MOD REG AUDIT AMB CCAD FINAL - SICA

ACUERDO DE COOPERACIÓN USAID - CCAD

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“Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental, Obligatoria y Voluntaria (Autorregulación Ambiental)”

INFORME FINAL

Manuel E. López M. – 17/06/08 Consultor, Auditor e Instructor Ambiental

1. PRESENTACIÓN Se presenta a continuación el Informe Final de la consultoría, contratada bajo el marco del proyecto CCAD/USAID/DR-CAFTA, para elaborar una propuesta de “Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental, Obligatoria y Voluntaria (Autorregulación Ambiental)”, que partirá de un diagnóstico del marco normativo vigente en cada uno de los países de la Región, sobre el cual se analizarán las coincidencias, que constituirán la base para armonización del modelo. El presente documento, se basa en el Informe Preliminar que fue presentado y evaluado en un Taller de Validación efectuado en dos partes: la primera en San Pedro Sula el día 28 de mayo, y la segunda en San Salvador el día 13 de junio, del 2008, e incluye las recomendaciones que han surgido de dicha validación. Es fundamental aclarar, que el éxito de la aplicación, implementación y operación del Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental que resulta de la presente consultoría, estará condicionado a la implementación previa o simultánea en cada país, del “Modelo Regional Armonizado de Certificación y Registro de Prestadores de Servicios Ambientales”, elaborado y aprobado por CCAD durante el primer semestre del año 2007, bajo el marco del mismo proyecto – Ver Modelo de Certificación y Registro en Anexo. También es necesario indicar, que en julio del 2007 en Guatemala, los ministros de ambiente de la Región aprobaron el acuerdo siguiente: “Aprobar la iniciativa regional de la CCAD, para apoyar a los países, en la

implementación del modelo armonizado de certificación y registro de prestadores de

servicios ambientales, y programas de Auditoría Ambiental, obligatoria y voluntaria, base

del cumplimiento legal y de la aplicación de programas de autorregulación ambiental”

En consecuencia, ambos modelos regionales se complementan y se constituyen en el punto de partida para llevar a la práctica la iniciativa de CCAD así aprobada, para lo cual es necesaria su adaptación por parte de cada uno de los países de la Región DR-CAFTA, tomando como base el marco normativo vigente y las posibilidades institucionales, de tal manera que se incida significativamente en el desempeño de los sistemas de evaluación, control y seguimiento ambiental estatal, particularmente en el cumplimiento legal.

Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental, Obligatoria y Voluntaria – Informe Final P.

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Como aporte para su adaptación local, en el capítulo 4 se presentan las recomendaciones generales aplicables a cada uno de los países de la Región DR-CAFTA, información que servirá de referencia para el posterior diseño específico de ambos sistemas, en cada país. Además, como resultado del Taller de Validación, se han incluido adiciones en el Informe: un apartado correspondiente al “Seguimiento de la Auditoría” (ver 3.4.2), un apartado correspondiente a la aplicación de la Auditoría Ambiental durante el desarrollo de los Acuerdos de Producción Más Limpia (ver 3.5.3 adelante) y se ha actualizado la situación vigente en Nicaragua (aprobación de nueva Ley 647) y El Salvador (aprobación en MARN del nuevo reglamento, que será tramitado en CAPRES). En resumen, este Informe Preliminar incluye: el análisis del marco legal de cada uno de los países de la Región DR-CAFTA en materia de Auditoría Ambiental, la propuesta del Modelo Regional Armonizado para Auditoría obligatoria y voluntaria (autorregulación ambiental), y las recomendaciones generales para aplicación en los países. 2. ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL REGIONAL Según se indicó anteriormente, para efectos de la elaboración de la propuesta del modelo regional, se ha elegido una muestra de 4 países de la Región: Costa Rica, Honduras, Guatemala y República Dominicana. La idea consiste en analizar el marco legal de cada uno de estos países muestra, y con base en las conclusiones derivadas para cada país y sus puntos de coincidencia, establecer los criterios para armonización del modelo. Se presenta a continuación los resultados del análisis particular de cada país, en materia de su normativa aplicable a la Auditoría Ambiental. 2.1 Costa Rica 2.1.1 Marco legal aplicable El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Costa Rica, está constituido por:

� La Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre de 1996, artículo 20 (complementado por artículos 17, 18 y 19).

� Decreto Ejecutivo N°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del 24 de mayo del 2004,

que establece el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, artículos 26, 30, 45, 49 y 50.

� El Decreto Ejecutivo N° 31628-MINAE del 11 de febrero del 2004, que crea la Dirección General de Gestión Ambiental (DIGECA), artículo 63.



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2.1.2 Conclusiones del análisis: COSTA RICA a) De acuerdo con la Ley Orgánica del Ambiente, corresponde a la Secretaría Técnica

Nacional Ambiental (SETENA) el establecimiento de instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones que resultan de la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA). La Ley no menciona explícitamente la Auditoría Ambiental, sino que se refiere a “instrumentos y medios para dar seguimiento”.

b) El Reglamento General sobre los Procedimientos de EIA, sí establece claramente la Auditoría Ambiental, herramienta de control y seguimiento ambiental que se define como “Proceso de verificación sistemático y documentado para evaluar, en forma objetiva, las evidencias que permiten determinar si las acciones, eventos, condiciones, sistemas de manejo específicos e información están acordes con lo establecido en el EsIA (particularmente en su Plan de Gestión Ambiental) y por la SETENA, así como el cumplimiento de la normativa vigente y el Código de Buenas Prácticas Ambientales”.

c) El Reglamento de SETENA, establece un sistema de “categorización” de las actividades, obras o proyectos según su impacto ambiental potencial (IAP), denominadas A (Alto IAP), B1 (Moderado-Alto IAP), B2 (Moderado-Bajo IAP) y C (Bajo IAP). La Auditoría Ambiental es aplicable, únicamente, a las actividades de categoría A ó B1, aunque para estas, al igual que las B2, pueden aplicarse Inspecciones Ambientales.

d) La SETENA tiene la potestad legal de otorgar la “viabilidad (licencia) ambiental”, con una

vigencia máxima de 2 años, para las actividades, obras o proyectos que se han sometido al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA, siempre y cuanto éste haya sido aprobado.

e) El otorgamiento de la viabilidad (licencia), establecido en el artículo 45, es un requisito legal indispensable para que las actividades, obras o proyectos, puedan iniciar su construcción e implementación. Se efectúa a través de una resolución, en la cual se establecen lineamientos o directrices ambientales de compromiso (comúnmente denominados “compromisos ambientales”) de acatamiento obligatorio, a saber:

�� Cumplimiento del Plan de Gestión Ambiental (PGA) derivado del Estudio de Impacto

Ambiental (EsIA) �� Cumplimiento del Código de Buenas Prácticas Ambientales (CBPA) �� Presentación de una Garantía Ambiental por un monto fijado previamente por la

SETENA �� Desarrollo e implementación de Instrumentos de Control y Seguimiento Ambiental

(ICOS), a saber: nombramiento de un “responsable ambiental” previamente inscrito en el Registro, manejo de una Bitácora Ambiental en que se registren los datos de la gestión ambiental y presentación periódica de informes ambientales por parte del responsable ambiental.

�� También, a juicio de la SETENA para ciertas actividades de categoría A, se podría requerir la conformación de una Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMINA).



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f) Es interesante observar, que probablemente originado en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 45 establece lineamientos o compromisos ambientales requeridos como condición de acatamiento obligatorio para los desarrolladores, mezclados con compromisos cuya responsabilidad y cumplimiento no es atribuible al desarrollador, sino a la SETENA, tal es el caso del requerimiento de la COMINA o de las Auditorías Ambientales (en este caso, existe una omisión del Art. 45, ver análisis del artículo 49 siguiente).

g) También es fundamental indicar, que en Costa Rica a la fecha se han otorgado más de

12.000 viabilidades ambientales, todas las cuales requieren de control y seguimiento ambiental, gestión que prácticamente no es efectuada, dado que SETENA no cuenta con los recursos propios (a través de Inspecciones Ambientales) y que además, nunca se ha dado apertura a la Auditoría Ambiental. Como paliativo, el control y seguimiento ambiental se está haciendo en forma “indirecta” a través de la figura del responsable (también llamado regente) ambiental. Esta práctica es poco confiable, toda vez que el responsable ambiental es “juez y parte” – detalles en punto “k” adelante.

h) El artículo 49 del reglamento de SETENA, se refiere específicamente a la Auditoría

Ambiental, y presenta una serie de errores e incongruencias de carácter técnico y legal, a saber:

�� Según el párrafo inicial, la ejecución de una Auditoría Ambiental se aplica a

actividades de categoría A, a las cuales se haya incluido como parte de los lineamientos (directrices ambientales de compromiso - compromisos ambientales) este instrumento de control y seguimiento ambiental. Sin embargo, al analizar el artículo 45 sobre otorgamiento de la viabilidad ambiental, se detecta una omisión en dicho artículo, ya que la Auditoría Ambiental no forma parte del listado de lineamientos o compromisos ambientales.

�� El artículo 49 deja por fuera la aplicación de la Auditoría Ambiental a las actividades, obras o proyectos de categoría B1, lo cual es incongruente con el artículo 26, que sí establece la Auditoría Ambiental para la categoría B1.

�� La Auditoría Ambiental es ejecutada por equipos multidisciplinarios “conformados por profesionales de las entidades del Estado y consultores ambientales externos acreditados”. Aquí se presenta una evidente confusión técnica entre la gestión de un “auditor” y la de un “consultor”, las cuales son muy diferentes en cuanto a su naturaleza, principios y metodología de trabajo y por lo tanto, no deben homologarse (es muy importante diferenciar entre el enfoque e instrumentos del “control y seguimiento ambiental” con respecto del enfoque e instrumentos de la “evaluación ambiental”). Por otro lado, los funcionarios estatales y consultores que conformarían el equipo auditor, deben ser “acreditados”. Este es otro error importante, dado que la acreditación no se aplica a personas (ISO/IEC 17000 versión 2005) sino a organismos o entes evaluadores de la conformidad), y además, no se aclara cuál sería el eventual ente acreditador(SETENA no puede acreditar, pero sí podría “certificar”, término correcto que no se incluyó en el artículo 49).



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�� El artículo condiciona la ejecución de la Auditoría Ambiental, a la actividad, obra o proyecto a la que así fue establecido durante el otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental. De nuevo, obsérvese que en el artículo 45 se ha omitido la Auditoría Ambiental como parte de los posibles compromisos ambientales, y además, esta decisión reglamentaria ocasiona una grave limitante a la gestión de control y seguimiento de la SETENA, en caso de aquellas actividades de categoría A, a las que no se incluyó este compromiso o lineamiento en la resolución de viabilidad y que por razones especiales, se requiera una Auditoría Ambiental.

�� Internacionalmente se denomina “criterio de auditoría” al marco de referencia que es utilizado por el auditor para comparar las evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos (mayores detalles en capítulo 3). En Costa Rica, es establecido en el apartado 3 de este artículo, y presente varios problemas a saber.

�� Según se indica en el artículo: “El objetivo de la auditoría ambiental será el de auditar y supervisar el proceso de cumplimiento de los compromisos ambientales establecidos en el otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental y el CBPA”. Además de una redundancia en la redacción (el objetivo de la auditoría es auditar…), se presenta una incongruencia legal, ya que el CBPA es uno de los compromisos ambientales establecidos en el artículo 45. Adicionalmente, el objetivo de la auditoría, no coincide con el alcance establecido en la definición de Auditoría Ambiental en el artículo 3, que incluyó además: la verificación de cumplimiento del PGA y de la normativa vigente.

�� También se indica como objetivo de la Auditoría Ambiental, “verificar y constatar que el procedimiento de control y seguimiento de la SETENA se ha realizado de conformidad con los trámites establecidos y de la normativa vigente”. Este es otro error técnico, ya que el control y seguimiento está dirigido a fiscalizar la gestión del desarrollador y no de la SETENA.

�� Un acierto de este artículo, consiste en la inclusión de la posibilidad de utilizar como referencia para la Auditoría, los procedimientos establecidos en las normas ISO aplicables (actualmente: ISO 19011 – versión 2002). Esto es una fortaleza del reglamento, sin embargo quedó redactado en forma “optativa”.

�� Otro importante error técnico y de procedimiento legal en este artículo, se presenta en el párrafo del reglamento: “Los informes de auditoría ambiental deberán ser entregados con copia a la SETENA, al desarrollador y a la municipalidad del cantón donde se localice la actividad, obra o proyecto en cuestión”. En primer lugar, no es lo mismo una “copia” que un original y en tal caso, no se sabe en dónde quedará el original del Informe de Auditoría. En segundo lugar, para efectos de las Auditorías Ambientales de cumplimiento legal, el Informe de Auditoría se debe entregar, única y exclusivamente a la SETENA para efectos de su revisión y aprobación. Una vez que se ha confirmado que la Auditoría ha cumplido con lo establecido en su planificación, SETENA procederá a comunicar los resultados a través de una resolución (notificación de resultados de Auditoría Ambiental, de carácter jurídico).



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�� Otro grave error del reglamento se establece en la periodicidad de la ejecución de la Auditoría Ambiental: “…será establecida por la SETENA, no pudiendo ser menor a 1 año”. Esta redacción limita la posibilidad de la autoridad ambiental, para actuar en situaciones calificadas o de emergencia, en que se requiera un control y seguimiento más estricto, a través de una evaluación sistemática, documentada y objetiva de la gestión de un desarrollador sujeto al cumplimiento de compromisos ambientales. Nótese que la SETENA tendría que esperarse un año o más, para poder aplicar la Auditoría, luego de una Auditoría precedente.

�� Es fundamental indicar, que el reglamento no incluye el procedimiento para las Auditorías Ambientales, por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o incorrecta, toda vez que no existe una referencia legal para su planificación y ejecución.

i) También debe aclararse, que la Auditoría Ambiental requiere de la aplicación de un protocolo especializado, muy diferente al típicamente utilizado para las inspecciones ambientales. El Reglamento de SETENA pone de manifiesto que hay confusión entre la Inspección Ambiental y la Auditoría Ambiental. Aunque ambas son herramientas de control y seguimiento ambiental, existen claras diferencias conceptuales – Ver diferencias en punto 3.2 adelante. La Auditoría se planifica, se notifica previamente, se solicita la colaboración del auditado, es documentada, y se sustenta en evidencias objetivas que resulta de una evaluación sistemática de la actividad sujeta al permiso o licencia ambiental. El personal responsable de la Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con estrictos requisitos de competencia e imparcialidad, lo mismo rige para los funcionarios de la Oficina responsable de la programación y notificación de Auditorías, revisión de Informes de Auditoría, elaboración de dictámenes y seguimiento (en este caso el Proceso de Auditoría y Seguimiento), la cual no debe tener conflictos de intereses con los Procesos a cargo de la Evaluación Ambiental preliminar y completa.

j) El artículo 50 del reglamento, establece incentivos para aquellas actividades, obras o proyectos que, como resultado del control y seguimiento ambiental, demuestran su cumplimiento legal. En tal caso, se pueden otorgar incentivos tales como la reducción del monto de la garantía ambiental, la disminución de la cantidad de auditorías ambientales que se le habían ordenado en la resolución administrativa correspondiente, o la entrega de certificaciones o galardones ambientales.

k) El artículo anterior, aunque no faculta las auditorías voluntarias, puede ser el punto de

partida para la reglamentación e implementación de programas de autorregulación.

l) Una importantísima limitante legal para la implementación exitosa de las Auditorías Ambientales en Costa Rica consiste en una omisión del Reglamento de SETENA, ya que no establece requerimiento de certificación ni registro para los auditores ambientales, sino únicamente para los consultores y los responsables ambientales – Ver Anexo: Modelo de Certificación y Registro.



