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一 公共経営学科特集号 一 49
NPO(民 間非営利組織)入 門
明治大学経営学部教授 塚本 一郎
1.NPO(民 間 非営 利 組織)の 台頭
(1)世 界的なNPO(nonprofitorganization)の 台頭の背景
歴史的にみれば,NPO,民 間非営利組織は何 も最近になって現れたわけでもあ りません。
例えば,イ ギリスでは,国 民生活の最低水準の保障に国家が責任 をもつ という考え方か ら,政
府がもっぱら国民に対 して公共サービスを提供する,い わゆる国家が福祉サービスの独占的な
提供者の役割を担 う 「福祉国家」体制が形成 される以前から,「福祉社会」が存在 したといわ
れています。ここでいう 「福祉社会」 とは教会を拠点 とした慈善活動による貧困者の救済や教
育サービスの提供です。すなわち,国 家が福祉サービスの提供に乗 り出す前 に,す でに市民の
自発的なボランタリーな活動によって福祉サービスが提供 されていたのです。また,ト クヴイ
ルは 『アメリカの民主主義』のなかで,1世 紀以上前か ら,非 営利組織はア〆 リカ社会独特の
もので,ア メリカ社会の重要な構成要素であると述べています。
しかしなが ら,NPOが 経済セクターとして注 目を集め,そ の重要な役割が認識 されるよう
になったのは最近の ことです。その背景 には,近 年,「 小 さな政府」 と表現 されるように,福
祉国家体制が変容 し政府の役割が縮小 されてい くなかで,政府が本来担 っていた公共的な役割,
すなわち,医 療 ・福祉,教 育などの公共サービスの提供が,ま す ます民間に委託 されるように
なる大 きな流れがあ ります。すなわち,公 共サービスの民営化 という1980年 代以降の大きな
流れが,NPOの 台頭の背景にはあるといえるで しょう。この 「民営化」の 「民」のなか には,
民間営利 と民間非営利が含 まれます。特 に90年 代以降,公 共サービスの民営化は,NPOが 市
場で活動する機会を大 きく拡大 したといえます。
最近では,官 民パー トナーシップ(PublicPrivatePa血lership:PPP)と 呼ばれるように,政
府 ・自治体が積極的に民 間企業や民間非営利組織 と公共サービス分野でパー トナーシップを組
む,協 働する傾向が促進 されています。公共 というと官の独占物であったものが,最 近では官
と民 との境界があいまいになり,「公共」や 「公共サービス」 と呼ばれる分野にますます 「民」
が参入 しているのです。
また,2つ 目には,政 府 による公共サー ビス提供の限界(政 府の失敗)と いうものがある。
どうして も政府による公共サービスの提供は,法 律や様々な規則に基づいて,ま た官僚機構を
通 じて提供 されるために,画 一的で,硬 直的なものにな りやすい。 しか し,教 育や医療 ・福祉
50 一 経 営 論 集 一
などのサービスに対する需要は人様々である。国民の公共サー ビスに対する需要 ・ニーズが多
様化するなかで,そ うした多様なニーズに政府がこたえてい くのはおよそ不可能です。この よ
うな政府の限界,政 府の失敗 を背景 として,政 府が提供するサービスを補完 した り,あ るいは
代替する新 しい公共サービス提供者 としてNPOが 発展 しているのですb
3つ 目には,市 民意識の変化,向 上 とい うものがあ ります。みずからの生活にかかわる意思
決定,生 政策決定にかかわ りたいという市民参加意識の向上です。例えば,都 市計画などに,
NPOを 参画 させ ようとい う最近の都市計画法改正の動 きも,そ うした変化 と関連 しています。
(2)日 本 におけるNPOの 台頭=NPO法(特 定非営利活動促進法)制 定
さて,日 本では,1995年 の阪神 ・淡路大震災の救援活動におけるボランティア団体の活躍
が大 きな契機 となって,今 日,日 本でもNPOが 社会的な注目を集めてい ます。こうした災害
救援活動は,従 来,政 府の伝統的役割 とみなされてきたわけですが,政 府の官僚的 ・画一的な
対応では十分でなく,市 民の自発的な参加を基礎 とした機動力のある市民活動団体,す なわち
NPOが 大 きな役割を発揮 したといえます。
そうした市民活動団体,す なわち,「 継続的,自 発的 に社会的活動 を行 う営利 を目的としな
い団体」(『国民生活白書(平 成12年 版)』132頁)は,96年 の推計では全国で85,786団 体が活
動 していました。 しか し,こ うした団体は法人格がないために,す なわち任意団体であるため
に,団 体名義による銀行口座の開設や不動産登記 などができません。すなわち,契 約等の法律
