Voir également au sujet des lois quasi constitutionnelles : Winnipeg School Division No. 1 c. Craton, [1985] 2 R.C.S. 150 ; Québec (CDPDJ) c. Montréal (Ville), [2000] 1 R.C.S. 665.

85

globalement, de manière équitable et équilibrée, sur un pied d’égalité et en leur accordant la

même importance »256.

En accordant un statut quasi constitutionnel uniquement aux droits civils et politiques, la

Charte québécoise fait clairement une distinction entre les deux catégories de droits, et

accorde même visiblement plus d’importance aux droits civils et politiques. Pour Henri

BRUN, Guy TREMBLAY et Eugénie BROUILLET, il ne convient pas d’attribuer un statut

constitutionnel aux droits socioéconomiques. Pour eux, le « respect [de ces droits] étant le

résultat concret d’ensembles législatifs élaborés et ajustés à l’évolution des contextes, il

serait trompeur de prétendre leur donner un véritable statut constitutionnel »257. Certes, la

mise en œuvre des droits socioéconomiques dépend d’un certain nombre de paramètres tels

que le niveau de développement de l’État, mais il est du devoir de ce dernier de protéger

juridiquement tous les droits de l’homme de manière équitable et équilibrée, sur un pied

d’égalité et en leur accordant la même importance comme le prévoit la Déclaration de

Vienne.

Il faut également relever que le Canada a ratifié le Pacte international relatif aux droits

économiques, sociaux et culturels ainsi que le Pacte international relatif aux droits civils et

politiques le 19 août 1976. Nous faisons remarquer que le Québec a choisi d’inscrire le

droit à l’information dans la catégorie des droits économiques et sociaux, alors que ce droit

figure plutôt dans la catégorie des droits civils et politiques dans le Pacte international

relatif aux droits civils et politiques. D’ailleurs, les trois auteurs cités ci-dessus

reconnaissent que certains des droits classés dans la catégorie des droits socioéconomiques

dans la Charte québécoise « ne sont pas vraiment du droit socio-économique, [et]

pourraient fort bien être formellement constitutionnalisés »258. Par ailleurs, la Commission

des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec reconnaissait dans l’un de

ses rapports, tout comme la Commission d’accès à l’information, que le droit à

l’information est une précondition à l’exercice d’autres droits et libertés tels que le droit de

vote ou la liberté d’expression et que de ce fait, il mériterait de figurer dans la catégorie des

256 Organisation des Nations Unies, Conférence mondiale sur les droits de l’homme, Déclaration et programme d’action de Vienne, Vienne, A/CONF.157/23, 1993, art. 5, [en ligne] : <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G93/142/34/PDF/G9314234.pdf?OpenElement> (consulté le 20 janvier 2014). 257 Henri BRUN, Guy TREMBLAY et Eugénie BROUILLET, Droit constitutionnel, op.cit., note 254, p. 942. 258 Ibid.

86

droits fondamentaux de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec259. La

Commission recommandait même que les droits économiques et sociaux inscrits dans la

Charte bénéficient de la primauté par rapport à la législation, autrement dit du statut quasi

constitutionnel reconnu par l’article 52 aux droits civils et politiques260. Cela permettrait

ainsi aux tribunaux de sanctionner l’incompatibilité d’une loi à un droit économique et

social. En effet, bien que l’article 49 de la Charte reconnaisse le droit pour toute personne

victime d’une atteinte illicite à un droit ou à une liberté reconnu par la Charte, d'obtenir la

cessation de cette atteinte et la réparation du préjudice moral ou matériel qui en résulte, les

tribunaux ne peuvent invalider les lois qui sont incompatibles avec les droits économiques

et sociaux, ceux-ci ne bénéficiant pas du statut quasi constitutionnel. C’est ce qui ressort de

l’arrêt Gosselin c. Québec (Procureur général) où le Juge en chef McLachlin s’exprimait en

ces termes :

Bien que les tribunaux n’aient pas le pouvoir d’invalider des lois qui sont incompatibles avec les droits sociaux et économiques prévus au chapitre IV de la Charte Québécoise, il ne s’ensuit pas que les tribunaux sont de ce fait dispensés de connaître des demandes fondées sur ces droits. La personne qui prétend avoir été victime d’une atteinte aux droits que lui garantit la Charte québécoise a le droit de s’adresser aux tribunaux dans les cas opportuns. La Charte québécoise est un document juridique, censé créer des droits sociaux et économiques. Ces droits sont peut‑ être symboliques en ce qu’ils ne peuvent servir de fondement à l’invalidation d’autres lois ni à une action en dommages‑ intérêts. Cependant, il existe une réparation pour les atteintes aux droits sociaux et économiques énoncés au chapitre IV de la Charte québécoise. En cas de violation de ces droits, un tribunal compétent peut prononcer un jugement déclaratoire constatant cette violation [soulignement dans l’original]261.

259 Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec, Après 25 ans, la Charte québécoise des droits et libertés, Volume 1, Bilan et recommandations, 2003, p. 55, [en ligne] CDPDJ< http://www.cdpdj.qc.ca/Publications/bilan_charte.pdf> (consulté le 30 avril 2015) ; Voir aussi : Commission d’accès à l’information, Une réforme de l’accès à l’information : le choix de la transparence, Rapport sur la mise en œuvre de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, 2002, 184 p., [en ligne] : <http://www.cai.gouv.qc.ca/documents/CAI_RQ_2002.pdf> (consulté le 30 avril 2015). 260 Ibid., p. 17- 23. 261 Gosselin c. Québec (Procureur général), [2002] 4 R.C.S. 429, 2002 CSC 84, au para. 96.

87

b. La Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

À la lecture des garanties juridiques de l’accès à l’information forestière présentées dans le

chapitre 2, plusieurs critères ont été dégagés en matière d’accès à l’information. Il s’agit

notamment des délais raisonnables pour communiquer l’information, de l’obligation de

motivation du refus de la demande d’accès à l’information, de la transparence et de

l’accessibilité de l’information, notamment de sa gratuité ou de son coût peu onéreux et de

la disponibilité de l’information dans des bases de données électroniques. Au Québec, c’est

la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des

renseignements personnels (ci-après dénommée loi sur l’accès à l’information) qui prévoit

les garanties en la matière. Elle régit les demandes d’accès à l’information de manière

générale, quelle que soit la nature de l’information, notamment l’information forestière.

Elle a un statut quasi constitutionnel puisqu’elle dispose en son article 168 que ses

dispositions prévalent sur celles d’une loi générale ou spéciale postérieure qui leur seraient

contraires, à moins que cette dernière loi n’énonce expressément s’appliquer malgré la loi

sur l’accès à l’information. Ainsi, même si la Charte ne garantit pas un statut quasi

constitutionnel au droit d’accès à l’information, la loi sur l’accès à l’information vient

rectifier le tir en quelque sorte.

i. Les exigences de délais raisonnables pour communiquer l’information et de motivation du refus de communiquer l’information sont-elles juridiquement satisfaites au Québec ?

En rappel, la Convention d’Aarhus prévoit un délai de réponse d’un (1) mois et tout au plus

deux (2) mois pour les demandes d’accès à l’information sur l’environnement. La loi sur

l’accès à l’information du Québec dispose en son article 9 que « [t]oute personne qui en fait

la demande a droit d’accès aux documents d’un organisme public ». La réponse de

l’administration doit intervenir dans les vingt (20) jours suivant la date de réception de la

demande d’information262. Cependant, la loi prévoit que ce délai peut être prorogé d’une

période de dix (10) jours si le délai de vingt jours est insuffisant pour répondre à la

262 Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ c A-2.1, art. 47.

88

demande d’information263. Mais la prorogation ne devra pas excéder cette période. En

résumé, le délai global incluant les cas de prorogation est de trente (30) jours au Québec.

Cela démontre une volonté certaine du législateur québécois d’instaurer une rigueur et

d’éviter le laxisme dans le traitement des demandes d’information. Au cas où le traitement

de la demande ne se fait pas dans les délais prévus, le requérant pourra alors saisir la

Commission d’accès à l’information qui est l’institution chargée au Québec de recevoir les

demandes de révision faites en vertu de la loi sur l’accès à l’information264. C’est ce dont

s’est prévalu le demandeur dans l’affaire J.P. c. Promotion Saguenay inc. En l’occurrence,

le demandeur a saisi la Commission d’accès à l’information du fait de l’écoulement des

délais de réponse prévus par la loi sur l’accès à l’information sans obtention de réponse265.

Le refus de la demande d’accès à l’information doit par ailleurs être motivé suivant les

termes de la loi sur l’accès à l’information, et cela conformément aux dispositions de la

Convention d’Aarhus. Ainsi, la loi dispose à l’article 50 que le responsable de l’accès aux

documents doit motiver le refus de communiquer un renseignement, indiquer bien entendu

la disposition de la loi sur laquelle s’appuie le refus et indiquer au requérant son droit à un

recours en révision. Dans l’affaire F.K. c. Côte-de-Gaspé (MRC de la), la Commission

d’accès à l’information a reconnu que la décision de la MRC de la Côte-de-Gaspé de ne pas

accorder l’accès à certains documents au demandeur « ne rencontre manifestement pas les

exigences des articles 50 et 51 de la Loi sur l’accès. […] [L]a décision ne réfère à aucune

disposition de la loi sur laquelle s’est appuyé le responsable pour refuser l’accès aux

documents et n’était évidemment pas accompagnée du texte de la disposition sur laquelle

devait se justifier le refus du responsable »266.

ii. L’accessibilité de l’information

L’un des critères de l’accès à l’information posé par la Convention d’Aarhus est que celle-

ci doit être réellement accessible267. L’accessibilité de l’information signifie tout d’abord

que celle-ci doit être gratuite ou du moins comporter un montant raisonnable, peu onéreux.

La loi sur l’accès à l’information mentionne à son article 11 que « [l]’accès à un document 263 Ibid. 264 Ibid., art. 135. 265 J.P. c. Promotion Saguenay inc., 2013 QCCAI 154. 266 F.K. c. Côte-de-Gaspé (MRC de la), 2014 QCCAI 236 (CanLII), au para. 20. 267 Convention d’Aarhus, art. 5(2).

89

est gratuit ». Néanmoins, « des frais n’excédant pas le coût de sa transcription, de sa

reproduction ou de sa transmission peuvent être exigés du requérant »268.

L’accessibilité de l’information signifie en outre dans la Convention d’Aarhus que les

informations doivent être disponibles dans des bases de données électroniques afin de

favoriser une large diffusion et une facilité d’accès pour le public. La loi sur l’accès à

l’information dispose justement à cet effet que les organismes publics, à l’exception du

Lieutenant-gouverneur, de l'Assemblée nationale et d'une personne qu'elle désigne pour

exercer une fonction en relevant, doivent « diffuser, dans un site internet, les documents ou

renseignements accessibles en vertu de la loi qui sont identifiés par règlement du

gouvernement et mettre en œuvre les mesures favorisant l’accès à l’information édictées

par ce règlement »269. À cet effet, le Règlement sur la diffusion de l’information et sur la

protection des renseignements personnels liste en son article 4 les documents devant être

diffusés dans le site internet de chaque organisme public visé par la loi sur l’accès à

l’information: il s’agit entre autres des études, rapports de recherches ou de statistiques

produits par l'organisme public, des documents transmis dans le cadre d'une demande

d'accès dont la diffusion présente un intérêt pour l'information du public, des lois,

règlements, codes de déontologie ou d'éthique, directives, politiques et autres documents de

même nature servant à la prise de décision concernant les droits des administrés que

l’organisme est chargé d'appliquer, des projets de règlement publiés à la Gazette officielle

du Québec en vertu de l'article 8 de la Loi sur les règlements dont il est responsable, des

coordonnées du responsable de l'accès aux documents et de la protection des

renseignements personnels permettant de communiquer avec lui, etc270. Cette disposition

fait de la diffusion de l’information par internet une obligation pour les organismes publics

visés par la loi sur l’accès à l’information271, à l’exception des organismes municipaux, des

organismes scolaires, des établissements de santé ou de services sociaux, du Lieutenant-

gouverneur, de l'Assemblée nationale et d'une personne qu’elle désigne pour exercer une

268Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, op.cit., note 262, art. 11(2). 269 Ibid., art. 16.1. 270 Règlement sur la diffusion de l’information et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ c A-2.1, r.2, art. 4. 271 Voir art. 3 à 8 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (op.cit., note 262) pour la liste des organismes publics assujettis à cette loi.

90

fonction en relevant272. Le Québec est à féliciter pour les efforts mis en œuvre dans la

diffusion de l’information forestière dans les bases de données électroniques, notamment

sur le site internet du Ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs.

Toujours dans l’optique de favoriser l’accessibilité de l’information, la Convention

d’Aarhus prévoit que les autorités publiques ne doivent pas rejeter une demande d’accès à

l’information pour le seul motif que les documents demandés comportent des

renseignements qu’on ne peut divulguer. Elles doivent dans la mesure du possible extraire

les informations non divulgables de celles qui peuvent l’être. Dans cette optique, la loi sur

l’accès à l’information prévoit en son article 14 que si un document demandé comporte des

renseignements qui ne peuvent être divulgués, l’organisme public peut en refuser l’accès

uniquement si ces renseignements en forment la substance. Dans le cas contraire, il doit

extraire les renseignements non divulgables et communiquer celles qui le sont. Dans

l’affaire D.L. c. Îles-de-la-Madeleine (Municipalité des), la Commission d’accès à

l’information a recommandé à la municipalité de communiquer au demandeur copie des

comptes rendus demandés après avoir masqué le nom et le titre des personnes qui y sont

inscrits273, conformément aux dispositions de l’article 14 précité.

iii. La transparence de l’information

L’un des critères d’efficacité de l’accès à l’information mentionné dans la Convention

d’Aarhus concerne la transparence274. Les informations doivent être transmises au public de

manière complète, c’est-à-dire que les autorités ne doivent pas taire sciemment certaines

informations, à moins que celles-ci ne puissent faire l’objet de divulgation conformément

aux textes. Toute information non listée dans la catégorie des informations non divulgables

doit être obligatoirement mise à la disposition du public. La loi sur l’accès à l’information

comporte des restrictions au droit d’accès275, lesquelles sont sensiblement les mêmes que

celles prévues dans la Convention d’Aarhus. Néanmoins, l’environnement, dont les forêts

sont une composante, constitue une exception aux restrictions prévues par la loi sur l’accès

272 Voir art. 1 du Règlement sur la diffusion de l’information et sur la protection des renseignements personnels (op.cit., note 270) pour la liste des organismes publics non assujettis au règlement. 273 D.L. c. Îles-de-la-Madeleine (Municipalité des), (C.A.I., 2013-07-03), 2013 QCCAI 188. 274 Convention d’Aarhus, art. 5(2). 275 A propos des restrictions au droit d’accès à l’information, voir les articles 18 à 41 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

91

à l’information. La loi québécoise prévoit en effet à l’article 41.1 que les restrictions au

droit d’accès à l’information ne s’appliquent pas, sauf celles prévues aux articles 28 à 30,

33, 34 et 41276, à un renseignement qui permet de connaître ou de confirmer l’existence

d’une atteinte sérieuse ou irréparable au droit à la qualité de l’environnement d’une

personne ou d’un risque immédiat pour sa vie, sa santé ou sa sécurité. Mieux, la loi

continue en disposant que les restrictions ne s’appliquent pas non plus, sauf celles des

articles 28 et 41, à un renseignement portant sur la quantité, la qualité ou la concentration

des contaminants émis, dégagés, rejetés ou déposés par une source de contamination ou

portant sur la présence d’un contaminant dans l’environnement. C’est d’ailleurs ce que

prévoit l’article 118.4 de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE)277.

Cependant, même si au vu de ces dispositions la divulgation de l’information

environnementale semble être une priorité, il n’empêche que les restrictions posées par la

loi sur l’accès à l’information sont souvent utilisées erronément par les organismes publics

pour rejeter les demandes d’accès à l’information. Ce fut le cas avec la demande d’accès à

l’information concernant l’industrie du gaz de schiste. En effet, le Centre québécois du

droit de l’environnement (CQDE), un organisme à but non lucratif intervenant dans le

domaine de l’environnement au Québec, a introduit le 21 septembre 2010 auprès du

ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP), une

demande d’accès à l’information concernant « la liste de tous les produits chimiques

utilisés par l’industrie du gaz de schiste au Québec lors des forages et des fracturations

hydrauliques tenues entre 2007 et 2010 »278, conformément aux dispositions de l’article

118.4 de la LQE précité. Cependant, le MDDEP a argué des restrictions de la loi sur l’accès

à l’information, notamment les articles 23, 24 et 25 pour rejeter partiellement la demande

276 Voir Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, op.cit., note 262. 277 118.4. Toute personne a droit d'obtenir du ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs copie de tout renseignement disponible concernant la quantité, la qualité ou la concentration des contaminants émis, dégagés, rejetés ou déposés par une source de contamination ou, concernant la présence d'un contaminant dans l'environnement. 278Centre Québécois du droit de l’environnement, Communiqué, « Le CQDE obtient la liste des produits chimiques utilisés par l’industrie du gaz de schiste malgré le traitement inapproprié de sa demande par le MDDEFP » (8 mars 2013) [en ligne] : CQDE<http://www.cqde.org/wp-content/uploads/2013/03/Communiqué-de-presse-CQDE-Demande-info-GDS-2013-03-08.pdf> (consulté le 10 janvier 2014). Pour toute autre information concernant cette affaire, visiter le site internet du CQDE.

92

du CQDE279. Ces dispositions stipulent en résumé qu’un organisme public ne peut

communiquer des renseignements fournis par un tiers, notamment un secret industriel ou un

renseignement industriel, financier, commercial, scientifique ou syndical, sans le

consentement de ce tiers. À notre avis, le ministère a invoqué erronément ces dispositions

puisque l’article 41.1 de la loi sur l’accès à l’information précité stipule que dans le cas des

demandes d’information portant sur la quantité, la qualité ou la concentration des

contaminants émis, dégagés, rejetés ou déposés par une source de contamination ou portant

sur la présence d’un contaminant dans l’environnement, l’organisme public ne peut

soulever les restrictions de la loi sur l’accès à l’information ( mis à part celles des articles

28 et 41 ). Le CQDE a donc introduit une demande de révision auprès de la Commission

d’accès à l’information et a invoqué les motifs suivants :

[La] décision doit être révisée puisque les documents demandés, particulièrement le point 5 portant sur « la liste des matières solides, liquides ou gazeuses utilisées par les entreprises dont les activités d’exploration ou d’exploitation des gaz de schiste ont été autorisées en vertu de la Loi sur les mines ou de la Loi sur la qualité de l’environnement, pour rechercher ou extraire le gaz, entre autres dans les techniques d’hydrofracturation en usage » sont des renseignements qui correspondent à l’article 118.4 de la Loi sur la qualité de l’environnement et 41.1 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels. Le MDDEP avait l’obligation de divulguer sans délai ces renseignements et n’avait pas à consulter les tiers280.

Finalement, le CQDE a obtenu les informations demandées au bout de trente (30) mois,

quelque temps avant l’audience prévue devant la Commission d’accès à l’information.

Cette affaire démontre que les autorités administratives opposent souvent erronément les

restrictions de la loi sur l’accès à l’information aux requérants des demandes d’information

environnementale, ce qui fait tache d’huile au caractère transparent de l’information.

Heureusement que la Commission sur l’accès à l’information a été mise sur pied pour parer

à ces défaillances.

Après avoir posé les garanties générales du droit d’accès à l’information au Québec, nous

analysons à présent les garanties spécifiques au domaine forestier.

279 Réponse du MDDEFP au CQDE en date du 4 novembre 2010, [en ligne] : CQDE<http://www.cqde.org/wp-content/uploads/2010/11/Réponse-1-MDDEP-10-11-15.pdf> (consulté le 10 janvier 2014). 280 Demande de révision du CQDE sur le refus de donner accès à l’information par le MDDEP, [en ligne] : CQDE<http://www.cqde.org/wp-content/uploads/2010/12/Révison_10_12_02.pdf> (consulté le 11 janvier 2014). Voir aussi Québec (Procureur général) c. Lavoie, 2006 QCCS 1632.

93

3.1.1.2 Les garanties spécifiques au domaine forestier : la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier

La Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, comme nous l’avons vu au

chapitre 1, a été adoptée en remplacement de la Loi sur les forêts. Elle est entrée en vigueur

le 1er avril 2013 et accorde une importance primordiale à l’accès à l’information du public

sur la gestion forestière. Il faut rappeler que la loi sur l’accès à l’information que nous

venons d’analyser régit l’accès à l’information dans tous les domaines, notamment

forestier. Ainsi, toutes les conditions et modalités de l’accès à l’information forestière sont

régies par la loi sur l’accès à l’information. Néanmoins, la Loi sur l’aménagement durable

du territoire forestier régit de manière plus spécifique l’accès à l’information forestière en

spécifiant les documents forestiers mis à la disposition du public.

