MODIFICACIÓN A LA LEY 087 DE 1993 SUSTENTACIÓN TÉCNICA

DANIEL ARÉVALO CÁRDENAS

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ESAP FACULTAD DE PREGRADO

PROGRAMA DE CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTA D.C.

2006

MODIFICACIÓN A LA LEY 087 DE 1993 SUSTENTACIÓN TÉCNICA

DANIEL ARÉVALO CÁRDENAS

INFORME FINAL DE PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS REALIZADAS EN CUMPLIMIENTO DEL ÚLTIMO SEMESTRE DEL PROGRAMA DE FORMACIÓN

PROFESIONAL EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS

ASESOR ESAP: DR. ARGEMIRO TORRES RODRÍGUEZ

ASESOR ENTIDAD: OSCAR JORGE LÓPEZ DORADO

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ESAP FACULTAD DE PREGRADO

PROGRAMA DE CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTA D.C.

2006

TABLA DE CONTENIDO

PAG.

INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………………………… 1

1. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA……………………………………................ 3 1.1 ORGANIZACIÓN Y CONFORMACION INTERNA……………………. 3

1.2 FUNCIONES DEL CONGRESO………………………………………………. 5 2. IDENTIFICACION DEL TIPO DE PRÁCTICA ADMINISTRATIVA…………. 6 3. OBJETIVOS DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA…………………… ……….. 7

4. MARCO HISTORICO, CONCEPTUAL Y NORMATIVO………………………….. 8 4.1 MARCO HISTÓRICO……………………………………………………………… 8 4.1.1 El Sistema de Control Interno como novedad…………………. 8 4.1.1.1 El control clásico en la Constitución de 1886……………….. 8 4.1.1.2 El control interno y de gestión como novedad…………….. 11 4.2. MARCO CONCEPTUAL…………………………………………………………. 12 4.2.1 Sobre el control interno……………………………………………………. 12 4.2.1.1 Noción……………………………………………………………………………. 12 4.2.1.2 Clases de control interno………………………………………………. 12 4.2.1.3 El Sistema Nacional de Control Interno……………………….. 13 4.2.1.4 Principios aplicables al Sistema de Control Interno…….. 14 4.2.1.5 La Oficina de Control Interno……………………………………….. 14 4.2.2 Sobre la responsabilidad del servidor público………. ……….. 15 4.2.2.1 La responsabilidad en general………………………………………. 15 4.2.2.2 La responsabilidad en general del servidor público…….. 16 4.3 MARCO JURÍDICO………………………………………………………………… 18 4.3.1 La Constitución Política Colombiana………………………………… 18 4.3.2 La legislación y otras normas reglamentarias…………………. 19 5. DIAGNOSTICO DEL CONTROL INTERNO EN COLOMBIA.………………… 22 5.1 MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO PARA EL ESTADO COLOMBIANO – MECI 1000:2005…………………………. 22

5.1.1 Programa “Apoyo al fortalecimiento de la eficiencia y la transparencia en el Estado Colombiano”………………… 22 5.1.2 Decreto 1599 del 2005 y Circular 02 de 2005………………. 24 5.2. SOBRE LA EVALUACIÓN Y CONCEPTUALIZACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO…………………………………….. 25 5.2.1 Parámetros………………………………………………………………………. 25 5.2.2 Evaluación del Sistema de Control Interno por la Contraloría General de la República en el periodo 2002 – 2004…………………………………………………………………….. 28 5.2.3 Resultados de la evaluación…………………………………………….. 30

6. ANALISIS DE CONCEPTOS DE JEFES DE OFICINAS DE CONTROL INTERNO DE ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL…………. 41 6.1 Metodología…………………………………………………………………………. 41 6.2 Preguntas formuladas…………………………………………………………. 42 6.3 Resultados obtenidos………………………………………………………….. 43 6.4 Análisis de resultados de la encuesta…………………………………. 68 7. CONCEPTO TECNICO ADMINISTRATIVO SOBRE EL PROYECTO DE LEY 217 DE 2005 CAMARA….………………………………………………………. 71 7.1 OBSERVACIONES INICIALES…………………………………............. 71 7.2 CONCEPTO TÉCNICO ADMINISTRATIVO.……………………………. 71 7.2.1 Frente a la exposición de motivos del proyecto………………. 71 7.2.2 Frente al contenido del proyecto………………………………………. 73 8. CONCLUSIONES…………………………………………………………………………………. 78 8.1 Recomendación…………………………………………………………………….. 78 BIBLIOGRAFIA…………………………………………………………………………………………. 79

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INTRODUCCIÓN En este Informe Final de la Practica Administrativa “Modificación a la Ley 087 de 1993 – Sustentación técnica”, se da culminación a un trabajo científico con el cual se da cumplimiento del objetivo general de la práctica, el cual era la elaboración de un concepto técnico administrativo del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA. En este informe se da cuenta de las tareas de carácter explorativo y hermenéutico que se llevaron a cabo, cuya finalidad era darle cumplimiento a los cuatro objetivos específicos considerados dentro del Plan de Trabajo de dicha Practica. Explorativo, por cuanto se procedió a realizar una búsqueda y recopilación de diversas fuentes de información que permitieran dar el marco para la construcción del concepto técnico administrativo, y hermenéutico, ya que cada una de las fuentes investigadas fue analizada e interpretada, seleccionando los aspectos fundamentales a considerar en la elaboración de este documento. Frente a los objetivos específicos, el primero de ellos estableció la realización de un marco histórico, conceptual y normativo sobre el Sistema de Control Interno del Estado Colombiano, el cual permitiría consolidar una base teórica y jurídica, necesaria para abordar la problemática y orientar la construcción del concepto técnico administrativo dentro de un conjunto de conocimientos específicos acordes con la temática. El segundo objetivo, estaba dirigido a la construcción de un diagnóstico del estado actual del Sistema Nacional de Control Interno colombiano, para identificar sus avances, falencias y las posibles causas de estas. En el tercer objetivo, se busco un análisis de conceptos de Jefes de Control Interno del orden nacional, sobre una muestra representativa de entidades públicas. Y como gran resultado se logró construir un concepto técnico administrativo sobre el Proyecto de Ley N°217 de 2005 CAMARA, como resultado del análisis de la información obtenida y consolidada. Para el cumplimiento de estos cuatro objetivos, se tuvieron en cuenta los parámetros metodológicos planteados dentro del mismo Plan, con los cuales se logró relacionar toda una cantidad de información proveniente de fuentes primarias y secundarias, que permitieron darle fundamento a la elaboración del presente documento. Así por ejemplo, el diagnóstico del Sistema Nacional de Control Interno tuvo como objeto de estudio los diversos sectores en los cuales la estructura estatal colombiana se divide para darle cumplimiento a sus fines; guiado por el principio de la selectividad, los sectores y las entidades consideradas dentro de cada uno de ellos fueron seleccionados según el nivel de participación presupuestal a nivel nacional, permitiendo obtener así una información general que diera cuenta de una probable tendencia en todo el sistema nacional. En segundo lugar, la construcción del marco histórico, conceptual y normativo se elaboró teniendo en cuenta diversas fuentes secundarias tanto de tipo doctrinario, institucionales, como jurídicas, con lo cual se logró consolidar una base teórico jurídica fundamental para el cumplimiento del objetivo general de esta Practica Administrativa.

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El análisis de conceptos de Jefes de Control Interno, tuvo como fuente directa diez entrevistas realizadas a jefes de las oficinas de control interno de entidades del orden nacional, a través de cuestionarios y encuestas. Y por último, se logró la construcción del concepto técnico administrativo, en el cual se consideraron todos y cada uno de los resultados obtenidos con el cumplimiento de los anteriores objetivos.

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1. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, ENTIDAD DONDE SE REALIZA LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

Con base a lo expresado en nuestra carta política de 1991, “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”1. El Estado colombiano para lograr el cumplimiento de sus fines y funciones cuenta dentro de su estructura con las Ramas del Poder Público (Ejecutiva, Legislativa y Judicial), además de otros órganos autónomos e independientes2. Es de nuestro interés considerar la Rama Legislativa del Poder Público, la cual está conformada por el Congreso de la República que es la síntesis de una serie de órganos vinculados entre sí, fundamentalmente dos órganos colegiados, el Senado y la Cámara de Representantes, elegidos por sufragio universal y directo. 1.1 ORGANIZACIÓN Y CONFORMACIÓN INTERNA En cuanto a su conformación, el Senado de la República está integrado por 102 miembros elegidos en circunscripción nacional, dos de los cuales pertenecen a las comunidades indígenas (en circunscripción nacional especial). La Cámara de Representantes, en cambio, se elige en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales, siendo por ello que se estableció la existencia de dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 250.000 habitantes o fracción mayor de 125.000 que tengan en exceso sobre los primeros 250.000. Para la elección de representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conforman una circunscripción territorial3. La organización interna de las Cámaras comprende a los dignatarios, a los Secretarios Generales, a las Comisiones y a los Servicios Administrativos y Técnicos de las mismas. Los dignatarios de cada Cámara son el Presidente y el primero y segundo vicepresidente. En los casos en que el Congreso se reúna en un solo cuerpo, el Presidente del Senado y el de la Cámara de Representantes serán respectivamente Presidente y Vicepresidente del Congreso. Ahora, cada Cámara debe elegir su Secretario General por dos años y para esto no puede ser elegido en propiedad un miembro del Congreso.

1 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Nacional de Colombia. 1991. (Artículo. 1). 2 Ibidem. (Artículo 113). 3 ARAUJO RENTERÍA, Jaime. Principios de Derecho Constitucional. Ed. Mc Graw Hill. 1999. Pág. 256.

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Frente a las comisiones, no existe norma de carácter constitucional que hable de las diversas clases de éstas, pero la Ley 5ª de 1992 establece que en cada Cámara, durante el funcionamiento del Congreso, habrá cuatro clases de Comisiones: Constitucionales Permanentes, Legales, Especiales y Accidentales. Las Comisiones Constitucionales Permanentes son siete, según lo establecido por la Ley 3ª de 1992, en cada una de las Cámaras. La Comisión Primera, tiene 19 miembros en Senado y 33 en la Cámara de Representantes y conoce de reforma constitucional, leyes estatutarias, organización territorial, normas generales de contratación administrativa, estructura y organización de la administración nacional central, entre otras cosas. La Comisión segunda, tiene 13 miembros en Senado y 19 en la Cámara de Representantes, debiendo conocer de política internacional, defensa nacional y fuerza pública, tratados públicos, carrera diplomática y consular, etc. La Comisión Tercera, se compone de 15 miembros en el Senado y 27 en la Cámara de Representantes, y conoce de hacienda y crédito público, impuestos y contribuciones, exenciones tributarias, régimen monetario, leyes sobre el Banco de la República, sistema de banca central y otros. La Comisión Cuarta, se compone de 15 miembros en Senado y 27 en Cámara de Representantes, donde se conocerá de leyes orgánicas de presupuesto, sistema de control fiscal financiero, enajenación y destinación de bienes nacionales, regulación de propiedad industrial, patentes y marcas, entre otros. La Comisión Quinta, se compone de 13 miembros en el Senado y 18 en Cámara de Representantes; está conoce de régimen agropecuario, ecología, medio ambiente y recursos naturales, entre otros temas. La Comisión Sexta, se compone de 13 miembros en Senado y 18 en Cámara de Representantes, y conoce de comunicaciones, tarifas, calamidades públicas, funciones públicas y prestación de los servicios públicos, medios de comunicación, investigación científica y tecnológica, entre otras cosas. Y por último la Comisión Séptima, con 14 miembros en senado y 19 en Cámara de Representantes, conoce del estatuto del servidor público y del trabajador particular, régimen salarial y prestacional del servidor público, organizaciones sindicales, seguridad social, cajas de previsión social, y otros. En cuanto a las Comisiones Legales, se estableció en la Ley 5ª de 1992, en su Art. 55, que existirían las siguientes: Comisión de los Derechos Humanos, Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y Comisión de Acreditación Documental, en cada una de las Cámaras. Además en la Cámara de Representantes hay las Comisiones de Cuentas y de Investigación y Acusación, en el Senado la Comisión de Instrucción. Otra categoría, las Comisiones Especiales, son las encargadas de cumplir funciones específicas bien en relación con organismos nacionales e internacionales o con el Gobierno Nacional. Y por último, las Comisiones Accidentales, que tienen creación estrictamente legal al no ser consideradas por la Constitución, son aquellas designadas por las Cámaras o sus Presidentes para el cumplimiento de funciones transitorias o accidentales. Al tenor del Art. 66 del Reglamento del Congreso, para el mejor desarrollo de la labor legislativa y administrativa, los presidentes y las mesas directivas de las Cámaras y sus comisiones permanentes pueden designar comisiones accidentales para que cumplan funciones y misiones específicas.

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1.2 FUNCIONES DEL CONGRESO El Congreso de la República, como órgano legislativo, tiene entre otras funciones, la de reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración. En cuanto a la función legislativa, en Colombia ella posee un ámbito amplio, que abarca aspectos de detalle que técnicamente corresponden más a la función administrativa; la función se cumple bien con leyes en sentido material o en sentido formal. De conformidad con el Art. 4 del Código Civil, la ley es una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional. El Congreso puede dictar diversas categorías de leyes: ordinarias, cuadro o marco, orgánicas y estatutarias4. La formación de la voluntad del Congreso, recorre un camino desde la presentación del proyecto de ley, por los órganos con iniciativa para presentarlos, la discusión y aprobación de los mismos, hasta su envío al Gobierno para su sanción u objeción. Dentro de las personas u órganos que pueden promover válidamente proyectos de ley, por autorización del Art. 154 C.N., se encuentran los representantes a la Cámara, siendo este el caso de la H.R. Tania Álvarez Hoyos, proponente del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, por medio del cual se modifica el Art. 6° de la Ley 87 de 1993, ley que establece normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones, siendo su carácter una ley orgánica. Pero para que un proyecto de ley pueda convertirse en ley, debe cumplir con varios requisitos, entre ellos el de ser aprobado en un primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. En este caso la Comisión competente de la Cámara de Representes, es la Comisión Primera Constitucional, por cuanto se trata de la reforma a un artículo de una ley, función establecida en el Art. 150 Numeral 1° de la Carta Política. Para llevar a cabo estos debates, es necesario desarrollar un conjunto de actividades relacionadas con la investigación y consulta en temas propios del interés legislativo.

4 Idem.

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2. IDENTIFICACIÓN DEL TIPO DE PRÁCTICA ADMINISTRATIVA Y SU RELACION CON EL TEMA A DESARROLLAR

La práctica administrativa a desarrollar estará basada en la estructuración y elaboración de un concepto técnico administrativo, que identifique el conjunto de actividades a desarrollar en el marco del Proyecto de Ley N° 217 de 2005, por el cual se modifica el Artículo 6° de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del control interno en los organismos o entidades públicas, el cual fue presentado por la Representante a la Cámara Tania Álvarez Hoyos.

El Proyecto de Ley antes citado propone a siguiente modificación legal:

“Art. 6. Responsabilidad del control interno. El establecimiento y desarrollo del sistema de control interno en los organismos y entidades públicas, será responsabilidad del representante legal o máximo directivo correspondiente; también son responsables solidariamente los jefes de oficina de control interno del mismo establecimiento u organismo. No obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la calidad, eficiencia y eficacia del control interno, también será de responsabilidad de los jefes de cada una de las distintas dependencias de las entidades y organismos”.(El texto en negrilla indica la modificación normativa). Teniendo en cuenta que mediante la ley mencionada se establecieron unas normas reguladoras del ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado, y considerando lo trascendental de esta temática al interior de la gestión pública, la importancia de llevar a cabo este trabajo se justifica en el aporte constantemente ofrecido desde la academia con base, en este caso, en el conocimiento forjado en la Escuela Superior de Administración Pública, el cual puede ser llevado a consideración dentro de los debates y discusiones políticas del legislativo, contribuyendo de esta manera al fortalecimiento y mejora de la gestión administrativa al interior de las entidades estatales, así como en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado consagrados en la Carta Política Colombiana.

Esta practica administrativa y la consecución de su objetivo, le permiten al administrador público consolidar conocimientos en un área tan importante dentro del saber administrativo como es la del control, y más concretamente el control interno al interior de las entidades del Estado; ello posibilita que las decisiones del administrador público se traduzcan en acciones benéficas al mejoramiento de la gestión de lo público estatal, a través de la implementación de principios, instrumentos, mecanismos, procesos y procedimientos administrativos congruentes con la ley y los objetivos, fines y funciones del Estado.

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3. OBJETIVOS DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

3.1 General Elaborar, desde una perspectiva académica, un concepto técnico administrativo que de cuenta de la viabilidad legislativa del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, el cual considera la introducción de una responsabilidad solidaria para los Jefes de la Oficina de Control Interno frente el establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno al interior de los organismos y entidades públicas, con el fin de dar una fuente para el debate dentro de las discusiones del legislativo. 3.2 Específicos

• Diagnosticar el estado actual del Sistema Nacional de Control Interno colombiano, para identificar sus avances, falencias y las posibles causas de estas, como consecuencia del establecimiento y desarrollo del sistema de control interno al interior de los organismos y entidades públicas estatales.

• Realizar un marco histórico, conceptual y normativo sobre el Sistema de Control

Interno del Estado Colombiano, el cual permitirá consolidar una base teórica y jurídica, necesaria para abordar la problemática y orientar la investigación dentro de un conjunto de conocimientos específicos de la temática.

• Realizar un análisis de casos específicos sobre una muestra representativa de

entidades públicas, durante un periodo comprendido entre el año 2000 hasta el año 2005, con el cual se logre determinar el avance del Sistema Nacional de Control Interno al interior del Estado Colombiano.

• Construir un concepto técnico administrativo sobre el Proyecto de Ley N°217 de

2005 CAMARA, como resultado del análisis de la información anteriormente obtenida y consolidada, para dar, desde un criterio académico, unas consideraciones de fondo sobre su viabilidad técnica y administrativa.

3.3 Resultados Esperados Documento escrito que contenga un concepto técnico administrativo sobre el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA que sirva como base para rendir ponencia, favorable o no, ante las comisiones y plenarias respectivas.