行為の権利主体 になれない。 したがって,代 表者である個人が,銀 行口座の開設か ら,ア パー
トの契約か ら個人名義で行 うことになって しまうとい う様々な不都合があ り,組 織 としての社
会的信用を得 にくいという問題があったのです。
そうした問題 をクリアーし,市 民活動団体の発展を促進するために,わ が国において初めて
市民活動団体 に法人格 を付与する特定非営利活動促進法(NPO法)が1998年3月(12月 施行)
に制定 されることになったのです。なお,NPOの 認証数は,2000年10月 時点では2763団 体,
現在では全国で7,000近 い団体が設立を認め られています。
(3)NPO法 人の活動分野
NPO法 は,法 人格 を取得する要件 として,活 動 目的に関する要件を規定 している。特定非
営利活動 とい う呼び名 にあ るよ うに,12項 目に渡 る非営利 活動 の分野 をあげ ています。
なお,12項 目の活動分野のなかで最 も多いのは,「保健 ・医療 ・福祉」分野です。
2.第3の セ ク タ ー(thethirdsector)と し て のNPO
(1)「 第3の セ ク ター 」 と し て のNPO
そ れ で は,そ もそ もNPOと は どの よ うな 組 織 の こ と を意 味 す る の で し ょう か 。
一 公共経営学科特集号 一 51
単純 な市場経済モデルでは,通 常,民 間営利企業と政府,そ して家計(消 費)を 経済主体 と
して想定 しています。 このような経済モデルにおいては,民 間営利企業と政府が主たる財 ・サ
ービスの供給者 とみなされる傾向にあ ります。すなわち,民 間営利企業は,市 場機構を通じて
財 ・サービスを供給 し,一 方で政府 ・公共部門は市場を通 じては供給 されない,あ るいは供給
することが望 ましくない公共財 と呼ばれる消防,治 安,水 道,義 務教育,社 会保障等の公共サ
ービスを供給する役割を担っているのです。
しか し,現 実の経済は,こ のような市場(民 間営利企業)と 政府(公 共部門)と いう二分法
で とらえることはおよそ不可能です。 というのは,基 本的に利潤最大化を目的として行動する
営利企業とは異 なり,利 潤を追求せず,代 わ りに様々な社会的使命(ミ ッション)を 目的とし
てかかげ,な おかつ政府か らも自立 して行動する非営利 ・非政府の組織が数多 く存在す るから
です。 なお,非 営利組織において利潤(利 益)は,基 本的に使命にもとつ く財 ・サービスの供
給のための手段 といえます。対照的に,営 利企業においては,基 本的に財 ・サービスの供給は,
利潤最大化の手段です。営利企業 においては,あ る製品やサービスの販売から利潤が上がらな
くなれば,容 易 にその生産か ら撤退することになりますが,非 営利組織 においては,例 えばホ
ームレスの救済活動や国際救援,あ るいは高齢者向け在宅サービスが組織の使命であれば,そ
の活動から利潤があが らな くても,そ のサービスの提供をやめるという行動 を容易にとること
はあ りません。 こうした非営利組織 は医療 ・福祉,教 育 ・文化 など,公 共性の高い分野の財 ・
サービスの供給において,今 日では政府 ・公共部門 と並ぶ重要な役割を担 っています。また,
ア ドボカシー(権 利擁護:政 策提言も含む)や 国際救援活動,環 境問題 などの分野で活動する
市民活動団体 なども,公 益性 ・公共性 の実現のために重要な役割 を担 ってお り,と きには政
府 ・企業の政策 と対立 しなが らも市民社会の健全な発展に貢献 しています。
これらがNPO(nonprofitorganization)と 呼ばれる組織で,日 本では通常,民 間非営利組織
(団体)な どと訳 されています。NPOは アメリカで生み出され,そ の後世界に通用するように
なった言葉ですが,非 営利 ・非政府の組織 を意味する用語は国や地域 によって多様です。例 え
ば,イ ギリスではNPOよ りも,活 動のボランタリーな側面 を強調 したボランタリー ・セクタ
ーあるいはボランタリー ・オーガニゼーション(voluntarysector ,voluntaryorganisation)と
い う言葉が一般 に好んで使用され,フ ランスではアソシアシオン(association),フ ランスと
スペイン,そ してEUレ ベルでは社会的な目的を強調 し,連 帯や相互扶助,そ して民主的統制
(democraticcontrol)の 側面 をより重視する立場から,フ ランス的用語法であるエコノミー ・
ソシアル(6conomiesociale:社 会的経済)が しばしば使われます。また政府からの自立を強