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m) Finalmente, es imprescindible aclarar para evitar interpretaciones inadecuadas del reglamento de SETENA (Decreto Ejecutivo N°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), que el “responsable ambiental” no corresponde ni sustituye al “inspector ambiental” ni mucho menos al “auditor ambiental”, ya que por su naturaleza jurídica y operativa, es “juez y parte”. Desde el punto de vista técnico ambiental, el responsable ambiental forma parte del Control y Seguimiento Ambiental que lleva a cabo el desarrollador de la actividad, o proyecto, también conocido como Programa de Monitoreo.

n) Debido a una posible confusión de conceptos entre el Control y Seguimiento del

desarrollador (monitoreo) y el Control y Seguimiento Estatal (Inspecciones, Auditorías), el reglamento establece una serie de requisitos legales dirigidos a promover la imparcialidad y transparencia en la gestión del responsable ambiental o regente, así como la veracidad de los informes regenciales que presenta a la SETENA. Sin embargo, a pesar de dichos requerimientos legales, es necesario tomar en cuenta que:

�� El responsable ambiental puede ser un empleado directo de la actividad o empresa

sujeta al control y seguimiento ambiental, que puede ser fácilmente presionado por el desarrollador. Nótese que el hecho de ser contratado directamente por la empresa, no constituye en sí mismo un problema que genere conflicto de intereses – ver detalles en propuesta de Modelo Regional.

�� El responsable ambiental está autorizado para emitir recomendaciones técnicas, práctica que sí es aceptable, cuando se considera como parte del programa de monitoreo interno de una empresa (el monitoreo es el mecanismo típico de retroalimentación y ajustes que debe hacer la empresa a su PGA). Sin embargo, esta práctica es totalmente inaceptable y contraproducente, dentro de un proceso de fiscalización ambiental estatal, dado que origina de inmediato conflictos de intereses para posteriores visitas de seguimiento (el regente inspeccionaría “sus propias recomendaciones”). Además de ello, este tipo de actuación viola el principio de “multidisciplinariedad” aplicable a la evaluación ambiental, y,

�� No cuenta con la formación de un auditor ambiental, ni de un inspector ambiental, sino más bien de un consultor ambiental (los requisitos de inscripción en el registro son los mismos del consultor o evaluador ambiental).

�� Debido a las tres razones anteriores, el responsable ambiental (regente) debe interpretarse como una figura técnica y legal, contratada y seleccionada voluntariamente por el desarrollador, para dar un apoyo especializado y ético, al proceso de “monitoreo” que debe implementarse en cada actividad, obra o proyecto para efectos del cumplimiento de los compromisos establecidos en una viabilidad ambiental, pero en ningún momento corresponde a un proceso de control y seguimiento ambiental efectuado por la SETENA. En la propuesta de Modelo Regional, se verá cómo esta figura puede continuar existiendo, en caso de ser necesario en cada actividad, obra o proyecto, complementando y apoyando el proceso de Auditoría Ambiental.



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o) El Decreto N° 31628-MINAE, faculta a DIGECA a establecer procedimientos y mecanismos de control ambiental, a impulsar programas y proyectos de Producción Más Limpia, así como también, a promover mecanismos de autorregulación voluntaria, sistemas de mejoramiento del desempeño ambiental de los agentes productivos. El decreto no menciona mayores detalles al respecto, por lo que queda abierta la posibilidad de desarrollar los correspondientes instrumentos de implementación, directamente vinculados con los objetivos de la presente consultoría.

NUEVA REGLAMENTACIÓN: Es importante mencionar, que en este momento el suscrito está iniciando una consultoría dentro del marco del mismo proyecto de CCAD, dirigida al diseño de un Sistema Nacional Integrado de Certificación y Registro de Gestores Ambientales, que incluirá consultores y auditores ambientales. Además, la Dirección General de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE está tramitando un nuevo reglamento de licenciamiento ambiental de actividades en operación que nunca fueron objeto de un Estudio de Impacto Ambiental, el cual contará con el apoyo operacional de los gestores ambientales certificados. 2.2 Honduras 2.2.1 Marco legal aplicable El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Honduras, está incluido en forma directa e indirecta en la siguiente normativa básica:

� La Ley General del Ambiente, Decreto N° 104-94 del 8 de junio de 1993, artículos 11 y 83 (complementado por artículos 5, 9, 11, 78, 79 y 80).

� El Reglamento General de la Ley del Ambiente, Acuerdo N° 109-93 del 20 de diciembre de 1993, artículo 8.

� El Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

(SINEIA), publicado en La Gaceta del 5 de marzo de 1994, artículos 3, 10, 12, 14, 19, 67, 71 y 72.

� El Reglamento del Registro Nacional de Prestadores de Servicios Ambientales, Acuerdo N° 188-2004 del 23 de enero del 2004.

2.2.2 Conclusiones del análisis: HONDURAS a) La Ley General del Ambiente establece el mecanismo de control y seguimiento bajo el

nombre de “Inspección y Vigilancia”, atribución que se otorga a los organismos del Estado que tienen competencia en materia ambiental, entre ellos, las municipalidades. También se brinda apertura a “reconocimientos públicos” a las personas naturales y jurídicas que realicen acciones de prevención y mejoramiento ambiental.



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b) La Ley no menciona explícitamente el término Auditoría Ambiental, pero sí establece el requerimiento de cumplir y hacer cumplir la legislación ambiental de Honduras.

c) El artículo 11, incisos “h” y “ñ” de la Ley, da apertura a los programas de autorregulación

ambiental e incentivos, aunque en forma implícita. d) El artículo 8 del Reglamento General crea el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto

Ambiental (SINEIA) y obliga a la promulgación oficial del reglamento específico correspondiente. En este artículo se establece además, obligatoriedad de realizar estudios de EIA y de contar con un Permiso otorgado por la autoridad ambiental competente, so pena de sanción en caso de incumplimiento.

e) El Reglamento del SINEIA es el principal instrumento legislativo que regula, directa o

indirectamente, la aplicación de la Auditoría Ambiental en Honduras, el cual presenta una serie de errores e incongruencias de carácter técnico y legal, a saber:

�� En primer lugar, el reglamento establece que el “consultor” es la persona natural o

jurídica que intervendrá en un estudio de EIA, en una Auditoría Ambiental o Seguimiento y Control Ambiental. Por tanto, el reglamento presenta una evidente confusión técnica entre la gestión de un “auditor” y la de un “consultor”, las cuales son muy diferentes en cuanto a su naturaleza, principios y metodología de trabajo (es muy importante diferenciar entre el enfoque e instrumentos del “control y seguimiento ambiental” con respecto del enfoque e instrumentos de la “evaluación ambiental”).

�� Como resultado del error anteriormente citado, el Reglamento del Registro Nacional

de Prestadores de Servicios Ambientales, establece para los prestadores individuales o empresas, únicamente dos categorías denominadas: “Análisis y Control Ambiental – Generalistas” y “Análisis y Control Ambiental – Especialistas”, poniéndose de manifiesto que en cualquiera de ellas, el prestador de servicios está facultado para ser, simultáneamente, consultor y auditor ambiental.

�� Múltiples errores técnicos y conflictos legales se derivan del análisis de este Reglamento, que no cumple en lo más mínimo con los criterios internacionalmente aceptados para la Certificación de Competencia de Personas y tareas correlacionadas. Este tema no forma parte de la presente consultoría, sin embargo en el Anexo pueden encontrarse algunas de las respuestas que sustentan esta afirmación.

�� El Reglamento del SINEIA establece que las Auditorías Ambientales serán realizadas por la Sección de Control de la Dirección General de Evaluación de Impacto y Control Ambiental (DECA) y por las Unidades Ambientales de las oficinas estatales (UNAs). Sin embargo, la participación de las UNAs no es clara, ya que a veces se indica una función de “apoyo a la DECA” (Art. 14) y en otras se autoriza su participación en forma directa (Art. 71).



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�� En este punto se aclara, que la Auditoría Ambiental es muy diferente a la Inspección Ambiental, aunque ambas son herramientas de control y seguimiento estatal – Ver diferencias en punto 3.2 adelante. La Auditoría Ambiental requiere de la aplicación de un protocolo especializado, muy diferente al típicamente utilizado para las inspecciones ambientales. La Auditoría se planifica, se notifica previamente, se solicita la colaboración del auditado, es documentada, y se sustenta en evidencias objetivas que resulta de una evaluación sistemática de la actividad sujeta al permiso o licencia ambiental. El personal responsable de la Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con estrictos requisitos de competencia e imparcialidad, lo mismo rige para los funcionarios de la Oficina responsable de la programación y notificación de Auditorías, revisión de Informes de Auditoría, elaboración de dictámenes y seguimiento (en este caso la Sección de Control de DECA), la cual no debe tener conflictos de intereses con las Oficinas a cargo del proceso de Evaluación Ambiental de DECA.

�� El artículo 71 del reglamento, presente graves anomalías de tipo técnico y legal, toda vez que promueve un “conflicto de intereses” que riñe con el principio universal de independencia e imparcialidad, que debe regir toda fiscalización estatal de seguimiento y control. El conflicto se origina, al autorizarse legalmente para que el proponente o una firma consultora contratada por el proponente, puedan efectuar las acciones de control y seguimiento.

�� En este punto debe aclararse, que el Control y Seguimiento (ó Seguimiento y Control, ambas connotaciones aparecen en la normativa vigente) es una función y responsabilidad exclusiva del Estado a través de las instituciones que tienen facultades legalmente establecidas para ello. No se debe confundir la Auditoría Ambiental o la Inspección Ambiental, con el “programa de monitoreo”, que debe estar a cargo del proponente para autoevaluar y retroalimentar su gestión ambiental (el cumplimiento del Plan de Seguimiento y Control que se deriva del Estudio de EIA oficialmente aprobado).

�� El artículo 72 presenta de nuevo, un importante problema legal de conflicto de

intereses, ya que la DECA se hace responsable de emitir las recomendaciones para resolver impactos ambientales no previstos en el estudio de EIA. Esta práctica es completamente inadecuada: los inspectores y auditores ambientales de cumplimiento, NUNCA deben emitir recomendaciones para no convertirse en “juez y parte”, además, si el proponente cumple con las recomendaciones de DECA y estas no resuelven el problema ambiental, entonces se presentaría un vicio de nulidad para el seguimiento.

�� El único caso en que DECA debería emitir recomendación de acatamiento inmediato y obligatorio ante un proponente (o incluso, ante una situación en la cual no medie un permiso o licencia ambiental), se origina en una situación de “emergencia o riesgo ambiental” en la cual, se rompe el estado normal de derecho y se debe actuar con la premura necesaria, para evitar contingencias o desastres ambientales de gran envergadura, situación que no es la que ocurre a la luz del artículo 72.



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f) Además de lo anterior, la reglamentación vigente no define claramente el “criterio de auditoría”, término que internacionalmente se aplica al marco de referencia que es utilizado por el auditor para comparar las evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos (mayores detalles en capítulo 3). En la definición del artículo 3, la Auditoría se establece para verificar el cumplimiento “de las normas ambientales”. En el artículo 12 se refiere la Auditoría a la verificación del Plan de Seguimiento y Control que resulta del estudio ambiental aprobado. En el artículo 67 se deriva el requisito de cumplimiento de las medidas establecidas en un Contrato firmado por el proponente y el Ministro, situación que se confirma en el artículo 71. Asimismo, en el artículo 75 se indica que las Normas Técnicas servirán como una de las referencias para las Auditorias. En este punto debe indicarse, que el Auditor Ambiental únicamente puede actuar sobre la base legal que lo faculta, siendo fundamental, definir claramente el “criterio de auditoría”.

g) Finalmente se debe indicar, que el reglamento no incluye el procedimiento para las Auditorías Ambientales, por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o incorrecta, toda vez que no existe una referencia legal para su planificación y ejecución.

NUEVA REGLAMENTACIÓN: Es importante agregar, que en este momento SERNA está gestionando la elaboración de un nuevo reglamento sobre Registro Nacional de Prestadores de Servicios, que dará apertura a las Auditorías Ambientales. A solicitud de DECA, el consultor hizo un análisis general del mismo, y en un afán de apoyo, hizo notar las debilidades y errores del mismo, con el fin de que sean superadas, dado el impacto que tendrá en la competencia, responsabilidad y ética de los auditores ambientales. El presente Informe, particularmente el diagnóstico del marco legal de Honduras, así como el Modelo Regional de Auditoría Ambiental propuesto, servirán de insumo valioso para optimizar la gestión emprendida en este país. 2.3 Guatemala 2.3.1 Marco legal aplicable El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Guatemala, está incluido en forma directa e indirecta en la siguiente normativa básica:

� La Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente, Decreto 68-86 del 5 de diciembre de 1986, artículo 10 (y sus reformas)

� Ley de Creación del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de la República

de Guatemala (MARN), Decreto N° 90-2000 del 11 de diciembre del 2000, artículos 8 y 9.

� El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo

Gubernativo N° 431-2007 del 17 de septiembre del 2007, artículos 20, 21, 22 (y sus complementarios 23, 24, 25 y 26) y 84.



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2.3.2 Conclusiones del análisis: GUATEMALA a) La Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente establece la autoridad al MARN (antes

CONAMA) para “realizar la vigilancia e inspección que considere necesarias para el cumplimiento de la presente Ley”. La Ley no incluye el término específico de la Auditoría Ambiental, sin embargo, se da apertura a este instrumento a partir de la función de vigilancia e inspección.

b) El artículo 12 de la Ley da apertura directa, a los programas de autorregulación ambiental e incentivos, específicamente el inciso “e” y complementado con “f” y “g”.

c) La Ley de Creación del MARN es muy pequeña, y simplemente se limita a dejar sin vigencia la CONAMA para sustituirla por el nuevo Ministerio, trasladándose al nuevo ministerio (MARN) las mismas funciones y responsabilidades de rectoría de la gestión ambiental nacional.

d) El principal marco normativo de la Auditoría Ambiental, instrumento de gestión que forma parte del “sistema” de evaluación, control y seguimiento ambiental, es el Reglamento. En el artículo 5 se organiza el sistema, creándose 3 Direcciones Generales para su implementación y operación, siendo la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN) la directamente responsable de la aplicación y seguimiento de los instrumentos de evaluación, control y seguimiento ambiental, entre ellos: la Auditoría Ambiental.

e) El nuevo Reglamento vigente a partir del 2007, presenta una serie de errores e incongruencias de carácter técnico y legal, a saber:

�� El reglamento establece que el “consultor ambiental” también denominado “proveedor

de servicios ambientales”, está facultado para elaborar los diferentes instrumentos de evaluación, control y seguimiento ambiental (incluye entre ellos: Evaluación de Impacto Ambiental, Diagnóstico Ambiental y Auditoría Ambiental). Por tanto, se presenta una evidente confusión técnica entre la gestión de un “auditor” y la de un “consultor”, las cuales son muy diferentes en cuanto a su naturaleza, principios y metodología de trabajo (es muy importante diferenciar entre el enfoque e instrumentos del “control y seguimiento ambiental” con respecto del enfoque e instrumentos de la “evaluación ambiental”).

