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時 評中共十八屆三中全會評析
張執中(Chang, Chih-Chung)開南大學公共事務管理學系副教授兼主任
中共十八屆三中全會評析
Analysis of the Third Plenary Session of CCP's 18th Central Committee
壹、前言
今(2013)年11月9日至12日在北京京西賓館召開的中共十八屆三中全會,
自會前外界就給予高度關注。除了檢驗習李接班一周年來的執政成果,本次全
會審議《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱「《決
定》」),劃出習李執政10年的施政藍圖,意義重大。會議結束後3天,中共中
央便公布《決定》全文與習進平關於《決定》的說明。此舉除了顯示「黨務公
開」,也凸顯習強烈的個人色彩。1
相較於上屆三中全會所通過《推進農村改革發展若干重大問題的決定》,
本次的「全面深化」範圍更加廣泛,也說明習李體制下改革的複雜與必要性。
在全文兩萬多字的《決定》內容,從經濟、政治、文化、社會、生態文明、
國防和軍隊六個面向,羅列十五方面的改革任務(見表1)。依據習近平的說
明,本次改革主要基於五方面考慮:一是適應黨國事業發展新要求;二是突出
全面深化改革新舉措;三是突出重要領域與環節;四是堅持積極穩妥;五是設
定在2020年取得決定性成果。不過,中共的改革藍圖在「十八大」的報告中
都已揭示,在組織與人事底定後,緊接著就是實踐的問題。因此本屆三中全會
1 相關文件請參考《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》(2013年11月12日),《新華網》,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm;《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月15日),《新華網》,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_ 118164235.htm;習近平,「關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明」(2013年11月15日),《新華網》, http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm。
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的決定,進一步確認習近平的改革路線與措施,並且規劃未來改革的「頂層設
計」,即「國家安全委員會」(以下簡稱「國安委」)和「中央全面深化改革
領導小組」(以下簡稱「深改組」)的設立,顯示「安全」與「改革」是主要
目標,而這兩機構的職責與性質也成為外界關注的焦點。
表1 中共十八屆三中全會概況
通過文件 《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》總目標 完善和發展「中國特色社會主義」制度,推進國家治理體系和治理能力
現代化核心問題 處理好政府與市場的關係,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發
揮政府作用改革期限 2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果設立機構 「國家安全委員會」、「中央全面深化改革領導小組」改革任務 .堅持和完善基本經濟制度
.加快完善現代市場體系.加快轉變政府職能.深化財稅體制改革.健全城鄉發展一體化體制機制.構建開放型經濟新體制.加強社會主義民主政治建設.推進法治「中國」建設.強化權力運行制約和監督體系.推進文化體制機制創新.推進社會事業改革創新.創新社會治理體制.加快生態文明制度建設.深化國防和軍隊改革.加強和改善黨對全面深化改革的領導
資料來源:《新華網》、《人民網》;作者製表。
貳、路線與旗幟
習近平接班初期,首要任務還是在統一黨內思想,確立改革旗幟。接班以
來,從「中國夢」、「新八項」、南巡廣東、分解「鐵老大」與審判薄熙來。
透過媒體大量放送,有意塑造新人新政之氣息。但另一方面,重啟「自我批
評」,重提「楓橋經驗」到下發「九號文件」與強調「兩個不能否定」,讓外
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時 評中共十八屆三中全會評析
界對習的「左轉」及其對政治改革的影響有所疑慮,這樣的疑慮其實也來自對
習李體制的開放性有所期待。若排除這樣的期待,重回黨國特性與政策延續來
觀察中共的改革,反而較能掌握其步調。
習的「兩不否定」有其務實一面,簡單而言,毛鄧路線本就處於對立面,