調 してNGO(nongovemmentalorganization)と いう用語 もしばしば用いられます。NGOと い
う言葉は国連が非政府組織を表す用語 として公式に使用 したことで世界的に普及するようにな
52 一 経 営 論 集
りましたが,日 本ではこのNGOが,国 際活動 を行 う民間非営利 団体 というようにきわめて狭
くとらえられる傾向にあ ります。 しか しながら,国 際的にみると国内で医療 ・福祉活動 を行 う
団体などもNGOと 呼ばれており,日 本のNGO理 解はむしろ異質です。ただ日本だけ異質な使
い方 をしているのかとい うとそうでもなく,知 り合いのイギリス人の研究者 によると,イ ギリ
スでもしばしば国際協力分野のNPOの ことをしば しばNGOと 呼ぶようです。
さて,こ れ らの用語 はそれぞれの定義や包括す る組織 の範囲が若干異 なるとはいえ,非 営
利 ・非政府の組織が,政 府セクター,市 場(民 間営利企業)セ クターに次 ぐ,そ して,そ れら
とは相対的に自立 した 「第3の セクター(サ ー ド ・セクター)」 を構成することを強調 してい
る点で共通 しています。サー ド・セクター(thethirdsector)は,も ともとアメ リカの学者が
使 い始めた言葉ですが,今 日ではしば しば非営利 ・非政府のセクターを表現する用語 として欧
米諸国で広 く用い られるようになっています。ただ し,欧 米でいうサー ド・セクターの意味内
容は日本のいわゆる第3セ クターとは大 きく異なることに留意 しなければなりません。日本で
第3セ クターという場合,地 域開発(リ ゾー ト開発)な どを行 う官民共同出資 ・公設民営の事
業体のことを指すからです。 これ らの組織は,通 常,商 法上の株式会社の形態をとっています
が,地 方公共団体が出資のみならず財政的 ・人的支援 も行 うことから,行 政がその設立 ・運営
に深 く関与 してお り,民 間組織 とみなす ことはで きません。2001年2月 に経営破綻 した宮崎の
シーガイアなどは,日 本的な意味での第3セ クターにあたります。
(2)NPOの 経済規模(概 観)
「第3の セクター」 という言葉 には,い かにも市場や政府セクターの 「残余」 という否定的
な響 きがあ ります。実際 に,わ が国ではNPOは 市場経済において,周 辺的な存在 と考えられ
がちです。 しか し,現 実 にはわれわれがNPOと 無関係に生活 を送ることは不可能とさえいえ
ます。 というのは,日 本の大学生の半分以上が通 ってい る私立大学 は学校法人 とい う名前の
NPOで ある し,10000近 くある病院の半数以上は医療法人 というNPO,そ して,老 人福祉施
設 などを経営す る法人の多 くは社会福祉法人とい う形態のNPOで あるか らです。最近では
2000年4月 か ら介護保険制度が導入 されて以来福祉NPOが 急増 し,介 護保険制度の指定事業
者(介 護保険制度適用の事業者。サー ビス費用が介護保険か ら介護報酬 として支給 される)の
なかに福祉NPOの 占める割合は2000年4月1日 現在,NPO法 人,社 会福祉協議会 ・社会福祉
法人,医 療法人,農 協 ・生協 などのNPOの 指定事業者数を合計すると,実 に指定事業者全体
の約7割 にのぼることになります(厚 生省 『厚生白書(平 成12年 版)』 ぎょうせい,2000年)。
NPO全 体の規模でいうと,1996年 現在,広 義のNPOで ある協 同組合(消 費生協 ・農協 ・漁
協 ・森林組合等)も 含めれば,日 本全国のNPOは 約25万 団体にのぼるとみ られています。 な
お,前 述 した ようにNPO法 成立以降,こ れまで法人格のなかった市民活動団体の なかには
一 公共経営学科特集号 一 53
NPO法 人を取得する団体が急増 してお り,そ の数(NPO法 人認証数)は2002年4月12日 現在,
全国で6,704団 体にものぼっています。
法人設立 を認めるか,認 めないかについて,行 政の裁量 ・恣意性が強 く働 く 「認可主義」で
はな く,「準則主義」に近い 「認証主義」 をとっているために,東 京都などを除 くと,申 請 し
て設立が認め られないケース(不 認証)は ほとんどあ りません。準則主義 とは,「 あ らか じめ
法律で定めた要件を満た しているものとして届出等をすれば,ど のような団体 にも当然に法人
格を付与するという制度」です。
さて,NPO全 体の経済規模でいうと,1995年 現在,GDP比4.5%,有 給の就業者は214万 人
(フル タイム換算)と 推計 されている。これは日本の非農業就業者数の3.5%に 相当する数字で
