Naturaleza Publica de La AP

Rina Marissa Aguilera Hintelholher

LA NATURALEZA DE LO PBLICO EN LA

ADMINISTRACIN PBLICA MODERNA

ISBN: 978-607-9026-24-0

La Naturaleza de lo Pblico en la Administracin Pblica Moderna

Derechos reservados conforme a la LeyPrimera edicin: 2012

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.50 81 26 35www.inap.org.mx

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Catalina Sierra CasassRicardo Torres GaitnRafael Urrutia Milln

Gustavo R. Velasco Adalid

NDICE

PRESENTACIN 11Jos R. Castelazo

AGRADECIMIENTOS 13

PRLOGO 15Jos Juan Snchez Gonzlez

INTRODUCCIN 25

CAPTULO I. FACTORES ESTRUCTURALES QUE ORIGINAN LA ADMINISTRACIN PBLICA MODERNA. LA DISTINCIN ENTRE SOCIEDAD CIVIL Y ESTADO 33

1.1 La formacin de la Sociedad Moderna 35 1.1.1 Antecedentes 351.2 Estructuracin de la sociedad civil 411.3 Esfera privada y esfera pblica 451.4 Sentido institucional del Estado moderno 51 1.4.1 Estado de Derecho 521.5 Divisin y colaboracin de Poderes 581.6 Poder Ejecutivo, administracin y burocracia 611.7 Institucionalidad de lo pblico 67 1.7.1 Tipologa de lo pblico 70

CAPTULO II. ANTECEDENTES DE LO PBLICO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA MODERNA 75 2.1 Prembulo 772.2 Lo pblico en la ciencia de la Administracin 79

2.3 Naturaleza social de la Administracin Pblica 842.4 Administracin Pblica como cooperacin 902.5 Cientificidad decimonnica de la Administracin Pblica, del objeto de estudio y el mtodo de investigacin 97

CAPTULO III. LO PBLICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA VISIN NORTEAMERICANA 103 3.1 Formacin de lo pblico 1093.2 Lo pblico en la complejidad urbana 117 3.2.1 Crisis de lo pblico en la Administracin Pblica Norteamericana? 1273.3 Hacia la recuperacin de lo pblico 134

CAPTULO IV. LO PBLICO EN LA NUEVA GESTIN PBLICA 139

4.1 Alcance 1414.2 Agotamiento de lo pblico estatal 1464.3 Sentido de la Nueva Gestin Pblica 1514.4 Lo pblico en la gobernanza 1574.5 Lo pblico en la ptica gerencial 1594.6 Alcance gerencial de lo pblico 166

CAPTULO V. EL FUNDAMENTO PBLICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CONTEMPORNEA 177

5.1 Importancia de lo pblico y lo pblico de la Administracin Pblica 1795.2 Accin administrativa y accin pblica 1875.3 Definicin contempornea del objeto de estudio: la accin pblica coordinada 196

5.3.1. Definicin del objeto de estudio 1965.4 Conocimiento normativo y conocimiento emprico 204

CONCLUSIONES 211

EPLOGO 221

BIBLIOGRAFA 245

PRESENTACIN

El Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, tiene entre sus fines la difusin de la cultura publiadministrativa en todos sus mbitos; por ello la tarea editorial de nuestra casa, durante la presente administracin, ha buscado consolidarnos como el referente de la Administracin Pblica. Estamos seguros que la obra que hoy presentamos: La naturaleza de lo pblico en la Administracin Pblica Moderna, elaborado por Rina Marissa Aguilera Hintelholher, se convertir en motivo de reflexin, debate y propuesta en torno a nuestro campo de estudio.

La autora aborda el vnculo de la Administracin Pblica con el anlisis de los elementos constitutivos del espacio pblico. Esta reflexin rebasa el carcter normativo e incluso prescriptivo de la disciplina, aumenta su rigor conceptual y metodolgico, el cual es expuesto de modo claro en este trabajo.

El libro invita a repensar la importancia de la Administracin Pblica en un tiempo en que el espacio pblico se ha vuelto ms activo y con mayor ca-pacidad de organizacin, lo cual conlleva una exigencia a las instituciones pblico gubernamentales en la bsqueda de soluciones a los problemas que se generan en la vida comunitaria, al tiempo de reconocer una ciudadana ms activa, consciente y deseosa de participar en el mejoramiento de su entorno, al proponer proyectos, conformar agendas y construir, implementar y evaluar polticas pblicas.

En este sentido, la sociedad como cuerpo con iniciativa propia, tiene atributos cooperativos y de corresponsabilidad para desarrollar las actividades pro-ductivas que son fruto de formas de interaccin entre los agentes econmicos y sociales. En estos procesos se ubica la intervencin de la Administracin Pblica al estimular, orientar e incentivar con polticas pblicas, la partici-pacin de los agentes productivos y sociales para que sean corresponsables en el desarrollo de la vida asociada.

A decir de la autora Lo pblico de la Administracin Pblica es ms evidente en la medida que la democratizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas se han convertido en espacios institucionales que permiten a los ciudadanos valorar mejor a las instituciones administrativas, as como exigir

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mayor responsabilidad a los titulares de la Administracin Pblica que son los polticos con investidura y los administradores que designan para llevar a cabo la gestin de los asuntos comunes .

En el INAP estamos seguros de que esta publicacin abonar al debate de es-tudiantes, investigadores, servidores pblicos y aquellos interesados en torno al devenir de la Administracin Pblica.

Jos R. Castelazo

Presidente


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AGRADECIMIENTOS

Al Maestro Jos R. Castelazo, Presidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., por haber impulsado decididamente la publicacin de esta obra.

A los Doctores Marcela Astudillo Mora, Jos Juan Snchez Gonzlez, Sergio R. Mrquez Rbago y Roberto Moreno, les expreso mi agradecimiento, por la oportunidad de que estas ideas, sean objeto de la luz pblica.

DEDICATORIAS

A mis hijos Ricardo Alexis y Helmut, luz de mi vida y motivos fundamentales de mis alegras y satisfacciones. A mi esposo Ricardo con todo mi amor, gracias por ser el motivo de mi inspiracin y superacin.

A mis padres Merche ? y Salvador por ensearme que en esta vida hay que trascender.

A mis hermanos con mucho cario Karla, Franco, Hermann, Ivano y Mauricio.

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PRLOGO

Representa una distincin que se me haya solicitado realizar el prlogo de la obra La naturaleza de lo pblico en la Administracin Pblica moderna, de la Dra. Rina Marissa Aguilera Hintelholher, tesis doctoral por la que obtuvo el grado de Doctora en Administracin Pblica por el Instituto Nacional de Administracin Pblica.

Tuve el agrado de ser el director de la tesis desde su primer esbozo hasta la culminacin, con el apoyo de destacados colegas de la planta docente del Instituto Nacional de Administracin Pblica, quienes como miembros del snodo, aportaron sugerencias para el mejoramiento del proyecto de investigacin original. La entonces doctorante Rina Marissa Aguilera Hintelholher atendi las recomendaciones sugeridas en el proceso de investigacin, pero siempre defendiendo sus ideas centrales de la tesis, razn por la que la obra es un resultado fiel de su interpretacin personal del papel que representa lo pblico como elemento vital de la Administracin Pblica moderna. Cabe destacar que el jurado le otorg Mencin Honorfica a la autora, debido a que cubri los requerimientos establecidos, distincin que permite mostrar la dedicacin, esfuerzo y entrega con los que realiz sus estudios doctorales.

La investigacin en comento toma como base un marco terico concerniente con el objeto de estudio lo pblico para establecer su vinculacin con el Estado y la sociedad, adems de emplear el mtodo histrico para describir la trayectoria histrica del tema. El resultado de la indagacin conceptual es colocar a la categora de lo pblico como elemento central para rescatar a la Administracin Pblica en su sentido genuino y original.

La exposicin de la obra que nos ocupa, la dividiremos en tres partes. En la primera, se ubica a lo pblico en sus diversas interpretaciones con el fin de situarlo dentro del contexto de la investigacin. En la segunda parte, se describir en forma sucinta el contenido general del libro, destacando aquellos aspectos relevantes en el tratamiento del objeto de estudio. Mientras que en la tercera y ltima parte, se realiza un esbozo general de las aportaciones que,

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en mi opinin, ofrece el texto, as como las implicaciones que puede tener en el campo disciplinario.

I

Una de las dicotomas ms importantes en las Ciencias Sociales es el par conceptual pblico-privado. Se le considera como la gran dicotoma del pensamiento poltico (Bobbio, 1987). A esta equivocidad se agrega el hecho de que existen diferentes versiones de tal dicotoma, entretejidas en vocabularios y tradiciones distintas. Existen de manera general, tres criterios heterogneos para el trazado de la distincin pblico-privado (Rabotnikof, 2004: 604- 607), que son descritas para ubicar el uso de lo pblico en la obra en comento.

En primer lugar, el criterio para el trazado de la distincin es la referencia al colectivo o la dimensin individual. As, pblico alude a lo que es de inters o utilidad comn a todos, lo que atae al colectivo, lo que concierne a la comunidad, en oposicin a lo privado, entendiendo como aquello que se refiere a la utilidad e inters individual. El trmino pblico aparece como lo perteneciente o concerniente a todo el pueblo y, por tanto, su referencia a la autoridad colectiva: el Estado. En oposicin, lo privado designa lo que es singular y particular, que en su origen pretende sustraerse a ese poder pblico. Una acotacin es que el adjetivo pblico se vuelve progresivamente sinnimo de poltico, en su doble dimensin: poltico-estatal y pblico-poltico no estatal (Rabotnikof, 2004: 604).

El segundo criterio remite a la visibilidad versus el ocultamiento, a lo que es ostensible y manifiesto versus lo secreto. Pblico designa lo que es visible y se despliega a la luz del da en oposicin a lo privado, entendiendo como aquello que se sustrae a la mirada, la comunicacin y el examen. La nocin de publicidad recupera bsicamente este criterio. As, el trnsito de lo pblico a lo privado pasa de lo ms exterior a lo ms protegido; desde el foro, la escena, la plaza, hasta las zonas donde no se puede exhibir nada.