La loi prévoit ainsi l’accès au public d’un certain nombre de documents : il s’agit entre

autres des rapports des activités d’aménagement forestier réalisés par toute personne ou tout

organisme dans les forêts du domaine de l’État281, des renseignements contenus dans

l’entente conclue entre le bénéficiaire d’une garantie d’approvisionnement et le ministre,

notamment les droits et les obligations du bénéficiaire282, des documents élaborés par le

Bureau de mise en marché des bois tels que le manuel de mise en marché, la valeur des

activités d’aménagement forestier, les taux applicables pour fixer la redevance annuelle que

doit payer un bénéficiaire de garantie d’approvisionnement et le prix des bois achetés par

un tel bénéficiaire en application de sa garantie ainsi que le manuel d’instructions de

mesurage des bois283. Par ailleurs, les conseils et avis du Bureau de mise en marché du bois

au ministre sur les questions de planification et de développement des marchés du bois et

des autres produits forestiers sont accessibles284. En outre, les permis délivrés pour la

récolte du bois aux fins d’approvisionner une usine de transformation du bois ainsi que les

garanties d’approvisionnement consenties par le ministre sont enregistrés par dépôt dans

des registres publics distincts. Dans le souci d’informer le public sur l’existence de ces

registres, un avis de chaque dépôt est publié à la Gazette officielle du Québec285. Toujours

dans le souci d’informer le public, les agences régionales de mise en valeur des forêts 281 Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, RLRQ c A- 18.1, art. 66. 282 Ibid., art. 103.4. 283 Ibid., art. 120, dernier paragraphe. 284 Ibid., art. 121(3). 285 Ibid., art. 86.5 et 89.

94

privées doivent rendre publics leurs états financiers ainsi que le rapport annuel de leurs

activités286, ce qui offre une visibilité au public sur la gestion des forêts privées. De plus,

les documents tels que les politiques, stratégies, rapports et autres sont disponibles sur le

site internet du Ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs, conformément à l’article 4

du Règlement sur la diffusion de l’information et sur la protection des renseignements

personnels287. Mentionnons en outre qu’aux termes de l’article 118.5.3 de la Loi sur la

qualité de l’environnement, toutes les demandes d’autorisations environnementales

(notamment dans le domaine forestier) sont consignées dans un registre à caractère public

disponible sur le site internet du Ministère du Développement durable, de l’Environnement

et des Parcs288.

La Convention d’Aarhus prévoit en son article 5 (4) que les Parties doivent diffuser, à des

intervalles réguliers ne dépassant pas trois ou quatre ans un rapport national sur l’état de

l’environnement. La Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier s’inscrit dans

cette voie puisqu’elle prévoit que le ministre doit produire un bilan quinquennal de

l’aménagement durable des forêts. Ce bilan doit contenir, entre autres, une reddition de

comptes sur la mise en œuvre de la Politique de consultation sur les orientations du

Québec en matière de gestion et de mise en valeur du milieu forestier et notamment sur les

modalités de consultation des communautés autochtones, les résultats obtenus en matière

d’aménagement durable des forêts, une reddition de comptes sur la mise en œuvre de la Loi

sur l’aménagement durable du territoire forestier ainsi que les recommandations sur la

nécessité de la maintenir ou de la modifier, et tout autre renseignement d’intérêt public

concernant les objets de la loi précitée289. Le premier bilan devra être déposé au cours de

l’année 2019. Notons que la loi ne dispose pas que le bilan doit être accessible au public,

mais nous pensons qu’il s’agit là d’une évidence pour le législateur québécois. Il serait

néanmoins préférable de le mentionner expressément dans la loi.

La Convention d’Aarhus dispose par ailleurs à son article 5 (8) que chaque Partie met en

œuvre des mécanismes dans le but de faire en sorte que des informations suffisantes sur les

produits soient mises à la disposition du public afin de permettre aux consommateurs de 286 Ibid., art. 168 (3). 287 Voir supra, ii. L’accessibilité de l’information. 288 Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2, art. 118.5 et 118.5.3. 289 Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, op.cit., note 281, art. 224.

95

faire des choix écologiques en toute connaissance de cause. Comme nous l’avons déjà

souligné au chapitre 2, dans le domaine forestier, l’un des meilleurs moyens pour les

consommateurs de faire des choix écologiques est la certification forestière. Cette dernière,

nous le rappelons, est « un processus volontaire d'encadrement qui vise à démontrer que les

entreprises qui l'adoptent aménagent les forêts et utilisent les ressources forestières sur un

territoire donné selon des principes d'aménagement durable des forêts »290. Même s’il s’agit

d’un processus volontaire, les entreprises forestières obtiennent les certifications la plupart

du temps pour les besoins du marché et également pour satisfaire aux exigences des

consommateurs qui veulent s’assurer que les forêts ont été exploitées de manière durable.

La certification forestière constitue un excellent moyen d’information du public sur le

processus d’aménagement durable des forêts et un excellent moyen pour le public de

participer à la gestion durable des forêts en ne consommant que les produits certifiés.

Au Québec, deux principaux systèmes de certification forestière sont utilisés : il s’agit du

Sustainable Forestry Initiative (SFI) et du Forest Stewardship Council (FSC)291. On note

qu’à la fin de 2013, près de 90 % des forêts du domaine de l'État étaient certifiées selon une

de ces normes d'aménagement durable des forêts : environ 28 millions d'hectares certifiés

selon le système FSC et près de 18 millions d'hectares selon le système SFI292. Conscient

du rôle majeur de la certification forestière dans l’aménagement forestier durable, le

Ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs met tout en œuvre pour harmoniser les

exigences des systèmes de certification forestière et la législation en vigueur au Québec293.

En résumé, nous pouvons affirmer que le Québec dispose d’un cadre juridique conséquent

pour garantir l’accès à l’information du public de manière générale et plus spécifiquement

dans le domaine forestier, même si, comme nous l’avons vu, la mise en œuvre de ce cadre

290 Québec, Ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs, « Certification forestière », [en ligne] : Forêts, Faune et Parcs< http://www.mffp.gouv.qc.ca/forets/amenagement/amenagement-certification.jsp> (consulté le 28 avril 2015). 291 Ibid. 292 Ibid. 293 Québec, Ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs, « Critères et indicateurs d’aménagement durable des forêts : Certification forestière », [en ligne] : Forêts, Faune et Parcs<https://www.mffp.gouv.qc.ca/publications/enligne/forets/criteres-indicateurs/5/537/537.asp> (consulté le 28 avril 2015).

96

normatif est souvent rendue difficile par les organismes publics censés s’y conformer294.

Quid au Burkina Faso ?

3.1.2 L’accès à l’information forestière au Burkina Faso

Le Burkina Faso, contrairement au Québec, ne dispose pas d’une loi générale sur l’accès à

l’information. Néanmoins, des dispositions juridiques sont prises pour favoriser l’accès à

l’information forestière du public.

3.1.2.1 Une lacune : l’inexistence d’une loi générale sur l’accès aux documents des organismes publics à l’instar du Québec

La constitution du Burkina Faso reconnaît, tout comme la Charte des droits et libertés de la

personne du Québec, le droit à l’information de tous les citoyens en ces termes : « Les

libertés d’opinion, de presse et le droit à l’information sont garantis »295. Ce droit,

contrairement au Québec, est inscrit dans la constitution au niveau de la catégorie des droits

civils, et ce conformément au Pacte international relatif aux droits civils et politiques

ratifié par le Burkina Faso. De plus, contrairement au Québec et conformément à la

Déclaration Universelle des droits de l’homme et à la Conférence mondiale sur les droits

de l’homme de Vienne, le Burkina Faso n’instaure pas une quelconque hiérarchie entre les

droits civils et politiques et les droits économiques et sociaux. Cependant, le Burkina Faso

ne dispose pas, comme le Québec, d’une loi générale sur l’accès à l’information. Il existe

certes un code de l’information, mais ce dernier régit surtout l’information divulguée par

les médias, c’est-à-dire les droits et devoirs des médias dans la diffusion de l’information.

Mais une loi générale qui régit les conditions et modalités de l’accès aux documents des

organismes publics, il n’en existe pas encore au Burkina Faso.

Dans la pratique, certains organismes publics disposent d’un règlement interne qui régit

l’accès à l’information de leurs documents. Cependant, dans la plupart des organismes, il

n’existe pas une personne responsable de l’accès aux documents comme c’est le cas au

294 Voir supra, iii. La transparence de l’information. 295 Loi n°033-2012/AN du 11 juin 2012 portant Constitution du Burkina Faso, J.O spécial n°7 du 25 juillet 2012, art. 8.

97

Québec296. Cela a pour conséquence d’alourdir le processus de demande d’accès à

l’information, puisque les personnes voulant accéder aux informations ne savent pas, très

souvent, vers qui se diriger au sein de l’organisme public en question. De plus, le fait que le

poste de responsable de l’accès aux documents des organismes publics ne soit pas

institutionnalisé comme au Québec fait que le personnel des organismes publics est obligé

de cumuler cette responsabilité avec ses tâches ordinaires, sans pour autant avoir une

rémunération supplémentaire. De ce fait, de manière générale, notamment dans les

ministères, le personnel a bien souvent moins d’entrain à faire des recherches pour répondre

aux demandes d’accès à l’information. Il en résulte que les demandes d’accès à

l’information sont très souvent laborieuses. Certes, les informations sont gratuites, mais

malheureusement, il n’y a pas de délais de réponse de l’administration. Tout fonctionne au

gré du dépositaire de l’information. C’est la raison pour laquelle le processus des demandes

d’accès à l’information est très souvent long et nécessite d’avoir le « bras long », c'est-à-

dire une connaissance au sein de l’organisme public afin de faciliter l’accès à l’information.

Dans ce contexte, l’obligation pour l’administration de répondre aux demandes

d’information apparaît comme une obligation morale au lieu d’une obligation juridique,

alors que la constitution garantit l’accès à l’information du citoyen et que le nouveau Code

de l’environnement ainsi que la récente Loi sur le développement durable mettent à la

charge des pouvoirs publics une obligation de mettre en œuvre les droits à l’information et

à la participation du public297. Mais ces dispositions auraient dû être précisées dans une loi

générale sur l’accès à l’information où les conditions et modalités de l’accès à l’information

auraient été détaillées, notamment les documents pouvant être accessibles au public, les

délais de réponse de l’administration et les recours offerts au public en cas de refus de

l’administration de communiquer les informations demandées. Conséquemment, lorsque

les demandes d’accès à des documents sont refusées, le demandeur n’est pas informé des

recours qu’il dispose pour contester la décision. Il n’existe d’ailleurs pas de recours

spécifiques pour les litiges en matière d’accès à l’information comme c’est le cas au

296 Au Québec, il existe une personne responsable de l’accès aux documents des organismes publics au sein de chaque organisme public visé par la loi sur l’accès à l’information. Les coordonnées de cette personne sont accessibles au public sur le site internet de chaque organisme public. 297 Loi n°006-2013/AN portant code de l’environnement au Burkina Faso, J.O n°40 du 03 octobre 2013, art. 9. Voir aussi Loi n°008-2014/AN du 08 Avril 2014 portant loi d’orientation sur le développement durable au Burkina Faso, J.O n° 30 du 24 juillet 2014, art. 5, principe d’information et de participation.

98

Québec avec la Commission d’accès à l’information. Les recours pouvant être utilisés par

les requérants sont les recours ordinaires prévus pour les différends entre l’administration et

les administrés. Nous reviendrons plus tard sur ces recours.

En définitive, l’inexistence d’une loi générale sur l’accès à l’information au Burkina Faso

doit être considérée comme une lacune. Le Burkina Faso gagnerait donc à élaborer une telle

loi pour canaliser les règles relatives à l’accès aux documents des organismes publics au

lieu que celles-ci soient éparses et pour éviter l’arbitraire de l’administration dans le

traitement des demandes. Il gagnerait en outre à institutionnaliser le poste de responsable

de l’accès aux documents au moins dans chaque ministère. Cela faciliterait le processus des

demandes d’accès à l’information et du même coup aura un impact positif sur le problème

du chômage au Burkina Faso. « D’une pierre un coup », pouvons-nous ainsi nous

exclamer !

3.1.2.2 Les garanties d’accès à l’information spécifiques au domaine forestier

Malgré l’inexistence d’une loi générale qui décrit les conditions de l’accès à l’information,

le Burkina Faso a élaboré un nouveau dispositif textuel en matière environnementale qui

permet quand même de garantir l’accès à l’information du public. Cela n’a pas toujours été

le cas puisque l’ancien Code de l’environnement contenait très peu de dispositions relatives

à l’accès à l’information. Le nouveau code adopté en 2013, soucieux des nouvelles

exigences environnementales, dispose en son article 7 que « [t]oute personne intéressée a le

droit d’accéder aux informations relatives à l’environnement sous réserve des restrictions

légales ou règlementaires en vigueur ». D’ailleurs, la participation et l’information du

public constituent des principes qui sous-tendent les mesures concernant

l’environnement298. Concrètement, les autorités doivent renseigner le public sur les

meilleures techniques de préservation et d’amélioration de la qualité de l’environnement,

sur la nature des nuisances qui peuvent porter atteinte à l’environnement et assurer en outre

l’éducation environnementale des populations en vue de promouvoir et de préserver un

environnement sain pour tous299. La loi prévoit même des modules d’éducation pour le

développement durable dans tous les plans, programmes et projets de développement ainsi

298 Loi n°006-2013/AN portant code de l’environnement au Burkina Faso, op.cit., note 297, art. 9. 299 Ibid., art. 89.

99

que dans les ordres d’enseignement en cours au Burkina Faso300. Malheureusement, les

conditions et modalités de l’accès à l’information environnementale ne sont détaillées ni

dans le Code de l’environnement, ni dans un quelconque texte.

Tout naturellement, l’article 7 du Code de l’environnement précité s’applique à l’accès à

l’information forestière, les forêts étant une composante de l’environnement. Le Code

forestier du Burkina Faso régit trois sous-secteurs que sont les forêts, la faune et la pêche. Il

a pour objet « de fixer les principes fondamentaux de gestion durable et de valorisation des

ressources forestières, fauniques et halieutiques »301. Pour le sous-secteur forêt qui nous

intéresse en l’occurrence, trois catégories d’actions sont visées : la gestion, la protection et

l’exploitation. L’approche participative est l’approche directrice sous-tendant ces

différentes actions. Ainsi, pour la gestion forestière, la loi dispose que « les forêts sont

gérées sous le contrôle de l’État ou de la collectivité territoriale, dans le respect de la

règlementation en vigueur et de l’approche participative et concertée »302. S’agissant de la

protection de la forêt, la loi précise qu’elle incombe à l’État, aux collectivités territoriales,

aux communautés villageoises riveraines et aux personnes physiques ou morales de droit

privé303. Enfin, en ce qui concerne l’exploitation des forêts, la loi dispose qu’en vertu « de

l’approche participative qui sous-tend la politique forestière, les collectivités territoriales

peuvent transférer l’exploitation de leurs forêts aux communautés villageoises ou inter-

villageoises relevant de leur ressort »304. Il va de soi que même si la loi forestière ne

mentionne pas expressément le droit du public d’accéder aux informations forestières,

l’approche participative qui y est visée suppose l’information adéquate et préalable du

public. Participation et information vont de pair.

De plus, la Politique Forestière Nationale mentionne expressément le droit à l’information

forestière du public. La gestion des forêts au Burkina Faso repose en effet sur les

orientations de la Politique Forestière Nationale élaborée par le Ministère de

l’environnement et qui constitue avec le Code forestier et le Guide méthodologique

d’aménagement des forêts, les textes de référence de la participation du public en matière

300 Ibid. 301 Loi n°003-2011/AN portant code forestier au Burkina Faso, JO n°46 du 17 novembre 2011, art. 1. 302 Ibid., art. 34. 303 Ibid., art. 42. 304 Ibid., art. 66.

100

forestière305. Le Code forestier dispose que l’État élabore et met en œuvre la Politique

Forestière Nationale qui « garantit une action concertée et complémentaire de l’ensemble

des institutions et structures concernées afin de réaliser les objectifs globaux définis par le

gouvernement »306. Elle a essentiellement pour objectifs de traduire la place et le rôle des

trois sous-secteurs forêts, faune et pêches définis dans le Code forestier, de rationaliser la

gestion de ces ressources, de conférer une base conceptuelle pour l’élaboration de la

législation afférente à la gestion de ces dites ressources307. Elle fait de l’information du

public un principe commun aux trois sous-secteurs ci-dessus mentionnés. En effet, la

politique prévoit une amélioration continue de la connaissance et de l’information sur les

ressources naturelles308 et fait de la participation du public « un principe directeur »309 de la

gestion forestière.

Néanmoins, il faut le reconnaître et l’avouer, en comparaison avec la Loi sur

l’aménagement durable du territoire forestier, le Code forestier du Burkina Faso est peu

expressif en ce qui concerne les documents forestiers accessibles au public. Par ailleurs,

contrairement au Québec, la certification forestière n’est pas encore appliquée au Burkina

Faso, alors qu’elle constitue, comme nous l’avons vu dans la Convention d’Aarhus, un

moyen d’information du public sur les conditions de l’exploitation forestière et un moyen

de garantir une gestion plus durable des forêts. Elle demeure cependant une perspective.

Ainsi, les lois environnementales de manière générale et forestières de manière spécifique

(textes et textes de lois) garantissent l’accès à l’information du public, même s’il est à

regretter que les textes juridiques se contentent d’énoncés généraux et que les conditions et

modalités de l’accès à l’information ne soient pas détaillées dans une loi générale sur

l’accès à l’information comme c’est le cas au Québec.

À l’instar du Québec, il existe au Burkina Faso des restrictions, ou devrions nous plutôt dire

des limites au droit d’accès à l’information forestière puisque celles-ci ne sont pas

juridiques comme au Québec, mais résultent surtout des facteurs sociaux et politiques.

305 Les documents forestiers d’orientation tels que les politiques, stratégies et guides occupent une place fondamentale au Burkina Faso et concourent avec les instruments juridiques forestiers à l’organisation de la gestion forestière. 306 Loi n°003-2011/AN portant code forestier au Burkina Faso, op.cit., note 301, art. 3. 307 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et de l’eau, Politique Forestière Nationale, février 1998, p. 8. 308 Ibid., p. 9. 309 Ibid., p. 23.

101

3.1.2.3 Les limites au droit d’accès à l’information forestière au Burkina Faso

Nous nous intéresserons aux limites socioéconomiques et politiques.

a. Les limites d’ordre socioéconomique

L’une des conditions essentielles pour que la diffusion de l’information soit efficace est

qu’elle doit être accessible, comme nous l’avons déjà souligné. Il ne sert à rien de mettre à

la disposition du public une information si celle-ci n’est pas réellement accessible.

L’accessibilité signifie que toute personne, quel que soit sa catégorie sociale ou son degré

d’alphabétisation, doit pouvoir prendre connaissance des informations publiées. Les

barrières liées à la langue, à la classe sociale, au degré d’alphabétisation, à l’origine

ethnique doivent être supprimées. Pour un pays comme le Burkina Faso où l’on compte

près d’une soixantaine de groupes ethniques et moins de 50 % de personnes alphabétisées

dans la langue française, le problème de l’accessibilité de l’information se pose

crucialement. Même si le français est la langue officielle, le taux d’alphabétisation demeure

faible, 28,3 % en 2007310. Les autorités nationales se retrouvent donc devant la charge de

procéder à la traduction des textes législatifs et documents administratifs dans les

principaux dialectes afin de permettre à la grande majorité de la population de participer au

développement de leur pays. Il s’agit là d’un sérieux défi pour l’accès à l’information

forestière et l’information de manière générale, parce qu’il est quasiment impossible non

seulement de traduire tous les textes législatifs et tous les documents administratifs, mais il

est également quasiment impossible de le faire dans tous les dialectes. En outre, la plupart

des individus ne sont pas alphabétisés dans leur dialecte (même s’il faut reconnaître un

effort ces dernières années au niveau de l’alphabétisation dans les langues nationales), par

conséquent, même si les documents sont traduits, ils sont incapables d’en prendre

connaissance. L’oralité demeure en ce moment le moyen de communication des

informations avec tous les inconvénients qu’elle comporte. Par contre, au Québec, cette

problématique ne se pose pas en principe parce que le français est la seule langue qui réunit

les Québécois, même si la Charte de la langue française prévoit l’usage de l’anglais

comme deuxième langue pour la publication des actes normatifs et que du fait qu’il existe

310 Institut National de la Statistique et de la Démographie, « Évolution du taux d'alphabétisation des individus de 15 ans et plus (en %) », (données de 2007), [en ligne] : INSD<http://www.insd.bf/n/contenu/Tableaux/T0501.htm> (consulté le 25 novembre 2014).