すが,こ れにボランティアの就業者70万 人を加えると284万 人 とな り,非 農業就業者数の
4.6%を 占めることにな ります(山 内直人編 『NPOデ ータブック』有斐閣,1999年)。
しか し,個 々のNPOの 経済的規模はかな り小 さいのは実情であ り,資 金面ではかな り零細
な団体が多いといえます。経済企画庁編 『国民生活白書(平 成12年 版)』 などの調査 によると,
年間収入総額が200万 円未満の団体が最も多 くなっています。ちなみに,NPO法 人には常勤ス
タッフが7割 いるが,そ のうち有給の常勤スタッフは43%に とどまっています。また,そ の給
与は労働省の調査 によると,300万 円未満が7割 を占めています(『 国民生活白書(平 成12年
版)』150頁)。 平均年収は234万 円である。 これを企業規模5～9人 の民間企業で雇用される労
働者の年間給与額 と比較すると男性で377万 円,女 性で274万 円です。
それではNPO先 進国 と呼ばれ,国 民の半数以上(日 本は4人 に1人)が ボランティアに参加
するアメリカ合衆国はどうでしょうか(経 済企画庁編 『国民生活 白書(平 成12年 版)』 大蔵省
印刷局,2001年)。 アメリカにおいては,現 在,全 国で約160万 団体のNPOが 活動 し,NPOの
就業人口(有 給の被用者)は,フ ルタイムとパー トタイムを含めて約1,020万 人に達するとみ
られている。この数字からすると,全 就業者の約7%がNPOで 働 いていることになるが,無
給のボランティアを含めると就業者の10,8%と なり,ア メリカの全就業者のお よそ10人 に1人
以上がNPOで 働いているという計算になります(レ ス ターM.サ ラモ ン ・山内直人訳rNPO
最前線』岩波書店,1999年)。 また,NPOの 経済規模は1995年 現在GDP比6.9%に のぼるとみ
られていますが,ア メリカにはかな り規模の大 きいNPOが 存在 します。例えば,高 齢者NPO
として知 られるAARP(全 米退職者協会)は,高 齢者向けのサービスや権利擁護を行 っている
団体 ですが,2000年 現在,会 員数3,400万 人を有する世界最大のNPOで す。政府の高齢者政策
に影響 を与 えるロビー活動 なども行 い,政 治的 な影響力 も有 してい ます(AARPのHP:
http://www.aarp.org/)
イギ リスにおけるNPOの 経済規模は,GDP比5%,就 業者数比4%と み られています。経
54一 経 営 論 集 一
済 規 模 で は 日本 と変 わ ら な い よ う に もみ え ます が,個 々 の 組 織 の 規 模 が 大 き い の が,小 規 模 組
織 の 多 い 日本 のNPOと は 異 な り ます 。 高 齢 者 福 祉 団 体 で あ る エ イ ジ ・コ ンサ ー ンだ け で も全
国1,400団 体 が 活 動 し,約25万 人 の ボ ラ ン テ ィ ア を 有 して い ま す(エ イ ジ ・コ ン サ ー ンの
HPlhttp://www.ageconcemorg.uk/)。
3.NPOの 定 義 と多様 性
(DNPOの アメリカ的定義
NPOと いう用語法が もともとアメリカに由来することもあ り,NPOの 定義もアメ リカ的な
定義が採用 される傾向にあ ります。すなわち,「収入か ら費用 を差 し引いた純利益(利 潤)を
利害関係者に分配することが制度的にできない組織」 というNPOの 経済的特徴が,NPOと 他
の営利企業 とを区別する基準 としてしば しば用いられます。例えば,営 利企業の代表格である
株式会社の場合,利 益が上がれば株主とい う利害関係者に対 して,利 益配当とい うかたちで利
潤分配を行 うことにな ります。
株式会杜 とは事業を拡大するために最適の企業形態 といえます。株式会社は当然,株 式を発
行 しますが,こ の株式発行により,多 くの投資家から資金 を募ることができるのです。要する
に広範な資金調達が可能であ り,企 業形態のなかでは事業拡大に最 も適 した形態 といえます。
株主は当然,出 資の見返 りである配当を期待するわけですから,株 式会社は常に利潤 を上げる
ことに務めなければな りません。
NPOは 営利 を主たる目的 としない とい う点で株式会社 とは対照的です。 日本のNPO法 も,
NPO法 人格 を取得で きる団体の要件のひとつとして,「営利を目的 としない こと」(第2条 第2
項第1号)を あげています。 この 「営利を目的としない こと」 とは,「 団体の構成員(社 員)
に対 して,形 式的にも実質的にも,剰 余金(利 潤)を 分配 しないこと」 を意味 します。決 して