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4. MARCO HISTÓRICO, CONCEPTUAL Y NORMATIVO En cumplimiento del segundo objetivo específico de la práctica administrativa, a continuación se hará la formulación de un marco histórico, conceptual y normativo, con el cual se busca consolidar una base teórica que permita abordar la temática de la práctica y paralelamente orientar el ejercicio investigativo. 4.1 MARCO HISTÓRICO 4.1.1 El Sistema de Control Interno como novedad5 4.1.1.1 El control clásico en la Constitución de 1886 Con el descubrimiento de América, se fueron constituyendo las diferentes instituciones de poder propias de los nuevos poseedores de los territorios descubiertos, y se puede afirmar que la primera figura de Control que se observo en este proceso de cambio, se expresó con la presencia de un funcionario llamado el “Contador Mayor de Castilla” quien se desplazaba en los viajes de Colón, con la única finalidad de custodiar los bienes que la Corona invertía en estas campañas6. Posteriormente, durante gran parte del período de la Colonia, se afianzó la institución denominada en aquel entonces: “La Casa de Contratación”, la cual tenía como sede principal España, con la esencial misión de administrar y fiscalizar el flujo de comercio marítimo entre esta Nación y sus colonias. El control del tráfico marítimo, la correspondencia y la reglamentación de asuntos náuticos, fueron los principales asuntos de competencia de esta primera institución formalmente constituida para ejercer veeduría y control sobre la principal fuente de desarrollo económico en la época, como lo era el flujo comercial marítimo7. En el siglo XX, y a principios de la década de los años 20, se introdujeron cambios estructurales en el Estado Colombiano, particularmente en lo que atañe a la modernización de la Administración Pública en todos sus órdenes. Estos cambios se concibieron como fruto del conjunto de recomendaciones emanadas de la ilustre comisión instaurada para ello, la Comisión Kemmerer, que fue constituida legalmente a través de la Ley 60 de 1922, que autorizó y facultó al poder ejecutivo para contratar

5 CEPEDA ORTIZ, Carlos Alberto. El Sistema de Control Interno del Estado. 2001. Pág. 1. 6 YOUNES M, Diego. Modernización del Control Fiscal, imperativo para un Estado eficiente. Economía Colombiana. N° 235 mayo – junio. 1991. Pág. 24, en, CEPEDA Ortiz, Carlos Alberto. El Sistema de Control Interno del Estado. 2001. Pág. 1. 7 PINTO BARROS, Eduardo. Historia de Colombia. Editorial Crediticia.1985. Pág. 28, en, CEPEDA Ortiz, Carlos Alberto. El Sistema de Control Interno del Estado. 2001. Pág. 1.

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una misión de notables expertos de nacionalidad extranjera para que se ocuparan del análisis y estudio de los modelos fiscales, administrativos y bancarios que poseía el Estado. La citada comisión estuvo dirigida por el profesor Edwin W. Kemmerer y posteriormente a la realización del análisis integral de los modelos objeto de estudio, se generaron un conjunto de recomendaciones que arrojaron un diagnóstico deficiente en materias contables y fiscales. Por lo anterior, la comisión recomendó al Gobierno la necesidad esencial de reorganizar la Contabilidad Nacional, cimentada en la creación de un ente que se ocupara de su continua regulación y vigilancia, con la tendencia a la contribución efectiva de herramientas contables y a la veeduría en el buen manejo y uso de las mismas sobre los registros de bienes y operaciones de la Administración Pública. Casi la totalidad de las recomendaciones emanadas por esta comisión, fueron acogidas por el gobierno de aquel entonces y especialmente la que atañe a la creación del ente que se encargaría de la fiscalización y regulación de la contabilidad nacional y por ello se concibió la denominada Contraloría General, órgano que fue de recibo por la opinión pública de la época con la necesaria convicción de control y veeduría sobre los movimientos de las cuentas del Estado Colombiano. Así entonces se promulgó la Ley 42 de 1923, que contenía 82 preceptos normativos, la cual se empleó como regulación fundamental que sentó los cimientos iniciales a lo que hoy conocemos como Contraloría General de la República. Contempló la creación del Departamento de Contraloría, como órgano independiente de la administración propiamente tal, al frente de la cual se encontraría un funcionario denominado “Contralor” y por otra parte, un funcionario que se denominaría “Auditor General”. Allí mismo se fijaron las funciones y competencias del Contralor, como también se estipularon las funciones de los Auditores Seccionales, el recibo de los fondos públicos, las atribuciones y responsabilidades de los empleados de manejo, las diferentes restricciones para la celebración de Contratos de la Administración, las penas que proceden en contra de los agentes del gobierno, los informes que debe presentar el Contralor General al Congreso, y en general los disposiciones generales sobre el funcionamiento y composición del ente fiscalizador de las finanzas públicas del país. Gran parte del significado y alcance en la creación de la Institución de la Contraloría, fue especialmente tener una herramienta administrativa, independiente del ejecutor del presupuesto, como lo es el ejecutivo, para dar paso a la necesidad de afianzar las condiciones para que el presupuesto y su cumplimiento fuera concebido y aplicado de un manera equilibrada e integra y que no existiera desmedros en la materia. Por lo anterior, se determino la necesidad de que se tratase de un organismo absolutamente independiente al poder electoral y a la influencia de los grupos de presión. La Ley 42 de 1923, fue reformada posteriormente por el Decreto 911 de 1932, de manera parcial, reestructurando con la nueva disposición, el organismo y concibiéndolo como una oficina de contabilidad y control fiscal que no ejerciera funciones de carácter administrativo, distintas a las necesarias para el cumplimiento de su misión.

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En 1945 con motivo de la Reforma Constitucional, la Contraloría fue incorporada en la Constitución Nacional, en el aparte del control fiscal, lo que fue un gran avance jurídico y político para la vida de la Contraloría General de la República, elevando su funcionamiento y misión a rango constitucional. Con la reforma de 1968, se logra desfigurar el panorama de control fiscal en Colombia, por cuanto el Congreso perdió la iniciativa para estructurar el gasto público, al serle otorgada al Ejecutivo, pertubando la legitimidad del control fiscal y de cualquier accionar en la materia por parte del poder legislativo. Con esta reforma constitucional, se asignó la función del control al fisco de manera exclusiva a la Contraloría General, concediendo al señor Contralor General, la facultad de definir y adecuar los métodos de contabilidad de la administración central como también de la organización descentralizada. Igualmente a partir de la vigencia de esta reforma, se debería llevar el Libro de la deuda pública, y ejercer la competencia sobre la metodología para rendir cuentas por parte de los responsables de las mismas. Por otra parte, se le asignó a la Contraloría la potestad para solicitar informes sobre la gestión fiscal en cualquier nivel del Estado Colombiano. Posteriormente en el año 1975, se expidió la reforma al control fiscal, específicamente con la promulgación de Ley 20 de 1975, en la cual se consagró la competencia para que el control fiscal abarcara a las entidades que anteriormente no eran cubiertas por el control ejercido por la Contraloría General, tales como: las entidades públicas bancarias de carácter oficial, los almacenes generales de depósito y las entidades financieras públicas, que no tenían un carácter especial en los Estatutos 1050 y 3130 de 1968. Esta ley reglamentó de manera integra la materia de control fiscal, entre otras cosas, al consolidar el poder de los auditores en los entes sujetos a vigilancia, hasta tal punto de facultarlos con atribuciones que generaban muchas veces un cogobierno al interior del ente vigilado, por cuanto era muy poco el cúmulo de acciones y procedimientos administrativos que no pasaban por el visto bueno, la convalidación y la refrendación de la Contraloría a través de los ya mencionados Auditores. Con este panorama legal y reglamentario, se abrió paso al requerimiento de modernizar y reestructurar el control fiscal en Colombia por ello en la Constitución de 1991, se dio un viraje notorio a esta actividad esencial en el adecuado proceso presupuestal de las entidades del Estado, así como para el normal desarrollo de múltiples actividades relacionadas con el control del erario público. En la nueva carta política se procuró regular más adecuadamente la nominación y elección del Contralor General, por cuanto desde la promulgación de esta norma, se requiere ser designado por el Congreso en pleno y elegido por un periodo igual al del Presidente de la República, de una terna integrada por candidatos propuestos por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y además se impuso la prohibición de no poder ser reelegido para el período inmediato ni continuar el ejercicio del mismo cuando se venza el periodo inicial.

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4.1.1.2 El control interno y de gestión como novedad El principal objetivo de la creación legal del “Sistema de Control Interno” en la Constitución Política de 1991, era crear un conjunto de mecanismos de control conceptualmente sólidos y razonablemente uniformes, que contribuyeran a los Gerentes Públicos y Representantes Legales de las entidades del Estado en la gestión administrativa, de acuerdo con los preceptos contemplados en el texto constitucional, y con el marco legal y conceptual expedido posteriormente en la entrada en vigencia de la nueva constitución. Las prácticas de control existentes facilitaban de varias formas la atenuación de la responsabilidad de la alta gerencia o dirección de las entidades públicas y el control previo ejercido por la Contraloría General de la República se había convertido en un sofisma, que hacia era entrabar la operación de las diferentes instancias del aparato estatal. Este control se asoció a una especie de cogobierno o coadministración, que se reflejaba en una creciente interferencia política en la gestión del Estado. El control interno antes de la vigencia de la Carta Política del 91 no era sino un ejercicio de control que ratificaba la existencia de múltiples limitaciones al cumplimiento de los objetivos propios de la administración pública. La ampliación de diversas funciones del Estado, la modernización de la estructura orgánica y funcional, el interés por el mayor bienestar social, la búsqueda de un desarrollo económico creciente, ha hecho necesaria la implementación de la planeación para hacer posible la ejecución de programas de gobierno dirigidos a atender las diversas necesidades sociales. Unido a ello, el incremento en el fenómeno de la descentralización y la delegación dentro de la administración pública requieren controles más fuertes y efectivos; por ello surge la necesidad de crear un mecanismo global e integral al interior de las entidades públicas, como es el Sistema de Control Interno, como mecanismo de gran importancia en el seguimiento de la ejecución de los presupuestos públicos, en la implementación de procesos de planeación, ejecución de proyectos y la determinación del uso y manejo de recursos. En la actualidad el control interno se convirtió en un pilar fundamental dentro de la administración pública, buscando con ello lograr la consolidación de buenas prácticas de gestión, que permitan cumplir metas, programas y políticas del Estado en todo orden. El control interno en cada una de las entidades públicas es primordialmente una responsabilidad de la alta dirección de la entidad, que se debe acomodar a las necesidades de la misma, correspondiendo a la naturaleza y complejidad de cada organismo. Así entonces, la nueva concepción del control involucra el sistema de planeación, las normas, métodos y procedimientos utilizados en la entidad, para el desarrollo de sus funciones y los mecanismos e instrumentos de seguimiento como de evaluación que se empleen para retroalimentar el proceso administrativo organizacional; este deberá ser un control implementado por la misma entidad, integral y veraz, en pro de la buena gestión y el cumplimiento objetivos institucionales.

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4.2. MARCO CONCEPTUAL 4.2.1 Sobre el control interno 4.2.1.1 Noción Según lo expresado en el Art. 1 de la Ley 87 de 1993, se debe entender por control interno, el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. “El control interno se define como cualquier acción tomada por la Gerencia para aumentar la probabilidad de que los objetivos establecidos y las metas se han cumplido. La Gerencia establece el Control Interno a través de la planeación, organización, dirección y ejecución de tareas y acciones que den seguridad razonable de que los objetivos y metas serán logrados”8. 4.2.1.2 Clases de Control Interno9 Dentro de la diversidad que clasifican las diferentes clases de controles se encuentran fundamentalmente:

• Control de legalidad: Radica en la verificación del conjunto de las operaciones financieras, económicas y administrativas e incluso de otra naturaleza, con la finalidad de dilucidar si efectivamente ese conjunto de operaciones se ha realizado de conformidad con la normatividad legal, el conjunto de disposiciones estatutarias y de procedimientos que le son aplicables de manera directa y que desde luego delimitan el proceso de realización de estas actividades en las esferas mencionadas.

• Control de gestión: Es el examen que se debe implementar con el fin de

establecer claramente el grado de eficiencia y eficacia obtenido por el organismo, y que particularmente es ejercido sobre el conjunto de recursos económicos, la utilización de indicadores de rentabilidad como de desempeño, la evaluación de procesos administrativos individualmente considerados que se realicen en la entidad y el proceso de distribución de los excedentes que se producen.

• Control de resultados: Con esta clase de control implementado en el

funcionamiento de la organización, se verifica un sistema encaminado a la generación y procesamiento de datos dirigido a producir información clave para los niveles decisorios de la entidad para la efectiva toma de decisiones. Este

8 DAFP. Guía preliminar para el diseño y la implantación del Sistema de Control Interno. 1997. Pág. 4. 9 CEPEDA ORTIZ, Carlos Alberto. El Sistema de Control Interno del Estado. 2001. Pág. 95.

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control se manifiesta en la práctica, a través de la emisión de informes encaminados a brindar la información suficiente y concreta para identificar los aspectos determinantes para la solución de los problemas que surgen en el desarrollo de las actividades.

• Control financiero: Uno de los aspectos de mayor relevancia en cualquier

empresa u organización, lo constituye su estado financiero y contable, por tal razón el control interno ejerce veeduría y seguimiento del mismo, a través del denominado “Control Financiero”, que consiste en el examen que se realiza, con base en las normas de aceptación general para esclarecer si realmente los estados financieros de la entidad reflejan el fidedigno resultado de las operaciones y los cambios de la situación financiera en los distintos períodos analizados.

• Control operativo: Toma en cuenta el desarrollo del conjunto de políticas y

procedimientos de la organización, considerando su concatenación con la estructura de la entidad y con la naturaleza de las actividades que realizan. Igualmente verifica si el conjunto de procedimientos que se efectúan están documentados y presentan explicaciones claras de las labores a desarrollar. Así mismo, establece el grado de contribución de los procedimientos que se efectúan en el rendimiento global de la entidad.

• Control administrativo: Contempla el grado de eficacia y eficiencia de los

procesos de decisión. Se perfecciona en la verificación del cumplimiento adecuado de políticas y procedimientos del organismo y propende por el establecimiento de un expedito sistema de autorización, estos objetivos están visualizados en la respectiva estructura orgánico – funcional y en los correspondientes mecanismos de delegación de autoridad, todo lo anterior basado en el manual de funciones y procedimientos adoptado por la instancia competente para llevar a cabo dicha operación y por supuesto, en la observancia de las normas y políticas establecidas previamente para la obtención de los logros y metas preestablecidos.

4.2.1.3 El Sistema Nacional de Control Interno.- El Sistema Nacional de Control Interno es un conjunto de instituciones, instancias de participación, políticas, normas, procedimientos, recursos, planes, programas, proyectos, metodologías, sistemas de información, y tecnología aplicable, inspirado en los principios constitucionales de la función administrativa cuyo sustento fundamental es el servidor público. Este tiene por objeto integrar en forma armónica, dinámica, efectiva, flexible y suficiente, el funcionamiento del control interno de las instituciones públicas, para que, mediante la aplicación de instrumentos idóneos de gerencia, fortalezcan el cumplimiento cabal y oportuno de las funciones del Estado10. 10 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública. Ley 489 de 1998. (Art. 27 y 28).

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4.2.1.4 Principios aplicables al Sistema de Control Interno.- El Sistema de Control Interno esta guiado por unos principios los cuales se enmarcan, integran, complementan y desarrollan dentro de los principios constitucionales. Se han identificado los siguientes principios aplicables al Sistema de Control Interno:

• Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor público para controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su función, de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitución Política.

• Autorregulación: Es la capacidad institucional para aplicar de manera

participativa al interior de las entidades, los métodos y procedimientos establecidos en la normatividad, que permitan el desarrollo e implementación del Sistema de Control Interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuación pública.

• Autogestión: Es la capacidad institucional de toda entidad pública para

interpretar, coordinar, aplicar y evaluar de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido asignada por la Constitución, la Ley y sus Reglamentos.

4.2.1.5 La Oficina de Control Interno.- La Unidad u Oficina de Control Interno, es definida en la Ley 87 de 1993, como “uno de los componentes del Sistema de Control Interno, del nivel gerencial o directivo, encargada de medir la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la Dirección en la continuidad del proceso administrativo, la evaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos”. Con base en lo anterior, la Oficina de Control Interno se constituye así en el “control de controles” por excelencia, ya que su labor evaluadora determina la efectividad del Sistema de Control de la Entidad, con miras a coadyuvar a la alta dirección en la toma de decisiones que redireccionen el accionar administrativo hacia la consecución de sus fines. Su función debe ser considerada como un proceso retroalimentador y de mejoramiento continuo para la gerencia pública. En tal sentido, esta labor debe ser realizada de manera permanente y oportuna, por cuanto el éxito de la gerencia radica en tomar decisiones acertadas en el tiempo indicado. De ahí que se exprese que el rol de las Oficinas de Control Interno, o quien haga sus veces, dentro de la organización está constituido por cinco tópicos a saber: la valoración del riesgo, el acompañamiento y asesoría, realizar evaluación y seguimiento, fomentar la cultura de control y la relación con entes externos11.