�� El mismo reglamento, en su artículo 11 pone de manifiesto, la diferencia en cuanto a

su naturaleza y modo de aplicación de los instrumentos de evaluación ambiental, respecto de los de control y seguimiento, sin embargo, al comparar el nuevo reglamento con el anterior del 2003, se observa que se eliminó por completo el procedimiento y requisitos para la certificación de proveedores de servicios ambientales (por error, en el reglamento se indica “acreditación”).



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�� No obstante ello, en el reglamento vigente se mantuvo la atribución y función de la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), de desarrollar los mecanismos de inscripción en el registro, de los consultores o proveedores de servicios, así como de mantener actualizado dicho registro. Esto da apertura pero al mismo tiempo hace poco viable, la posibilidad de implementar un sistema de certificación y registro efectivo y basado en criterios internacionales, toda vez que su sustento legal sería muy débil (a través de un Acuerdo Ministerial o peor aún, a través de un Manual de Procedimientos internos).

�� El Registro de Consultores (artículo 84), está destinado a identificar a los proveedores de servicios y mantener información ordenada y actualizada. Este artículo, además presenta un error legal importante: incluyó únicamente los instrumentos de “evaluación” ambiental, dejando por fuera el “control y seguimiento ambiental”.

�� Específicamente, en materia de control y seguimiento, el reglamento establece 3 instrumentos: la Auditoría Ambiental, el Seguimiento y Vigilancia, y los Compromisos Ambientales. En este punto debe indicarse que existe una confusión técnica en este enfoque, ya que los compromisos ambientales no corresponden a un instrumento de control y seguimiento, sino a un término legal que incluye las condiciones de acatamiento obligatorio a que se ve sometido un proponente de proyecto, como resultado de la aprobación del instrumento de evaluación ambiental pertinente y del otorgamiento de la Licencia Ambiental.

�� Precisamente, los compromisos ambientales se constituyen en el principal marco de referencia para la verificación de cumplimiento que puede efectuarse, a través de la Auditoría Ambiental o el Seguimiento y Vigilancia (a través de Inspecciones Ambientales). Internacionalmente se utiliza el término “criterio de auditoría”, para denominar el marco de referencia que es utilizado por el auditor para comparar las evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos (mayores detalles en capítulo 3), y por lo tanto, los “compromisos ambientales” corresponden a un criterio de auditoría, y no a un instrumento de gestión (ver detalles en capítulo 3 adelante).

�� Resulta necesario aclarar, que a la fecha se han aprobado a partir de un instrumento de evaluación ambiental y su correspondiente Plan de Gestión Ambiental, más de 10.000 actividades, obras o proyectos en Guatemala, las cuales requieren de control y seguimiento ambiental, siendo el único recurso estatal, la inspección ambiental, que está destinada casi en su totalidad, a la atención de denuncias ambientales, debido a limitaciones de recursos y a la no apertura de las Auditorías.

�� Al analizar el artículo 22, correspondiente a la Auditoría Ambiental, se desprende una grave limitante para esta valiosa herramienta de gestión: su aplicación está limitada exclusivamente a la verificación del cumplimiento del Plan de Gestión Ambiental (PGA) que surge del instrumento de evaluación ambiental previamente aprobado por la DIGARN (normalmente: Estudio de Impacto Ambiental, o Diagnóstico Ambiental). El consultor debe ser enfático en este punto. Los PGA que actualmente se están generando de los estudios de evaluación ambiental, adolecen de graves deficiencias técnicas, y difícilmente responden en forma efectiva, al control ambiental requerido por los proponentes de actividades, obras o proyectos.



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�� Aún más, en la práctica, los PGA que son implementados por los proponentes,

resultan ser diferentes a los propuestos por los consultores en los estudios ambientales y por tanto, se presentan conflictos legales de aplicación de la Auditoría.

�� El artículo 23 sobre inspección de Seguimiento y Vigilancia, define este instrumento en forma mucho más amplia que la Auditoría en cuanto a su alcance, ya que incluye la verificación del cumplimiento de: requisitos normativos, compromisos ambientales (el PGA es uno de dichos compromisos), niveles de contaminantes y desempeño ambiental. En consecuencia, el Seguimiento y Vigilancia resulta ser un instrumento de mucha mayor cobertura legal (espectro de verificación de cumplimiento) que la Auditoría. Esto es una contradicción notable, dado que internacionalmente, la Auditoría Ambiental es el instrumento de verificación objetiva, sistemática y documentada, más confiable que existe y por tanto, es incongruente con la aplicabilidad legal que se le otorga en el reglamento.

�� Por otro lado, al observar que en Guatemala se han otorgado miles de licencias ambientales sujetas al cumplimiento de la normativa ambiental y de los compromisos ambientales que se han condicionado a través de la resolución respectiva, resulta evidente que se deberá abrir el sistema de auditores ambientales de tercera parte (derivados de un sistema de certificación y registro moderno y confiable – ver detalles de modelo propuesto en Anexo de este Informe).

�� Los artículos 24, 25 y 26, erróneamente se han incluido a manera de instrumentos de control y seguimiento, cuando en realidad podrían fundirse en un solo artículo procedimental, que establezca la obligatoriedad de cumplir con una serie de compromisos para efectos del mantenimiento del permiso o licencia ambiental, mismos que serán objeto del control y seguimiento a través de los dos instrumentos básicos: la Auditoría Ambiental y la Inspección Ambiental (Seguimiento y Vigilancia).

f) Además, el reglamento no incluye el procedimiento para las Auditorías Ambientales,

por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o incorrecta, toda vez que no existe una referencia legal para su planificación y ejecución.

g) En este punto es fundamental aclarar que aunque la Inspección Ambiental y la

Auditoría Ambiental son herramientas para el control y seguimiento ambiental, existen claras diferencias entre ellas – Ver diferencias en punto 3.2 adelante. La Auditoría Ambiental requiere de la aplicación de un protocolo especializado, muy diferente al típicamente utilizado para las inspecciones ambientales. La Auditoría se planifica, se notifica previamente, se solicita la colaboración del auditado, es documentada, y se sustenta en evidencias objetivas que resulta de una evaluación sistemática de la actividad sujeta al permiso o licencia ambiental. El personal responsable de la Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con estrictos requisitos de competencia e imparcialidad, lo mismo rige para los funcionarios de la DIGARN responsables de la programación y notificación de Auditorías (no está definida esta Unidad u Oficina dentro de la Dirección General), revisión de Informes de Auditoría, elaboración de dictámenes, etc., la cual no debe tener conflictos de intereses con las otras Unidades u Oficinas de la DIGARN a cargo del proceso de Evaluación Ambiental.



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NUEVA REGLAMENTACIÓN: Es importante agregar, que en este momento el MARN está gestionando la elaboración de un nuevo reglamento sobre Auditoría Ambiental. También está gestando una modificación (o un nuevo reglamento sustitutivo) del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental. El presente Informe, particularmente el diagnóstico del marco legal de Guatemala, así como el Modelo Regional de Auditoría Ambiental propuesto, servirán de insumo valioso para optimizar la gestión emprendida en este país en esta materia. También a mediados del 2007, el consultor diseñó el Sistema de Certificación y Registro (se denominó “Acreditación y Registro”, dada la reglamentación vigente en ese momento). Sin embargo, en diciembre del mismo año fue sustituido el reglamento, con modificaciones que invalidaron, legalmente, el trabajo efectuado por encargo de CCAD/USAID/DR-CAFTA. No obstante, quedaron insumos valiosos que pueden rescatarse, en caso que se planee incorporar dentro del nuevo reglamento, un sistema de certificación y registro basado en normativa internacional, previo a la apertura de las auditorías ambientales.

2.4 República Dominicana 2.4.1 Marco legal aplicable El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en República Dominicana, está incluido en forma directa e indirecta en la siguiente normativa básica:

� La Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, N° 64-00 del 18 de julio del 2000, artículo 27, 38, 46

� La Resolución N° 05/2002 del 18 de marzo del 2002, que crea:

� El Reglamento del Sistema de Permisos y Licencias Ambientales

� El Reglamento del Sistema de Permisos y Licencias Ambientales

� El Procedimiento para la Tramitación del Permiso Ambiental de Instalaciones Existentes

� El Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental; y

� La Nomenclatura Explicativa de Obras, Actividades y Proyectos.



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2.3.2 Conclusiones del análisis: REPÚBLICA DOMINICANA

a) La Ley General sobre Medio Ambiente, en su artículo 27 establece 12 instrumentos para la gestión del medio ambiente y los recursos naturales, entre ellos, el quinto: “los permisos y licencias ambientales”, el octavo: “Vigilancia e Inspección Ambientales” y el onceavo: “los incentivos”.

b) El instrumento “incentivos” es regulado en los artículos 63 al 70, brindándose apertura

a los programas de autorregulación ambiental. Por otro lado, en el artículo 38 se establece el Proceso de Evaluación Ambiental, con varios instrumentos, entre ellos: el Estudio de Impacto Ambiental y la Auditoría Ambiental.

c) La Auditoría Ambiental (bajo el nombre de Auditoría de Evaluación Ambiental) es

establecida formalmente en el artículo 46 de la Ley, y su aplicación es para verificar el cumplimiento de las “condiciones” fijadas en la licencia y el permiso ambiental. En este punto es necesario aclarar, que internacionalmente, se denomina “criterio de auditoría” al marco de referencia que es utilizado por el auditor para comparar las evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos (mayores detalles en capítulo 3). En consecuencia, para República Dominicana el criterio de auditoría corresponde a “las condiciones fijadas en la licencia y el permiso ambiental”.

d) La frecuencia de aplicación de la auditoría queda a criterio de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA). El artículo 45 establece cuáles son las “condiciones” (en otro países: compromisos ambientales) a saber: normativa ambiental y el Programa de Manejo y Adecuación Ambiental. Estas dos condiciones son insuficientes para dar cobertura efectiva a la gestión al auditor ambiental, siendo recomendable incluir otras adicionales (escapa al alcance de la consultoría).

e) Resulta interesante observar que la Auditoría Ambiental no forma parte de la “Vigilancia e Inspección Ambientales”. Este instrumento de gestión ambiental es más amplio y versátil que la Auditoría Ambiental, y su cobertura incluye la verificación del cumplimiento de la Ley General, sus reglamentos y otras disposiciones administrativas.

f) También dentro del análisis de la Ley, destaca el artículo 42, en que se crea el requerimiento de la certificación y el registro, para los prestadores de servicios de estudios ambientales (destaca el Estudio de Impacto Ambiental para actividades nuevas y el Informe Ambiental para actividades existentes, equivale al Diagnóstico Ambiental en Guatemala) y auditorías ambientales, entre otros. Para su aplicación, se cuenta con una propuesta de Reglamento que establece el Procedimiento de Registro y Certificación para Prestadores de Servicios Ambientales, el cual no cumple con los requisitos mínimos de la normativa internacional aplicable, no garantiza el cumplimiento de requisitos de “competencia” para los evaluadores ambientales y los auditores ambientales, no establece el mantenimiento de la competencia, no se regula la ética durante el ejercicio profesional ni existe vigilancia de la gestión.



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g) Además de ello, la responsabilidad sobre la gestión de los prestadores es atribuida exclusivamente a los promotores o empresas que los seleccionan a partir del Registro. Adicionalmente, no se diferencia desde el punto de vista de su formación técnica y requisitos, el “evaluador” (consultor”) del auditor ambiental, por lo que se presenta un problema potencial de conflicto de intereses en los auditores ambientales.

h) Otro de los problemas de este reglamento, es que no se cumple con el requisito de

independencia e imparcialidad durante el proceso de evaluación de la conformidad, así como de la formación y capacitación. El tema de la certificación y registro escapa del alcance de esta consultoría, sin embargo, pueden obtenerse algunas respuestas importantes en el Anexo de este Informe.

i) La General sobre Medio Ambiente ha definido la Auditoría Ambiental, con base en las definiciones establecidas en las normas de la serie ISO 14000, las cuales están específicamente diseñadas para su aplicación a Sistemas de Gestión Ambiental. Por tanto, dicha definición es inadecuada para efectos del cumplimiento legal, toda vez que las actividades públicas o privadas que serán objeto de auditorías ambientales de cumplimiento, no cuentan con un “sistema de gestión”, no cuentan con una política ambiental ni con objetivos ambientales, entre otros (salvo situaciones excepcionales, que voluntariamente han implementado con base en ISO 14001).

j) Es probable que debido al anterior error de la Ley, el Reglamento modifica sustancialmente la definición, presentándose dos problemas: en primer lugar, un reglamento no puede cambiar lo establecido en la Ley, y en segundo lugar, la misma Ley establece en el artículo 46 la verdadera aplicación de la Auditoría Ambiental, de tal manera que en la misma Ley existe contradicción entre la definición y el alcance de dicho artículo (que es el que debe regir la gestión de SEMARENA).

k) El artículo 34 del reglamento establece la realización de Auditorías Ambientales por parte de SEMARENA, con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones del permiso o licencia ambiental, y la normativa ambiental. Por otro lado, el artículo 35 podría dar apertura a los programas de autorregulación, específicamente, se establece el otorgamiento de una Certificación de Cumplimiento Ambiental.

k) Finalmente se debe indicar, que el reglamento no incluye el procedimiento para las Auditorías Ambientales, por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o incorrecta, toda vez que no existe una referencia legal para su planificación y ejecución.

l) En este punto es fundamental aclarar, que la Auditoría Ambiental requiere de la

aplicación de un protocolo especializado, muy diferente al típicamente utilizado para las inspecciones ambientales. Existen además, múltiples diferencias conceptuales y de aplicación entre la Inspección Ambiental y la Auditoría Ambiental – ver diferencias en punto 3.2 adelante. La Auditoría se planifica, se notifica previamente, se solicita la colaboración del auditado, es documentada, y se sustenta en evidencias objetivas que resulta de una evaluación sistemática de la actividad sujeta al permiso o licencia ambiental.



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m) El personal responsable de la Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con estrictos requisitos de competencia e imparcialidad, lo mismo rige para los funcionarios de la Oficina responsable de la programación y notificación de Auditorías, revisión de Informes de Auditoría, elaboración de dictámenes y seguimiento, en SEMARENA, la cual no debe tener conflictos de intereses con las Oficinas a cargo del proceso de Evaluación Ambiental.

2.5 El Salvador 2.5.1 Marco legal aplicable El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en El Salvador, está incluido en forma directa e indirecta en la siguiente normativa básica:

� Ley del Medio Ambiente, Decreto N° 233 del 4 de mayo de 1998, artículos 2, 27, 33, 34 y 35 (complementado por artículos: 19, 20, 28, 107 y 109).

� Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente, Decreto N° 17 del 21 de marzo del

2000, artículos 35 al 41. 2.5.2 Conclusiones del análisis: EL SALVADOR a) La Auditoría Ambiental (denominada en la Ley como “Auditoría de Evaluación

Ambiental”) está claramente definida en cuanto a su objetivo, alcance y aplicación, en el artículo 27 de la Ley del Medio Ambiente, del cual se puede concluir:

�� El “criterio de auditoría” (referencia utilizada por el auditor para comparar las

evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos – ver mayores detalles en capítulo 3) corresponde a las “condiciones fijadas en el permiso ambiental”. Por lo tanto, la Auditoría Ambiental ha sido creada como un instrumento legal de control y seguimiento ambiental, específicamente, para verificar el cumplimiento, por parte del desarrollador o proponente (en El Salvador se denomina “titular”), de las condiciones establecidas por el MARN en la resolución de otorgamiento del Permiso Ambiental.