「収益 を目的とする事業を行 ってはならない」 という意味ではあ りません。
こうしたNPO法 人の設立要件 もアメリカ的定義 に準 じたもの とみなすことがで きます。す
なわち,株 式会社等の営利企業における株主への利益配当のような行為(株 主の 「残余請求権」)
を禁止 し,制 度的に利潤を利害関係者に分配できないようになっているのです。
なお,こ の 「収入から費用 を差 し引いた利潤を利害関係者に分配することが制度的にできな
い」 という制度的制約 を,「 非分配制約」(nondistributionconstraint)な どと表現することも
あ ります。
この 「非分配制約」はアメ リカのNPO優 遇税制 とも関連 します。 アメリカにおいては,
NPOと いう場合,広 義には州政府に対 して法人申請を行い,こ れを取得 した非営利団体のこ
とを指 し,狭 義には,内 国歳入法501条c3項 に基づいて登録される団体(「501c3団 体」)の こ
一 公共経営学科特集号 一55
とを指 します。後者の内国歳入法上の 「501c3団 体」 になると,NPOは 免税団体(exempts
organization)と みなされ,寄 付 した個人や法人が所得税や法人税か ら控除を行 うことができ
る 「税制控除」やNPOが 事業 を通 じて得た剰余 に課税 されない 「非課税」などの税制上の優
遇措置が受けられます。その際,免 税資格の要件 となるのが,活 動目的の公益性 と,利 潤を利
害関係者に分配で きないという点,す なわち非営利性(非 分配制約)で す。「501c3団 体」は
その公益性の高 さと非営利性(非 分配制約)ゆ えに,免 税資格 を付与されているNPOと いえ
ます。
ではなぜ,NPOに おいて非分配制約が重視 されるので しょうか。後で詳 しく説明しますが,
それは利潤 をNPOの 役員や理事,会 員などの組織の利害関係者に分配することを制度的に禁
止することで,彼 らが利潤動機iから利己的 ・機会主義的行動(機 会主義:opportunisum:自 己
の利益 になるのであれば,諸 個人は状況に応 じてあ らゆる手段 を利用)に 走ることを抑制 し,
より公共の利益に奉仕することが期待 されているか らです。
なお,日 本の税制 にも,2001年10月 か ら,NPOへ の寄付金 に税制控除が導入 されることに
なりました。 しか し,NPO支 援税制の対象 となるNPO(認 定NPO法 人)の 認定基準を,年 間
の総収入金額のうち,寄 付金 と助成金をあわせた寄付金総額の割合を3分 の1以 上 とするなど,
特に事業型NPOに とっては活用 しにくい制度になっています。
(2)ジ ョンズ ・ホプキンス大学非営利セクター国際比較プロジェク トによる定義
世界的に最 もよく知 られているNPOの 定義は,ジ ョンズ ・ホプキ ンス大学非営利セ クター
国際比較 プロジェク トによるものだが,こ の国際プロジェク トは,ほ とんどすべての国々にお
いて,NPOに 当てはまると考えられる,す べての組織が共有する主要 な特徴 を5点 確認 してい
る。すなわち,① 正式に組織 されていること,② 民間であること,③ 利潤分配を しないこと,
④ 自己統治,⑤ 自発的であること,で す。
まず 「正式に組織されていること」 とは,そ の組織がある程度,組 織的な実在 を有 している
ことを意味 します。い くつかの国々では,法 人としての正式な規定によって組織的実在が示 さ
れている。 しか し,法 人格がな くとも,別 の方法,例 えば定期的に会合を開催 していること,
幹部職員がいること,手 続 き規定が存在すること,あ るいはある程度の組織の永続性を有して
いることなどによって組織的実在を確認することは可能です。
次に 「民間であること」とは,組 織的に政府から離れていることを意味 します。このことは,
これ らの組織が政府か ら支援 を受けていないことを意味するわけで もな く,ま た政府の役人が
理事会に参加できないということを意味するわけで もあ りません。
「利潤分配をしないこと」 とは,そ の組織の所有者あるいは理事に組織の活動の結果生まれ
た利潤を還元 しないことを意味 します。非営利組織は利潤を得 ることもあ りえますが,そ の利
(
56一 経 営 論 集 一
潤はその組織の基本的使命に対 して投資されるべ きであって,そ の組織の 「所有者」あるいは
その組織 を統治する理事会に分配されることはないということです。
「自己統治」 とは,自 己管理する能力があるということを意味 します。すなわち,非 営利組
織は統治のための独自の組織内手続 きを持 ってお り,外 部の組織によってコン トロールされて
いないとい うことです。