102

au Québec onze (11) nations autochtones, dont dix (10) amérindiennes et une (1) inuite, les

besoins de traduction dans les dialectes autochtones peuvent se faire sentir lorsqu’une loi

provinciale a des impacts sur un territoire autochtone.

L’accessibilité de l’information, comme on a pu le voir avec la Convention d’Aarhus,

renvoie aussi au fait que les documents et textes environnementaux doivent être disponibles

dans des bases de données électroniques pour en faciliter l’accès au public. En effet, à l’ère

des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (NTIC),

l’accessibilité des informations sous forme électronique doit être promue. Au Québec, on

observe que cet aspect est beaucoup plus effectif qu’au Burkina Faso où il est laborieux de

trouver certains textes officiels d’importance nationale par voie électronique. Cela rend plus

difficile l’accessibilité de l’information, notamment pour les Burkinabè de l’extérieur.

Ainsi que l’on se place au Burkina Faso ou au Québec, le problème de l’accessibilité de

l’information se pose différemment.

b. Les limites d’ordre politique

Le Burkina Faso et le Québec ont en commun le fait que bien souvent, l’argument du «

secret » est soulevé par les organismes publics pour le rejet des demandes d’informations.

Tandis qu’au Québec c’est le terme secret industriel311 qui est souvent invoqué comme

nous l’avons vu dans les développements antérieurs, au Burkina Faso, c’est surtout la

notion de secret administratif ou de confidentialité des documents administratifs qui est le

plus souvent invoqué par l’administration pour refuser l’accès à l’information au public.

Même lorsque les textes prévoient l’obligation de mettre à la disposition du public certains

documents, les autorités administratives rechignent souvent à communiquer ces documents

au public sous couvert de la confidentialité. Les informations sont la plupart du temps «

arbitrairement qualifiées de confidentielles »312, et ce du fait de l’inexistence d’une loi

générale sur l’accès à l’information précisant les documents accessibles au public. Ainsi, «

face à des demandes d’informations capitales d’ordre environnemental, les autorités

administratives opposent à tort la règle du secret administratif et de la confidentialité des

311 Voir la décision Goodfellow Inc. c. Goulet, 18 octobre 1995, Cour du Québec, [32], EYB 1995-75647. 312 Nouroudine GIBRIL et Alida ASSEMBONI, « L’accès à l’information et la participation du public à la prise de décisions publiques en droit africain de l’environnement » dans M. Pacques et M. Faure, (dir.), La protection de l’environnement au cœur du système juridique international et du droit interne. Acteurs, valeurs et efficacité, Actes du colloque des 19 et 20 octobre 2001, Université de Liège, Bruylant, 2003, p. 280.

103

documents administratifs pour refuser aux citoyens d’accéder aux informations demandées

»313. La plupart du temps, les autorités craignent que ces informations ne soient utilisées

contre elles, soit pour remettre en cause leur travail ou surtout pour causer des ennuis au

pouvoir en place, toute chose que l’administration publique veut à tout prix éviter au

Burkina Faso. Tout cela se fait sous le regard impuissant du public. Espérons que ce

système disparaitra avec la destitution de l’ancien président du Burkina Faso.

En résumé, voici ce que nous pouvons retenir sur l’accès à l’information forestière au

Burkina Faso: les exigences de la Convention d’Aarhus quant aux délais raisonnables pour

communiquer l’information ne sont pas juridiquement satisfaites puisqu’aucun texte

juridique ne précise les délais de réponse de l’administration aux demandes d’information.

L’administration exerce son pouvoir discrétionnaire et n’est pas contrainte de répondre aux

demandes d’information. D’ailleurs, l’obligation de répondre aux demandes d’information

est de nature morale et non juridique. L’accessibilité de l’information souffre également de

lacunes comme on a pu le constater. Quant à la transparence de l’information, l’inexistence

d’une loi générale sur l’accès à l’information précisant les documents accessibles au public

fait que l’administration oppose arbitrairement et à tort l’argument de la confidentialité des

documents faisant l’objet d’une demande d’information. L’information n’est donc pas

transparente, l’administration exerçant arbitrairement son pouvoir discrétionnaire sur le

choix des documents à transmettre au public.

Nous pouvons affirmer au vu de cette analyse que le cadre normatif de l’accès à

l’information de manière générale, et forestière en particulier, souffre d’insuffisances au

Burkina Faso. La différence avec le Québec est que ce dernier possède un cadre normatif

conséquent dans le domaine de l’accès à l’information. C’est dans la mise en œuvre de ce

cadre que le Québec rencontre souvent des difficultés comme l’illustre les cas de refus de

divulgation de l’information au nom du secret industriel314.

La deuxième exigence procédurale de la participation du public après l’accès à

l’information concerne la participation du public aux processus décisionnels.

313 Ibid., p. 278. 314 Voir supra, iii. La transparence de l’information.

104

3.2 La participation du public aux processus décisionnels dans la gestion forestière

La constitution du Burkina Faso reconnaît formellement le droit du citoyen de participer à

la gestion des affaires de l’État et de la société315, ce droit étant classé dans la catégorie des

droits politiques, conformément au Pacte international relatif aux droits civils et

politiques316. L’article 145 de la constitution stipule que la « loi organise la participation

démocratique des populations à la libre administration des collectivités territoriales »317. Au

Québec cependant, ce droit n’est pas explicitement mentionné dans la Charte des droits et

libertés de la personne. Néanmoins, plusieurs textes font référence au droit à la

participation du public notamment dans le domaine de l’évaluation environnementale des

projets ou de l’élaboration des plans d’aménagement forestier et dans bien d’autres

domaines. La Loi sur le développement durable fait de la participation et de l’engagement

des citoyens une nécessité « pour définir une vision concertée du développement et assurer

sa durabilité sur les plans environnemental, social et économique »318. D’ailleurs,

l’existence au Québec de trois types de consultations publiques dont les consultations du

gouvernement, de l’Assemblée nationale et du Bureau d’audiences publiques en

environnement, démontre une volonté de faire participer le public à la gestion des affaires

publiques.

La Convention d’Aarhus vise trois modalités de la participation du public en matière

environnementale : la participation du public à l’évaluation environnementale, la

participation du public à l’élaboration des politiques, plans et programmes, et enfin la

participation du public à l’élaboration des instruments juridiquement contraignants. Il

s’agira dans cette section de voir comment le Québec et le Burkina Faso mettent en œuvre

ces trois modalités de la participation du public dans leur régime forestier.

3.2.1 L’évaluation environnementale des projets forestiers

Au Québec, la participation du public en matière d’évaluation environnementale est assurée

juridiquement par la Loi sur la qualité de l’environnement (ci-après dénommée LQE) et le

315 Loi n°033-2012/AN du 11 juin 2012 portant Constitution du Burkina Faso, J.O.B.F. spécial n°7 du 25 juillet 2012, art. 12. 316 Pacte international relatif aux droits civils et politiques, New York, 16 décembre 1966, Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 999, p. 171 et vol. 1057, art. 25 (a), p. 407. 317 Loi n°033-2012/AN du 11 juin 2012 portant Constitution du Burkina Faso, op.cit., note 315, art. 145. 318 Loi sur le développement durable, RLRQ c D-8.1.1, art. 6. para e).

105

Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement. En 1978, le

Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (ci-après BAPE) a été créé et intégré

dans la LQE pour favoriser une meilleure participation du public dans l’évaluation

environnementale des projets. Le BAPE est donc l’instance qui s’occupe du volet de la

participation du public en matière environnementale. Au Burkina Faso, le Code de

l’environnement et le Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE portant champ d’application,

contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement constituent le

cadre juridique de la participation du public en matière d’évaluation environnementale.

Cependant, contrairement au Québec, il n’existe pas une instance permanente chargée du

volet de la participation du public lors de l’évaluation environnementale. Des enquêteurs

sont nommés de manière ad hoc à chaque fois que le besoin se fait sentir pour conduire les

consultations publiques. Nous analyserons tour à tour le processus au Québec, puis au

Burkina Faso.

3.2.1.1 Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) au Québec

Nous verrons dans un premier temps le déroulement de la procédure avant de relever

quelques insuffisances liées à la participation du public.

a. Le processus de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale

L’article 31.1 de la LQE stipule que :

Nul ne peut entreprendre une construction, un ouvrage, une activité ou une exploitation ou exécuter des travaux suivant un plan ou un programme, dans les cas prévus par règlement du gouvernement, sans suivre la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement […].

La liste des activités devant faire l’objet d’une évaluation environnementale est déterminée

dans le Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement en son

article 2. Le paragraphe f de cet article vise particulièrement les projets ayant des impacts

sur les forêts. Ainsi les activités de construction, de reconstruction ou d’élargissement sur

une longueur de plus de 2 km de toute route ou autre infrastructure routière destinée à des

fins d'exploitation forestière, minière ou énergétique, dont la durée d'utilisation est prévue

106

pour 15 ans ou plus et qui entraîne un déboisement sur une largeur moyenne de 35 m ou

plus, sont soumises à la procédure d’évaluation environnementale.

Toute personne désirant entreprendre l’une ou l’autre des activités visées à l’article 2 du

Règlement précité doit aviser par écrit le ministre du Développement durable, de

l’Environnement et des Parcs. Ce dernier prépare alors une directive où il indique à

l’initiateur du projet la nature, la portée et l’étendue de l’étude d’impact sur

l’environnement qu’il doit préparer319. De manière circonscrite, l’étude d’impact doit

comporter les éléments suivants : une description du projet, un inventaire qualitatif et

quantitatif des composantes de l’environnement susceptibles d’être touchées par le

projet, une énumération et une évaluation des répercussions positives, négatives et

résiduelles du projet sur l'environnement, un exposé des différentes options au projet,

notamment quant à son emplacement, aux procédés et méthodes de réalisation et

d'exploitation et à toutes options du projet ainsi que les raisons justifiant le choix de l'option

retenue, une énumération et une description des mesures à prendre pour prévenir, réduire

ou mitiger la détérioration de l'environnement320. De plus, le Règlement précise que toute

étude d’impact sur l’environnement préparée en vertu de la loi doit être accompagnée d’un

résumé vulgarisé qui sera publié séparément de l’étude d’impact321.

Après avoir réalisé son étude, le promoteur la transmet au ministre qui la publie lorsqu’il la

juge recevable et l’informe de la procédure d’information et de consultations publiques

qu’il doit réaliser. Il existe deux phases à ce niveau: la phase d’information et de

consultation du dossier par le public, et la phase d’audiences publiques lors desquelles le

public peut soumettre ses préoccupations et propositions et participer aux débats relatifs au

projet.

Au niveau de la phase d’information et de consultation du dossier par le public, le

promoteur doit publier un premier avis « dans un quotidien et un hebdomadaire distribués

dans la région où le projet est susceptible d'être réalisé ainsi que dans un quotidien de

Montréal et un quotidien de Québec »322, et ce dans un délai de 15 jours suivant la

319 Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2, art. 31.2. 320 Pour plus de détail sur les éléments que doit contenir l’étude d’impact, voir art.3 du Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, RLRQ c Q-2, r 23. 321Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, op.cit., note 320, art. 4. 322 Ibid., art. 6 (1)

107

notification qui lui est faite par le ministre en ce qui a trait à la procédure d’information et

de consultation du public. Cet avis vise en fait à informer le public de l’existence du projet,

de la possibilité qui lui est offerte de consulter tous les documents y afférant ainsi que la

possibilité de demander au ministre une audience publique relativement au projet. En outre,

le promoteur doit publier dans un délai de 21 jours suivant la publication du premier avis,

un second avis dans un hebdomadaire distribué dans la même région323. De plus, une copie

du résumé de l’étude d’impact doit être transmise aux municipalités locales concernées par

le projet. Ces modes de publicité, il faut le reconnaître, participent d’un souci d’informer le

plus grand nombre de personnes possible. Par ailleurs, le fait que l’avis soit aussi publié

dans des quotidiens de Montréal et de Québec démontre que la phase d’information vise

tant le public touché directement par le projet que le public de manière large.

La consultation des documents relatifs au projet par le public débute dès que le ministre

rend publique l’étude d’impact réalisée par le promoteur. Ces documents sont disponibles

pendant une durée de 45 jours aux centres de documentation de Québec et de Montréal,

ainsi que dans un centre de consultation dans la région concernée par le projet. Ils doivent

comprendre l'étude d'impact sur l'environnement, tous les documents présentés par le

requérant à l'appui de sa demande de certificat d'autorisation, tout renseignement, étude ou

recherche effectuée à la demande du ministre en vertu de l'article 31.4 de la LQE et

disponible à ce moment-là, l'avis déposé par l'initiateur du projet auprès du ministre en

vertu de l'article 31.2 de la LQE et la directive rendue par le ministre, toute étude ou

commentaire effectué par le ministère du Développement durable, de l'Environnement et

des Parcs relativement à cette demande de certificat d'autorisation et disponible à ce

moment-là324.

Pendant le délai de 45 jours, toute personne ou municipalité peut demander au ministre la

tenue d’une audience publique. Cette demande doit être faite par écrit et être motivée325.

Lorsque le ministre donne une suite favorable à la demande d’audience publique, le BAPE

doit publier un avis de la tenue de l’audience dans un quotidien et un hebdomadaire

distribués dans la région où le projet doit d'être réalisé de même que dans un quotidien de

323 Ibid., art. 6 (2). 324 Ibid., art. 12. 325 Ibid., art. 13.

108

Québec et de Montréal326. Le BAPE dispose d’un délai de 4 mois pour tenir l’audience

publique et en faire rapport au ministre. Cependant, le ministre peut également refuser la

tenue d’une audience publique s’il juge la demande frivole327. À ce sujet, dans l’affaire 3766063 Canada inc. c. Québec (Ministre de l'Environnement), la Cour supérieure a

considéré que la demande d’audiences publiques de la demanderesse, relative à un projet

d’agrandissement du lieu d’enfouissement sanitaire de la MRC de La Vallée-de-l’Or, avait

un caractère non sérieux et frivole et que le ministre était en droit de refuser la demande328.

Au terme de cette analyse, nous pouvons relever que le Québec prévoit des modalités assez

satisfaisantes de participation du public dans la procédure d’évaluation environnementale

des projets. Néanmoins, des insuffisances sont à relever.

b. Les insuffisances liées à la participation du public

Il pourrait être reproché au système québécois un élément essentiel dans le processus de

participation du public à l’évaluation environnementale des projets : il s’agit du caractère

insuffisamment en amont de la participation du public. En effet, contrairement au système

burkinabè où le public intervient très tôt dans la procédure, au Québec, le public

n’intervient que lorsque l’étude d’impact a été réalisée, donc à un stade déjà avancé de la

procédure. Le rapport du comité de révision de la procédure d’évaluation environnementale

communément appelé rapport Lacoste, avait déjà en 1988, soulevé le fait que la

participation du public dans la procédure d’évaluation environnementale au Québec

intervient un peu tardivement. Selon le rapport, la procédure :

[P]résente […] le défaut majeur d’associer le public aux dernières étapes de l’évaluation. Quand le promoteur a terminé son étude d’impact, son projet est prêt et ses choix sont arrêtés, alors que les préoccupations des citoyens portent souvent sur la planification environnementale du projet. Comme les véritables enjeux d’un projet se jouent lors de la planification, au moment de la justification et des choix d’options, il devient difficile pour la population, sinon même impossible, de discuter ces enjeux329.

Dans ses recommandations, le rapport mentionnait que le public devrait être informé dès

l’instant où le promoteur dépose auprès du ministre l’avis de projet, et ce avec le 326 Ibid., art. 15. 327 Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2, art.31.3 al. 2. 328 3766063 Canada inc. c. Québec (Ministre de l'Environnement), 2006 QCCS 5434 (CanLII) au para.109 al. 7, 8 et 9. 329 Paul LACOSTE, L'évaluation environnementale : une procédure à généraliser, une procédure d'examen à parfaire, Rapport du Comité de révision de la procédure d'évaluation environnementale, Québec, 1988, p. 55.

109

consentement du promoteur. Michel PRIEUR va dans le même sens en affirmant que le

public doit être informé dès que l’administration a connaissance d’un projet, « bien avant

qu’aucune décision ne soit prise »330. De plus, selon le rapport, il faudrait instaurer une

consultation publique au moment de la préparation de la directive du ministre.

Cette nouvelle étape de consultation s’apparenterait à celle du scoping dans les procédures américaine et canadienne. Il s’agit d’un mécanisme d’information et de consultation du public sur la directive et qui vise à préciser l’étendue de l’étude d’impact devant être réalisée et à assurer que les problèmes soient identifiés tôt dans le processus décisionnel. Avec cette consultation, les enjeux mineurs ne devraient plus accaparer inutilement l’attention et certains délais dus au caractère inadéquat des études pourraient être évités331.

L’information et la consultation du public dès le stade du dépôt de l’avis et de la

préparation de la directive permettraient ainsi au public d’être informé au plus tôt, au lieu

d’attendre la période de consultation de 45 jours qui peut être insuffisante par moment, et

lui permettraient également de murir dès lors des réflexions sur les retombées sociales,

économiques et environnementales du projet, notamment pour le public directement

concerné. Pour ce faire, il faudrait bien entendu donner à ces deux nouvelles procédures

une assise légale. C’est ce que prévoit le rapport en soulevant « l’hypothèse d’une

modification au règlement pour institutionnaliser l’information sur l’avis de projet et la

consultation sur la directive […] »332.

Le rapport Lacoste fait également état de la nécessité de généraliser la pratique de

l’évaluation environnementale notamment aux programmes, plans et politiques

gouvernementales. Selon le rapport :

L’évaluation d’un projet qui s’inscrirait dans une politique ou un programme n’ayant jamais fait l’objet d’une évaluation environnementale risquerait fort d’aboutir à une remise en cause de l’ensemble de cette politique ou de ce programme […]. Par ailleurs, la remise en question d’un projet est susceptible d’être beaucoup moins litigieuse, beaucoup moins génératrice de conflits, si l’élaboration de la politique ou du programme dans lequel il s’inscrit a déjà pris en considération les facteurs environnementaux333.

330 Michel PRIEUR (dir.), Les enquêtes publiques, quel avenir ? Environnement et information des citoyens, Paris : Documentation française, 1990, p. 12. 331 Paul LACOSTE, L'évaluation environnementale : une procédure à généraliser, une procédure d'examen à parfaire, op.cit., note 329, pp. 56-57. 332 Ibid., p. 71. 333 Ibid., p. 110.

110

Ce type d’évaluation est appelé évaluation environnementale stratégique (ÉES). En rappel,

« l'évaluation environnementale stratégique (ÉES) est l'évaluation systématique et complète

des effets d'une politique, d'un plan ou d'un programme et des solutions de rechange »334.

Le rapport Lacoste mentionne qu’une évaluation environnementale doit être faite pour

toutes les activités stratégiques gouvernementales ayant une incidence sur la qualité de

l’environnement telles que les politiques sectorielles, les plans d’action, les programmes de

subvention, les activités d’aménagement forestier, de reboisement, d’exploitation forestière,

de défrichage, etc. Bien entendu, l’ÉES doit s’accompagner d’une procédure de

consultation du public adéquate, sinon elle n’aurait pas sa raison d’être.

Au Québec, l’ÉES ne bénéficie pas d’une assise législative, c’est-à-dire qu’elle n’est pas

encadrée juridiquement contrairement au Burkina Faso où l’ÉES est inscrite dans le Code

de l’environnement. La mise en œuvre d’une ÉES au Québec relève surtout du pouvoir

discrétionnaire des autorités compétentes, comme ce fut le cas avec l’ÉES sur l’industrie du

gaz de schiste. Pour Jean BARIL, il est important :

[D]’insister pour que la société civile et les différents milieux qui la composent s’unissent pour réclamer l’intégration dans la Loi sur la qualité de l’environnement d’un cadre formel pour l’évaluation environnementale stratégique des politiques, plans et programmes gouvernementaux, à l’instar de ce qui existe pour l’évaluation de projets particuliers. Cela permettrait à tous de connaître quand, comment et sur quels sujets de telles évaluations seraient obligatoirement entreprises et s’y préparer en conséquence335.

En résumé, la procédure d’information du public sur l’avis de projet, la consultation du

public au moment de l’élaboration de la directive du ministre et la procédure de l’ÉES sont

autant de recommandations faites par le rapport Lacoste depuis 1988, mais que le Québec

tarde à mettre en œuvre, alors qu’elles visent toutes à favoriser une participation du public

plus en amont dans les procédures d’évaluation environnementale. Néanmoins, il faut

reconnaître que la procédure actuelle d’évaluation environnementale prévoit la possibilité

334 Gouvernement du Canada, Guide de l’évaluation environnementale stratégique des projets de politiques, de plans ou de programmes du gouvernement canadien, op.cit., note 239. 335 Jean BARIL, « Évaluation environnementale stratégique et Loi sur la qualité de l’environnement », Gaiapresse (22 Août 2011), [en ligne] : Gaiapresse<http://gaiapresse.ca/analyses/evaluation-environnementale-strategique-et-loi-sur-la-qualite-de-lenvironnement-246.html> (consulté le 15 avril 2014).

