Overshadowed recommendation: Analysis of the European Commission 2014 Progress Report on the Republic of Macedonia

Содржина

Препорака со чекор назад .............................................................................................................. 4

Клучни оценки ................................................................................................................................... 6

Политички критериуми .............................................................................................................. 6

Економски критериуми ............................................................................................................... 9

Способност да се преземат обврските од членството ...................................................... 10

Дали заигрува стапот? ................................................................................................................... 11

Прилози .............................................................................................................................................. 12

Преглед на заклучоци и оценки во политичките критериуми 2011-2014 .................................. 12

Преглед на заклучоци и оценки во исполнувањето на обврските од членството 2009-2014 .. 26

4

Препорака со чекор назад

Заклучоците на овогодинешниов Извештај на Европската комисија за Република Македонија се досега најкритични, од почетокот на објавувањето на вакви извештаи во Процесот на стабилизација и асоцијација (2003 година).

Препораката останува, но сенките кои се надвиснуваат над неа се премногу темни. Се говори за застој на евроинтегративни-от процес и за видливо назадување на Република Македонија.

Ако тежиштето минатата година беше

на прашањето на името, оваа година фокусот

е на внатрешната политика и во преден план

е назадувањето во политичките критериуми.

Најголемата сенка на овогодишниот Извештај е оценката дека најсериозните предиз-вици не само што останале туку се зголемиле, особено во поглед на „политичката култура на сѐ поголем раздор, растечката полити-зација и контролата на Владата врз државните институции и врз медиумите и сѐ уште кревката интеретничка состојба.

Препораката останува поради кумулативниот „минат труд“, а не напредокот во последната година. Читливо е дека Европската комисија сака да ѝ даде уште една шанса на Македонија. Впрочем, комесарот во заминување Штефан Филе беше прилично ангажиран со досието Македонија, и преку пристапниот дијалог и во обидот да ги заживее преговорите за името со Грција. Веројатно, ќе беше премногу очигледниот неуспех на двете полиња да се оконча со повлекување на препорака-та. Се дава уште една шанса.

Комисијата го поткрепува задржувањето на препораката со „кумулативниот напредок“, односно фактот што „државата го спровела најголемиот дел од реформите во поглед на судскиот систем и на јавната администрација“. Откако стана кандидат за членство во 2005 година, како и дека има постигнато високо ниво на легислативна усогла-сеност со acquis во однос на статусот во пристапниот процес. Но, се поставува прашањето каков е резултатот на овие опсежни реформи, кои Европската комисија континуирано ги поддржуваше и ги следеше, ако овогодишниот извештај двете

„Пристапниот процес на РМ во

ЕУ е во ќорсокак.

Непостапувањето по

препораката на ЕК значи дека

преговорите сѐ уште не се

започнати. Истовремено,

неуспехот на Владата да

покаже доволни резултати за

клучни прашања наштети на

одржливоста на реформите,

со евидентно уназадување во

одделни области“.

„Општо земено, имајќи го

предвид кумулативниот

напредок што државата го

има постигнато, Комисијата

смета дека политичките

критериуми и натаму се

исполети во доволна мера и ја

задржува својата препорака за

почеток на преговори за

пристапување, но жали за

чекорите назад во

изминатата година“.

5

области ги оценува многу критично и констатира политизација на јавната администрација и недостаток на независност на судството?

Оваа контрадикторност во случајот Македонија покажува дека сегашниот модел на Европската комисија на следење и поттикну-вање на реформите во политичките критериуми, има сериозни недостатоци.

Според овогодинешната Стратегија на проширувањето, напредокот во процесот на пристапување ќе се оценува од страна на Европската комисија врз основа на три столба: 1) градење досие на успешност во исполнува-њето на критериумите и спроведувањето на правото од Поглавјето 23 – Правосудство и темелни права и Поглавјето 24 – Правда, слобода и безбедност; 2) Економско владеење и фискална дисциплина и 3) Реформа на јавната

администрација. Но, како натаму ќе се развиваат инструментите на процесот, останува да се види. Во секој случај, пожелно е фокусот од формалната усогласеност да се пренасочи кон суштинско почитување на демократските стандарди и видливи резултати од реформите.

Сепак, за Република Македонија пораката е јасна – ова е последна препорака, доколку властите не преземат решителни чекори да се пријде кон разрешување на „зголемената политизација и сѐ поголемите недостатоци во независноста на судството и слободата на изразувањето“.1 Овие подрачја се наметнуваат како одредници за задржување на препораката.

Се забележува уназадување во клучни реформски процеси, особено во слободата на изразувањето и контрола на медиумите, независноста на правосудниот систем и недоследности во системот на почитување на темелните права. Сите овие прашања се дел од Поглавјето 23 – Правосудство и темелни права, и претставуваат основа за почеток на преговорите. Останува фундаментално прашањето дали и при утврдување датум за преговори, земјата има реформски капацитет за исполнување на основните одредници (benchmarks) за отворање на ова поглавје.

На позитивно конто се става „одреден ната-мошен напредок“ во „реформите на јавната администрација“ и „активната регионална и меѓународна полициска соработка“. Сепак, уште една сенка стои над оваа позитивна оценка – напомената дека „организираниот криминал и

1 Enlargement Strategy and Main Challenges 2014-2015, Communication from the Commission to the European Parliament, Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions, p. 23.

Во заклучоците, Комисијата се

концентрира на четири

критични точки:

политизацијата на

државните институции,

контролата на Владата врз

медиумите, меѓу-етничките

односи и неразрешениот спор

со името.

Одредници за задржување

на препораката:

− Деполитизација;

− Независност,

компетентност и

квалитет на

судството;

− Слобода на

изразувањето.

7

− Оценката за добро управуваните избори е во сенка на отсуството на еднакви услови поради неодвојувањето на партијата и на државата, притисоците врз гласачите и необјективното медиумско известување.

− На Владата ѝ се препорачува да работи на „поинтегриран, координиран и транспарентен начин на националните прашања, прашањата на односите меѓу заедниците и прашањата поврзани со ЕУ“. Оваа препорака укажува дека сегашниот начин на работење за овие круцијални прашања се смета за неинтегриран и некоординиран. Понатаму, се бара од Владата „да преземе активности за одвојување на државата и владејачките партии“, како и да се заврши процесот на децентрализација и да се поддржи локалниот развој.

− Наспроти напредокот во легислативата, јавната aдминистрација е карактеризирана како „фрагментирана и предмет на политичко влијание“.

− Извештајот истакнува дека слободното и зајакнато граѓанско општество има критична улога во секој демократски ситем и неговата улога треба да биде призната и третирана на таков начин од страна на Владата. Се констатира позитивната улога на дел од граѓанскиот сектор во унапредувањето на структурната соработка со Секретаријатот за европски прашања за ИПА 2, во што учествува и Институтот за европскa политика заедно со шест партнерски организации.

− Судството е критична област во овогодинеш-ниот извештај. Наспроти спроведените правни и институционални реформи во согласност со европските стандарди и зголемената ефикасност, во прашање е независноста и квалитетот на судските одлуки, а се говори и за „селективна правда“. Комисијата не навлегува во поединeчни судски предмети.

− Покрај позитивната оценка за изградената законска и институционална рамка и досието на антикорупциски предмети, се укажува на опасност од назадување во оваа област, посочувајќи ги областите во кои треба да се обрне внимание: јавни набавки, политичка корупција и корупција на високите нивоа.

− Рамката за темелните права е воспоставена, но фокусот треба да биде на нејзина ефективна имплементација. Ситуацијата на слободата на изразувањето се оценува како „многу проблематична“ и дека натаму се влошува. Квалификациите продолжуваат со „влијание на Владата преку државно финансирано рекламирање“, „реткост е независното известување, недостасуваат точни и објективни информации од страна на најголемите медиуми“, „недостасува информирана јавна дебата“. Затоа, разбирливо е што ова подрачје е поставено како одредница за задржување на препораката.

− Интересен е изнесениот податок дека судските пресуди за клевета „се релативно малку по број и конзервативни во однос на доделувањето

Комисијата ѝ препорачува

на Владата да работи на

„поинтегриран,

координиран и

транспарентен начин на

националните прашања,

прашањата на односите

меѓу заедниците и

прашањата поврзани со

ЕУ“.

8

оштета“, но има исклучоци кои се однесуваат на „јавни лица“, што испраќа „штетна порака“ за слободата на изразувањето. Им се укажува на Владата и на новинарите да развиваат вонсудски средства за разрешување на ваквите предмети, а новинарите и „јавните личности“ да водат со сопствен пример. Иако не се споменуваат имиња, лесно се препознаваат највисоките ешалони на власта.

− Во поглед на правата на лицата од ЛГБТИ, отсуството на нови насилства не го оправдува неповедувањето постапка против одговорните за минатого-дишните инциденти. Се повторува констатацијата дека Законот за спречување и заштита од дискриминација не е усогласен со acquis.

− Состојбата на Ромската заедница е оценета исклучително критично – длабока сиромаштија и лоши социјални и економски услови, наспроти ново донесената стратегија и, подрршката, главно, од странските средства.