最後に 「自発的であること」 とは,そ の組織活動の実行やその業務の管理において,あ る程
度の自発的な参加があることを意味 します。このことは組織の収入のすべてあるいはほとん ど
が 自発的な寄付か らくることや,そ の組織のスタッフのほとんどがボランティアであることを
意味するものではありません。
この定義においても,「非分配制約」が非営利組織の重要な組織的特徴 として位置付けられ
ています。 しか し,こ の非分配制約を強調 し過ぎることについては様々な批判があ ります。簡
単にいえば,第1に,非 分配制約だけでは理事や経営者の利己的な行動は抑制するのは十分で
はない ということである。この点については後述 します。
第2に,非 分配制約 を非営利組織 と営利組織 を区分する基準 にして しまうと,協 同組合など
は,組 合員に対 して一定の出資配当を行 うことか ら,利 潤を利害関係者 に分配するということ
で,営 利組織に分類され,非 営利組織から除外されてしまうという点です。 しかし,日 本やヨ
ーロ ッパの一部の国々では,協 同組合は非営利の事業体 とみなされる傾向があ ります。要す る
に,ア メリカ的な非営利組織の定義 は,各 国の実情に合わないのです。 また協同組合のなかで
も社会サービスを提供する協 同組合,例 えば ヨーロッパの社会的協 同組合,保 育協同組合,ワ
ーカーズコープなどは最近,社 会的企業(socialenterprise)と 表現 されるようにな り,イ ギ
リスで も貿易産業省などは最近,そ の積極的育成を主要な経済政策 として掲げています。その
場合,企 業性(企 業家精神)と 社会的目的の追求 という協同組合の2つ の側面に,社 会サービ
ス供給に革新をもたらす潜在的可能性が期待 されているのであ り,単 純 に営利企業とみなされ
ているわけではあ りません。したがって,場 合によっては,非 営利セクターを広 く定義すれば,
協同組合(そ のすべてではな くても)を 含めることも可能ではないか と思います。
(3)NPOの 多様性
NPOと い うと,NPO法 人のイメージやボランティア団体のイメージが強いですが,し か し,
NPOに は,も っと多様な組織が含 まれてお り,必 ず しもボランティアが運営にかかわらない
団体 もNPOと 呼ばれます。例えば,病 院のほとんど,そ して私立大学(学 校法人)もNPOの
なかに含 まれ ます し,財 団 ・社団などの公益法人もNPOで す。
NPOは 論者 によって,ま た国や地域によって定義やその範囲が多様であ り,何 か ら何まで
を非営利組織 に含めるか も,意 見が分かれるところです。 しかしなが ら,実 際にNPOと は多
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様 な組織であ り,NPOの 多様性 を前提 として,講 義 を進めたい と思います。実際,今 回の特
別講義 をお願いしっている講師陣の活動分野 もきわめて多様 です。皆さんにもNPOに ついて,
かたよったイメージではな く,多 様 なイメージをもってもらいたいと思います。
4.NPOを め ぐ る主 要理 論
さて,次 に少 し理論的な視点からNPOの 特徴や役割 について考 えてみたいと思います。以
下 にあげるのは,NPOの 主要な先行研究がNPOの 特徴 をどのようにとらえてみたかを非常に
簡単に整理 したものです。NPOに ついては様 々なとらえ方があるわけですが,今 後,NPOに
ついてより深 く学んでいく上での参考にしてください。
(1)「 公共財」理論=「 政府の失敗」アプローチ
非営利組織への期待の背景 には,公 共サービスに対する需要の多様性があ ります。すなわち,
公共サービスの質や量に対する需要が多様化するなかでは,公 共サービスを提供する政府の能
力 には限界があ ります。非営利組織を 「公共財」 の民間の生産者 とみなす ワイズブロ ッドら
(Weisbrod1974,1988)の 「公共財の理論」によれば,政 府機関が公共サービスを供給する場合,
平均的な需要を想定 して画一的に供給せざるを得ないために,平 均的な需要を持つ消費者,す
なわち,「 中位投票者(medianvoter)」 を満足させる水準で しか公共財を提供で きません。い
わゆる 「政府の失敗」です。ワイズブロッドらによれば,非 営利組織は,政 府による公共財供
給 を量的に補完することで,そ の満たされない需要(undersads血eddemand)を 充足するため
に生 じるのだ と説明されます。
この ような 「公共財の理論」 からすれば,政 府の画一的なサービスに満足で きない多様なニ
ーズを持 った人々がそのニーズ を満たすために,非 営利組織 を設立 した り,あ るいはそ ういっ