El tercer criterio es el de la apertura-clausura. En este caso, pblico designa lo que es accesible, abierto a todos, en oposicin a lo privado, entendido


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como lo que se sustrae a la disposicin de los otros. Pblico es aquello que al no ser objeto de apropiacin particular se encuentra abierto, distribuido.

De all se derivara el sustantivo pblico, entendido como el conjunto de los que se benefician de esa apertura. As, un uso del verbo publicare latino alude a la confiscacin, que sustrae algo a la disposicin particular. Los lugares pblicos (calles, plazas) son lugares abiertos a todos, mientras que el smbolo ms ostensible de la privaca, entendida como apropiacin, es la clausura, la cerca (Rabotnikof, 2004: 604).

De acuerdo a los tres criterios expuestos, en el primero (colectivoindividual), pblico se asocia progresivamente a poltico, entendido como estatal o como cvico comunitario. En el segundo criterio, (visibilidad-ocultamiento), toda prctica que tiene lugar ante la mirada de otros es pblica, pero no necesariamente poltica, ni por supuesto, coincide con una accesibilidad generalizada. En el tercer criterio (apertura-clausura), existieron ejemplos como los cdigos de caballera, las prcticas cortesanas, la fiesta barroca, la liturgia eclesistica, que son prcticas que combinan visibilidad y clausura, apertura a la mirada y exclusin en cuanto a la accesibilidad.

En el libro La Naturaleza de lo Pblico en la Administracin Pblica Moderna el concepto de lo pblico est referido ms al primer criterio como referencia a lo colectivo. Pero adems aduce a dos posiciones ms: lo pblico relacionado con el Estado; y lo pblico con una perspectiva cvica. A continuacin se analizan ambos ejes de lo pblico.

La distincin pblico-privado entendida como oposicin entre Estado y mercado. Lo pblico est referido al sector pblico ligado bsicamente a la Administracin Pblica y el gobierno, mientras que el sector privado est asociado en general al modelo de mercado. El adjetivo pblico remite a un beneficio colectivo indivisible (Rabotnikof, 2004: 605).

En el otro contexto, desde una perspectiva que se puede denominar cvica, se recupera una esfera de lo pblico pensada en trminos de ciudadana y participacin, bajo el modelo de un tipo de comunidad diferente del mercado y del Estado, y diferenciada tambin del mbito privado aunque ligada a l. Lo pblico parece volver a reunir los tres sentidos a l asociados: el de la


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generalidad o bien comn, el de la aparicin y el de la accesibilidad, recuperando as la idea de pblico, entendida como bien comn, autodeterminacin y accesibilidad general. Como podr inferirse despus de la lectura de esta obra, estos diferentes significados de lo pblico, aparecen como constantes en la argumentacin de la autora. No existe un nico sentido a lo pblico, sino una interpretacin multifuncional que enriquece la obra.

II

En La Naturaleza de lo Pblico en la Administracin Pblica Moderna, de la Dra. Rina Marissa Aguilera Hintelholher, destaca la importancia de lo pblico como espacio, interacciones y concepto indisoluble de su naturaleza social y comunitaria. El planteamiento bsico de la investigacin es que lo pblico puede rescatar y fortalecer la identidad disciplinaria de la Administracin Pblica. Lo pblico aparece como un concepto multifuncional que es til para la recuperacin del sentido colectivo y cvico de la Administracin Pblica.

El supuesto central a comprobar a lo largo de la investigacin es que: la omisin de lo pblico en la fundamentacin contempornea de la Administracin Pblica limita su vigor cientfico, debilita su comprensin institucional e impide que la construccin conceptual y argumentativa de su campo de estudio no slo sea completa, sino frgil.

Para demostrar la comprobacin de su hiptesis, la autora realiza un recorrido terico en cinco momentos de la investigacin. En el primer captulo, describe el desarrollo de la formacin de la sociedad y el Estado moderno, por lo que realiza una diferenciacin de la dicotoma entre lo privado y lo pblico, y es ste ltimo el que representa su objeto de estudio. Despus describe el sentido institucional del Estado Moderno en los que estudia la divisin de Poderes y sus interrelaciones, as como al Poder Ejecutivo, la Administracin Pblica, la burocracia, lo propiamente pblico y una tipologa para su mejor comprensin. En relacin con el mbito pblico, la Dra. Aguilera Hintelholher seala que:

La esfera pblica es un lugar abierto, compartido, visible e interactivo que tiene dinamismo creciente debido a que la suma de voluntades y capacidades tienen formas de actuacin para la atencin de los problemas y


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necesidades comunes. Esto significa que la esfera pblica no es antagnica a la esfera privada, sino otro sitio de realizacin que tiene valores y reglas que la sustentan.

Tambin destaca en este apartado la diferenciacin entre lo pblico-estatal, lo pblico gubernamental, lo pblico administrativo y lo pblico social. En lo pblico administrativo seala que tiene relacin con la Administracin Pblica, ste se ocupa de entender y satisfacer necesidades colectivas; produce bienes que son para toda la comunidad civil, ejerce el presupuesto y el gasto pblico para generar ventajas, incentivos y distribucin de beneficios.

En el segundo captulo, estudia los orgenes de lo pblico en el campo disciplinario. El referente obligado es Charles Jean Bonnin con su obra de 1808, quien encuentra una relacin intrnseca de lo pblico con la Administracin Pblica. Posteriormente este antecedente permanece prcticamente olvidado en la lnea del tiempo de las ciencias de la Administracin Pblica. Adems, sobresale su valor social y la naturaleza cooperativa de la Administracin Pblica, con su carcter de cientificidad que le permite encontrar la relacin entre objeto de estudio y mtodo de estudio.

Resulta acertado que en la obra se destaque la obra de Bonnin, en particular, su concepto de asuntos pblicos. Los asuntos pblicos y la ejecucin de las diversas leyes se explican en el marco de las necesidades del Estado moderno. El Estado es la institucin encargada de la conservacin de la sociedad, mientras que la Administracin Pblica es la gestin de los asuntos comunes respecto del ciudadano como miembro de dicho Estado (Bonnin, 2004: 170-171).

En el tercer captulo, la autora hace una disertacin de lo pblico en la Administracin Pblica en los Estados Unidos, a partir del estudio de Woodrow Wilson en 1887. Desde su perspectiva, lo pblico se disipa en el mbito norteamericano para enfatizar temas de organizacin, gestin y estructuras organizativas, que provoca que lo pblico sea alejado de su naturaleza conceptual y metodolgica por lo que pasa por la llamada crisis de identidad. Aunque para solucionar esta llamada crisis de identidad, lo pblico como categora central es una solucin terica para recuperar su identidad primigenia disciplinaria.


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Tomando como referencia el trabajo de Wilson (1887), Goodnow (1900), White (1926), Willoughby (1927), entre muchos otros, bajo la escuela norteamericana de Administracin Pblica lo pblico se estructura bajo la idea liberal y democrtica para dar paso a las instituciones que permiten a la persona desarrollarse con base en un marco de libertades, derechos y responsabilidades que son los elementos para crear una sociedad competitiva, productiva y eficiente. La escuela norteamericana tiene como principio un equilibrio entre lo pblico y lo privado, destacando la importancia de lo privado como elemento de control de lo pblico.

En el captulo cuarto, el trabajo explora lo pblico en la Nueva Gerencia Pblica (New Public Management) y en la Gobernanza (Governance), lo cual permite contrastar entre la visin del ciudadano como cliente, desvalorizndolo, por lo que deprecia lo pblico debido a que atiende ms a lo individual que a la comunidad en la que participa. Mientras que en la gobernanza, hay un replanteamiento de una nueva forma de gobernar que conlleva a nuevas formas de estructuras, procesos para dar cumplimiento a la accin pblica con actores estatales y no estatales.

En el surgimiento de la Nueva Gerencia Pblica, para la autora, lo pblico estatal se encuentra agotado, ya que se haba convertido en un obstculo para favorecer el desarrollo creativo de la sociedad civil y en consecuencia, es cuestionado ya que produce resultados negativos que los desfavorecen ante los votantes. Incluso lo pblico de la sociedad como espacio es reclamado por organismos, grupos y protagonistas que plantean la necesidad de desestatizarlo para no adormecer ms las energas e iniciativas que provienen de la sociedad. Se plantea que no todo es Estado y que existe una franja de aportaciones de la sociedad que debe aprovecharse, para establecer contrapesos a los proyectos de los polticos y los administradores del Estado que tienen el objetivo de ampliar su intervencin en las actividades productivas.

Mientras que lo pblico dentro de la gobernanza, es trascendente ya que es una nueva forma de gobierno que conlleva a nuevas formas de estructuras, procesos, relaciones e interacciones para dar cumplimiento a la accin pblica con actores de integracin, confianza y legitimacin, con el fin de regresar la confianza a los ciudadanos en sus instituciones. En la gobernanza, lo pblico adquiere una nueva dimensin mediante las redes y la interaccin


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del gobierno con otros entes no estatales y con el sector privado. En resumen, en la gobernanza lo pblico se convierte en lo colectivo, en lo visible, en la apertura y en lo cvico.

Finalmente, en el ltimo captulo, la autora sostiene de forma argumentativa que lo pblico se recupera en su complejidad para puntualizar que da origen al objeto de estudio de la Administracin Pblica en la sociedad contempornea, como accin pblica coordinada. Donde concluye que el campo disciplinario tiene materia y futuro a partir de una visin multidisciplinaria. Se enfatiza en este momento de la obra, que el espacio pblico se caracteriza como un sistema abierto, interactivo, visible y cooperativo que comunica a la sociedad y la Administracin Pblica, tomando en cuenta el aumento de la di-versidad y pluralidad. En l todo se ve, se escucha y conoce, lo cual implica que es una forma de vida en la que concurren personas, voluntades y acciones que ocupan un lugar en la calle que es el sitio ms referenciado para aludir a lo compartido.

