O Estado e as Empresas "Ecologicamente Comprometidas" sob a Ótica do Neocorporativismo e do State-Society Synergy approach: o Caso do Setor de Papel e

Celulose1

The State and "Ecologically Committed" Companies from the perspective of Neocorporativism and of the State-Society Synergy approach: the Case of the Pulp

and Paper Sector

Valéria G. da Vinha

Professora do Instituto de Economia da UFRJ

Abstract The theme: State, corporations, and forms of articulation of interests is analyzed through the trajectory of the formation of the Brazilian pulp and paper industry, with emphasis on two complementary visions of the relationship between the public and private sector. One of these, a powerful instrument of economic policy, known as the Grande Projeto de Investimento (GPI) (Major Investment Project), arose with the II National Development Plan (PND). The other is based on the modern notion of the enclave as an institutional space and realm for the constitution of public policies. Changes in the current configuration of this sector, as well as its new role in the formulation of public policies, are discussed from the angle of a peculiarity that has acquired strategic importance: the environmental variable. By altering the traditional forms of articulation of interests in the realm of the GPI, the industry is transformed into an “ecologically committed enclave”. This transition is analyzed from Neocorporativism and the State-Society Synergy perspective, with emphasis on a case study of Aracruz Celulose, which in the period of its creation symbolized one of the best examples of the MIP and today is a perfect model of the enclave. In this article, we investigate to what extent these “ecologically committed” industries represent, today, a vanguard among enterprises.

Resumo A temática Estado, empresas e formas de articulação de interesses é analisada ao longo da trajetória de constituição do setor de papel e celulose brasileiro, com destaque para duas visões complementares sobre o relacionamento setor público/setor privado. Uma delas, um poderoso instrumento de política econômica, conhecido como Grande Projeto de Investimento (GPI)2, surgido no âmbito do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). A outra, apoiada na noção moderna de enclave como espaço e ambiente institucional da constituição de políticas públicas. As mudanças na configuração atual 1 Artigo publicado na Revista Arché Interdisciplinar. Ano VIII, Nº 25, 1999. Universidade Cândido Mendes Ipanema. Pp 13-46 2 CANO, Wilson. Desequilíbrios regionais e concentração industrial no Brasil (1930/1970). SP: Global/PNPE, 1985

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deste setor, bem como seu novo papel na formulação de políticas públicas, são discutidas pelo ângulo de uma peculiaridade que adquiriu importância estratégica: a variável ambiental. Ao alterar as formas tradicionais de articulação de interesses no âmbito do GPI, transforma a indústria num “enclave ecologicamente comprometido”. Esta transição é analisada a partir do Neocorporativismo e da perspectiva State-Society Synergy, com ênfase no estudo de caso da empresa Aracruz Celulose, que, à época de sua criação, simbolizou um dos melhores exemplos de GPI, e hoje é um modelo perfeito de enclave. A era dos grandes projetos e o “enclave racional” A estratégia proposta pelo II PND (1974/78) para superar o subdesenvolvimento nas regiões atrasadas do País pautou-se nos chamados Grandes Projetos de Investimento (GPIs). Implementados em setores estratégicos, representavam verdadeiros micro-estados regionais promovendo a integração do mercado nacional sob a liderança da indústria (Cano, 1985). Este contexto inaugurou um novo padrão de relacionamento setor público/setor privado, no qual a empresa, estatal ou privada, foi priorizada como agente de desenvolvimento econômico, apesar desta prioridade estar condicionada à consecução de um projeto maior de Nação. O sucesso alcançado pela "estratégia de 74” deflagrou um processo continuado de industrialização abrangente, cujos resultados ainda hoje se fazem presentes (Castro, 1987). A implantação de um projeto industrial em uma região não-industrializada, resulta na introdução de uma outra ordem social e econômica, cuja superioridade altera profundamente as estruturas da ordem tradicional, a qual, a menos que estabeleça um mínimo de afinidade com a nova ordem, transforma-se em zona caótica. Denominado por Bruzeke (1996) de "enclave racional", projetos deste tipo definem-se como “províncias de sentido” ao criarem estruturas próprias que seguem um sentido específico.3 O caso em questão, representado pelas indústrias do setor de papel e celulose, exemplifica um "enclave" em muitos aspectos. Inicialmente, porque possuem uma autonomia e lógica próprias, conferidas pela produção de exportação, distinguindo-se claramente do que existe ao seu redor. Sob outro aspecto, dada a escala exigida pela produção, o grande porte das plantas industriais e a dimensão espacial e intensiva que caracteriza a forma de exploração dos recursos naturais, são potencialmente poluidoras e destrutivas do meio ambiente. Por conseguinte, apresentam maior visibilidade, sendo os alvos privilegiados do movimento ambientalista e das normas de regulação do comércio internacional, cuja competitividade, hoje, baseia-se, em grande medida, na utilização de tecnologias “limpas” nos processos produtivos. A introdução de características semi-públicas em empresas privadas corresponde à estratégia da política econômica da época, que buscou compatibilizar o potencial de mercado dos agentes econômicos e sua forte presença social nas regiões onde se 3 BRUZEKE, F.J. A lógica da decadência. Belém: Cejup, 1996. p.264

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localizavam, com os instrumentos de política econômica, então sob controle hegemônico do Estado. Este era, então, “máximo” no que concerne o controle dos mecanismos regulatórios, mas “mínimo” na sua capacidade e grau de capilaridade para atingir todo o espaço da nossa imensa geografia, e dar conta da pluralidade e complexidade dos tipos de arranjos sociais fortemente marcados por peculiaridades regionais. Conforme observou Luciano Martins (1985), a autonomia que a dimensão política adquire face à dimensão sócio-econômica é um dos fenômenos que ocorrem quando se discute o papel do Estado nos países de industrialização recente. Isto é, ao contrário do que se processa em países de economia avançada, nas economias em transformação os interesses de classe não estão ainda organizados, não subordinando ou limitando a ação do Estado à capacidade dos grupos de representação política. Nestas condições, abre espaço para o Estado capitalista atuar para além das suas funções tradicionais, passando a assumir, por via administrativa, o controle do processo de acumulação e de mediar as relações com o setor externo, conferindo um peso expressivo à burocracia estatal. 4 A contrapartida das empresas para as quais foram delegadas atribuições públicas foi assumir certos encargos sociais em âmbito regional. A Aracruz, por exemplo, ao implantar sua indústria no Estado do Espírito Santo, plantou florestas de Eucalipto em áreas que, segundo alguns5, alojavam cerca de 8 mil famílias de pequenos produtores, e eram ocupadas por florestas nativas. Como mecanismo de compensação, teve que desenvolver programas sociais destinados aos seus trabalhadores e à população carente alojada no entorno da sua área de influência – ao fazer isso, produziu caos e ordem em paralelo. Apesar de condenado, este modelo sobrevive graças à impossibilidade concreta de suprimí-lo, tamanho é o poder econômico e influência política por eles acumulados ao longo das três últimas décadas. O debate em torno deste tema avançou significativamente quando os estudos passaram a privilegiar o papel e o peso das cadeias de articulações de interesses existentes entre as instituições representativas dos setores econômicos e a burocracria estatal.6 O neocorporativismo na perspectiva do "enclave" Estudos sobre as características de estruturas neocorporativistas demonstram que os interesses econômicos dos diversos agentes sociais organizam-se através de suas associações, em estreita sintonia com outras instituições, como os partidos políticos e os órgãos públicos. Esses interesses realizam-se a partir de ações negociadas emanadas de uma estrutura verticalizada, hierárquica, relativamente disciplinada, com grau elevado de representatividade e monopólio de instituições únicas em seus respectivos setores, as quais projetam-se, funcionalmente, nos sistemas de coordenação, controle e mobilização dos recursos econômicos. Sua contrapartida operacional são as instituições, que

4 MARTINS, Luciano. Estado e burocracia no Brasil pós-1964. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985. 5 FASE. Relatório do Sul da Bahia. Rio de Janeiro: Fase, 1994. 6 Ver a respeito: GRAZIANO (1991), BELIK (1992), SOTO (1992)