た団体のパ トロン(寄 付者 ・顧客)に なるという現象がみ られるようにな ります。一方で政府
の側 も,多 様 な需要にこたえるために非営利組織を支援するための政策 ・制度的枠組み を積極
的に形成する傾向にあ ります。このように,公 共サービス需要の多様性 にこたえるという役割
が非営利組織には期待されているのです。
しかしなが ら,ハ ンズマンによれば,ワ イズブロッドの議論 は,2つ の点で限界があ ります
(Hansmann1987,29)。 第1に,特 に近年シェアを急速 に高めている事業型非営利組織がそうで
あるように,非 営利組織によって提供 されている多 くのサービスは,公 共財 というよりも私的
財 に近いからです。第2に,な ぜ営利企業ではな く,非 営利組織が公共財の満たされない需要
を充足 しうるのか,と いうことを十分説明で きない という点です。
(2)「 契約の失敗」理論:「 市場の失敗」アプローチ
サービスの性質によっては,サ ービスの供給者 と消費者 との問に,市 場の失敗の一種である
58 一 経 営 論 集 一
情報の非対称性(サ ービス供給側への情報偏在)が 生 じる場合があ ります。 とりわけ,教 育,
医療,保 育,高 齢者介護 といったサービスの場合がそうです。
この ようなサービスでは,非 営利組織が供給するサービスの方が営利企業による供給 よりも
消費者の支持が得 られやすい傾向にあ ります。これは基本的には非営利組織の特徴である非分
配制約に起因すると説明されます。例えば,営 利病院の場合,利 潤追求のために情報の非対称
性 をむしろ濫用 して,必 要以上のあるいは質の悪いサービスを消費者に押 し付ける可能性があ
ります。ハ ンズマ ン(Hansmann1980)は,こ のようにサービスの供給者と消費者との問に情
報の非対称性があるために,通 常の契約メカニズムでは消費者 に適切な監視手段 を提供できな
い状態を 「契約の失敗」(contractfailure)と 表現 し,こ うした契約の失敗が生 じやすいところ
で非営利組織は設立される傾向があると説明 しています。
すなわち,ハ ンズマ ンの理論 によれば,契 約の失敗 が生 じやすい医療サービスにおいて も,
非営利病院の場合,非 分配制約によって,理 事 ・医師等の利害関係者が 患者に劣悪 なサービス
を提供することで利益 を得 ることが制度的に制約されているので,情 報の非対称性 を濫用 し利
己的 ・機会主義的行動 をとるインセンティブはもともと働 きに くく,サ ービスの量や質 も確保
されるとみなされるわけです。
しか しなが ら,経 営者 らの利己的 ・機会主義的行動 を抑制 し消費者を保護するには,こ の非
分配制約だけでは十分 ではあ りません。アメリカの非営利組織や日本の公益法人の間で役員の
高額報酬が しばしば問題 となるように,役 員報酬の引 き上げがその機会主義的行動のインセン
テ ィブとな りうるからです。ハ ンズマ ンも,最 近の著書で,非 営利形態がきわめて不完全な消
費者保護の装置であ り,そ れは顧客 に奉仕する積極的なインセンティブをつ くり出すものでは
ないと述べています(Hansmann1996,235)。
(3)消 費者統制理論=「 ステイクホルダー」アプローチ
ハ ンズマンらが情報 の非対称性の機会主義的利用を非分配制約によって緩和することを強調
するのに対 して,ベ ン ・ナー(Ben-Ner1986)は,非 分配制約の機能を重視 しなが らも,む し
ろ消費者 による組織の直接的統制(control),す なわち,消 費者統制(consumercontrol)に
よる情報の非対称性の緩和 を強調 しています。ベンナーら(Ben-NerandHoomissen1993)に
よれば,ワ イズブロッ ドやハンズマンの議論は,満 たされない需要と非営利組織の形成 との間
にある段階(step)の 存在を軽視 している点で限界があ ります。 しかしなが ら,需 要の存在だ
けで組織の形成 を説明するのは十分ではあ りません。ベ ン ・ナーらによれば,満 たされない需
要を持つ利害関係者集団が組織を統制する欲求と能力を有する場合にのみ非営利組織 は形成 さ
れるのであ り,非 営利組織 とは 「(需要サイ ドの)ス テイクホルダーによって統制される組織
(stakeholdercontrolledorganization)」 と表現 されます。ベ ン ・ナーらによれば,「 ステ ィクホ
一 公共経営学科特集号 一 59
ルダーによる統制(controDこ そ,市 場 と政府の失敗 を正す非営利組織の能力の鍵」((Ben-
NerandHoomissen1993,28)な のです。