卻各有貢獻,否定任何一方等於放棄最高領導人手上界定意識形態的權力。因
此堅持「黨的領導」自然導向「黨要管黨」,把毛的整風經驗重回黨內,強調
革命精神與群眾路線,補回「黨性」;堅持改革道路就必須健全市場機制,調
整政府職能,講求「規範」。就如趙紫陽前秘書、中央政體改室主任鮑彤認
為,習近平是「毛澤東的風格,走鄧小平的路線」。 2我們在《決定》與習的
說明中也可以看到,本次深化改革直接連結的是鄧小平改革開放的歷史,比如
在習近平的說明中,提出深化改革是黨「堅持以鄧小平理論、三個代表重要思
想、科學發展觀為指導」。與其用「左」、「右」來定性,無寧說習仍維持黨
國體制的慣性,緊握主導權。而「國安委」與「深改組」的設立,則成為習近
平集權與主導改革的平臺。
參、頂層設計—「國安委」與「深改組」
「國安委」與「深改組」當然是習近平權力的展現,但已是黨政軍核心領
導人的習,黨內又有中央國家安全工作,中央外事工作、中央財經工作、中央
農村工作等領導小組。何以在既有領導小組之上加設機構?此點可以從中共對
「頂層設計」的觀念來說明。
中共在2011年「十二五規劃」中,首次提出「頂層設計」這個術語。當時
的表述是「重視改革頂層設計和總體規劃」,意味中國大陸「由上而下」的改
革過程中,中央有責任明確目標,著重層級間的銜接並轉化為基層動力。當時
胡錦濤在中央經濟工作會議上,對此概念的表述有三層含義:一是指導方針;
二是基本內容,強調要統籌兼顧、突出重點,把經濟社會發展各領域各環節協
調好,同時要抓住和解決牽動全局的主要工作;三是實現路徑,重點解決體制
2 汪莉絹,「習李改革之路/設兩機構 解構高層權力布局」(2013年12月3日),《聯合新聞網》, http://udn.com/ NEWS/MAINLAND/MAI1/8334933.shtml。
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性障礙和深層次矛盾,全面協調推進體制創新。3這樣的概念從本次《決定》與
習的說明便有提到:全面深化改革是一複雜的系統工程,單靠某一或某幾個部
門往往力不從心,需要建立更高層面的領導機制,「深改組」負責改革總體設
計、統籌協調、整體推進、督促落實。即統一部署「全國性」重大改革、統籌
推進各領域改革、協調各方力量形成改革合力,加強督促檢查,推動全面落實
改革目標任務。
在「國安委」方面,雖然在數個月前已由香港媒體披露。 4但如今載入全會
公報與《決定》中,意味「國安委」即將問世。本次「國安委」在全會公報與
《決定》中,擺的位置在社會治理、公共安全表述之後。依據習近平在關於設
立「國安委」的說明中,可以從目標、需求、任務來界定「國安委」的角色。
在目標方面,習指出「國家安全和社會穩定是改革發展的前提」。在此前提
下,當前大陸「面臨對外維護國家主權、安全、發展利益,對內維護政治安全
和社會穩定的雙重壓力」,而「安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的
需要,需要搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作,加強對國家安全工作的
集中統一領導」。因此「國安委」主要職責是「制定和實施國家安全戰略,推
進國家安全法治建設,制定國家安全工作方針政策,研究解決國家安全工作中
的重大問題」。
此前大陸涉及國家安全的黨政機構有中央政法委、中央國家安全領導小
組、「國家安全部」等。如今一句高度概括的「完善國家安全體制和國家安全
戰略,確保國家安全」確定「國安委」的基本使命,也就是整合過去大陸內部
的「安保」體系與國家安全體系,如社會綜合治理、公安、武警、軍隊、政
法、外交等部門。但「國安委」的機構性質為何?若設在黨內,則整合政法
委、國安領導小組、外事領導小組,與「深改組」成為「安全」與「改革」的
兩個最高平臺,在7常委之間維持黨內核心與集體領導的關係。
但若設在政權,依據第十屆「全國人大」第二次會議所通過的憲法修正案
中,賦予「國家主席」在「全國人大」授權外,增加「進行國事活動」一項,
3 「中國『改革頂層設計』:未來五年改革路向」(2011年3月16日),《文匯網》,http://info.wenweipo.com/ index.php?action-viewnews-itemid-43397。
4 「明鏡獨家:習近平將建國安委」(2013年5月19日),《明鏡網》, http://city.mirrorbooks.com/news/?action- viewnews-itemid-86162。
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讓現實的權力格局更加名正言順。因此,若設在「國家主席」下,它可以和前
述黨的「國安委」形成兩塊牌子,具有議事機構性質,無須「全國人大」通