111

de la médiation environnementale336 qui fait partie des recommandations du rapport

Lacoste.

Quid du processus de participation du public à l’évaluation environnementale des projets

forestiers au Burkina Faso ?

3.2.1.2 L’enquête publique au Burkina Faso

Au Burkina Faso, contrairement au Québec, la période d’information et de consultation du

public en ce qui concerne la procédure de l’évaluation environnementale est menée par des

enquêteurs ad hoc, c’est-à-dire qui sont nommés pour les besoins de la circonstance. Il

n’existe pas une institution comme le BAPE chargée de diriger la période d’information et

de consultation du public. Nous analyserons dans un premier temps le déroulement de

l’enquête publique avant de relever les insuffisances liées à la participation du public.

a. Le processus de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale

Le Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE portant champ d’application, contenu et procédure

de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement dispose en son article 5 que les

activités susceptibles d’avoir des incidences significatives, directes ou indirectes sur

l’environnement sont soumises à l’avis préalable du ministre de l’environnement, lequel

avis est établi sur la base d’une étude d’impact sur l’environnement (EIE) ou d’une notice

d’impact sur l’environnement (NIE), cette dernière se définissant comme une étude

d’impact sur l’environnement simplifiée337. Le Code de l’environnement précise que «

l’étude d’impact sur l’environnement est complétée par une enquête publique dont le but

est de recueillir les avis des parties concernées par rapport à l’étude d’impact sur

l’environnement qui est présentée »338. Les activités faisant l’objet d’une étude ou d’une

notice d’impact sur l’environnement font l’objet d’un classement en deux catégories : la

Catégorie A pour les activités soumises à une étude d’impact sur l’environnement et la

catégorie B pour les activités soumises à une notice d’impact sur l’environnement. 336 Pour plus de précision sur la médiation environnementale, consulter le site internet du BAPE à l’adresse suivante : <http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/participer/>. 337 Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE portant champ d’application, contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement, J.O n°31 du 02 Août 2001, art. 2 (2). 338Loi n°006-2013/AN portant code de l’environnement au Burkina Faso, J.O n°40 du 03 octobre 2013, art. 27.

112

S’agissant des activités forestières, sont classés dans la catégorie A, les plantations

industrielles, le déclassement des forêts classées et le défrichement de la cuvette des grands

barrages. Relèvent de la catégorie B les activités forestières suivantes : plan

d’aménagement forestier, défrichements autorisés par le code forestier, défrichement de la

cuvette des petits barrages, concession d’exploitation forestière339.

La prise en compte de la participation du public dans la procédure de l’évaluation

environnementale intervient très tôt au Burkina Faso par rapport à la procédure au Québec.

En effet, avant de réaliser son étude d’impact, le promoteur doit élaborer un projet de

termes de référence et le transmettre au ministre de l’environnement et au ministre chargé

du domaine d’activité concerné par le projet. Ce projet de termes de référence comporte

une description sommaire du projet ainsi que le plan de consultation du public. Ainsi, les

préoccupations quant à la participation du public interviennent très en amont de la

procédure. À la réception du projet de termes de référence, le ministre de l’environnement

entame la phase de cadrage qui vise en fait à « identifier les éléments de l’environnement

qui peuvent être affectés par le projet et pour lesquels une préoccupation publique,

professionnelle ou légale se manifeste […] [et] à vérifier que les modalités d’information et

de participation du public sont clairement définies »340. La loi fait obligation au promoteur

d’informer, pendant la phase de cadrage, l’autorité administrative locale et la population du

lieu d’implantation du projet de la réalisation future d’une étude d’impact sur

l’environnement341. A la différence de la procédure d’évaluation environnementale au

Québec, l’information et la participation du public sont réalisées pendant l’exécution de

l’étude d’impact sur l’environnement à travers notamment des réunions de présentation du

projet avec les autorités locales, les populations, les ONG et associations écologistes,

l’ouverture d’un registre accessible aux populations où sont consignées les appréciations,

les observations et suggestions formulées relativement au projet342.

339 Annexe 1 au Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE portant champ d’application, contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement, op.cit., note 337. 340 Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE portant champ d’application, contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement, op.cit., note 337, art. 12. 341 Ibid., art. 10. 342 Ibid., art. 15.

113

L’étude d’impact sur l’environnement au Burkina Faso comporte à peu près les mêmes

éléments que celle du Québec : une analyse de l’état initial du site et de son environnement,

une présentation du projet et des aménagements à réaliser, une analyse des impacts négatifs

et positifs, directs et indirects sur le site et son environnement, une indication sur les risques

pour l’environnement d’un État voisin résultant de l’activité projetée, une indication des

lacunes relatives aux connaissances ainsi que des incertitudes rencontrées dans la mise au

point de l’information nécessaire, les mesures nécessaires prévues ou non pour supprimer,

réduire et compenser les conséquences dommageables du projet pour l’environnement, un

résumé non technique résumant tous les éléments précités pour les besoins de l’information

du public343. L’inclusion d’une disposition sur les éventuels dommages transfrontaliers

participe sans doute d’un souci de respecter le principe 2 de la Déclaration de Rio qui a trait

au devoir des États de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur

juridiction ne causent pas de dommages à l’environnement d’autres États.

Après la réalisation de l’étude d’impact, vient la phase de l’enquête publique qui vise à

mettre à la disposition du public les résultats de l’étude d’impact et à recueillir leurs

différentes observations et les demandes d’audiences si le besoin se manifeste. Cette étape

correspond à la phase de consultations publiques au Québec. L’enquête publique est

commandée par le ministre chargé de l’environnement et le public du lieu d’implantation

du projet en est informé par voie d’affichage, par des avis insérés dans deux journaux

quotidiens et par radio344. La loi donne la latitude aux autorités locales d’informer le public

par tout autre moyen approprié en tenant compte des circonstances sociales et de lieu345.

L’enquête publique au Burkina Faso est réalisée, comme nous l’avions souligné, par des

enquêteurs nommés de manière ad hoc par le ministre de l’environnement, à la différence

du Québec où c’est le BAPE qui est l’organe permanent chargé de mener les consultations

publiques. L’enquête publique a une durée de 30 jours à compter de l’insertion de l’avis

dans les journaux346. Pendant ce délai, le public prend connaissance de l’étude d’impact

réalisée et fait ses observations. A l’expiration du délai de 30 jours, les enquêteurs peuvent

entendre en audience publique les déclarations de toute personne qui en manifeste le besoin

343Ibid., art. 7. 344 Ibid., art. 18. 345 Ibid. 346 Ibid., art. 20.

114

ainsi que les explications du promoteur, et ce dans un délai maximum de 7 jours347. C’est à

l’issu de ce dernier délai que l’enquête est clôturée. Les enquêteurs disposent alors d’un

délai de 15 jours contrairement au Québec où ce délai est de 4 mois pour rédiger leur

rapport, consigner dans un document distinct leurs conclusions motivées qui indiquent s’ils

sont favorables à la réalisation de l’opération, et transmettre lesdits documents aux

ministres de l’environnement et du secteur d’activité concerné par le projet348. Lesdits

documents sont mis à la disposition du public du lieu d’implantation du projet.

Au terme de cette analyse, nous pouvons affirmer que la participation du public dans la

procédure d’évaluation environnementale au Burkina Faso intervient au début du

processus, donc en amont de la procédure, comme le recommande la Convention d’Aarhus

en son article 6 (4). De plus, un des points positifs pour le Burkina Faso est que l’évaluation

environnementale stratégique est codifiée à la différence du Québec. Le Code de

l’environnement prévoit en effet que les plans, programmes et politiques susceptibles

d’avoir des incidences notables sur l’environnement doivent être soumis à une évaluation

environnementale stratégique349. Cela favorise une meilleure acceptabilité sociale des

projets gouvernementaux. Néanmoins, des insuffisances peuvent être relevées quant au

processus de participation du public dans la procédure d’évaluation environnementale.

b. Les insuffisances liées à la participation du public

Au Burkina Faso, les consultations du public sur le rapport de l’étude d’impact d’une durée

de 30 jours, y compris la tenue des audiences publiques (7 jours) et la production du rapport

des enquêteurs (15 jours), doivent être contenues dans un délai maximum de 52 jours,

contrairement au Québec où la même procédure tient sur environ 165 jours : 45 jours pour

les consultations du public et environ 120 jours (4 mois) pour les audiences publiques et la

production du rapport final du BAPE.

Certes, au Burkina Faso, le public est informé très tôt, dès la tenue de l’étude d’impact sur

l’environnement contrairement au Québec. En outre, la consultation et la participation du

public commencent dès le début de la procédure, pendant la réalisation même de l’étude

347 Ibid., art. 21(3). 348 Ibid., art. 23 et 24. 349 Loi n°006-2013/AN portant code de l’environnement au Burkina Faso, J.O n°40 du 03 octobre 2013, art. 28.

115

d’impact, contrairement au Québec où le public n’est informé et consulté qu’après la

réalisation de l’étude d’impact. De ce fait, il serait justifié que le public québécois ait

besoin de délais plus longs pendant la phase de consultation et d’audiences publiques

puisqu’il n’a pas eu, comme son homologue burkinabè, la possibilité d’être consulté et de

participer plus tôt dans la procédure. Néanmoins, nous pensons que le délai appliqué au

Burkina Faso pour l’enquête publique demeure court relativement à celui appliqué au

Québec et pourrait être prorogé pour permettre une participation plus efficace du public.

Il est important de mentionner que dans la pratique, il arrive dans bien des cas que le

ministre rende sa décision avant que le rapport de l’enquête publique ne lui parvienne. Cela

entache substantiellement la procédure de participation du public puisque les textes

imposent au ministre de l’environnement de tenir compte des résultats de l’enquête

publique dans l’examen du dossier d’étude d’impact350. D’ailleurs, la Convention d’Aarhus

dispose en son article 6 (8) que chaque Partie veille à ce que les résultats de la procédure de

participation du public soient dûment pris en considération au moment de prendre la

décision. Lorsque surviennent ces situations, c’est le processus de l’évaluation

environnementale qui est carrément faussé et qui perd de sa crédibilité.

Il faut noter en dernier lieu qu’au Québec, l’information et les consultations du public

visent certes le public du lieu de réalisation du projet, mais également le public des régions

de Montréal et de Québec. Au Burkina Faso, seul est pris en compte le public du lieu

d’implantation du projet, donc le public directement touché par le projet351. Les phases

d’information et de consultation pourraient s’étendre à un public plus large comme au

Québec. Comme l’affirme Michel PRIEUR, « la protection de l’environnement est une

exigence globale qui ne peut être monopolisée par les seules personnes qui seraient

localement et directement plus intéressées que les autres »352.

350 Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE portant champ d’application, contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur l’environnement, op.cit., note 337, art. 25 (3). 351 Voir la définition de la notion de « public directement touché » dans le chapitre 2 au niveau de la section consacrée aux créanciers de l’information forestière (2.2.1.1, section b.) 352 Michel PRIEUR, Évaluation des impacts sur l’environnement pour un développement rural durable : étude juridique, FAO, Étude législative, Rome, 1994, p. 16.

116

En résumé, nous pouvons affirmer que le Québec et le Burkina Faso prévoient des

modalités juridiques assez satisfaisantes de participation du public à l’évaluation

environnementale des projets forestiers, bien qu’il reste des insuffisances à combler.

La deuxième modalité de la participation du public aux processus décisionnels prévue dans

la Convention d’Aarhus est la participation à l’élaboration des plans, programmes et

politiques relatifs à l’environnement. Dans le cadre de ce mémoire, notre intérêt portera sur

la participation du public à l’élaboration des plans, notamment les plans d’aménagement

forestier, ceux-ci étant fondamentaux pour la gestion durable des forêts.

3.2.2 La participation du public à l’élaboration des plans d’aménagement forestier

Les plans d’aménagement forestier peuvent se concevoir comme le processus de

planification des différentes interventions sur un périmètre forestier donné. La participation

du public est donc fondamentale dans un tel processus. Nous verrons tour à tour si le

Québec et le Burkina Faso prévoient dans leur régime forestier la participation du public à

la planification forestière.

3.2.2.1 Au Québec

Contrairement au régime que prévoyait la Loi sur les forêts, le nouveau régime forestier

institué par la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier prévoit que

dorénavant, le ministre est responsable de l’aménagement forestier, cette tâche incombant

auparavant aux industries forestières. Comme sous l’ancien régime, le public doit être

associé, mais le nouveau régime innove avec la création de la table locale de gestion

intégrée qui est une tribune offerte aux personnes directement concernées par

l’aménagement forestier afin de leur permettre de participer en amont à l’élaboration des

plans d’aménagement forestier. En outre, le nouveau régime prévoit la création des forêts

de proximité pour favoriser l’implication des populations dans la gestion des forêts qui leur

sont riveraines.

a. La procédure de consultation du public sur les plans d’aménagement forestier

Il est important de préciser qu’il existe au Québec une politique de consultation du

gouvernement sur les orientations en matière de gestion et de mise en valeur du milieu

117

forestier qui trouve son fondement légal dans l’article 9 de la Loi sur l’aménagement

durable du territoire forestier. Cet article stipule que « le ministre élabore, rend publique et

tient à jour une politique de consultation afin de favoriser la participation des personnes ou

organismes concernés par les orientations à privilégier en matière d'aménagement durable

des forêts et de gestion du milieu forestier »353. L’objectif de la politique, qui constitue une

pièce maîtresse de la mise en œuvre des objectifs de gestion transparente, participative et

partenariale des forêts publiques et privées préconisée par le régime forestier québécois354,

est de :

[P]ermettre à la population, à ses représentants et aux différents groupes concernés d’influencer la gestion des forêts en faisant connaître leurs valeurs et leurs besoins au ministre des Ressources naturelles pour qu’il puisse établir des orientations et des objectifs qui, dans la mesure du possible, concilient les diverses attentes exprimées tout en étant conformes à l’intérêt général des Québécois. La population sera aussi plus confiante à l’égard de la gestion gouvernementale des forêts, et davantage satisfaite du sort qui leur est réservé, si elle est régulièrement consultée et si elle est mieux informée des enjeux forestiers, des orientations ministérielles et des résultats des interventions gouvernementales355.

La politique de consultation, en listant les différents sujets en lien avec la gestion forestière

devant être soumis aux consultations du public, constitue un document de référence en

matière de participation du public à la gestion forestière. Elle prévoit ainsi que les plans,

politiques et programmes en lien direct avec la gestion forestière doivent être soumis à des

consultations356, ce qui est conforme aux prescriptions de la Convention d’Aarhus.

S’agissant précisément des plans, notamment des plans d’aménagement forestier, leur

élaboration est soumise à une procédure participative qui suit plusieurs étapes aux termes

de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier.

i. La table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire

Comme énoncé dans les lignes antérieures, la Loi sur l’aménagement durable du territoire

forestier innove avec la création de la table locale de gestion intégrée des ressources et du

territoire dont le but est « d’assurer une prise en compte des intérêts et des préoccupations 353 Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, RLRQ c A-18.1, art. 9. 354 Québec, Ministère des ressources naturelles, Politique de consultation sur les orientations du Québec en matière de gestion et de mise en valeur du milieu forestier, février 2003, p. 7, [en ligne] : Ressources naturelles Québec<http://www.mern.gouv.qc.ca/publications/forets/consultation/Politique-consultation.pdf >(consulté le 13 mars 2014). 355 Ibid. 356 Ibid., pp. 9-10 : Voir la liste de tous les documents forestiers soumis à consultation publique.

118

des personnes et organismes concernés par les activités d'aménagement forestier planifiées,

de fixer des objectifs locaux d'aménagement durable des forêts et de convenir des mesures

d'harmonisation des usages »357.

La table locale permet aux personnes et organismes concernés par l’aménagement forestier

d’être associés en amont de la prise des décisions relatives aux plans d’aménagement

forestier. La loi dispose que sa composition et son fonctionnement relèvent des organismes

régionaux responsables de sa mise en place. Siègent à cette table les personnes ou

organismes suivants ou leurs représentants : les communautés autochtones représentées par

leur conseil de bande, les municipalités régionales de comté et, le cas échéant, la

communauté métropolitaine, les bénéficiaires d'une garantie d'approvisionnement, les

personnes ou les organismes gestionnaires de zones d'exploitation contrôlée, les personnes

ou les organismes autorisés à organiser des activités, à fournir des services ou à exploiter

un commerce dans une réserve faunique, les titulaires de permis de pourvoirie, les titulaires

de permis de culture et d'exploitation d'érablière à des fins acéricoles, les titulaires de

permis pour la récolte de bois aux fins d'approvisionner une usine de transformation du

bois, les locataires d'une terre à des fins agricoles, les titulaires de permis de piégeage

détenant un bail de droits exclusifs de piégeage358. Il s’agit de personnes ou d’organismes

directement concernés par la planification forestière. Néanmoins, la loi donne au ministre la

discrétion d’adjoindre à la table toute personne dont il juge la présence nécessaire.

Lors de la préparation des plans d’aménagement, le ministre doit s’adjoindre les

participants de la table qui en font la demande et qui démontrent un intérêt spécifique359. La

loi prévoit qu’il [le ministre] « participe aux travaux des tables locales de gestion intégrée

des ressources et du territoire et prend en compte, dans la préparation des plans, les

objectifs locaux et les mesures d'harmonisation convenues à ces tables »360. Un projet de

plan est élaboré et soumis à la table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire

« afin de s'assurer que son contenu se concilie avec les intérêts et les préoccupations de

l'ensemble des participants de cette table »361. Le terme « projet de plan » est utilisé pour

357Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, op.cit., note 353, art. 55. 358 Ibid. 359 Ibid., art. 56. 360 Ibid., art. 58 (3). 361 Ibid., art. 56.

119

souligner que l’adoption du plan ne sera définitive qu’après la clôture des consultations

publiques.

La table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire permet ainsi aux personnes

qui ont un intérêt spécifique dans la planification forestière de faire valoir cet intérêt lors de

la préparation des plans d’aménagement forestier. Il s’agit d’une innovation par rapport à

l’ancien régime forestier où le public n’était associé à la planification forestière qu’à l’étape

des consultations. La table locale favorise donc une participation du public en amont dans

le processus de l’aménagement forestier. L’étape des consultations publiques vise à

soumettre le projet de plan au public afin de recueillir ses différentes observations avant

l’adoption finale du plan.

ii. Les consultations publiques

La Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier dispose que les organismes

régionaux chargés de la mise en place de la table locale de gestion intégrée que sont les

Conférences régionales des élus (ci-après CRE), sont chargés d’organiser les consultations

publiques des plans d’aménagement forestier362. Les CRE tirent leur fondement juridique

de l’article 21.5 de la Loi sur le ministère des affaires municipales et de l’occupation du

territoire qui stipule que pour chaque région administrative du Québec, est instituée une

Conférence régionale des élus363. Celle-ci est, selon l’article suivant, l’interlocuteur

privilégié du gouvernement en matière de développement régional pour le territoire ou la

communauté qu’elle représente364. Les membres suivants composent le conseil

d’administration d’une CRE : les préfets des municipalités régionales de comté, les maires

des municipalités locales de 5000 habitants et plus et les maires des municipalités locales

énumérées à l’annexe B de la Loi sur le ministère des affaires municipales et de

l’occupation du territoire365.

Les consultations publiques des plans d’aménagement forestier se déroulent en trois

principales phases. Celles-ci sont détaillées dans le Manuel de consultation du public sur

les plans d’aménagement forestier intégré et les plans d’aménagement spéciaux qui,

362 Ibid., art. 57. 363 Loi sur le ministère des affaires municipales et de l’occupation du territoire, RLRQ c M-22.1, art. 21.5. 364 Ibid., art. 21.6. 365 Ibid., art. 21.8.

120

comme son nom l’indique, a pour objectif de décrire la procédure de consultation du public

sur les plans d’aménagement forestier. Le Manuel tire son fondement de la Loi sur

l’aménagement durable du territoire forestier qui dispose que « le déroulement de la

consultation publique, sa durée ainsi que les documents qui doivent être joints aux plans

lors de cette consultation sont définis par le ministre dans un manuel que ce dernier rend

public »366.

La première phase des consultations publiques consiste à informer le public de la tenue des

consultations. Elle est en général faite sous forme d’avis publiés dans les journaux locaux et

régionaux. Ces avis énoncent les lieux, dates et heures des consultations des plans. La

publicité se fait en outre par le biais des sites internet du ministère responsable des forêts et

de ceux de la CRE.