La obra cuenta con una abundante bibliografa actualizada del tema y en su desarrollo la Dra. Aguilera Hintelholher, realiza una argumentacin reflexiva para destacar que lo pblico es la categora ms relevante para valorar por qu la Administracin Pblica tiene esencia poltica, colectiva y cvica. Por tanto, lo pblico no slo es inseparable de la Administracin Pblica, sino el centro motriz que la identifica como la organizacin que tiene a su cargo la satisfaccin de las necesidades colectivas.

III

Por qu leer La Naturaleza de lo Pblico en la Administracin Pblica Moderna? Deduzco varias razones que a continuacin voy a exponer.

Una razn es que se trata de un trabajo de naturaleza terica sobre disertaciones de la Administracin Pblica, tan necesario en nuestro mbito acadmico para debatir sobre el origen, desarrollo y futuro del campo disciplinario. Sin menoscabo de que, cada vez ms, las investigaciones de posgrados en Administracin Pblica son investigacin bsica aplicada, las indagaciones


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tericas son indispensables para conocer los derroteros de la disciplina frente a los contextos complejos y diversos del mundo contemporneo.

Otro motivo es que con el uso de lo pblico, como categora central del trabajo, vuelve a comprobarse que la dicotoma poltica-administracin wilsoniana, ms que una realidad representa una invencin artificial que slo tena fines de estudio didcticos que no eran replicables en la realidad administrativa. Lo pblico tiene una dosis importante de contenido poltico en el mbito de la Administracin Pblica, que dejarlo fuera de la actividad gubernamental es marginarlo de su razn de ser. Lo pblico sirve para recordar que la Administracin Pblica es, en esencia, administracin poltica de lo pblico.

Una razn ms es que con la lectura de la investigacin, pueden inferirse ideas relevantes con implicaciones para la Administracin Pblica. El concepto de lo pblico ha tenido una evolucin diferenciada dentro del campo disciplinario. Primero, como concepto central en la argumentacin de Bonnin, el cual se relaciona con la actividad estatal. Segundo, lo pblico queda suspendido en el escrito de Wilson y donde fue reducido a un propsito ms que a una realidad conceptual y nuclear en el estudio administrativo. Tercero, lo pblico en la Nueva Gerencia Pblica privilegia lo privado del enfoque gerencial, teniendo como centro la idea del cliente supliendo al ciudadano y destacando el mercado como mecanismo de distribucin de la riqueza. Cuarto, en la Gobernanza lo pblico nuevamente vuelve a adquirir una relevancia terica central para comprender los nuevos procesos del gobierno como actor central, pero no nico, que necesita de los otros actores no estatales para mejorar la relacin entre el Estado, la Administracin Pblica y los ciudadanos.

Otro aporte ms de la investigacin, tiene que ver con la vigencia de las ideas que tienen autores antiguos del pensamiento administrativo en diversos pases. La autora retoma tanto autores clsicos como modernos, donde cada uno tiene algo que decir, en particular, sobre lo pblico y, en general, de la Administracin Pblica. Recurrir a los autores clsicos representa una estrategia de investigacin que permite mostrar que en el tiempo, estas voces todava tienen mucho que decir sobre la actividad organizadora del Estado.

Finalmente, no me queda ms que agradecer al Instituto Nacional de Administracin Pblica por publicar esta obra, la cual fue concebida y


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desarrollada dentro de su programa doctoral en Administracin Pblica. La difusin de las Ciencias Administrativas representa una de las misiones del INAP, por lo que la publicacin de esta obra abona a la larga tradicin administrativa. Estoy convencido que la edicin ser de enorme utilidad para dimensionar lo pblico dentro del campo disciplinario, el ejercicio profesional y la prctica administrativa contempornea.

Dr. Jos Juan Snchez GonzlezZumpango, Estado de Mxico

Bibliografa

Rabotnikof, Nora (2004). Pblico-Privado. En Laura Baca Olamendi et al. Lxico de la poltica. Mxico, FLACSO, SEP-CONACyT, Fundacin Heinrich Bll, F.C.E.

Bonnin, Charles-Jean (2004). Principios de Administracin Pblica. Mxico, F.C.E.


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INTRODUCCIN

El tema de lo pblico se ha convertido en las sociedades contemporneas en motivo de amplia reflexin y debates intensos en los mbitos de la sociedad y las instituciones del Estado. Es un tema que con mltiples implicaciones es importante definir para precisar su sentido y alcance. En este caso, el anlisis de lo pblico responde al inters de relacionarlo con la naturaleza de la Administracin Pblica, dado que es el punto de referencia para si-tuar las tareas que desarrolla de manera colectiva. Lo pblico es para la Administracin Pblica no un dato ms o evidente, sino objeto de anlisis que conduce a interrogantes, preguntas y respuestas que permitan esclarecer su significado en relacin a las responsabilidades que la misma tiene en y ante la vida comunitaria.

En este caso, la importancia de lo pblico indica que la Administracin Pblica debe recuperarlo como materia de anlisis, estudio y propuesta para sustentar las disertaciones que se formulan de manera plural. Para la Administracin Pblica, lo pblico es elemento indisoluble tanto en su expresin conceptual como metodolgica y desde luego institucional. Por qu es pblica la Administracin Pblica? La respuesta no es fcil ni inercial, sino que debe formularse con base en la comprensin de lo qu es lo pblico en la vida de la sociedad civil y el Estado de derecho. Lo pblico de la Administracin Pblica deviene en que se ocupa de atender y satisfacer necesidades de carcter colectivo, produce los bienes y servicios que son para toda la comunidad civil, ejerce el presupuesto y el gasto pblicos para generar ventajas, incentivos y distribucin de beneficios. Pero lo pblico tiene como trasfondo la distincin de los mbitos privado y pblico. Este requisito insoslayable de la vida moderna contina vigente en la vida contempornea y acredita la distincin de la sociedad y el Estado. Lo pblico da cabida a las Constituciones polticas, las leyes del derecho positivo, las libertades civiles y ciudadanas, la igualdad formal, la equidad social, la rendicin de cuentas, la transparencia y el acceso a una vida integrada y organizada por el Estado, entendido como la organizacin poltica de la sociedad.

De este modo, la Administracin Pblica no se explica sin aludir a esos elementos que son fundamentales para situar las tareas que desarrolla en la vida comunitaria. Sin destacar a la vez la diferenciacin entre la sociedad y

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el Estado, tampoco se entiende la formacin y vigor de lo pblico. En este sentido, la Administracin Pblica est definida, en cuanto a su radio de accin, por factores que en la vida moderna destacan que no debe haber confusin entre lo privado y lo pblico. Si la administracin se ocupa de lo pblico, no es contraria a lo privado y si estimula las iniciativas y capacidades de la vida privada, tampoco implica que soslaye lo pblico como mbito de su responsabilidad y actuacin.

En la relacin compleja de lo privado y lo pblico, la Administracin Pblica acta sobre la base de que las insuficiencias de la vida privada son subsanadas y superadas con sus capacidades, recursos, decisiones y acciones. Si lo privado se asocia con la vida domstica familia e individuo hay que garantizar desde la vida pblica los recursos que se necesitan para atender y satisfacer lo que por s misma no puede la vida privada. Es aqu donde la intervencin de la Administracin Pblica se organiza mediante planes y programas que se ocupan de la atencin y solucin de aquellas necesidades que es fundamental institucionalizar. Es el caso del orden pblico, la seguridad pblica, la proteccin del patrimonio, la prestacin de servicios pblicos, la vigencia de las reglas de la convivencia, la satisfaccin de las demandas con base en la igualdad y la equidad.

El universo de lo pblico, debido a su alcance universal y general le concierne a la Administracin Pblica y en ese sentido se erige en el gobierno de la comunidad, es decir, de lo accesible y lo compartido. Estos puntos son de carcter medular para la comprensin pblica de la Administracin Pblica con base en las condiciones existenciales de la sociedad y el Estado.

Sin alusin a lo pblico en los trminos expuestos, no es posible corroborar la naturaleza pblica de la Administracin Pblica. Este aspecto es la pieza central en el anlisis que se desarrolla a lo largo de la presente investigacin. Lo pblico, aunque se especifica con la fundacin de la ciencia de la Administracin Pblica, con su exponente fundamental, Juan Carlos Bonnin en 1808, se evapora como materia de estudio en los diversos trabajos que se ocupan de su tratamiento conceptual. Con ello se pierde la oportunidad de entenderla y valorarla como una institucin que tiene sustancia social y pblica, para confinarla a un conjunto de prcticas de oficina con lo cual se


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desvaloriza su contenido medular que es su relacin con la sociedad y los ciudadanos.

Es en las postrimeras del siglo XX cuando lo pblico vuelve a retomarse para analizar a la Administracin Pblica como una institucin que desarrolla actividades que son de inters colectivo. Por tanto, para que vuelva a revitalizarse como campo de estudio, lo pblico debe estructurarse a partir de formulaciones que lo vinculen con la misma. Slo as es posible que sea entendida como una institucin que responde a lo pblico tanto del Estado, como de la sociedad. En el milenio actual lo pblico ya no es exclusividad del Estado, sino que en la sociedad hay organismos y grupos que tambin reclaman su lugar en lo pblico.

En consecuencia, la Administracin Pblica tiene ante s nuevas realida-des pblicas en las cuales la organizacin ciudadana es ms activa, puede tener a su cargo tareas generales y se compromete con la agenda de los temas comunes que interesan al pblico ciudadano. Lo pblico se ha convertido en un campo enriquecedor que tiene propiedades de estudio a raz de que las sociedades y los Estados contemporneos viven condiciones y procesos ms di-nmicos en un mundo que se caracteriza por la existencia de problemas que tienen conexin universal como el calentamiento del planeta, la erosin de la tierra, las hambrunas, las pandemias, los riesgos del terrorismo y el crimen organizado. En este caso tambin se enlazan los desastres naturales, las crisis financieras, los conflictos polticos y los reacomodos en los sitios de la decisin pblica y gubernamental de los Estados contemporneos.

Estos puntos indican que lo pblico refleja una diversidad de comportamientos que presionan sobre la visin tradicional de que slo hay grupos y clases sociales caracterizados ms por cuestiones econmicas, no por la lucha que encamina a proclamar, por ejemplo, reivindicaciones civiles y polticas. Ahora lo pblico da cabida a exigencias que apuntan por la vigencia de los derechos civiles, el bienestar social, la equidad social, la igualdad de gnero y el acceso a polticas pblicas ms efectivas en cuanto a la respuesta que dan a las demandas de la sociedad civil.