11 DAFP. “El rol de las Oficinas de Control Interno o quien haga sus veces”. 2003.

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4.2.2 Sobre la responsabilidad del servidor público 4.2.2.1 La responsabilidad en general12 Etimológicamente y gramaticalmente, el término responsabilidad está vinculado a una persona. Es, por consiguiente, un término de relación que indica que se es responsable ante otra persona. Jurídicamente el término responsabilidad se concreta como la obligación de asumir las consecuencias de un hecho, de una acto, de una conducta. Por eso se ha pretendido hacer una división en diferentes clases o categorías de responsabilidad. La responsabilidad general, como la obligación de asumir las consecuencias, y será responsabilidad moral, cuando las consecuencias que debe enfrentarse son de índole moral, subjetiva, interna, y no trascienden al campo externo de la persona, lo cual surge, generalmente, cuando se transgreden normas de conducta netamente morales o espirituales. Como una responsabilidad ubicada entre la moral y la jurídica se ha incluido la responsabilidad ética, que supera parcialmente el aspecto interno, espiritual y psicológico, para alcanzar el aspecto externo pero reducido o limitado a la esfera profesional. La mayoría de las actividades profesionales tiene un conjunto de reglas y normas, que pretenden que el ejercicio de la profesión se ciña a postulados y principios, que no se pueden desconocer. El desconocimiento de esas normas origina responsabilidad ética que es declarada por unos organismos netamente profesionales que imponen sanciones relacionadas con la actividad, como la suspensión o pérdida de la licencia o autorización legal para ejercer la correspondiente profesión. Cuando se trata de servidores públicos esta responsabilidad se denomina disciplinaria. La responsabilidad será jurídica, cuando trasciende al campo externo del sujeto, afecta su vida de relación, su actividad referida al grupo en el cual actúa y por lo tanto tiene repercusiones jurídicas. Esta responsabilidad la consagran las normas que garantizan el desenvolvimiento de las relaciones jurídicas o pautas que regulan el comportamiento de los diferentes individuos que componen el grupo social y origina consecuencias jurídicas. La responsabilidad jurídica se manifiesta en diferentes áreas o actividades de los individuos. Esa obligación de asumir las consecuencias por hechos, actos o conductas de los hombres, puede darse en los diversos terrenos o esferas en que se desarrolla el derecho objetivo. Se ha dividido en responsabilidad contravencional, en responsabilidad civil y en responsabilidad penal. Por esta última se ha entendido la obligación de asumir consecuencias jurídicas, generalmente penas privativas de la libertad como las consecuencias previstas para la violación de derechos específicamente protegidos por

12 MARTINEZ RAVE, Gilberto. Responsabilidad Civil Extracontractual. Ed. TEMIS. 1998. (Pág. 3).

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normas penales, en las cuales se establece claramente la conducta que se debe sancionar y las consecuencias o penas que den imponerse a quien las ejecute. La civil, a su vez, se ha considerado como la obligación de asumir las consecuencias patrimoniales, económicas, derivadas de una hecho, conducta o acto que ha ocasionado una lesión a un patrimonio ajeno. La contravencional, por su parte, es la obligación de asumir las consecuencias previstas en estatutos preventivos. 4.2.2.2 La responsabilidad en general del servidor público13 El tema de la responsabilidad se ha considerado como un mecanismo esencial para evitar el abuso del poder de la administración y asegurar las garantías de que debe gozar el ciudadano. No puede hablarse de un verdadero Estado Social de Derecho y ni siquiera de un Estado de Derecho en donde la responsabilidad del Estado esté proscrita. La responsabilidad de los funcionarios públicos por el ejercicio de sus funciones se ha considerado como una de las grandes conquistas de la civilización en forma tal que ya no es posible predicar la irresponsabilidad estatal. Los servidores públicos y los particulares, cuando ejercen funciones públicas, están sujetos a una serie de responsabilidades que emanan de su especial sujeción con el Estado y del ejercicio de las facultades que se les han otorgado. En la Constitución del 91, en su Art. 6, radica la responsabilidad del servidor público no solo por infringir la constitución y las leyes, sino también por la extralimitación de sus funciones y la omisión en el ejercicio de las mismas. O sea que son tres las fuentes constitucionales que generan responsabilidad del Estado en los términos del Art. 90 de la misma norma fundamental. Quiere significar lo anterior que si el agente incurre en una falta originaria de la extralimitación de sus funciones, e desconocimiento de una disposición legal o la infracción constitucional y esa irregularidad ocasiona algún perjuicio al particular, el Estado debe acudir al resarcimiento sin descartar la responsabilidad patrimonial del servidor público. Fuera de lo anterior y de conformidad con el Art. 124 de la norma fundamental del Estado, la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Ahora podemos encontrar diversos tipos de responsabilidad en las que pueden incurrir los servidores públicos por la acción u omisión de sus funciones. Así podemos encontrar la existencia de responsabilidades de tipo civil o patrimonial, penal, administrativa o disciplinaria, política y fiscal. La responsabilidad civil.- La dogmática habla entonces de la responsabilidad patrimonial del servidor público, fruto de la acción revérsica, o sea aquella que ejerce

13 OSSA ARBELÁEZ, Jaime. “Derecho Administrativo Sancionador”. Legis.

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el Estado contra quien, estando vinculado a la administración, ha ocasionado, por su culpa grave o dolo, una daño a una víctima. La doctrina ha distinguido dos modalidades de esta acción: la acción por medio de la cual se vincula al servidor público, mediante el mecanismo del llamamiento en garantía y la acción de repetición ordinaria. Ambas son expresiones de la acción de repetición y fundamentalmente se encaminan a lograr el resarcimiento por parte del agente causante del perjuicio ocasionado con su acción u omisión. Es importante subrayar que ambas modalidades de la acción de repetición propenden asegurar la moralidad pública, como principio consagrado en el artículo 209 de la Carta, y así mismo se busca un fin de carácter fiscal, o sea lograr la recuperación dineraria que el Estado ha pagado por la falta de sus agentes. La utilización de estas herramientas tiende a incrementar la responsabilidad y eficacia de la función pública, pues la acción de repetición presenta efectos notorios de intimidación respecto de todos los servidores vinculados a la administración. La responsabilidad penal.- Esta clase de responsabilidad es la que se predica del que ha incurrido en una trasgresión a la Ley penal, o lo que es lo mismo, la que se le imputa al funcionario que comete un delito. El delito puede resultar de un comportamiento doloso o meramente culposo. La responsabilidad penal del servidor público es objeto del derecho penal y su conocimiento corresponde a la justicia ordinaria, a menos que se trate de funcionarios con fuero. La responsabilidad penal no impide que al funcionario condenado se le deduzca la responsabilidad patrimonial o civil en caso de perjuicio o daño causado a un particular. La responsabilidad administrativa o disciplinaria.- Este género de responsabilidad del agente público se configura cuando infringe una norma de carácter disciplinario, constituyendo el régimen disciplinario mismo el sustrato de la responsabilidad administrativa. Algunos administrativistas hablan indiscriminadamente de responsabilidad disciplinaria o responsabilidad administrativa. Esa responsabilidad puede coexistir con la de tipo penal, pues no se excluyen. Básicamente la responsabilidad administrativa nace del desconocimiento, por parte del agente público, de una obligación administrativa que se le ha impuesto previamente. Esto implica, de suyo, la existencia de una serie de deberes que ha de observar. La responsabilidad política.- Este tipo de responsabilidad sólo se da respecto de algunos funcionarios de cierta categoría en el escalafón jerárquico de la administración. A nivel nacional, generalmente los altos funcionarios de la administración responden ante el Congreso de sus actos y se hacen acreedores a la censura. El tema realmente no es materia de estudio del derecho administrativo sino del derecho constitucional, pues sólo la norma superior está habilitada para señalar cuáles funcionarios están sometidos a dicho control. Según el Art. 114 constitucional le corresponde al Congreso ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. En los ordenes

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depertamental y municipal se da similar control respecto de los gobernadores y secretarios, y alcaldes de una parte y de los inmediatos asesores de la otra. La responsabilidad fiscal.- Este tipo de responsabilidad ahace referencia a los funcionarios de manejo o sea a los que administran, custodian o recaudan dineros o bienes oficiales. Estos tienen, por su labor especial, la obligación de rendir cuentas de su gestión y de reintregar lo que en su contra resulte. Muchas veces la responsabilidad se extiende a los ordenadores. Por otra parte, son sujetos del proceso fiscal y por ende asumen responsabilidad de ésta naturaleza, los directivos y personas que produzcan decisiones que determinen la gestión fiscal y los que desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación. También los contratistas y particulares que vinculados al proceso, hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, todo de conformidad con el artículo 83 de la Ley 42 de 1993. La competencia para deducir esa responsabilidad le corresponde a las Contralorias en el ámbito de su jurisdicción. Constitucionalmente la gestión fiscal incluye el control financiero, el de gestión y el de resultados. El objeto está dirigido “a vigilar la eficiente gestión de las entidades estatales y al de los particulares que administran recursos estatales, garantizando que tanto en el recaudo de sus recursos como en el gasto e inversión de los mismos, se actúe de manera que se obtengan los mejores resultados para la sociedad y para la administración”14. 4.3 MARCO JURÍDICO 4.3.1 La Constitución Política Colombiana. La carta política del 91 en relación al tema del control interno así como de la

responsabilidad de los servidores públicos contempla los siguientes preceptos normativos, que serán guía para el desarrollo de este concepto:

Art. 6.- Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Art. 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus 14 ATEHORTUA RIOS, Carlos Alberto. Inhabilidades, control y responsabilidad en la contratación estatal. 1995. Pág. 171.

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órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. Art. 269.- En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cuál podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas. 4.3.2 La legislación y otras normas reglamentarias Con relación al desarrollo legal que a tenido el tema del control interno dentro de

nuestro ordenamiento jurídico, se presentan diversas manifestaciones normativas tanto de orden legal como reglamentario que a continuación se consideran:

La Ley 489 de 1998 en su capítulo sexto, crea el Sistema Nacional de Control Interno, el cual tiene por objeto integrar en forma armónica, dinámica, efectiva, flexible y suficiente, el funcionamiento del control interno de las instituciones públicas. Este sistema está dirigido por el Presidente de la República como máxima autoridad administrativa apoyado y coordinado por el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno de las entidades del orden nacional, el cual es presidido por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Por su parte la Ley 87 de 1993 establece normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y lo define como el Sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.15 Decreto 1826 de 1994. “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 87 de 1993”. Artículo 1º. Créase La Unidad u Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces, en las estructuras de los Ministerios y Departamentos Administrativos en los cuales no exista tal Oficina, la cual dependerá del Despacho del respectivo Ministro o Director de Departamento Administrativo y tendrá los objetivos y funciones establecidas en la Ley 87 de 1993. Artículo 2º. El Jefe de la Oficina de Coordinación del Control Interno será designado según lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 87 de 1993 y además de las funciones señaladas en el artículo 12 de la misma, deberá presentar un informe Ejecutivo anual al Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente, acerca del estado del Sistema de control interno, los resultados de la evaluación de gestión y las recomendaciones y sugerencias que contribuyan a su mejoramiento y optimización.

15 DAFP. Sistema Nacional de Control Interno, en: Control Interno Estatal. <http://www.dafp.gov.co/>

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Directiva presidencial 02 de 1994. “Desarrollo de la función de control interno en las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”. Reafirma las funciones de la Unidad u Oficina de Control Interno establecidas en el artículo 12 de la Ley 87 de 1993. Decreto 280 de 1996. “Por medio del cual se crea el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno de las Entidades del orden Nacional y Territorial”. Los artículos 2 y 3 señalan la representatividad de los Jefes de las Unidades u Oficinas de Control Interno, o quien haga sus veces, ante el Consejo Asesor de Control Interno. Directiva Presidencial 01 de 1997. Proporciona las directrices y se precisa el desarrollo del Sistema de Control Interno. Compete a la Unidad u Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces, apoyar a los directivos en el Desarrollo del Sistema de Control Interno, revaluar los planes, fomentar la cultura de autocontrol de tal forma que contribuya al mejoramiento continuo, y a coadyuvar y, participar para implantar adecuado instrumentos de gestión y gerencia. Decreto 2070 de 1997. “Por medio del cual se modifica el artículo segundo del Decreto 280 de 1996”, referente a la modificación de la composición del Consejo Asesor de Control Interno. Decreto 2145 de 1999. “Por el cual se dictan normas sobre el Sistema Nacional de Control Interno de las Entidades y Organismos de la Administración Pública del Orden Nacional y Territorial y se dictan otras disposiciones”. En lo relacionado con la Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces: Artículo 7 La Oficina o Unidad de Coordinación de Control Interno, o quien haga sus veces, asesora y apoya a los Directivos en el mejoramiento y desarrollo del Sistema de Control Interno, a través del desarrollo de sus funciones, como instancia facilitadora del Sistema de Control Interno. Artículo 8 Las Oficinas de Coordinación de Control Interno, o quien haga sus veces, verifican la efectividad de los Sistemas de Control Interno para procurar el cumplimiento de los planes, metas y objetivos previstos, como instancia evaluadora del Sistema de Control Interno. Artículo 12 Las Unidades u Oficinas de Control Interno, o quien haga sus veces, evalúa el proceso de planeación en toda su extensión. Artículo 13 La Unidad u Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces, evalúa que estén claramente definidos los niveles de autoridad y responsabilidad y que todas las acciones desarrolladas por la entidad se enmarquen en este contexto. Artículo 14 La Unidad u Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces, evalúa los procesos misionales y de apoyo adoptados y utilizados por la Entidad, con el fin de determinar su coherencia con los resultados comunes e inherentes a la misión institucional.

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Artículo 15º. La Unidad u Oficina de Control Interno o, quien haga sus veces, debe evaluar el Sistema de Control Interno de la entidad, con énfasis en la existencia, funcionamiento y coherencia de los componentes y elementos que lo conforman. Decreto 1677 de 2000. “Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo de la Función Pública”. Dándole la competencia a través de la Dirección de Políticas de Control Interno Estatal y Racionalización de Trámites, para orientar y regular el accionar de las Oficinas de Control Interno, o quien haga sus veces en las entidades del orden nacional y territorial. Directiva Presidencial 04 de 2000. Fortalecimiento del Control Interno en el marco de la política de lucha contra la corrupción y nombramiento de los Jefes de Oficina de Control Interno del Orden Nacional. Decreto 2539 de 2000. “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2145 de noviembre 4 de 1999”. Artículo 5, parágrafo 2. Los Jefes de Unidad u Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces, serán representados ante el Consejo Asesor por cuatro miembros elegidos según lo disponga el reglamento del Comité Interinstitucional de Control Interno del orden Nacional y Territorial. Decreto 1537 de 2001 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 87 de 1993 en cuanto a elementos técnicos y administrativos que fortalezcan el Sistema de Control Interno de las entidades y organismos del Estado y se precisa el rol que deben desempeñar las oficinas de control interno, o quien haga sus veces, dentro de las organizaciones públicas, enmarcado en cinco tópicos: valoración de riesgos, acompañamiento y asesoría, evaluación y seguimiento, fomento de la cultura de autocontrol y relación con entes externos. Resolución 196 de 2001 de la Contaduría General de la Nación. “Por medio del cual se dictan disposiciones relacionadas con el control interno contable”. Establece las funciones de la Unidad u Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces, relacionadas con el Control Interno Contable. Decreto 2756 de 2003. “Por el cual se modifica el artículo 20 del Decreto 2145 de 1999. Modificado por el artículo 8 del Decreto 2539 de 2000”. Decreto 1599 del 2005. “Por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control interno para el Estado Colombiano” Circular 02 de 2005. Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial. Sobre el “Nuevo Modelo Estándar de Control Interno para Entidades del Estado Colombiano - MECI: 1000:2005”

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5. DIAGNÓSTICO DEL CONTROL INTERNO EN COLOMBIA

Para el cumplimiento del primer objetivo de la práctica administrativa, relacionado con un diagnóstico del Sistema de Control Interno Colombiano, donde se diera el estado actual del mismo, se planeo el desarrollo del mismo en dos fases frente a dos temáticas concretas. La primera fase estará dirigida a la implementación del nuevo Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano – MECI 1000:2005 como nuevo instrumento para el mejoramiento de la gestión en la administración pública colombiana. Luego, en una segunda fase del diagnóstico, se expondrán los resultados obtenidos de una evaluación al Sistema de Control Interno del orden nacional, considerando los Informes de Evaluación y Conceptualización del Sistema de Control Interno elaborados por la Contraloría General de la República durante los años 2002, 2003 y 2004. El último informe, relacionado con los resultados del año 2005, aún se encuentra en etapa de elaboración, siendo que la publicación periódica de estos informes se presenta en el segundo periodo del año siguiente al evaluado. Estos tres informes son los únicos documentos publicados por la Contraloría General de la República de este tipo, por lo cual serán los únicos considerados en esta parte de diagnóstico, aún cuando en el informe del año 2002 se alcanzan hacer algunas consideraciones respecto a los resultados obtenidos durante el año 2001, pudiendo realizarse una análisis de un periodo de cuatro años, considerado suficiente para dar conocimiento del estado actual del Sistema de Control Interno del Estado Colombiano. 5.1 MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO PARA EL ESTADO COLOMBIANO – MECI 1000:2005. 5.1.1 Programa “Apoyo al fortalecimiento de la eficiencia y la transparencia en el Estado Colombiano” - Convenio No. 016 celebrado entre Casals & Associates inc. operador y ejecutor del programa por encargo de USAID y el Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP16. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID-, ejecutó durante el período comprendido entre enero de 2001 y junio 30 de 2004 a través de CASALS & ASSOCIATES Inc., el Programa “Fortalecimiento de la Transparencia y Rendición de Cuentas en Colombia” beneficiando además del Nivel Nacional del Estado, entidades del Nivel Territorial en los departamentos de Atlántico, Antioquia, Valle y Nariño, así como organizaciones de la sociedad civil y grupos de veeduría, que adelantaron iniciativas de Control Ciudadano en los citados departamentos. Como resultado de este Programa, se derivaron importantes aprendizajes de diverso orden

16 Idem.

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fundamentales para una gestión pública eficiente, efectiva y transparente que COOPERACIÓN INTERNACIONAL USAID – CASALS promovió y fortaleció con la participación de la ciudadanía organizada. Durante este proceso se detectaron debilidades en las entidades públicas frente a la forma de realizar su función administrativa y de cumplir la función social para la que fueron creadas, en campos tan puntuales como:

• La existencia de una limitada cultura organizacional fundamentada en valores, y de una gestión pública incipientemente orientada a sistemas de calidad.

• Debilidades en la Autorregulación, Autocontrol y Autogestión de su función administrativa, en la generación de información suficiente y pertinente para la toma de decisiones y de utilidad social.

• Debilidades en la construcción del concepto y el imaginario de lo público, como aquello que conviene a todos de igual manera para el bien común así como en la Rendición de Cuentas en forma técnica a la Comunidad.

• Falta de métodos y procedimientos para socializar la información y dinamizar su circulación, unido esto a la baja existencia de tecnologías de información que apoyen con mayor efectividad la gestión y la transparencia de la gestión pública.

• Y debilidades en una cultura organizacional que oriente, facilite y apoye el ejercicio del Control Ciudadano.

Con base en ello, USAID y CASALS iniciaron a partir del 1º de julio de 2004 un Programa de Cooperación Internacional denominado “Apoyo al Fortalecimiento de la Eficiencia y la Transparencia en el Estado Colombiano”, como una segunda fase del trabajo ya adelantado. Para esta segunda etapa, CASALS y el DAFP, consideraron pertinente sustentar la Cooperación a brindar por USAID a esta última a través de la elaboración de un convenio cuyo objetivo general sería el de apoyar al DAFP a través del Programa de Cooperación USAID/CASALS, “Apoyo al Fortalecimiento de la Eficiencia y la Transparencia en el Estado Colombiano” en sus esfuerzos por fortalecer el Sistema de Control Interno gubernamental a fin de mejorar el nivel de cumplimiento de los objetivos institucionales del Sector Público. La Cooperación Internacional de USAID al DAFP tendría como objetivos específicos:

Transferir al DAFP los conocimientos, métodos, herramientas e instrumentos de buena administración pública desarrollados por CASALS en el contexto de los programas de Transparencia auspiciados por USAID.

Colaborar con el DAFP, en la formulación de normas y reglamentos que permitan

unificar para el Sector Público Colombiano, una estructura estándar de Control Interno que garantice una implementación uniforme del Sistema de Control Interno, un lenguaje común, la armonización de metodologías y herramientas de Evaluación del Sistema de Control Interno entre las entidades públicas y los órganos de Control Fiscal.

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Apoyar al DAFP en sus procesos de socialización y capacitación a los jefes de Control Interno sobre las nuevas normativas y reglamentos que estandarizan el Sistema de Control Interno.