La deuxième phase consiste en la consultation des documents, notamment les plans

d’aménagement forestier tactiques, les plans d’aménagement forestier opérationnels et

éventuellement les plans d’aménagement spéciaux367. Pour chaque type de plan, un certain

nombre de documents est listé et mis à la disposition du public368. La CRE doit, au début de

chaque processus de consultation, tenir au moins une rencontre d’information pour

présenter le plan et fournir les explications nécessaires. La consultation a lieu dans un délai

366Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, op.cit., note 353, art. 57. 367 « Le plan tactique contient notamment les possibilités forestières assignées à l'unité, les objectifs d'aménagement durable des forêts, les stratégies d'aménagement forestier retenues pour assurer le respect des possibilités forestières et l'atteinte de ces objectifs ainsi que les endroits où se situent les infrastructures principales et les aires d'intensification de la production ligneuse. Il est réalisé pour une période de cinq ans ». (art 54 (2) de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier). « Le plan opérationnel contient principalement les secteurs d'intervention où sont planifiées, conformément au plan tactique, la récolte de bois ou la réalisation d'autres activités d'aménagement forestier. Il contient également les mesures d'harmonisation des usages retenues par le ministre. Ce plan est mis à jour de temps à autre notamment afin d'y intégrer progressivement de nouveaux secteurs d'intervention où pourront se réaliser les interventions en forêt ». (art 54 (3) de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier). Le plan d'aménagement spécial vise à assurer la récupération des bois et la réalisation des traitements sylvicoles appropriés en cas de perturbations d'origine naturelle ou anthropique causant une destruction importante de massifs forestiers dans une aire forestière ou lorsqu'une aire forestière est requise pour un aménagement hydroélectrique ou éolien que le gouvernement désigne à cette fin par décret ( art. 60 de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier). 368 Pour plus de détail, voir : Gouvernement du Québec, Ministère des Ressources naturelles, Manuel de consultation du public sur les plans d’aménagement forestier intégré et les plans d’aménagement spéciaux, juillet 2012, pp. 6-10, [en ligne] : Ressources naturelles Québec<http://www.mern.gouv.qc.ca/publications/forets/consultation/manuel-consul-plans.pdf> (consulté le 13 janvier 2014).

121

maximum de dix (10) jours après que le ministère ait demandé à la CRE de procéder à la

tenue de la consultation et lui ait transmis l’avis publicitaire.

La durée de la consultation dépend de la catégorie de plan consulté : pour le plan

d’aménagement forestier intégré tactique, les documents y afférant sont disponibles pour

consultation pendant quarante-cinq (45) jours consécutifs. Pour le plan d’aménagement

forestier intégré opérationnel, la durée de consultation est plus courte, elle est de vingt-cinq

(25) jours consécutifs. La raison avancée est que la plupart des acteurs concernés ont déjà

pris connaissance du plan à la table locale de gestion intégrée et par ailleurs, le ministère

veut « réduire le délai entre la planification d’un secteur d’intervention et la signature d’une

entente ou d’un contrat de réalisation »369. Pour les plans d’aménagement spéciaux, la durée

de la consultation est également de vingt-cinq (25) jours consécutifs. Cependant, il faut

noter que l’article 61 de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier dispense

les CRE d’organiser les consultations publiques pour un plan d’aménagement spécial « si le

ministre estime que son application est urgente, notamment lorsqu'il l'estime nécessaire afin

d'éviter la dégradation ou la perte de bois ». Dans ce cas, le plan est quand même soumis à

la table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire pour respecter l’esprit

participatif du processus d’élaboration des plans d’aménagement forestier.

Pendant toute la durée des consultations, le public peut faire des observations ou

commentaires par le biais d’un formulaire papier ou électronique. Les dates limites de

réception des commentaires sont fixées au dernier jour de la consultation pour chaque plan.

Ainsi pour le plan tactique, la date limite de réception des commentaires est le 45e jour

consécutif après le début de la consultation. Pour le plan opérationnel, la date limite est le

25e jour consécutif après le début de la consultation et idem pour le plan d’aménagement

spécial.

La dernière phase consiste pour la CRE à rédiger un rapport résumant les différents

commentaires reçus et à le transmettre au ministre dans un délai de dix (10) jours

consécutifs suivant la fin de la consultation. Le rapport peut contenir des propositions faites

par la CRE en cas de divergence de point de vue. Le ministre doit tenir compte dans la

369 Ibid., p. 7.

122

préparation des plans définitifs, des commentaires résultant de la consultation publique370 et

des consultations distinctes menées auprès des communautés autochtones. Le rapport

définitif est ensuite présenté à la table locale de gestion intégrée et déposé sur le site

internet du ministère.

Le respect de la procédure de consultation du public est obligatoire et indispensable. À

défaut, le processus d’élaboration des plans d’aménagement forestier s’en trouve affecté.

Ainsi, dans l’affaire du mont Kaaikop opposant la Municipalité de Sainte-Lucie-des-

Laurentides au Ministère des Ressources naturelles, le tribunal a considéré que la

consultation publique sur les plans d’aménagement forestier « n’a pas été effectuée

correctement »371, notamment au regard des prescriptions du Manuel de consultation du

public sur les plans d’aménagement forestier intégré et les plans d’aménagement spéciaux.

Le tribunal a donc accordé à la Municipalité l’injonction interlocutoire qu’elle demandait

pour faire suspendre toute autorisation de récolte sur le mont Kaaikop, et ce jusqu’à

jugement au fond.

L’une des innovations du nouveau régime forestier qui s’inscrit dans l’optique de

l’amélioration des modalités de participation du public dans la gestion forestière est la

création des forêts de proximité.

b. La forêt de proximité, un nouveau mode de gestion forestière participative

Le nouveau régime forestier québécois prévoit la création de forêts de proximité pour

impliquer les acteurs locaux dans la gestion des forêts dont elles sont riveraines. La création

des forêts de proximité vise trois objectifs principaux :

Donner aux communautés un pouvoir de décision ainsi que certaines responsabilités liées à la gestion et à la mise en valeur d’un territoire forestier public et de certaines de ses ressources; Permettre un retour direct, dans les communautés, des bénéfices socioéconomiques tirés de la gestion et de la mise en valeur du territoire constitué en forêt de proximité et de ses ressources; Permettre à ces communautés de développer ou de consolider une expertise en matière de gestion du territoire forestier et de ses ressources372.

370 Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier, op.cit., note 353, art. 58 (5). 371 Municipalité de Sainte-Lucie-des Laurentides c. Ministère des ressources naturelles, Cour supérieure du Québec, n°500-17-080431-136, 31 janvier 2014, au para 127. Voir aussi les para 55, 67 et 75. 372 Québec, Ministère des Ressources naturelles, Orientations relatives à la sélection, à la mise en place et au fonctionnement des forêts de proximité, Rapport de la consultation publique, p. 4, [en ligne] : Ressources

123

L’institution d’une forêt de proximité dans le nouveau régime forestier constitue une mise

en œuvre des recommandations de la Commission d’enquête sur la gestion de la forêt

publique québécoise qui préconisait une décentralisation dans la gestion des ressources

forestières publiques du Québec, comme le souhaitaient plusieurs intervenants pendant les

consultations publiques. En effet :

Lors des consultations publiques, plusieurs intervenants ont réclamé une décentralisation des processus de gestion du territoire et de planification de l’aménagement, ainsi qu’un pouvoir accru pour les gestionnaires régionaux du Ministère. Tout particulièrement, et avec insistance, les Conférences régionales des élus (CRÉ) ont exprimé leur désir d’obtenir une réelle décentralisation au niveau régional de la gestion forestière […] »373.

La gestion des forêts de proximité se fait par délégation et les délégataires visés sont les

municipalités, les municipalités régionales de comté (MRC), les communautés autochtones

ou un regroupement de ces instances374. La création des forêts de proximité marque un

changement conséquent dans la manière de gérer la forêt publique québécoise puisqu’on

passe d’une centralisation à une décentralisation dans la gestion forestière. Il s’agit d’un

tournant majeur pour la gestion forestière participative. Le gouvernement a mené des

consultations publiques sur le sujet en 2011 afin de recueillir les avis des uns et des autres,

notamment des acteurs locaux et régionaux concernés, et pouvoir ainsi élaborer une

politique sur la gestion des forêts de proximité. Cette politique qui était d’abord prévue

pour 2012 et ensuite pour l’automne 2013 n’a pas encore été rendue publique.

Pour certains auteurs comme Robert LAPLANTE, « la notion de forêt de proximité qui se

laisse deviner dans le flou de la loi ne renvoie à rien d’autre » qu’à un renouvellement des

conventions d’aménagement forestier375, sans changement substantiel de régime376.

naturelles Québec <https://www.mrn.gouv.qc.ca/publications/forets/consultation/consultation-foret-proximite.pdf> (consulté le 15 mai 2014). 373 Commission d’étude sur la gestion de la forêt publique québécoise, Résumé du rapport final, p.10, [en ligne] : <http://www.commission-foret.qc.ca/rapportfinal/Resume.pdf > (consulté le 17 août 2013) ; Lire aussi le chapitre 7 pour les recommandations de la Commission en matière de gestion forestière décentralisée. 374Québec, Ministère des Ressources naturelles, Orientations relatives à la sélection, à la mise en place et au fonctionnement des forêts de proximité, Rapport de la consultation publique, p. 7, [en ligne] : Ressources naturelles Québec <https://www.mrn.gouv.qc.ca/publications/forets/consultation/consultation-foret-proximite.pdf> (consulté le 15 mai 2014). 375 Robert LAPLANTE, « Forêt de proximité et nouveau régime forestier : occasion ratée, rendez-vous reporté », Notes de recherche de l’Institut de recherche en économie contemporaine, septembre 2010, p. 13, [en ligne] : Gaiapresse<http://gaiapresse.ca/images/UserFiles/File/Rapports/fortdeproximit0910.pdf> (consulté le 15 juin 2014). 376Ibid., p. 9

124

L’auteur a raison en affirmant que la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier

n’expose pas de façon explicite la notion de forêt de proximité. Il faut aller dans la Loi sur

le ministère des Ressources naturelles et de la Faune pour trouver un peu plus de détail sur

la notion de forêt de proximité, quoique cette loi reste aussi floue en la matière.

Comme le soulève Robert LAPLANTE, il faut reconnaître que la notion de forêt de

proximité s’apparente à celle de convention d’aménagement forestier sur certains points. En

effet, tout comme la forêt de proximité, la convention d’aménagement forestier vise à

confier à des personnes ou à des acteurs locaux ou régionaux des responsabilités en matière

de gestion forestière. Il s’agit de conventions par lesquelles le ministre confie à une

personne l'aménagement d'aires forestières pour favoriser le développement économique377.

Cependant, la forêt de proximité va au-delà d’une simple conversion des conventions

d’aménagement forestier. En effet, les pouvoirs délégués aux délégataires d’une forêt de

proximité comprennent « la planification intégrée des activités, leur réalisation, leur suivi et

leur contrôle, la mise en marché des ressources, l’attribution de certains droits, le suivi et le

contrôle de l’exploitation »378. En outre, le délégataire « assure le financement de l’exercice

des pouvoirs qui lui sont délégués et assume les responsabilités et les obligations qui s’y

rattachent »379. Il s’agit là d’une véritable décentralisation avec transfert de compétences au

niveau local, ce qui n’est pas le cas avec les bénéficiaires de conventions d’aménagement

forestier. Néanmoins, la politique du gouvernement sur la forêt de proximité qui n’a pas

encore été rendue publique pourra apporter plus de précision sur la teneur même de la

notion, ses contours et les modalités pratiques de son application. Nous restons donc

suspendus à la plume du ministère responsable des forêts quant à l’élaboration de cette

politique.

En résumé, nous pouvons affirmer que le Québec prévoit dans son régime forestier des

modalités satisfaisantes de participation du public en amont du processus décisionnel de

l’aménagement forestier. Analysons à présent la situation au Burkina Faso.

377 Loi sur les forêts, RLRQ c F-4.1, art. 102. 378Québec, Ministère des Ressources naturelles, Orientations relatives à la sélection, à la mise en place et au fonctionnement des forêts de proximité, op.cit., note 374, p. 11. 379 Ibid.

125

3.2.2.2 Le cas du Burkina Faso

Nous nous intéresserons dans un premier temps au processus participatif de l’aménagement

forestier avant de nous pencher sur le système de gestion communautaire des forêts.

a. La procédure participative de l’aménagement forestier

Le Code de l’environnement dispose en son article 8 que :

Les populations locales, les organisations non gouvernementales, les associations, les organisations de la société civile et le secteur privé ont le droit de participer […] au processus de décision, d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des plans et programmes ayant une incidence sur leur environnement.

En matière forestière, la participation du public constitue un principe directeur parce que «

les populations représentent un maillon essentiel des ressources humaines pour la mise en

œuvre de la politique forestière nationale »380. La formule retenue pour la participation du

public est « la concertation à chacune des phases des actions envisagées avec les parties

concernées surtout avec les populations rurales riveraines des ressources prises en

considération »381. Cela signifie que les populations riveraines des forêts doivent être

consultées pour toute action entreprise dans lesdites forêts.

Dans cette même logique, l’élaboration des plans d’aménagement forestier suit une

procédure participative. Le Code forestier prévoit que la gestion des forêts se fait

conformément aux prescriptions des plans d’aménagement forestier qui sont élaborés par

les services forestiers ou sous leur contrôle382. Cependant, dans la pratique, les plans

d’aménagement forestier sont élaborés par les équipes des projets d’aménagement

forestier383, c’est-à-dire les populations, sous le contrôle des services forestiers. En effet,

pour favoriser la participation du public, et notamment la concertation préconisée par la

Politique forestière nationale, les avant-projets de plans d’aménagement forestier sont

discutés et adoptés d’abord au niveau des acteurs directs, notamment les populations

locales, afin que « toutes les propositions qui y figurent soient partagées et acceptées par

ces acteurs qui conviennent ensemble de ce qu’ils peuvent faire dans la forêt et hors de la

380Burkina Faso, Ministère de l’environnement et de l’eau, Politique Forestière Nationale, op.cit., note 307, pp. 22-23. 381 Ibid., p. 14. 382 Loi n°003-2011/AN portant code forestier au Burkina Faso, J.O n° 46 du 17 novembre 2011, art. 39. 383 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Guide méthodologique d’aménagement des forêts au Burkina Faso, Décembre 2002, p. 64.

126

forêt »384. Cela est tout à fait judicieux puisque la mise en œuvre des plans d’aménagement

forestier au Burkina Faso est assurée par les populations constituées en Groupement de

gestion forestière (GGF) (nous reviendrons ultérieurement sur cette notion). Les avant-

projets de plans ainsi élaborés sont ensuite soumis pour examen à différentes structures

telles que la Commission nationale d’aménagement du territoire (CNAT) et le Comité

national d’aménagement des forêts (CNAF)385. Il en résulte des projets de plans qui sont

finalement approuvés par arrêté du ministre chargé des forêts pour les forêts du domaine de

l’État ou par arrêté de l’autorité compétente de la collectivité locale concernée pour les

forêts du domaine des collectivités territoriales386.

De plus, avant même l’élaboration des plans d’aménagement forestier, une procédure de

consultation des différents acteurs du projet d’aménagement forestier doit être mise en

œuvre afin de permettre l’acceptabilité sociale du projet. Ces différents acteurs se déclinent

ainsi qu’il suit : d’abord les autorités administratives de la région concernée par le projet

d’aménagement forestier, ensuite les autorités villageoises et enfin la population. Les

premières sont consultées en premier lieu afin de les tenir informées du projet

d’aménagement et de solliciter leur implication pour l’action auprès des populations387. La

consultation des autorités villageoises vise à discuter avec elles des objectifs du projet

d’aménagement dans la perspective d’une gestion participative des forêts388. Enfin, les

rencontres avec les populations visent plusieurs objectifs : approfondir la connaissance sur

l’histoire des villages, mettre en évidence les affinités inter-villageoises qui sont

fondamentales pour la constitution des unités d’aménagement forestier, appréhender le

degré de préoccupation des paysans vis-à-vis de la diminution du couvert végétal et de la

dégradation du milieu naturel et décrire les activités envisagées dans le cadre du projet

d’aménagement forestier389. Les populations constituent les acteurs directs de la mise en

œuvre des projets d’aménagement forestier puisque ce sont elles, constituées en

384 Ibid., p. 69. 385 Arrêté conjoint N°01-047/MEF/MATD/MEE du 08 novembre 2001 portant procédure d'approbation des plans d'aménagement des forêts de l'État et des collectivités locales, art. 3. 386 Ibid., art. 4. 387 Burkina Faso, Ministère de l’environnement et du cadre de vie, Guide méthodologique d’aménagement des forêts au Burkina Faso, op.cit., note 383, p. 29. 388 Ibid., p. 28. 389 Ibid., pp. 28-29.

127

groupements, qui sont chargées de l’exécution des projets à travers la mise en œuvre des

plans d’aménagement forestier.

b. La gestion participative et communautaire des forêts

Comme nous l’avions mentionné dans les développements précédents, la mise en œuvre

des plans d’aménagement forestier est assurée par les Groupements de gestion forestière

(GGF) qui sont considérés comme les structures de base de l’aménagement forestier390. Un

fonds d’aménagement forestier a d’ailleurs été exclusivement mis à leur disposition afin de

financer la mise en œuvre des plans d’aménagement forestier pour une gestion plus durable

des forêts sous aménagement391. Aux termes de l’Arrêté conjoint n°01-

048/MEF/MATD/MEE portant institution d’un fonds d’aménagement forestier, les GGF

sont constitués pour participer à la gestion durable des forêts392. Il s’agit en fait

d’organisations volontaires à caractère économique et social, jouissant de la personnalité

morale, dont les membres ont les mêmes intérêts et qui ont pour objectif de mettre en

œuvre les plans d’aménagement forestier à travers la gestion des unités d’aménagement393.

Ces dernières sont définies comme étant des unités de gestion opérationnelle de superficies

forestières comprises globalement entre 1500 et 4000 ha394. L’ensemble des unités

d’aménagement forme un chantier d’aménagement forestier qui, aux termes de l’arrêté

précité, est une entité technique et administrative, comprenant une ou plusieurs forêts

aménagées et gérées selon les prescriptions d’un plan d’aménagement forestier395. Le

chantier d’aménagement forestier a pour objectif de « contribuer à l’exploitation rationnelle

et durable des ressources forestières par les communautés villageoises riveraines organisées

en Unions de Groupements de gestion forestière en vue de ravitailler les grands centres

urbains et les autres localités en produits forestiers »396. Les chantiers d’aménagement

forestier sont gérés par les Unions de Groupements de gestion forestière (UGGF) qui sont

un regroupement des GGF.

390 Ibid., p. 78. 391 Arrêté conjoint n°01-048/MEF/MATD/MEE du 08 novembre 2001 portant institution d’un fonds d’aménagement forestier, art. 5. 392 Ibid., art. 4 (2). 393 Guide méthodologique d’aménagement des forêts au Burkina Faso, op.cit., note 383, p. 73. 394 Ibid., p. 72. 395 Arrêté conjoint n°01-048/MEF/MATD/MEE du 08 novembre 2001 portant institution d’un fonds d’aménagement forestier, art. 4 (3). 396 Guide méthodologique d’aménagement des forêts au Burkina Faso, Annexe 5, art. 3, p. 206.

128

L’aménagement forestier prend donc la forme au Burkina Faso d’une concession de gestion

forestière où le concédant est l’État et le concessionnaire les UGGF et où le concédant

demeure propriétaire et transfère les droits d’usufruit au concessionnaire397. L’une des

obligations du concessionnaire est de participer à la répression des infractions à la

législation forestière commises dans les forêts sous aménagement, ce qui est d’un grand

soutien aux services forestiers qui ne disposent pas toujours de moyens humains suffisants

pour faire des contrôles réguliers sur le terrain afin de protéger les forêts contre les diverses

atteintes. L’aménagement forestier participatif contribue ainsi à la protection des forêts et à

une gestion plus durable de celles-ci.

En résumé, nous pouvons affirmer au regard de l’analyse qui vient d’être faite que le

Québec et le Burkina Faso prévoient tous deux, dans leur régime forestier, des modalités

satisfaisantes pour la participation du public à l’aménagement et à la planification

forestière.

La participation du public à l’élaboration des instruments normatifs contraignants s’avère

être la troisième modalité de la participation du public aux processus décisionnels dans la

Convention d’Aarhus. Analysons l’état des lieux au Burkina Faso et au Québec.

3.2.3 La participation du public à l’élaboration d’instruments juridiquement contraignants: une cohabitation entre démocratie représentative et démocratie participative au Québec et une préséance de la démocratie représentative au Burkina Faso

La Convention d’Aarhus prévoit en son article 8 que les États doivent promouvoir la

participation du public durant la phase d’élaboration des dispositions réglementaires et

autres règles juridiquement contraignantes ayant un impact important sur l’environnement.