− Извештајот укажува на можниот простор за унапредување на спроведу-вањето на Охридскиот рамковен договор – недискриминација, правична застапеност, користење на јазиците и образованието. Се критикува вработувањето од немнозинските заедници без определени работни места и често „без почитување на принципот на заслуги“. Од критичните случаи, Извештајот ги споменува протестите за предметот „Монструм“ и по повод убиството во Ѓорче Петров. Иако позитивно се оценети заедничките напори на коалициските партнери за смирување на протестите, се бараат повеќе напори за проактивно унапредување на односите меѓу заедниците.

− Меѓуетничките односи се една од клучните области наведени во Заклучоците за Република Македонија. Се констатира дека „доминира недостаток на доверба меѓу заедниците“, како и дека „настани и инциденти лесно предизвикуваат тензии“. На Владата ѝ се препорачува проактивен и заеднички пристап во изградба на вклучувачко мултиетничко општество. Се укажува на потребата анализата на Охридскиот рамковен да се комплетира и да се дадат препораки.

− Оценката во поглед на добрососедските односи е овојпат диверзифицирана – наспроти констатираните „добри односи до другите држави во пристап-ниот процес и активна улога во регионот“, се нагласува важноста од „конструктивен пристап со соседните држави-членки“, избегнувајќи оценка за пристапот. Се повторува препораката да се избегнат активности и изјави кои негативно влијаат на добрососедските односи.

Преглед на клучните оценки, споредбено за периодот 2011-2014, е даден во Прилогот 1.

Меѓуетничките односи

остануваат во центарот

на вниманието. За да се

надмине недоволната

доверба меѓу заедниците,

потребен е „проактивен и

заеднички пристап на

Владата“.

9

Економски критериуми

Останува минатогодишната оценка дека Македонија е многу напредната во економските критериуми, како и дека постигнала натамошен напредок, но не и дека ги исполнува.

И покрај констатираниот напредок во економското заздравување, Комисијата укажува на „структурна ригидност“ и фактот дека „економската политика и управувањето на јавните финансии се водени од ad-hoc мотиви, наместо од долгорочните потреби на економијата“.

Европската комисија предупредува дека растот на производството треба да има поширока основа, и дека надворешниот дефицит може да биде подложен на зголемување.

Се констатира вложување на фискалната дисциплина, како и транспарентно-ста и квалитетот на владината потрошувачка во 2013 и во 2014 година. И оваа година се укажува дека квалитетот на јавната потрошувачка треба да се подобри, преку менување на составот на капитални трошоци кон зголемување на инвести-циите.

Економското закрепнување има ограниче-но влијание врз невработеноста, која и понатаму останува висока, особено кај младите луѓе.

Комисијата го критикува постојаното зголемување на нивоата на владин и на јавен долг, и изразува загриженост за долгороч-ната одржливост на долгот.

Извештајот констатира дека правниот систем за пазарна економија е во голема мера воспоставен, но ја повторува оценката за не-ефикасност во практиката и во спроведувањето на правото, како и на правната несигурност што ја предизвикуваат честите измени на законите.

Позитивна е оценката за стабилноста на финансискиот систем и за јакнењето на надзорната функција, но се укажува на потреба од подобрување на пристапот до средства на приватниот сектор.

Оваа година Извештајот ја потенцира „дихотомијата во капиталните средства, при што странските инвестиции се концентрираат на високо продуктивни технолошки интензивни сектори, додека капиталот на локалната економија останува низок и застарен“. Се отвора прашањето на додадената вредност од странските инвестиции – во која мера тие реално можат да воспостават производни ланци со локалната економија и да придонесат за еден посериозен потфат на реструктуирањето на македонската економија.

Нова е и оценката за зголемено влијание на државата врз конкурентноста на македонскиот пазар преку „други инструменти на политиката“, и покрај нискиот удел на државата во капиталот, напреднатото законодавство за државна помош и дерегулацијата на пазарот на електрична енергија. Овие други инструменти се

Оваа година Извештајот ја

потенцира „дихотомијата

во капиталните средства,

при што странските

инвестиции се

концентрираат на високо

продуктивни технолошки

интензивни сектори, додека

капиталот на локалната

економија останува низок и

застарен“.

10

конкретно наведени: директни субвенции и ослободувања од даноци, особено за странските инвеститори; инспекции и казни на фирмите; репрограмирање на договорните плаќања; јавни гаранции за заемите на јавните претпријатија; проектите на јавната инфраструктура и активните програми на пазарот на труд.

Останува отворено прашањето зошто на Република Македонија и натаму не ѝ се доделува статусот на функционална пазарна економија, и покрај констатираниот напредок секоја година. Дали реално Комисијата цени дека воочените недостатоци го оневозможуваат тоа или, пак, на преден план е неможноста да се постигне политички договор околу оваа оценка. Ова е особено значајно имајќи предвид дека втор столб на Стратегијата за проширување е економското владеење.

Способност да се преземат обврските од членството

Се повторува оценката од минатата година дека државата веќе има постигнато високо ниво на усогласеност, имајќи ја предвид фазата на пристапување во која се наоѓа.

Повторно ЕК е воздржана во унапредувањето на оценките за нивото на усогласеност со acquis.

Европската комисија во стратегијата за проширување со напреднато ниво на усогласеност ги наведува Правото на трговски друштва, Поштенските услуги во Поглавјето на Слобода на основањето и услугите и Слободата на движење на капиталот. Нашата анализа покажа дека освен тие специфично спомнати поглавја, задоволителен/добар напредок има и во поглавјата: Политика на конкуренција; Информатичко општество и медиуми; Наука и истражување; Статистика, додека натамошен напредок има во поглавјата Царинска унија, Правда, слобода и безбедност и Безбедност на храната, ветеринарна и фитосанитарна политика. Што се однесува до областа на правдата и внатрешните работи, истакнат е напредокот во областите на визната политика, надворешните граници и Шенген, како и полициската соработка.

Во континуитет е лош напредокот во поглавјата: 19. Социјална политика и вработување, 22. Регионална политика и структурни инструменти, 23. Правосудство и темелни права, 27. Животна средина и 32. Финансиска контрола – поглавја исклучително значајни за користењето на фондовите од ЕУ.

(Прилог 2. - преглед на оценки за напредокот и нивото на усогласеност со acquis 2009-2014 година)

Останува отворено

прашањето зошто на

Република Македонија и

натаму не ѝ се доделува

статусот на функционална

пазарна економија, и покрај

констатираниот напредок

секоја година. Дали реално

Комисијата цени дека

воочените недостатоци го

оневозможуваат тоа или, пак,

на преден план е неможноста

да се постигне политички

договор околу оваа оценка.

11

Дали заигрува стапот?

По деталната анализа на Извештајот и непобитниот заклучок дека е тој далеку покритичен во споредба со минатогодишниот, се поставува прашањето: дали заигрува стапот? Со јасното предупредување дека препораката нема да се одржи доколку нема напредок во клучни области (деполитизација, независност на правосудството, слобода на изразување), се дава порака дека нема веќе толеранција за назадувањето во јадрото на политичките критериуми.

Во отсуство на „морковот“, односно непостоењето перспектива за отворање на преговорите кои би воделе до членство, останува да се види ефективноста на ваквото предупредување.

Кандидатот за нов комесар за соседска политика и пристапни преговори, Јоханес Хан, во сослушувањето во Европскиот парламент, најави бескомпромисност на политиката за проширување во поглед на функционалната демократија и владеење на правото. Од друга страна, ја истакна неодржливоста на нереализирање на препораката за Република Македонија и тежината на решавањето на спорот со Грција. Големо прашање е дали ќе биде поуспешен во однос на неговиот претходник во досието Македонија. Но, тој го нема магичното стапче.

Во секој случај, топката е сега на домашниот, македонски терен, пред сѐ, кај Владата, а потоа кај другите политички субјекти и други чинители. Ако Владата сериозно не ги сфати пораките, ризикува не само гасење на перспективите на Република Македонија за членство во ЕУ туку и влегување во подлабока меѓународна изолација.

12

Прилози Прилог 1

Преглед на заклучоци и оценки во политичките критериуми 2011-2014

Критериум/ Поткритериум/ Поглавје 2011 2012

2013

2014

I.1.1. Демократија и владеење на правото

Устав

Устав: Потребно е да се унапреди

квалитетот на законодавството;

Наоди на Венецијанската комисија за лустрацијата: примена на лустрациски мерки долго време по почетокот на демократизацијата, злоупотреба на политички, идеолошки и партиски причини за лустрациските мерки.

Уставните амандмани беа без пропратна легислатива за нивна имплементација. Треба да се базираат врз широк консензус. ЕУ врши дополнителна анализа на усогласеноста со законодавството на ЕУ. Во последно време, доведена е во прашање независноста на Уставниот суд.

Избори

Напредок во спроведувањето на изборите. Изборите беа компетитивни, транспарентни и добро администрирани 3

Доставена легислатива во Собранието на разгледување. 3

Според ОБСЕ, локалните избори беа ефикасно администрирани, но со наводи за заплашување на гласачите и злоупотреба на државни средства во кампањата. Продолжува работата на работните групи за преостанатите препораки на ОБСЕ за изборното законодавство и избирачкиот список.