�� De la conclusión anterior resulta evidente, la imperiosa necesidad de normalizar las

condiciones fijadas en el Permiso Ambiental, esto es, contar con un listado de condiciones típicas para ser aplicadas a todo permiso, tal es el caso de: cumplir el Programa Ambiental que se deriva del estudio ambiental aprobado, cumplir la normativa ambiental aplicable, presentar resultados periódicos de monitoreo, informar sobre cambios efectuadas en el Programa Ambiental (PMA ó PAMA) o en la actividad, etc. Ver mayores detalles en capítulo 3.



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�� La Auditoría Ambiental se constituye en un instrumento que permite la actualización (retroalimentación) de los Programas Ambientales (PMA: Programa de Manejo Ambiental en caso de Estudios de Impacto Ambiental, ó, PAMA: Programas de Adecuación Ambiental en caso de Diagnósticos Ambientales). Nótese que de acuerdo con la Ley, no se debe realizar una Auditoría a menos que exista, previamente otorgado un Permiso Ambiental, que a su vez, está condicionado a la aprobación previa de un Estudio Ambiental y su correspondiente Programa Ambiental (PMA ó PAMA, según sea el Estudio). En consecuencia, una de las condiciones fijadas en el Permiso Ambiental corresponde al cumplimiento del Programa Ambiental, y dado que por su naturaleza es “dinámico” (va cambiando con el tiempo – mayores detalles en capítulo 3), los incumplimientos demostrados en una Auditoría conducen a la modificación y actualización del Programa Ambiental.

�� La Auditoría Ambiental es el instrumento que permite establecer oficialmente, la línea base (situación real existente en materia de cumplimiento de condiciones del Permiso Ambiental), para las actividades, obras o proyectos que voluntariamente deseen acogerse a un “Programa de Autorregulación”, así como también, para acogerse a un “Plan de Aplicación Voluntaria” (artículo 109 de la Ley). Con base en los resultados de una Auditoría Ambiental solicitada voluntariamente por el titular interesado, el Ministerio determina el punto de partida para “negociar” con el titular, el Programa Ambiental” apropiado a sus circunstancias particulares – Ver propuesta en capítulo 3.

b) La Ley da apertura a los Programas de Autorregulación, no solo en el inciso “c” del artículo 27 sobre Auditoría Ambiental, sino en los Principios de la Política Nacional del Ambiente. Particularmente, el artículo 2 inciso “k” da prioridad al “cambio de conducta sobre el castigo”, base sobre la cual es consultor propondrá el modelo de auditoría voluntaria (los hallazgos negativos no serán sujetos a sanción). Además, el inciso “l” da apertura a una amplia gama de opciones posibles para el cumplimiento de metas ambientales, apoyados por incentivos, tema que será considerado en la propuesta del capítulo 3. Adicionalmente, los artículos 33 al 35 de la Ley, establecen mecanismos de incentivos para las actividades que voluntariamente implementen una gestión ambiental adecuada, así como de conservación, recuperación y producción ambientalmente sana.

c) El Reglamento vigente presenta una serie de errores, omisiones e incongruencias de

carácter técnico y legal, que requieren necesariamente su modificación urgente, con el fin de iniciar la aplicación de este importante instrumento de control y seguimiento. En primer lugar, el artículo 37 establece el procedimiento para las auditorías, del cual se pueden diagnosticar los siguientes problemas:

� Las “etapas” propuestas en realidad corresponden a “actividades” de auditoría. Debe

aclararse que la Auditoría Ambiental consta de dos etapas (I: Planificación y II: Ejecución), cada una de las cuales consta de varias actividades. El artículo 37 incluye, en forma inadecuada e incompleta, las actividades que corresponden a la II etapa: Ejecución de la Auditoría, omitiéndose la planificación de la auditoría.



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� Como parte de la omisión existente, no se incluyó el marco normativo para las auditorías efectuadas por prestadores de servicios debidamente certificados e inscritos en el registro, así como tampoco, las actividades relacionadas que estarán a cargo del MARN, tal es el caso de la selección y aprobación de los auditores.

� Se confunde la “auditoría” con la “inspección”, error grave ya que la auditoría incluye

inspección, pero la inspección no es auditoría. Este error se pone de manifiesto al requerir un acta, “en la cual se haga constar lo efectuado en la inspección”, y su posterior “acta de inspección” (artículo 39). Ver diferencias entre Inspección Ambiental y Auditoría Ambiental en punto 3.2 adelante.

� Propone la reunión de clausura a continuación de la reunión de apertura, situación

absurda ya que de ser así, no habría actividad para recopilación de evidencias y evaluación de hallazgos, previo a la reunión de clausura.

� Omite la elaboración, revisión y aprobación del Informe de Auditoría, base para el

dictamen, mismo que es la base para la resolución de notificación de resultados al titular (en reglamento, se confunde el término “dictamen” con “notificación”).

� No hace mención alguna al seguimiento de los resultados de la auditoría.

� En resumen, las actividades planteadas en el reglamento no cumplen en lo más mínimo, con el procedimiento típico, internacionalmente aceptado, para las Auditorías Ambientales, establecido actualmente en la norma ISO 19011 versión 2002, norma que ya fue homologada y aprobada por El Salvador, a través de CONACYT.

d) En el artículo 38 se confunde el concepto correcto “certificación” por el término

incorrecto “acreditación”, error típico del marco normativo en nuestros países.

e) El artículo 39, acta de inspección, además de confundir la auditoría con una inspección, presiona negativamente al equipo auditor, quien no está 100% seguro de los hallazgos negativos que finalmente incluirá en su Informe de Auditoría, hasta tanto haya terminado la reunión de clausura, cuente con todas las evidencias y se haya reunido a trabajar con calma, fuera de las instalaciones auditadas, para establecer las conclusiones finales y hallazgos definitivos. Es por ello resulta recomendable, cambiar el nombre de esta acta para suavizar su impacto, por ejemplo: acta preliminar de auditoría.

f) En los artículos 40 y 41, sobre Programa de Autorregulación, no se aporta prácticamente nada, con respecto del requisito establecido en la Ley. Simplemente, se han cambiado las palabras para decir lo mismo que ya está establecido en la Ley del Medio Ambiente, sin que se complemente para tener un marco normativo que permita al MARN regular dicha actividad. Así por ejemplo, no se pone de manifiesto cuál sería la ventaja, para un titular de una actividad, obra o proyecto que cuente con un Permiso Ambiental, de incursionar en el Programa de Autorregulación. Es probable que debido a ello, ningún titular a la fecha se ha interesado en este Programa.



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NUEVA REGLAMENTACIÓN: En este momento es oportuno indicar, que bajo el marco del proyecto CCAD/USAID/DR-CAFTA, durante el segundo semestre del pasado año 2007, el consultor realizó el diseño completo de los sistemas de Certificación y Registro, y de Auditorías Ambientales para El Salvador, incluyendo los Manuales de Procedimientos y los Instrumentos Operativos, así como la propuesta de anteproyectos de modificación reglamentaria. Como parte de la asesoría, también se presentó una Guía y Plan de Acción para la Implementación de la Gerencia de Auditoría de Evaluación Ambiental, ubicada dentro de la Dirección General de Inspectoría Ambiental, y se establecieron recomendaciones e instrucciones específicas para la capacitación de los inspectores ambientales que hoy existen en el MARN, con el fin de que también puedan apoyar el proceso de auditorías ambientales. Además, se definieron las funciones y responsabilidades del personal técnico requerido por la Gerencia de Auditoría de Evaluación Ambiental y se diseñaron 22 instrumentos operativos que constituyen el Manual de Procedimientos de Auditoría Ambiental. Una vez aprobados dichos productos de consultoría, gracias al apoyo de la Dirección General de Asesoría Jurídico, fue posible elaborar la versión final de modificación reglamentaria, que será sometida a consideración de la Casa Presidencias (CAPRES) para su aprobación, e inmediata implementación de los nuevos sistemas de Certificación y Registro de consultores y auditores ambientales, así como del Sistema de Auditoría Ambiental. De esta forma, el MARN está virtualmente listo para iniciar los nuevos sistemas, que operarán a través de Auditores Ambientales certificados e inscritos en el Registro del Ministerio (la certificación y vigilancia de la gestión profesional de los auditores, a cargo de la Oficina de Registro del MARN). 2.6 Nicaragua 2.6.1 Marco legal aplicable El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Nicaragua, está incluido en forma directa e indirecta en la siguiente normativa básica:

�� Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, N° 217 del 27 de marzo de

1996, artículos 25 al 29, y 38. �� Ley de Reformas y Adiciones a la Ley 217, N° 647 del 3 de abril del 2008

�� Reglamento de la Ley General del Ambiente y los Recursos Naturales, Decreto N° 9-96

del 25 de julio de 1996, artículos

�� Decreto N° 76-2006, Sistema de Evaluación Ambiental, del 22 de diciembre del 2006, artículos 23 al 28, y 31.



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2.6.2 Conclusiones del análisis: NICARAGUA a) La Ley General del Medio Ambiente no incluye el término de Auditoría Ambiental. Sin

embargo, deja claramente establecido en el artículo 25, el requisito de los proponentes de actividades, obras o proyectos, de contar con un “Permiso Ambiental”, previo a su ejecución en el que se establecen medidas de acatamiento obligatorio. En el artículo 28, se establece la obligatoriedad del proponente, de cumplir con todas las obligaciones que sean fijadas por la autoridad ambiental competente, así como la forma de seguimiento y cumplimiento de dicho Permiso.

b) Sin embargo, como resultado de gestiones del MARENA, en el presente año 2008 se

tramitó una Ley de Reformas y Adiciones a la Ley N° 217, la cual fue recientemente aprobada. Como parte de las adiciones y con el apoyo del consultor dentro del marco del presente Proyecto, se incorporó la Auditoría Ambiental como instrumento para verificar el grado de cumplimiento de los condicionantes ambientales establecidos en el Permiso Ambiental , y se estableció además, el requerimiento de certificación y registro para los auditores ambientales.

c) De acuerdo con la nueva ley 647, se establecerá en el reglamento correspondiente, el

procedimiento de la Auditoría Ambiental, así como los requisitos para la certificación de los auditores ambientales. A la fecha de elaboración de este Informe, aún no ha sido aprobado el reglamento respectivo.

d) El artículo 26 de la Ley, establece que el Permiso Ambiental está condicionado a la

realización, por parte del proponente, de estudios y evaluaciones de impacto ambiental y además, se establecen sanciones en caso que no cumplan con las exigencias, recomendaciones o controles que se fijen en dicho Permiso Ambiental. Por lo tanto, el artículo 26 da apertura a “controles” fijados por la autoridad ambiental.

e) El artículo 29 de la Ley, en el inciso “3”, da apertura a la aplicación de instrumentos de control y seguimiento ambiental, tal es el caso de la Auditoría Ambiental, a través de la edición y aprobación de un reglamento especial para tales efectos.

f) El artículo 38 de la Ley, da facultad al Estado, para hacer reconocimientos morales a las

personas naturales o jurídicas que destaquen en la protección de los recursos naturales y el ambiente y por tanto, da apertura al otorgamiento de incentivos no económicos, tal es el caso de sellos o certificaciones, para los desarrolladores que superen la normativa ambiental, mediante la aplicación de tecnologías limpias o sistemas de gestión ambiental (una de las bases propuestas para el modelo de autorregulación).

g) Con relación al Reglamento de la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos

Naturales, en su capítulo V, artículos 80 al 86, establece claramente la figura del Inspector Ambiental. En el artículo 80 se define claramente la inspección ambiental: “conjunto de actividades dirigidas a prevenir, mitigar y corregir los impactos que determinadas acciones puedan causar en la calidad el ambiente y la sostenibilidad de los recursos naturales”.



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h) Asimismo, en el artículo 81 se establece que “la función de inspección ambiental estará a

cargo de los inspectores debidamente acreditados por MARENA y podrá ser realizada cualquier día, a cualquier hora…”. También, de la lectura del artículo 86, se deriva que las inspecciones ambientales pueden ser efectuadas de oficio o a solicitud de parte interesada (denuncia).

i) Al analizar las consideraciones legalmente establecidas en los artículos 80 y 81 antes citados, se puede concluir:

�� La función de la inspección ambiental no está dirigida al “Seguimiento y control”, definido en el punto 32 del artículo 4 del Decreto del Sistema de Evaluación Ambiental del 2006: “A los efectos de este Decreto, (el seguimiento y control) se refiere a vigilar y controlar el cumplimiento de las medidas y condiciones emanadas del Permiso Ambiental o el Programa de Gestión Ambiental” . Mayores detalles adelante.

�� Esta función de “verificación del cumplimiento de las medidas y condiciones establecidas en el Permiso Ambiental”, corresponde precisamente la Auditoría Ambiental, tal y como ha sido regulado internacionalmente para efectos del control y seguimiento de los compromisos adquiridos por los proponentes de proyectos, obras o actividades a las cuales se ha aprobado un estudio de Evaluación Ambiental, del cual se ha derivado un Programa de Gestión Ambiental y se ha emitido en consecuencia, un Permiso Ambiental (basado en un Dictamen emitido por MARENA, o por la Comisión de Recursos Naturales y Ambiente y SERENA, según corresponda).

�� La Inspección Ambiental es una herramienta mucho más flexible que la Auditoría Ambiental, puede efectuarse sin previo aviso, cualquier día y a cualquier hora. Por el contrario, la Auditoría Ambiental debe ser planificada con antelación y está dirigida al seguimiento y control “de rutina”, o sea, debe ser programada de oficio por la autoridad competente (Ver diferencias entre ambas herramientas de seguimiento y control en punto 3.2 adelante).

�� Por lo tanto, la Inspección Ambiental debe ser aplicada por parte de personal del MARENA o por la autoridad ambiental competente, dirigida a la prevención, mitigación o corrección de los impactos que determinadas acciones puedan causar en la calidad el ambiente y la sostenibilidad de los recursos naturales”.

�� Nótese que las “determinadas acciones” no se refieren a la gestión de rutina de las empresas públicas o privadas que han sido sometidas a un proceso de evaluación ambiental y su correspondiente Permiso Ambiental, sino a otras situaciones. Por ejemplo, un “incidente” ambiental en dichas empresas, podría estar sujeto a una inspección de oficio o por vía denuncia, independientemente de la programación de Auditorías Ambientales de rutina.



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j) Al analizar el Decreto del Sistema de Evaluación Ambiental (Decreto N° 76-2006), el artículo 4 define el “Seguimiento y Control” como un conjunto de procedimientos para “vigilar y controlar el cumplimiento de las medidas y condicionantes emanados del Permiso Ambiental o el Programa de Gestión Ambiental”, por tanto, en esta definición se establece el “criterio de auditoría” (referencia utilizada por el auditor para comparar las evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos – ver mayores detalles en capítulo 3), que corresponde a las “medidas y condicionantes emanados del permiso ambiental”. Como resultado del análisis del reglamento, resultan las siguientes conclusiones:

�� Los artículos 23 al 25, crean y regulan el Registro Nacional de Evaluación Ambiental

(RENEA) constituido por una serie de componentes, entre ellos: el registro de los Permisos Ambientales otorgados, las Resoluciones de otorgamiento o denegación de dichos Permisos, los Estudios de Impacto Ambiental y el Registro de Consultores.

�� El RENEA, definido en el artículo 23, se constituye un importante instrumento de

registro de información ambiental vinculada directamente con los procesos de evaluación ambiental y de seguimiento control. En este punto es importante indicar, que Nicaragua es el único país que tiene adecuadamente reglamentado el concepto de la “certificación y registro”, con la salvedad, que únicamente incluye los “consultores ambientales”.