Colaborar con el DAFP para que esta Entidad en forma directa con la asistencia de

CASALS, apoye el fortalecimiento del Sistema de Control Interno y la implementación de las nuevas normas de Control Interno, en 9 entidades del Nivel Nacional beneficiarias del Programa, que presenten debilidades de Control, según los informes de Evaluación de la Contraloría General de la República – CGR-.

Colaborar con el DAFP para promover ante la Contraloría General de la República -

CGR-y las Contralorías Territoriales, la estandarización de metodologías de Evaluación al Sistema de Control Interno, a la Gestión y a los Planes de Mejoramiento de las entidades del Sector Público.

Apoyar al DAFP en sus procesos de capacitación a los jefes de Control Interno del

Nivel Nacional y Territorial para socializar e informar sobre las metodologías estándar de Evaluación del Control Interno, la Gestión y seguimiento a Planes de Mejoramiento.

5.1.2 Decreto 1599 del 2005 y Circular 02 de 2005. El Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno de las Entidades del orden Nacional y Territorial, a través de la Circular 02 de 2005 dio a conocer a los representantes legales, jefes de oficina de control interno, auditores internos, asesores o quienes hicieran sus veces, de las entidades y organismos públicos del orden nacional y territorial, la entrada en vigencia del Decreto 1599 del 2005, “por el cual se adopta el modelo estándar de control interno para entidades del Estado Colombiano”, acompañado por el documento técnico MECI 1000:2005. La aparición de este instrumento técnico se justificó en la falta de una estructura única de Control Interno, la cual no fue no contemplada en la Ley 87 de 1993, siendo que no existiese la posibilidad de que el Control Interno se implementara y se estableciese en las entidades públicas de manera uniforme, con utilización de un lenguaje común, pudiendo estandarizar una estructura básica de control que en relación con las características propias de cada Entidad Pública, garantizara el cumplimiento de sus objetivos al tiempo que unificara criterios de control en el Estado, permitiendo la comparabilidad y la toma de decisiones para su mejoramiento como totalidad. El Nuevo Modelo Estándar de Control Interno Para Entidades del Estado Colombiano - MECI 1000:2005, buscó unificar los criterios y parámetros básicos de Control Interno para las Entidades del Estado; esto en procura de la construcción de una forma de armonizar los conceptos de control, eliminando la dispersión conceptual existente, y permitiendo una mayor claridad sobre la forma de instrumentar una función administrativa del Estado, eficiente, eficaz, transparente y efectiva en el cumplimiento de sus fines sociales.

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En términos del DAFP, el “Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano MECI 1000:2005, marca el inicio de una nueva etapa en la Administración Pública Colombiana al introducir elementos de gestión modernos basados en estándares internacionales de control interno de probada validez como son COSO, COCO, CADBURY y COBIT; diseñado a la medida del Estado Colombiano para todas las entidades que integran la estructura de la Administración Pública y concebido como un Modelo de Gestión Pública Integral, que proporciona a los Gerentes Públicos las herramientas para llevar a cabo su misión de manera idónea, transparente, ágil y oportuna”17. 5.2. Sobre la Evaluación y Conceptualización del Sistema de Control Interno 5.2.1. Parámetros18 5.2.1.1. Objetivo de la evaluación y conceptualización del Sistema de Control Interno La evaluación y conceptualización del sistema de control interno de las entidades y organismos públicos, tiene como objetivo conocer y establecer, mediante aplicación de cuestionarios de evaluación en el proceso auditor, la existencia, aplicabilidad y efectividad de los componentes y subcomponentes que los conforman, determinando el nivel de riesgo al que está expuesto el sistema, en cualquier etapa de su desarrollo. 5.2.1.2. Fundamentos legales de la evaluación y conceptualización del Sistema de Control Interno De acuerdo con lo establecido en el artículo 268, numeral 6 de la Constitución Política de Colombia, es atribución del Contralor General de la República, “Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado”. Esta disposición fue reglamentada por el Decreto 267 del 22 de febrero del 2000, en los artículos 51 y 52, numerales 2 y 3, respectivamente, en los cuales se establece la función que tienen las Contralorías Delegadas Sectoriales y sus direcciones de vigilancia fiscal, a saber:

• Dirigir la evaluación de los sistemas de control interno en las entidades de su respectivo sector y proponer los correctivos necesarios para garantizar su óptimo funcionamiento.

• Dirigir en forma inmediata la evaluación de la calidad y eficiencia del control interno de las entidades del respectivo sector e imprimirle orientación técnica a las mismas.

Igualmente, el mismo Decreto, en su artículo 53, numeral 3, determinó que las

17 DAFP. Director de Control Interno y Racionalización de Trámites. Jaime Andrés Ortega Mazorra. Comunicación. Bogotá 3 de junio de 2005 18 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Informe de Evaluación y Conceptualización del Sistema de Control Interno. 2002 Colombia. Noviembre de 2003. (Pág. 19 – 21).

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direcciones de estudios sectoriales deben “ Dirigir los estudios sobre el sistema nacional de control interno y la forma como éste se desarrolla en el respectivo sector”. Mediante Resolución N° 5505 del 30 de julio de 2003, el Contralor General de la República adoptó la Guía Gubernamental con Enfoque Integral (Audite 2.2), la cual establece que en el desarrollo del proceso auditor se aplicará el cuestionario para la evaluación del sistema de control interno. 5.2.1.3. Insumo para la evaluación del Sistema de Control Interno La evaluación se inicia con la aplicación de los cuestionarios que contienen información relacionada con los siguientes componentes: ambiente de control, valoración del riesgo, actividades de control, monitoreo, información y comunicación. Dichos componentes incluyen subcomponentes y criterios de evaluación, que son sometidos a validación y calificación en el desarrollo del proceso auditor. En relación con los temas evaluables, cada componente se caracteriza así:

• El ambiente de control tiene que ver con los principios y valores, compromiso y respaldo de la alta dirección, cultura del autocontrol, y cultura del diálogo.

• La valoración del riesgo hace referencia a su identificación, manejo y monitoreo. • Las actividades de control comprenden los procesos y procedimientos,

desarrollo de actividades, autocontrol a través del mecanismo de verificación y evaluación en los subcomponentes denominados parte general, estados contables, presupuesto, tesorería, contratación, inventarios y negocio misional.

• El monitoreo hace referencia a los controles y a las acciones de retroalimentación.

• Información y comunicación tiene que ver con los sistemas de información y comunicación dentro y fuera de la entidad.

5.2.1.4. Sistema de calificación del control interno

El procedimiento consiste en calificar los criterios de evaluación que conforman los cinco componentes de cuestionario del sistema de control interno, estableciendo en su orden: existencia, aplicabilidad y efectividad de cada uno de los criterios evaluados. Cuadro 1. Criterios de evaluación

Procedimiento de control Aplicación Efectividad Calificación Nivel de (Calificación inicial) (en la fase de (en la fase de del criterio Riesgo planeación) ejecución) Existe Se aplica Efectivo 0 Bajo Con deficiencias 1 Medio No es efectivo 2 Alto No se aplica 2 Alto No existe 3 Alto Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004.

27

Existen tres eventos de calificación que se presentan a continuación:

Calificación inicial En el primer evento, se asigna una calificación mediante el diligenciamiento del cuestionario formulado a los diferentes responsables, para establecer la existencia o inexistencia del criterio evaluado. A aquellos criterios de cada componente o subcomponente que se establecieron como inexistentes, se les asigna una calificación definitiva de 3 ( riesgo alto); a los existentes, una calificación inicial de 0 (riesgo bajo).

Calificación de la fase de planeación del proceso auditor En el segundo evento, los criterios de cada componente y subcomponente, existentes y calificados inicialmente con 0 (riesgo bajo), son evaluados en cuanto a su aplicabilidad, ratificándose la calificación de 0 (riesgo bajo), si se aplica; en caso contrario, se les asigna una calificación definitiva de 2, equivalente a un riesgo alto.

Calificación en la fase de ejecución del proceso auditor En el tercer evento, los criterios de cada componente y subcomponente, a los cuales se les ratificó en el segundo evento una calificación preliminar de 0, fueron objeto de verificación y comprobación para determinar su efectividad, así:

• Se les asignó una calificación definitiva de 0, si eran efectivos. • Se les asignó una calificación definitiva de 1, si presentaban deficiencias. • Se les asignó una calificación definitiva de 2, si no eran efectivos.

5.2.1.5. Escala de calificación promedio

El promedio de calificación de los criterios evaluados en los componentes, arroja la calificación de éste; la ponderación o porcentaje de peso de cada subcomponente multiplicado el promedio del subcomponente de la calificación del componente; finalmente, la suma de la calificación de los cinco componentes da la calificación definitiva del sistema de control interno de la entidad. La ponderación de los subcomponentes o componentes es así:

• Ambiente de control 15% • Valoración de riesgo 15% • Actividades de control 50% como sumatoria de los subcomponentes

o Actividades de control parte general 5% o Presupuesto10% o Tesorería 5% o Contratación 10%

28

o Inventarios 5% o Estados contables 5% o Negocio misional 10% o Monitoreo 10%

• Información y comunicación 10% • El resultado se clasificó en la siguiente escala de rangos, así:

0,0 0,4 0,5 0,99 1,0 2,0 3,0 Riesgo Bajo Riesgo Medio Riesgo alto Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. Las calificaciones se ubiquen entre los rangos de 0,49 – 0,5 y 0,99 – 1,0 son aproximados hacia arriba. 5.2.2 Evaluación del Sistema de Control Interno por la Contraloría General de la República en el periodo 2002 - 2004 5.2.2.1 Base de análisis para la evaluación

Para el año 200219

La evaluación del sistema de control interno para el año 2002 correspondió al examen de 156 entidades sujetos de control de la CGR, equivalente al 49,21% de las 317 entidades que aproximadamente deben rendir la información de control interno con base en la encuesta referencial. De esta manera, las entidades evaluadas cubren el 60,15% del Presupuesto General de la Nación y Confis, estimado para la vigencia de 2002. La evaluación del sistema de control interno corresponde a la realizada mediante los procesos auditores, a través de la Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, correspondiente a la vigencia fiscal de 2002.

19 Idem.

29

Para el año 200320 En la evaluación y conceptualización del sistema de control interno de las entidades sujetas de control de la Contraloría General de la República, se obtuvo una ampliación de cobertura correspondiente a 47 entidades, al pasar de 156 evaluadas para la vigencia de 2002, a 203 en el 2003, lo que equivale, en términos porcentuales, a un incremento del 30%. Como desarrollo del Plan General de Auditoría PGA 2003 – 2004, se realizó la evaluación del sistema de control interno en 203 entidades sujetos de control, equivalente al 45,72% de las 444 que fueron programadas para el proceso auditor, con un cubrimiento del 80% de los recursos del Presupuesto General de la Nación, estimado para la vigencia fiscal del año 2003. Algunas entidades u organismos que son objeto de un proceso de liquidación, no fueron sujetas a la evaluación del sistema de control interno, por el estado en que se encuentran. La evaluación del sistema de control interno corresponde a la realizada mediante los procesos auditores, a través de la Guía de Auditoría Gubernamental en Enfoque Integral Audite 2.2., correspondiente a la vigencia fiscal 2003.

Para el año 200421 En la evaluación y conceptualización del sistema de control interno de las entidades sujetas de control de la Contraloría General de la República, se obtuvo una ampliación de cobertura correspondiente a 29 entidades, al pasar de 203 evaluadas para la vigencia de 2003 a 232 en el 2004, lo que equivale en términos porcentuales a un incremento del 14,3% tomando como base las entidades evaluadas en el 2003. En desarrollo del Plan General de Auditoría (PGA) 2004 – 2005, se realizó la evaluación del sistema de control interno en 232 entidades sujetos de control, equivalente al 62,19% de las 373 que fueron programadas para procesos auditores que culminaron con dictamen integral, con un cubrimiento del 91% de los recursos del Presupuesto General de la Nación, estimado para la vigencia fiscal del año 2004. Algunas entidades u organismos que son objeto de un proceso de liquidación, no fueron sujetas a la evaluación del sistema de control interno, por el estado en que se encuentran.

20 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Informe de Evaluación y Conceptualización del Sistema de Control Interno. 2003 Colombia. Noviembre de 2004. 21 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Informe de Evaluación y conceptualización del Sistema de Control Interno. 2004 Colombia. Noviembre de 2005.

30

La evaluación del sistema de control interno corresponde a la realizada mediante los procesos auditores, a través de la Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Audite 2.2., correspondiente a la vigencia fiscal 2004.

5.2.3 Resultados de la evaluación

5.2.3.1 El principio de selectividad en el Control.- El artículo 267 de la Constitución Política plantea, respecto al control fiscal, que este se ejercerá de forma posterior y selectiva. La selectividad significa que no se revisan todas y cada una de las actuaciones administrativas adelantadas por las entidades o los particulares que manejan fondos o bienes públicos, sino que utilizando la técnica de muestreo, se examina solamente un grupo representativo de operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con el gasto público que, a juicio de las Contralorías, sea suficiente para extraer conclusiones sobre los asuntos atinentes al control fiscal. En este caso la Contraloría selecciona aquellas entidades, de diversos sectores, que son más representativas en su tamaño presupuestal respecto al total del presupuesto general de la nación. Así entonces, los siguientes cuadros de relación nos muestran cual es la participación presupuestal por sectores para cada uno de los años que comprenden el periodo a estudiar:

Cuadro 2. Participación presupuestal por sectores 2002

Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. * El porcentaje real de cobertura por número de entidades es del 49,21% en razón a que del total de 520 entidades, 317 aproximadamente rinden la información de control interno con base en la encuesta referencial.

Sector Entidades Vigiladas Entidades Calificadas

Número Presupuesto Estimado

2002

Número % sobre entidades

Presupuesto Estimado 2002

% sobre el presupuesto

Agropecuario 81 1.126.451.039.727,54 6 7.41% 777.251.217.412,00 69.00% Medio Ambiente 43 283.139.309.449,18 30 69.77% 172.714.978.764,00 61.00%

Defensa, Justicia y Seguridad

37 11.592.268.942.218,50 16 43.24% 9.687.659.155.012,00 83.57%

Gestión Pública e Inst. Financieras

70 17.315.705.743.946,00 41 58.57% 4.572.035.116.470,00 26.40%

Infraestructura , Telecomunicaciones, Comercio Exterior y

Des. Reg.

139

5.905.339.788.333,00 26 18.71% 4.507.754.252.986,00 76.33%

Social 87 23.008.000.000.000,00 24 27.59% 14.065.000.000.000,00 61.13% Minas y Energía 63 8.169.641.102.485,00 13 20.63% 6.759.804.493.537,00 82.74%

TOTALES 520 67.400.545.9226.159,20 156 30.00%(*) 40.542.219.214.181,00 60.15%

31

Cuadro 3. Participación presupuestal por sectores 2003

Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. * El porcentaje real de cobertura por número de entidades es del 45,31% en razón a que el total de 523 entidades, aproximadamente 448 son evaluadas en sus sistemas de control interno. Cuadro 4. Participación presupuestal por sectores 2004

Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. * La cobertura del sector agropecuario es potencialmente del 16%. Considerando que de las 81 entidades, 34 manejan recursos parafiscales y 10 están en proceso de liquidación. (6 entidades de 37) ** En el presupuesto del sector de gestión pública no se incluye deuda pública.

Sector Entidades Vigiladas Entidades Calificadas

Número Presupuesto Estimado

2003

Número % sobre entidades

Presupuesto Estimado 2003

% sobre el presupuesto

Agropecuario 82 1.261.297.000.000 7 9% 519.554.000.000 41% Medio Ambiente 42 512.046.000.000 36 86% 489.086.000.000 96%

Defensa, Justicia y Seguridad

36 11.273.412.000.000 31 86% 11.207.883.000.000 99%

Gestión Pública e Inst. Financieras

65 10.974.805.000.000 38 58% 9.092.720.000.000 83%

Infraestructura , Telecomunicaciones, Comercio Exterior y

Des. Reg.

142

5.933.376.000.000 25 18% 4.442.118.000.000 75%

Social 92 26.013.495.000.000 33 36% 16.220.604.000.000 62% Minas y Energía 64 18.586.800.000.000 33 52% 17.843.328.000.000 96%

TOTALES 523 74.733.583.000.000 203 39%(*) 59.987.490.000.000 80%

Sector Entidades Vigiladas Entidades Calificadas

Número Presupuesto Estimado

2004

Número % sobre entidades

Presupuesto Estimado 2004

% sobre el presupuesto

Agropecuario 81 2.055.053.000.000 6 7%(*) 616.516.000.000 30% Medio Ambiente 41 738.724.000.000 36 88% 735.095.000.000 99.5%

Defensa, Justicia y Seguridad

35 12.058.530.000.000 28 80% 11.937.945.000.000 99%

Gestión Pública e Inst. Financieras

62 8.781.329.000.000(**) 45 73% 8.316.023.000.000 95%

Infraestructura , Telecomunicaciones, Comercio Exterior y

Des. Reg.

148

5.153.933.000.000 47 32% 2.822.856.000.000 55%

Social 89 30.000.000.000.000 35 39% 28.500.000.000.000 95% Minas y Energía 63 20.167.272.000.000 35 56% 19.158.908.000.000 95%

TOTALES 519 78.954.841.000.000 232 45%(***) 72.087.343.000.000 91%

32

*** El porcentaje real de cobertura por número de entidades es del 62,19%, en razón a que del total de 519 entidades, 373 son evaluadas en su sistema de control interno de conformidad con la Ley 87 de 1993.