ハンズマ ンはこのようなべン ・ナーの消費者統制理論を,「 非営利組織 と消費協 同組合とを
区別せず,む しろ,両 タイプの企業の出現を説明するものである」(Hansmann1987,34)と 評
しています。ベ ン ・ナーの議論 においては,非 営利組織 と協同組合との境界はきわめてあいま
いです。
(4)企 業家理論:供 給サイドアプローチ
以上の理論的アプローチが需要サ イ ド(demandside)の ニーズに非営利組織形成の根拠を
求める需要サイ ドアプローチの経済理論であるのに対 して,非 営利組織の企業家的特徴をより
強調するヤ ング(Young1983,1986)ら の議論は,し ば しば供給サイ ド(supplyside)の 理論
とみなされます。
ヤングによれば,・需要サイ ドの理論はその ような需要がいかに して現実のサービスの供給に
転化するのかという問題を不問にしたままですが,現 実に供給がなされる背景には様々な企業
家的モチベーションが存在 します。すなわち,非 営利組織が形成 される背景には様々なタイプ
の企業家精神が存在するのであ り,非 営利組織はそうした企業家精神 を引き付ける道具 とみな
されるのです。
ジェームズ(James,1987)も 非営利組織の企業家的側面に注目していますが,宗 教的価値の
普及をその非営利組織の企業家精神の主要な源泉とみな しています。すなわち,宗 教的価値 を
他の人々に普及 した り,自 分たちのグループ内で保持するための環境 を創 り出すために,教 育,
社会サービス,そ して医療サービスなどの供給団体が設立されるのです。
最近の社会企業家(socialentrepreneurship)を め ぐる議論 も,こ うした供給サイ ド理論の
延長上に位置付けることができます。実際,社 会企業家の台頭は,多 くの非営利組織の設立に
大 きな影響 を与えていますし,非 営利組織ばそうした企業家精神 を引 き付 ける強力で人気のあ
る手段 とみなされています(Frumkin2002,130)。
(5)社 会的資本(ソ ーシャル ・キャピタル)理 論=政 治学的アプローチ
ワイズブロッドやハンズマン,ベ ン ・ナー,ヤ ングらによる非営利組織の特徴の経済理論的
説明は,非 営利組織が政府や市場 とは相対的に異なる特徴を有 していることを明らかにしてき
ました。そ して,そ うした特徴が一方で政府セクターや企業セクター,あ るいは社会的目的を
持 った企業家を引き付ける源泉にもなっています。
一方で,非 営利組織の政治的な側面,す なわち,コ ミュニティにおいて信頼やネットワーク
を 創 造 す る 能 力 な ど に 注 目 す る の が,社 会 的 資 本(socialcapital)(Coleman
1990;Putnam1993,2000)の アプローチです。近年,非 営利組織は政治学者,社 会学者,そ して,
60一 経 営 論 集 一
経済開発 を扱 う経済学者らによって社会的資本の文脈で論 じられることが多 くなってきていま
す。この場合の社会的資本は,政 治学者パ ットナムなどによれば,コ ミュニティにおいて,効
果的な協働 を促進する(水 平的な)ネ ッ トワークや信頼,規 範など,社 会生活上の側面を表現
する概念です。 この概念は,「 集団主義」に典型的にみ られる 「仲間うち集団内での信頼」を
越 えた人間一般 に対す る信頼,す なわち 「一般的信頼」(山 岸1998)の 意味内容 も包含 してい
ます。すなわち,家 族主義や集団主義にみられる 「強い結合」(垂 直的ネットワーク)は,各
グループ内での協力は維持 させ るが,「 社会的分裂 を横断する市民的参加のネ ットワークは,
もっと幅広い協働 を育てる」(Putnam1993,175)の です。 この場合,コ ミュニティにおいて,
「社会的ネ ットワーク」あるいは 「一般的信頼」を創造 し維持す る重要な役割 を担 うのが非営
利組織 です。市民参加のネ ットワークという社会的資本の蓄積が,地 方自治体による公共政策
の遂行 など,コ ミュニティにおける制度の成功を容易 にするといえます。すなわち,パ ットナ
ム によれ ば,政 府の パ フ ォーマ ンス は,コ ミュ ニテ ィの問題 へ の市民 参加(citizen
engagement),す なわち,彼 が社会的資本と呼ぶものに強 く影響 されているのです。なお,パ
ットナムは協 同組合も社会的資本 を創造する組織のなかに含めて論 じています。市場 とは相対
的に区別 される社会的相互作用に注 目する研究方法からすれば,非 分配制約による分類法は余
り大 きな意味を持たない といえます。
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