�� También se debe agregar, que aunque no se incluye el “Registro de Auditores

Ambientales”, el artículo 23 deja abierto un inciso que dice textualmente: “Las demás que se consideren apropiadas”. Este es el punto de apertura potencial de las Auditorías Ambientales en Nicaragua, que puede aprovecharse con base en la nueva Ley de Reformas y Adiciones de la Ley 217.

�� El decreto no establece en forma explícita, los instrumentos típicos de seguimiento y control, tal es el caso de las inspecciones y las auditorías ambientales. Sin embargo, deja claramente establecida la competencia administrativa para el seguimiento y control, en función de la categorización ambiental de las actividades, obras o proyectos: I para Proyectos Especiales, II para proyectos de alto impacto potencial, y III para proyectos de moderado impacto potencial. Sin embargo, a raíz de la nueva ley de reformas y adiciones de la ley 217, será necesario organizar la reglamentación para diferenciar las inspecciones de las auditorías ambientales.

�� El artículo 27 establece claramente el contenido mínimo del Permiso Ambiental, y por tanto, define los “criterios de auditoría”: las causales de revocación de mero derecho, las condiciones y cargas modales, el Programa de Gestión Ambiental, y las condicionantes que se generan de la Evaluación Ambiental. Todos estos requisitos son de acatamiento obligatorio por parte del desarrollador de la actividad.

�� Finalmente, el artículo 31 establece las infracciones y sanciones, derivadas del incumplimiento por parte del proponente, de las condiciones y cargas modales del Permiso Ambiental, así como las medidas particulares de mitigación y del Programa de Gestión Ambiental. En este artículo, nuevamente se confirma el criterio de auditoría (marco de referencia que es utilizado por la auditor para comparar las evidencias y establecer los hallazgos).



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Es necesario indicar, que en el caso de Nicaragua, durante el primer semestre del pasado año 2007, el consultor efectuó una consultoría específica que culminó con el diseño del sistema de certificación y registro de consultores y auditores ambientales de Nicaragua, como parte del proyecto CCAD/USAID/DR-CAFTA, así como el diseño de procedimientos para el Registro Nacional de Evaluación Ambiental (RENEA), con énfasis en el Registro de Consultores y de Auditores Ambientales (incluyó el subregistro para las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica). En dicha consultoría, se hicieron recomendaciones específicas para aplicación de las Auditorías Ambientales a los proyectos, obras o actividades correspondientes a las categorías I y II, y en casos especiales, aplicarla a los de categoría III. Tomando como base los requerimientos legales establecidos en el artículo 26 del nuevo Decreto del Sistema de Evaluación Ambiental, la propuesta del consultor consiste en aplicar las auditorías ambientales únicamente a las obras o proyectos de categoría I y II, de la siguiente forma:

�� Para las obras y proyectos especiales (Categoría I), la decisión, programación y seguimiento de las auditorías ambientales, estará a cargo de las Delegaciones Territoriales del MARENA y las SERENAS de los Consejos Regionales.

�� Para las obras y proyectos de alto impacto potencial (categoría II), la decisión,

programación y seguimiento, estará a cargo de las Delegaciones Territoriales del MARENA y las SERENAS de los Consejos Regionales en coordinación con las Unidades de Gestión Ambiental y los municipios.

�� Para las actividades de moderado impacto potencial (categoría III), las Delegaciones

Territoriales del MARENA y/o las SERENAS de los Consejos Regionales decidirán si se requiere auditoría ambiental en coordinación con las Unidades de Gestión Ambiental, o en su defecto, podrán practicar inspecciones ambientales de seguimiento.

�� Para las actividades reguladas por el “Plan Gradual Integral de Reducción de la Contaminación Industrial” (PGIRCI), refiérase al Informe Final correspondiente.

Estas recomendaciones pueden tomarse en cuenta por MARENA, durante el proceso de elaboración y aprobación del nuevo reglamento, que resulta de la ley 647 sobre reformas y adiciones de la Ley 217.



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3. MODELO REGIONAL ARMONIZADO DE AUDITORÍA AMBIENTAL 3.1 Bases para la armonización del modelo Con base en el análisis del marco normativo que regula el tema de la Auditoría Ambiental en cada uno de los países de la Región DR-CAFTA, es posible encontrar una serie de puntos de coincidencia que permiten inferir conclusiones válidas para la Región, las cuales servirán de base para proponer el Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental. Como estrategia para establecer los puntos de coincidencia, se utilizarán los casos que se repita una situación particular del diagnóstico, al menos 4 veces del total de 6 países analizados en el Estudio. De esta manera, las conclusiones regionales que “armonizarán” el Modelo Regional de Auditoría Ambiental, son las siguientes:

BASES PARA ARMONIZACIÓN DEL MODELO REGIONAL:

a) Los países de la Región incluyen en su normativa la Auditoría Ambiental, como una

herramienta de control y seguimiento estatal directamente vinculada con el otorgamiento de permisos o licencias ambientales, pero ninguno de ellos (con la excepción, limitada a la liberación de fianza de cumplimiento, de El Salvador) ha cumplido con el requerimiento legal así establecido. A la fecha, en los países se han otorgado miles de permisos o licencias ambientales que están sujetas a control y seguimiento ambiental estatal a través de este instrumento de gestión, y debido a limitaciones de las Autoridades Ambientales, prácticamente no existe control y seguimiento alguno, ni siquiera con inspecciones ambientales, las cuales se limitan casi exclusivamente, a la atención de denuncias sobre daños ambientales o delitos.

b) Los permisos o licencias ambientales resultan de la aprobación previa, por parte de la autoridad ambiental competente, de un estudio de evaluación ambiental que puede ser preventivo (en caso de actividades nuevas en fase de preinversión) o correctivo (en caso de actividades existentes en fase de operación). Para efectos de esta consultoría, el estudio preventivo será denominado “Estudio de Impacto Ambiental” y el estudio correctivo será denominado “Diagnóstico Ambiental”. NOTA: así se denomina este último en El Salvador y Guatemala, mientras que en República Dominicana es denominado “Informe Ambiental”. En Costa Rica y Honduras todavía no existe esta herramienta de gestión correctiva, siendo un vacío importante de la legislación. En Nicaragua se cuenta con el instrumento denominado PGIRCI, que se limita al sector industrial. En consecuencia, la autoridad ambiental actúa fundamentalmente por la vía de las denuncias (atención de daño ambiental), con el agravante que el impacto ya ocurrió en forma irreversible, y por lo tanto, lo único que queda por hacer es la compensación, sin posibilidad de incididir en la prevención del impacto o del daño ambiental.



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c) Tanto en el Estudio de Impacto Ambiental como en el Diagnóstico Ambiental, el principal producto consiste en un instrumento de gestión ambiental que para fines de este Estudio, denominaremos “Programa de Gestión Ambiental” (PGA) el cual es la base de aplicación del control y seguimiento ambiental, específicamente de la Auditoría Ambiental. NOTA: En Costa Rica y Guatemala se denomina “Plan de Gestión Ambiental”, en Nicaragua se denomina “Programa de Gestión Ambiental”, en Honduras “Plan de Seguimiento y Control Ambiental”, y en República Dominicana “Programa de Manejo y Adecuación Ambiental”. El consultor ha optado por el nombre genérico “Programa de Gestión Ambiental” establecido en la normativa internacional de referencia.

d) Al aprobarse el estudio ambiental y otorgarse el permiso o licencia ambiental, la

Autoridad Ambiental condiciona el mantenimiento de dicho permiso o licencia, al cumplimiento obligatorio, por parte del desarrollador o proponente, de una serie de condiciones que denominaremos en este Estudio “compromisos ambientales”, destacando típicamente entre ellos: el cumplimiento del PGA que resultó del estudio aprobado y el cumplimiento de la normativa ambiental.

e) La Auditoría Ambiental es creada por la normativa regional, para verificar el

cumplimiento, por parte del desarrollador o titular de una actividad, obra o proyecto, de las condiciones o compromisos ambientales fijados por la Autoridad Ambiental, en la resolución de otorgamiento del Permiso o Licencia Ambiental.

f) No existe una diferenciación clara entre la Auditoría Ambiental con respecto de la

Inspección Ambiental. Al analizar los reglamentos, se pone de manifiesto que la Auditoría se confunde con la Inspección, sin que exista claridad en cuanto al significado, actividades requeridas (planificación, ejecución y seguimiento), recursos, condiciones de aplicación, ni requisitos de competencia de los profesionales responsables de su ejecución. Véase adelante en 3.2.2, las diferencias entre la Inspección Ambiental y la Auditoría Ambiental.

g) No existe en los países ni en las autoridades ambientales, un sistema de Certificación y

Registro que garantice, tomando como base la norma internacional de referencia, la competencia profesional de los prestadores de servicios ambientales en “evaluación ambiental” (consultores) y en “control y seguimiento” (auditores), ni la transparencia en su gestión. Tampoco existe claridad en la normativa vigente a nivel regional, entre las diferentes implicaciones y significado de la “certificación” con respecto de la “acreditación”. Sí existe en las autoridades ambientales un “Registro de Prestadores de Servicios”, que es utilizado para fines de contar con información actualizada sobre los profesionales habilitados legalmente para aplicar los instrumentos de gestión ambiental y para tener listados disponibles al público. Sin embargo, dicho “Registro” viola los principios fundamentales que deben gobernar la certificación de competencia profesional – ver mayores detalles en el Anexo.



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h) Así como no existe una clara distinción entre las similitudes y diferencias entre la Inspección Ambiental respecto de la Auditoría Ambiental (ver 3.2.2 adelante), tampoco existe claridad entre las diferencias que existen entre la “consultoría ambiental” y la “auditoría ambiental”. Esta dolencia se pone de manifiesto al observar el “Registro” que existe en las autoridades ambientales, el cual está dirigido exclusivamente a la función de la consultoría (evaluación ambiental), sin que se haya tomado en cuenta los diferentes requisitos, principios y procedimientos que rigen la Auditoría Ambiental. En consecuencia, la normativa regional mezcla en uno solo, estos conceptos y servicios profesionales, de tal manera que la Auditoría Ambiental se convierte en un tipo especial de “consultoría”.

i) Dado que no existe un sistema de Certificación y Registro que garantice la competencia

de los Consultores (Evaluadores) Ambientales, la calidad de los estudios ambientales es muy variable (Estudios de Impacto Ambiental y Diagnósticos Ambientales, especialmente). En consecuencia, sus correspondientes Programas de Gestión Ambiental (PGA) son inadecuados para efectos de su aplicación, tanto por parte del desarrollador o proponente, como para efectos del control y seguimiento por parte de la autoridad ambiental. Aunque no forma parte del presente contrato, el consultor puede asegurar que los cuatro principales problemas del PGA, que afectan negativamente el control y seguimiento ambiental regional, son los siguientes:

PRINCIPALES PROBLEMAS DE PGA EN LA REGIÓN:

�� Es “estático” y por tanto, no incluye mecanismos de retroalimentación que le permitan al desarrollador o proponente, ajustarse a los cambios que necesariamente ocurren en las actividades y sus impactos ambientales (debe recordarse que un impacto ambiental es la interacción entre un factor ambiental y una actividad del proyecto, por tanto, basta que cambie una de ellas, o ambas, para que el impacto cambie).

�� No incluye “indicadores de desempeño ambiental” (comúnmente denominados Indicadores Ambientales) que permitan un seguimiento efectivo al proponente o desarrollador (a través del Programa Monitoreo, que es responsabilidad exclusiva del proponente o desarrollador) y a la autoridad ambiental (a través de la Auditoría)

�� Es eminentemente cualitativo y por lo tanto, dificulta la verificación “objetiva” del cumplimiento por parte de los inspectores o auditores ambientales. Dado su carácter cualitativo, aporta muy poco al proponente para la posterior etapa de diseño final de las medidas de control ambiental, razón por la que en la práctica, las medidas de control ambiental (prevención, mitigación o compensación) que resultan finalmente diseñadas e implementadas en los proyectos, son diferentes a las propuestas en el estudio ambiental aprobado por la Autoridad Ambiental.



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�� Es incompleto y por tanto deja por fuera una serie de impactos ambientales significativos que no fueron tomados en cuenta durante la elaboración del Estudio Ambiental, en parte, porque los Términos de Referencia emitidos por la Autoridad Ambiental son incompletos, porque los equipos multidisciplinarios no se conforman en función de los impactos reales del proyecto, y sobre todo, porque el Estudio de Impacto Ambiental se ha convertido en un “requisito para cumplir con un trámite de aprobación oficial” en vez de un instrumento de evaluación, control y seguimiento ambiental, hecho que se agrava al observar problemas de ética profesional en los prestadores de servicios.

j) Dado que tampoco existe un sistema de Certificación y Registro que garantice la competencia de los Auditores Ambientales, y al existir una grave confusión entre la gestión de un consultor con respecto de un Auditor Ambiental, no es factible implementar un sistema exitoso de Auditorías Ambientales, a menos que se implemente previamente, o conjuntamente a la reglamentación de auditorías, el sistema de certificación y registro – Ver modelo propuesto por CCAD en el Anexo.

k) Además de ello, las deficiencias en los PGA derivados de consultores que no han sido

regulados en cuanto a su competencia y ética profesional, a través de un sistema de Certificación y Registro, afecta la efectividad de las Auditorías Ambientales, dado que dichos PGA son cualitativos, incompletos, estáticos y no incluyen indicadores de desempeño ambiental. Debe tenerse presente que el Auditor Ambiental sustenta sus hallazgos con base en evidencias objetivas, las cuales difícilmente pueden recolectarse, sobre la base de un PGA con las deficiencias anteriormente citadas.

l) Todos los países cuentan con normativa que da apertura, en forma directa o indirecta, a

programas de autorregulación ambiental e incentivos. Sin embargo, la base para el éxito de estos programas descansa en la posibilidad de ejecutar Auditorías Ambientales de tipo voluntario (en cuanto a su solicitud ante la Autoridad Ambiental, no así en cuanto a su ejecución, que debe regirse por las mismas actividades y principios de las Auditorías Ambientales obligatorias), por lo que todavía no se cuenta con dicha base.