5.2.3.2 Resultados obtenidos año 2002

De conformidad con la calificación final del Sistema de Control Interno de las entidades evaluadas, se determina el siguiente análisis de distribución porcentual del nivel de riesgo:

Cuadro 5. Total entidades evaluadas por nivel de riesgo - año 2002

Riesgo N° de entidades Porcentaje Alto 70 44,87% Medio 59 37,82% Bajo 27 17,31% Total general 156 100,00% Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. De las 156 entidades evaluadas, el 17,31% que corresponde a 27 entidades, tuvieron un riesgo bajo, lo cual significa que sus sistemas de control interno garantizaban razonablemente la gestión administrativa y logro de sus resultados ; el 37,82%, correspondiente a 59 entidades, se encontraban ubicadas en riesgo medio, señalando que sus sistemas de control interno presentaban deficiencias y debían ser corregidas para garantizar la efectividad del mismo ; y el restante 44,87%, que corresponde a 70 entidades, presentaron riesgo alto, con la connotación que su sistema de control interno presentaba ineficacia. Distribución porcentual del nivel de riesgo por sectores 2002 De conformidad con la calificación final del sistema de control interno de las entidades evaluadas, se determinó el siguiente análisis de distribución porcentual por nivel de riesgo por sectores:

Cuadro 6. Entidades evaluadas por sectores y por niveles de riesgo 2002 Riesgo Sector Nº Entidades %

Alto Agropecuario 3 4,29 Defensa, Justicia y Seguridad 7 10,00 Minas y Energía 8 11,43

33

Gestión Pública e Inst. Financieras 10 14,29 Medio Ambiente 11 15,70 Infraestructura Física 15 21,43 Social 16 22,86

Total Alto 70 100,00

Medio Agropecuario 3 5,09 Defensa, Justicia y Seguridad 8 13,55 Minas y Energía 4 6,78 Gestión Pública e Inst. Financieras 14 23,73 Medio Ambiente 12 20,33 Infraestructura Física 11 18,65 Social 7 11,87

Total Medio 59 100,00

Bajo Agropecuario 0 0 Defensa, Justicia y Seguridad 1 3,70 Minas y Energía 1 3,70 Gestión Pública e Inst. Financieras 17 62,98 Medio Ambiente 6 22,22 Infraestructura Física 1 3,70 Social 1 3,70

Total Bajo 27 100,00 Total General 156 100 Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. En el nivel de riesgo alto los sectores que más entidades ubicaron fueron : social, con 16, entidades equivalentes a 22,86%, y el de infraestructura física, con 15 entidades, correspondientes a un 21,43%. En el nivel de riesgo medio los sectores que más entidades ubicaron fueron : gestión pública, con 14 entidades, equivalentes a 23,73%, y el medio ambiente, con 12 entidades, correspondientes a un 20,33%. En el nivel de riesgo bajo los sectores que más entidades ubicaron fueron : gestión publica, con 17 entidades, equivalentes a 62,98%, y el de medio ambiente, con 6 entidades, correspondientes a un 22,22%. Conceptualización 2002 A criterio de la Contraloría General de la República, el sistema de control interno de las entidades evaluadas por ella, durante la vigencia fiscal correspondiente a 2002, presentó, salvo unas excepciones, continuas deficiencias y fallas en su implementación y en el desarrollo de los elementos y componentes normados por la Ley 87 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

34

Se consideró que se mantenía, respecto a periodos anteriores, la ausencia de efectivas políticas de autocontrol y verificación en los procesos y procedimientos de las organizaciones evaluadas, la cual generó carencias que no permitieron garantizar el logro de resultados con sujeción de los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de los costos ambientales. Así, se pudo observar en los resultados reflejados, que la tendencia de la gran mayoría de entidades era de una ubicación en un riesgo alto y medio, rangos en los cuales se ubicaron 70 y 59 entidades, respectivamente, de las 156 evaluadas. La tendencia en esas entidades estuvo marcada por un riesgo alto, especialmente en las fases de ambiente de control, administración del riesgo, operacionalización de los elementos y documentación. Sobre este punto, la CGR planteaba que el Gobierno debía liderar un proceso de acciones correctivas, que permitiera mejorar los procedimientos deficientes en cada entidad pública. Se destacó la determinación de 27 entidades en las cuales su sistema de control interno respondía de manera razonable en efectividad, producto de la implementación, desarrollo y mantenimiento permanente del sistema de control interno. Se realizó una comparación de evaluaciones sobre la vigencia fiscal correspondiente a 2002 respecto de 2001, sobre una muestra de 59 entidades, determinándose que 23 de ellas, correspondientes al 38,98% de la muestra, habían mejorado la efectividad de su sistema de control interno, y 36 sujetos de control, equivalentes al 60,01% de las 59 entidades, presentaron un desmejoramiento en la aplicabilidad y efectividad del sistema de control interno ; observándose entidades calificadas en el nivel medio con tendencia al nivel alto y en riesgo alto. 5.2.3.3 Resultados obtenidos año 2003 De conformidad con la calificación final del sistema de control interno de las entidades evaluadas, se determinó el siguiente análisis de distribución porcentual del nivel de riesgo : Cuadro 7. Total entidades evaluadas por nivel de riesgo - año 2003 Riesgo Nº Entidades Porcentaje Alto 79 39% Medio 75 37% Bajo 49 24% Total general 203 100% Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004.

35

Del análisis se determinó que 49 de 203 entidades, que corresponden aproximadamente al 24%, tuvieron un riesgo bajo, lo cual significa que sus sistemas de control interno garantizaban razonablemente la gestión administrativa y el logro de sus resultados ; 75 entidades, que equivalen al 37%, se encontraron ubicadas en un riesgo medio, lo que señalaba que sus sistemas de control interno presentaron cierto grado de deficiencias que debían ser corregidas para garantizar la efectividad del mismo, y 79 entidades, correspondientes al 39%, presentaron riesgo alto, con la connotación de que su sistema de control interno era representativamente deficiente. Distribución porcentual del nivel de riesgo por sectores 2003 De conformidad con la calificación final del sistema de control interno de las entidades evaluadas, se determino el siguiente análisis de distribución porcentual por nivel de riesgo por sectores:

Cuadro 8. Entidades evaluadas por sectores y por niveles de riesgo - año 2003

Riesgo Sector Nº Entidades %

Alto Agropecuario 3 4 Defensa, Justicia y Seguridad 13 16 Minas y Energía 15 19 Gestión Pública e Inst. Financieras 7 9 Medio Ambiente 15 19 Infraestructura Física y telecomuni- caciones, comercio exterior y desa - rrollo regional 10 13 Social 16 20

Total Alto 79 100,00

Medio Agropecuario 2 3 Defensa, Justicia y Seguridad 13 18 Minas y Energía 10 14 Gestión Pública e Inst. Financieras 13 18 Medio Ambiente 16 21 Infraestructura Física y telecomuni- caciones, comercio exterior y desa - rrollo regional 10 14 Social 11 15

Total Medio 75 100,00

Bajo Agropecuario 2 4 Defensa, Justicia y Seguridad 5 10 Minas y Energía 8 16 Gestión Pública e Inst. Financieras 18 36 Medio Ambiente 5 10 Infraestructura Física y telecomuni- caciones, comercio exterior y desa - rrollo regional 5 10

36

Social 6 12 Total Bajo 49 100,00

Total General 203 100 Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. En el nivel de riesgo alto se encontraron 79 entidades. Los sectores que mayor cantidad de entidades ubicaron fueron : social, con 16 entidades, equivalentes a 20% ; el de minas y energía, con 15 entidades, correspondientes a un 19% ; medio ambiente con 15 entidades, igual a 19% ; defensa, justicia y seguridad 13 entidades, equivalentes a 16%. En el nivel de riesgo medio se catalogaron 75 entidades. Los sectores que más entidades ubicaron fueron : medio ambiente, con 16 entidades, equivalentes a 21% ; gestión pública, con 13 entidades, correspondientes a un 18% ; defensa, justicia y seguridad, con 13 entidades, igual al 18%.

De las 49 entidades, catalogadas en nivel de riesgo bajo, el sector que más entidades ubico es el de gestión pública, con 18 entidades, equivalentes al 36% del total de dicho sector. En conclusión, se observó por la CGR que 154 de las 203 entidades evaluadas, es decir, el 75%, presentaron niveles de riesgo medio y alto en sus sistemas de control interno. Conceptualización 2003 El sistema de control interno de las entidades evaluadas por la Contraloría General de la República, durante la vigencia fiscal correspondiente a 2003, presentó según ella, salvo pocas excepciones, continuas deficiencias y fallas en su implementación y en el desarrollo de los elementos y componentes contemplados por la Ley 87 de 1993 y sus decretos reglamentarios. La CGR considero que siguió siendo para el riesgo alto el rango donde se ubica el mayor porcentaje de entidades evaluadas, seguidas del riesgo medio y bajo. De las 107 entidades que fueron evaluadas en 2002 y en 2003, se obtuvo como resultado que 29 de ellas, es decir, 27,11%, mejoraron sustancialmente sus sistemas de control interno ; 20 entidades, equivalente a 18,69%, empeoraron su sistema de control interno, al pasar del riesgo bajo a riesgo medio y de riesgo medio a riesgo alto ; y 12 entidades, correspondiente al 11,21%, se mantuvieron en un riesgo bajo. Entre tanto, 46 entidades, equivalentes al 43%, continuaron en un riesgo medio y riesgo alto, sin presentar acciones de mejoramiento que les hubiera permitido poder minimizar el estado de riesgo en que se encontraban.

37

La CGR observó que la tendencia de la gran mayoría de entidades era hacía una ubicación en el riesgo alto y medio, rangos en los cuales se ubicaron 79 y 75 entidades, respectivamente, de las 203 evaluadas. La tendencia de esas entidades está marcada en riesgo alto, especialmente en los componentes de valoración del riesgo, monitoreo, información y comunicación. Sobre este punto, se aconsejo al Gobierno liderar un proceso de acciones correctivas de mejoramiento que permitieran implementar y desarrollar procedimientos eficientes en cada entidad. Se destacó por la CGR 49 entidades en las cuales sus sistemas de control interno fueron razonablemente eficientes, como resultado de una implementación y desarrollo adecuado de sus procesos y procedimientos.

5.2.3.4 Resultados obtenidos año 2004

De conformidad con la calificación final del sistema de control interno de las entidades evaluadas, se determinó el siguiente análisis de distribución porcentual del nivel de riesgo : Cuadro 9. Total entidades evaluadas por nivel de riesgo - año 2004 Riesgo Nº Entidades Porcentaje Alto 43 18,5% Medio 106 45,7% Bajo 83 35,8% Total general 232 100% Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. Del análisis se determinó que 83 de las 232 entidades, que corresponden aproximadamente 36%, tuvieron riesgo bajo, lo cual significo que su sistema de control interno garantizaba razonablemente la gestión administrativa y el logro de sus resultados ; 106 entidades, que equivalían aproximadamente al 46%, se encuentran ubicadas en un riesgo medio, lo que señala que su sistema de control interno presentó cierto grado de deficiencias que debían ser corregidas para garantizar la efectividad del mismo ; y 43 entidades correspondientes aproximadamente al 19%, presentaron riesgo alto, con la connotación de que su sistema de control interno era representativamente deficiente. Los resultados del informe anterior, que se referían a la evaluación llevada a cabo para la vigencia fiscal 2003, reflejaron la siguiente situación : entidades ubicadas en nivel de riesgo alto 79 ; riesgo medio 75 y riesgo bajo 49. Sumadas las entidades en riesgo alto y medio, estas ascendieron a 154 de las 203 evaluadas en su momento,

38

representando aproximadamente el 76% de ellas ; y 49 ubicadas en riesgo bajo, representaban el 24% del total. Al comparar los resultados de 2004 frente a los del 2003, se determinó globalmente y en términos porcentuales, que el número de entidades en riesgo alto disminuyó, mientras que en los riesgos medio y bajo aumentaron ; lo cual significó un leve mejoramiento del sistema de control interno de algunas entidades del Estado, pero no el suficiente para permitir una ubicación del mayor número de entidades en el nivel de riesgo bajo, que asegurará el buen uso de los recursos públicos y fortaleciera la lucha contra la corrupción.

Distribución porcentual del nivel de riesgo por sectores - año 2004

De conformidad con la calificación final del sistema de control interno de las entidades evaluadas, se determinó el siguiente análisis de distribución porcentual por nivel de riesgo por sectores : Cuadro 10. Entidades evaluadas por sectores y por niveles de riesgo - año 2004

Riesgo Sector Nº Entidades %

Alto Defensa, Justicia y Seguridad 5 12 Minas y Energía 10 23 Gestión Pública e Inst. Financieras 2 5 Medio Ambiente 3 7 Infraestructura Física y telecomuni- caciones, comercio exterior y desa - rrollo regional 14 32 Social 9 21

Total Alto 43 100,00

Medio Agropecuario 2 2 Defensa, Justicia y Seguridad 17 16 Minas y Energía 16 15 Gestión Pública e Inst. Financieras 17 16 Medio Ambiente 22 21 Infraestructura Física y telecomuni- caciones, comercio exterior y desa - rrollo regional 17 16 Social 15 14

Total Medio 106 100,00

Bajo Agropecuario 4 5 Defensa, Justicia y Seguridad 6 7 Minas y Energía 9 11 Gestión Pública e Inst. Financieras 26 32 Medio Ambiente 11 13 Infraestructura Física y telecomuni- caciones, comercio exterior y desa -

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rrollo regional 16 19 Social 11 13

Total Bajo 83 100,00 Total General 232 100 Fuente: Contraloría General de la República. Informe evaluación y conceptualización del SIC 2004. En el nivel de riesgo alto se encontraron 43 entidades. Los sectores que mayor cantidad de entidades ubicaron fueron infraestructura física, minas y energía y social. En el nivel de riesgo medio se catalogaron 106 entidades. Los sectores que más entidades ubicaron fueron medio ambiente, defensa, justicia y seguridad, gestión pública e infraestructura física. De las 83 entidades, catalogadas en el nivel de riesgo bajo, los sectores que más entidades ubicaron fueron gestión pública, infraestructura física, medio ambiente y social. En conclusión, se observa que 149 de las 232 entidades evaluadas, es decir, el 64,2% presentaron niveles de riesgo medio y alto en sus sistemas. Conceptualización 2004 Según la Contraloría General de la República el sistema de control interno de las entidades evaluadas por ella, durante la vigencia fiscal de 2004, presentó, salvo algunas excepciones, continuas deficiencias y fallas en su implementación, así como en el desarrollo de los elementos y componentes normados por la Ley 87 de 1993 y de sus decretos reglamentarios. Contrario al anterior periodo (año 2003), el riesgo medio fue el rango donde se ubicaron el mayor número de entidades evaluadas (106), seguidas del riesgo bajo (83) y el alto (43). De las 150 entidades que fueron evaluadas en el 2003 y en el 2004, se obtuvo como resultado que 28, es decir, 18,66%, mejoraron sustancialmente sus sistemas de control interno ; 25 entidades, equivalentes al 16,66%, mantuvieron su buen nivel de riesgo bajo; 40 entidades, equivalentes al 26, 66%, presentaron un leve mejoramiento ; 27 entidades, es decir, el 18%, mantuvo deficiencias que las ubican en un riesgo medio ; 17, equivalentes al 11,33%, desmejoraron notablemente su sistema de control interno ; y 13 entidades, 8,66%, persistieron en grado deficiente que las ubicó en riesgo alto. Observó la CGR, que la tendencia de la gran mayoría de entidades era hacia una ubicación en el riesgo medio y alto, rangos en los cuales se ubicaron 106 y 43 entidades respectivamente, representando el 64,22%, aproximadamente, de las 232 evaluadas. La tendencia de estas entidades estuvo marcada en riesgo medio y alto, especialmente en los componentes de valoración del riesgo, monitoreo e información y comunicación.

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El hecho de que el mayor número de entidades evaluadas se ubicara en los riesgos alto y medio, significó que se siguieron presentando deficiencias de implementación y operatividad en el sistema de control interno, las cuales, según la CGR, debían ser valoradas por el gobierno nacional y los responsables de las entidades y organismos del Estado que se encontraran en estas circunstancias, con el propósito de que incluyeran acciones preventivas, correctivas y efectivas, dentro de los planes de mejoramiento que se pensaran suscribir. Se destacó por la CGR, a 83 entidades en las cuales sus sistemas de control interno fueron razonablemente eficientes, como resultado de la implementación y desarrollo adecuado de sus procesos y procedimientos. Es por ello que la CGR concluyó que se podía precisar de manera general, la existencia de una leve tendencia en el mejoramiento del sistema de control interno de algunas entidades del Estado, pero no la suficiente para permitir una ubicación del mayor número de entidades en el nivel de riesgo bajo, que asegurara el buen uso de los recursos públicos y fortaleciera la lucha contra la corrupción.

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6. ANALISIS DE CONCEPTOS DE JEFES DE OFICINAS DE CONTROL INTERNO DE ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL

Considerando que los sujetos directamente afectados con la modificación normativa planteada por el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, son los Jefes de Control Interno de las entidades públicas, se planteó la necesidad de obtener algunos conceptos por parte de éstos frente al proyecto de ley en cuestión, a fin de adquirir un mayor conocimiento especializado frente la temática base de la modificación, lo cual brindará elementos para continuar con la siguiente etapa en la construcción del concepto técnico administrativo frente al proyecto. Luego de obtener dichos conceptos y de hacer su respectivo análisis, los nuevos elementos teóricos, conceptúales, normativos e históricos allí generados, son necesarios en la medida que permiten ampliar el acervo cognitivo frente al tema, fundamental para obtener unos mejores resultados en el cumplimiento del objetivo general de la práctica. Con base en ello y pensando en el cumplimiento de este tercer objetivo específico, se estableció como método para la obtención de información el desarrollo de entrevistas y encuestas, implementando para ello una metodología. 6.1. Metodología Los pasos para llevar a cabo las entrevistas así como las encuestas fueron los siguientes: 1. Preparación de la entrevista: Se realizó una investigación previa a fin de determinar los futuros sujetos objeto de las entrevistas y de las encuestas, determinándose que estarían dirigidas hacia los Jefes de Control Interno de entidades públicas del orden nacional. Esto por cuanto ellos tienen una mayor representatividad dentro de la estructura del Estado y son los que, en primera medida, tienen mayor cercanía con la implementación de este tipo de modificaciones de la administración pública. Así mismo, se estableció que esta labor se llevaría a cabo en el despacho de cada uno de los posibles entrevistados, fijando para ello citas con una anticipación debida. Teniendo en cuenta la dificultad en algunos casos para obtener estos espacios de encuentro con los funcionarios, este ejercicio investigativo tuvo un número de 10 entrevistados, todos de entidades del orden nacional de diversa naturaleza. Se prepararon unos cuestionarios tanto de pregunta abierta como cerrada, acompañados de los documentos necesarios como era el texto del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA y la exposición de motivos del mismo, como elementos de apoyo

42

para el buen desempeño del ejercicio. Se consideraron 8 preguntas abiertas y 5 cerradas (formatos anexos a este trabajo). 2) Conducción de la entrevista: Habiendo logrado estar en presencia del funcionario, se dio a conocer al mismo con toda amplitud el propósito y el alcance del estudio, así como se compartió con el contenido el proyecto de ley objeto de la práctica y su respectiva exposición de motivos. Luego de lograr esto, se entró a realizar a desarrollar el contendido de la entrevista, así como de la encuesta, obteniendo los resultados tanto por vía escrita como magnetofónica en algunos casos, con una previa aclaración frente a la reserva y trato de la información allí recolectada. 3) Secuela de la entrevista: Luego de escribir y grabar los resultados obtenidos con la entrevista y la encuesta, se dio conocimiento de los datos obtenidos al entrevistado a fin de hacer correcciones o adiciones, y dar conformidad a la entrevista. Se procede a archivar los resultados para la referencia y análisis posteriores. 6.2. Preguntas formuladas Para la entrevista se tuvieron en cuenta las siguientes 8 preguntas, de tipo abierta, relacionadas con el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA: 1.- Luego de realizar una lectura previa al Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, ¿cual es su opinión frente a la modificación legal planteada dentro de éste? 2.- Según su opinión ¿que ventajas y desventajas podría generar para la Administración Pública en general, la aplicación de esta modificación normativa? 3.- Teniendo en cuenta que la actividad del control interno debe basarse en principios como la autonomía, la imparcialidad y la objetividad, ¿considera ud. que el contenido del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, vulnera dichos principios? 4.- En caso tal de no estar de acuerdo con lo establecido por este Proyecto de Ley (por diversas razones), ¿cual considera ud. debería ser el sentido jurídico o la construcción normativa adecuada frente a la temática allí planteada? 5.- ¿Considera ud. que en la actualidad, con la normatividad vigente, los jefes de oficina de control interno se encuentran sin ningún tipo de responsabilidad frente a la implementación y desarrollo del Sistema de Control Interno? 6.- ¿Cree ud. que la modificación normativa planteada por el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA estaría acorde o en discordancia con el nuevo Modelo Estándar de Control Interno para el Estado Colombiano MECI 1000:2005? ¿Por qué? 7.- ¿Piensa ud. que de llevarse a cabo esta modificación normativa, se estaría mejorando la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

43

8.- ¿Considera ud. que existen en materia de control interno temáticas y problemáticas más importantes a considerar por el órgano legislativo colombiano, que la planteada en el citado Proyecto de Ley? ¿Cuáles? Aún cuando la encuesta, se llevó a cabo de manera paralela durante la entrevista, ésta se ejecuto con la elaboración de 5 preguntas cerradas, que tenían como opciones de respuesta “si”, “No” y “No sabe/no responde”. Estas fueron las preguntas consideradas: 1.- ¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA? 2.- ¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005? 3.- ¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía? 4.- ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales? 5.- ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado? 6.3. Resultados obtenidos A continuación se hace relación de los resultados obtenidos tanto en la entrevistas, como en la encuestas paralelamente desarrolladas. Entrevista N° 1 Fecha: 17 – 11 – 06 Entidad: Superintendencia de Subsidio Familiar Entrevistado: Dr. José William Casallas Fandiño – Jefe Oficina de Control Interno Sinopsis:

• No está de acuerdo con lo planteado en el Proyecto de Ley, por cuanto se considera que la Oficina de Control Interno es una dependencia que tiene como función la evaluación de la gestión al interior de las entidades, y no es implementadora de un Sistema de Control Interno que está es a cargo únicamente de la dirección de la entidad.