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representam, segundo Schmitter (1989), uma posição intermediária entre dois conjuntos de atores: os indíviduos e as autoridades. Dependendo do grau de organização da sociedade (isto é, da existência de instituições estruturadas), o neocorporativismo desenvolve-se plena ou parcialmente. O que significa dizer que em sociedades pouco institucionalizadas existirão formas corporativistas intermediárias, caracterizando o que alguns autores chamam de meso e micro-corporativismo. Se consideramos a definição de Offe (1981) a mais adequada – eixo de desenvolvimento e de reordenação dos sistemas de representação e um método de redução dos conflitos classistas mediante a atribuição de status semi-público à organizações de interesses ligadas ao capital e ao trabalho – concluiremos que o neocorporativismo, fenômeno surgido na Europa, não se aplica ao caso brasileiro, senão em segmentos específicos, configurando um quadro de micro ou meso-corporativismo. Schmitter (1989), por sua vez, definiu corporativismo7 como “um sistema de representação de interesses no qual as unidades constituídas são organizadas em torno de um número limitado de categorias singulares, compulsórias e não competitivas, organizadas hierarquicamente, reconhecidas e licenciadas pelo Estado, representando o monopólio dentro de suas categorias em troca da observação de certos controles ou na seleção dos líderes e articulação com as demandas”. Em resumo, “o neo-corporatismo representa um arranjo institucional ligando interesses organizados associativamente com as estruturas decisionais do Estado”. 8 O neocorporativismo, ao contrário do pluralismo, busca a orquestração de interesses e, sob este prisma, o segmento ecologicamente comprometido, como o setor de papel e celulose (p&c), é característico. A pressão social sobre ele é de tal envergadura, e envolve tantos interesses comerciais de mercado, que é impossível sobreviver nele sem considerar a busca do diálogo e da consenso. As alianças artificiais tendem a ser eliminadas e os acordos passam a ser a base do seu desempenho junto à sociedade. Caracterizando este quadro a existência de um meso-corporativismo (porque restrito a um determinado setor) entendemos que, justamente por esta razão, o segmento que analisamos tem maior potencial de visibilidade e de massa crítica se comparado com outros segmentos industriais. Enfim, Estado e grupos de interesses agrupam-se em torno de políticas setoriais que são elaboradas e executadas para e por estes mesmos agentes. Segundo Moyano (1988), o novo corporatismo pós-liberal é um processo conjuntural e setorializado, que abandonou as grandes reformas modernizantes. Schmitter (1990) compartilha desta visão ao entender os setores como um dos principais locus onde as

7 Preferimos denominar neocorporativismo para distinguir do corporatismo, termo datado historicamente para qualificar sistemas totalitaristas como o nazismo e o fascismo. 8 SCHMITTER. P.C. Corporatism is dead! Long live to corporatism. Government and opposition. v. 24, n. 1. 1989, p.94

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trocas entre produtores são “socialmente escolhidas”, e deles provêm a principal estrutura dentro da qual muitas políticas são efetivamente administradas.9 Esta argumentação corresponde a uma das nossas hipóteses. Estando desacreditadas - ou pelo menos muito dificultadas - as reformas de maior envergadura de natureza estrutural, o caminho que apresenta-se mais viável, mesmo não sendo o mais desejável para a formulação de políticas públicas de sustentabilidade ambiental regionalmente aderentes, é o do neocorporativismo na sua dimensão setorial, isto é, o meso-corporativismo. Por outro lado, como observado por Belik, o mercado comporta ações de concertação observadas no interior dos setores econômicos, isto é, elementos da concorrência estão presentes "no diálogo sistemático dos diversos grupos de interesse que compõem o setor, e que não chega ao mercado propriamente dito”. 10 Procuramos investigar até que ponto as indústrias de enclave ecologicamente comprometidas representam, hoje, a vanguarda do setor empresarial na internalização da sustentabilidade ambiental enquanto estratégia de negócios, sob dois aspectos: 1. A dinâmica concorrencial do mercado está envolta em aspectos não-tipicamente

mercadológicos, tornando essas empresas potencialmente capazes de contribuir para o aperfeiçoamento do diálogo Estado/sociedade/setor produtivo.

2. Por estarem neocorporativamente organizadas, estabelecem relações estáveis, de

confiança e de cumplicidade com o Estado, podendo ser esta proximidade mais bem explorada pelo movimento ambientalista e social para fazer avançar políticas sócio-ambientais. 11

Essas hipóteses remete-nos ao papel das relações neocorporativizadas na neutralização dos conflitos entre as agências governamentais, conflitos estes que resultam com frequência em descontinuidade administrativa e interrupção de políticas públicas. Desde que social e ambientalmente focadas, essas relações podem funcionar como uma espécie de amortecedor de conflitos no âmbito dessas agências, porque pressupõem o consenso, e as políticas são definidas em conjunto com a burocracia estatal, sem que a autoridade desta predomine; e ao partirem de um patamar de aderência à correlação de forças sociais existentes, poderão contribuir para amenizar divergências e quebrar resistências no interior dessas mesmas agências. Como observou Graziano, nem todos os setores são organizados como mercado, existindo uma uma gama de mecanismos ou arranjos, mais ou menos formalizados, para regular transações e trocas internamente e além das fronteiras de cada setor. 12 Entre esses 9 Citado por GRAZIANO, J. A nova dinâmica da agricultura brasileira. São Paulo: IE/UNICAMP,1996, p.100 10 BELIK,W. Auto-regulação de políticas públicas para o setor agro-alimentar no Brasil. São Paulo: IE/UNICAMP, 1992. p.27. 11 No que tange aos financiamentos do BNDES, essa cumplicidade tem servido, entre outras coisas, para mascarar a real situação do passivo ambiental de algumas empresas, e esconder o que efetivamente vem sendo investido sob o rótulo da indefinível rubrica “meio ambiente”. 12 GRAZIANO, J. Op.cit. p.101

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“arranjos”, que Schmitter denomina “mecanismos de governança setoriais”, há alianças, redes, associação de negócios, clubes e até mesmo acordos de cavalheiros. Podemos complementar incluindo uma modalidade que vem se expandido: a criação, por parte do empresariado, de organizações não-governamentais e de institutos ou fundações voltados para a pesquisa, o assistencialismo social e ações preservacionistas do meio ambiente. Evidência de que o empresariado passou a adotar modelos de organização que vinham sendo historicamente usados pelos seus opositores. O Neocorporativismo no setor de papel e celulose Em 1992, Fernando Soto concluiu uma detalhada pesquisa mostrando como a constituição do setor florestal brasileiro reunia uma série de características favoráveis ao aparecimento e persistência de um padrão neocorporativista: o produto final – o papel – além da importância econômica, tem apelo político; a articulação entre a atividade agrícola-florestal e a industrial, cujas distinções exigem negociações que minimizem conflitos e acomodem interesses diferenciados; o alto grau de concentração econômica no segmento industrial, com mercados oligopólicos dominados por poucas grandes empresas; o predomínio de capital nacional e a presença de poucas multinacionais; o baixo grau de competitividade internacional na produção de papel, cuja dinâmica dependeu da regulação do mercado interno pelo Estado. 13 Para dar suporte aos arranjos neocorporativistas, a Associação Nacional dos Fabricantes de Papel e Celulose (ANFPC) foi reativada em meados da década de 60. Na década de 70, a Sociedade Brasileira de Silvicultura (SBS), e na de 80, a Associação das Empresas Exportadoras de Celulose (Abecel, atual Bracelpa), se integram ao novo sistema de representação do setor. Essas associações são exemplares porque vêm representando o interesse do grupo hegemônico do setor de p&c com a representatividade típica do conceitual neocorporativista: sem conflitos graves, hierarquicamente reconhecida pela maioria dos seus membros e pelos seus interlocutores mais próximos na burocracia estatal, particularmente o BNDES. Soto argumenta que a transição do modelo de corporatismo tradicional – caracterizado pela formação da base empresarial sob o estímulo e orientação do Estado – para o neocorporativismo ainda não está completa, embora se configure claramente como um "governo de interesse privado", no qual tarefas de governança setorial são compartilhadas entre o Estado e o setor, que assume responsabilidades de auto-regulação do comportamento dos seus membros.14

13 SOTO, Fernando. Da indústria de papel ao complexo florestal no Brasil: o caminho do corporatismo tradicional ao neocorporativismo. Tese de Doutoramento. IE/UNICAMP: Mimeo, 1992. Convém esclarecer que a abordagem por nós adotada se diferencia significativamente daquela empregada por Soto em sua análise sobre o setor de p&c, já que o autor não incorpora a variável ambiental como uma das determinantes da adoção de padrões de relacionamento neocorporativistas. Além disso, o autor se limita a analisar as relações existentes entre os interesses privados e o Estado, desconsiderando o peso que a sociedade organizada tem sobre a natureza dessas mesmas relações. 14 Convém registrar que o lobby complementa as práticas neocoporativistas, sendo utilizado para influenciar os segundo e terceiros escalões do governo e o Legislativo. Soto, op.cit. p.202