過;僅負責安全政策協調與統籌,成為橫跨黨政軍的安全小內閣。但也可能成
為一實權機構,在「國家主席」下加掛牌子,成為第五大國家機構,可提供
「國家主席」(以及備位的「國家副主席」)一個「進行國事活動」的平臺。
此舉雖然涉及「全國人大」修憲,但只要中央拍版,修憲並非問題所在。重要
的是,「國安委」與「深改組」主導當前大陸「發展與穩定」的關係,可能使
習近平在黨政軍都扮演實權角色,權力更為集中,而不僅僅是中共領導集體的
「班長」而已。
肆、頂層設計與改革任務
在改革內容上,本次《決定》的核心問題是處理政府與市場的關係,除更
加明確市場經濟的地位,也讓市場原本在資源配置中發揮「基礎性」作用,改
為「決定性作用」。在此背景下,就如《決定》依據古典馬克思主義的觀點,
必須推動「生產關係同生產力與上層建築同經濟基礎相適應」。體現在產權保
護、混合所有制經濟、國企改革、公平透明的市場規則、價格機制、金融貨
幣、土地流轉、智慧財產權與政府治理、法治環境等。這些內容都可能在接下
來兩會期間,「全國人大」與一府二院的報告中加以制度化。另一方面,中央
歷屆報告或決定,對地方而言都具有「指路」之效果。無論是審批制度、財稅
體制、中央地方關係,人口政策,甚至包括上海自由貿易區,在本次《決定》
中都已經賦予其正當性,並提供未來深化發展之基礎。
事實上,兩代領導班子按部就班地依政治報告的藍圖進行改革。習李體制
的改革方針,也是中共「十七大」以來試點成果的延伸。舉例而言,農村改革
與城鎮化的連動性,土地、戶籍與社保是改革的重心所在。十七屆三中全會討
論農民土地承包經營權的流轉,未來勢必進一步處理集體土地交易的問題;
「十八大」也提出「大社保」等乃至「生態文明」等規劃,自然也進入「若干
重大問題」的範疇。在政法領域,當強調「確保依法獨立公正行使審判檢察權
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……推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,探索建立與行政區劃適當
分離的司法管轄制度」時,一定要處理長期來司法系統地方化以及人大體制的
問題。落實紀委條條直轄與巡視制度時,也必須改變地方雙重管理體制。但這
些問題涉及利益重分配、條塊關係、黨內權力結構等,如中央與地方紀委與政
法委的角色調整。而這樣全面性的改革,難度之大可以想見,透過兩個頂層設
計,最終的目標應該體現在公報與《決定》末段,讓「全黨同志緊密團結在以
習近平同志為總書記的黨中央」。因此三中全會無論提出多少重大問題必須全
面深化,主要在指出習李體制未來的施政重點。而上述政策目標能在習李體制
下得到多少的實現?仍要觀察未來幾年的兩會的立法計畫,一府二院的報告中
提出的規劃來定。
伍、結論
就如習近平的說明中提到,歷屆三中全會的議題、決定、舉措與信號,
是人們判斷新一屆領導集體施政方針和工作重點的重要依據,對未來5至10年
工作意義重大。本次會議延續鄧小平的改革路線,確定「兩個一百年」的奮
鬥目標。一是到2020年,即中共成立100年時,大陸內部生產總值和城鄉居民
人均收入在2010年的基礎上「翻一番」,全面建成小康社會;二是到本世紀
中葉,即中華人民共和國成立100年時,建成社會主義現代化國家(新華網,
2013.6.7)。因此對習近平而言,十八屆三中全會的改革目標在於習核心的歷史
地位與「中國夢」之實踐。
不過,雖然公報中提出「推進國家治理體系和治理能力現代化,必須更加
注重改革的系統性、整體性、協同性」,比如消除地方對GDP的崇拜,必須
調整官員考核體系;面對貧富差距,必須從國家層面改革分配制度;對房價暴
漲與暴力拆遷等民怨問題,則需要綜合經濟和社會政策,在民生工程方面,雖
然上面撥款而基層配套卻缺乏熱情,這與傳統的財稅體制相關聯。習近平上臺
也一直強調「用制度管權管人管事」,但長期以來中共改革的「鳥籠」,即不
能削弱黨的領導。在這樣的前提下,中共一直徘迴在既要回應社會需求,又不
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能「傷筋動骨」的漩渦中。在黨中央的眼中,已經認定經濟惡化、脫離群眾、
自我否定、民主多元、黨內腐敗與西方「和平演變」是導致共黨政權垮臺的主
因,因此維護「黨的領導」與提高「執政能力」就一直是改革的基本框架。
因此我們可以從京奧期間反「普世價值」、強調「正本清源」,到當前「七
不講」或「兩不否定」看到相同的基調。在這過程中,社會有多少參與空間?
黨的路線與社會期待的落差?問題仍是在結構。因此「三中全會」雖然有其歷
史意義,但毋須過度給予改革的標籤。未來還有「黨建」、「十三五」、「文
化」領域之會議,若要改革,都必須涉及結構問題,特別是如何落實到地方與
基層。當前在習李體制下,對組織、編制、紀律的掌控將是推動改造的重要力
量,這一波改革到「十九大」會仍須經歷一次人事變動與檢驗,仍有待持續關
注。
中共十八屆三中全會評析