44

• El Proyecto de Ley N° 217 CAMARA, podría plantear como ventaja el que se siguen cumpliendo todas las normas; sea que se aprobará dicho proyecto, este sería ley y abría que cumplirlo. En cuanto a una posible desventaja se puede considerar que existe una contradicción frente a la función evaluadora de la Oficina de Control Interno antes planteada, por como ya se dijo, una cosa es evaluar y otra implementar y desarrollar, y la Oficina de Control Interno no puede hacer las dos cosas al tiempo.

• Esta modificación normativa no es necesaria, considerando principalmente la

naturaleza evaluadora de la Oficina de Control Interno, se considera mejor dejar tal como está el artículo.

• El Jefe de la Oficina de Control Interno es el encargado de evaluar la

implementación, no de llevarla a cabo. Si tienen responsabilidad frente a ésta última, pero solo respecto a su evaluación como proceso administrativo y de gestión de la entidad.

• Este Proyecto de Ley frente a modelos de control como el planteado por el MECI

no estaría acorde, por cuanto según el Modelo Estándar de Control Interno, la responsabilidad de la implementación del sistema de control al interior de la entidad es propia del directivo de la misma, no del Jefe de Control Interno; este último lo que hace es evaluar según el MECI.

• La modificación normativa planteada, va a afectar las funciones del Jefe de la

Oficina del Control Interno, éste ya no haría el seguimiento y evaluación, sino que sería parte en la implementación del Sistema de Control Interno. Allí el Jefe de Control Interno sería juez y parte, ya que implementa y luego evalúa lo que implementó, ello no sería lo más acorde.

• Con esta modificación normativa no se estaría mejorando ni la eficacia ni la eficiencia del Sistema de Control Interno. La Ley 87 de 1993, así como el MECI, siguen dando la responsabilidad al alto directivo de la entidad; el MECI sigue considerando al Jefe de Control Interno como apoyo de la dirección.

El Jefe de Oficina de Control Interno debe seguir siendo el que hace la evaluación del Sistema de Control Interno, y no el implementador.

• El legislador se debe preocupar es por hacer que el Representante Legal sea más responsable del control interno, y así mismo sus dependientes. El auto control debe ser una política de la entidad, manejando para cada funcionario una responsabilidad propia.

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Encuesta N° 1 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

46

Entrevista N° 2 Fecha: 15 – 11 – 2006 Entidad: Escuela Superior de Administración Pública - ESAP Entrevistado: Dra. Rosana Pedraza Sánchez Sinopsis:

• No se está en acuerdo con la propuesta normativa expresada en el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA.

• Este Proyecto de Ley no demuestra ninguna ventaja para la administración

pública con su consecución, al contrario, si generaría algunas desventajas como por ejemplo la perdida de autonomía del Jefe de Control Interno para hacer la gestión en la aplicación del control interno.

Conforme a esto, las entidades quedarían sin hacer evaluación a su gestión, por cuanto solo evaluarían los entes externos, como órganos de auditoria. Consecuencia de ello, el monitoreo a la gestión de la administración no sería permanente.

• El articulado objeto del proyecto, no necesita ninguna modificación, esta bien

tal como se encuentra. • No se podría plantear que los Jefes de Control Interno no tienen responsabilidad

frente al desarrollo e implementación del Sistema de Control Interno, ellos si la tienen según la Ley 87 de 1993 y demás normas complementaria, siendo su tarea principal la evaluación del mismo.

• Este Proyecto de Ley plantea una discordancia con el Modelo Estándar de

Control Interno, MECI, ya que con este nuevo modelo, lo que se van a evaluar son los procesos y no las funciones, ya que si los procesos sirven las entidades se mantienen.

• No se puede considerar o suponer que principios del control interno como la

autonomía, la imparcialidad y la objetividad, van a ser vulnerados con la propuesta del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, por cuanto hasta ahora es un proyecto, y en caso de que éste sea aprobado, se estaría dando paso al surgimiento de una ley, la cual obliga y deberá cumplirse.

• Con esta modificación normativa, para nada se favorece la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno, considerando lo anteriormente planteado.

• Esta modificación normativa no es necesaria. La norma tal como está esta bien.

Considero que el legislador en materia de control interno ya no tiene que decir más, en materia de leyes todo está dado. Lo que se debe hacer es traer más personal para cubrir todas las áreas de la administración, objeto del control.

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Encuesta N° 2 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

48

Entrevista N° 3 Fecha: 25 – 10 -06 Entidad: Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC Entrevistado: Dr. Jorge Armando Porras Sinopsis:

• Luego de una lectura previa, se considera que no se está en acuerdo frente al contenido del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA. Esto por cuanto la implementación del Sistema de Control Interno, que está relacionado con las regulaciones de manuales, documentos, etc, se constituye en un acto administrativo, lo cual induce a que los Jefes de Control Interno, por la misma Ley 87 de 1993 no puedan participar en actos administrativos, relacionados con este tipo de decisiones. Ello por cuanto, el Jefe de Control Interno no puede ser juez y parte en su labor evaluadora y de apoyo.

El no participar en la implementación del Sistema de Control Interno, lo habilita para que tenga la capacidad de hacer una evaluación al mismo, si incurrir en la figura de juez – parte. Esto no significa que el Jefe de Control Interno se debe abstener de hacer acompañamiento y asesoria en la implementación del Sistema, por el contrario el si participa en ello, pero como evaluador del proceso, no como implementador.

• Básicamente, al llevar a cabo esta modificación, se estaría perdiendo la esencia

de la actividad de control. • Esta modificación, nada tiene que ver con el MECI. Ella afecta directamente es

la Ley 87 de 1993, se contradeciría con ella misma.

• Se generaría una confusión de funciones, entre quien implementa y quien evalúa. Las Oficinas de Control Interno perderían la esencia de auditores.

• Esta modificación no es necesaria. La ley es clara y sabia. De llevarse a cabo

sería un adefesio a la ley.

• El legislador debería entrar es en temáticas como la estabilidad laboral del Jefe de la Oficina de Control Interno. Debería plantearse la opción de una carrera administrativa para ellos, a través de un régimen especial, para la adecuada selección del Jefe de Control Interno. Aunque hoy ellos son seleccionados vía meritocracia, la falla se encuentra en que ellos son funcionarios de libre nombramiento y remoción, así que el día que el director de la entidad quiera podrá sacar de su cargo al Jefe de Control Interno.

Se debe buscar la independencia económica del Jefe de Control Interno.

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Encuesta N° 3 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

50

Entrevista N° 4 Fecha: 30 – 10 - 2006 Entidad: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Entrevistado: Diany Carrillo Urueña Sinopsis:

• Considera que no es procedente esta modificación normativa, porque se le estaría asignando una doble función a los Jefes de Control Interno, tanto de evaluación independiente que actualmente ostenta, como de implementación y aplicación, en cuyo caso sería juez y parte.

• Esta modificación no plantea ninguna ventaja. Más bien, tendría una desventaja

que es la perdida del criterio para evaluar, contradiciendo lo preceptuado en el modelo de la norma MECI 1000:2005 el cual le imprime gran relevancia y exclusiva responsabilidad a las Oficinas de Control Interno en el elemento Evaluación Independiente del Subsistema de Control de Evaluación

• Este Proyecto de Ley debería dirigirse es a darle mayor independencia a la

función evaluadora de las Oficinas de Control Interno, estableciendo el nombramiento de los Jefes de las mismas a través de concursos de méritos (públicos) con similar publicidad a la establecida en el Decreto 2170/02 (reglamentario de la Ley 80/93) y no con una terna enviada al DAFP por el jefe de la entidad como se realiza actualmente.

• Si existe responsabilidad del Jefe de Control Interno ante la implementación y

desarrollo del Sistema, de hecho al ser Oficinas Coordinadoras de Control Interno como lo señala la Ley 87/93, en este concepto cabe la asesoría, la cual se traduce en recomendaciones resultantes de la evaluación, la cual se debe brindar de manera oportuna para que realmente se cumpla con el propósito de apoyar el proceso de implementación.

• Con esta modificación se pierde el principio de objetividad en el control, al

asignarle responsabilidad en el establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno. Máxime que por primera vez, en la circular 03 de 2005 emanada del Consejo Asesor la cual establece los lineamientos generales para la implementación del MECI, se ha diferenciado la gestión de evaluador independiente de los Jefes de Control Interno frente a la gestión ejecutora de los demás jefes de dependencia bajo el apoyo y coordinación de los Equipos Operativos.

• Con este Proyecto no se está mejorando ni la eficacia ni la eficiencia del

Sistema de Control Interno, por el contrario, para mejorar la eficacia y la eficiencia de éste en las entidades estatales, se debe precisar la labor que deben realizar las Oficinas Asesoras de Planeación para coadyuvar en el diseño, desarrollo e implementación del MECI y del Sistema de Gestión de Calidad-SGC, dada su complementariedad.

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• El legislador debe interesarse en otro tipo de problemáticas o temáticas frente al control interno. Según lo planteado en el punto anterior, el Proyecto de Ley debería orientarse a definir la responsabilidad de las Oficinas Asesoras de Planeación frente al MECI y SGC, da tal forma que participen en la planeación de sus metas y en la determinación y asignación de los recursos necesarios para su implementación, durante el término señalado por Decreto.

Encuesta N° 4 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

52

Entrevista N° 5 Fecha: 27 – 10 – 2006 Entidad: Ministerio de Educación Nacional Entrevistado: Judith Alejandra Vargas López- Jefe Oficina de Control Interno Sinopsis:

• La modificación pretendida va en contravía de una evaluación independiente del Sistema de Control Interno, función principal de las oficinas de control interno ya que si se responsabiliza a las oficinas de control interno de su implementación la evaluación no sería objetiva. Adicionalmente, ese ha sido uno de las dificultades precisamente de la evolución del control interno en el país ya que normalmente se da a las oficinas la responsabilidad total sobre los temas de control interno.

• En caso de aprobarse ese proyecto de ley, se generarían desventajas como que

se diluye la responsabilidad de la implementación del Sistema de Control Interno y se atentaría contra la independencia para evaluarlo.

• Se considera que tal como está normada la responsabilidad está bien; incluso

con la adopción del Modelo Estándar de Control Interno del Estado Colombiano el lineamiento frente a su implementación fue muy claro en el sentido de responsabilizar a áreas distintas a las oficinas de control interno como oficinas de planeación o secretarías generales.

• Actualmente los jefes de control interno tienen la responsabilidad que les

compete por su función que es la de evaluar el Sistema de Control Interno.

• Con esta modificación no se está mejorando la eficacia y eficiencia del Sistema del Control Interno. En temas de control interno se debería reglamentar sobre otros temas que fortalezcan la función de la oficina y que impidan la proliferación de normas que imponen funciones a la oficina, haciendo perder su función principal.

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Encuesta N° 5 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

54

Entrevista N° 6 Fecha: 1 – 11 - 2006 Entidad: Instituto Nacional de Desarrollo Rural – INCODER Entrevistado: Dr. Jose Piraquibe – Jefe Oficina de Control Interno Sinopsis:

• El fortalecimiento del Sistema de Control Interno institucional en cualquier entidad, obedece en una gran medida al compromiso y responsabilidad de cada persona.

• El sistema se fortalece identificando los eslabones débiles de la cadena, al cual se le aplicará el correctivo, pero desde una lógica preventiva, para que la gestión de la entidad funcione como debe ser.

• Dentro de los procesos siempre hay un inicio y un fin, ese inicio debe tener unos estándares de calidad.

• Cuál es la labor de la oficina de control interno frente a los procesos de la parte administrativa? La oficina de control interno debe asesorar, debe acompañar los procesos, apuntando a la eficiencia y a la calidad del mismo. Es una función preventiva de la oficina. Con la constitución del 91 se modificó el control previo de la Contraloría de la Republica, que antes era un proceso más o una tarea más, pasando al control posterior con la ley 87, donde se suplió esa función de la Contraloría con las Oficinas de Control Interno.

• Esta modificación normativa, más que ventajas y desventajas, establece un compromiso mucho más exigente. Las oficinas de control interno hacen parte integral de todos los procesos, no como coadministrador sino como apoyo. Simplemente es una exigencia que involucra mayor compromiso de las oficinas de control interno.

• La ley, o las modificaciones de la ley del congreso son para ser atendidas y son para aplicarse. Mayor incidencia no se ve con esta modificación. Lo que se debe procurar, más que la modificación de pronto es unificar, que eso es lo que pretende MECI, un modelo estructural apuntando a una aplicabilidad institucional. En las entidades hay muchas falencias es porque no hay un alto compromiso en el desarrollo de sus tareas.

• La ley 832 de 2003, que es por la cual se crea el Sistema General de Calidad del Estado, esta ley (Ley 97 de 1993) y el Sistema de Gestión de Calidad, es adicional al Sistema de Control y adicional de otro sistema de control y sistemas, entonces se puede observar que el Estado se esta llenando de mucha normatividad, pero probablemente el problema no esta ahí. Si bien la normatividad es importante, no es la solución. Las normas son herramientas que hay que saber utilizar, y si no es así, esta no colabora con el mejoramiento continuo.

• Lo correspondiente al fortalecimiento del control interno, no solo esta en la norma sino también en aspectos como el auto control, la autogestión y la auto reglamentación. El componente humano es fundamental para estos procesos.

• Al interior de las entidades los procesos se mejoran sin los funcionarios somos consientes de lo que estamos haciendo y sabiendo que se esta aportando al cumplimiento de la misión institucional. La integralidad en el conocimiento de

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los que manejan el control interno es fundamental, ya que si no conocen los procesos de la entidad es muy probable que este control no funcione.

• Haciendo lectura del artículo del proyecto, se entendería que si no está la norma no se generaría el control. Y no puede ser así; la norma es importante por cuanto hay que cumplirla y es una guía, pero hoy en día con la modificación o sin ella los jefes de control interno tienen una alta responsabilidad, por que por ejemplo los jefes de control tienen que enviar informes de control hacia otras entidades, ellos consolidan y evalúan, se generan otros informes de mucho impacto como informes de los planes de mejoramiento de las entidades con los entes de control, así también informes de austeridad del gasto, todo eso es responsabilidad. Su responsabilidad gira entorno al mejoramiento de la gestión y apoyo para la dirección.

• Esa modificaron no tiene nada de fondo, no es necesaria y aún cuando se llevara a cabo, no tendría mayor impacto en las entidades.

• De pronto los jefes se asustan por que implica un mayor compromiso, porque hay una responsabilidad solidaria, más aun así, hoy existe la responsabilidad así no lo diga el texto.

• Sería más que, una exigencia de responsabilidad, lo que hay es una responsabilidad de conciencia de hacer las cosas con transparencia objetivamente e imparcialidad, y eso va intrínseco en cada uno de los funcionarios, cosa que la norma no lo puede manejar.

• No se necesita de un escrito para una aplicar una responsabilidad para los jefes de control interno. .

• El Decreto 1599 por el cual se adopta el MECI, fue dado a conocer o socializado por el programa de USAID, liderado por el DAFP; la estructura del modelo de lo que habla MECI frente a la matriz de evaluación de la función pública que busca o que pretende? mirando la matriz de evaluación del DAFP frente al MECI, ella encaja dentro del nuevo modelo; la diferencia sería que se esta buscando es consolidar y fusionar unos criterios que se tenían antes en un nuevo modelo, que si va a mejorar? Depende, de que? del compromiso institucional, de sistemas, de recursos humanos, etc. Entonces, prácticamente, una modificación o unos nuevos fundamentos de fondo no se observarían.

• Según MECI hay tres subsistemas y veníamos de cinco subsistemas, esos cinco están encajados en esos tres, dando una estructura un poco más funcional. En el anterior no hablamos de elementos sino de criterios.

• Este proyecto no vulnera ni la objetividad, la imparcialidad o la autonomía del Control Interno; así la ley no lo exija la responsabilidad debe ser solidaria y compartida. Cuál es el miedo? Algunos dirán que yo soy solidariamente responsable porque yo no ejecuto, y puede tener fundamento, ya que las oficinas de control interno no ejecutan, sino evalúan. En esa parte si diría que hay una incertidumbre, ya que yo no soy solidariamente responsable de algo que yo no hago, pero si puede ser solidariamente responsable si yo no hago un control preventivo adecuado.

• La eficacia y la eficiencia del sistema de control interno debe obedecer al conocimiento propio de lo que uno hace. Que con la modificación mejoraríamos, no estaría de acuerdo, para nada, la eficacia y eficiencia del control interno es institucional y dentro de esa institucionalidad están todos los actores de la entidad, que están en toda la estructura organizacional. La oficina de control

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interno es un actor más en el proceso. La oficina esta incluida en el sistema, pero trabaja de una manera independiente y objetiva.