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Desde a década de 60, quando o setor dava os primeiros passos no processo de configuração que atualmente apresenta, todos os obstáculos foram vencidos através de negociações de caráter neocorporativistas. Num primeiro momento, para vencer a resistência do segmento agrícola no sentido de implantar uma base florestal voltada à produção fabril; em seguida, para garantir a expansão desta base florestal (com o aval do IBDF15) e o consequente barateamento da matéria prima, e finalmente, para construir um patrimônio tecnológico que sustentasse a integração vertical floresta-indústria e uniformizasse as florestas que as empresas-líderes adquiriram de terceiros. Enfim, o governo foi sucessivamente "colonizado" por este segmento, de maneira que, por ocasião do lançamento do II PND, não encontrou resistência em garantir um vultoso investimento do BNDES (o maior em toda a história do banco) e em dar as diretrizes para o planejamento do setor, mesmo sob a ameaça de redução dos incentivos fiscais.16 Ao contrário, a capacidade de influência do setor foi redobrada, reforçando ainda mais o padrão neocorporativista e as suas entidades representativas.17 Neocorporativismo e regulação Enquanto a burocracia responde positivamente às demandas do empresariado de p&c, o Estado torna-se um dos sócios dos principais empreendimentos 18. Nesta equação, não é surpreendente o fato do setor ser um ator privilegiado nos processos decisórios, inclusive na definição dos marcos regulatórios a ele afetos. Existe, de fato, um processo de troca neste relacionamento, combinando estratégias macro-econômicas governamentais e

15 O IBDF (Instituto Brasileiro do Departamento de Florestas), entre outras medidas favoráveis ao grupo hegemônico, impôs a exigência de tamanho mínimo de 1.000 ha a novos projetos de reflorestamento após 1970, quando foram criados os Certificados de Participação em Reflorestamento e, consequentemente, um mercado de títulos, estimulando a aplicação de recursos por parte de grandes investidores. Para garantir a canalização dos mesmos para os detentores das bases florestais de celulose, foi fixado um limite mínimo, apenas atingível para essas indústrias. SOTO, op.cit. p.156/157. 16 O impulso do setor ocorre no contexto do II PND, que recomenda o aumento da capacidade instalada em 85% de celulose e 25% de papel, conforme meta do Plano Especial para Papel e Celulose, visando atingir a auto-suficiência interna e aproveitar as condições extremamente favoráveis do mercado externo. As facilidades creditícias são expandidas através do FINAME e do BNDES, e a formação de maciços florestais é incentivada através da criação da categoria distrito florestal, áreas "impróprias" à agricultura, destinadas ao desenvolvimento florestal. 17 Uma das características distintivas desta nova fase, segundo Soto, é o estímulo à multiafiliação. Todas as empresas com algum tipo de interesse florestal, mesmo não produzindo celulose, filiaram-se à ANFPC. Soto, op.cit. p164. 18 O controle acionário da Aracruz é exercido pelo Grupo Lorentzen, Mondi Minorco Paper e Safra, com 28% do capital votante cada um, cabendo ao BNDES uma participação de 12,5%. Suas ações são negociadas nas Bolsas de Valores do RJ, SP e NY, sendo a única empresa brasileira a figurar nos pregões da Wall Street. O terminal portuário privativo é o único do Brasil especializado no transporte de celulose. A Bahia Sul, por sua vez, é resultado da associação (joint-venture) entre a Cia. Suzano de Papel e Celulose (21%) e a Cia. Vale do Rio Doce (13%), do BNDESPAR Participações S.A. (45%), do sistema BNDES, a International Finance Corporation-IFC (4%), do Banco Mundial, e o Fundo de Investimento do Nordeste - FINOR (17%), administrado pela SUDENE.

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estratégias micro-econômicas setoriais, que resultam em maior ou menor eficiência da burocracia, bem como em maior ou menor eficácia das políticas empresariais específicas. Schmitter (1974) sustenta que o corporativismo pode ser visto como uma forma de regulação baseada em alianças de interesses, e não no aspecto de classe. Adicionalmente, todo tipo de planejamento no capitalismo moderno implica alguma medida de corporatismo na organização política.19 Logo, o corporatismo é, também, um instrumento, e um método para a formulação de políticas públicas facilitada pela intermediação de interesses entre um determinado setor e as agências estatais. Uma das poucas fontes de pressão das coletividades contra interesses particularistas é a regulamentação e o controle estatais. Todavia, quando um determinado setor se faz representar neocorporativamente junto ao Estado – facilitando o trabalho de fiscalização, flexibilizando instrumentos de comando-controle, e não sobrecarregando a burocracia – contribui, simultaneamente, para amortecer (quase neutralizar) os efeitos das políticas regulatórias de caráter estatal e para fortalecer a ação auto-regulatória empresarial. O acirramento da concorrência numa economia globalizada, contudo, força o empresariado a rever constantemente suas estratégias e a praticar sistematicamente o planejamento interno e setorial. Um dos indicadores no setor em questão é o expressivo número de joint-ventures surgidas no País no decorrer da década de 80, fusões concretizadas ao longo da década de 90, e variadas modalidades de parceria entre empresas nacionais e estrangeiras. Outro indicador são as políticas auto-regulatórias, boa parte delas mais avançadas do que a própria legislação em vigor, particularmente aquelas implementadas para atender às exigências por tecnologias ambientalmente mais adequadas. É o caso, por exemplo, da reserva florestal, cuja exigência legal é de 20% embora a maioria das empresas pratique entre 20% e 30%. Os anos 90 inauguram uma nova fase para a indústria de p&c e, consequentemente, para o seu relacionamento com o Estado: a variável ambiental passa a ser um elemento altamente influente no padrão de relacionamento corporativo e no desenho organizacional das empresas visando responder aos desafios colocados pelo mercado, pela regulação governamental e pela sociedade por intermédio do movimento ambientalista, agora mais pró-ativo do que fora no passado. Esta especificidade conflita, sob vários aspectos, com o padrão neocorporativista orginalmente assumido pelo setor, cabendo, então, a pergunta: o modelo neocorporativista será capaz de adequar-se à esta nova fase? A sustentabilidade ambiental e o setor de p&c na perspectiva state-society synergy Pressupondo que a convenção da sustentabilidade ambiental redefine alianças entre atores e respectivas responsabilidades, o objetivo é analisar as opções que se apresentam para definição, execução e monitoramento da política de sustentabilidade ambiental no

19 SCHMITTER, P.C. Corporatism is dead! Long live to corporatism, government and opposition. London, 24 (1), 1989, p.57.

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ambiente do setor de p&c. Neste tópico utilizaremos o approach State-Society Synergy, de Peter Evans (1995, 1997), e em seguida confrontaremos as duas abordagens. Inicialmente, convém registrar que em todas as fases da história contemporânea a sociedade cobrou das grandes corporações um papel de intermediário entre Estado e sociedade. As diferenças se situam em como fazer esta ponte, se de forma indireta, através da transferência de recursos das agências públicas para as empresas atuarem socialmente, ou direta, fornecendo as próprias empresas os serviços para as comunidades nas quais se inserem. (Guimarães, 1997; Evans, 1997) Conforme já mencionamos, o padrão neocorporativista evoluiu no Brasil até chegar a caracterizar formas "híbridas", a exemplo do enclave de p&c. Este setor cresceu, autonomizou-se e aperfeiçou-se (antagonizando-se, até certo ponto, com as forças oligárquicas), "colonizando" parcela da burocracia estatal e angariando benefícios políticos. Este padrão, contudo, está mudando por força da variável ambiental – nas suas diversas manifestações, mas, principalmente, como diferencial de competitividade – obrigando o setor a rever algumas práticas neocorporativistas, refuncionalizando-as e atualizando-as de forma a incorporar novas demandas e forças sociais. E essas novas práticas estão se aproximando mais do fenômeno que Evans (1997) denomina de State-Society Synergy (sinergia Estado/sociedade), conduzindo o setor a uma patamar ampliado de articulação de interesses, distinto em muitos aspectos do neocorporativismo. Por outro lado, a crescente importância adquirida pela sustentabilidade ambiental coloca o desafio de superar a fragilidade de atores e instituições sociais que suportem a preservação dos recursos naturais. Conforme observado por Roberto Guimarães (1996) "no que se refere ao capital e ao trabalho, seus respectivos atores possuem a propriedade dos fatores, enquanto a propriedade dos recursos naturais e dos processos ecológicos é, em sua quase totalidade, pública".20 Porém, como aponta Joan Martínez Alier (1992), as firmas que dependem dos recursos naturais se tornarão, inexoravelmente, "verdes", seja para responder ao mercado, à pressão social ou à regulação governamental.21 Guimarães observou, ainda, que a sustentabilidade do desenvolvimento exige, quase que por definição, a democratização do Estado, e não o seu abandono e substituição pelo mercado, pois oferece uma contribuição ao desenvolvimento que é ao mesmo tempo "única e necessária": "Única porque transcende a lógica do mercado e necessária porque a própria lógica de acumulação capitalista requer da oferta de 'bens comuns' que não podem ser produzidos por atores competitivos, ainda mais em mercados imperfeitos como os dos países periféricos." 22 Pondera que, se o Estado erra, o mercado erra ainda mais, e seus erros são mais dramáticos, e propõe o "destronamento" de ambos, Estado e mercado, subordinando-os aos interesses da sociedade civil.