Според ОБСЕ/ОДИХР, претседателските и парламентарните избори беа добро администрирани, без попречување на правото на собир. Се забележува на нејасната поделба помеѓу државата и партијата. Се упатува на нееднаква средина за политички натпревар помеѓу

13


2013

2014

во целата земја. политичките кандидати. Се повторува загриженоста за заплашување на гласачите. Критика врз медиумите и начинот на известување и немањето јасна разлика помеѓу активностите на претставниците од власта и политичките кандидати на изборите. ДИК е добро оценет за администрирање на изборите. Двете работни групи за време на летото продолжија со работа за адресирање на препораките од ОБСЕ/ОДИХР.

Политички дијалог Одреден напредок. 2 3

4

Одговорноста паѓа врз Владата и опозицијата за обезбедување политичка дебата во Собранието и обезбедување услови за нејзино функционирање.

Парламент Одреден напредок. 2

Одржано фунционирање на Собранието и на политичкиот дијалог; силна поддршка на ПДВН. 3

Парламентот беше погоден од кризата на 24 декември и бојкотот на опозицискиот блок. Од исклучителна важност е да се продолжи со работата на имплементацијата на договорените препораки. Дијалогот помеѓу политичките партии во Собранието треба да се подобри.

Функционирањето на Собранието е попречено од недостаток на конструктивен политички дијалог и длабока поделеност помеѓу политичките партии. Постои потреба од воспоставување контрола и баланс врз активностите на Владата од страна на опозицијата.

Извршна власт

Надминати разлики, зајакната соработка. 3

Соработката во коалицијата продолжила и успеала во ставањето на процесот на 3

Владата остана стабилна и продолжи со својата посветеност на реформите поврзани со ЕУ кои остануваат високо на нејзината агенда Потребен е посилен пристап базиран на консензус во политиката, како и

Македонската Влада треба подобро да функционира како единица со цел преземање проактивни и заеднички мерки за зајакнување на довербата помеѓу заедниците во земјата. Вицепремиерот за ЕУ продолжува да

3 Не е посебно издвоен во овој дел во овој Извештај, политичкиот дијалог се третира во рамките на Собранието. 4 Не е посебно издвоен во овој дел во овој Извештај, политичкиот дијалог се третира во рамките на Собранието.

14


2013

2014

пристапување во центарот на политичката агенда. Зрелост во справувањето со меѓуетничките тензии.

разграничување на политичките партии и на државните структури.

има клучна улога во координирање на процесот на ЕУ. Административните регистри, како замена на неуспешниот попис, и методологијата за нивното спроведување, треба да бидат спроведени со широк политички консензус. Коалициската Влада треба да примени интегриран, координиран и транспарентен пристап со цел спроведување проактивни мерки за национални, меѓуетнички и за прашања од ЕУ. Треба да се преземат активности за адресирање на препораките од ОБСЕ/ОДИХР за претопувањето на државата со партиите на власт.

Граѓанско општество

Зајакнато граѓанско општество е критична компонента за секој демократски систем и неговата улога треба да биде призната и третирана на таков начин од страна на Владата. И покрај формалните подобрувања во процесот на консултација, граѓанските организации изразуваат загриженост за тешката клима во која функционираат.

Јавната аминистрација

Напредок во рамка, ограничен напредок во имплементација. 2

Одреден напредок. 2

Продолжи работата на новата законодавна рамка за унифицирање на правилата и вградување на принципите на транспарентност и

Јавната администрација е фрагментирана и предмет на политичко влијание и покрај напредокот во нормативното

15


2013

2014

заслуги. Потребни се дополнителни напори за унапредување на професионализмот и независноста на јавната администрација, како и правичната застапеност.

уредување на областа. Треба да се инвестираат дополнителни напори за обезбедување на принципот на транспарентност и одговорност, принципот на мерит и правичната застапеност. Фискалната транспарентност треба да се унапреди.

Правосудството Ограничен напредок. 1

Генерално, одреден напредок; напредок во ефикасноста на судскиот систем, ограничен во независноста и квалитетот. 2

ПОГЛАВЈЕ 23 Одреден напредок, дополнителни напори се потребни да се обезбеди независноста на судството и да се адресира проблемот на долгите судски постапки.

ПОГЛАВЈЕ 23 Земјата има спроведено голем број реформски зафати во оваа област, како и воспоставени правни и административни структури. Сепак, постои ризик од уназадување во областа на правосудството. Постои структурна наспроти функционална независност на судиите. Треба да се унапреди квалитетот на правдата и стандардите за услужување на граѓаните. Еден од клучните предизвици е зголемената загриженост за селективноста и влијанието врз судството и телата со посебни овластувања. Презумпцијата на невиност не е целосно разбрана и почитувана од страна на властите. Постојат сомнежи во и надвор од државата за можно политичко

16


2013

2014 влијание врз одредени судски процеси.

Борба против корупцијата.

Ограничен напредок. 1

Мал видлив напредок. 1

ПОГЛАВЈЕ 23 Законодавната рамка е комплетирана и потребни се напори да се обезбеди и да се подобри ефективноста на судовите во однос на следењето на случаите доставени до јавното обвинителство во однос на санкционирањето и брзината на постапките.

ПОГЛАВЈЕ 23 Постои ризик од уназадување во областа на борбата против корупцијата. Правната и институционална рамка на земјата постепено прераснува во досие на успешност особено во спроведување на истрагите, обвинителството и пресудите. Се забележува на незадоволително ниво на стратешко планирање и исполнување на клучните области – јавни набавки, политичка корупција и корупција на високо ниво. Зголемена политичка посветеност е од огромно значење. Селективно спроведување на законската рамка и политичкото влијание врз процесите. Јавната доверба во телата кои спроведуваат политики за борба против корупцијата сѐ уште е на ниско ниво. Корупцијата продолжува да биде присутна во многу области и продолжува да биде сериозен проблем.

Почитување на меѓународното право на човекови права

Постои правна рамка, некомплетна институционална рамка; ограничен 1

Ограничен напредок во унапредувањето и во спроведувањето на човековите 1

ПОГЛАВЈЕ 23 Натамошен напредок со ратификацијата на Конвенцијата за заштита на децата од сексуална злоупотреба и третиот опциски протокол на Конвенцијата за правата

ПОГЛАВЈЕ 23 Остварен е натамошен напредок.

17


2013

2014

напредок во унапредувањето и во спроведувањето на човековите права.

права. на детето.

Граѓански и политички права со акцент врз слободата на изразување и независните медиуми.

Ограничен напредок. 1

Одреден понатамошен напредок. 2

5

Правна рамка за заштита на фундаменталните права постои, но потребно е фокусирање на ефективна имплементација. Ситуацијата во однос на слободата на изразување и натаму е крајно проблематична, и покрај воведувањето нова сеопфатна легислатива кон крајот на 2013 година, по екстензивно јавно консултирање и советување со интернационални организации. Постои индиректна владина контрола на медиумите преку емитување владини реклами на провладини медиуми.

Економски, социјални и културни права.

Воспоставени економски и социјални права, одреден натамошен напредок. 2


6 Одреден напредок.

Заштита од дискриминација.

Нема напредок. Во однос на правата на ЛГБТ-заедницата, потребни се значителни

5 Не е посебно издвоен во овој дел во Извештајот.

6 Не е посебно издвоен во овој дел во Извештајот.

18


2013

2014 напори за зголемување на свеста за почитување на различностите во општеството и отстранување на нетолеранцијата што се шири преку социјалните мрежи. Сторителите на инциденти сè уште не се гонети. Податоците за известување, истрага и гонење на говорот на омраза и делата од омраза не се собираат систематски. Потребно е усогласување на Законот за спречување и заштита од дискриминација со ЕУ-acquis, бидејќи во Законот не е воведена сексуалната ориентација како основа за дискриминација, како и обука на јавните обвинители и судии.

Малцински права, заштита на малцинствата и културни права.


одреден напредок. 2

Недостатокот на финансиски ресурси, несоодветната соработка помеѓу институциите, како и потребата за проактивна имплементација на релевантните политики (пример: Стратегијата за Ромите) го ограничуваат напредокот во почитувањето и во заштитата на малцинствата.

Напредокот во заштитата на правата на малцинствата и натаму е попречуван поради недоволно финансиски и човечки ресурси и неадекватна соработка меѓу надлежните органи. Потребен е проактивен пристап за да гарантира етничкиот, културниот и јазичниот идентитет на сите заедници.

Имплементација на Охридскиот рамковен договор.

Одреден напредок. 2 7

Договорот е во важност од 2001 година, но сè уште е потребен напредок во однос на системските

Се констатира дека „доминира недостаток на доверба меѓу заедниците“, како и дека „настани и

7 Не е посебно издвоен во овој дел на Извештајот.

19


2013

2014

прашања поврзани со децентрализацијата, недискриминација, правична застапеност, користење на јазиците и образованието.

инциденти лесно предизвикуваат тензии“. На Владата ѝ се препорачува повеќе проактивен и заеднички пристап во промоцијата на вклучувачко мултиетничко општество. Се укажува на потребата анализата на Охридскиот рамковен договор да се комплетира и да се дадат препораки.