En rappel, les instruments visés par la Convention d’Aarhus concernent les instruments

émanant du pouvoir exécutif, les instruments élaborés par les organes législatifs étant

exclus pour les raisons mentionnées au chapitre 2. Néanmoins, comme nous l’avions déjà

souligné, la Convention d’Aarhus invite dans son préambule les organes législatifs à

397 Pour plus de détail sur les droits et devoirs des GGF dans la gestion des chantiers d’aménagement forestier, voir Annexe 5 au Guide méthodologique d’aménagement des forêts au Burkina Faso, p. 204. Voir aussi Annexe 6 portant sur le contrat de gestion du chantier d’aménagement forestier, p. 214.

129

appliquer les principes de la Convention dans leurs travaux afin que règne la transparence

dans toutes les branches de l’administration publique.

À travers la disposition de l’article 8, la Convention prône la démocratie participative. Le

système québécois de prise de décision repose sur une cohabitation entre démocratie

représentative et démocratie participative. La démocratie représentative se conçoit comme

un processus par lequel les décisions sont prises par les dépositaires du pouvoir, c’est-à-dire

les élus. Quant à la démocratie participative, elle suppose l’implication du citoyen dans les

différents processus de prise de décisions. Celle-ci se matérialise au Québec par

l’opportunité offerte au public de formuler des observations sur les projets de règlements.

Le projet de règlement est défini dans la Loi sur les règlements comme « le texte qu'une

autorité veut édicter comme règlement, lorsque la loi n'en exige pas l'approbation par une

autre autorité, ou, dans le cas contraire, le texte qui doit être soumis pour approbation »398.

La loi dispose que tout projet de règlement doit être publié à la Gazette officielle du Québec

et « accompagné d'un avis qui indique notamment le délai avant l'expiration duquel le

projet ne pourra être édicté ou soumis pour approbation et le fait que tout intéressé peut,

durant ce délai, transmettre des commentaires à la personne qui y est désignée »399. Cette

publication est désignée dans la pratique sous le vocable de « prépublication ». Le délai

visé est en général de 45 jours, à moins que l’avis n’indique un délai différent. La loi

prévoit qu’un projet de règlement peut être édicté ou approuvé à l'expiration d'un délai plus

court que celui qui lui est applicable ou même sans avoir fait l'objet d'une publication en

cas d’urgence ou lorsque le projet vise à établir, modifier ou abroger des normes de nature

fiscale400. Dans ce cas, « le motif justifiant un délai de publication plus court doit être

publié avec le projet de règlement et celui justifiant l'absence d'une telle publication doit

être publié avec le règlement »401. La loi dispose que le défaut de respecter ces obligations

invalide le règlement402. Cela montre à quel point la prise en compte de l’avis du citoyen

est fondamentale dans le processus décisionnel.

398 Loi sur les règlements, RLRQ c R-18.1, art. 1. 399 Ibid., art. 10. 400 Ibid., art. 12. 401 Ibid., art. 13. 402 Ibid., art. 25.

130

En matière environnementale, la législation québécoise prévoit des dispositions spécifiques

pour les règlements adoptés en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE).

Ces dispositions sont plus avantageuses pour la participation du public que celles prévues

par la Loi sur les Règlements précitée. L’article 124 de la LQE stipule en effet que :

Le ministre publie à la Gazette officielle du Québec tout projet de règlement élaboré en vertu de la présente loi, avec un avis indiquant qu'il pourra être adopté avec ou sans modification par le gouvernement, à l'expiration d'un délai de 60 jours à compter de cette publication. Le ministre doit entendre toute objection écrite qui lui est adressée avant l'expiration du délai de 60 jours. Un règlement adopté par le gouvernement en vertu de la présente loi entre en vigueur lors de sa publication à la Gazette officielle du Québec ou à une date ultérieure indiquée dans le règlement ou sur décret du gouvernement. Ces règlements, de même que les normes fixées en application du deuxième alinéa de l'article 31.5, prévalent sur tout règlement municipal portant sur le même objet, à moins que le règlement municipal ne soit approuvé par le ministre auquel cas ce dernier prévaut dans la mesure que détermine le ministre. Avis de cette approbation est publié sans délai à la Gazette officielle du Québec. Le présent alinéa s'applique malgré l'article 3 de la Loi sur les compétences municipales (chapitre C-47.1) […].

Il ressort de cette disposition que la période de prépublication des projets de règlement

adoptés en vertu de la LQE est de 60 jours, donc une période plus longue que celle prévue

par la Loi sur les règlements (45 jours). De plus, bien souvent, le ministère du

Développement durable, de l’Environnement et des Parcs procède à des consultations du

public préalablement à la prépublication du projet de règlement403, ce qui favorise une

meilleure implication du public dans le processus décisionnel car ce dernier dispose de

beaucoup plus de temps pour préparer ses mémoires.

En outre, il existe au Québec trois types de consultations publiques par lesquelles le public

peut exprimer sa volonté ou son opinion: les consultations du gouvernement, les

consultations de l’Assemblée nationale et les consultations du Bureau d’audiences

publiques sur l’environnement (BAPE)404. Les consultations du gouvernement visent

principalement la réalisation des projets d’intérêt public importants. Les consultations du

BAPE visent les projets susceptibles d’avoir des impacts majeurs sur l’environnement.

403 Voir à ce sujet : JurisClasseur Québec droit de l’environnement, Fascicule 6, « Participation du public à l’élaboration des textes règlementaires » par MERCURE Pierre-François, 2013, aux para 22, 23 et 24. 404 Pour plus de détails sur les différents types de consultations publiques au Québec, consulter : Gouvernement du Québec, « Consultations publiques », [en ligne] : Gouvernement Québec<http://www.gouv.qc.ca/portail/quebec/pgs/commun/asurveiller/consultations/?lang=fr > (consulté le 16 mai 2014).

131

L’article 6.3 de la LQE dispose que le BAPE doit tenir des audiences publiques dans les cas

où le ministre le requiert. Quant aux consultations de l’Assemblée nationale, elles ont pour

objectif de recueillir l’opinion publique sur certains projets de loi. Ces consultations

peuvent prendre la forme de consultations générales qui s’adressent à l’ensemble de la

population ou de consultations particulières qui s’adressent à une catégorie de personnes ou

d’organismes ayant une expérience particulière du domaine soumis à la consultation405.

Dans le domaine forestier plus précisément, il faut noter l’existence de procédures de

participation du public pour la création des parcs et des aires protégées, lesquelles

permettent au public de participer aux mesures de conservation des forêts. Ainsi, l’article 4

de la Loi sur les pars met à la charge du ministre de l’environnement l’obligation de publier

un avis sur toute décision de création, d’abolition ou de modification des limites d’un parc

dans la Gazette officielle du Québec, ainsi que dans un ou deux journaux publiés dans la

région concernée, ou à défaut, dans un ou deux journaux publiés dans la région la plus

voisine406. Le public intéressé dispose alors d’un délai de 60 jours à compter de la

publication de l’avis pour faire ses commentaires écrits407. La loi prévoit en outre la

possibilité pour le public d’adresser ses réclamations par le biais d’une audience

publique408. Des mesures de consultation du public sont aussi prévues dans le cadre de la

création des aires protégées409.

Par ailleurs, la Politique de consultation sur les orientations du Québec en matière de

gestion et de mise en valeur du milieu forestier, abordée dans les développements

antérieurs, indique les différents sujets soumis à des consultations du public. Il en ressort

que le public est consulté tout aussi bien en matière d’élaboration de politiques ou de

programmes forestiers qu’en matière d’édiction d’instruments normatifs contraignants dans

le domaine forestier. La politique prévoit en effet la consultation du public lors de toute

modification importante à la Loi sur les forêts, maintenant Loi sur l’aménagement durable

du territoire forestier et au Règlement sur les normes d’intervention dans les forêts du

405 Voir à ce propos : Québec, Assemblée nationale, Règlement et autres règles de procédure, 41e lég, 15e édition, édition provisoire, juin 2014, art. 166 et svts. Visiter aussi le site de l’Assemblée nationale du Québec au lien suivant : < http://www.assnat.qc.ca/fr/lien/10901.html >. 406 Loi sur les parcs, RLRQ c P-9, art. 4. a. 407 Ibid., art 4.b. 408 Ibid., art.4.c. 409 Loi sur la conservation du patrimoine naturel, RLRQ c C-61.01, art. 37 à 42.

132

domaine public410. À ce propos, des consultations publiques ont été réalisées avant

l’adoption de l’ancienne Loi sur les forêts et de la nouvelle Loi sur l’aménagement durable

du territoire forestier, ainsi que pour l’adoption du futur Règlement sur l’aménagement

durable des forêts prévu pour être adopté en avril 2015, en remplacement du Règlement sur

les normes d’intervention dans les forêts du domaine public. D’autres consultations ont été

également réalisées afin d’impliquer le citoyen dans le processus d’élaboration de certains

instruments normatifs en matière de gestion forestière.

Il existe donc au Québec une cohabitation satisfaisante entre la démocratie représentative et

la démocratie participative, laquelle tend même à avoir préséance et va jusqu’à permettre

aux citoyens d’être impliqués dans l’élaboration des lois à travers les consultations du

public sur certains projets de loi411.

Au Burkina Faso, la démocratie représentative a une préséance sur la démocratie

participative. Dans cet État, le processus de prise de décision au niveau national relève des

dépositaires du pouvoir, ceux-ci étant considérés comme les représentants du peuple. Tout

comme au Québec, les lois et règlements doivent être publiés au Journal officiel du Burkina

Faso pour être opposables aux citoyens. Mais leur élaboration n’est pas soumise au

processus participatif qui entoure l’élaboration des projets de règlements et de certains

projets de loi au Québec. La démocratie participative se reflète surtout au niveau local avec

la décentralisation qui a pour objectif de susciter le développement local participatif. À cet

échelon, les autorités locales ont l’obligation de faire participer le public aux prises de

décisions. Ainsi, des rencontres de concertation ou des consultations publiques sont très

souvent organisées avec les populations locales pour recueillir leurs opinions afin d’en tenir

compte lors des délibérations des différents conseils régionaux et municipaux. Mais il faut

relever que ce n’est pas toujours le cas dans toutes les collectivités territoriales. Ainsi, la

démocratie représentative conserve une préséance sur la démocratie participative. Le

410 Gouvernement du Québec, Ministère des ressources naturelles, Politique de consultation sur les orientations du Québec en matière de gestion et de mise en valeur du milieu forestier, février 2003, p. 10, [en ligne] : Ressources naturelles Québec<http://www.mern.gouv.qc.ca/publications/forets/consultation/Politique-consultation.pdf > (consulté le 13 mars 2014) ; Voir les pp. 9-10 du document pour plus d’informations sur les différents sujets en lien avec la gestion forestière soumis aux consultations publiques. 411 Pour plus d’informations sur les consultations publiques de l’Assemblée Nationale, visiter : Assemblée Nationale du Québec, « Participer à une consultation publique », [en ligne] : Assemblée Nationale Québec< http://www.assnat.qc.ca/fr/exprimez-votre-opinion/participer-consultation-publique/index.html > (consulté le 17 septembre 2014).

133

Burkina Faso devrait, à l’instar du Québec, adopter le système de consultations publiques à

l’échelon national pour l’élaboration de certains actes règlementaires et de certaines lois

ayant un impact important sur l’environnement, notamment dans le domaine forestier. La

démocratie représentative et la démocratie participative devraient, à notre sens, cohabiter

plus harmonieusement car les décisions les plus légitimes et les plus socialement acceptées

sont celles prises sur une base participative.

En résumé, l’analyse que nous venons de faire sur le régime juridique forestier du Québec

et du Burkina Faso montre tantôt des insuffisances, tantôt des satisfactions quant au degré

d’intégration des deux exigences procédurales de la participation du public que sont l’accès

à l’information et la participation du public aux processus décisionnels. La troisième

exigence procédurale de la participation du public qui ressort de la Convention d’Aarhus

est l’accès à la justice comme garantie de respect des droits à l’information et à la

participation.

3.3 Les garanties d’effectivité de la participation du public

L’accès à la justice constitue, selon la Convention d’Aarhus, une garantie pour le public de

faire respecter ses droits à l’information et à la participation. Dans les lignes qui suivront,

nous analyserons les différents systèmes juridictionnels et non juridictionnels mis en place

par le Québec et le Burkina Faso pour assurer à leur population le respect de leurs droits à

l’information et à la participation.

3.3.1 Les recours à la disposition du public au Québec

L’accès à la justice est un droit reconnu par la Charte des droits et libertés de la personne

du Québec qui dispose que : « Toute personne a droit, en pleine égalité, à une audition

publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant et qui ne soit pas préjugé,

qu'il s'agisse de la détermination de ses droits et obligations ou du bien-fondé de toute

accusation portée contre elle »412. Le droit d’accès à la justice bénéficie du statut quasi

constitutionnel reconnu par l’article 52 de la Charte.

Afin de défendre ses droits à l’information et à la participation, le public dispose de deux

types de recours: les recours juridictionnels et les recours non juridictionnels. 412 Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ c C-12, art. 23.

134

3.3.1.1 Les garanties juridictionnelles

Nous relevons essentiellement trois catégories de juridictions : la Commission d’accès à

l’information, le Tribunal administratif et les juridictions judiciaires.

a. La Commission d’accès à l’information (CAI)

Il nous apparait nécessaire de louer la belle initiative du Québec pour l’institution d’une

commission spécialisée dans les révisions des demandes d’accès à l’information. Cette

initiative s’inscrit dans les prescriptions de la Convention d’Aarhus. La Convention

mentionne en effet en son article 9 que chaque Partie veille à ce que toute personne qui

s’estime lésée dans son droit à l’information puisse former un recours devant une instance

judiciaire ou un autre organe indépendant et impartial établi par la législation nationale de

chaque Partie. La Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la

protection des renseignements personnels prévoit en son article 103 l’institution d’une

Commission d’accès à l’information (ci-après CAI) qui a pour objectif de veiller au respect

de ladite loi. Elle comporte plus précisément deux fonctions : une fonction de surveillance

et une fonction juridictionnelle. Nous nous intéresserons en l’espèce à la fonction

juridictionnelle de la CAI. Cette fonction permet à la Commission de réviser tout rejet en

tout ou en partie d’une demande d’accès à l’information par le responsable de l’accès aux

documents. La Commission est aussi compétente pour se prononcer sur les demandes de

révision concernant les sujets suivants : les délais de traitement de la demande, le mode

d’accès à un document, les frais exigibles ou l’application des restrictions au droit d’accès

aux documents publics413. Le requérant dispose donc de garanties assez étendues pour la

révision de sa demande d’accès à l’information en cas d’insatisfaction. La demande de

révision doit être faite par écrit dans les 30 jours suivant la date de la décision du

responsable de l’accès aux documents ou de l’expiration du délai accordé par la loi au

responsable pour répondre à la demande414. Il est mis à la disposition de tout requérant

intéressé une assistance pour la rédaction d’une demande de révision.

Les pouvoirs de la CAI sont divers. Elle peut avant toute décision, tenter une médiation

entre les parties. Elle peut en outre « autoriser un organisme public à ne pas tenir compte de 413Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, op.cit., note 262, art. 135. 414 Ibid., art. 135 et 137 (1).

135

demandes manifestement abusives par leur nombre, leur caractère répétitif ou leur caractère

systématique ou d'une demande dont le traitement serait susceptible de nuire sérieusement

aux activités de l'organisme »415. À ce propos, la CAI a autorisé le ministère des Ressources

naturelles et de la Faune dans l’affaire Québec (Ministère des Ressources naturelles et de la

Faune) c. G.W. à ne pas tenir compte de la demande d’information de l’intimé du fait que

celle-ci était manifestement abusive en raison du nombre de documents demandés, que son

traitement serait susceptible de nuire sérieusement aux activités du ministère et qu’il

n’aurait pas été en mesure d’y répondre dans le délai maximal de trente jours prévu par la

loi sur l’accès à l’information416.

Par ailleurs, la Commission a le droit de « refuser ou cesser d'examiner une affaire si elle a

des motifs raisonnables de croire que la demande est frivole ou faite de mauvaise foi ou que

son intervention n'est manifestement pas utile »417. De plus, elle peut « ordonner à un

organisme public de donner communication d'un document ou d'une partie de document, de

s'abstenir de le faire, de rectifier, compléter, clarifier, mettre à jour ou effacer tout

renseignement personnel ou de cesser un usage ou une communication de renseignements

personnels »418.

La Commission dispose de trois (3) mois pour rendre sa décision à moins d’une

prolongation pour motifs sérieux. Le caractère exécutoire de la décision dépend de l’objet

de celle-ci. En effet, toute décision visant à ordonner à un organisme public de faire

quelque chose est exécutoire à l’expiration des 30 jours qui suivent la date de réception de

la décision par les parties et toute décision ordonnant à un organisme public de s’abstenir

de faire quelque chose est exécutoire dès qu’elle est transmise à l’organisme public419. La

loi dispose que le dépôt d’une décision ayant acquis la force exécutoire au bureau du

greffier de la Cour supérieure du district de Montréal ou de Québec ou du district où est

situé le siège, l’établissement d’entreprise ou la résidence d’une partie lui confère la même

force et le même effet qu’un jugement émanant de la Cour supérieure420.

415 Ibid., art. 137.1. 416 Québec (Ministère des Ressources naturelles et de la Faune) c. G.W., 2013 QCCAI 241, au para 71. 417 Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, op.cit., note 262, art. 137.2. 418 Ibid., art. 141 (2). 419 Ibid., art. 144 (1), (2) et (3). 420 Ibid., art. 144 (4).

136

Les décisions de la Commission peuvent faire l’objet d’un appel devant la Cour du Québec,

hormis les décisions sur une question de fait. La loi dispose que :

Une personne directement intéressée peut interjeter appel sur toute question de droit ou de compétence, devant un juge de la Cour du Québec, de la décision finale de la Commission, y compris une ordonnance de la Commission rendue au terme d'une enquête, ou, sur permission d'un juge de cette Cour, d'une décision interlocutoire à laquelle la décision finale ne pourra remédier421.

L’avis d’appel doit être déposé au greffe de la Cour du Québec dans les 30 jours suivant la

date de réception de la décision finale par les parties et signifié aux parties et à la

Commission dans les 10 jours de son dépôt au greffe de la Cour du Québec. La décision de

la Cour du Québec est sans appel.

En résumé, la Commission d’accès à l’information donne au public une garantie du respect

de son droit à l’information à travers la possibilité qui lui est offerte de faire réviser toute

demande d’information ignorée, rejetée abusivement, totalement ou en partie, ou traitée en

dehors des délais prescrits, ou simplement en cas d’insatisfaction de la réponse fournie par

l’organisme public. La Convention d’Aarhus mentionne que les recours doivent être

suffisants et effectifs, objectifs, équitables, rapides et accessibles au public, c’est-à-dire

gratuits ou peu onéreux. Dans le cas des recours offerts par la CAI, nous pouvons affirmer

qu’il s’agit de procédures respectant plus ou moins les prescriptions de la Convention

d’Aarhus, notamment en ce qui concerne l’accessibilité, l’impartialité et la rapidité. En

effet, l’impartialité qui suppose l’objectivité et l’équitabilité, constitue l’une des quatre

valeurs que privilégie la Commission dans l’exercice de sa mission422. En outre, la

procédure devant la Commission est gratuite, le citoyen n’a pas à débourser des frais

afférents, ce qui rend la procédure accessible. De plus, le critère de rapidité posé par la

Convention d’Aarhus est juridiquement respecté puisque la loi prévoit que le déroulement

de la procédure devant la Commission se fait dans un délai de 3 mois.

La Commission, à travers sa section juridictionnelle, constitue un tribunal administratif. Il

s’agit d’un tribunal spécialisé dans les différends liés à l’accès à l’information. La

421 Ibid., art. 147. 422 Pour plus d’informations sur les Missions, fonctions et valeurs de la CAI, consulter : Commission d’accès à l’information, « Missions, fonctions et valeurs », [en ligne] : CAI<http://www.cai.gouv.qc.ca/a-propos/mission-fonctions-valeurs/> (consulté le 13 février 2014).

137

possibilité de recourir au Tribunal administratif du Québec est également possible pour les

justiciables.

b. Le Tribunal administratif

Le Tribunal administratif du Québec a été institué par la Loi sur la justice administrative.

L’article 14 de ladite loi stipule que le tribunal « a pour fonction, dans les cas prévus par la

loi, de statuer sur les recours formés contre une autorité administrative ou une autorité

décentralisée ». Pour ce faire :

Le tribunal a le pouvoir de décider toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence. Lorsqu'il s'agit de la contestation d'une décision, il peut confirmer, modifier ou infirmer la décision contestée et, s'il y a lieu, rendre la décision qui, à son avis, aurait dû être prise en premier lieu423.