Lo pblico es un universo que se caracteriza por la diversidad de elementos que forman su esencia y convivencia. De ah proviene su fuerza motriz como


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un sistema de asociacin y cooperacin que se alimenta con la participacin y representacin en las diversas esferas del quehacer institucional. Lo comn en este planteamiento es la complejidad de las interacciones y la amplitud de horizontes en los cuales convergen posturas y formas de organizacin que tienen mayor eficacia para luchar con base en movimientos sociales por demandas que son producto de luchas en la sociedad civil.

Fenmenos como la democratizacin del poder, la distribucin del mismo en la sociedad y la multiplicacin de actores en los diversos territorios de la sociedad civil, conforman un panorama de complejidad creciente que se relaciona con el rol de la Administracin Pblica contempornea. En tanto se invoquen desde la sociedad civil las banderas de la democratizacin y distribucin del poder, lo complejo sern las presiones que enfrentar la Administracin Pblica. Hay, en consecuencia, entre lo pblico y la democracia moderna, elementos de correlacin que es fundamental considerar para estructurar las decisiones y acciones de gobierno en las cuales interviene de modo activo y continuo la Administracin Pblica.

Las respuestas a la nueva realidad de lo pblico, la obligan a rebasar las reglas de rutina que aplica para institucionalizar problemas sociales no explosivos revuelta, golpe de Estado y que con la prestacin de los servicios pbli-cos es factible desactivar. No obstante, hay problemas pblicos sensibles que exigen otra forma de tratamiento en la cual la Administracin Pblica tiene que desplegar estrategias que convoquen a sectores de la vida pblica para su anlisis y solucin aplicando para ello, criterios, legislacin y recursos de carcter institucional. Es el caso de la desigualdad, la exclusin y la marginacin de grupos a los cuales las capacidades institucionales no aciertan para dar respuesta a sus demandas y en consecuencia, viven en el desamparo, es decir, en la falta de sistemas de proteccin social que permiten amortiguar las carencias y contradicciones que se generan en la sociedad civil. Las categoras sealadas indican que la sociedad civil no slo registra avances en la vida productiva, sino que padece males que se reproducen hasta generar zonas de riesgo y estallido. Para este enfoque de problemas, la Administracin Pblica en la zona de lo pblico no puede formular respuestas convencionales ante presiones que pueden desajustar el orden social.


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En consecuencia, su naturaleza es cada vez ms pblica en razn de las presiones que se originan en la sociedad para que sea ms incluyente para que la Administracin Pblica sea ms interactiva con la sociedad. Ello implica la formulacin de respuestas ms pblicas en la medida que la sociedad civil exige mejores respuestas en un mundo que tiende a polarizar las desigualdades sociales, polticas y econmicas. De este modo, lo pblico, como un sistema de actores, contextos y relaciones de causalidad es ms activo y organizado, tanto en demandas como en procesos que apuntan por una mayor intervencin de grupos especficos en el diseo de las polticas pblicas. Si lo pblico es ahora un sistema de convivencia ms dinmico y exigente, la Administracin Pblica tiene que responder con mejores capacidades de gobierno a la pluralidad de problemas que son consecuencia de la existencia de grupos mejor organizados y ms activos. Lo pblico, en consecuencia, no es una obviedad ni una evidencia por s misma, sino un cmulo de problemas, expectativas, exigencias y respuestas que para la Administracin Pblica es fundamental procesar con el fin de mejorar la capacidad de respuesta y asegurar que la sociedad civil no tenga interrupciones de riesgo que impidan el cumplimiento de sus tareas cotidianas.

Lo pblico, en la visin de la sociedad contempornea, se ha convertido en referente obligado para tematizar y problematizar la materia social que la Administracin Pblica debe abordar con fines de gobierno y que es tan amplia como nutrida es la composicin de la sociedad civil. Si en lo pblico hay acuerdos, desacuerdos, conflictos, cooperacin, demandas y exigencias, la Administracin Pblica no est distante ni es ajena a los mismos, sino que est inmersa en su esencia y en consecuencia, le corresponde desactivar las partes filosas de aquellas demandas que se pueden convertir en problemas que son de riesgo mayor y nocivo para el conjunto de la sociedad civil.

La Administracin Pblica es parte de eso y por ello los define como problemas siempre y cuando, en su capacidad instalada, se localicen tipos de respuesta para solucionarlos desde el ngulo de las instituciones. Lo importante en este sentido, es que la Administracin Pblica tiene que tomar en cuenta lo que sucede en la calle, entendida como espacio comn y por tanto, su capacidad para procesar demandas tiene que ser correlativa al poder que encara como el gobierno de la comunidad, entendido como el gobierno en el cual los espacios


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pblicos son los que acreditan su existencia como un conjunto de reglas y respuestas, cuyo objetivo es mitigar los conflictos y mejorar la calidad de vida en la sociedad civil.

Esta parte es medular para la comprensin de lo pblico como una forma de vida que responde, no slo a imperativos de sobrevivencia, sino tambin de convivencia democrtica, en la cual lo que es del pblico implica que se defi-ne por el lado institucional que debe atenderlo y convertirlo en respuesta especfica de gobierno.

Lo pblico en la democracia aumenta la presin sobre el desempeo de la Administracin Pblica desde el momento en que los bienes y servicios que produce se han de distribuir con apego al principio de igualdad ausencia de privilegios que caracteriza a las sociedades modernas y contemporneas. Significa en este caso que la vigencia de derechos y obligaciones, as como de la libertad civil y poltica, son referentes obligados que en la democracia, la Administracin Pblica toma en cuenta para integrar y organizar las respuestas de gobierno. Con ello lo pblico se convierte en materia de gobierno que exi-ge respuestas con las capacidades que la Administracin Pblica tiene que desplegar, para que las tareas de gobierno sean ms efectivas en trminos de la contencin de los conflictos y el diseo de las soluciones que se han de im-plementar en los puntos crticos de la sociedad civil.

En consecuencia, lo pblico es objeto de administracin y gestin desde el momento en que la agenda de los problemas que se deben atender y solucionar ha sido valorada como respuestas que han de permitir contrarrestar las disfuncionalidades de la vida comunitaria. Si gobernar implica en buena medida convertir los problemas en tipos de solucin, la Administracin Pblica tambin responde a esa lgica y se encarga de procesar las demandas en polticas pblicas. Eso implica que lo pblico de la Administracin Pblica la caracteriza como una institucin que es comn, general y accesible a todos los habitantes de la sociedad, al producir y distribuir para los diversos grupos de la sociedad, los bienes y servicios pblicos sobre la base de la universalidad de sus beneficios.

El desarrollo de la investigacin se organiza en cinco captulos que a continuacin se exponen.


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En el primer captulo Factores estructurales que originan la Administracin Pblica moderna. La distincin entre sociedad civil y Estado, se analiza la formacin de la sociedad y el Estado modernos dado que son el universo en el cual se origina la Administracin Pblica moderna. Se toman en cuenta en este sentido, la importancia de lo privado, lo pblico, as como el sentido institucional del Estado moderno en diversas facetas que comprenden la divisin de Poderes, su colaboracin, as como lo relativo al Poder Ejecutivo, la administracin, la burocracia, la institucionalidad de lo pblico y tipologa de lo pblico.

Bajo el ttulo Antecedentes de lo pblico en la Administracin Pblica Moderna, el segundo captulo, estudia lo pblico teniendo como referente central a la ciencia de la Administracin Pblica que, desde 1808 y con su fundador Juan Carlos Bonnin, se diserta sobre las caractersticas de lo pblico, que despus se esfuma de la literatura de la Administracin Pblica como su punto cardinal de ubicacin. Se destaca, asimismo, el valor social de la Administracin Pblica, su naturaleza cooperativa y su carcter de cientificidad que conjuga su objeto de estudio y su mtodo de investigacin.

El tercer captulo Lo pblico de la Administracin Pblica en la visin Norteamericana expone el estudio de lo pblico con base en el pensamiento de la disciplina de la Administracin Pblica en Estados Unidos de Norteamrica. Se destaca que el estudio de lo pblico, desde sus orgenes como disciplina y atendiendo a su tradicin liberal y democrtica, se pierde desde el momento en que los enfoques de estudio lo dejan a un lado, de manera sistemtica para centrarse en aspectos de organizacin, gestin y prctica que provocan desencanto en su naturaleza conceptual y metodolgica, al grado de valorarla como un campo de estudio que viva una crisis de identidad o una crisis intelectual, que impide que sea reconocida como un campo de estudio caracterizado por el uso de los mtodos para su tratamiento cientfico. Finalmente, se analiza la recuperacin de la Administracin Pblica a partir de retomar lo pblico como su concepto bsico de anlisis, comprensin y argumentacin.

En el cuarto captulo Lo Pblico en la Nueva Gestin Pblica, se explica el significado de lo pblico desde las propuestas de la Nueva Gestin Pblica.


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A raz de la crisis de gestin de las administraciones pblicas tradicionales, lo pblico se proclama desde la ptica de la filosofa poltica, los enfoques contemporneos de la democracia hasta las cuestiones de la nueva gobernanza. En este sentido, la Nueva Gestin Pblica alude a lo pblico destacando que el ciudadano es un cliente, con lo cual no slo es desvalorizado, sino que se alude a l no como miembro de la vida comunitaria, sino entendido en su individualidad. Esta visin econmica, empresarial y mercantil reivindica lo pblico de modo limitado, porque se atiende ms la satisfaccin individual del ciudadano en relacin a los servicios que recibe de la Administracin Pblica, no por su sentido de pertenencia a la comunidad civil y poltica.