3.2 Inspección Ambiental VS Auditoría Ambiental Una vez sentadas las bases para la armonización del modelo, resulta necesario dejar claramente diferenciada la naturaleza, alcance, metodología, recursos y aplicación de la Inspección Ambiental con respecto de la Auditoría Ambiental. Las diferencias presentadas a continuación y sometidas a consideración de los países de la Región, han sido establecidas con base en la experiencia y gestión profesional del consultor en la materia y no corresponden, necesariamente, a un enfoque internacionalmente aceptado en esta materia:



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INSPECCIÓN AMBIENTAL: a) La Inspección Ambiental es mucho más amplia y versátil que la Auditoría, dado que

puede aplicarse en cualquier momento (cualquier día a cualquier hora), circunstancia (por ejemplo, no se requiere que la empresa tenga un Permiso Ambiental, puede ser originada por una denuncia o por un delito ambiental) y lugar (por ejemplo, puede hacerse en un bosque o parque nacional, sin que haya un proponente o desarrollador de por medio).

b) Puede efectuarse sin previo aviso a la empresa sujeta a la inspección y no requiere, necesariamente, de la cooperación del propietario. Incluso, dado que también aplica a situaciones en que no hay un proponente de por medio, puede efectuarse sin que haya nadie presente, salvo la escena en que ha ocurrido la situación sujeta a investigación.

c) No requiere, como el caso de la Auditoría, que exista un sistema de documentación o registros en la empresa a inspeccionar, tampoco se requiere que exista un Permiso Ambiental, ya que es aplicable tanto a actividades, obras o proyectos, como a situaciones originadas en denuncias ambientales o cualquier otra situación especial que atente contra el medio ambiente, la salud pública o los recursos naturales

d) El personal a cargo de la inspección está constituido por funcionarios estatales, típicamente son funcionarios que laboran, en forma permanente o por contrato específico, para la Autoridad Ambiental (inspectores gubernamentales), y es usual formar equipos intra-institucionales, o equipos inter-institucionales, con el fin de integrar un enfoque multidisciplinario entre las instituciones vinculadas con el tema sujeto a la inspección.

e) Los miembros del equipo inspector no requieren de certificación ni registro, dado que existe un control directo de su gestión, ética y transparencia, por la vía del contrato laboral con sus instituciones estatales.

f) Puede ser aplicada en forma programada y planificada previamente (de oficio), en cuyo caso, es recomendable utilizar una metodología similar a la de Auditoría Ambiental, sin embargo, debido a la falta de recursos institucionales del Sector Público, en la mayoría de los casos se aplica en forma improvisada, sin planificación previa, basado en la experiencia y capacidad personal de cada uno de los miembros del equipo inspector.

g) También puede efectuarse en forma imprevista, de emergencia, aprovechando el “factor

sorpresa” para evitar la destrucción o manipulación de evidencias, por parte de la empresa inspeccionada o de los presuntos infractores ambientales.

h) El principal objetivo de la inspección es de recopilar evidencias para verificar, si la actividad o empresa sujeta a inspección está cumpliendo con la normativa legal aplicable, y no se limita (como el caso de la Auditoría Ambiental) a la verificación de cumplimiento de las condiciones fijadas en el Permiso Ambiental. También es utilizada por el Estado para efectos de seguimiento de un proceso sancionatorio.



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i) Dado que no necesariamente existe documentación y registros en la empresa o actividad sujeta a la inspección, es usual aplicar muestreos para análisis de laboratorio (mediciones de ruido, emisiones atmosféricas, muestras de agua residual, muestras de suelos, etc.), para poder documentar los hallazgos con base en evidencias objetivas.

j) Tomando en cuenta las limitaciones de recursos estatales, los miembros del equipo

inspector, no necesariamente cumplen requisitos de imparcialidad y competencia en materia de formación profesional, capacitación y entrenamientos especializados para inspección ambiental, situación que sí es rigurosamente controlada, en la Auditoría Ambiental.

k) Es por ello que en la Inspección Ambiental en nuestro medio, típicamente se violan

múltiples principios y se presentan errores importantes de procedimiento, tal es el caso de: emitir opiniones sin fundamento legal o técnico, recopilar “evidencias” que no son objetivas ni reproducibles (fácilmente rebatibles en un proceso judicial), o efectuar recomendaciones verbales durante la inspección (situación que atenta contra la independencia del proceso, dado que se generan conflictos de intereses para una futura inspección en el mismo sitio y actividad).

l) En consecuencia, la confiabilidad de resultados de una Inspección Ambiental es mucho

menor que la que resulta de una Auditoría Ambiental (en los casos que sea aplicable este último instrumento de control y seguimiento).

AUDITORÍA AMBIENTAL: a) Es un instrumento de control y seguimiento mucho más riguroso y estricto que la

inspección, pero es más lento y requiere de múltiples condiciones previas para que sea factible su aplicación.

b) Se rige por estrictos principios de confidencialidad, imparcialidad y competencia profesional.

c) Es sistemática y documentada, y por lo tanto, no se limita a la evaluación del desempeño ambiental de la empresa auditada, sino que incluye la recopilación de evidencias a través de evaluación de sus sistemas internos, procesos, documentación y registros.

d) Es debido a lo anterior, que la Auditoría Ambiental no requiere, necesariamente, de toma de muestras para análisis de laboratorio (mediciones de ruido, emisiones atmosféricas, muestras de aguas residuales, muestras de suelos, etc.), ya que las evidencias pueden sustentarse en forma sistemática, con base en el análisis documental, entrevistas y recopilación de evidencias durante inspección de instalaciones.



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e) El personal a cargo de la Auditoría (equipo auditor) debe ser formado y capacitado en esta materia, tomando como base, requisitos de educación (académicos), de formación especializada (teórica y entrenamientos prácticos en la aplicación de metodología y técnicas de Auditoría), de experiencia profesional general y de gestión ambiental, así como de conducta ética. Para el éxito de la auditoría, uno de los miembros del equipo auditor debe cumplir con requisitos de formación y experiencia en la dirección de la auditoría (auditor líder).

f) La Auditoría Ambiental también puede ser efectuada por la Autoridad Ambiental, con

personal propio (auditores ambientales) que bien podrían ser, los mismos inspectores ambientales, quienes para tales efectos, deberán cumplir con los principios, requisitos de capacitación y formación, así como aplicación del protocolo de Auditoría Ambiental.

g) No obstante lo anterior, debido a insuficiencia de recursos estatales e institucionales, los Auditores Ambientales típicamente son prestadores de servicios externos, y por lo tanto, deben estar sujetos a un sistema de certificación y registro, para regular su ejercicio profesional, su ética y su competencia.

h) Bajo ninguna circunstancia, los auditores hacen recomendaciones a la empresa auditada,

con el fin de evitar conflictos de intereses y por ende, violar la objetividad e independencia, principio fundamental de la auditoría.

i) La Auditoría Ambiental requiere, obligatoria y necesariamente, la colaboración del auditado, razón por la que debe planificarse con antelación, establecer contacto previo con el auditado y ponerse de acuerdo en cuanto a fechas, lugares, situaciones a investigar, documentos a revisar, personal a participar, entrevistas a efectuar, etc. Por lo tanto, es totalmente inaplicable para situaciones especiales de daño ambiental o delitos, en que no medie una actividad claramente identificada, con personal propio y con documentos y registros.

j) Para el caso de interés (auditorías de cumplimiento) solo puede ser aplicada a empresas o actividades que cuentan con un Permiso Ambiental previamente otorgado por la Autoridad Ambiental, y la recopilación de evidencias debe limitarse a la verificación del cumplimiento de las condiciones o compromisos ambientales fijados por la Autoridad Ambiental en el Permiso. Si el equipo auditor en descubre un impacto ambiental negativo significativo, que no ha sido considerado en el PGA ni en los condicionantes obligatorios establecidos por el Estado durante la emisión del Permiso, no pueden ser considerados ni reportados en el Informe de Auditoría (esto pone de manifiesto la importancia de normalizar el formato y contenido de los compromisos ambientales – ver propuesta del consultor en 3.3.c adelante).

k) La Auditoría Ambiental no puede efectuarse en forma imprevista o improvisada. Solo puede ser aplicada para control y seguimiento “de oficio”, previamente programado y planificado, con notificación a la empresa auditada con debida antelación para que se prepare y brinde su colaboración, incluyendo la presencia del personal clave que será sujeto a entrevista.



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l) Previo a su ejecución, es estrictamente necesario planificar la auditoría. Es por ello, que la Auditoría Ambiental consta de dos etapas: la planificación y la ejecución. Cada una de ellas requiere de la aplicación de una serie de actividades secuenciales que constituyen el protocolo de auditoría, las que no pueden eliminarse, ya que es parte de la metodología que garantiza la calidad y confiabilidad de los resultados – Ver Modelo propuesto en punto 3.2.3.

m) Para terminar, debe tenerse presente que la función de auditoría, es simplemente una herramienta objetiva, sistemática y documentada, altamente confiable, que permitirá a la autoridad ambiental competente conocer con base en evidencias objetivas, el desempeño ambiental de las empresas sujetas a un Permiso Ambiental. Las decisiones administrativas, sanciones y seguimiento de los resultados de la auditoría, corresponde a la autoridad ambiental competente, y en ningún momento, a los auditores ambientales.

3.3 Adaptación de ISO 19011 a la Auditoría de Cumplimiento Una vez conocidas las bases de armonización del modelo, y las diferencias conceptuales entre la Inspección Ambiental y la Auditoría Ambiental, resulta necesario establecer ahora, las diferencias que existen entre 3 tipos diferentes de Auditoría Ambiental que se presentan en nuestro medio. Para ello el consultor sacará provecho de su experiencia de varios años en el campo de la Auditoría Ambiental, laborando para un Organismo Certificador Internacional de Sistemas de Gestión Ambiental. Además, como parte de los requisitos para laborar como Auditor Ambiental en dicho organismo, tuvo que someterse al proceso de capacitación, formación y posterior certificación, bajo el esquema internacional regido por la norma ISO/IEC 17024. Con base en estos antecedentes, el consultor ha podido observar como en nuestro medio se presentan enormes confusiones en materia de Auditoría Ambiental, la mayoría de ellas generadas por el desconocimiento sobre la existencia de 3 diferentes tipos de Auditoría Ambiental. Lo mismo sucede en materia de bibliografía y referencias utilizadas para la capacitación de los auditores ambientales en nuestro medio, la cual aparece hoy día bajo el nombre genérico de “Auditoría Ambiental” pero se refiere, exclusivamente, a la “Auditoría de Sistemas de Gestión Ambiental”, la cual presenta diferencias importantes en cuanto a la Auditoría de interés en este Estudio. Es por ello, que previo a proponer el Modelo Regional y la definición formal de Auditoría Ambiental, es necesario diferenciar claramente estos 3 tipos de Auditorías Ambientales, a saber:

TIPOS DE AUDITORÍA AMBIENTAL EN LA REGIÓN:

a) Auditoría de Sistema de Gestión Ambiental b) Auditoría de Gestión Ambiental c) Auditoría Ambiental de Cumplimiento



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a) Auditoría de Sistema de Gestión Ambiental: La norma internacional ISO 14001 versión 2004, establece los requisitos para la implementación, operación y mantenimiento de un Sistema de Gestión Ambiental (SGA), tal que pueda ser auditado objetivamente, para efectos de demostrar su conformidad con los requisitos de la norma y en consecuencia, optar por una autodeclaración voluntaria de conformidad, o alternativamente, por una certificación de tercera parte a cargo de un organismo evaluador de la conformidad. El tema sobre SGA escapa al alcance de este Informe, sin embargo es necesario indicar, que en el mundo actual, la implementación de un SGA se ha convertido en uno de los requisitos de competencia y de mercado a nivel internacional, y por lo tanto, la aplicación de la norma ISO 14001 (y su tendencia a integrar conjuntamente con la norma ISO 9001, sobre Sistema de Gestión de Calidad) es cada vez más amplia y difundida en nuestra Región. En los países DR-CAFTA, aunque se trata de una iniciativa de carácter voluntario por parte de los desarrolladores de proyectos, el SGA viene a convertirse en un gran aliado estatal de la gestión ambiental pública y privada, dado su enfoque preventivo y su efecto multiplicador, que a su vez, utiliza normalmente, herramientas valiosas de gestión ambiental y económica, tal es el caso de la Producción Más Limpia. Uno de los requisitos obligatorios del SGA según las especificaciones de la norma ISO 14001 (versión 2004, que sustituye la primera, de 1996), consiste en la ejecución de Auditorías Ambientales internas, que están dirigidas a:

OBJETIVOS DE LA AUDITORÍA DE SGA � Verificar si el SGA es conforme con los requisitos de la norma

� Evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas ambientales establecidos por

la Gerencia para garantizar un mejoramiento continuo de la gestión, y en consecuencia, del desempeño ambiental

� Verificar si el SGA se ha implementado adecuadamente y se mantiene

� Evaluar el grado en que los resultados de las auditorías internas, están siendo tomados en cuenta por la Gerencia para el proceso de mejoramiento continuo de la gestión y del Sistema.

ACLARACIÓN: Las auditorías ambientales de certificación de tercera parte no forman parte de la norma ISO 14001, y su decisión obedece a otras razones, típicamente, originadas en requisitos de mercado u otros intereses.



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Con el fin de normalizar los principios y procedimientos de la Auditoría de Sistema de Gestión (Ambiental y/o de Calidad), así como los requisitos mínimos de competencia de los auditores, la Organización Internacional para la Normalización (ISO) aprobó en el año 2002, la norma internacional ISO 19011 (que sustituye y deja sin validez las normas anteriores 14010, 14011 y 14011 sobre Auditoría Ambiental), la cual ya ha sido aprobada oficialmente por los países de la Región DR-CAFTA a través de los entes nacionales que tienen representación (plena, corresponsal o suscriptor) ante la ISO: INTECO, CONACYT, COGUANOR, etc. ISO 19011 es la norma internacional que se utiliza hoy día, como referencia para cualquier tipo de Auditoría Ambiental (inclusive la de cumplimiento), ya que los principios que rigen las auditorías, así como los principios para los auditores, los procedimientos, las recomendaciones para los programas de AUDITORÍA AMBIENTAL y los criterios para la evaluación de competencia de auditores, son universales y aplicables a cualquier tipo de auditoría. Sin embargo, la norma no puede aplicarse textualmente, dado que su aplicación directa e inmediata es para la Auditoría de Sistemas de Gestión (tanto de Calidad, bajo la norma ISO 9001, como ambiental bajo la norma ISO 14001). Por lo tanto, es fundamental efectuar los ajustes pertinentes para los casos en que no se trata de auditorías de SGA, tal es nuestro caso. Los ajustes son estrictamente necesarios, toda vez que las auditorías de SGA, a diferencia de las AUDITORÍA AMBIENTAL de cumplimiento, son voluntarias (inclusive las de Certificación) y además, sus objetivos son diferentes. Adicionalmente, los ajustes deben efectuarse para respetar el marco legal e institucional típico de nuestra Región, lo cual impacta sensiblemente en la propuesta del Modelo, y obliga a cambios importantes con respecto del enfoque internacional de referencia. b) Auditoría de Gestión Ambiental: Es ejecutada por las entidades de fiscalización superior, conocidas normalmente como “Contraloría General de la República” o similar. Esta auditoría es una variante de la Auditoría Operativa, cuyo objetivo es verificar en forma sistemática, objetiva y documentada, el grado de cumplimiento de una entidad pública (ministerios, instituciones autónomas y municipalidades) y de sus servidores, de los deberes y atribuciones que les han sido asignados por la normativa aplicable, promoviendo la legalidad, la economía, la efectividad, la equidad y la excelencia en las organizaciones auditadas. Así por ejemplo, la Corte de Cuentas de la República (así se denomina en El Salvador) podría auditar al Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), con el fin de verificar (entre otras cosas) la forma en que se emiten los Permisos Ambientales y que se realizan las Auditorías de Evaluación Ambiental.