I. 1.3. Регионални прашања и меѓународни обврски

Конструктивен партнер во регионот, унапредува билатерлани односи, прашањето на името продолжува да влијае на односите со Грција. 4

Активно учествува во регионалната соработка и продолжува со унапредувањето на билатералните односи со соседите. Прашањето со името продолжува да влијае врз односите со Грција; потребен е конструктивен однос во пристапот кон соседите. 4

Активно учествува во регионалната соработка и продолжува со унапредувањето на билатералните односи со соседите. Одржувањето на добрососедските односи, вклучително решавање на прашањето на името, останува клучно. Има отворени прашања во преговорите за билатерален договор во Бугарија. Потребен е конструктивен пристап во односите со соседите и треба да се избегнуваат акции и изјави кои може да влијаат негативно.

Активно учествува во регионалната соработка и продолжува со унапредувањето на билатералните односи со соседите. Одржувањето на добрососедските односи, вклучително решавање на прашањето на името останува клучно. Има отворени прашања во преговорите за билатерален договор со Бугарија.

20


2013

2014

Генерална оценка

Продолжува во доволна мера да ги исполнува политичките критериуми.



Општо земено, имајќи го предвид кумулативниот напредок што земјата го има постигнато, Комисијата смета дека политичките критериуми и натаму се исполнети така што Комисијата ја одржува препораката да се отворат пристапни преговори, но жали за чекорите назад изминатата година.

21

ПРИЛОГ 2

Преглед на заклучоци и оценки во економските критериуми 2013-2014 година

2013 2014

2.1. Постоење функционална пазарна економија Економска политика Одржан е широк консензус за основните

економски политики. Одржан е политичкиот консензус за основите на пазарната економија, но економската политика и управувањето со јавната потрошувачка повеќе се водени од ад хок мотиви, наместо од долгорочните потреби на економијата.

Макроекономска стабилност Обновениот раст на економијата останува тесно врзан со инвестициите, со постепено јакнење на надворешниот сектор, како и маргинална поддршка од приватната потрошувачка.

Растот на производството треба да биде пошироко заснован, а надворешниот дефицит е можно повторно да се зголеми привремено поради инвестицискиот увоз.

Пазар на работна сила И покрај некои поединечни подобрувања на бројките во официјалниот пазар на труд, политиката на пазарот на труд имаше ограничен успех во решавањето на големата невработеност. Структурните предизвици на пазарот на трудот треба да се решат.

Реформите за справување со структурните ригидности на пазарот на труд постигнаа само ограничен напредок. Вработувањето на работниците треба да се подобри преку структурни мерки, како и преку подобро таргетирање на активните мерки на пазарот на трудот.

22

2013 2014

Фискална дисциплина Фискалното управување и фискалната дисциплина се влошени и би било корисно спроведување среднорочна стратегија. Миксот на политиките делумно е влошен. Иако монетарната политика обезбеди клучна поддршка за макроекономската стабилност, фискалната дисциплина е ослабена и долгот понатаму расте. Јавните финансии може да придонесат за поголема стабилност, на пример, преку подобро подредување на потрошувачките приоритети на структурните предизвици и со фокус на зголемување на јавната потрошувачка. Покрај тоа, брзиот раст на главно странски финансираниот долг, ја зголемува ранливоста на државата.

Фискалната дисциплина треба да се подобри, а постои значителен простор за подобрување на фискалната транспарентност. Владините планови за фискална консолидација треба да бидат поткрепени со конкретни мерки.

Меѓусебно дејство на пазарните сили Економијата е главно управувана од страна на приватниот сектор со ограничена улога на државата, иако уделот на јавната сопственост незначително се зголемил.

Уделот на државата во економијата и поставувањето на цените останува умерен.

Влез и излез од пазарот Додека регистрацијата и работењето на деловниот сектор се дополнително олеснети, слабостите при стечај и процедурите за ликвидација и натаму остануваат значајна препрека за инвестиции и за пристап до финансии.

Додека започнувањето со бизнис станува малку полесно, остануваат потешкотиите во добивањето на дозволите. Излезот од пазарот останува долг, иако Владата има преземено реформски чекори во вистинска насока.

23

2013 2014

Правен систем Правниот систем за функционална пазарна економија во голема мера е воспоставен, но остануваат слабостите поврзани со долгите процедури, спроведување на договорите и корупцијата.

Правниот систем за функционална пазарна економија во голема мера е воспоставен, но во практиката расте неефикасноста преку долгите процедури кои го попречуваат спроведувањето на законите. Честите промени на законите создаваат правна несигурност.

Развој на финансискиот сектор Финасискиот сектор останува добро капитализиран и ликвиден. Меѓутоа, кредитниот раст е бавен и нефункционалните кредити претставуваат зголемен предизвик.

Финансискиот систем останува стабилен, додека надзорните капацитети се зајакнати. Сепак, пристапот до финансии останува тежок и небанкарските сегменти на пазарот треба и понатаму да се развиваат со цел да се прошират можностите за финансирање на приватниот сектор. Треба да продолжат да се преземаат мерки преку кои ќе се подобри каналот за банкарски заеми, вклучително и расчистување на нефункционалните кредитни портфолија.

Издржување на притисокот на конкуренцијата на ЕУ

24

2013 2014

Алокација на човечки и физички капитал

Постои постепен напредок во решавање на реформските потреби во економскиот систем. Капиталот останува скромен и јавната потрошувачка е недоволно фокусирана на активности за зголемување на растот.

Владата има постигнато одреден напредок во решавањето на главните недостатоци во алокацијата на човечкиот и на физичкиот капитал во земјата, но предизвиците за инвестициите кои се потребни за забрзување на растот на трудовата продуктивност и структуралната трансформација на економијата, остануваат големи. Владата треба да продолжи да го подобрува составот на трошење преку приоритетни инвестициски проекти, во согласност со нивниот потенцијал за продуктивност врз основа на проценка на трошоците.

Секторска и структура на претпријатијата

Видлива е постепена диверзификација на економското производство во поглед на додадена вредност и извоз.

Секторската и структурата на претпријатијата во економијата остануваат во стагнација и се фокусирани на ниско продуктивни активности. Неодамнешното зголемување на бројот на големи компании покажува дека уделот на понапредни производствени активности може да се зајакне наредниве години, но вистинска секторска трансформација останува недостижна.

Влијание на државата на конкурентноста

Иако законите за државна помош се зајакнати, постои недостиг на транспарентност во врска со деталите за имплементација и износите, поради недостатоците во известувањето.

Наспроти нискиот удел на државата во економијата, подобреното законодавство за државна помош и натамошната дерегулација на пазарот на електрична енергија, влијанието на државата врз конкурентноста преку имплементација на други инструменти на политиката, се чини дека се зголемува.

25

2013 2014

Трговска интеграција во ЕУ Трговската интеграција со ЕУ е прилично напредната. Извозната структура продолжува да се подобрува, иако традиционалните преработувачки производи сѐ уште доминираат. Меѓународната ценовна конкурентност во голема мера останува непроменета.

Трговските врски со ЕУ се зголемени во 2013 гоина, и на страна на извозот и на страна на увозот, а ЕУ останува со најголем удел во директните странски инвестиции.

26

Прилог 3

Преглед на заклучоци и оценки во исполнувањето на обврските од членството 2009-2014

Поглавје Напредок Ниво на усогласеност

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1. Слободно движење на стоки 2 4 2 4 2 2 2 3 3 4 4 4

2. Слобода на движење за работниците 2 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 1

3. Право на основање и слобода на обезбедување услуги 2 2 3 2 2 1 1 2 1 3 3 3

4. Слободно движење на капиталот 2 3 2 2 1 1 2 2 3 3 3 3

5. Јавни набавки 4 3 3 2 4 3 4 3 5 4 4 4

6. Право на трговски друштва 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 4 4

7. Право на интелектуална сопственост 2 2 2 2 2 2 4 3 3 3 3 3

8. Политика на конкуренција 2 2 2 4 4 4 4 3 3 4 4 4

9. Финансиски услуги 2 4 4 3 3 2 3 3 3 3 3 3

10. Информатичко општество и медиуми 3 3 3 3 3 4 4 3 3 3 3 3

11. Земјоделство и рурален развој 3 3 3 3 2 2 1 2 3 3 3 3

12. Безбедност на храната, ветеринарна и фитосанитарна политика 2 2 4 4 4 3 2 2 4 3 3 3

13. Рибарство 2 2 2 2 1 1 2 2 3 3 3 4

14. Сообраќајна политика 4 2 3 1 2 2 4 4 4 3 3 3

15. Енергија 2 2 4 2 2 2 2 3 3 3 3 3

16. Оданочување 4 1 1 2 2 2 3 3 3 3 3 3

17. Економска и монетарна политика 2 1 5 1 1 1 3 2 4 4 4 4

18. Статистика 4 4 4 3 4 4 4 4 4 3 4 4

19. Социјална политика и вработување 1 1 1 1 2 1 3 1 2 2 1 3

20. Претпријатија и индустриска политика 3 2 3 2 2 2 3 3 3 3 3 3

21. Трансевропски мрежи 3 2 3 3 2 2 4 3 4 3 4 4

22. Регионална политика и координација на структурните инструменти 2 2 2 2 1 1 3 3 3 3 2 2

23. Правосудство и фундаментални права 3 1 1 2 2 2 3 3 3 3 3 4

27

Поглавје Напредок Ниво на усогласеност

24. Правда, слобода и безбедност 4 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4

25. Наука и истражување 2 2 3 2 4 4 4 3 2 2 2 3

26. Образование и култура 2 2 2 2 2 2 4 3 3 3 3 3

27. Животна средина 3 3 2 1 1 2 3 3 3 3 3 3

28. Заштита на потрошувачите и здравствена заштита 2 2 2 2 2 2 3 2 3 3 3 3

29. Царинска унија 5 2 4 3 2 3 4,5 4,5 4 4 4 4

30. Надворешни односи 2 3 3 2 1 1 4 4 4 3 3 3

31. Надворешна, безбедносна и одбранбена политика 2 4 4 4 5 1 4 5 5 5 5 3

32. Финансиска контрола 2 2 1 2 2 2 2 2 2 1 1 3

33. Финансиски и буџетски одредби 2 2 1 1 0 1 3 3 3 1 1 1

Напомена: Институтот користи сопствена методологија, при што во прикажувањето на вкупната оценка, вредноста на

одделни поглавја е пондерирана, со оглед на нивниот обем и тежина.