El quinto captulo El fundamento pblico de la Administracin Pblica Contempornea, analiza lo pblico como pieza estratgica que ha de permitir vigorizar el anlisis cientfico de la Administracin Pblica. Lo pblico se recupera en su complejidad para puntualizar que da origen al objeto de estudio de la Administracin Pblica en la sociedad contempornea que es la accin pblica coordinada, la cual es producto, como objeto de estudio, de la riqueza vivencial que tiene lo pblico para la Administracin Pblica desde una perspectiva que reivindica la dinmica de los actores de la sociedad para cincelar el modo en que se ha de desempear la Administracin Pblica contempornea ante la presin de los pblicos organizados. Esto significa que el tratamiento conceptual y metodolgico de la Administracin Pblica s exige la visin cientfica, ms an, porque no slo tiene propiedades normativas para su explicacin, sino de carcter emprico, que es fundamental para enriquecer sus formulaciones y argumentacin como un campo de estudio con identidad y propuestas que es capaz de generar con sentido de lo pblico. Esto no significa que la disciplina de la Administracin Pblica sea autrquica, sino que tiene materia y propuestas para insertarse en la visin multidisciplinaria, que tambin debe caracterizarla para ampliar sus contenidos de anlisis. Finalmente se elabora un eplogo Lo pblico Estatal en Mxico.


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CAPTULO I

FACTORES ESTRUCTURALES QUE ORIGINAN LA ADMINISTRACIN PBLICA

MODERNA. LA DISTINCIN ENTRE SOCIEDAD CIVIL Y ESTADO

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CAPTULO I

FACTORES ESTRUCTURALES QUE ORIGINAN LA ADMINIS-TRACIN PBLICA MODERNA. LA DISTINCIN ENTRE SOCIEDAD CIVIL Y ESTADO

Sumario: 1.1 La formacin de la Sociedad Moderna; 1.1.1. Antecedentes 1.2 Estructuracin de la sociedad civil; 1.3 Esfera privada y esfera pblica; 1.4 Sentido institucional del Estado moderno; 1.4.1. Estado de Derecho; 1.5 Divisin y colaboracin de Poderes 1.6 Poder Ejecutivo, administracin y burocracia; 1.7 Institucionalidad de lo pblico; 1.7.1 Tipologa de lo pblico

1.1 La formacin de la Sociedad Moderna.

Para entender la importancia en este captulo sobre la Administracin Pblica moderna, es necesario explicar las condiciones y factores que inciden en la formacin de la misma, a partir de establecer la distincin entre la sociedad civil y el Estado, puntualizando como punto de anlisis, la importancia de la vida moderna que, desde el siglo XVIII, da origen a un cmulo de instituciones que combinan el auge entre los procesos de la sociedad y la esfera institucional del Estado, destacando que la Administracin Pblica es producto de elementos histricos, polticos y sociales que, sin duda, influyen en su esencia y organizacin. 1.1.1. Antecedentes

Con el estallido de las revoluciones polticas de Inglaterra, Estados Unidos y Francia se acelera la formacin de la sociedad moderna, entendida como una estructura que combina elementos que la diferencian del mundo medieval. Toda sociedad es producto de las condiciones de vida que definen a los grupos, las organizaciones y el establecimiento de los sistemas del poder poltico. En el caso de la sociedad medieval, que precede a la sociedad moderna, sus condiciones de vida se apoyan en las relaciones de vasallaje dadas entre el feudatario y los vasallos. Esa relacin se sustenta en la fidelidad de los segun-dos hacia el primero y, de ese modo, los vnculos que los unen dan lugar a una convivencia que se apoya ms en relaciones personales, de gratitud y agradecimiento.

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La sociedad feudal tiene como estructura econmica la existencia de unidades de autoproduccin y autoconsumo, mismas que fortalecen su reproduccin sobre la base de que la tierra es la fuente principal de la riqueza que se produce. En efecto, la tierra es considerada como el medio a travs del cual es posible que la riqueza tenga elementos de materialidad. De ah que las relaciones de servidumbre establezcan el pago del diezmo por parte de los campesinos hacia el seor feudal.

Durante once siglos la sociedad feudal es fundamentalmente una sociedad agraria, es decir, vive y se reproduce de los productos que se obtienen con las prcticas agrcolas. Se produce para consumir, no para intercambiar. Este hecho determina que la organizacin poltica se estructure sobre la base de poderes domsticos que se centralizan de manera difusa en el seor feudal y que se ejercen a travs de una concepcin patrimonial del poder. Se forma as, la administracin patrimonial que tiene como elementos sobresalientes que las tareas de recaudacin, justicia y proteccin no descansan en grandes aparatos de poder, sino en una forma de entregar los cargos administrati-vos, sin distinguir los bienes de su titular y los recursos del mismo.

La administracin patrimonial,1 propia de la sociedad feudal es tambin una forma de administracin seorial en la cual se combinan sin distincin, lo domstico y lo oficial, es decir, lo que pertenece al hogar y lo que es cumplimiento hacia la sociedad. Incluso en la visin de la administracin patrimonial, el ejrcito lo encabeza el seor feudal, pero no tiene arraigo ni pertenencia que permita identificar elementos formales y nacionales.

De este modo, la cabeza de la administracin patrimonial es el seor feudal y su cuadro administrativo se sustenta en la fidelidad de sus integrantes y no en relaciones de adscripcin y no en reglas formales.2 La composicin de 1 El manejo de la administracin feudal se realizaba sobre la base de las prebendas, donde el

cargo era utilizado para desempear no slo las actividades correspondientes, sino que tambin era un medio para el ejercicio del poder que se traduca en los recursos que tena asignados. Ricardo Uvalle Berrones, El gobierno en accin. La formacin del rgimen presidencial de la Administracin Pblica. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 1984, p. 34.

2 En la comunidad feudal, por ejemplo, los vasallos deban pagar de su peculio las expensas administrativas, y debidamente, segn justicia y razn dentro de su propio feudo, para el equipa-miento y abastecimiento blicos; de igual modo procedan sus vasallos. Max Weber, El poltico y el cientfico. Alianza Editorial, Mxico, 1980. p. 11.


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la sociedad feudal, basada en lo fundamental en relaciones de adscripcin, favorece que la movilidad de sus integrantes sea con base en criterios como el nacimiento, la pertenencia a la corporacin, al gremio y el lugar que se ocupa en los marcos de la vida aristocrtica. En esa sociedad no haba distincin de clases, sino diferencias que se determinaban por valores que corresponden ms a prcticas de privilegio.

Las diferencias se enlazan con la estructura de la propiedad y de las relaciones que se derivan, en las cuales haba dos centros de poder que tenan las ventajas ms acendradas: la Iglesia Catlica y la aristocracia. Estos eran los principa-les centros que tenan relacin directa con el feudatario, como cabeza del poder poltico que administra con los vasallos. Por tanto, El feudo concedido a los vasallos, las prebendas de quienes empeaban la funcin por patrimonio y la paga de los servidores del Estado [] as como, por otra parte, el honor del hidalgo, los privilegios estamentales y la honorabilidad del funcionario, constituyen el premio a los integrantes del cuadro administrativo y la ltima razn determinante de adhesin al titular del poder.3

Por tanto, las decisiones del poder tenan ms juego en crculos exclusivos debido a la posicin de sus integrantes en la sociedad, lo cual permita una base de poder que impide a quienes no son de esos crculos, acceder va movilidad hacia otras ventajas sociales, econmicas y polticas. De esta manera el nexo entre la propiedad inmvil y el poder poltico es de correspondencia para crear las reglas y normas que favorecen la vigencia de los privilegios de clase que hacen ms ostentosas las diferencias entre los grupos de la sociedad.

Pero en la medida que la estructura econmica empieza a ser superada ms all de la autoproduccin y el autoconsumo con la formacin de los excedentes econmicos, ese sistema de poder se cimbra, porque no est organizado para intercambiar, sino para acumular y estacionar la riqueza que se genera.

A finales del siglo XV e inicios del siglo XVI, la sociedad medieval tien-de ms a la produccin y al intercambio, lo cual implica que sus relaciones de produccin ingresen a la economa que no slo produce riqueza, sino que tiende a producir valor. Cuando la produccin de valor desarrolla la riqueza estacionaria, sta inicia el intercambio de las mercancas y en ese sentido, los 3 Ibd., p. 10.


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feudos son quebrantados como unidades de autoproduccin y autoconsumo por las relaciones que favorecen la integracin de los mercados.4

As, la economa mercantil que se forma durante el siglo XIX, empieza a sustituir a la economa feudal. La circulacin de las mercancas modifica el patrn que conlleva a la produccin de valor y en la medida que este proceso se desarrolla, se ampla la economa mercantil, con lo cual surge un sistema de intercambios mayores que anuncia a la vez, la formacin de la sociedad mercantil y, en consecuencia, otra forma de organizar el poder poltico.

Por lo tanto, las monarquas absolutas son la estructura del poder que alienta el avance de la sociedad mercantil desde el momento en que reclaman la centralizacin del poder. Inicia, en consecuencia, un proceso que consiste en expropiar a los seores feudales los poderes que detentaban y que ejercan sobre los vasallos y los siervos.

El esquema descentralizado del feudalismo5 empieza a ser reclamado por las monarquas absolutas para dar paso a la formacin de las funciones generales que los Estados deban de cumplir. As, lo relativo al pago de impuestos, la administracin de la justicia, el manejo de las relaciones exteriores, el control interno de la sociedad y la necesidad de formar ejrcitos leales al Estado, indican que la formacin del poder poltico tena que asegurarse sobre la base del monopolio de la autoridad para aseverar la centralizacin del mando y las decisiones.

La centralizacin6 caracteriza a las monarquas absolutas como una forma de Estado que inicia la distincin entre lo que corresponde a la sociedad y lo que 4 De acuerdo con Dasgupta se entiende por mercado [] una institucin que hace posible a las

partes interesadas tener la oportunidad de negociar el curso de accin de sus elecciones. Jos Ayala Espino, Instituciones y Economa. Una introduccin al neoinstitucionalismo econmico. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999. p. 96.

5 El feudalismo como modo de produccin se defina originalmente por una unidad orgnica de economa y poltica, paradjicamente distribuida en una cadena de soberanas fragmentadas a lo largo de toda la formacin social. Perry Anderson, El Estado absolutista en Occidente. Siglo XXI, Mxico, 1979. p. 13.