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También podría auditar a una Alcaldía, con el fin de verificar si se está introduciendo la variable ambiental dentro de los Planes Reguladores a cargo de dicha Municipalidad, tal y como lo establece el Código Municipal vigente en El Salvador, si se está siguiendo el procedimiento establecido para la contratación de consultores inscritos en el registro del MARN, para la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental previo a la construcción de un relleno sanitario, etc. La norma ISO 19011 es la base para aplicación de este tipo de auditoría, siempre y cuando se establezcan los ajustes pertinentes a los criterios de auditoría correspondientes y sus objetivos. c) Auditoría Ambiental de Cumplimiento Este es el caso de interés de este Modelo, que según se ha introducido, se basará en el modelo ISO 19011 con los ajustes pertinentes para los objetivos y criterios de este tipo de auditoría. De acuerdo con la norma de referencia, el “criterio de auditoría” consiste en el conjunto de políticas, procedimientos o requisitos (en nuestro caso, el interés es “requisitos”). Los criterios de auditoría se utilizan como una referencia frente a la cual se comparan las evidencias de auditoría para establecer los hallazgos. En otras palabras, las evidencias que son recopiladas por los auditores ambientales, son comparadas frente a los “criterios de auditoría” y como resultado, se obtienen los hallazgos. En nuestro caso, el interés es el hallazgo negativo, o incumplimiento. ACLARACIÓN: el término “no conformidad” es inaplicable a las auditorías de cumplimiento, ya que la “conformidad” se refiere al cumplimiento de un requisito de naturaleza voluntaria, tal es el caso de los requerimientos ISO 14001. En el caso de los requisitos legales o reglamentarios, no se trata de una gestión voluntaria sino obligatoria y por ello, las normas ISO proponen utilizar “cumplimiento” en vez de “conformidad”. Para el caso de nuestro interés, los criterios de auditoría corresponden a los compromisos ambientales que son fijados por la autoridad ambiental en la resolución de otorgamiento del permiso o licencia ambiental, incluyendo dentro de ellos (pero no limitándose): el PGA y la normativa ambiental. Tomando en cuenta las deficiencias que típicamente se presentan en el PGA (originadas fundamentalmente, en la inexistencia de un sistema de certificación y registro de prestadores de servicios), el consultor recomienda aplicar los siguientes criterios de auditoría (compromisos ambientales fijados en el permiso o licencia ambiental):



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COMPROMISOS AMBIENTALES (PROPUESTA):

� Cumplimiento del PGA aprobado en el Estudio Ambiental (una vez esté funcionando la certificación y registro, será dinámico, completo, utilizará indicadores ambientales y será cuantitativo, dentro de lo posible)

� Cumplimiento de la normativa ambiental aplicable a la actividad, obra o proyecto

� La actividad, obra o proyecto, debe ser la misma que fue descrita en el Estudio

Ambiental aprobado, en caso de ser modificada, el proponente deberá notificar los cambios a la Autoridad Ambiental

� Presentar a la autoridad ambiental reportes periódicos derivados de la aplicación del Programa de Monitoreo (la Autoridad Ambiental indicará la frecuencia y detalles), incluyendo mediciones de los indicadores de desempeño ambiental

� Reportar a la Autoridad Ambiental cualquier cambio efectuado en su PGA

� Otros que así sean considerados por la Autoridad Ambiental, por ejemplo, contar con un responsable, regente o gerente ambiental (puede ser interno o externo a la actividad, obra o proyecto, debidamente inscrito en el Registro)

Una vez comprendido lo anterior, es momento para presentar la definición formalmente establecida por ISO 19011 para la auditoría: “Proceso sistemático, independiente y documentado, para obtener evidencias de auditoría y evaluarlas de manera objetiva para determinar la extensión en que se cumplen los criterios de auditoría” Por lo tanto, al introducir en la definición anterior los criterios de auditoría típicos para el caso de la Auditoría Ambiental (de cumplimiento), podemos proponer la siguiente definición, que podría servir de punto de partida para adecuarla a cada uno de los países de la Región:

AUDITORÍA AMBIENTAL (PROPUESTA): Proceso sistemático, independiente y documentado, para obtener evidencias de auditoría y evaluarlas de manera objetiva, para determinar si el desarrollador o proponente de una actividad, obra o proyecto, está cumpliendo con los compromisos ambientales y otros requisitos fijados por la Autoridad Ambiental, durante el otorgamiento del Permiso o Licencia Ambiental.



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3.4 Modelo Regional de AUDITORÍA AMBIENTAL 3.4.1 Actores del Modelo El Modelo Regional de Auditoría Ambiental constará de dos fases o etapas, en las cuales participarán varios actores fundamentales, que serán denominados con nombres que podrían cambiarse a criterio de cada país o autoridad ambiental, a saber: a) Oficina de Auditoría Ambiental Para aplicar exitosamente el Modelo por parte de cada uno de los países de la Región DR-CAFTA, es estrictamente necesario que se consolide dentro de la Autoridad Ambiental competente (SETENA, MARENA, SERNA, MARN, etc.) una “Oficina de Auditoría Ambiental”, responsable de importantes actividades que no pueden ser efectuadas por los auditores ambientales (internos o externos a la Autoridad Ambiental). La Oficina de Auditoría (otros posibles nombres: Gerencia de Auditoría Ambiental, Dirección de Auditoría Ambiental, Unidad de Auditoría Ambiental) puede pertenecer a la Dirección General de Gestión, Calidad o Control Ambiental que ya existe en cada Autoridad Ambiental de nuestros países. Típicamente, la gestión de esta Dirección General se divide en dos grandes secciones o procesos: “Evaluación Ambiental” y “Control y Seguimiento Ambiental”. La sección de “Evaluación Ambiental”, es la responsable de la aplicación de las diferentes fases o actividades que deben cumplirse a partir de una solicitud de permiso, hasta el otorgamiento final del permiso ambiental. Entre otras funciones, esta sección incluye: la categorización de proyectos para establecer el tipo de Estudio Ambiental requerido, la elaboración de Términos de Referencia, la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental (y los Diagnósticos Ambientales), la coordinación durante la consulta pública del Estudio, la elaboración de dictámenes técnicos previo a la aprobación del Estudio Ambiental, la fijación de la fianza o garantía ambiental, y el otorgamiento del Permiso o Licencia Ambiental. La Sección de “Control y Seguimiento” estaría a cargo de la verificación y seguimiento del cumplimiento de los compromisos ambientales fijados en el Permiso Ambiental, tarea que debe diferenciarse (aunque podrían efectuarse dentro de una misma Oficina de mayor tamaño) de las Inspecciones Ambientales. Lo que sí es estrictamente necesario, es que la Oficina de Auditoría cuente con personal propio, independiente del personal de la Dirección General que está vinculado con las actividades de “evaluación ambiental”. El tamaño de la Oficina dependerá, fundamentalmente, de la decisión o no de implementar el Sistema de Certificación y Registro de Consultores y Auditores Ambiental, de tal manera, que se pueda utilizar el recurso de los prestadores de servicios en Auditoría Ambiental, en cuyo caso, la Oficina sería muy pequeña (4 a 5 funcionarios serían suficientes). En los países que exista una Dirección General de Inspección Ambiental, podría ubicarse la Oficina de Auditoría en dicha Dirección, o incluso, en la Dirección General de Cumplimiento Legal (a cargo del proceso sancionatorio).



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Lo verdaderamente importante, es que la Oficina de Auditoría esté desligada de la “evaluación ambiental” y cuente con personal propio, debidamente capacitado y competente, para efectuar las siguientes funciones:

FUNCIONES DE LA OFICINA DE AUDITORÍA AMBIENTAL:

� Programación de las Auditorías Ambientales

� Selección del equipo auditor y designación del auditor Líder, en caso que la AUDITORÍA AMBIENTAL sea efectuada con auditores propios de la Autoridad Ambiental

� Notificación de la AUDITORÍA AMBIENTAL al desarrollador, proponente o titular de

la actividad, obra o proyecto sujeta a verificación del cumplimiento de compromisos ambientales (condiciones fijadas en el Permiso Ambiental)

� Aprobación del equipo auditor y designación del auditor líder, en caso que la

AUDITORÍA AMBIENTAL sea efectuada con auditores certificados e inscritos en el Registro

� Determinación del Alcance de la AUDITORÍA AMBIENTAL, base sobre la cual, el

auditor líder elaborará el Plan de Auditoría

� Revisión y aprobación del Plan de AUDITORÍA AMBIENTAL

� Revisión y aprobación del Informe de AUDITORÍA AMBIENTAL

� Elaboración del Dictamen Técnico de AUDITORÍA AMBIENTAL, base para la elaboración, por parte de la Oficina Jurídica, de la notificación de resultados de la AUDITORÍA AMBIENTAL al desarrollador de la actividad, obra o proyecto

� Notificación de resultados de la AUDITORÍA AMBIENTAL por vía resolución,

otorgando un plazo perentorio para la respuesta del auditado a los incumplimientos demostrados, y dando inicio al proceso sancionatorio, si procede.

� Actualización de la base de datos del Programa de AUDITORÍA AMBIENTAL,

particularmente, la actualización del Programa de Gestión Ambiental (PGA)

� El trámite pertinente para el Seguimiento de la Auditoría y programación de la siguiente AUDITORÍA AMBIENTAL.

ACLARACIÓN: Aunque en apariencia parecieran muchas y difíciles tareas, es necesario elaborar un Manual del Sistema de Auditoría Ambiental, que incluya los procedimientos e instrumentos operativos para cada tarea y función del proceso, lo cual simplifica y facilita la operación del sistema (tal y como ya fue diseñado para el MARN – El Salvador).



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b) El auditado Con este nombre, nos referimos al proponente, desarrollador, titular o propietario de la actividad, obra o proyecto que será sometida a Auditorías Ambientales programadas periódica o aleatoriamente por la Oficina de Auditoría Ambiental. Es muy importante que el auditado participe activamente durante la planificación y ejecución de la Auditoría Ambiental. Sin embargo, dado que el auditado en muchos casos corresponde a una persona de múltiples ocupaciones empresariales de alto nivel, resulta poco práctico este requerimiento, razón por la que se recomienda, que el auditado designe a un “representante” a cargo de la gestión ambiental de la empresa o actividad sujeta a la Auditoría Ambiental – Ver “representante del auditado”, adelante. Como mínimo, se recomienda que el auditado esté presente en las reuniones de apertura y de clausura de la Auditoría (dos de las actividades de la etapa de Ejecución – ver 3.4.2 siguiente), dado que las implicaciones legales que se deriven de los hallazgos de la Auditoría Ambiental, afectarán en forma directa al auditado. c) El Equipo Auditor Constituido por uno o más auditores ambientales, que podrían ser propios de la Autoridad Ambiental, o idealmente, prestadores de servicios ambientales debidamente certificados e inscritos en el Registro de la Autoridad Ambiental. Dada la insuficiencia de recursos humanos, presupuestarios y logísticos que dominan nuestra Región, es completamente inviable contar con un equipo suficiente de auditores ambientales para poder dar cobertura efectiva y eficiente, al seguimiento de Permisos Ambientales a nivel nacional. Por ello, el consultor insiste, en que el éxito de un sistema de auditorías ambientales a nivel nacional, dependerá del control y regulación sobre la competencia y ética profesional de los auditores ambientales (y de los consultores), para lo cual, será estrictamente necesario implementar un Sistema de Certificación y Registro (ver detalles en Anexo de este Informe). El equipo auditor será, normalmente, multidisciplinario en función de la naturaleza y campo de competencia de las medidas de control ambiental establecidas en el PGA y de las otras condiciones fijadas en el Permiso Ambiental. Es debido a ello, que el Registro de la Autoridad Ambiental contará con categorías o áreas de especialidades de los auditores (y obviamente, de los consultores responsables de los Estudios de Evaluación Ambiental). Estará constituido por un Auditor Líder o Auditor Coordinador, quien será el responsable de los resultados de la Auditoría ante la Autoridad Ambiental, y de Auditores Ambientales responsables de la recopilación de evidencias y de su evaluación para establecer los hallazgos correspondientes. En caso que el equipo auditor sea de tamaño mínimo, un solo auditor, entonces el auditor fungirá también como Auditor Líder en cuanto a sus responsabilidades y funciones – El detalle de este tema escapa al alcance de la consultoría.



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d) El representante del auditado Esta persona servirá de contacto para la Autoridad Ambiental y para el Auditor Líder (el detalle metodológico escapa al alcance de esta consultoría), durante la etapa de Planificación de la Auditoría y durante la Ejecución de la misma. Según se indicó, es una persona designada por el desarrollador, titular o propietario de la actividad, obra o proyecto sujeta a la Auditoría Ambiental, y deberá brindar apoyo a la Autoridad Ambiental y al Auditor Líder, durante la planificación y ejecución de la Auditoría Ambiental. Normalmente, el representante es el jefe o responsable de la “Unidad Ambiental”, la “Gerencia Ambiental” o cualquier dependencia administrativa que se encargue de la gestión ambiental empresarial del auditado. En las empresas que cuentan con un SGA, esta persona es el Coordinador del Comité del SGA. En caso de no existir como tal, se refiere a la persona que normalmente participa en las gestiones o trámites de tipo “ambiental”, por parte del auditado. El representante del auditado también será una figura relevante, durante el seguimiento de los resultados de la AEA, ya que fungirá como enlace para comunicación y acuerdos entre el auditado y la Oficina de Auditoría Ambiental de la Autoridad Ambiental competente. 3.4.2 Etapas del Modelo de AA El Procedimiento General para la Auditoría Ambiental, está constituido por una serie de actividades secuenciales que se pueden agrupar en dos grandes etapas:

�� ETAPA I: Planificación de la Auditoría

�� ETAPA II: Ejecución de la Auditoría Además, aunque técnicamente (ISO 19011) no corresponde al Procedimiento de la Auditoría, se ha incluido en el Modelo una etapa adicional correspondiente a las actividades que la Autoridad Ambiental deberá llevar a cabo, para garantizar que el desarrollador o titular resuelva satisfactoriamente sus incumplimientos o hallazgos negativos:

� ETAPA III: Seguimiento de la Auditoría a) ETAPA I: Planificación de la Auditoría La Oficina de Auditoría programará las Auditorías Ambientales (en adelante “AA”) que serán efectuadas de oficio para cada año, tomando como base diferentes criterios, entre ellos: la categorización que fue establecida para la actividad o proyecto, en función de su significancia ambiental.



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Antes de realizarse una AA específica, será necesario planificarla. La Planificación de la Auditoría, consiste en una serie de actividades de las cuales dependerá el éxito o fracaso de la Auditoría Ambiental, ya que en ella se definirá su alcance. Forman parte de esta etapa, las siguientes actividades secuenciales:

a.1 Definición del Alcance de la AA Una vez programada la AA para una actividad, obra o proyecto específico, el funcionario de la Oficina analizará las condiciones o compromisos ambientales establecidos para dicha actividad, entre ellos, el PGA, según corresponda. El objetivo de este análisis, consiste en definir los tópicos que serán auditados, así como los requerimientos de equipo multidisciplinario, las fechas y lugares de ejecución de la Auditoría. Para proyectos complejos de alta significancia ambiental, es factible que el equipo sea formado por 3 auditores, uno de cada una de las áreas de especialidad típicas de la evaluación ambiental: físico-química, biológica-ecológica, socio-económica-cultural. Uno de ellos tendrá el recargo de la Coordinación (Auditor Líder), decisión que será tomada posteriormente por la Oficina de AA.