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

2009 г. 2010 2011 2012 2013 2014

Ниво на усогласеност со acquis поглавја 1-33

2009-2014

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

2009 г. 2010 2011 2012 2013 2014

Напредок по поглавја на acquis 1-33

2009-2014

28

Објаснување за квантификација на оценките за напредокот и за усогласеноста

Напредок Ниво на усогласеност:

Оценка Нумеричка вредност

Оценка Нумеричка вредност

Регрес (-5)-(-1)

Нема напредок; нема натамошен напредок 0 Не е започнато 0

Нема суштествен напредок; нема особен напредок; незадоволителен напредок; бавен напредок; почетен напредок, ограничен напредок

1 Рана фаза; многу рана фаза; почетна фаза 1

Мал напредок; скромен напредок, определен напредок

2 Не е многу напреднато; напредува: полека напредува 2

Напредок; натамошен напредок 3 Умерено напреднато 3

Добар напредок; видлив наредок; одржлив напредок; задоволителен напредок

4 Напреднато, во напредната фаза 4

Значителен напредок; важен напредок; суштествен напредок

5 Добро напреднато 5

Content

A step backwards recommendation ................................................................................................ 4

Key findings .......................................................................................................................................... 6

Political Criteria .................................................................................................................................. 6

Economic criteria ............................................................................................................................ 8

Ability to take on the obligations of membership .................................................................. 10

Is the time of the stick approaching? ............................................................................................ 10

Annexes ............................................................................................................................................... 12

Overview of conclusions and assessments – political criteria 2011-2014 ........................................ 12

Overview of conclusions and assessments: economic criteria 2013-2014 ....................................... 20

Overview of conclusions and assessments: economic criteria 2013-2014 ....................................... 23

4

A step backwards recommendation

The conclusions of this year’s European Commission’s Progress Report on the Republic of Macedonia are by far most critical, since the first publication of a regular report - the Stabilisation and Association Process Report (2003).

The recommendation has been maintained, however, it is darkly overshadowed. The key observations are that the Euro-integration process of the Republic of Macedonia has reached an impasse ant that backsliding is evident.

Last year the focus was on the name issue,

whereas this year it is on the internal politics,

emphasizing the backslide in the political

criteria.

The darkest shadow in this year’s Report is

the assessment that the most serious challenges

have not only remained, but also increased, in

particular regarding the “increasingly divisive

political culture, serious concerns about increasing politicisation and government

control over state institutions and media, and a still fragile inter-ethnic situation.”

The recommendation has been maintained because of the cumulative “past efforts”, not because of the progress made in the last year. It is clear that the European Commission would like to give another chance to Macedonia. The outgoing Commissioner Stephan Füle was quite engaged in the Macedonian portfolio, through the accession dialogue and the attempt to revive the negotiations on the name issue with Greece. It would probably be too much to end the evident failure in both efforts with a withdrawal of the recommendation. Thus, Macedonia got another chance.

The Commission sustains the maintaining of the recommendation with the “cumulative progress” and the fact that the country “has completed the bulk of its reforms as regards the judicial system and the public administration” since becoming a candidate country in 2005, as well as the fact that it has achieved a high level of legislative alignment “in relation to where the country stands in the accession process”.

However, the following question arises: what is the result of these in-depth reforms that the European Commission has continuously supported and monitored, if the

“The EU accession process for the

Republic of Macedonia is at an

impasse. Failure to act on the

Commission’s recommendation to

the Council means that accession

negotiations have still not been

opened. At the same time, the

government’s failure to deliver

sufficiently on a number of key

issues damaged the sustainability of

reforms, with backsliding evident in

some areas.”

“Overall, given the cumulative

progress the country has achieved,

the Commission considers that the

political criteria continue to be

sufficiently met and maintains its

recommendation to open accession

negotiations but regrets the

backward steps of the past year. “

5

assessment of this year’s report on both areas is very critical, stating politicization of the public administrations and lack of independence of judiciary?

This contradiction in the case of Macedonia shows that the present model of the European Commission for monitoring and encouraging reforms in political criteria has serious deficiencies.

According to this year Enlargement Strategy, the progress made in the accession process will be assessed by the European Commission on the basis of three pillars: 1) Rule of law - a portfolio of achievements in fulfilment of criteria and implementation in the Chapter 23 - Judiciary and Fundamental Rights and Chapter 24 – Justice, Freedom and Security; 2) Economic governance and fiscal discipline и 3) Public administration reform. It

remains to be seen how the instruments of the process will further develop. Focus should shift from formal compliance to substantive respect of democratic standards and visible results of reforms.

For the Republic of Macedonia the message is clear – this would be the last recommendation if the authorities fail to take decisive steps to resolve the “increased politicisation and growing shortcomings with regard to the independence of the judiciary and freedom of expression.”1 These areas are obviously set as benchmarks for maintaining the recommendation.

Backsliding in key reform processes has been observed, in particular setbacks in freedom of expression and control of media, independence of judiciary and inconsistency in the fundamental rights system. All these issues are part of the Chapter 23 – Judiciary and Fundamental Rights and form the basis for launching negotiations. The fundamental

question remains whether the country has the reform capacity for fulfilment of the fundamental benchmarks for opening of this chapter, in case of launching negotiations.

On the positive side, “certain further progress” in the “public administration reform” and the “active regional and international police cooperation” has been noted. Nonetheless, this positive assessment is overshadowed by the statement that “fighting organised crime and corruption is fundamental to countering criminal infiltration of the political, legal and economic systems.”

1Enlargement Strategy and Main Challenges 2014-2015, Communication from the Commission to the European Parliament, Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions, p.23.

In the Conclusions, the

Commission is focused on four

critical points: politicization of the

state institutions, the Government

control of the media, inter-ethnic

relations and the unresolved name

issue dispute.

Benchmarks for maintaining

the recommendation:

− Depoliticization;

− Independence,

competence and

quality of justic

− Ffreedom of

expression,

6

In this enlargement package, unlike last year, the Commission does not highlight the standpoint that a resolution of the name issue is necessary in the early stage of the negotiations, probably realizing the lack of feasibility for such a proposal to be adopted by the Council of the EU. The importance for finding a solution of the name issue dispute with Greece, as well as developing good neighbourhood relations with Bulgaria is reiterated. It seems that the Commission admits its inability to further contribute to resolving the name issue, and therefore it calls upon the “EU leaders for a proactive support.”

Key findings

Political Criteria

In the conclusions for all areas of political criteria, the Commission does not use the standard terms (little progress, limited progress, progress etc.), but the assessments are given in a descriptive manner, following the approach applied for the first time last year. The state of affairs is described in a more detailed and factual way. Our comparison to the assessments of political criteria in 2013, shows sharper and more critical language in the 2014 Report, in particular regarding the freedom of expression and media and independence of judiciary. Terms, such as “serious concern”, “backsliding” in the Chapter 23 – Judiciary and Fundamental Right are used, as well as “government control”, “blurring of state and government parties”, and “government control over certain judicial cases”.

- The political crisis between the Government and the opposition parties shows that the “party interests are increasingly prevailing over national interest.” Probably, neither the Government, nor the opposition will not be fully satisfied with the wordings regarding the present parliamentary crisis, since the responsibility is located both in the Government, and in the opposition: “It is the responsibility of both government and opposition to ensure that political debate takes place primarily in parliament and to contribute to creating the conditions for its proper functioning.” Nevertheless, the Government is responsible “to ensure that the opposition has the possibility to fully perform its democratic control function”, and the opposition “to engage constructively in the democratic processes.”2 Taking into account the key findings, the Report practically legitimizes the reasons for the opposition boycott, but not the boycott itself.

- The Report is rather sustained regarding the constitutional amendments, but it is underlined that any amendment of the Constitution has to be based on a broad consensus. Concern has been expressed, as well, that the changes in the composition of the Constitutional Court in recent years affected its independence and that “it started to delay and compromise on decisions”.

2 Commission Staff Working Document for the Republic of Macedonia Progress Report, Communication from the Commission to the European Parliament, Council, the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions, p.7-8.

It seems that the Commission admits its inability to further contribute to resolving the name issue, and therefore it calls upon the “EU leaders for a proactive support”.