6 La centralizacin administrativa encuentra en la economa mercantil un campo propicio para crecer y expandirse en cada una de las esferas de la sociedad. Al dominarla y tutelarla, no puede hacerlo ms que ampliando constantemente su radio de accin, porque, de otra manera, la socie-dad se debatira en la incertidumbre, la anarqua y la disolucin. Ricardo Uvalle Berrones. Op. cit., p. 77.


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corresponde al poder poltico. Lo que el feudalismo no distingue mbitos de competencia lo inician las monarquas absolutas como parte del proceso que conlleva a la existencia de la sociedad mercantil.

La administracin del poder se lleva a cabo sobre la base de cuerpos especializados y versados en los asuntos del Estado. Lo domstico se confina al hogar, mientras que las funciones generales, no slo son parte del monopolio del Estado, sino que debido a su grado de especializacin, deben cumplirse por servidores administrativos que las conozcan y ejecuten de manera sistemtica. Inician de este modo, los procesos que conllevan a que el Estado tenga en el terreno de la seguridad, un cuerpo de funcionarios que respondan por l en todo momento, tiempo y circunstancia.

Esto es una situacin de fondo que permite destacar que la monarqua absoluta da paso al concepto de soberana, para lo cual necesita tener funciones defensivas y ofensivas que garanticen su conservacin. Tanto las funciones generales, como la proclama en favor de la soberana estatal,7 le confieren a la monarqua absoluta los medios que son indispensables para organizar y ejercer el poder sin sujetarse a dos poderes no estatales como son la aristocracia y la Iglesia Catlica. Estos poderes gozan durante el feudalismo de una posicin de ventaja que les permite influir en las decisiones de la materia estatal para tener ms privilegios. Con el advenimiento de la monarqua absoluta, se modifica ese estado de cosas, ya que la centralizacin del poder es incompatible con formas de convivencia en la cual sea objeto de mediatizacin.

La centralizacin del poder es la clave para que la autonoma del Estado em-piece a arraigarse con fines de conduccin. Tanto Bodino como Maquiavelo advierten, en el siglo XVI, la importancia de que los Estados sean centralizados, autnomos y soberanos para evitar que los privilegios en favor de crculos restringidos de poder, impidan la vigencia de un poder eficaz y consistente. La tarea de la monarqua absoluta se encamina a crear un orden poltico y administrativo que sea til para la tarea de gobernar.

7 Se entiende como el conjunto de poderes, capacidades y atribuciones del Estado para consti-tuirse como el poder supremo de la vida econmica, poltica y social acreditando con eficacia que consigue gobernar a los poderes de la sociedad. Jean Bodino, Los seis libros, de la Repblica. Madrid, Aguilar, 1973.


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La no fusin de los poderes de la sociedad con el poder del Estado,8 es una de las tareas bsicas que desarrolla la monarqua absoluta con el fin de garantizar la existencia autnoma del poder poltico. Por eso los desencuentros entre el Estado, la aristocracia y la Iglesia Catlica son parte de la lucha por el poder en un punto: el Estado necesita que su conservacin poltica sea efectiva y, para ello, debe subordinar a sus imperativos a los poderes no estatales. De ah que la proclama de la soberana estatal sea un imperativo a cumplir para hacer posible el gobierno en la sociedad.

Esta faceta del poder tiene su razn de ser en el sentido de que no ser aceptado y reconocido si funciona sobre la base de favorecer a unos y no a todos. Aunque la monarqua absoluta no es un Estado en toda la extensin de lo pblico, no est dispuesta a enajenar las funciones generales que tiene a su cargo y para ello necesita imponerse a los dems poderes, con el fin de garantizar la centralizacin del poder en trminos polticos y administrativos.

Grfica No. 1

Identidad de lo pblico y privado en la sociedad feudalFuente: elaboracin propia.8 Definicin del Estado. Que es soberano y sbdito, y en ello radica la esencia del Estado que

podemos definir as: una persona de cuyos actos se constituye en actora una gran multitud me-diante pactos recprocos de sus miembros con el fin de que esa persona pueda emplear la fuerza y medios de todos como la juzgue conveniente para asegurar la paz y la defensa comn. El titular de esa persona se denomina soberana y se dice que tiene poder soberano; cada uno de los que le rodean es sbdito suyo. Thomas Hobbes, Leviatn. Editorial Universitaria. Universidad de Puerto Rico, Editorial Ro Piedras, San Juan Puerto Rico, 1966. pp. 150-151.


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En la medida en que la sociedad feudal agota los procesos de autoproduccin y autoconsumo se acelera la fase en que la produccin de mercancas ingresa al intercambio, iniciando con ello los orgenes de la sociedad moderna, que en lo fundamental combina mercancas, capital, intercambios y mercados. Estos elementos corroboran el advenimiento de la sociedad industrial en la cual las fuerzas productivas se renuevan de modo acelerado y constante para intensificar la reproduccin del capital.

El hecho histrico que registra lo anterior, es la Revolucin Industrial que se origina en Inglaterra durante el siglo XVIII, con el uso intensivo del sistema de mquinas, que disminuye el tiempo de operacin para producir las mercancas, intensifican la produccin y compiten sin cesar con la fuerza de trabajo.

1.2 Estructuracin de la sociedad civil

La disolucin de la sociedad feudal9 es un fenmeno que se origina a finales del siglo XV y en los albores del siglo XVI, cambian las condiciones que provocan el advenimiento de estructuras diferenciadas que anuncian el ingreso a la vida moderna. El ingreso a sta responde a procesos que estimulan que stos sean productivos y distributivos, orientados ms por el intercambio mercantil, no por el aprovechamiento de la renta de la tierra que es propia de las relaciones feudales. Emergen, en este sentido, actividades relacionadas con la formacin inicial del capital a partir de que los productos que se intercambian son portadores de valor de uso y valor de cambio.

Se modifica en consecuencia, la relacin de las clases sociales, dando paso a una de ellas que viva en los burgos y que se ocupaban de utilizar el dinero y el capital para estimular los procesos productivos. La forma de poder que corresponde en sus inicios a la formacin de la sociedad moderna es la monrquica, la cual se asume como la base de los procesos de direccin poltica. Este hecho es fundamental para configurar un ambiente en el cual el 9 [] La sociedad feudal era una sociedad sustentada en los privilegios seoriales y en la prc-

tica de la servidumbre; la vida poltica era considerablemente indiferenciada, porque el contrato de fidelidad facilitaba, hasta cierto punto, que la autoridad del monarca feudal se plasmara en el cumplimiento de actos domsticos y oficiales de los vasallos. Ricardo Uvalle Berrones. Op. cit., p. 34.


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poder poltico descansa ms en un sistema de poder centralizado y no en la fragmentacin del mismo que suceda en el modo de produccin feudal. La lucha entre la aristocracia terrateniente y la emergente burguesa se locali-za no en los honores y en las tradiciones de alcurnia, sino en la posesin de los medios de produccin.

La burguesa se rige por el intercambio de las mercancas, mientras que la aristocracia proclama la inmovilidad de la propiedad. Esto significa que una caracterstica de la sociedad civil moderna consiste en defender la existen-cia de propietarios y aunque en el Estado monrquico no se consolida su con-dicin de clase, es claro que las relaciones de intercambio avanzan ms de prisa que la economa del autoconsumo y la autoproduccin que corresponde a la economa feudal.

La importancia de que existan propietarios responde al perfil de una sociedad que tiene como motor de su desarrollo a las actividades mercantiles, lo cual provoca una modificacin sustancial en la organizacin y el aprovechamiento de los recursos. En este sentido, el inicio de la sociedad civil con nfasis en los siglos XVI y XVII, tendr en el siglo XVIII un avance ms significativo, porque es el tiempo en el cual la economa mercantil se transforma en economa de mayores intercambios.

El siglo XVIII refleja cmo el poder de la aristocracia terrateniente es desplazado con de los medios de produccin, la circulacin de las mercancas y la acumulacin del capital que defiende la burguesa, como una clase social interesada en la renovacin de las fuerzas productivas. Empieza a ganar terreno la condicin de vida civil, lo cual implica el fin de las relaciones de servidumbre para dar paso a la formacin de nuevos propietarios, que antes estuvieron confinados al pago del diezmo y al tributo que rendan a la aristocracia terrateniente. Los nuevos propietarios eran los campesinos, quienes no tenan la oportunidad de intercambiar sus productos, ni ser detentadores de la tierra en condicin de propietarios. Con el avance de las relaciones de intercambio ingresan a los circuitos de la produccin y el consumo que tienen como eje principal la circulacin de las mercancas.


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Las mercancas son objetos que tienen valor porque se producen con el trabajo humano y, por tanto, son susceptibles de las operaciones de compra y venta, lo cual significa que son portadoras, no slo de riqueza, sino de capital. Aqu se localiza uno de los puntos ms importantes que en la sociedad civil estimulan su auge y desarrollo.

En efecto, la existencia de propietarios, sea en calidad de capitalistas o como propietarios de la fuerza de trabajo, implica que la visin de la propiedad estacionaria es infecunda en condiciones de vida que exigen procesos de intercambio. La propiedad mvil, es decir, la que se intercambia, es la que caracteriza a la sociedad civil moderna y con ello a las relaciones que se es-tablecen en escala creciente a partir de que el capital es considerado como la palanca de la acumulacin. Esto significa que la burguesa se consolida de modo importante en el seno de la sociedad civil, la cual es el reflejo no slo de sus relaciones econmicas, sino tambin civiles.

Por lo tanto, la naturaleza de la sociedad civil se nutre cuando sus miembros no son slo personas, sino individuos que tienen el derecho y la oportunidad para ser sujetos activos en los procesos de intercambio. La condicin de individuos significa que la economa capitalista necesita de propietarios libres para llevar a cabo la compra y venta de las mercancas. La condicin de civil proviene de que las diferencias de clase no tienen su raz en las relaciones de cuna o prestigio familiar, sino que tienen su razn de ser en el lugar que se tiene frente a los medios de produccin.