• Un adecuado sistema de control interno no depende de la oficina de control interno, depende de la integralidad, obviamente ella contribuye al fortalecimiento, como? Dando capacitación frente a lo importante e indispensable que es enmarcar el proceso dentro de la calidad de los mismos. Si hay calidad en el proceso los sistemas funcionan.

• En control interno todo es importante, porque de algo muy simple que falle en un proceso se puede convertir en un riesgo altísimo. Para mi no debe haber un instrumento de presión para que el sistema de control interno funcione, igual la norma se cumple y se debe cumplir, pero la norma debe tener algo mas de fondo, para llegar a lo intrínseco del funcionario. Con la modificación o sin ella la responsabilidad existe, lo único es frente a la ejecución de actos administrativos, eso queda en cabeza del ejecutivo de la entidad.

57

Encuesta N° 6 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

58

Entrevista N° 7 Fecha: 26 – 10 – 2006 Entidad: Universidad Nacional de Colombia Entrevistado: Dra. María Inés Granados Urrea – Jefe Oficina de Control Interno Sinopsis:

• Las reformas que se han planteado al Estado en estos últimos años han tenido

dentro de sus objetivos, entre otras cosas, primero que las instituciones estatales se manejen bajo un principio de autoregulación y, segundo, que existan unos entes reguladores que sirvan para revisar la calidad con la cual se hace esa autorregulación.

• Cuando se habla de las oficinas de control interno, lo que se busca es que al

interior de las instituciones exista una autorregulación, que exista un poder autónomo de las entidades para que controlen su propia gestión; así como en el esquema general del Estado existe ejecutivo, legislativo, judicial y órganos de control independientes, así mismo las oficinas de control interno cumplen una función de órgano evaluador independiente dentro de cada entidad.

• Las oficinas de control interno para poder ejercer nuestra evaluación

independiente no podemos ser juez y parte, no podemos implementar unos procedimientos por ejemplo, para luego nosotros mismos entrar a evaluarlos, allí no habría independencia.

• La gran desventaja de este proyecto sería quitarle la independencia a las

oficinas de control interno en su labor evaluadora, yendo en contra del espíritu de la Ley 87 de 1993 respecto a ellas.

• No se puede plantear una solidaridad entre el director de la entidad y el jefe de

control interno en cuanto a la responsabilidad de la implementación y desarrollo del sistema de control interno, ya que las oficinas de control interno no tenemos ese rol.

• Este proyecto claramente esta en discordancia con lo planteado por el MECI; el

MECI lo que hace es perfeccionar muchos elementos de lo que hoy son los sistemas de control interno, los ordena un poco mejor, pero sigue manteniendo la concepción de que las oficinas de control interno son evaluadores independientes.

• El Sistema de Control Interno involucra a toda la organización, siendo que una

cosa sea el Sistema y otra la Oficina de Control Interno. Esta última está incluida dentro del primero, cumpliendo unas determinadas funciones propias de su rol evaluador. El Sistema de Control Interno es prácticamente un sistema de gestión de la organización con controles para el cuidado de lo público, teniendo lógica que el director de la entidad sea el responsable del mismo.

59

• La oficina de control interno no esta encargada del establecimiento y desarrollo del sistema de control interno, sino mas bien de velar que dicho establecimiento y desarrollo si se está llevando a cabo, lo que tiene que hacer es evaluar dichos procedimientos.

• Con este proyecto lo que se está haciendo es desconocer que las oficinas de

control interno están mirando desde afuera el sistema de control interno, ya que su rol deben desempeñarlo objetivamente, de manera independiente y de manera autónoma, incluso autónoma del representante legal. Esta propuesta normativa no nos permitiría actuar con independencia del representante legal, atentando con ello contra estos principios de la actividad de control.

• Siendo que un posible obstáculo para la independencia es la selección del jefe

de control interno de las entidades estatales por parte del representante legal, se considera que la independencia no necesariamente radica en la superación de aquella circunstancia, sino que éste es más un problema de cómo se organiza la función de la oficina, como una función mas técnica, cualitativa, reguladora, dependiendo mas de criterios técnicos.

• Se considera que frente al tema de control interno, aquí no hay mas sobre que

legislar, por el contrario lo que hay es que buscar que realmente los sistemas de control interno funcionen, hacer que se cumpla lo que ya está establecido normativamente. Lo que debe generarse es una reforma pero a nivel cultural, que nos dirija es al cumplimiento de la ley. No necesitamos más normas.

60

Encuesta N° 7 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

61

Entrevista N° 8 Fecha: 7 – 11 - 2006 Entidad: Superintencia de Sociedades Entrevistado: Henry Peralta – Jefe Oficina de Control Interno Sinopsis:

• Llevar a cabo esta modificación sería un desastre. No se puede poner más responsabilidades al Control Interno. Los Jefe de la Oficina de Control Interno tienen la característica de ser evaluadores independientes, y con esta modificación lo que se está planteando es que ellos entren a coadministrar junto con el representante legal o máximo directivo del organismo o entidad pública.

• De acuerdo a la misma Ley 87 de 1993, así como al nuevo Modelo Estándar de

Control Interno, las oficinas de control interno tienen una labor propia de un evaluador de carácter independiente, y con esta modificación la independencia se desvanece.

• No se podría plantear que este genera unas ventajas o desventajas para la

administración pública, por cuanto esto implicaría entrar a un juego de supuestos, que no sería lo propio, pero desde el punto de vista teórico y jurídico, lo planteado por este proyecto no sería lo indicado.

• La Ley 87 de 1993, es una norma que tiene como característica el ser muy

sustantiva, y por lo mismo muy fuerte. Es una de las mejores normatividades, ella misma es muy completa, así como tiene una gran cantidad de normas reglamentadotas que complementan su integralidad, tanto por Decretos como por directivas. Por ello mismo, esta normatividad no debería ser modificada.

• El Estado es en principio, responsable de dos objetivos: uno, un objetivo

misional, relacionado con el mantenimiento de un orden público, un orden institucional, un orden económico, etc, y dos, el cuidado de los bienes del mismo Estado. Paralelo a la gestión para el cumplimiento de estos objetivos, debe estar el control interno, a fin de asesorar y apoyar a los funcionarios que planifican, gestionan y ejecutan con un proceso de control y evaluación, que permita ser eficientes y eficaces en el desarrollo de sus funciones.

• La Ley 87 de 1993, más el MECI, tienen dentro de si una serie de componentes

que estructuran el Sistema de Control interno dentro de las entidades del Estado. Pero la problemática gira es entorno al cumplimiento de lo que allí se ha establecido. La cuestión no esta precisamente en el vacío de la norma, sino por el contrario se encuentra es en el no cumplimiento de la misma.

• La cuestión gira entorno es al uso correcto de los elementos que se le han

brindado a los funcionarios para llevar a cabo un control de la gestión eficiente y eficaz. Ahí están los elementos, lo que toca es usarlos bien.

62

• No hay que legislar más, más bien lo que hay que decirles a los funcionarios es “pórtese bien”. Con ello quiere decir, que los funcionarios tienen unas funciones claras, simplemente cúmplalas. Si yo soy jefe de Control Interno, mi función es evaluar la gestión, es asesorar y apoyar a la dirección, es dar cuenta de los errores y fallas dentro de los procesos de la entidad y brindar desde allí soluciones o recomendaciones para superación de estas falencias. Hasta allí llega mi responsabilidad, de la dirección depende que se apliquen o no dichas recomendaciones.

Encuesta N° 8 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

63

Entrevista N° 9 Fecha: 20 – 04 - 2006 Entidad: Superintendencia se Servicios Públicos Entrevistado: Omar Urrea – Jefe Oficina de Control Interno

• La modificación planteada por el Proyecto de Ley 217 de 2005 CAMARA, no esta de acuerdo con la evaluación independiente establecida como labor para las Oficinas de Control Interno.

• Teniendo en cuenta lo expresado por la misma Ley 87 de 1993, el jefe de

Control Interno debe cumplir unas tareas de evaluación independiente, objetiva e imparcial sobre los demás procesos llevados a cabo dentro de la entidad. El Jefe de Control Interno no puede ser uno junto con el máximo directivo o representante legal de la entidad, por el contrario, el Jefe de Control Interno cumple funciones de asesoría y acompañamiento, más no de ejecución y gestión.

• El nuevo Modelo Estándar de Control Interno, en concordancia con la Ley 87 de

1993, también plantea la existencia de un evaluador independiente. Un Jefe de Control Interno con un rol y unas responsabilidades propias, diferentes a las de la dirección de la entidad. El Jefe de Control Interno evalúa y asesora, más no ejecuta. Lo que plantea el proyecto es todo lo contrario.

• El Proyecto de Ley lo que plantea es que el Jefe de Control Interno se vuelva

juez y parte. Que participe del desarrollo y la implementación del sistema de control interno de la entidad, pero que a su vez se convierta en evaluador del mismo. Esto no puede generarse.

• Las mismas reglas de la autoría interna, consideradas a nivel internacional,

establecen que la labor desempeñada por los auditores internos debe ser autónoma, imparcial y objetiva, y este proyecto va en contra de todo ello.

• La ley es clara en establecer que la responsabilidad de los Jefes de Control

Interno es evaluar, más no implementar y desarrollar el Sistema de Control Interno. Es más bien evaluar, asesorar y apoyar ese proceso de implementación del sistema de control interno.

• En materia de control interno el legislador debería dirigir su mirada a otra

temática como por el ejemplo la selección del Jefe de Control Interno. Actualmente, aunque existen ciertos métodos de meritocracia, la selección del Jefe igual la está haciendo el máximo directivo de la entidad, cuando ella debería ser por carrera, por que en cualquier momento, al ser de libre nombramiento y remoción, lo desvinculan de su cargo, entonces no hay seguridad para estos funcionarios.

64

Encuesta N° 9 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

65

Entrevista N° 10 Fecha: 10 – 11 - 2006 Entidad: Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP Entrevistado: Juan Manuel Cortes Gaona – Jefe Oficina de Control Interno

• No se encuentra de acuerdo con este Proyecto de Ley, ya que se considera que va contra lo planteado por el MECI. Llevar a cabo esta modificación implicaría modificar estructuralmente el modelo de control interno.

• El MECI en su numeral 5, en el subnumeral 5.1., relacionado con la

responsabilidad de la Oficina de Control Interno, en ningún momento toca lo expresado por el Art. 6 de la Ley 87 de 1993. Le plantea unas funciones propias que nada tienen que ver con la implementación y desarrollo del sistema de control interno dentro de la entidad.

• Este proyecto plantea una problemática que gira entorno a la naturaleza del

auditor interno, y es que éste no puede ser juez y parte. Esta filosofía es contraria a todo lo que se ha desarrollado hasta ahora en control interno.

• El decreto 1826 de 1994 y la Directiva 02 de 1994, son regulaciones que

consideran que el Jefe de Control Interno no puede ser juez y parte, no puede intervenir en procesos que son de carácter puramente operativos, sino que debe convertirse en asesor de quienes tienen la competencia y responsabilidad administrativa.

• La Oficina de Control Interno, tiene como funciones concretas: 1) ser evaluador

del sistema de control interno y 2) generar acciones de mejoramiento (actuando a través de recomendaciones), de apoyo, de cumplimiento institucional, ente otras cosas.

• Llevar a cabo lo planteado por el Proyecto de Ley, implicaría una

desarticulación del modelo de control interno, por cuanto cambia las funciones del Jefe de Control Interno. El control interno tiene una función de apoyo, no de garantía de la eficiencia y la eficacia administrativa. En el numeral 5.2. del MECI, en su inciso 2°, se expresa claramente la función del Jefe de Control Interno al expresar: “A su vez la evaluación independiente y objetiva del desarrollo, implementación, mantenimiento y mejoramiento continuo del Modelo Estándar de Control Interno estará a cargo del Jefe de la Oficina de Control Interno, Auditor Interno o quien haga sus veces en la respectiva entidad”.

• La Circular 03 de 2005, del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de

Control Interno, es claro en su Numeral 4, literal c), en expresar al carácter independiente de oficina de control interno, y su papel frente al desarrollo e implementación del sistema de control interno. En su ultimo inciso expresa: “Es importante precisar que el establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno en los organismos y entidades públicas a que hace referencia el artículo

66

5 de la Ley 87 de 1993, será responsabilidad de la máxima autoridad de la Entidad u organismo correspondiente y de los jefes de cada dependencia de las entidades y organismos, así como de los demás funcionarios de la respectiva Entidad (responsabilidad de Todos), por tal razón la Oficina de Control Interno o quién haga sus veces no debe participar de manera directa en las acciones de diseño e implementación del MECI 1000:2005, respetando así su rol de Evaluador Independiente”.

• La Circular 06 de 2005 del DAFP, vuelve a lo mismo, en sus numerales 2° y 3°.

El Jefe de Control Interno no puede tener funciones administrativas distintas a las de su propio funcionamiento.

• Si se lleva a cabo esta modificación normativa, el Art. 12 de la Ley 87 de 1993,

relacionado con las funciones de los auditores internos, debería ser modificado, ya que le estamos dando un nuevo fin al auditor interno.

• Este Proyecto de Ley no debería ser aplicado. Al contrario hay otras temáticas

de importancia que deberían ser tratadas, como lo relacionado con la nominación del Jefe de Control Interno, ya que actualmente este es seleccionado por el máximo directivo de la entidad, cosa que posiblemente afecta la autonomía e independencia del funcionario. Se debe considerar la posibilidad de establecer una carrera administrativa para los Jefes de Control Interno.

• Si se busca modificar esta normativa, se debe hacer una modificación completa

y no parcializada, que solo afecta a un elemento de todo el sistema. Con esta modificación se estaría tocando el corazón del sistema. Si modifica la ley 87bde 1993 de esa manera, se acaba con la evaluación independiente.

67

Encuesta N° 10 frente al Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

68

6.4. Análisis de resultados de la encuesta

Grafica Nº 1. Opinión de Jefes de Control Interno frente al

Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA

9; 90%

1; 10%

En desacuerdo

De acuerdo

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas. Con base a los datos recolectados, a través del método de encuesta a distintos Jefes de Control Interno de entidades del orden nacional, se puede observar que la mayoría de ellos se encuentran en desacuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA, planteando con ello, que no están a favor de la inclusión de una responsabilidad solidaria, entre los directores o gerentes de los organismos o entidades públicas y los Jefes de Control Interno de las mismas, respecto al establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno.

Grafica N° 2. Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA frente al MECI 1000:2005

8; 80%

; 0%

2; 20%

Desacuerdo a MECI

Acuerdo a MECI NS/NR

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

69

A partir de los datos recolectados, 8 de los 10 Jefes de Control Interno entrevistados consideran que el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 no se encuentra acorde a MECI, mientras los otros 2 no encuentran relación entre el MECI y el proyecto antes dicho, concluyendo entonces que un 80% de los entrevistados ven que esta modificación normativa va contra lo planteado en el MECI, siendo entonces un proyecto que desconoce los últimos avances en la materia de control interno.

Grafica N° 3. Proyecto de Ley N° 217 de 2005 frente a principios de Imparcialidad, objetividad y autonomía

8; 80%

1; 10%

1; 10%

Afecta principios No afecta principios NS/NR

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

De esta grafica se puede concluir que a consideración de un 80% de los Jefes de Control Interno entrevistados, la modificación normativa del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA afecta principios propios de la actividad del control interno como son la imparcialidad, la objetividad y la autonomía, bases de la labor de auditoria. Solo 1 considera que no los vulnera, y otro no tiene opinión frente a si hay o no vulneración de dichos principios.

70

Grafica N° 4 Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA frente a la mejora de la eficiencia y la eficacia del Sistema de Control interno

al interior de las entidades públicas

; 0%

10; 100%

; 0%

Si mejora No mejora

NS/NR

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Del análisis de los datos recolectados, se puede concluir que todos lo Jefes de Control Interno entrevistados, consideran que el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, para nada ayuda en la mejora de la eficiencia y eficacia del Sistema de Control Interno al interior de las entidades públicas, siendo entonces que se plantee que dicha modificación normativa puede ser innecesaria.

Grafico N° 5. Sobre la modificación al Art. 6 de la Ley 87 de 1993

10; 100%

; 0%; 0%

No debe m odificarse Debe m odificarse

NS/NR

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las encuestas.

Los datos aquí expuestos expresan que un 100% de los Jefes de Control Interno entrevistados consideran que el Artículo 6° de la Ley 87 de 1993 no debe ser modificado, por ninguna razón, concluyendo entonces que para ellos el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, no debe llevarse a cabo, siendo innecesaria su proposición.

71

7. CONCEPTO TECNICO ADMINISTRATIVO SOBRE EL PROYECTO DE LEY 217 DE 2005 CAMARA

Luego de recoger el desarrollo de los anteriores 3 objetivos específicos para está practica administrativa, se entrará ahora a culminar este trabajo con la elaboración del concepto técnico administrativo de Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, fin y objetivo principal de éste mismo.

7.1. Observaciones iniciales Habiendo hecho un recorrido por consideraciones de tipo histórico, teóricas, conceptuales y jurídicas del control interno en Colombia, de reconocer el estado actual del control interno dentro de la estructura estatal del orden nacional y de dar cuenta de un acumulado de conceptualizaciones por parte de algunos jefes de oficinas de control interno de algunas entidades del orden nacional, se considera que se tiene una base informativa suficiente para dar paso a la construcción de un concepto técnico administrativo sobre el Proyecto de Ley 217 de 2005 CAMARA, por medio del cual se plantea una modificación al artículo 6° de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno, con el fin de establecer cuál es la viabilidad técnica y administrativa de este proyecto, considerando de por si, los efectos y consecuencias de llevar a cabo está reforma normativa, y ver que tan favorable es, primero, para el mejoramiento de la eficiencia y eficacia del Sistema de Control Interno Colombiano, y de manera general, para la administración pública colombiana. 7.2. Concepto técnico administrativo 7.2.1. Frente a la exposición de motivos del proyecto Aceptando que la exposición de motivos se puede entender como aquellos “fundamentos que se presentan en apoyo de una proposición o un proyecto de Ley, y que consisten en argumentos al amparo de los cuales se considera pertinente dictaminar una iniciativa en un sentido o en otro”22, frente a la justificación del Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, planteada en su exposición de motivos, habrá que hacer las siguientes afirmaciones: 1° Esta es una exposición de motivos que en principio, no muestra la razón o justificación del porque de este proyecto. No se plantea realmente cual es la necesidad de llevar a cabo la modificación al artículo 6° de ley 87 de 1993, dejando por el contrario un vacío frente a ello.