7

- The assessment of the efficiently administered elections is overshadowed by the lack of a level playing field because of the lack of separation between the party and the state, voter intimidation and biased media reporting.

- The Government is recommended to work “in a more integrated, coordinated and transparent manner, in order to take proactive measures on national, inter-community and EU-related issues.” This recommendation implies that the present way of dealing with these crucial matters is considered non-integrated and uncoordinated. Furthermore, the Government is required “to complete the process of decentralisation of government and to support local development.”

- Contrary to the progress made in the legislation, the public administration is characterized as “fragmented and subject to political influence.”

- The Report highlights that the free and empowered civil society has a crucial role in every democratic system and its role has to be recognized and treated as such by the Government. The positive role of part of the civil society in promotion of the structural cooperation with the Secretariat for European Affairs for IPA2, in which the European Policy Institute participates with six partner organizations, has been recognized.

- Judiciary is the critical area in this year’s Report. Contrary to the legal and institutional reforms in compliance with the European standards and increased efficiency, independence and the quality of judicial decisions are questioned, and “selective justice” is noted. The Commission does not refer to particular court cases.

- Beside the positive assessment of the established legal and institutional framework and the dossier of anticorruption cases, the danger of backsliding in this area is emphasized, pointing out the areas in which attention should be paid: public procurement, political corruption and high-level corruption.

- The fundamental rights framework is in place, but the focus should be placed on effective implementation. The situation of freedom of expression is qualified as “highly problematic” and further deteriorating. The qualifications continue with “state control of media output through government advertising”, “a scarcity of truly independent reporting, a lack of accurate and objective information” and “a lack of open public debate.” Thus, it is clear why this area has been set as a benchmark for maintaining the recommendation. − The provided information that the court judgments upholding claims of

defamation “have been relatively low in number and have been relatively conservative in their award of damages” is quite interesting, but there are exceptions which refer to “public figures” which sends a “damaging message” for the freedom of expression. A recommendation is given to the Government, as

The Commission

recommends the Government

to work “in a more

integrated, coordinated and

transparent manner on

national, inter – community

and EU – related issues.”

8

well as the journalists, to develop non-judicial means for resolution of such cases, and that the journalists and “public figures” lead by example. Although names are not mentioned, the highest authorities are easily recognizable.

− As regards the rights of the LGBT persons, it is stated that “the lack of new violence does not justify the non-instigation of the proceedings against the liable ones from the last year’s incidents”. The conclusion that the Law on Prevention and Protection Against Discrimination should be aligned with the acquis is reiterated.

− The condition of the Roma community is assessed as extremely critical – deep poverty and poor social and economic conditions, in spite of the adopted strategy and support, mainly from donor funding.

− The Report finds space for improvement of the implementation of the Ohrid Framework Agreement – non-discrimination, fair representation and use of languages and education. The employment of non-majority communities without specifying defined posts and often “at the expense of the principle of merit” is criticized. From the critical cases, the Report refers to the protests regarding the “Monstrum” case and those related to the murder in Gjorce Petrov. Although the joint efforts of the coalition parties are positively assessed, proactive promotion of the inter-community relations is requested.

− Interethnic relations are one of the key areas stated in the Conclusions for the Republic of Macedonia. It is assessed that “a lack of trust between communities” dominates, and that “tensions can be easily sparked by events or incidents.” The Government was recommended to take a proactive approach in establishment of an inclusive multi-ethnic society. The need to complete the Ohrid Framework Agreements review, and implement its recommendations is underlined.

− The assessment regarding the neighbourly relations, this time, is diversified - contrary to the perceived “good relations with other enlargement countries and an active role in the regional cooperation”, the importance of a “constructive approach with the neighbouring EU member states” is highlighted, thus, avoiding the assessment of the approach. The recommendation to avoid activities and statements which could negatively impact neighbourly relations is reiterated.

Overview of the key findings, compared for the period 2011-2014, is given in the Appendix 1.

Economic criteria

Last year’s assessment that Macedonia is well advanced, as well as the evaluation that further progress has been made with regard to the economic criteria remains. However, the country still fails to fulfil economic criteria.

In spite of the assessed progress in economic recovery, the Commission reports on “structural rigidities” and the fact that “economic policy and public expenditure

Interethnic relations remain

at the center of attention. In

order to overcome the

insufficient trust among

communities, a “proactive

approach of the Government”

is needed.

9

management remain driven by ad hoc concerns rather than the long-term requirements of the economy.”

The European Commission warns that the output growth needs to be more broadly based, and that external imbalances are likely to widen.

Investments in fiscal discipline, as well as in transparency and quality of the public spending in 2013 and 2014 have been noted. However, this year, too, it is pointed out that the quality of the public spending should be improved by shifting the composition of capital expenditures towards enhancing investments.

Economic recovery has limited impact on unemployment, which remains high especially among young people.

The Commission criticizes the continued increase in the levels of government and public debt, and it expresses concern about the long-term sustainability of the debt.

The Report concludes that the legal system for a market economy is largely in place, but it reiterates the assessment for inefficiencies in practice and in enforcement of laws, as well as the legal uncertainty caused by frequent changes of laws.

The stability of the financial system and strengthening of its supervisory capacities is positively assessed; however, the need to widen funding opportunities for the private sector is underlined.

This year, the Report highlights the “emerging dichotomy in the country’s capital stock, with foreign investment increasingly focused on higher-productivity, technology-intensive sectors while the capital stock in the local economy remains low and relatively outdated.” Thus, a question is raised on the added value of the foreign investments – to what extent they can really establish production links with the local economy and contribute towards a more considerable effort of restructuring the Macedonian economy.

A new observation is the one on increased influence of the state over competitiveness on the Macedonian market through “other policy instruments”, despite the low share of the state in the economy’s assets, improved state aid legislation and deregulation of the electricity market. These “other instruments” are specified: direct subsidies and tax exemptions, in particular for foreign investors, on-site firm inspections and fines; involuntary rescheduling of payment contracts; public guarantees for loans to state-owned enterprises; public infrastructure projects; and active labour market programmes.

The Report highlights the

“emerging dichotomy in the

country’s capital stock, with

foreign investment increasingly

focused on higher-productivity,

technology-intensive sectors,

while the capital stock in the

local economy remains low and

relatively outdated.”

10

It remains an open question why the Republic of Macedonia is not yet granted the status of functional market economy, although progress has been noted every year. Does the Commission assess that the identified deficiencies prevent granting Macedonia the status of functional market economy, or the inability to reach a political agreement on this assessment is in the forefront? This is particularly relevant taking into account that the second pillar of the Enlargement Strategy is the economic governance.

Ability to take on the obligations of

membership

The assessment of the last year that the country has achieved high level of alignment, taking into account its stage of accession is reiterated.

The Commission is again restrained in advancing the assessments on the level of alignment with the acquis.

In the country conclusions in the Enlargement Strategy, an advanced level of alignment is assessed for Company Law, Postal Services in the Chapter regarding Freedom to Provide Services and for Free Movement of Capital. Our Analysis shows that, in addition to these particularly mentioned chapters, satisfactory/good progress is achieved in the chapters: Competition Policy, Information Society and Media, Science and Research and Statistics, while further progress is noted in the chapters: Customs Union, Justice, Freedom and Security, Food Safety, Veterinary and Phytosanitary Policy. Regarding the area of Justice, Freedom and Security, progress made in the visa policy, external borders and Schengen, as well as police cooperation is underlined.

Limited progress has been continuously noted in the chapters: 19. Social Policy and Employment, 22.Regional Policy and Structural Instruments, 23.Judiciary and Fundamental Rights, 27.Environment and 32.Financial Control – chapters particularly important for absorption of EU funds.

(Appendix 2. – Overview of the assessments on progress and level of alignment with the acquis 2009-2014)

Is the time of the stick approaching?

After a detailed analysis of the Report and the undeniable conclusion that it is by far more critical compared to the last year’s Report, the question: Is the time of the stick approaching? is unavoidable. The clear warning that the recommendation will not be maintained if there is no progress in key areas (depoliticization, independence of judiciary, freedom of expression), sends a message that there is no more tolerance for backsliding in the core of the political criteria.

In the absence of the “carrot” – no real perspective for launching negotiations that would lead to membership, the effectiveness of this warning remains to be seen.

The candidate for a new commissioner for neighbourhood policy and accession negotiations, Johannes Hann, in his hearing in the European Parliament has announced an

It remains an open question why

the Republic of Macedonia is not

yet granted the status of

functional market economy,

although progress has been noted

every year. Does the Commission

assess that the identified

deficiencies prevent granting

Macedonia the status of

functional market economy, or the

inability to reach a political

agreement on this assessment is in

the forefront?

11

approach of no compromise in the enlargement policy regarding functional democracy and rule of law. On the other side, he also underlined that the long-standing dispute with Greece over the country's official name requires a solution to overcome the present deadlock. It is a big question whether he will be more successful in the dossier Macedonia compared to his predecessor. Then again, he does not have the magic stick.

Anyway, the ball now is at home, in the Macedonian court – above all, with the Government, and afterwards, with all the other political parties and relevant actors. If the Government does not seriously take into account the messages, it risks not only ruining the Republic of Macedonia’s perspectives for EU membership, but also entering in a deeper international isolation.