La vida moderna necesita, en este caso, que los individuos de la sociedad se desenvuelvan en un plano de igualdad, es decir, de condiciones formales que garanticen que todos tienen la oportunidad de intercambiar. Se rompe as, la visin de que slo unos cuantos tienen el derecho de estar en las relaciones mercantiles. As pues, el logro de la sociedad civil consiste en que la orientacin de mercado, es decir, de propiedades y propietarios que son la base de una economa, define sus relaciones sociales para llevar a cabo el intercambio productivo.

Con la acepcin de lo civil se reconoce que el hogar es el centro de la familia y desde el punto de vista productivo, es el que favorece en un esquema de


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acumulacin y desarrollo, la incorporacin a los mercados de individuos que, sobre el principio de igualdad, permiten la expansin de la riqueza y el capital.

Lo civil implica que la sociedad no es receptiva a prcticas de privilegio, sino que se erradica el reconocimiento de que los ttulos nobiliarios son un pase para ocupar un lugar en la estructura de la propiedad y en los procesos productivos. En este caso, los individuos en su condicin de civiles, responden al mundo de la igualdad formal que se proclama ante los viejos seoros.

La igualdad formal es condicin fundamental para que la sociedad civil, entendida como una sociedad de propietarios, sea a la vez, una sociedad de oportunidades reconocidas para evitar la reproduccin de las diferencias de clase o de los privilegios que favorecen la ostentacin de unos ante otros.

Con este paso, la sociedad civil10 adquiere un perfil propio y diferente ante otros tipos de sociedad y se consolida como la sociedad moderna, que es la clave para entender la formacin de las instituciones que regulan los procesos de intercambio, as como las relaciones sociales que con l se generan.

La sociedad civil moderna rige sus formas de vida invocando la existencia de propietarios privados, lo cual significa que tienen derechos y obligaciones reconocidos por reglas jurdicas que integran el sistema del derecho positivo. En efecto, con la sociedad civil moderna tambin se forma el derecho moderno, el cual tiene como lgica de su significado, que los propietarios privados, as como su derecho a la vida privada, son la clave que justifica la vigencia de reglas que autorizan y restringen los procesos del intercambio mercantil.

La racionalidad del derecho en la visin de la sociedad civil significa que la esfera de lo privado, ha sido reivindicada como un mbito de exclusividad, 10 La nocin de sociedad civil tiene sus races en la filosofa social de los moralistas escoceses

como Ferguson, quienes contrapusieron a las sociedades militares tradicionales y las sociedades industriales pacifistas; tiene asimismo races en la distincin que establecieron los filsofos ale-manes entre Staat y Gesellshaft, e incluso reverbera en ella el famoso grito de batalla de la Revolucin Francesa. La sociedad civil es una comunidad de ciudadanos, de individuos que disfrutan de igualdad ante la ley, as como de un conjunto de derechos fundamentales, y cuya li-bertad de perseguir sus metas privadas slo estn restringidas por el mismo derecho de los dems, y por los derechos de la res pblica que derivan de su condicin de ciudadanos. Una sociedad civil no puede existir donde hay gran desigualdad social; es incompatible con una estructura de Estado feudal, con la esclavitud y la divisin de la poblacin en castas. Renate Mayntz, El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. En: Revista Reforma y Democracia No. 21, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Caracas, Venezuela, octubre 2001. p. 13.


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esto es que los propietarios tienen como mbito de referencia lo domstico, es decir, lo que pertenece al hogar. Este hecho provoca que la sociedad civil moderna sea ms de carcter individualista, dado que los individuos son valorados como el centro que la vida institucional debe proteger y salvaguardar, lo mismo que su propiedad.

No hay duda pues, que la sociedad civil se formaliza con el derecho y las reglas procesuales que se aplican para garantizar el orden y la certidumbre en su seno. As, la sociedad civil es entendida como una esfera de individuos que tienen el reconocimiento de que pueden dedicarse a las actividades que ms les convienen, sin afectar a otros individuos.

La importancia de lo civil en la sociedad es la pauta para que cualquier pretensin encaminada a proclamar privilegios de antao, no tenga cabi-da en un sistema de reglas impersonales y aceptadas. El triunfo de la burguesa sobre la aristocracia terrateniente favorece que la sociedad civil sea aceptada como una sociedad que formaliza la existencia de propietarios sujetos a las reglas del derecho civil, el cual establece incentivos y sanciones para evitar los abusos o las formas de destruccin cuando no se consiguen los acuerdos mercantiles que conllevan a la realizacin de las mercancas en capital.

Lo civil en este caso, no es slo una condicin de vida, sino tambin un modo de convivir, intercambiar, comprar y vender con base en los fundamentos de una sociedad y una economa que se forman no obstante las presiones de las relaciones precapitalistas alentadas, en lo fundamental, por la economa agrcola.

El reconocimiento de lo civil fortalece a una sociedad que se integra por capacidades individuales que son indispensables, para que las relaciones econmicas sean ms eficientes e interdependientes en un esquema de voluntades expresas. El reconocimiento de lo civil se vincula con los objetivos que definen al mundo moderno como un lugar de intercambios crecientes, debido a la renovacin constante de las fuerzas productivas y a la voluntad de intercambiar las mercancas.

1.3 Esfera privada y esfera pblica

La esfera pblica de la sociedad moderna es otra faceta a destacar en la estructuracin de la vida moderna. Si la esfera privada es uno de los substratos


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de la sociedad civi, la pblica es importante dado que en ella los privados individuos propietarios tambin se desenvuelven, pero ms all del hogar, la economa domstica y las relaciones familiares.

La esfera pblica es un lugar abierto, compartido, visible e interactivo que tiene dinamismo creciente, debido a que la suma de voluntades y capacidades tienen formas de actuacin para la atencin de los problemas y necesidades comunes. Esto significa que la esfera pblica no es antagnica a la privada, sino otro sitio de realizacin que tiene valores y reglas que la sustentan.

Los valores se encaminan por el lado de lo compartido, lo solidario y la cooperacin para hacer posible, con esfuerzos y recursos compartidos, la superacin de las restricciones que impone la vida moderna. Ejemplo de esta situacin son las peticiones que se hacen a la autoridad para que sean atendidas. Otro caso es que las necesidades colectivas relacionadas con las condiciones de vida como la limpieza, el uso del agua, la seguridad, el cuidado del patrimonio y la dotacin de los servicios pblicos, implica que el sentido de comunidad y participacin sea vigoroso.

Las reglas se refieren a que la convivencia pblica tiene que realizarse con base en acuerdos11 que se han de respetar, sobre todo en lo que concierne a los costos y los beneficios. Nada en la esfera pblica es gratuito. Todo tiene un costo que debe asumirse por los miembros de la vida asociada. El cuidado de la esfera comn necesita del pago de impuestos para financiar los gastos y presupuestos pblicos.

En este caso, las necesidades pblicas tienen su origen en las insuficiencias y carencias que los individuos resienten y que con sus recursos y capacidades privados no tienen los elementos materiales ni los recursos financieros para atenderlos. Es el caso de la seguridad pblica, la vigencia del orden pblico, los instrumentos de defensa, la vigilancia sobre la propiedad y el resguardo de las actividades que se conectan para dar paso a formas de participacin y coordinacin en la sociedad.

11 El Leviatn es, para Hobbes, la instancia que da orden y seguridad a la conflictiva vida de los hombres, ya que stos han convenido en ceder sus derechos particulares en un pacto social que tiene como base y garanta un poder comn fortalecido [] Hobbes, Op. Cit., p. 67.


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Los beneficios, por su parte, se relacionan con las ventajas que se derivan de vivir en comunidad y se relacionan con la vigencia de los servicios pblicos, la limpieza, el confort, la recreacin, el esparcimiento, el goce de la propiedad, de los parques y la seguridad de que las operaciones econmicas que dan vida al intercambio, tienen un orden y un sistema de autoridades que se encargan de su regularidad, es decir, de funcionamiento ordinario.

La vida pblica moderna que se desarrolla con la urbanizacin y la industrializacin, plantea retos importantes que slo de manera colectiva es posible atender y procesar. En ella la tarea de las autoridades es por dems relevante, porque a travs de diferentes organismos administrativos, se atienden y estructuran las soluciones a los problemas que se definen. En este caso, el Estado, con el auxilio de los organismos administrativos correspondientes, tiene la capacidad de hacer frente a condiciones adversas de vida.

Para ello es necesario que los presupuestos pblicos se nutran con el pago de impuestos que las personas en condicin de privados, realizan a la hacienda pblica. Es decir, tanto los valores como las reglas propias de la esfera pblica, son indispensables para crear un ambiente que permita la convivencia entre las personas, los grupos y las organizaciones en trminos de una interaccin productiva y respetuosa.

Es fundamental en la visin de la esfera pblica,12 que los diferentes modos de vida sean asegurados con la vigencia de reglas comunes y que sean cumplidas 12 Lo significativo en cuanto a la relacin entre esfera pblica y espacios pblicos es que tanto la

reflexin como los atributos otorgados a la primera en la filosofa poltica y la teora social con-temporneas, resultaron trasladados a los segundos, bajo la forma de la construccin de una suerte de tipo ideal que remite a un conjunto de atributos propios de los espacios pblicos de la ciudad moderna, a saber: espacios asignados al uso del pblico, es decir no reservados a nadie en particular (eso es a individuos especficos o pertenecientes a una determinada categora, estamento o clase so-cial); de libre acceso sea irrestricto como en el caso de los parques y las calles pblicas, sea sujeto a la satisfaccin de ciertas condiciones, como el pago de una cuota de entrada (estadios, teatros, cines); donde se admite y adems se presenta como rasgo dominante, la copresencia de extraos y por consiguiente todos y cada uno de los copresentes gozan legtimamente del anonimato, es decir del hecho de ser uno ms entre un conglomerado de individuos que permanecen juntos en un lugar o transitan al mismo tiempo por l por razones circunstanciales, razones que slo ataen a cada quien; donde impera la condicin de iguales en la diferencia, es decir, donde todos tienen derecho a estar presentes y a ser respetados en su integridad, intimidad y anonimato independientemente de sus caractersticas individuales [] por todo lo anterior, funcionan como lugares donde el citadino-ciudadano hace la experiencia de convivir pacfica e igualitariamente con los otros diferentes, e incluso est en la predisposicin de disfrutar el eventual encuentro con un extrao o la ocurrencia de lo inesperado. Duhau, Emilio y Giglia, ngela, Las reglas del desorden: habitar la metrpoli. Siglo XXI, UAM Azcapotzalco, Mxico, 2008. p. 46


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con la certeza de que es la nica manera de superar carencias y necesidades compartidas. La esfera pblica se integra, adems, por proyectos compartidos desde la visin de la nacin, entendida como la suma de ciudadanos que dan vida a la comunidad, por la disposicin de que los miembros de la misma estn convencidos de que se han de cumplir las reglas que sustentan tanto el principio de autoridad, como las oportunidades de realizacin individual y grupal.