La Commission d’accès à l’information demeure compétente pour les litiges relatifs au

droit d’accès à l’information. En ce qui concerne les litiges relatifs au droit à la

participation du public, les requérants peuvent recourir au Tribunal administratif,

notamment lorsque ce droit a été violé par une autorité administrative ou une autorité

décentralisée. La saisine du tribunal est faite par requête déposée au secrétariat du tribunal

dans les 30 jours qui suivent la notification au requérant de la décision contestée ou qui

suivent les faits qui y donnent ouverture, ce délai étant prorogé à 60 jours lorsque le recours

concerne des matières traitées par la section des affaires sociales424. La loi dispose que

l'autorité administrative dont la décision est contestée doit transmettre au tribunal et au

requérant, dans les 30 jours de la réception de la copie de la requête, copie du dossier relatif

à l'affaire ainsi que le nom, l'adresse et le numéro de téléphone et de télécopieur de son

représentant425. Le tribunal a également la possibilité, avant l’audience, de procéder à une

conciliation entre les parties dont l’objectif est « d'aider les parties à communiquer, à

négocier, à identifier leurs intérêts, à évaluer leurs positions et à explorer des solutions

mutuellement satisfaisantes »426. La conciliation ne suspend pas le déroulement de

l’audience et se tient à huis clos, sans frais, sans formalités ni écrit préalable427.

423 Loi sur la justice administrative, RLRQ c J-3, art. 15. 424 Ibid., art. 110. 425 Ibid., art. 114. 426 Ibid., art. 121. 427 Ibid., art. 121 (2) et 121.1 (2).

138

La décision du tribunal doit être rendue dans les trois mois de sa prise en délibéré, à moins

que le président du tribunal ne prolonge le délai pour des motifs sérieux et doit être

transmise à chacune des parties et aux autres personnes indiquées dans la loi428.

Le tribunal comporte quatre sections dont la section des affaires sociales, la section des

affaires immobilières, la section des affaires économiques et la section du territoire et de

l'environnement. Cette dernière section est chargée, aux termes de l’article 34 de la Loi sur

la justice administrative, de statuer sur des recours portant notamment sur des décisions ou

ordonnances prises quant à l'émission, au dépôt, au dégagement ou au rejet de contaminants

dans l'environnement ou à l'exercice d'une activité susceptible de modifier la qualité de

l'environnement429. A ce propos, l’article 96 de la Loi sur la qualité de l’environnement

stipule que toute ordonnance émise par le ministre, à l'exception de certaines

ordonnances430, peut être contestée par la municipalité ou la personne concernée devant le

Tribunal administratif du Québec431. Les décisions du tribunal ne peuvent en général faire

l’objet de contestation sauf dans des cas particuliers432.

Le tribunal défend les valeurs d’impartialité et d’indépendance prescrites par la Convention

d’Aarhus. Le recours au tribunal est assujetti aux frais de justice afférents. Les frais varient

selon les sections : pour la section des affaires sociales, les recours sont gratuits. S’agissant

de la section des affaires immobilières, les frais varient de 25 $ à 1000 $ en fonction du

type de recours. Pour ce qui est de la section du territoire et de l’environnement et de la

section des affaires économiques, les frais sont fixés à 75 $ pour tous les types de

recours433. Considérant qu’en 2012, le revenu annuel disponible par habitant au Québec

était de 26 347 $434, ce qui équivaut à un revenu mensuel moyen de 2 196 $, nous pouvons

428 Ibid., art. 146 et 152. 429 Ibid., art. 34. 430 Les ordonnances visées par les articles suivants de la LQE ne peuvent être contestées devant le tribunal : art. 29 et 32.5, deuxième alinéa de l'article 34, art. 35, 49.1, 58, 61 et 120. 431 Loi sur la qualité de l’environnement, op.cit., note 288, art. 96. 432 Loi sur la justice administrative, op.cit., note 423, art. 159. 433 Voir Tribunal administratif du Québec, « Extrait du Tarif des droits, honoraires et autres frais afférents aux recours instruits devant le Tribunal administratif du Québec », [en ligne] : Tribunal administratif Québec <http://www.taq.gouv.qc.ca/documents/file/Frais.pdf > (consulté le 14 septembre 2014). 434 Institut de la statistique du Québec, « Revenu disponible des ménages et ses composantes par habitant, Québec, 2008-2012 », [en ligne] : Statistique Québec <http://www.stat.gouv.qc.ca/statistiques/economie/comptes-economiques/revenu-menage/rp_qc-hab.htm> (consulté le 26 septembre 2014). Le revenu disponible représente la part du revenu qui reste à la disposition

139

considérer que le critère de l’accessibilité de la justice prescrit par la Convention d’Aarhus

est ici respecté puisque certains recours sont gratuits ou peu onéreux et que les frais les plus

onéreux sont fixés en fonction du montant de la valeur locative ou foncière. Il s’agit donc

d’un rapport de proportionnalité. Quant au critère de rapidité des recours prescrit par la

Convention, nous pouvons également affirmer que le tribunal s’inscrit sur cette voie

puisque ses décisions doivent être rendues dans un délai de trois mois, délai qui nous paraît

raisonnable.

Les juridictions judiciaires jouent également un rôle fondamental dans la protection des

droits à l’information et à la participation du public.

c. Les juridictions judiciaires

Nous ne pouvons passer sous silence l’importance des recours aux juridictions judiciaires

(Cour du Québec, Cour supérieure, Cour d’appel du Québec, Cour suprême du Canada) qui

contribuent à la protection des droits à l’information et à la participation du public,

notamment à travers le contrôle judiciaire de légalité des décisions administratives. Ce

contrôle permet aux tribunaux de réviser les décisions administratives. Ainsi, par la

procédure du Mandamus prévu à l’article 844 du Code de procédure civile, tout intéressé

peut saisir un tribunal pour obtenir une ordonnance enjoignant à une personne d'accomplir

un devoir ou un acte qui n'est pas de nature purement privée, notamment :

1. lorsqu'une personne morale, un organisme public ou une association au sens du Code civil omet, néglige ou refuse d'accomplir un devoir que la loi impose ou un acte auquel la loi l'oblige ; […]

3. lorsqu'un fonctionnaire public, ou une personne occupant une fonction dans une personne morale, une association au sens du Code civil, un corps public ou un tribunal soumis au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure, omet, néglige ou refuse d'accomplir un devoir attaché à sa fonction, ou un acte auquel la loi l'oblige ;

4. lorsque l'héritier ou le représentant d'un fonctionnaire public omet, refuse ou néglige de faire un acte auquel la loi l'oblige en cette qualité435.

À travers le contrôle de la légalité des décisions administratives, les juridictions judiciaires

peuvent ainsi rétablir une atteinte aux droits à l’information et à la participation du public.

des individus pour la consommation de biens et de services, ainsi que pour l’épargne, après déduction des impôts et autres cotisations. 435 Code de procédure civile, RLRQ c C-25, art. 844.

140

Dans la décision Mondex Corporation c. Québec (Sous-ministre du Revenu), la

demanderesse présentait une requête en mandamus en vertu de l’article 844 al.1 du Code de

procédure civile précité afin d’obliger le défendeur à respecter les exigences d'accessibilité

et de communication des renseignements prévus à l’article 54 de la Loi sur le curateur

public et à l’article 7 de son Règlement. Le tribunal a considéré que la « demanderesse

avait l’intérêt suffisant pour demander l’émission du mandamus » et que le défendeur, en

imposant des limitations qui restreignaient l’accessibilité aux renseignements contenus dans

les registres prévus à l’article 54 de la Loi sur le curateur public , n’a pas respecté les

exigences de cette disposition, notamment le caractère public des renseignements, et les

dispositions de l’article 7 du Règlement d’application de la Loi sur le curateur public (qui

liste les renseignements devant figurer dans les registres)436.

Les juridictions judiciaires contribuent en outre à la protection des droits à l’information et

à la participation du public par la mise en œuvre de la Loi sur la qualité de

l’environnement, spécifiquement en ce qui a trait aux litiges relatifs aux procédures de

consultation du public437. De plus, la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) prévoit à

son article 19.2 la possibilité pour toute personne de demander une injonction à un juge de

la Cour supérieure lorsqu’un acte ou une opération porte atteinte ou est susceptible de

porter atteinte à son droit à la qualité de l’environnement conféré par l’article 19.1438. La

Cour supérieure a eu, à plusieurs reprises, l’occasion d’appliquer l’article 19.2 précité.

Ainsi, dans l’affaire 3766063 Canada inc. (Multitech Environnement) c. Québec

(Procureur général) , la Cour a considéré qu’il y’avait violation du droit à la qualité de

l’environnement conféré par l’article 19.1 de la LQE du fait du défaut de certificat

d’autorisation et a accordé au défendeur l’injonction interlocutoire provisoire qu’il requérait

afin d’obliger la requérante à « cesser d’opérer le site de récupération, de traitement et/ou

valorisation de boues de fosses scpetiques ou toutes autres boues non pelletables, situé sur

les lots 15 à 18 du rang B, sur le lot 48-1 du bloc 48 ainsi que sur les lots 55 à 58 du rang X

436 Mondex Corporation c. Québec (Sous-ministre du Revenu), 2007 QCCS 2100 (CanLII), au para 1, 72, 73, 79 et 80. 437 Voir note 328. 438 Loi sur la qualité de l’environnement, op.cit., note 288, art. 19.2.

141

Nord canton de Rouyn, Ville de Rouyn-Noranda, MRC de Rouyn-Noranda »439. Dans une

autre affaire, la Cour supérieure a ordonné par injonction provisoire au défendeur, en

l’occurrence Mr Mcdonough, de cesser toute opération de déblai, de remblai et de

nivellement sur les lots 1 496 365, 1 496 366, 1 498 062 et 1 498 261 ainsi que tous travaux

à moins de 10 mètres de tous cours d'eau sur le lot 3 358 263 tant et aussi longtemps qu'un

certificat d'autorisation en bonne et due forme n'aura pas été émis par le ministère du

Développement durable, de l'Environnement et des Parcs et/ou un permis ou certificat

municipal l'autorisant440.

Le pouvoir accordé à la Cour supérieure par l’article 19.2 précité permet ainsi à cette

juridiction de protéger le droit à la qualité de l’environnement, qui il faut le préciser, inclut

les droits à l’information et à la participation du public prévus dans la Loi sur la qualité de

l’environnement et ses règlements, notamment en matière d’évaluation environnementale.

De plus, le rôle des juridictions judiciaires dans la protection du droit à l’information se

manifeste à travers le pouvoir de la Cour du Québec d’entendre les appels des décisions de

la Commission d’accès à l’information. La Cour du Québec contribue ainsi à rendre effectif

le droit d’accès à l’information.

En sus des recours juridictionnels, il faut souligner l’existence d’organismes indépendants

et impartiaux qui interviennent pour garantir au public le respect de ses droits procéduraux.

Il s’agit des ombudsmans.

3.3.1.2 Le recours aux ombudsmans : le Protecteur du citoyen et la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse

Nous analyserons, en premier lieu, le Protecteur du citoyen avant de nous pencher sur la

Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse.

a. Le Protecteur du citoyen

La Convention d’Aarhus stipule en son article 9 qu’en dehors de toute instance judiciaire,

les Parties doivent prévoir dans leur législation l’institution d’un organe indépendant et

impartial devant lequel le public peut faire valoir son droit à l’information et son droit à la 439 3766063 Canada inc. (Multitech Environnement) c. Québec (Procureur général), 2006 QCCS 5672 (CanLII), au para 30. 440 Lac-Beauport (Municipalité de) c. McDonough, 2007 QCCS 4892 (CanLII), au para 43 et 44.

142

participation. Au Québec, un tel organisme existe en la personne du Protecteur du citoyen.

Selon la Loi sur le Protecteur du citoyen, le rôle de ce dernier est d’intervenir :

[C]haque fois qu'il a des motifs raisonnables de croire qu'une personne ou un groupe de personnes a été lésé ou peut vraisemblablement l'être, par l'acte ou l'omission d'un organisme public, de son dirigeant, de ses membres ou du titulaire d'une fonction, d'un emploi ou d'un office qui relève de ce dirigeant. Il intervient de sa propre initiative ou à la demande de toute personne ou groupe de personnes, qui agit pour son compte ou pour autrui. Le Protecteur du citoyen exerce également les fonctions dévolues au Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux conformément à la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux441.

Le Protecteur du citoyen intervient en émettant des avis, des recommandations et des

rapports. Chaque fois qu'il estime qu’un organisme public ou une personne qui relève de cet

organisme ne s'est pas conformé à la loi, a agi de façon déraisonnable, injuste, abusive ou

d'une manière discriminatoire, a manqué à son devoir ou fait preuve d'inconduite ou de

négligence, a commis une erreur de droit ou de fait, le Protecteur du citoyen a le devoir

d’en d’aviser par écrit le dirigeant de cet organisme public442. Il peut accompagner ses avis

de recommandations. Mais il n’a pas, à la différence de la CAI, une fonction

juridictionnelle. Cependant, il dispose de divers moyens pour faire appliquer ses

recommandations. La loi prévoit en effet qu’il peut aviser par écrit le gouvernement et, s'il

le juge à propos, exposer le cas dans un rapport spécial ou dans son rapport annuel à

l'Assemblée nationale lorsque, après avoir fait une recommandation au dirigeant d'un

organisme public, il juge qu’aucune mesure satisfaisante n'a été prise dans un délai

raisonnable par celui-ci443. Mais le Protecteur du citoyen ne peut intervenir dans certaines

situations notamment lorsque la personne ou le groupe dont les intérêts seraient visés par

l'intervention dispose d'un recours légal, susceptible de corriger adéquatement et dans un

délai raisonnable la situation préjudiciable, lorsque la personne ou le groupe dont les

intérêts seraient visés par l'intervention a omis ou négligé, sans excuse raisonnable,

d'exercer en temps utile un recours légal mis à sa disposition, lorsqu'il s'est écoulé plus d'un

an depuis que la personne ou le groupe dont les intérêts seraient visés par l'intervention a eu

connaissance des faits qui la fondent, à moins que cette personne ou ce groupe ne démontre

441 Loi sur le Protecteur du citoyen, RLRQ c P-32, art. 13. 442 Ibid., art. 26.1. 443 Ibid., art. 27.

143

des circonstances jugées exceptionnelles par le Protecteur du citoyen, etc.444. Le recours

offert par le Protecteur du citoyen est gratuit pour la personne lésée dans ses droits. Il s’agit

donc d’un recours accessible au public.

Le Protecteur du citoyen, en sa qualité d’ombudsman, a un homologue : il s’agit de la

Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse.

b. La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse

La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a pour objectif la

protection des droits reconnus par la Charte des droits et libertés de la personne du

Québec, notamment des droits à l’information et à l’accès à la justice. L’article 57 de la

Charte stipule que la Commission a pour mission de veiller au respect des principes

énoncés dans la Charte ainsi qu’à la protection de l’intérêt de l’enfant et au respect des

droits qui lui sont reconnus par la Loi sur la protection de la jeunesse.

La Commission doit favoriser les règlements de litiges entre la personne dont les droits ont

été violés et la personne à qui cette violation est imputée445. Tout comme le Protecteur du

citoyen, la Commission intervient comme médiateur. Elle émet des suggestions et des

recommandations. À ce propos, elle peut proposer aux parties toute mesure de redressement

telle que l’admission de la violation d’un droit, la cessation de l’acte reproché,

l’accomplissement d’un acte, le paiement d’une indemnité ou de dommages-intérêts

punitifs dans un délai qu’elle fixe446. Elle a le pouvoir de mener des enquêtes, de sa propre

initiative ou lorsqu’une plainte lui est adressée, sur toute tentative ou tout acte de

représailles ainsi que sur tout fait ou omission qu’elle estime constituer une infraction à la

Charte et en faire rapport au procureur général et au directeur des poursuites criminelles447.

L’article 80 de la Charte stipule que :

Lorsque les parties refusent la négociation d'un règlement ou l'arbitrage du différend, ou lorsque la proposition de la Commission n'a pas été, à sa satisfaction, mise en œuvre dans le délai imparti, la Commission peut s'adresser à un tribunal en vue d'obtenir, compte tenu de l'intérêt public, toute mesure appropriée contre la personne en défaut

444 Ibid., art. 18 à 19.2. 445 Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ c C-12, art. 71 (2). 446 Ibid., art. 79 (2). 447 Ibid., art. 71 (9).

144

ou pour réclamer, en faveur de la victime, toute mesure de redressement qu'elle juge alors adéquate448.

Tout comme le recours au Protecteur du citoyen, le recours à la Commission des droits de

la personne et des droits de la jeunesse est gratuit, ce qui favorise l’accessibilité du recours

pour les justiciables449.

D’une manière générale, nous pouvons affirmer qu’au Québec, les textes juridiques

garantissent, en conformité avec les prescriptions de la Convention d’Aarhus, des recours

effectifs, suffisants, objectifs, rapides et accessibles, permettant au public de faire respecter

ses droits à l’information et à la participation. Qu’en est-il du Burkina Faso ?

3.3.2 Les recours à la disposition du public au Burkina Faso

Tout comme au Québec, le Burkina Faso dispose de mécanismes permettant au public de

faire respecter ses droits à l’information et à la participation reconnus par la constitution. La

loi fondamentale prévoit en effet le droit pour le public de faire entendre sa cause par une

juridiction indépendante et impartiale450.

3.3.2.1 Les recours juridictionnels : le contentieux administratif

Le Burkina Faso, à l’opposé du Québec, ne dispose pas d’une commission spécialisée dans

les révisions des demandes d’accès à l’information faites par le public à l’administration

publique, ce qui est regrettable, tout comme l’est l’absence d’une loi générale sur l’accès à

l’information. Néanmoins, le public peut faire réviser une décision administrative lésant ses

droits à l’information et à la participation par le biais des recours prévus ordinairement pour

les litiges opposant l’administration aux administrés : il s’agit du contentieux

administratif451. Les recours pertinents en la matière sont divers : le recours pour excès de

448 Ibid., art. 80. 449 Pour plus de détail sur les services offerts par la Commission, visiter : Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, « Services et activités », [en ligne] : CDPDJ<http://www.cdpdj.qc.ca/fr/commission/services/Pages/default.aspx> (consulté le 28 août 2014). 450 Loi n°033-2012/AN du 11 juin 2012 portant Constitution du Burkina Faso, op.cit., note 295, art. 4. 451 Le système juridictionnel burkinabè repose sur le dualisme juridictionnel.

145

pouvoir, le recours de plein contentieux ou le recours en interprétation et en appréciation de

la légalité452.

Le Tribunal administratif et le Conseil d’État sont les juridictions du contentieux

administratif. Le premier constitue le tribunal de droit commun du contentieux

administratif. La loi sur les tribunaux administratifs dispose que le Tribunal administratif

connaît des recours en interprétation ou en appréciation de légalité des actes administratifs

dont le contentieux relève de sa compétence453. Le second est la juridiction supérieure de

l’ordre administratif. Il « est le juge d’appel des décisions rendues en 1er ressort par les

tribunaux administratifs ; il statue sur les pourvois en cassation formés contre les décisions

rendues en 1er et dernier ressort par les tribunaux administratifs et les juridictions

spécialisées »454. La loi dispose que le Conseil d’État connaît en premier et dernier ressort

des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décrets et les actes

administratifs dont le champ d’application s’étend au-delà du ressort d’un seul tribunal

administratif455. Le Conseil d’État connaît en outre des recours en interprétation ou en

appréciation de la légalité des actes dont le contentieux relève de sa compétence456.

Le recours au Conseil d’État et au Tribunal administratif contre la décision d’une autorité

administrative n’est recevable que dans un délai de deux mois à compter de la date de la

notification ou de la signification, ou de la date de la publication de la décision attaquée457.

Il faut noter l’existence des recours administratifs préalables, généralement obligatoires

avant la mise en œuvre de certains recours juridictionnels cités plus haut. Il s’agit de

452 Le recours pour excès de pouvoir est exercé par les requérants contre les actes administratifs leur faisant grief et vise à contrôler la légalité d’un acte administratif et à en obtenir l’annulation. Mais le juge ne dispose que du pouvoir d’annuler l’acte dans ce type de recours à la différence du recours de plein contentieux dans lequel le juge exerce les pouvoirs les plus larges. Il a le pouvoir non seulement d’annuler, mais aussi de réformer, de modifier une décision administrative ou de prononcer des condamnations pécuniaires à l’encontre de l’administration ou même de substituer sa propre décision à celle attaquée. Quant aux recours en appréciation et en interprétation de la légalité, ils ne visent pas l’annulation d’un acte administratif. Ici, le juge administratif se contente d’apprécier la portée de l’acte administratif attaqué ou d’indiquer s’il est légal ou non. 453 Loi n° 21/95/ADP portant création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs, J.O n°29 du 20 juillet 1995, art. 6. 454 Loi organique n°015-2000/AN portant composition, organisation, attributions, fonctionnement du Conseil d’Etat et procédure applicable devant lui, J.O spécial n°1 du 14 Août 2001, art. 12. 455Ibid., art. 12. 456Ibid., art. 13. 457 Ibid., art. 25 ; Loi n° 21/95/ADP portant création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs, op.cit., note 453, art. 17 (1).