22 Cámara de Diputados de México. Secretaria General. Secretaría de Servicios Parlamentarios. Glosario de términos parlamentarios. <http://www.diputados.gob.mx/virtual/dic.htm.>

72

Según la autora, además de hacer una muy breve consideración sobre el sistema de control interno y su interrelación con otros procesos de la administración y sobre los principios básicos del control interno, en concreto frente al proyecto solo se resta a decir que “La modificación del artículo 6° de la Ley 87 de 1993, radica en la estructura del mismo, porque vincula de manera responsable de igual forma a los encargados de las oficinas de control interno y no solo a los funcionarios públicos que hacen dicho control; esta modificación permitirá contar con una herramienta más eficaz a la hora de velar por los intereses de la Nación y sus entes, logrando una armonía y delegando responsabilidades también a los jefes de sección, oficina u organismos, esto con el fin de optimizar los resultados ya agilizar los procesos de manera transparente y efectiva”. Parece que la autora no tiene en cuenta la trascendencia de esta modificación normativa, no solo a nivel de interpretación jurídica, sino también frente a aspectos técnico-administrativos que emanan de este, como:

Se plantea una responsabilidad para los jefes de oficina de control interno, pero no plantea frente a que, poniendo en duda su conocimiento sobre que funciones debe desempeñar el jefe de control interno al interior del sistema de control interno de la entidad.

Dice que iguala la responsabilidad de los jefes de control interno y la de los

funcionarios que deben llevar a acabo dicho control. La responsabilidad de los funcionarios públicos, como lo es el jefe de control interno, va a depender en principio, de las funciones que dicho funcionario tenga respectivamente dentro de una determinada entidad, siendo que frente a las labores de control interno, unas serán las funciones del jefe de control interno y otras las de los demás funcionarios de la entidad. El jefe de control interno tiene responsabilidades frente al sistema de control interno, pero estas no son las mismas que las de los otros funcionarios. Tiene unas responsabilidades propias de su cargo, las cuales la misma ley considero taxativamente en su interior.

Se dice que esta modificación brinda una “herramienta” para poder velar por los

intereses de la nación y sus entes, aun cuando no se considera de que manera esta modificación logra dicho cometido, y de donde proviene su eficacia.

Se dice que con esta “herramienta” se logra una armonía y se delegan

responsabilidades también a los jefes de sección, oficina u organismos. Ello ya es considerado por la norma sin necesidad de llevar a cabo esta modificación. Todos y cada uno de los funcionarios de la entidad tienen una responsabilidad frente al sistema de control interno, a fin de lograr su funcionamiento de manera eficiente pero también efectiva y eficaz, y ello ya lo considera la norma.

Se ve más bien, que esta exposición de motivos esta fundamentado en un discurso

retórico, pero sin ningún conocimiento o consideración de tipo técnico administrativo en materia de control interno. No logra dar fundamento real del porque se debe llevar a cabo esta modificación y que consecuencias para el control interno y la administración en general traería en concreto esta modificación normativa.

73

Así mismo, parece tenerse pleno desconocimiento de que la norma guarda un principio de integralidad en si misma, siendo que desde una interpretación sistemática de la norma, la modificación a este artículo puede afectar la estructuralmente a la misma, siendo que se puede entrar en contradicciones dentro de un mismo texto normativo.

7.2.2. Frente al contenido del proyecto Habiendo hecho lectura al Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, estas son las consideraciones que se tienen frente al mismo: Es claro que el sentido de la modificación normativa se dirige a instaurar una responsabilidad solidaria para el “establecimiento y desarrollo” del sistema de control interno en los organismos y entidades públicas, tanto para el representante legal o máximo directivo correspondiente, como para el jefe de control interno de la entidad.

El establecimiento y desarrollo del sistema de control interno, se considera, es una tarea de carácter ejecutivo, propia de un funcionario con funciones decisorias en la entidad, que dirige y procede a través de actuaciones administrativas, y quien es el que define sobre el establecimiento de herramientas o instrumentos de gestión dentro de la entidad pública. Dicho establecimiento, en el caso concreto del sistema de control interno, deberá hacerse a través de un acto administrativo por parte del directivo de la entidad, siendo este por ley, el encargado para llevar a cabo dicha tarea.

Plantear una responsabilidad solidaria, implica que estos dos funcionarios responderían de manera simultanea ante la labor de establecimiento y desarrollo del sistema de control interno, pero al parecer, no se tiene en cuenta: primero, que dicha responsabilidad emana de una consagración normativa, y que, como funcionarios públicos que son, deben responder en lo ateniente al cumplimiento de unas funciones determinadas tanto por la ley como por reglamentos internos de cada entidad, y segundo, que desde la técnica administrativa, aquella persona que cumple funciones de planear, organizar y ejecutar un sistema de control dentro de una entidad, a su vez no puede ser también un evaluador del mismo sistema, pues estaría básicamente siendo juez y parte dentro del mismo proceso de control. Para dar base a estas consideraciones, se tendrá fundamento en el sustento jurídico y técnico administrativo.

7.2.2.1 Responsabilidad de la “implementación y desarrollo” del Sistema de Control Interno Como bien reza el Art. 6° de la Constitución Nacional, los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, así como por la omisión o la extralimitación de sus funciones, y para el presente caso, la ley en la actualidad plantea que el establecimiento y desarrollo del sistema de control interno es una actividad que esta en cabeza del directivo o representante legal de una determinada entidad estatal, siendo por ello éste responsable por no llevar a cabo esta labor, ya sea por omisión, así como por llevarla a cabo pero de una manera incorrecta o no idónea.

74

El Código Único Disciplinario, Ley 734 de 2002, en su Art. 34, numeral 31, y en el Art. 50, expresa que:

“Art. 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público: […] 31. Adoptar el Sistema de Control Interno y la función independiente de Auditoría Interna que trata la Ley 87 de 1993 y demás normas que la modifiquen o complementen.

Art. 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes,…”

Según la regulación disciplinaria para los servidores públicos, la adopción del Sistema de Control Interno, es un deber, que acorde con la Ley 87 de 1993 en su Art. 6°, recae sobre el directivo o representante legal del organismo o entidad pública, siendo que, el no cumplimiento de dicho deber, implique una posible responsabilidad disciplinaria en contra de este funcionario, pudiendo en principio acoplarse a una falta grave o leve según sean las circunstancias del caso, lo cual generaría como consecuencia, algún tipo de sanción según los criterios establecidos para la determinación de las mismas. Dichas sanciones, según la norma disciplinaria, para faltas graves y leves pueden ser una posible suspensión, inhabilidad especial, multa o amonestaciones escritas.

Ahora, este tratamiento, dirigido hacia el funcionario encargado del deber de implementación y desarrollo del sistema de control interno al interior de los organismos o entidades del estado, es aquel, que según el Proyecto de Ley 217 de 2005 CAMARA, podría ser extendido a los Jefes de Control Interno, considerando su responsabilidad solidaria en el cumplimiento de esta misma función, pero aquí entonces se genera una duda frente a este planteamiento, y es : ¿los Jefes de la Oficina de Control Interno podrán ser realmente responsables de la función de implementación y desarrollo del sistema de control interno al interior de los organismos o entidades del estado?.

Según diversos doctrinantes de las ciencias administrativas, se considera que la labor de la administración como tal, esta guiada por la consecución de unos determinados procesos que la componen, siendo de manera básica los siguientes: 1) La planeación, 2) la organización, 3) la ejecución y 4) la evaluación y el control.

Una actividad concreta, como es la “implementación y el desarrollo” de un sistema de control dentro de una entidad, son actividades que corresponden más propiamente a procesos administrativos como la planeación, la organización y la ejecución, pero no a un proceso como es la evaluación y el control. Por el contrario, dicha evaluación y control se dirigirá es primero, a vigilar que estas tareas de “implementación y desarrollo” como procesos administrativos dentro de la gestión organizacional, sean llevadas a cabo de una manera idónea, eficiente y eficaz, segundo, a asesorar a quienes tiene la responsabilidad de llevarlos a cabo, y tercero, a identificar fallas y emitir recomendaciones al ejecutivo, para la superación de las mismas.

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Como ya se considero en la primera parte de este trabajo, las Oficinas de Control Interno, vendrían a desarrollar su función dentro del proceso de evaluación y control. Con ello no se quiere decir que la Oficina de Control Interno no se hace participe en los otros tres procesos, lo hace pero no tomando decisiones como responsable de los mismos, sino más bien vigilando que estos realmente sean llevados a cabo por sus responsables, de tal manera que logren responder al cumplimiento del objetivo misional de la entidad. Su labor será de acompañamiento, apoyo y asesoría, más no de definición y decisión ejecutiva.

Teniendo en cuenta esto, es que se considera que el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 esta planteando en su modificación normativa, es que los Jefes de Control Interno superen las responsabilidades y los roles, que la misma ley y la teoría administrativa le han establecido, siendo estas llevar a cabo una labor de evaluación y control de los procesos administrativos y la gestión dentro de los mismos. 7.2.2.2. El Modelo Estándar de Control Interno 1000:2005 El Modelo Estándar de Control Interno, establecido para la administración pública colombiana, a través del Decreto 1599 de 2005, incorpora dentro de su Subsistema de Control y Evaluación, en su componente correspondiente a la Evaluación Independiente, algunos elementos del control interno a tener en cuenta frente a lo planteado por el Proyecto de Ley 217 de 2005 CAMARA, los cuales permiten considerar que dicho proyecto estaría proponiendo una modificación normativa a la Ley 87 de 1993, que sería contradictorio a lo expresado por el MECI. A esta consideración se llega a partir del siguiente análisis: El componente de Evaluación Independiente establecido por MECI, es un conjunto de elementos de control que buscan garantizar un examen autónomo y objetivo del sistema de control interno, por parte de la Oficina de Control Interno, Unidad de Auditoria Interna o quien haga sus veces, bajo unas características de independencia, neutralidad y objetividad por parte de quien realiza dicha evaluación.

Allí mimo se plantea que, la auditoria interna es un “elemento de control que permite realizar un examen sistemático, objetivo e independiente de los procesos…”23 de una entidad pública, donde procesos que como la implementación y desarrollo del sistema de control interno al interior de la entidad, requieren de la asesoría, apoyo y supervisión de la Oficina de Control interno.

La Oficina de Control Interno, dentro de este modelo estandarizado, tiene unos roles y responsabilidades que debe cumplir para el buen funcionamiento del sistema de control interno, así como también se han establecido estas mismas para el representante de la dirección de la entidad estatal. Así entonces, el MECI establece que “para efectos de garantizar la operacionalización de las acciones necesarias al desarrollo, implementación y mejoramiento continuo del Sistema de Control

23 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Decreto 1599 de 2005. Anexo MECI (pág. 12).

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Interno…, el representante legal podrá delegar dicha función en el directivo de primer nivel de la respectiva Entidad competente para ello, quién actuará bajo las políticas establecidas por el Comité de Coordinación de Control Interno. A su vez la evaluación independiente y objetiva del desarrollo, implementación, mantenimiento y mejoramiento continuo del Modelo Estándar de Control Interno estará a cargo del Jefe de la Oficina de Control Interno, Auditor Interno o quien haga sus veces en la respectiva Entidad.”24 En el MECI, en su numeral 5, subnumeral 5.2. expresa: “La Oficina de Control Interno, Unidad de Auditoría Interna o quien haga sus veces, …, es responsable por realizar la Evaluación Independiente al Sistema de Control Interno y la Gestión de la Entidad Pública, así como por el seguimiento al Plan de Mejoramiento Institucional, generando las recomendaciones correspondientes y asesorando a la alta dirección para su puesta en marcha”. Así mismo en el numeral 6, subnumeral 6.3., relacionado con la tercera etapa para la implementación del Modelo Estándar de Control Interno se establece que: “La Oficina de Control Interno, Unidad de Auditoría Interna o quien haga sus veces en la Entidad Pública, llevará a cabo una evaluación permanente a los proceso de diseño, desarrollo e implementación del Modelo de Control Interno, garantizando con ello la efectividad del Sistema de Control Interno de la Entidad”. Así pues, es claro que la Oficina de Control Interno, y su directo responsable, el Jefe de Control Interno, tiene unas responsabilidades claras frente a la implementación y desarrollo del sistema de control interno de la entidad, siendo esta la evaluación independiente de estos mismos procesos, además de brindar su asesoría y apoyo. Es por ello que por varios de los Jefes de Control Interno de entidades del orden nacional que fueron entrevistados, y registraron su concepto frente Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA como contradictorio a lo que se estableció en el MECI, ya que ellos no pueden responsabilizarse de procesos a los cuales corresponde es evaluar de manera independiente y objetiva. Responsabilizarlos por implementar y desarrollar el sistema de control interno, genera es una perdida total de independencia y objetividad en su tarea evaluadora. 7.2.2.3. La Ley 87 de 1993 La Ley 87 de 1993, por la cual se establecieron las normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado, estableció en su Art. 12, en sus literales a) y b):

“Serán funciones del asesor, coordinador, auditor interno, o similar, las siguientes:

24 Ibidem. pág. 14.

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a) Planear, dirigir y organizar la verificación y evaluación del sistema de control Interno; b) Verificar que el Sistema de Control Interno esté formalmente

establecido dentro de la organización y que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos y, en particular, de aquellos que tengan responsabilidad de mando;”

Como bien lo ha establecido la norma, la función básica del jefe de control interno de las entidades estatales es la evaluación, no la implementación y desarrollo del Sistema de Control interno. El Jefe de Control Interno debe verificar que el Sistema de Control Interno este “formalmente” establecido dentro de la organización, formalidad que se la brinda el jefe del organismo o entidad a través de su potestad decisoria para establecer e implementar sistemas de control que le permitan mejorar la gestión organizacional. A ello es a lo que no le apunta el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, al entrar en contradicción con otras normas de la misma ley que desea reformar. Este proyecto de ley no tiene en cuenta que la misma Ley 87 de 1993, le estableció unas funciones claras y taxativas a los Jefes de las Oficinas de Control Interno, las cuales entran en franca contradicción con la “pequeña” modificación normativa al Art. 6. Parece haber un desconocimiento del mismo texto normativo que pretende ser reformado.

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8. CONCLUSIONES Con base a las consideraciones atrás expuestas, se entra a concluir que:

1. El Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA no tiene viabilidad técnico-administrativa, por cuanto su propuesta de modificar el Art. 6 de la Ley 87 de 1993, no tiene ningún sustento científico que permita establecer la posibilidad de su establecimiento.

2. Se considera que desde una visión técnico administrativa plantear una responsabilidad solidaria para el Jefe de Control Interno frente a la implementación y desarrollo del Sistema de Control Interno, no es viable por cuanto se estarían dando funciones que no van acordes con su labor de control, y que son más propias de un funcionario ejecutor, como es el máximo directivo de las entidades.

3. El Jefe de Control Interno al ser responsable de implementar y desarrollar el Sistema de Control Interno se está convirtiendo en juez y parte dentro del desarrollo de la gestión administrativa. Establecer y desarrollar un sistema de control para luego evaluar y controlar el mismo, no es algo viable desde el punto de vista administrativo. El evaluador debe de gozar de independencia, autonomía, objetividad e imparcialidad, a la hora de realizar el control la gestión de los demás funcionarios, y de llevarse a cabo la modificación normativa propuesta no estos principios serán vulnerados.

4. El Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA, está es contradicción con la normatividad que regula el tema objeto de su creación. Plantea un claro quiebre a la estructura del Sistema de Control Interno que la misma Ley 87 de 1993 ha establecido, junto con la normatividad que ha desarrollado su objeto de aplicación.

5. El Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA no está acorde con los nuevos desarrollos que en materia de control interno se han implementado dentro del Estado Colombiano, como es el Modelo de Control Interno, por cuanto allí también se considera la naturaleza de independencia, objetividad y autonomía de que debe gozar el Jefe de Control Interno.

8.1 Recomendación Teniendo en cuenta las razones anteriormente expuestas, se recomienda a los Honorables Congresistas, que el Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA,”por medio del cual se modifica el Artículo 6° de la Ley 87 de 1993”, sea archivado, al no contar con ningún sustento científico que de pie a su posible aprobación. Así mismo se solicita que se de publicidad de los resultados aquí obtenidos, dentro de los respectivos órganos de debate del legislativo, a fin de dar conocimiento de aquellos aspectos sobre los cuales se basa la anterior recomendación.

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• WWW.DAFP.GOV.CO

• WWW.CONTRALORIAGEN.GOV.CO

LISTA DE CUADROS

PÁG.

CUADRO 1. Criterios de evaluación.…………………………… 26 CUADRO 2. Participación presupuestal por sectores 2002.. 30 CUADRO 3. Participación presupuestal por sectores 2003.. 31 CUADRO 4. Participación presupuestal por sectores 2004.. 31

CUADRO 5. Total entidades evaluadas por nivel de riesgo

año 2002………………………………………………………….. 32 CUADRO 6. Entidades evaluadas por sectores y por niveles

de riesgo - año 2002……….………………..…………… 32 CUADRO 7. Total entidades evaluadas por nivel de riesgo

año 2003…………………………………………………………. 34 CUADRO 8. Entidades evaluadas por sectores y por niveles

de riesgo - año 2003……………………………………….. 35 CUADRO 9. Total entidades evaluadas por nivel de riesgo

año 2004………………………………………………………….. 37 CUADRO 10. Entidades evaluadas por sectores y por niveles

de riesgo - año 2004……………………………………….. 38 CUADRO 11. Resumen de resultados de encuestas a Jefes

de Oficinas de Control Interno de 10 entidades públicas del orden nacional……………………………… 68

Preguntas

Si

No

No S / No R

1

¿Esta ud. de acuerdo con el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA?

X

2

¿Cree ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA está acorde con lo planteado en el MECI 1000:2005?

X

3

¿Considera ud. que el Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA afecta principios del control interno como la imparcialidad, la objetividad y la autonomía?

X

4 ¿Piensa ud. que lo planteado dentro del Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA mejora la eficacia y la eficiencia del Sistema de Control Interno de las entidades estatales?

X

5 ¿Cree ud. que el Art. 6º de la Ley 87 de 1993, relacionado con la responsabilidad del Sistema de Control Interno debería ser modificado?

X

LISTA DE GRAFICOS

PÁG.

Grafica Nº 1. Opinión de Jefes de Control Interno frente al

Proyecto de Ley Nº 217 de 2005 CAMARA…..……….. 68 Grafica N° 2. Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA frente al MECI 1000:2005 …………………………………………………. 68 Grafica N° 3. Proyecto de Ley N° 217 de 2005 frente a principios

de Imparcialidad, objetividad y autonomía..………….. 69

Grafica N° 4 Proyecto de Ley N° 217 de 2005 CAMARA frente a la mejora de la eficiencia y la eficacia del Sistema de Control interno al interior de las entidades públicas… 70

Grafico N° 5. Sobre la modificación al Art. 6 de la Ley 87 de 1993. 70