Lo importante en la esfera pblica es que la conservacin y el desarrollo de los sistemas productivos necesitan de la autoridad y de los miembros que la integran para su mejor aprovechamiento. Es el lugar en el cual se organizan los esfuerzos colectivos para racionalizar mejor los recursos disponibles. Por eso la cooperacin de esfuerzos en la esfera pblica es fundamental, a fin de avanzar en la atencin y solucin de los problemas compartidos.

Lo distintivo de la esfera pblica es que se integra para fines de atencin y solucin, por las necesidades pblicas que se identifican en la calle y que tienen como raz la vida domstica. Lo domstico pertenece al hogar y signi-fica cuando rebasa el permetro del domicilio, que no hay en la esfera privada los medios para su atencin y respuesta oportuna. Es el caso de la salud, la seguridad, el orden y la justicia que se han convertido en la lgica de la vi-da institucional, en tareas generales que tiene a su cargo la autoridad.

Por otra parte, la importancia, adems de los problemas compartidos, es fundamental que los desacuerdos, los conflictos y la lucha de intereses, tenga un sistema de respuesta pblica para dirimir la intensidad de las diferencias con el concurso de la ley, los reglamentos y la aplicacin de sus preceptos. La esfera pblica tiene como alcance que todos los miembros de la sociedad caben en ella, pero eso no significa la ausencia de contratiempos y dificultades que demandan atencin y solucin.

La superacin de los contratiempos y los problemas, fortalece el sentido de la esfera pblica para entenderla como un sistema de intercambios que produce costos y ventajas. Estos elementos son irrenunciables en trminos de la vida moderna, razn por la cual la tarea de la autoridad es por dems relevante para evitar que los conflictos le tomen la delantera a la cooperacin.


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En la esfera pblica se localizan los fundamentos del poder en la vida moderna que incluye desde luego, la importancia de la esfera privada. En este sentido, las tareas de administracin y gobierno responden a imperativos normativos que se construyen en diferentes momentos del quehacer institucional y que se relacionan con la existencia de los privados en calidad de pblico. As pues, la categora ciudadano que responde a la visin de lo compartido, tiene alcance jurdico y poltico a fin de destacar, en un marco de derechos y obligaciones, la importancia de la vida poltica, sta responde a la polis y a la comunidad, lo cual indica que en la vida pblica moderna se mezclan lo colectivo, la asociacin, las reuniones y las formas de integracin.

En efecto, la condicin de ciudadano es propia de la sociedad moderna en el sentido de que los propietarios individuales, tienen otra forma de actuacin que se relaciona con la esfera pblica, que es la base para entender el significado de lo colectivo. En la esfera pblica moderna, los ciudadanos tienen como elementos de proteccin y seguridad los derechos del ciudadano, que se relacionan con el voto universal, la representacin poltica, la participacin en los asuntos colectivos, el derecho a los cargos de eleccin y, sobre todo, el derecho a elegir quin debe gobernar los asuntos colectivos. De ah que el ciudadano en la vida democrtica no sea tan slo una abstraccin, sino que tiene la posibilidad de influir con su voto y participacin en el destino de los asuntos pblicos.

El ciudadano tiene un lugar en la comunidad, el cual se deriva de su pertenen-cia a la misma, es decir, en el marco de los derechos y las obligaciones, est protegido para que su esfera de actuacin dada por lo pblico, tenga reconocimiento formal, jurdico y poltico. Esto significa que ocupa un sitio en la discusin de lo colectivo y es a la vez, un balance que las autoridades no desconocen cuando se valoran decisiones que tienen como destino la vida compartida. Lo relevante del ciudadano en la vida moderna es que deja atrs su condicin de sbdito, para asumirse como una persona no slo de carne y hueso, sino que tiene la oportunidad de participar en la definicin de los asuntos colectivos.


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A diferencia del sbdito que carece de esas oportunidades, el ciudadano mo-derno tiene libertades13 civiles y polticas que invoca y aprovecha para no ser una pieza ms en la relojera de la poltica, sino un protagonista interesado y preocupado por el destino compartido. De hecho, la categora sociedad civil implica que se integra por ciudadanos que tienen igualdad de derechos y obligaciones.

Lo civil deviene de civitas que es el origen de la categora ciudadano. Por ello la esfera pblica no se entiende sin la valoracin de los ciudadanos que son los que adems dan lugar a la categora pueblo. Esta es otra forma de aludir a la existencia de ciudadanos en el plano jurdico y poltico, dado que populus alude a lo popular en un sentido amplio del cual se forma en la sociedad moderna la categora ciudadano. De este modo, la esfera pblica no es tan slo el espejo de lo que sucede en la esfera privada, sino la condicin de vida que se ejerce para evitar que el poder sea autrquico.

El ciudadano, en este sentido, es el mismo propietario que se reconoce en la vida privada, pero cuando ingresa a lo compartido y comn que es la esfera pblica, asume un papel en los marcos de lo colectivo y, por tanto, no slo participa, sino que se organiza para llevar a cabo la defensa de los espacios a los que pertenece en la vida domstica. As, la organizacin de los ciudadanos en la vida moderna tiene como antecedente la necesidad de compartir y protegerse frente a los problemas que afectan a lo colectivo. La democracia moderna en este caso, es el mbito espacial, territorial y geogrfico, en el cual los ciudadanos se desenvuelven con apego a normas, procedimientos y agendas que indican la importancia de que su observancia sea real, no quimrica, para asegurar la cohesin de las formas de integracin poltica, social y pblica.

La vida poltica, en consecuencia, se nutre de los ciudadanos organizados y activos que a partir de identificarse, en razn de causas compartidas, dan origen a formas de organizacin que reflejan el modo de proteger su actuacin

13 Dentro de las causas sociales, se da una muy brillante poca de produccin ideolgica, que fundamenta el nuevo concepto de libertad. Diderot, Voltaire, Montesquieu, Sieyes, Locke, etc., ofrecen conceptos revolucionarios como son: voluntad general, representacin poltica, divisin del poder pblico, eleccin de gobernantes, etc., lo que permite establecer un nuevo sistema de Estado y gobierno. Sergio R. Mrquez Rbago. Evolucin Constitucional Mexicana. Editorial Porra, Mxico, 2002, p. 28.


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en la vida pblica. Se forman as, los partidos polticos, los sindicatos, los colegios, las cmaras y las confederaciones que dan cuenta de un cmulo de sistemas de agrupacin y defensa para la preservacin de los intereses compartidos.

La esfera pblica es as, no slo un sitio para la atencin de las necesidades compartidas, sino tambin, un lugar en el cual coexisten la diversidad y la pluralidad de la vida moderna, mismas que acreditan que lo heterogneo, no lo homogneo, caracteriza a la sociedad moderna en trminos de diferenciacin y complejidad. La esfera pblica es a la vez, el lugar de los museos, las bibliotecas, los jardines y las plazas que son sitios de reunin que permiten no slo la recreacin, sino tambin la discusin y deliberacin de los asuntos compartidos.

1.4 Sentido institucional del Estado moderno

La formacin del Estado moderno es propia de un conjunto de procesos que se orientan y tienen como resultado, el establecimiento de estructuras de po-der y autoridad que los caracterizan como la institucin ms importante de la vida colectiva. El Estado es un sistema de poderes y atribuciones que estn organizados con base en reglas que autorizan sus acciones y que a la vez tambin las restringen.

En efecto, una caracterstica del Estado moderno es que su fuerza y contundencia es objeto de regulacin para evitar que sea un riesgo a las libertades civiles y las libertades polticas. Su mbito de atribuciones se define a partir de lo que le corresponde a la esfera pblica y en la misma se constituye en un sistema que se caracteriza por detentar poderes compulsivos, a travs de los cuales aplican, tanto incentivos positivos como negativos. Unos y otros, son el medio que permite que se lleven a cabo las tareas que el gobierno desarrolla para cumplir con los imperativos constitucionales.

Los poderes compulsivos lo erigen en una organizacin que reclama con xito el monopolio al uso legtimo de la fuerza fsica. Esto significa que es la nica organizacin que exige obediencia de manera persuasiva o compulsiva. Lo especfico del Estado en este caso, es que se asume como un poder indivisible


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y soberano, lo cual significa que no admite poderes anlogos y tampoco acepta compartir tareas y responsabilidades que pongan en riesgo su integridad.

El Estado por consiguiente, es el nico que tiene los medios para llevar a cabo las tareas de gobierno, procurando en todo momento, el cuidado y seguridad de las esferas privada y pblica. A la primera, le reconoce la vigencia de los derechos del hombre14 que son la base para situar la prosperidad y la realizacin de la economa domstica, las relaciones familiares, as como los procesos de intercambio. La segunda esfera, la pblica, es el universo en el cual se asienta para generar las condiciones y normas que permiten la convivencia de la diversidad y la pluralidad.

Lo relevante en este caso, es que la esfera pblica del Estado se integra por rganos, poderes, autoridades, reglas y recursos que tienen como finalidad, utilizarlos como instrumentos de gobierno para regular las ventajas y conflictos que se originan en la vida moderna. La funcin del Estado es importante para evitar que el conflicto le tome la delantera a la cooperacin. As pues, le corresponde al Estado fungir como el centro principal que tiene a su cargo la seguridad y las libertades que la sociedad moderna reconoce para asegurar su propio desenvolvimiento.

1.4.1. Estado de Derecho No hay duda de

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