12

Annexes Annex 1

Overview of conclusions and assessments – political criteria 2011-2014

Criterion/

2011 2012 2013 2014 Sub-criterion/ chapter

I. POLITICAL CRITERIA

I.1.Democracy and the Rule of Law

Constitution

Constitution:

- a need for further improvements in the quality of legislation

- the Venice Commission raised potential concerns over, among other things, the initiation of lustration measures a long time after the start of the democratisation process, the misuse of political, ideological or party reasons as grounds for lustration measures and the application of lustration measures to private or semi-private organisations.

The package of amendments was prepared in a very short time and without the necessary implementing legislation. Its compatibility with the EU acquis and European standards is being assessed. Moreover, any amendments to the Constitution need to be based on broad consensus. There are also concerns that changes in the composition of the Constitutional Court in recent years have affected its independence.

Implementation of the Framework Agreement Some progress 2 [1]

Elections

Progress in the conduct of elections. The elections were competitive, transparent, and well-administered throughout the country. 3

Delivered legislation in Parliament for consideration 3

According to the OSCE / ODIHR, both the presidential and parliamentary elections were efficiently administered and that freedom of assembly and association had been respected. They noted, however, that the governing parties did not provide for a level playing field due to a lack of adequate separation between the party and state and that allegations of voter intimidation persisted throughout the campaign.

13

Criterion/


The OSCE/ODIHR found that they wereefficiently administered. The OSCE/ODIHR reported, however, that allegations of voter intimidation andmisuse of state resources persisted throughout the election campaign. Following the local elections, work on the outstanding OSCE/ODIHR recommendations hascontinued in two working groups on the electoral legislation and the voters’ lists.

OSCE/ODIHR media monitoring showed that the majority of monitored media, including the public broadcaster, was biased in favour of the ruling party, and that the media often failed to distinguish between the coverage of officials in their capacity as ministers and as candidates. The State Election Commission met almost all of its obligations and held regular sessions, but continued to be divided along party lines on contentious issues. Concerns were also raised about the management and accuracy of the voters’ list. During summer 2014, two working groups tasked with the implementation of recommendations of the OSCE/ODIHR resumed.

Political dialogue

Political dialogue needs to be further strengthened 2 [2] 3

It is the responsibility of both government and opposition to ensure that political debate takes place primarily in parliament and to contribute to creating the conditions for its proper functioning.

Parliament Some progress 2

3

Parliament’s functioning was affected by the political crisis which erupted on 24 December.

The functioning of Parliament continued to be hindered by the lack of constructive political dialogue and the ongoing deep divisions between the political parties.

The functioning of the parliament has improved and political dialogue has been maintained, in particular as regards EU integration.; strong support of HLAD

The work of the Committee of Inquiry into the events of 24 December 2012 highlighted the importance of achieving political consensus through constructive dialogue and compromise. Dialogue between the political parties in parliament needs to be improved.

The absence of most opposition MPs from parliament hampered its work on adopting new reforms, and its ability to provide the necessary checks and balances on the activities of government.

14

Criterion/


Government

The government coalition has overcome difficulties and strengthened its internal cooperation 3

Cooperation within the government coalition has continued and has been successful in putting the accession process at the centre of the political agenda. Maturity in dealing with inter-ethnic tensions 3

The government has remained stable and has continued its commitment to EU-related reforms, which remain high on its agenda. There should be a more consensus-based approachto politics. A greater distinction is needed between political parties and state structures.

In general, the Macedonian government needs to function better as a unit in order to take proactive joint measures to increase trust between communities.With respect to EU integration activities and EU assistance, the office of the Deputy Prime Minister for European Affairs plays a key role. The use of administrative registries is being considered as an alternative methodology to a population census, which was not carried out in 2011 due to disagreements about the methodology for counting citizens abroad. The use of an alternative methodology would require broad cross-party consensus. The coalition government needs to work in a more integrated, coordinated and transparent manner, in order to take proactive measures on national, inter-community and EU- related issues. Actions should be taken to address OSCE/ODIHR concerns about the blurring of state and governing parties.

Civil Society

An empowered civil society is a crucial component of any democratic system and should be recognised and treated as such by the government. There have been formal improvements in terms of legislation and consultation mechanisms, but civil society organisations continue to express concern about the difficult climate in which they operate and the limited government commitment to dialogue.

15

Criterion/


Public Administration

Progress in the legislative framework, the progress in implementing the reforms was limited. 2 Some progress 2

The work has continued on a new legislative framework for public employment to unifythe rules and enshrine fundamental principles of transparency and merit. Additional efforts areneeded to guarantee the professionalism and independence of the public administration, and equitable representation.

Public administration remains fragmented and subject to political influence, despite progress on legislation. Additional efforts are needed to ensure that the principles of transparency and accountability, merit and equitable representation are applied. Fiscal transparency needs to improve.

Judiciary Limited progress 1

Generally, some progress; progress in efficiency, further efforts are needed to guarantee independence and impartiality in practice 2

Chapter 23 : Some progress has been made in the field of the judiciary, further improvements are needed to ensure the independence of the judiciary in practice and to address the problem of lengthy court proceedings.

Chapter 23: The country has already completed the majority of reforms and has established the necessary legal and administrative structures in this area. However, there is a risk of back-sliding in some areas, including the judiciary and the fight against corruption. There is structural versus functional independence of judges. The quality of justice and standards for servicing citizens need to be improved. One of the key challenges is growing concern about the impact on selectivity and judicial bodies with special powers. The presumption of innocence is not fully understood and respected by the authorities. There are doubts in and out of the country for possible political impact of certain litigation.

16

Criterion/


Fight against corruption

Limited progress 1

Little visible progress 1

Chapter 23 : The legislative framework is in place, efforts are needed to ensure proper follow-up of cases referred to the public prosecution service and improve the effectiveness of courts both in terms of sanctioning and speed of proceedings.

Chapter 23: There is a risk of back-sliding in the fight against corruption. The legal and institutional framework of the country gradually grows successfully particularly in conducting investigations, prosecution and convictions.Unsatisfactory level of strategic planning and execution of key areas - procurement, political corruption and high-level corruption. Increased political commitment is of great importance.Selective enforcement of the legal framework and political influence on the process.Public confidence in the bodies that implement policies for fight against corruption is still low. Corruption continues to be prevalent in many areas and continues to be a serious problem.

1.2.Human rights and protection of minority rights

Observance of international human rights law

Limited progress, the implementation of legal framework was uneven. 1

Limited progress in the promotion and enforcement of human rights 1

Chapter 23: Further progress was made with the ratification of the Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse and the signing of the Third Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child. Further progress

Civil and political rights

Civil and political rights are broadly respected, further progress was limited. 1

Some further progress was made. 2 4

The overall framework for the protection of fundamental rights is in place but more focus needs to be placed on its effective implementation. The situation as regards freedom of expression continues to be highly problematic. There is indirect state control of media output through government advertising and government-favoured (and favourable) media outlets.

17

Criterion/


Economic, social and cultural rights

Social and economic rights are broadly in place, and some further progress was made. 2 Some progress 2 5 Some progress

Protection from discrimination No progress

As regards the rights of lesbian, gay, bisexual, transgender and intersex (LGBTI) persons, the violent incidents against the LGBTI Support Centre have not been repeated. Nevertheless, the perpetrators of these incidents are yet to be prosecuted. Considerable efforts are needed to increase awareness of and respect for diversity within society, and to counteract the intolerance perpetuated through the media and social networks. Data on the reporting, investigation and prosecution of hate speech and hate crime is not collected systematically and training of law enforcement, prosecutors and judges needs to be stepped up. The Law on Prevention and Protection against Discrimination still needs to be aligned with the EU acquis as it does not prohibit discrimination on the grounds of sexual orientation.

Minority rights, and protection of the minority and cultural rights Some progress 2 Some progress 2

Still hampered by limited financial resources, , inadequate cooperation between the institutions, the need for proactive implementation of relevant policies (eg. Roma Strategy) limits the progress in respect and protection of minorities.

Progress on the protection of minorities continues to be hampered by insufficient financial and human resources and inadequate cooperation between the authorities concerned. A more proactive approach is needed to guarantee the ethnic, cultural and linguistic identities of all communities.

18

Criterion/


Implementation of the Ohrid Framework Agreement

The Ohrid Framework Agreement (OFA) has been in force in 2001, but progress is still needed on systemic issues relating to decentralisation, non-discrimination, equitable representation, use of languages and education.

"Lack of trust between the communities," and that "events and incidents easily cause tensions." Proactive and collaborative approach by the Government is needed to promote inclusive multi-ethnic society. A review of the implementation of the Ohrid Framework Agreement is still incomplete and the resulting recommendations have not yet been published.

1.3. Regional issues and international obligations

Constructive partner in the region. Bilateral relations with neighbouring and other enlargement countries continued to improve. The name issue continues to affect relations with Greece. 4

Participated actively in regional cooperation initiatives; has maintained an overall constructive role as regards bilateral relations with neighbouring Member States and other enlargement countries. Relations with partners in the Western Balkans were further developed. Relations with Greece remained affected by the name issue. 4

The Republic of Macedonia is participating actively in cooperation and further developing bilateral relations with its neighbours. Maintaining good neighbourly relations, including a negotiated and mutually acceptable solution to the nameissue remains essential. Open issues remain in the negotiation of a bilateral agreement with Bulgaria. A constructive approach to relations with neighboursremains important and actions and statements which could negatively impact good neighbourly relations should be avoided.