20 GUIMARÃES, op.cit, p.26 21 ALIER, Jon Martínez. De la economia ecológica al ecologismo popular. Barcelona: Icaria S/A, 1992 22 GUIMARÃES, op.cit, p.30

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Mesmo reconhecendo-se os limites democráticos das práticas neocorporativistas, é forçoso admitir que, no momento, que estas oferecem uma via de acesso à incorporação de interesses diferenciados no que tange à questão da sustentabilidade ambiental, por duas fortes razões. Além de serem reconhecidas como convenção pelo mercado, é através delas que o Estado e sua burocracia definem políticas e regulam sobre normas em setores economicamente poderosos e organizados. O que explica a presença de alguns critérios de sustentabilidade nas operações das empresas mais comprometidas com a problemática ambiental. O tratamento de resíduos sólidos e o reflorestamento, bem como a pesquisa de fontes de energia renováveis e a redução de emissão de efluentes químicos, em especial os que contribuem para as alterações climáticas são, hoje, standards adotados pelas empresas-líderes do setor de p&c. No entanto, a manutenção e avanço dessas políticas depende de processos eminentemente políticos, os quais só poderão ser enfrentados através da construção de alianças entre diferentes grupos sociais baseadas no consenso; na redistribuição de recursos e de informação aos segmentos subordinados; no aumento da capacidade de análise de suas organizações e sua capacitação para a tomada de decisões, e no acesso do cidadão aos processos decisórios. E o Estado não é capaz de forjar um pacto social nem orientar o processo de desenvolvimento sustentável em setores estruturados em bases neocorporativistas sem considerar o concurso de seus membros. Evans (1997) observou que novas formas de articulação de interesses substituem, em alguns casos e em determinadas regiões (em especial regiões carentes em países em desenvolvimento), a tradicional aliança elites locais/burocracia estatal, inaugurando uma aliança em torno de projetos concretos entre burocracia estatal e lideranças comunitárias. A rigor, em grande parte dos casos, é a presença e a vontade da empresa de implantar projetos com uma marca mais social e comunitária que induzem o envolvimento das agências governamentais, bem como forçam a constituição de organizações representativas das comunidades locais para viabilizar os projetos. O que está por trás disto, segundo ele, são fatores de natureza diversa, a saber: • Essas empresas se caracterizam por uma necessidade estrutural de diálogo com a

sociedade na qual atuam. • Os projetos terminam por ser mais baratos quando envolvem a comunidade, seja na

sua execução, colaborando com a mão de obra, seja no seu monitoramento. • O setor público, em geral, não é ágil o suficiente para aportar recursos humanos,

técnicos e financeiros aos projetos, inclusive para acompanhar sua execução. • Vários projetos de infra-estrutura, tecnicamente sofisticados e de alto custo, como

rede de esgotos e construção de estradas, são executados pelas empresas, sob responsabilidade integral destas e monitoramento das comunidades.

Em sua análise sobre a trajetória da sinergia Estado/sociedade, Evans enxerga três momentos marcantes. Primeiro, com o fim da segunda guerra mundial os mitos dominantes do desenvolvimento exageraram o potencial positivo do Estado como um ator do desenvolvimento devido ao aparente sucesso das políticas keynesianas em

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amenizar os efeitos da Grande Depressão. Os Estados passaram a ser vistos como modernos x tradicionalistas, estimulando ou inibindo a participação das comunidades na definição dos rumos do desenvolvimento. Assim, para desenvolver, era preciso superar a resistência das comunidades locais e impor-lhes a modernidade e a eficiência trazidas pelos tomadores de decisão em nível governamental. Nos anos 70, contudo, ficou claro que esta perspectiva estava enfraquecida, já que muitos Estados do Terceiro Mundo estavam se tornando "predatory states", isto é, "estracting resources from the society, providing little besides repression in return and subverting any possibility of development".23 Com a estagnação econômica uma nova visão começou a germinar. Chamada de "a primeira onda de reformas", o Estado enfrenta o déficit fiscal e decide dividir com a iniciativa privada as ações para o desenvolvimento. Persistia a dúvida em relação à efetiva contribuição das comunidades ao desenvolvimento local, embora pressupondo-se que, uma vez percebidos os benefícios desta estratégia, essas romperiam como os laços tradicionais e buscariam soluções dentro da lógica do mercado.24 Também frustrada esta perspectiva, emerge uma terceira, a partir da inserção das comunidades tradicionais no mercado, através de mecanismos de geração de capital social, aqui entendido "as an important asset besides technology and money". Termo gestado no seio do World Bank e transportado para seus programas no Terceiro Mundo, capital social destina-se a proporcionar às comunidades novas formas para capturar conceitualmente o valor econômico de "shared norms and networks". 25 Por isso Evans imagina que uma "segunda onda de reformas" nos países em desenvolvimento torna-se crucial, resgatando a credibilidade do Estado e sua competência em revigorar as instituições públicas. Comunidades e burocracia formal trabalhando juntas constitui uma pré-condição para o sucesso da "segunda onda de reformas" que Evans chama de state-society synergy, baseando-se na suposição de que comunidades e agências estatais precisam umas das outras, se auto-alimentam, e se aperfeiçoam no processo de trabalho conjunto, gerando um relacionamento de soma zero, que ao criar confiança mútua e estreitar os vínculos entre setor público e comunidades, deflagra um fenômeno de "social embeddedness" na burocracia.26 23 EVANS, Peter. Op.cit., p.4. 24 Idem, p.4/5 25 Evans alerta para o perigo de transformar capital social num novo "magic bullet": "If it is allowed to turn into a myth, the idea of social capital could become a way for elites to rationalize 'passing the buck' to civil society, an excuse for assuming that local social ties were only a necessary part of the development but also sufficient to insure economic progress". E para o risco de deixar as comunidades à deriva: "they need a supportive institutional context if it is to succeed: institutional support provided by predicably enforced general rules and concrete connections to a matrix of non-local formal public agencies if they are to achieve their goals". EVANS. op.cit. p. 9/10. Ver a respeito de experiências bem sucedidas na geração de capital social no Norte da Itália em PUTNAM, Robert D. Making democracy work: civil traditions in modern Italy: Princeton University Press, 1993. 26 O receituário neocorporativista não reconhece que agências específicas e funcionários isolados tenham algum grau de autonomia e poder para negociar interesses institucionais do Estado. Tal suposição contraria o state-society synergy approach que encontrou exemplos de implementação de políticas resultantes do