146

recours portés devant une autorité administrative. Ces recours administratifs sont de deux

ordres : le recours gracieux et le recours hiérarchique. Le premier permet à la personne

lésée dans son droit de demander à l’autorité administrative ayant pris la décision de la

réviser. Le second permet au requérant de porter sa requête devant l’autorité hiérarchique

supérieure à celle ayant pris la décision litigieuse afin d’obtenir une révision. En cas

d’insatisfaction lors de l’exercice de ces recours, le requérant peut alors saisir les

juridictions administratives dont le Tribunal administratif (juridiction de première instance)

et le Conseil d’État (juridiction d’appel et de cassation) pour faire réviser la décision

litigieuse dans un délai de deux mois à compter de la notification, de la signification ou de

la publication de la décision de l’administration ou dans un délai de quatre mois après le

silence de l’administration. La loi dispose à cet effet que :

Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites que sous forme de requête contre une décision administrative, lorsqu’un délai de quatre (04) mois s’est écoulé depuis la demande sans qu’aucune décision administrative ne soit intervenue, les parties intéressées doivent la considérer comme rejetée ; elles peuvent dès lors saisir le Tribunal Administratif [ou le Conseil d’Etat en fonction de la nature de l’acte administratif] dans les deux mois qui suivent l’expiration du délai de quatre (04) mois. Le recours gracieux ou hiérarchique contre une décision explicite de rejet suspend, s’il ne s’est écoulé, le délai du recours contentieux, mais ne peut avoir cet effet qu’une fois. En outre après le recours gracieux, les recours hiérarchiques introduits auprès des autorités supérieures successives suspendent les délais du recours contentieux au bénéfice du recourant458.

Il faut dire que l’inexistence d’une loi générale sur l’accès à l’information constitue une

entrave à l’accès à la justice pour le public burkinabè. Comme nous l’avions souligné, la

grande majorité des refus d’accès à l’information qu’oppose l’administration au public

repose sur l’argument de la confidentialité des documents requis, autrement le secret

administratif. Or, très souvent, cet argument de la confidentialité est erroné et évoqué de

manière arbitraire, au gré du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative. La plupart

des refus d’accès à l’information opposés par l’administration ne font pas l’objet de

demande de révision par les requérants. Les raisons en sont nombreuses : tout d’abord,

l’inexistence d’une loi générale précisant les documents administratifs accessibles au public

a pour conséquence que la plupart des requérants de demandes d’informations ne savent

458 Loi n° 21/95/ADP portant création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs, op.cit., note 453, art. 17 (2), (3) et (4).

147

pas quels documents sont accessibles et lesquels ne le sont pas, et ne disposent pas de base

légale pour attaquer l’argument récurrent de la confidentialité avancée par l’administration.

Le public est tout simplement condamné à la résignation, faute de textes leur permettant de

vérifier la véracité de l’argument avancé par l’administration. Ensuite, beaucoup ignorent

les recours qui sont mis à leur disposition. Par ailleurs, même pour ceux qui connaissent

l’existence des recours, il y a cette culture de la résignation face à une administration bien

souvent favorisée en vertu de sa prérogative de puissance publique. Notre propre

expérience sur le sujet nous conforte dans nos propos. En effet, alors que nous effectuons

des recherches dans le cadre d’un travail de fin d’études dans une commune rurale du

Burkina Faso (dont nous tairons le nom), un refus nous a été opposé sur l’accès à un

document budgétaire de cette collectivité sous prétexte de la confidentialité, alors même

que l’article 11 (2) du Code général des collectivités territoriales stipule que ce document

doit être mis à la disposition du public. Nous n’avons entrepris aucun recours contre

l’autorité administrative en question, peut-être par résignation, ou par crainte de ne plus être

à même de poursuivre notre enquête de terrain au sein de cette administration locale.

À l’instar du Québec, le Burkina Faso dispose d’un organe non juridictionnel chargé de

recevoir les plaintes des administrés vis-à-vis de l’administration. Il s’agit du Médiateur du

Faso.

3.3.2.2 Le recours à l’ombudsman : le Médiateur du Faso

Créé par la Loi organique n°22/94/ADP du 17 mai 1994, le Médiateur du Faso est

« l'intercesseur gracieux, défendant le point de vue d'une personne (administré) auprès

d'une autre (administration) qui use de manière partiale de son pouvoir à l'égard de

l'administré »459. Les pouvoirs du médiateur sont divers :

[…] Apporter une assistance aux administrés pour faire valoir leurs droits et pour faire face à leurs devoirs, recevoir et instruire les réclamations provenant des personnes physiques et morales relatives au fonctionnement des Administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public, formuler des recommandations en vue du règlement rapide et à l'amiable des litiges entre l'administration publique et les administrés, faire

459 Médiateur du Faso, « L’institution, Présentation, Missions », [en ligne] : Médiateur du Faso<http://www.mediateur.gov.bf/SiteMediateur/mediateur/presentation/missions.html> (consulté le 15 mai 2014). Voir aussi Loi organique n°22/94/ADP du 06 mai 1994 portant institution d’un médiateur du Faso, J.O n°29 du 21 juillet 1994, art. 11 à 26.

148

des propositions de modifications des textes législatifs, réglementaires et administratifs dans l'intérêt général, participer à toute action tendant à l'amélioration des services publics et à toute activité de conciliation entre l'administration publique et les forces sociales et professionnelles460.

Le Médiateur du Faso est saisi directement par une réclamation écrite de l’administré, ou

par l’intermédiaire d’un élu. Il peut également se saisir d’office chaque fois qu’un

administré est lésé dans ses droits par un organisme public. Cependant, l’administré ne peut

saisir le Médiateur qu’après avoir épuisé la voie des recours administratifs mentionnés plus

haut (recours gracieux et hiérarchique). De plus, la saisine du Médiateur du Faso ne

suspend pas les délais de recours juridictionnels : la conséquence est que l’administré peut

en même temps qu’il saisit le Médiateur, ester en justice.

En résumé, la Convention d’Aarhus stipule que les recours offerts au public doivent être

suffisants et effectifs, objectifs, équitables, rapides et accessibles au public. Sur ce dernier

critère, il faut relever que l’exercice des recours administratifs préalables (recours gracieux

et hiérarchique) ainsi que le recours au Médiateur est gratuit. Cependant, les recours

instruits devant les juridictions administratives sont soumis aux frais de justice afférents.

Pour le Conseil d’État, les requérants sont soumis au paiement d’un droit fixe et d’un droit

proportionnel. Le droit fixe est d’un montant de 5 000 Francs CFA (environ 10 CAD). Le

droit proportionnel est égal à un pour mille du montant de la demande, lorsque celle-ci tend

au paiement de sommes461. En ce qui concerne le Tribunal administratif, le requérant est

tenu de consigner au greffe du tribunal une somme de 5 000 Francs CFA à titre de droit

fixe et une somme de 2 000 Francs CFA (environ 4 CAD) à titre de consignation d’amende,

donc au total 7 000 Francs CFA ( environ 14 CAD)462. Considérant que le Produit intérieur

brut (PIB) par habitant en 2012 était de 335 812 Francs CFA463, soit un montant mensuel

460 Ibid. 461 Loi organique n°015-2000/AN portant composition, organisation, attributions, fonctionnement du Conseil d’Etat et procédure applicable devant lui, op.cit., note 454, art. 20 (2). 462 Loi n°21/95/ADP portant création, organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs, op.cit., note 453, art. 12 ; Loi organique n°015-2000/AN portant composition, organisation, attributions, fonctionnement du Conseil d’Etat et procédure applicable devant lui, art. 20. 463 Institut national de la statistique et de la démographie, « Indicateurs macroéconomiques », [en ligne] : Institut national de la statistique et de la démographie<http://www.insd.bf/n/> (consulté le 29 septembre 2014). Nous n’avons pas, contrairement au Québec, de données sur le revenu moyen par habitant au Burkina Faso. De ce fait, nous considérons le PIB par habitant qui est un indicateur du niveau de vie et qui est obtenu en divisant le produit intérieur brut par la population en milieu d’année. Au Québec, le PIB par habitant en 2013 était de 43 606 $ US (Source : Institut de la statistique du Québec).

149

moyen d’environ 27 984,33 Francs CFA (environ 56,43 CAD par mois), ces frais sont

relativement accessibles au public en théorie, mais demeurèrent bien entendu dispendieux

pour les couches sociales mal aisées qui représentent une proportion importante de la

population.

Pour ce qui est du critère de rapidité, il n’existe aucune disposition, ni dans la loi sur les

Tribunaux administratifs, ni dans la loi sur le Conseil d’État, relative au délai dans lequel

les juridictions doivent rendre leurs décisions, contrairement aux lois en vigueur au

Québec. Seuls les délais de saisine y sont mentionnés. Il s’agit là d’une insuffisance

juridique très significative. La conséquence est qu’on observe une certaine léthargie dans le

fonctionnement des juridictions.

De plus, l’exercice des recours n’est pas effectif puisque peu de personnes utilisent les

recours mis à leur disposition pour faire valoir leurs droits à l’information et à la

participation pour les raisons ci-dessus mentionnées. En outre, ils ne sont pas très

équitables ou objectifs du fait que l’administration est bien souvent favorisée au détriment

de l’administré en vertu de sa prérogative de puissance publique. Par ailleurs, bien souvent,

et c’est le cas de nombre de pays africains, l’administration sert les intérêts du parti au

pouvoir, ce qui entache l’indépendance et l’impartialité du système de règlement des litiges

entre l’administration et les administrés.

151

CONCLUSION

Nous avons démontré tout au long du mémoire qu’un accès adéquat aux informations

forestières, une participation du public en amont des processus décisionnels et un accès

effectif à la justice permettent de favoriser une gestion plus durable des forêts,

conformément à notre première hypothèse posée dans l’introduction. Quant à la deuxième

hypothèse, nous arrivons à plusieurs conclusions sur le degré d’intégration des exigences

procédurales de la participation du public dans le régime forestier du Burkina Faso et du

Québec :

Au niveau de la première exigence procédurale de la participation du public à savoir l’accès

à l’information, notre analyse nous permet de conclure qu’au Québec, le cadre juridique

mis en place pour favoriser l’accès à l’information forestière du public est satisfaisant au

regard des critères de l’accès à l’information posés dans la Convention d’Aarhus, même s’il

faut reconnaître que les restrictions au droit d’accès à l’information contenues dans la Loi

sur l’accès à l’information sont souvent invoquées erronément par les organismes publics

pour refuser l’accès à l’information aux requérants (c’est le cas de l’affaire de la demande

d’accès à l’information du CQDE et de bon nombre d’affaires portées devant la

Commission d’accès à l’information).

Quant au Burkina Faso, l’inexistence d’une loi générale sur l’accès à l’information à

l’instar du Québec pour fixer les conditions et modalités de l’accès à l’information est un

sérieux obstacle pour l’accès à l’information de la population burkinabè. Le Burkina Faso

devrait donc emboiter le pas à son homologue québécois pour l’adoption d’une telle loi afin

de garantir au public un accès adéquat et surtout transparent à l’information forestière. Les

obstacles entravant l’accès à l’information tels que le taux d’alphabétisation faible en

langues française et nationales, l’indisponibilité de certains textes capitaux dans des bases

de données électroniques et l’argument du secret administratif opposé arbitrairement aux

requérants de demandes d’information doivent être enrayés.

Pour la deuxième exigence procédurale de la participation du public à savoir la

participation aux processus décisionnels, en rappel, la Convention d’Aarhus prévoit trois

modalités de participation du public à la prise des décisions : la participation du public à

l’évaluation environnementale, la participation du public à l’élaboration des plans,

152

politiques et programmes relatifs à l’environnement et la participation du public à

l’élaboration des actes normatifs contraignants.

S’agissant de la participation du public à l’évaluation environnementale des projets

forestiers, nous avons pu relever que le Québec prévoit des garanties juridiques assez

satisfaisantes de participation du public dans la procédure de l’évaluation environnementale

des projets. Néanmoins, nous avons également relevé des insuffisances qui peuvent se

résumer au caractère insuffisamment en amont de la participation du public. Pour remédier

à cela, les recommandations du rapport Lacoste faites depuis 1988 devraient être mises en

œuvre par le Québec, notamment la procédure d’information du public sur l’avis de projet

du promoteur, la consultation du public au moment de l’élaboration de la directive du

ministre et la juridicisation de la procédure de l’évaluation environnementale stratégique

(ÉES) pour les politiques, les plans et programmes gouvernementaux comme c’est le cas au

Burkina Faso. Ces mesures permettront de favoriser une participation du public plus en

amont des processus décisionnels.

Au Burkina Faso, la procédure de participation du public dans l’évaluation

environnementale des projets est également satisfaisante. Néanmoins, comme au Québec,

des insuffisances sont à combler pour améliorer la procédure participative de l’évaluation

environnementale, notamment proroger le délai appliqué pour l’enquête publique qui

demeure court relativement à celui appliqué au Québec, faire en sorte que les résultats de

l’enquête soient toujours pris en considération par le ministre dans l’examen du dossier

d’étude d’impact conformément à l’article 25 (3) du Décret n°2001-342/PRES/PM/MEE

portant champ d’application, contenu et procédure de l’étude et de la notice d’impact sur

l’environnement et étendre les phases d’information et de consultation du public à un public

plus large que celui directement concerné comme c’est le cas au Québec.

Concernant la participation du public à l’élaboration des plans, politiques et programmes

forestiers, nous arrivons à la conclusion que le Québec, avec sa nouvelle Loi sur

l’aménagement durable du territoire forestier et le Burkina Faso prévoient tous deux un

régime forestier permettant de garantir au public une participation adéquate à la

planification forestière.

153

Pour le volet de la participation du public à l’élaboration des actes normatifs contraignants,

nous sommes amplement satisfaits du régime mis en place par le Québec pour garantir la

participation du public à l’élaboration des actes normatifs, notamment les actes

règlementaires et ce par le biais de l’opportunité offerte au public de formuler des

observations sur les projets de règlements avant leur adoption finale. Cette opportunité

n’existe pas au Burkina Faso où les instruments normatifs sont élaborés par les dépositaires

du pouvoir sur la base stricte de la démocratie représentative. Certes, le processus de

décentralisation464 mis en place par le pays vise l’institution d’une démocratie participative

à l’échelon local, mais celle-ci n’est pas effective dans certaines des 302 collectivités

territoriales que compte le Burkina Faso. Celui-ci a donc tout à gagner à appliquer à

l’échelon national le système de cohabitation entre démocratie participative et démocratie

représentative appliqué par le Québec.

Enfin, pour la troisième exigence procédurale de la participation du public à savoir l’accès

à la justice comme garantie de respect des droits à l’information et à la participation, nous

sommes arrivés aux conclusions suivantes : au Québec, l’existence d’une Commission

d’accès à l’information (CAI) spécialisée dans le traitement des litiges relatifs aux

demandes d’accès à l’information, ainsi que le recours au Tribunal administratif, aux

juridictions judiciaires et aux ombudsmans constituent des garanties juridiques permettant

au public de faire respecter ses droits à l’information et à la participation. De plus, notre

analyse nous a permis de voir que les critères d’effectivité, de rapidité, d’accessibilité et

d’objectivité prescrits par la Convention d’Aarhus sont garantis de manière générale par le

système de justice québécois.

Au Burkina Faso, nous sommes arrivés à la conclusion que la justice est relativement

accessible en ce qui concerne les coûts, mais demeure toujours inaccessible pour les

couches sociales mal aisées. Quant aux critères d’impartialité et de rapidité, leur mise en

œuvre demeure insuffisante.

464 La décentralisation consacre le droit des collectivités territoriales à s’administrer librement et à gérer des affaires propres en vue de promouvoir le développement à la base et de renforcer la gouvernance locale. (Art. 2 du Code général des collectivités territoriales au Burkina Faso).

154

En résumé, nous arrivons à la conclusion que les exigences procédurales de la participation

du public bénéficient, de manière générale, d’une intégration satisfaisante dans les régimes

juridiques encadrant la gestion des ressources forestières québécoises malgré les

insuffisances à certains niveaux. Par contre, au Burkina Faso, le degré d’intégration des

exigences procédurales n’est pas encore satisfaisant de manière générale. Le Burkina Faso

devrait prendre exemple sur le Québec sur un bon nombre d’éléments comme nous avons

pu le voir tout au long de ce mémoire, mais les plus importants sont la nécessité d’élaborer

une loi générale sur l’accès à l’information, la mise en place d’une institution spécialisée

dans le traitement des litiges relatifs à l’accès à l’information qui serait effective, gratuite,

rapide et impartiale à l’instar de la CAI au Québec, l’institutionnalisation d’un poste de

responsable de l’accès à l’information au moins dans chaque ministère et enfin l’institution

d’une consultation du public sur les projets de règlements et sur certains projets ou

propositions de loi ayant un impact important sur les forêts et sur l’environnement de

manière générale. De plus, le Burkina Faso aura tout à gagner à ratifier la Convention

d’Aarhus puisque l’article 19 (3) de la Convention stipule que tout État membre de

l'Organisation des Nations Unies, autre que les États membres de la Commission

économique pour l'Europe ainsi que les États dotés du statut consultatif auprès de la

Commission économique pour l'Europe, peut adhérer à la Convention avec l'accord de la

Réunion des Parties465. Ainsi, le pays disposerait d’un instrument pour favoriser un

meilleur accès à l’information, une participation adéquate à la prise des décisions et un

accès effectif à la justice pour le public.

Notons que le Canada a décidé de ne pas ratifier la Convention d’Aarhus bien qu’il soit un

État membre de la Commission économique pour l'Europe. Néanmoins, la législation

québécoise, nous l’avons vu tout au long du mémoire, s’aligne de manière satisfaisante sur

les prescriptions de la Convention d’Aarhus. C’est le cas de la Loi sur l’aménagement

durable du territoire forestier, de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics

et sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur la qualité de

l’environnement, les deux dernières ayant pourtant été adoptées en 1982 et en 1972466, soit

respectivement 16 ans et 26 ans avant l’adoption de la Convention d’Aarhus en 1998. Il 465 Convention d’Aarhus, op.cit., note 158, art. 17 et 19 (3). 466 Il faut préciser que l’institutionnalisation de la participation du public dans la Loi sur la qualité de l’environnement a été effective à partir de 1978 avec la création du BAPE.

155

faut donc croire que le Québec a compris très tôt la nécessité de favoriser l’accès à

l’information du public et de manière générale, la nécessité d’intégrer les exigences

procédurales de la participation du public dans sa législation. Ainsi, à la question de savoir

pourquoi le Canada n’a pas ratifié la Convention d’Aarhus, l’hypothèse soulevée par Paule

HALLEY et Aude TREMBLAY selon laquelle « le Canada pourrait […] prétendre que les

législations fédérale et provinciales offrent déjà des garanties juridiques suffisantes en

matière de participation publique et que la Convention d’Aarhus n’ajoute rien de nouveau

[italiques dans l’original] »467 peut être envisageable.

Pour finir, les développements antérieurs nous ont permis de voir que l’accès à

l’information, la participation du public aux processus décisionnels et l’accès à la justice

constituent les trois exigences procédurales de la participation du public dont la mise en

œuvre par les États favorise la gestion durable des forêts que Jacques LIAGRE définit si

bien :

Vous possédez une forêt, vous voulez en récolter les fruits […] mais vous voulez que demain vos enfants et petits-enfants qui vous suivront en profitent eux aussi. Et bien vous organisez votre gestion « en bon père de famille » de manière à gérer aujourd’hui tout en pensant à demain468.

Chaque individu sur terre doit se comporter en bon père de famille vis-à-vis d’une

ressource aussi vitale qu’est la forêt et il appartient aux États de favoriser un tel

comportement en instaurant une gestion participative des forêts afin que celle-ci soit

durable.

467 Paule HALLEY et Aude TREMBLAY, « Participation publique et environnement au Québec : accès à l’information, consultation publique et accès à la justice » dans Contractualisation, Participation publique et protection de l’environnement, actes de colloque, Rencontres Franco-Québécoises, Université Montpellier, 2007, p.11. 468 Jacques LIAGRE, « Développement durable…ou des forêts et des hommes » dans Marie Cornu et Jérôme Fromageau (dir.), Le droit de la forêt au XXIe siècle, aspects internationaux, Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la société française pour le droit de l’environnement, L’Harmattan, 2004, p. 290.

157

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Législation

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Loi sur le développement durable, RLRQ c D-8.1.1.

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Loi sur le protecteur du citoyen, RLRQ c P-32.

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159

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