The Republic of Macedonia is participating actively in regional cooperation and further developing bilateral relations with its neighbours. The name issue continues to affect relations with Greece. Maintaining good neighbourly relations, including a negotiated and mutually acceptable solution to the name issue remains essential. Open issues remain in the negotiation of a bilateral agreement with Bulgaria.

19

Criterion/


General assessment regarding political criteria

Continues to sufficiently meet the political criteria

Continues to sufficiently fulfil the political criteria

Continues to sufficiently fulfil the political criteria

Overall, given the cumulative progress the country has achieved, the Commission considers that the political criteria continue to be sufficiently met and maintains its recommendation to open accession negotiations but regrets the backward steps of the past year.

20

Annex 2

Overview of conclusions and assessments: economic criteria 2013-2014

Criterion 2013 2014

Sub-criterion

Economic policy A broad consensus on the fundamentals of economic policies was maintained.

The political consensus on the fundamentals of a market economy was maintained, but economic policy and public expenditure management remain driven by ad hoc concerns rather than the long-term requirements of the economy.

Macro-economic stability

The renewed growth of the economy remains narrowly based on investment, with only gradual strengthening of the external sector and also marginal support from private consumption.

Output growth needs to be more broadly based, and external imbalances are likely to widen again temporarily in view of investment-related imports.

Labour market In spite of some incremental improvement in the official labour market figures, labour market policy had limited success in addressing the persistently high unemployment. Structural challenges in the labour market remain to be tackled.

Reforms to tackle the structural rigidities of the labour market have made only limited progress. The employability of workers should be improved through structural measures as well as through better targeting of the active labour market measures.

Fiscal discipline Fiscal governance and fiscal discipline deteriorated and would benefit from the implementation of a medium-term strategy. The policy mix slightly deteriorated. While monetary policy provided key support for macroeconomic stability, fiscal discipline weakened and the debt ratio further increased. Public finance could make a bigger contribution to stability, for example by better aligning spending priorities with structural challenges, and by focusing on growth-enhancing capital expenditure. Furthermore, the fast rise in mainly foreign financed debt increases the country’s vulnerability.

Fiscal discipline needs to be improved, and there is significant scope for enhancing fiscal transparency. The government’s fiscal consolidation plans need to be underpinned by concrete measures

Inter-play of market forces

The economy is mainly driven by the private sector, with the role of the state remaining limited, even though share of the public ownership increased slightly.

The state’s share in the economy’s assets and in price setting remains moderate.

21

Criterion 2013 2014

Sub-criterion

Market entry and exit

While business registration and operation was further facilitated, weaknesses in bankruptcy and liquidation procedures continue to pose a significant impediment to investment and access to finance.

While setting up a business has become slightly easier, difficulties remain as regards obtaining permits. Market exit remains lengthy, although the government has taken some reform steps in the right direction.

Legal system The legal system for a functioning market economy is largely in place, yet weaknesses related to lengthy procedures, contract enforcement and corruption remain.

The legal system for a functioning market economy is largely in place, but inefficiencies arise in practice from lengthy procedures hampering enforcement of laws. Frequent changes of laws create legal uncertainty.

Financial sector development

The financial sector remained well capitalised and liquid. However, credit growth was sluggish and non-performing loans increasingly pose a challenge.

The financial system remains stable, and supervisory capacities have been further strengthened. However, access to finance continues to be difficult, and the non-banking segments of the market need to be further developed, with a view to widening funding opportunities for the private sector. Measures should continue to be taken to repair the bank lending channel, including by fostering the clean-up of non-performing loan portfolios.

The capacity to cope with competitive pressure and market forces within the Union Human and physical capital endowment

There was some gradual progress in addressing reform needs in the education system. The capital stock remains modest and public spending was not sufficiently focussed on growth enhancing activities.

The government has made some progress in addressing the prevalent shortcomings in the country’s human and physical capital endowment, but the challenges of the investment required to accelerate labour productivity growth and the structural transformation of the economy remain very large. The government should continue to improve the composition of spending, by prioritising investment projects according to their productive potential on the basis of cost-benefit evaluations.

Sector and enterprise structure

Some gradual, further diversification of economic production is visible in terms of value added and exports.

The sectoral and enterprise structure of the economy remains stagnant and focused on low-productivity activities. The recent increase in the number of large companies suggests that the share of more advanced manufacturing activities in the economy might strengthen somewhat in the coming years, but a genuine sectoral transformation remains elusive.

22

Criterion 2013 2014

Sub-criterion

State influence on competitiveness

Against the overall background of a low share of the state in the economy’s assets, improved state aid legislation, and further deregulation of the electricity market, the state’s influence on competitiveness through the implementation of other policy instruments seems to have increased.

Economic integration and convergence with the EU

Trade integration with the EU is quite advanced. The export structure continues to improve, even though traditional manufacturing products still dominate. International price competitiveness remained largely unchanged.

Trade linkages with the EU have increased further in 2013, both on the export and import side, and the EU continues to account for the bulk of foreign direct investment.

23

Annex 3

Overview of conclusions and assessments: economic criteria 2013-2014

Chapter Progress Level of alignment

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009 2010 2011 2012 2013 2014

1. Free movement of goods 2 4 2 4 2 2 2 3 3 4 4 4

2. Freedom of movement for workers 2 1 1 2 2 2 1 1 1 1 1 1

3. Right of establishment and freedom to provide services 2 2 3 2 2 1 1 2 1 3 3 3

4. Free movement of capital 2 3 2 2 1 1 2 2 3 3 3 3

5. Public procurement 4 3 3 2 4 3 4 3 5 4 4 4

6. Company law 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 4 4

7. Intellectual property law 2 2 2 2 2 2 4 3 3 3 3 3

8. Competition policy 2 2 2 4 4 4 4 3 3 4 4 4

9. Financial services 2 4 4 3 3 2 3 3 3 3 3 3

10. Information society and media 3 3 3 3 3 4 4 3 3 3 3 3

11. Agriculture and rural development 3 3 3 3 2 2 1 2 3 3 3 3

12. Food safety, veterinary and phytosanitary policy 2 2 4 4 4 3 2 2 4 3 3 3

13. Fisheries 2 2 2 2 1 1 2 2 3 3 3 4

14. Transport policy 4 2 3 1 2 2 4 4 4 3 3 3

15. Energy 2 2 4 2 2 2 2 3 3 3 3 3

16. Taxation 4 1 1 2 2 2 3 3 3 3 3 3

17. Economic and monetary policy 2 1 5 1 1 1 3 2 4 4 4 4

18. Statistics 4 4 4 3 4 4 4 4 4 3 4 4

19. Social policy and employment 1 1 1 1 2 1 3 1 2 2 1 3

20. Enterprise and industrial policy 3 2 3 2 2 2 3 3 3 3 3 3

21. Trans European Networks 3 2 3 3 2 2 4 3 4 3 4 4

22. Regional policy and coordination of structural instruments 2 2 2 2 1 1 3 3 3 3 2 2

23. Judiciary and fundamental rights 3 1 1 2 2 2 3 3 3 3 3 4

24

Chapter Progress Level of alignment

24. Justice, freedom and security 4 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4

25. Science and research 2 2 3 2 4 4 4 3 2 2 2 3

26. Education and culture 2 2 2 2 2 2 4 3 3 3 3 3

27. Environment 3 3 2 1 1 2 3 3 3 3 3 3

28. Consumer and health protection 2 2 2 2 2 2 3 2 3 3 3 3

29. Customs Union 5 2 4 3 2 3 4,5 4,5 4 4 4 4

30. External relations 2 3 3 2 1 1 4 4 4 3 3 3

31. Foreign, Security and Defence Policy 2 4 4 4 5 1 4 5 5 5 5 3

32. Financial control 2 2 1 2 2 2 2 2 2 1 1 3

33. Financial and budgetary provisions 2 2 1 1 0 1 3 3 3 1 1 1

Note: EPI applies its own methodology. The final grade is based on the weighed values of chapters, taking into account

the size and difficulty of each chapter.

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

2009 г. 2010 2011 2012 2013 2014

Level of alignment with the acquis of chapters 1-33

2009-2014

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

2009 г. 2010 2011 2012 2013 2014

Annual progress in chapters 1-33

2009-2014

25

Explanation on the quantification of assessments of progress and alignment

Progress

Assessment Numerical value

Recess (-5)-(-1)

No progress; no further progress 0

No substantial progress; no visible progress; insufficient progress; slow progress; initial progress, limited progress,

1

Little progress; modest progress, some progress 2

Progress; further progress 3

Good progress; visible progress; sustainable progress; satisfactory progress

4

Significant progress; important progress; substantial progress

5

Alignment:

Assessment Numerical value

Not initiated 0

Early phase; very early phased; initial phase 1

Not very advanced; advances; slowly advances 2

Moderately advanced 3

Advanced; in an advanced phased 4

Well advanced 5

Documents

Overshadowed recommendation: Analysis of the European Commission 2014 Progress Report on the Republic of Macedonia