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Do lado da sociedade, pressupõe-se a existência de associações comunitárias ativas, aproximando as pessoas e tornando-as mais criativas, aumentando a demanda por capital social, que por sua vez incrementa a pró-atividade e põe em movimento um círculo virtuoso de causação recíproca. Os representantes das comunidades combinam isto com engajamento, militância e aquisição de conhecimentos, tornando-se mais capazes de formular estratégias alternativas e de avaliar criticamente as ações que sofrem, além de aprenderem a lidar com burocratas.27 Apesar de Evans não acreditar na ausência de conflito nem no caráter monolítico do Estado, sua perspectiva de sinergia Estado/sociedade sugere negociações de interesses de caráter neocorporativista, pois o conflito estaria supostamente solucionado antes da implementação dos projetos no interior das próprias agências públicas devido à presença de burocratas sensíveis e "autonomamente engajado". 28 A lógica do seu argumento é que é preciso superar a dicotomia "menos ou mais Estado", e buscar a eficácia relativa das diferentes estruturas uma vez que "states and societies shape each other". Reserva ao Estado, porém, o papel de facilitador local da emergência de novos setores, pressupondo a existência de burocracias eficientes e comunidades organizadas: "higher levels officials offer more than accounts of the events, they offer theories as well".29 Na sua visão, o Estado é uma espécie de "parteira" que ajuda a despertar o empreendedorismo e cria as fundações sociais para a montagem de novas atividades econômicas, sem abdicar de seu papel regulador, considerado crucial para desencadear ações em outras direções. Ao nosso ver, Evans confia demais na competência e nas boas intenções da burocracia "engajada". A simples existência de uma burocracia meritória não garante a eficiência de um órgão estatal nem sua atuação desinteressada, sobretudo quando esta divide neocorporativamente suas atribuições com parceiros econômicos privilegiados. No tão propalado "milagre asiático", a burocracia meritória que ajudou na espetacular industrialização dos tigres só teve sua performance bem sucedida descrita em poucos estudos de caso, segundo interpretação do próprio autor. 30 Assim, é impossível evitar as comparações com as teses neocorporativistas, embora estas nunca sejam explicitamente assumidas pelo autor. Atribuir à burocracia meritória posição relacionamento afinado entre agências isoladas e empresas ou outras organizações sociais, podendo ser definidas como resposta às "micromotivações de agentes privados e/ou funcionários públicos", sendo rechaçada por alguns. SOTO, op.cit.p.28/29. 27 Cita como exemplo o projeto inovador de sistema de esgoto no Brasil, desenvolvido numa cidade pobre do nordeste, chamado "esgoto condominial". O sucesso do empreendimento demonstrou que a sinergia Estado/sociedade pode trazer novas soluções para problemas aparentemente intratáveis, mas exige uma reorganização das agências estatais. 28 "There are likely to be some potential reformists in even the most hidebound agencies. Aggressive community action empowers these internal reformists and helps transform the character of the agencies in which they work." EVANS, op.cit, p.25 29 EVANS, Peter. Embedded autonomy: states and industrial transformation. New Jersey: Princeton University Press, 1995, p.19. 30 Segundo Evans, a América Latina possui uma das burocracias menos weberianas, somente inferior à da África sub-saariana.

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de destaque na sustentação do relacionamento setor público/sociedade também faz parte do receituário neocorporativista, o que não impede que seus mecanismos venham a ser estrategicamente revertidos para beneficiar setores excluídos, como argumentamos no tópico conclusivo. No que concerne especificamente ao vínculo dos empresários com a burocracia, a convergência de idéias entre o state-society synergy approach e o neocorporativismo é mais evidente, com a ressalva de que esta é a relação idealmente defendida pelos adeptos do neocorporativismo. Nas palavras de Evans: "Competent bureaucracies can help individual entrepreneurs overcome coordination problems that may be especially crucial in instigating new activities. They can also turn information resources into public goods in ways that increase the likelihood and effectiveness of investment."31. Um indicativo da existência, ou não, desta sensibilidade burocrática pode ser conseguido através da avaliação da natureza e grau de neocorporativismo no relacionamento do setor de p&c com o Estado e demais atores sociais no contexto da sustentabilidade ambiental. É o que tentaremos desenvolver em seguida. Um enclave "ecologicamente comprometido" O processo descrito por Evans vem ocorrendo no extremo Sul da Bahia para onde duas das empresas-líderes de p&c, Aracruz e Bahia Sul, expandiram sua base florestal.32 A diferença é que o papel de facilitador vem sendo desempenhado pelas próprias empresas, e não pelo poder público local. Se por um lado, a ingerência da iniciativa privada conflita com a função teoricamente desinteressada do poder público, por outro, representa uma ruptura relativa com o padrão neocorporativista de articulação de interesses que tinha na burocracia estatal seu principal interlocutor. Ao influenciarem e executarem obras públicas de abrangência regional, as empresas forjam para si o papel de intermediárias legítimas entre Estado e comunidades, restando às ONGs ocupar uma posição intermediária nesta dualidade, ora sendo chamadas a participar pelo governo, ora pela iniciativa privada. São um espécie de coringa no processo de flexibilização das relações neocorporativistas. O aspecto novo é a recente incorporação de membros da sociedade civil nas discussões sobre uso dos recursos naturais, atingindo um patamar mais avançado de formulação de política comunitária. Exemplo disso é o fórum organizado pela Bahia Sul Celulose, constituído por representantes da sociedade local, para discutir a política ambiental da empresa com reflexos no seu sistema de gestão.33 31 EVANS, Peter. Bureaucracy and growth: a cross-national analysis of the effects of "Weberian" State structures on economic growth. May/1997. p.12 32 Estima-se em 5 milhões de hectares o total da área coberta com Eucalipto no País. Para efeito de comparação, o financiamento concedido à Bahia Sul para se implantar superou em cinco vezes todo o financiamento da agropecuária no período de 1986 a 1991. (Dados do BNDES) 33 Em 27 de maio de 1997 teve lugar, no município de Teixeira de Freitas, uma reunião entre representantes da Bahia Sul e da sociedade local para discutir temas de interesse comum. Discutiu-se o Sistema de

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Esta iniciativa seria um indício de que a tradicional e até então imbatível aliança entre a elite local, sua burocracia e sua representação e lobby junto ao governo estaria enfraquecida, com o segmento industrial de peso tendendo a fechar acordos com os setores organizados da sociedade civil. Este processo foi acelerado pelo poder da convenção da sustentabilidade ambiental, a qual, forçosamente, aproxima as agendas empresariais das sociais. Por essas razões, acreditamos que o perfil do setor mudou significativamente, adquirindo um compromisso inadiável com a questão ambiental e, consequentemente, com a qualidade de vida das populações locais. As indústrias de p&c constituem, hoje, no País, um segmento à parte: o enclave "ecologicamente comprometido".34 Aracruz Celulose: breve histórico e perfil do setor 35 Bem ao estilo do padrão neocorporativista, o projeto Aracruz foi concebido no início da década de 70 por um pequeno grupo de membros da elite local do Espírito Santo, reunido na empresa de consultoria Ecotec, de propriedade do ex-ministro das Minas e Energia, Antônio Dias Leite, o que relativiza o peso do II PND na definição de um projeto econômico de feição exclusivamente nacional.36. O concurso do capital privado ao plano só se concretizou quando o governo resignou-se e cedeu às exigências por mais benefícios.37 A estrutura organizacional do setor de p&c apresenta duas características principais. A primeira é o elevado grau de concentração que está associado à própria natureza do processo produtivo e aos planos governamentais de incentivo, levados a cabo durante as décadas de 70 e 80. A segunda é a atualização tecnológica dos processos, que contribui para a melhoria crescente da posição competitiva. A velocidade de crescimento da matéria prima florestal, o domínio das tecnologias de manejo das florestas plantadas, da fabricação de celulose de fibra curta de Eucalipto e de gestão ambiental, a utilização de resíduos como fonte principal de energia renovável, e as escalas produtivas, constituem as principais vantagens comparativas da celulose brasileira.

Gerenciamento da Qualidade relacionados à poluição da água e do ar, e as expectativas sócio-econômicas da comunidade em relação à empresa. Os resultados do encontro subsidiaram aperfeiçoamento do SGQ e da política social da Bahia Sul. Bahia Sul. "Notas de reunião com partes interessadas". 34 Muitos outros exemplos de "enclaves" deste tipo poderiam ser desenvolvidos aqui, como a obtenção pela Klabin do mais rigoroso certificado ambiental no mundo, o FSC (Forest Stewardship Council) no ano passado, cujo ponto forte, além do sistema de gestão ambiental, é a política social comunitária realizada pela empresa. 35 Este tópico reproduz alguns trechos do artigo de GERTNER,D.; MAY,P.; CASTRO,A.C; LEMME, C. e VINHA. V Plano de Comunicação da Aracruz Celulose. Management Institute for Environment and Business, Dez. 1996. 36 Atribui-se, ainda, à Ecotec, a autoria da proposta de ampliação dos incentivos à prática do reflorestamento, consubstanciada em lei pelo governo federal em setembro de 1966, estabelecendo que “as importâncias empregadas em florestamento e reflorestamento poderão ser abatidas ou descontadas nas declarações de rendimentos de pessoas físicas ou jurídicas residentes ou domiciliadas no Brasil”, sendo que pessoas jurídicas poderiam descontar até 50% do valor do imposto. (Dalcomuni, 1990) 37 Para mais detalhes sobre as reivindicações do setor e os instrumentos de pressão, ver Soto, F. Op.cit.

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A Aracruz Celulose S.A. é a maior empresa produtora mundial de celulose de mercado de fibra curta branqueada, produzindo mais de 1 milhão de toneladas de celulose branqueada de Eucalipto por ano (cerca de 20% do mercado mundial). Utiliza, exclusivamente, madeira de Eucalipto para a produção, e o método de mosaico, que consiste em interlacar áreas nativas com florestas plantadas como forma de preservação ambiental. Segundo dados da empresa, representa um investimento que já ultrapassa os US$ 3 bilhões. A celulose produzida por processo de branqueamento tem a seguinte composição: 54% ECF (Elementar Chroline Free) 14% ACF (Aracruz Chlorine Free, equivalente ao Total Chlorine Free) e 32% standard, que para os padrões internacionais é muito elevado. 38 Os negócios da empresa podem ser vistos a partir de uma perspectiva de agribusiness, consistindo na transformação, através de processos químico-industriais, de uma matéria-prima de origem vegetal que dá origem a um produto homogêneo, uma commodity, que é basicamente transacionada no mercado internacional. É uma empresa totalmente integrada, encarregando-se da etapa comercial e da distribuição da celulose diretamente aos clientes, que exporta cerca de 90% de sua produção e os principais mercados são a Europa (38%), a América do Norte (34%) e a Ásia (18%), sendo que apenas 1% dirige-se a países da América Latina e o restante é distribuído no Brasil. Apenas recentemente a empresa obteve o certificado ISO 14000, possuindo, ainda, as certificações ISO 9001 e 9002. Este ano inaugurou sua estratégia de diversificação, ingressando no mercado de sólido de madeira destinado à indústria de movelaria e construção civil através da Tecflor, empresa criada com este fim em 1997. Sua base florestal concentra-se no Espírito Santo e no Sul da Bahia e a base operacional consiste em uma fábrica de celulose com quatro linhas de produção, uma planta eletroquímica que fornece os principais insumos químicos para o processo, uma área de aproximadamente 203.000 hectares e um porto privado, localizado a menos de dois quilômetros da fábrica. Neocorporativismo ou state-society synergy? O exemplo da Aracruz A problemática ambiental tem o poder de revelar a frágil estabilidade que envolve as firmas e os mercados em nossos dias. Embora sempre buscando o "equilíbrio", as empresas que enfrentam o desafio crescimento/preservação ambiental se defrontam com inúmeros obstáculos de natureza organizacional e mercadológica. Vulneráveis às pressões dos movimentos sociais e à impossibilidade concreta de crescerem sem causar prejuízos ao meio ambiente nem comprometer a continuidade na obtenção de matérias primas, estas firmas necessitam incorporar no seu planejamento um grau de flexibidade elevado, inclusive para lidar com a opinião pública e as expectativas sociais. 39

38 A celulose de Eucalipto, que é um tipo de celulose de fibra curta de alta qualidade, é usada para fabricar uma gama variada de produtos, principalmente papéis de imprimir e escrever, papéis absorventes, revestimentos de embalagem e papéis especiais. 39 As denúncias contra a Aracruz são extremamente graves e vão desde compra ilegal de terras indígenas e concentração de propriedades até a expulsão de posseiros e índios, passando por estragos ambientais irreversíveis como o desaparecimento de córregos e a derrubada de florestas nativas.

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As estratégias tradicionalmente adotadas (lobby agressivo e práticas neocorporativistas) não dão conta de responder ao crescente fortalecimento do movimento ambientalista, cujo poder de fogo vem alterando os critérios de competitividade. Somando atualmente cerca de 15 mil40, os grupos ambientalistas profissionalizaram-se e globalizaram-se no decorrer dos anos 80, fazendo com que o tema meio ambiente deixasse de ser encarado apenas como uma questão técnica-operacional, restrita às instalações industriais, e passasse a influenciar as estratégias empresariais. Esta problemática adquiriu tamanha importância no mercado de celulose que, hoje, impacta todas as frentes do negócio: impede novos plantios, impõe restrições aos métodos de fabricação, afeta a comercialização e restringe futuros investimentos. Ciente disto, a Aracruz preparou-se para enfrentar esta nova conjuntura, contratando lobistas especializados em meio ambiente e firmas de benchmarking, desenvolvendo projetos locais de educação ambiental, buscando parceria em obras de impacto social junto à comunidade capixaba e, principalmente, repensando sua política de comunicação de maneira a angariar apoio entre formadores de opinião. O grande desafio tem sido convencer seus críticos de que o Eucalipto é inofensivo41 e da importância das florestas plantadas na regeneração do ecossistema.42 Seus mais ferrenhos opositores são as ONGs internacionais, cujas ações se estendem por todo o mundo veiculadas por uma mídia inteligente e agressiva. No momento, o Greenpeace concentra suas críticas na questão florestal, lutando pela adoção de um percentual obrigatório de papel reciclado na produção total de papel e pela eliminação total do cloro no processo de fabricação da celulose. No que tange as práticas neocorporativistas, a estratégia adotada pela empresa foi a de reforçar sua inserção na Bracelpa, agente natural para o encaminhamento de propostas de política macro para o setor, funcionando como ponte entre o Estado e as empresas e entre estas e os compradores estrangeiros. A criação da Fundação Aracruz insere-se na tentativa de abrir um canal de diálogo com a sociedade capixaba. Para tanto, a empresa vem destinando, desde o ano de 1995, mais de um milhão de dólares em doações, priorizadas sob critérios de adequação à imagem institucional. Anteriormente, a empresa não selecionava os projetos, resultando em apoios distintos e fragmentados não identificados com seus produtos e sem destaque para o caráter social da iniciativa, levando a Aracruz a perder pontos nos itens visibilidade e reputação. 43

40 As maiores ONGs internacionais (WWF, Greenpeace e Friends of the Earth) possuem escritórios em cerca de 50 países, envolvem 10 milhões de adeptos e gerenciam recursos da ordem de US$ 400 milhões. 41 Tem sido muito difícil para a empresa convencer os ambientalistas de que a monocultura do Eucalipto não provoca danos ambientais, a despeito do alto investimento em pesquisas que tentam demonstrar uma série de benefícios da cultura em solos degradados como os do Espírito Santo. 42 A empresa vem, gradativamente, desempregando ao mesmo tempo em que estende a automação ao setor florestal. Observa-se, desde o início dos anos 1990, uma tendência à reestruturação do setor, levando as empresas a terceirizar determinados serviços. O quadro de funcionários passou de mais de 6.000 para um contingente 50% menor em 1995. GERTNER, D. et alli. Op.cit. 43 Embora já dominada, a tecnologia do Total Chlorine Free (TCF) ainda não substituiu completamente o Elemental Chlorine Free (ECF) por motivos de custos. Até recentemente, a empresa produzia apenas 100 mil toneladas anuais pelo processo de TCF para atender ao exigente mercado alemão, enquanto as restantes

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Não por coincidência, a pessoa escolhida para ocupar o cargo de gerente de comunicação comunitária também coordena o Conselho de Meio Ambiente da Federação das Indústrias. Além disso, a empresa reforçou seu escritório na capital, Vitória, e a diretoria passou a participar mais dos órgãos corporativos, como as federações da indústria e da agricultura, e a estreitar seus contatos junto aos governadores e às universidades. Ao lado dessas estratégias proliferam campanhas institucionais veiculadas principalmente na imprensa e na TV do Espírito Santo, bem como uma série de ações voltadas para o aperfeiçoamento do sistema de comunicação em suas diferentes dimensões: intra e inter firmas, com os poderes públicos, os congressistas, representantes da sociedade civil, etc., tanto no plano local como no internacional. Neste último, apoiam-se em duas agências de comunicação estrangeiras com o objetivo de vender a imagem de empresa ambientalmente responsável e obter informações e subsídios para responder às críticas.44 Para se ter uma idéia do peso da estratégia ambiental, os departamentos de meio ambiente e comunicação fundiram-se, e reuniram-se na mesma diretoria as gerências de Comunicação, de Relações com a Comunidade, de Meio Ambiente, Higiene e Segurança e de Sistemas de Qualidade. Como afirmou Carlos Alberto Roxo, gerente de Relações Corporativas, “o cumprimento da legislação ambiental, embora indispensável, deixou de ser suficiente para a indústria atender às demandas do mercado”.45 As principais mensagens definidas pela gerência de comunicação revelam a importância do binômio Meio Ambiente/Comunicação na formação da imagem da empresa: "A empresa orienta-se por princípios de sustentabilidade. Somos a única empresa brasileira que tem a certificação de qualidade do começo ao fim da cadeia produtiva, desde a floresta até o produto final. Utilizamos como matéria prima unicamente a madeira proveniente do plantio do Eucalipto, desde o início das nossas atividades".46 Em 1990 a Aracruz lançou o Programa de Fomento Florestal com o objetivo de envolver pequenos e médios produtores na plantação de Eucalipto, de maneira a garantir o fornecimento de matéria prima. Dois aspectos foram considerados: 1) custo de oportunidade e disponibilidade efetiva de terras e 2) minimização de risco do capital investido por meio da garantia de fornecimento de matéria-prima para as plantas industriais detentoras de grande parte do ativo imobilizado nos empreendimentos de

470 mil toneladas continuavam sendo branqueadas pelo processo de ECF. Aracruz Celulose. Fatos & Números, 1995, p.27. 44 Não por acaso, suas sedes localizam-se na Inglaterra e na Alemanha, que são os maiores focos de oposição à política ambiental das grandes corporações. 45 ROXO, Carlos Alberto. Entrevista realizada em 14/08/1995. 46 Refere-se às certificações da modalidade ISO 9000, que não é a mais rigorosa do ponto de vista ambiental. De fato, a Aracruz está atrasada em matéria de certificação, sendo suplantada pela Klabin, que é a única empresa do setor a obter o exigente certificado Forest Stewardship Council (FSC), e a Bahia Sul que foi a primeira a conquistar a ISO 14000. Atualmente, a Aracruz encontra-se em processo de certificação da ISO 14000.

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p&c.47 Contam, para isso, com a colaboração do BNDES, que impõe como condição só financiar propriedades quando estas estão integradas a algum grande complexo, e da Emater (Empresa Estadual de Assistência Técnica e Extensão Rural), que possui escritórios em todas as cidades da região, para difundir o programa entre os agricultores . Um trabalho desenvolvido pela pesquisadora alemã, Irina Pächnatz, da Fundação Carl Duisberg, durante o ano de 1992, concluiu que o programa de Fomento Florestal da Aracruz é extremamente desfavorável ao agricultor. Entre outros motivos, porque é limitado (abrange apenas os municípios determinados pela empresa, escolhidos conforme topografia, natureza do solo e distância da fábrica de celulose) e por obrigar o fornecimento exclusivo à fábrica da Aracruz, subordinando o agricultor a um sistema de preços de monopólio. 48 A empresa frequentemente põe em evidência o caráter sócio-econômico da atividade, afirmando que o verdadeiro objetivo do Fomento Florestal é a criação de uma nova fonte de renda para a população rural através do reflorestamento com Eucaliptos, o que não tem sido suficiente para mudar a opinião extremamente desfavorável das ONGs locais. 49 O resultado do programa é pífio: apenas 2.000 produtores associaram-se, embora a empresa esperasse a adesão de dezenas de milhares. Outros equívocos vieram a se somar a este, forçando a Aracruz a repensar sua política sócio-ambiental baseada nas "estratégias de relacionamento"50 e na qualidade ambiental de seu produto. A nova fase Os arranjos neocorporativistas não contribuíram para melhorar a imagem da Aracruz junto às comunidades e ONGs locais e estrangeiras, obrigando-a a mudar suas estratégias de comunicação e atuação na área social. Da mesma forma, o íntimo relacionamento com a burocracia estatal, costurado ao longo de três décadas de privilégios, não ofereceu instrumentos suficientes para a empresa responder ao novo contexto do debate em torno da sustentabilidade ambiental. Primeiro, porque os padrões ambientais tradicionais, voltados exclusivamente para a realidade nacional e para as etapas de produção, não atendem às novas demandas do mercado internacional; segundo, porque a lógica dos arranjos neocorporativistas, ao delegar ao setor a responsabilidade pela definição e regulação de normas ambientais, restringiu sobremaneira o potencial do Estado de atuar

47 Grimaldi de Castro, A. e Morrot S. Perspectivas de DS para o setor florestal na América Latina. Workshop regional do Programa Sustainable Paper Cycle Project, IIED (international Institute for Environment and Development), em março de 1995. 48 CDDH, Centro de Defesa dos Direitos Humanos. Fomento Florestal O que é? A quem interessa? Quanto ganha o produtor? Teixeira de Freitas/BA. Jan. 1994. 49 Em 1993 o programa foi suspenso por decisão judicial favorável a processo impetrado por ONGs locais. 50 O termo camufla práticas lobistas, ainda muito mal vistas pelo empresariado brasileiro. Declarações de um alto executivo da empresa, fazem crer que o lobby é encarado como anti-ético: "A gente não tem lobista, mas um gerente de Comunicão com a Comunidade, não contribuimos para campanhas políticas. É um código de ética entre os acionistas. Trabalhamos em busca de alianças políticas, mas não em troca de contribuição financeira, pois seria uma demanda inesgotável".

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como interlocutor em fóruns externos, e, finalmente, porque estes mesmos arranjos desobrigaram a burocracia a adquirir competência específica no tema. Consequentemente, o setor foi surpreendido pela agilidade das empresas estrangeiras concorrentes, que em parceria com agências estatais e ONGs, lançaram novos standards em tecnologias ambientais e sistemas de certificação, criando uma barreira à entrada para a celulose brasileira, conhecida como "protecionismo verde".51 Carlos Alberto Roxo, gerente de Relações Corporativas e Meio Ambiente da Aracruz Celulose há quase uma década, ocupa o cargo de coordenador da Força-Tarefa de Certificação da Bracelpa, tendo à frente uma missão árdua: vencer as barreiras protecionistas contra a celulose vendida pela empresa no mercado americano. Uma dessas barreiras foi imposta pela ONG Rainforest Action Network, que liderou um boicote a celulose da Aracruz sob a alegação de que provinha de terras usurpadas dos índios. Segundo Roxo, esta acusação não procede, uma vez que a empresa firmou um acordo de devolução das terras quatro meses antes do episódio do boicote. 52 De fato este acordo existe, mas tudo indica que sua resolução concretizou-se devido à pressão que a empresa vinha sofrendo há vários anos das ONGs locais e estrangeiras.53 A Aracruz tenta eximir-se da culpa pelo desfecho demorado do caso, mostrando que o acordo foi institucionalmente alicerçado pela presença da Funai e do Ministério Público nas negociações. Na ocasião, Roxo fez uma declaração que espelha o atual espírito da empresa em relação à comunidade: "A empresa deve negociar com as comunidades do entorno, porque precisa de uma licença social para operar". Este episódio contém um duplo ensinamento sobre o momento atual: revela que o movimento ambientalista estrangeiro mudou sua estratégia para atingir toda a cadeia de custódia e não apenas os fornecedores de celulose (ao focar sua ação sobre a empresa compradora, desencadeia uma pressão interna por parte das próprias firmas), e que os programas comunitários locais, ao contrário do que se supunha, exercem forte influência sobre os compradores estrangeiros. O ano de 1995 é um divisor de águas na política social da empresa. Até então, os apoios da Aracruz eram dispersos e não agregavam valor à sua imagem. A partir deste ano, contudo, a empresa decide concentrar os recursos sociais em projetos de educação, preservação ambiental e desenvolvimento comunitário, em parceria com órgãos públicos e ONGs locais, além de ter dobrado o montante financeiro neles aplicado. A filosofia do apoio é que os projetos contribuam para capacitar a comunidade a tornar-se auto-

51 ROXO, Carlos Alberto. Condicionamentos ambientais ao comércio internacional. Paper apresentado no Seminário Interamericano sobre Comércio e Gestão Ambiental no Contexto dos Esquemas de Integração. OEA, Buenos Aires, Abr. 1995. 52 ROXO, Carlos Alberto. Certificação florestal como instrumento de mercado. Desenvolvimentos Recentes e Desafios Futuros. FAO - Food and Agriculture Organization. Comitê Consultivo de Produtos de Madeira e Papel. 40º Sessão. São Paulo, 27 e 28 de Abril de 1999. p.1. 53 O acordo prevê, além da transferência de uma área de 2.500 ha à reserva indígena, a formação de plantação de Eucalipto e assistência técnica que farão dos índios os maiores fornecedores independentes de madeira para a empresa. Ver website da Aracruz Celulose.

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sustentável a longo prazo. Em 1998, foram alocados US$ 4,9 milhões em projetos sociais, correspondendo praticamente ao dobro do ano anterior. Dos 17 projetos apoiados pela Aracruz no ano de 1998, seis são educacionais; cinco são projetos de conscientização social e cidadania; dois de proteção de animais silvestres; um de reflorestamento; dois de desenvolvimento comunitário auto-sustentado (incluindo micro-crédito e capacitação gerencial); um para qualificar as empresas fornecedoras de bens e serviços, além de um projeto denominado "apoios diversos" destinado a apoiar iniciativas locais nas áreas de educação, saúde, lazer e meio ambiente.54 O programa de microcrédito, desenvolvido em parceria com o Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos do Espírito Santo, financia pequenas unidades informais e micro-empresas através de acesso a linhas de crédito e capacitação gerencial. No ano de 1998, 1.609 pequenos empreendedores foram beneficiados com R$ 1.662.265,00. O reforço aos projetos de preservação ambiental e cidadania visa reverter a má reputação da empresa entre as ONGs ambientalistas e a comunidade capixaba. Com o objetivo de legitimar seus argumentos em defesa das florestas de Eucalipto, a Aracruz patrocina seminários para discutir o tema e realiza convênios com ONGs de prestígio, entre elas a poderosa WWF (Worldwide Fund for Nature and Natural Resources). Este tipo de cooperação, contudo, ainda encontra resistência nas organizações ambientalistas locais, mantendo a maioria uma postura denuncista, contrária a qualquer tipo de envolvimento. A Aracruz percebeu que melhorar sua imagem no Espírito Santo passou a ser a melhor resposta para as críticas dos ambientalistas estrangeiros. Apesar da sua elevada participação na economia do Estado, pesquisas revelam que a população local não a percebe como uma empresa local. Este sentimento é em parte explicado pela forma como foi criada, beneficiando-se de incentivos exclusivistas concedidos pelo Governo Federal. A empresa esquiva-se de assumir todo o ônus pela sua impopularidade, atribuindo à presença da Vale do Rio Doce a predominância de uma forte cultura assistencialista no Estado. Segundo Soto (1992), a Aracruz é um exemplo de microcorporativismo, porque o projeto foi efetuado à margem do sistema de intermediação de interesses do setor, orientado diretamente pelo Estado, e por esta razão, foi duramente criticado pelos próprios pares e despertou a antipatia da sociedade local. Esta é a principal explicação para o fato de as estratégias de comunicação com a sociedade capixaba não surtirem efeito, conforme reconhecido por Luis Kaufman, em 1995, quando presidia a empresa: "A Aracruz era uma empresa fechada, que fazia o que achava que era certo e não gostava de dar satisfação, o que gerou uma imagem antipática e levou a um relacionamento com o Estado e a comunidade do tipo 'toma-lá-dá-cá': a empresa dava um monte de patrocínios e doações sem uma orientação clara, mas que não resultava necessariamente na melhoria de imagem". Ponderou, ainda, que o envolvimento do órgão oficial do setor, a

54 ARACRUZ. Ação Social. Website.

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Abecel, não ajudaria no equacionamento da questão local por tratar-se de uma entidade nacional. Tratava-se, portanto, de voltar-se mais para o próprio umbigo.55 Diante disso, a Aracruz passou a adotar um comportamento pró-ativo, em vez de reativo, em sua comunicação, com ênfase no discurso da preservação ambiental e do desenvolvimento sustentável, hoje, o principal diferencial de competitividade no setor. Conclusões Tudo leva a crer que o setor de p&c tenderá a combinar políticas de caráter neocorporativistas com ações que o aproxime da sociedade real, inspiradas no state-society synergy approach, sugerido por Evans, dado que o limite do neocorporativismo é justamente o acesso a outros interlocutores que não o Estado, o Congresso e os grupos articulados em torno de interesses econômicos. O impulso virá da problemática ambiental, cuja dimensão mundial não se esgota em práticas neocorporativistas. Enquanto estas consistem em estratégias que envolvem os interesses particularistas ou interesses coletivos que extrapolam as fronteiras nacionais, o modelo state-society synergy confere maior consistência e visibilidade aos projetos comunitários, pois é no espaço local que a verdadeira questão ambiental se explicita e pode ser solucionada. Por mais anacrônico que possa parecer, acreditamos que o envolvimento do enclave ecologicamente comprometido em processos de formulação de políticas públicas voltadas para a sustentabilidade ambiental tem um potencial de incorporação social maior do que se imagina. A questão social e ambiental, ao impactar tão profundamente empresas e governos, abriu uma brecha dentro do próprio neocoporativismo para a atuação dos setores sociais excluídos dos arranjos originais. Por intermédio dessas empresas este canal se faz mais flexível. As networks formadas pela articulação entre os enclaves e o movimento social e ambientalista poderão contribuir para alterar relações tradicionais entre setores industriais neocorporativamente constituídos e o Estado. Sendo o "enclave", conforme caracterizamos no início do artigo, um diferencial do ponto de vista político-institucional, o neocorporativismo vingou devido ao precedente do modelo "enclave", e não o contrário. Por outro lado, embora a característica definidora do neocorporativismo seja sua capacidade de resolução institucionalizada de conflitos sociais e econômicos via Estado e seu aparato burocrático – fazendo crer que os conflitos só podem ser resolvidos em negociações realizadas, se intermediados pelo Estado – este não é o único canal disponível no caso que analisamos. Ao contrário, existem mais mecanismos, formais e informais, de resolução de conflitos e negociação entre essas empresas e seus públicos do que os disponíveis na esfera governamental. Um exemplo disso é a proliferação e o fortalecimento institucional de organizações destinadas a administrar conflitos 55 Entrevista concedida em 14/08/95.

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decorrentes do relacionamento com o movimento ambientalista e social, tais como os institutos de pesquisas e as ONGs,56 direta ou indiretamente sustentadas por empresas, e outros fóruns – ainda não contemplados pelo movimento social – que parecem exercer um papel de destaque em questões pontuais, porém de significatica importância no processo de encaminhamento de propostas. Um destes fóruns é a Câmara de Comércio Americana (Amcham). Em 1997, o principal debate travado no interior da Câmara girava em torno das tentativas de flexibilização das normas da ISO 14000. Nos dois últimos anos, o foco tem sido em temas ambientais – o que não é trivial numa entidade desta natureza. Outros são o FSC (Forest Stewardship Council), no qual o setor tem presença atuante, e o Grupo-Tarefa de Certificação criado pela Abecel, além dos fóruns tradicionais como World Business Council for Sustainable Development (WBCSD). Embora esses fóruns visem prioritariamente flexibilizar normas e amenizar pressões sobre o setor, tornam-se, também, espaços para a negociação e a fertilização e difusão de novas idéias, além de socializar entre seus pares práticas e tecnologias ambientais e de envolvimento comunitário. É por isso que o approach proposto por Evans apresenta tantas afinidades com o neocorporativismo. Como interlocutor privilegiado do Estado, e comprometido estruturalmente com a questão ambiental, o enclave neocorporativizado de p&c pode tornar-se agente de transformação estratégico, desde que sob a pressão e parceria com a sociedade na perspectiva defendida por Evans. Finalmente, lembraremos duas observações sobre a dinâmica neocorporativista expressas por dois de seus mais destacados teóricos. A primeira de Offe (1989) e a segunda de Schmitter (1985): "As políticas que conferem status aos grupos de interesses atribuem a eles certas funções semipúblicas ou públicas e regulam o tipo e o raio de ação de suas atividades. Portanto, a representação de interesses tende a tornar-se, fundamentalmente, uma questão de 'esquema político', em consequência, em parte uma variável dependente, e não independente, da decisão de política pública"57. E este "status público refere-se, direta e indiretamente, à aquisição de um único recurso que ninguém de fora do Estado pode oferecer: a capacidade de confiar na coerção legítima"58.

56 São inúmeros os exemplos de empresas que apoiam, institucionalmente, ONGs ambientalistas, nos setores com característica de "enclave" como é o caso da Vale do Rio Doce, da Aracruz e da Petrobrás. Nos demais setores, o melhor exemplo é o recente boom do movimento empresarial de responsabilidade social, reunidos em torno de ONGs empresariais como o Instituto Ethos. 57 OFFE, C. Capitalismo desorganizado. São Paulo: Brasiliense, 1989, p.225 58 STREECK, W. e SCHMITTER, P.C. Private interest government, beyond market and State. London: Sage Publications, 1985, p.20

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