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a.2 Notificación de la AA Una vez programada la AA y definido su alcance, la Oficina de AA notificará al auditado, indicando el Alcance de la AA, y se hará del conocimiento del auditado, que los detalles de horario y actividades, serán coordinadas oportunamente por el Auditor Líder que sea oficialmente designado por la Autoridad Ambiental, según el procedimiento establecido. En la notificación se indicará si la AA será efectuada mediante auditores ambientales propios de la Autoridad Ambiental, o mediante auditores ambientales debidamente certificados e inscritos en el Registro. Un aspecto de vital interés en este Informe Preliminar, es aclarar que en caso de optarse por realizar la AA a través de prestadores de servicios, se recomienda brindar la oportunidad al auditado (a través de su representante) de proponer al equipo auditor tomando como base el Registro de la Autoridad Ambiental y los lineamientos sobre el alcance de la AA, que serán incluidos en la notificación. El costo de la AA será pagado por el auditado, y la Autoridad Ambiental puede brindar lineamientos para evitar costos injustificados. Por ejemplo, el consultor recomienda que la etapa de “Ejecución de la AA” tenga una duración de 1 día únicamente, dato que debe ser considerado por la Oficina de AA durante la determinación del Alcance, y por el Auditor Líder, durante la elaboración del Plan de AA – detalles adelante. Como parte del Código de Ética que regirá la vigilancia de la certificación de auditores, los auditores deberán confirmar ante el auditado y posteriormente ante la Oficina de AA, que no existen conflictos de intereses para participar en dicha auditoría. a.3 Selección del Equipo Auditor Según se explicó, en caso que la AA sea efectuada con auditores propios de la Autoridad Ambiental, la Oficina seleccionará los miembros del equipo, así como el auditor líder. Para el caso de mayor interés: prestadores de servicios inscritos en el Registro de Auditores, la selección inicial estará a cargo del auditado (o su representante), pero la aprobación definitiva del equipo, estará a cargo de la Autoridad Ambiental a través de la Oficina de AA.

a.4 Elaboración del Plan de AA Una vez definido oficialmente el equipo auditor, el auditor líder procederá, con apoyo del resto del equipo (si es que resultó necesario a juicio de la Oficina), a prepara el Plan de AA. Para ello el equipo deberá analizar la información básica requerida, y dentro de lo posible, se recomienda que el líder haga una visita previa a las instalaciones, previo a la elaboración del Plan. En caso de no ser viable, bastará con establecer un contacto telefónico, para entrevistar al representante del auditado y coordinar las actividades, lugares, requerimientos de apoyo y otros datos necesarios para elaboración del Plan de AA.



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Una vez elaborado, el Auditor Líder lo someterá a revisión y aprobación por parte de la Oficina de Auditoría Ambiental, quien verificará que cumple con el alcance establecido. a.5 Revisión y Aprobación del Plan de AA Finalmente, la Oficina de AA revisará el Plan de Auditoría, con el fin de confirmar que se cumple con el alcance establecido previamente y como resultado de la revisión, la Oficina podría solicitar algún ajuste del Plan al auditor líder, o en su defecto, se procederá a su aprobación oficial y a su archivo en la base de datos. Con esta actividad queda terminada la primera etapa del Modelo de Auditoría Ambiental, propuesto por el consultor para su aplicación en la Región DR-CAFTA. b) ETAPA II: Ejecución de la Auditoría El diagrama siguiente esquematiza las actividades secuenciales propuestas por el consultor para la etapa de Ejecución de la Auditoría Ambiental:



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La Ejecución de la AA consiste en la aplicación, directamente en el sitio de la actividad, obra o proyecto sujeto a la verificación del cumplimiento de condiciones del Permiso o Licencia Ambiental, del Plan de AA aprobado por la Oficina de AA. En esta etapa se recopilarán, en forma sistemática, documentada, objetiva y competente, las evidencias, sobre las cuales el equipo auditor sustentará los hallazgos de la auditoría, que pueden ser de dos tipos: cumplimiento o incumplimiento ambiental. NOTA: Recuérdese que la connotación “conformidad” o “no conformidad” no es aplicable, dado que no se trata de una Auditoría de SGA, sino de cumplimiento legal. El modelo propuesto se basa en una serie de actividades secuenciales, que se esquematizan en la página siguiente, de las cuales se hace la siguiente explicación general: b.1 Reunión de apertura El equipo auditor se trasladará hasta las instalaciones físicas a ser auditadas, en la fecha establecida en la Notificación de AA y en la hora exacta oficialmente aprobada en el Plan de AA, previamente coordinada entre el Auditor Líder y el representante del auditado. Una vez en las instalaciones, la primera actividad de la Auditoría Ambiental corresponde a la Reunión de Apertura, acto protocolario fundamental, ya que en él, se harán las presentaciones formales de los miembros del equipo auditor y de los funcionarios de la empresa o instalación a auditar, se definirá el personal de enlace que será asignado por la empresa para acompañar a cada uno de los miembros del equipo auditor, se confirmará el Plan de AA así como los canales de comunicación entre el auditado y el equipo auditor. El Auditor Líder conducirá la reunión, explicará el objetivo de la visita y confirmará el Plan de AA. En caso de ser necesario y con la debida justificación, se podrán hacer ajustes a dicho Plan, antes de iniciar la recopilación de evidencias.

b.2 Recolección de Evidencias Luego de la reunión introductoria, se iniciará el proceso de recolección de evidencias, la cual se apoyará en tres fuentes básicas: revisión de documentos, inspección de instalaciones y realización de entrevistas al personal clave previamente acordado (o adicional, que resulte pertinente durante la AA). Dado que la AA ha sido planificada para ser ejecutada en un solo día, y que las evidencias constituyen el fundamento para respaldar los hallazgos de la auditoría, el equipo auditor deberá actuar en forma diligente y competente para cumplir con esta actividad fundamental del Plan de AA. Para ello debe tenerse presente, que la auditoría trabaja por “muestreo” y por lo tanto, el equipo auditor deberá manejar adecuadamente este recurso.



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b.3 Generación y Evaluación de Hallazgos Los hallazgos de auditoría resultan de la comparación de las evidencias recabadas, contra las condiciones o compromisos establecidos en el Permiso o Licencia Ambiental. Como resultado puede obtenerse: Cumplimiento ambiental ó Incumplimiento ambiental, o si se prefiere, puede utilizarse la connotación: hallazgos positivos, hallazgos negativos. En el primer caso, la evidencia confirma que el auditado está cumpliendo con los requisitos (condiciones, compromisos) establecidos por la Autoridad Ambiental y por lo tanto, el Informe de Auditoría conducirá a un Dictamen Favorable. En el segundo caso (incumplimiento), se demuestra con base en evidencia objetiva de auditoría, que el desarrollador o proponente, está incumpliendo las condiciones fijadas en el Permiso Ambiental y por lo tanto, el Informe de AA conducirá a un Dictamen Desfavorable. Debe quedar claro, que el rol del auditor consiste únicamente, en recopilar en forma imparcial, sistemática y documentada, las evidencias que permitan verificar el cumplimiento o incumplimiento ambiental. No le corresponde al auditor opinar sobre el seguimiento de los resultados de la AA, mucho menos sobre infracciones o sanciones, lo que es responsabilidad directa de la Autoridad Ambiental. La evaluación de hallazgos debe efectuarse, primero por el auditor responsable de la evaluación, y posteriormente, por todo el equipo bajo la dirección del Auditor Líder, previo al inicio de la reunión de clausura. De esta forma, se contará con mayor seguridad para respaldar los hallazgos negativos de la auditoría (incumplimientos), mismos que serán reportados y debidamente justificados, con base en las evidencias recolectadas, durante la reunión de clausura. b.4 Reunión de clausura Esta reunión es tan importante como la reunión de apertura y permitirá presentar ante el auditado y su representante, los resultados preliminares de la AA. Se efectuará al terminar la visita de sitio, en la fecha, hora y lugar previamente acordados en el Plan de AA. Al igual que la reunión introductoria, será presidida por el Auditor Líder y tendrá dos objetivos primordiales:

�� Presentar los resultados de la auditoría, específicamente, los hallazgos negativos (incumplimientos), así como sus evidencias

�� Permitir al auditado o su representante, defenderse, justificar una situación, solicitar

aclaraciones o descargos. En este punto es necesario aclarar, que el Auditor Líder es el responsable de la AA y de la elaboración del Informe de AA, y por lo tanto, es necesario que tome en cuenta los puntos de vista del auditado (siempre y cuando existan evidencias que respalden su posición).



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b.5 Elaboración del Informe de AA El Informe de AA es el instrumento de gestión en que se reportará, en forma definitiva, los hallazgos negativos confirmados en la AA con base en evidencias objetivas. La preparación del Informe es responsabilidad del Auditor Líder, quien contará para tales fines, con el apoyo de los miembros de su equipo. En el Informe se debe documentar el proceso efectuado, incluyendo únicamente la información estrictamente necesaria para fines de la AA, de tal manera que sea breve, conciso y claro. El Auditor Líder deberá presentar su Informe de AA ante la Oficina de AA en el plazo acordado en el Plan de AA. De particular importancia resulta aclarar, que en el Informe de AA no se deben incluir los hallazgos positivos, así como tampoco, se debe establecer recomendación alguna por parte del equipo auditor. El Informe debe estar fechado, revisado y firmado por los miembros del Equipo Auditor, incluyendo el Auditor Líder, quien será el profesional directamente responsable de los resultados obtenidos en la AA. Será entregado a la Oficina de AA para su revisión y aprobación en el plazo establecido. Nótese que el Informe no es entregado al auditado, quien únicamente conocerá los hallazgos preliminares en la Reunión de Cierre y posteriormente, recibirá la notificación oficial de resultados de AA, por parte de la Autoridad Ambiental. b.6 Revisión y Aprobación del Informe de AA Una vez recibido formalmente el Informe de AA, la Oficina designará a un profesional para su revisión, con el fin de verificar que cumple con el Plan de AA y por supuesto, con el Alcance de la AA. En caso de determinarse que no se ha cumplido con lo planificado, o que existan dudas sobre el contenido del Informe, se procederá a solicitar los ajustes o ampliaciones al Auditor Líder. Una vez que se haya subsanado cualquier deficiencia, se procederá a la aprobación del Informe y luego a la emisión del Dictamen Técnico. Dependiendo de los hallazgos, el Dictamen Técnico puede ser “favorable”, si no se han determinado hallazgos negativos en la AA, ó “desfavorable” en caso de determinarse incumplimientos legales. El Dictamen servirá de base para que la Autoridad Ambiental elabore y remita al auditado, la resolución con los resultados de la AA, estableciéndose además, un plazo perentorio para que el auditado presente ante la Oficina de AA, el Programa Ambiental “actualizado”, que permitirá resolver los incumplimientos detectados. En este punto se pone de manifiesto, como la AA se convierte no solo en un instrumento para verificación de cumplimiento de compromisos ambientales, sino para actualizar las bases de datos de la Autoridad Ambiental, referente a los PGA. El seguimiento de los resultados de la AA no forma parte del Modelo de AA, y será responsabilidad de la Oficina de AA de acuerdo con el procedimiento establecido.



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c) Etapa III: Seguimiento de la Auditoría Una vez que el Informe de Auditoría es revisado, aprobado y distribuido (según haya sido decidido por la Autoridad Ambiental), concluye formalmente la Auditoría Ambiental, y por lo tanto, los auditores (equipo auditor) terminan su trabajo. En consecuencia, desde el punto de vista de las actividades propias de una Auditoría Ambiental, el seguimiento de los resultados de la auditoría, no corresponde a la Auditoría Ambiental, dado que no participan los auditores ambientales. Sin embargo, desde el punto de vista del “proceso de AA”, queda pendiente una etapa que denominaremos “Seguimiento de la Auditoría Ambiental”, en la cual participarán exclusivamente, el auditado (titular, desarrollador) y la Autoridad Ambiental (a través de la Oficina de Auditoría). El Diagrama siguiente esquematiza las actividades secuenciales propuestas para la etapa de seguimiento, las cuales se explican a continuación. DEBE ENFATIZARSE DESDE AHORA, dado que es un error generalizado en nuestro medio, que la elaboración de las medidas ambientales requeridas para solventar los hallazgos negativos de la auditoría, es responsabilidad exclusiva del titular y no de la Autoridad Ambiental:



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c.1 Notificación de resultados de AA Con base en el Dictamen Técnico emitido por la Oficina de AA, la Autoridad Ambiental emite una resolución jurídica en la que se notifica al auditado, los hallazgos negativos (incumplimientos) demostrados en la AA, y se establece un plazo perentorio para que el auditado, proceda a remitir a la Oficina de Auditoría su propuesta de Programa Ambiental Ajustado. Además, en la resolución indicada se establecerán las sanciones que sean pertinentes, acorde con la normativa legal ambiental aplicable en cada país (NOTA: Esta parte no aplica para los Programas de Autorregulación – Auditoría Voluntaria, ver más adelante). En este punto es necesario ampliar y justificar la razón por la cual, no corresponde a la Autoridad Ambiental, establecer las medidas ambientales ni el PGA actualizado: de hacerlo, se genera un conflicto de intereses y se viola el principio de la independencia (imparcialidad), establecido internacionalmente para las auditorías ambientales (este principio también aplica a las Inspecciones Ambientales, nunca se deben hacer recomendaciones, mucho menos proponer las medidas ambientales). IMPORTANTE 1: La única excepción a esta regla, dentro de la normativa ambiental aplicable, corresponde a situaciones de emergencia, en las cuales el nivel del impacto o riesgo ambiental es muy grande, y el tiempo es un factor decisivo para eliminar o minimizar dicho riesgo de una contingencia. En este caso, bajo un estado de excepción, la Autoridad Ambiental puede proponer y obligar la ejecución de medidas ambientales específicas, situación que no puede generalizarse para las situaciones de control y seguimiento de rutina. IMPORTANTE 2: La única Auditoría Ambiental que sí establece recomendaciones, las cuales forman parte del Informe de Auditoría, es la Auditoría Interna, también conocida como Auditoría de Primera Parte (es ejecutada por encargo de la misma empresa auditada, con interés de autoevaluación). Los resultados de una Auditoría Interna no pueden ser convalidados, legalmente, en sustitución de la auditoría externa de segunda parte (efectuada por la Autoridad Ambiental) o de tercera parte (efectuada por Prestadores de Servicios). c.2 Preparación y remisión a la Oficina de AA Del Programa Ambiental Ajustado Una vez recibida la notificación oficial de la Autoridad Ambiental, el titular, desarrollador o proponente, deberá someter a consideración de la Oficina de AA su propuesta de Programa Ambiental Ajustado (se ha dado este nombre genérico para incluir, simultáneamente, el Programa de Manejo Ambiental que resulta de la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental, ó el Programa de Manejo y Adecuación Ambiental que resulta de la aprobación de los Diagnósticos Ambientales). El nombre “ajustado” se ha propuesto para dejar claro que se trata de una adecuación del Programa originalmente aprobado por la Autoridad Ambiental en el Estudio Ambiental correspondiente, para ajustarlo a las condiciones reales, determinadas en la AA.



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Para su elaboración, el titular decidirá si contrata a prestadores de servicios (idealmente, certificados e inscritos en el Registro) o lo hace con personal propio de su empresa o actividad. Sin embargo, debe tener presente que una vez aprobado el Programa por parte de la Oficina de AA de la Autoridad Ambiental, su cumplimiento será obligatorio. c.3 Revisión y Aprobación:

Programa Ambiental Actualizado Una vez que la Oficina de AA recibe la propuesta del Programa Ambiental Ajustado, procederá a su revisión y aprobación. Dependiendo de la naturaleza y complejidad de las medidas ambientales propuestas, la Gerencia podrá solicitar una revisión y visto bueno de parte de la Gerencia de Gestión (ó de Calidad) Ambiental, de la Autoridad Ambiental. Una vez que la Oficina de AA ha analizado el Programa Ambiental Ajustado, podrá hacerle modificaciones, normalmente en cuanto a los plazos para cumplimiento de las metas. De esta forma, la versión final aprobada por la Oficina consistirá, básicamente, en la misma propuesta originalmente presentada por el titular, con cambios potenciales en cuanto a los plazos de cumplimiento. Esto se hace con el fin de evitar convertirse en juez y parte (conflicto de intereses). La versión final del Programa se denominará: “Programa Ambiental Actualizado”, y será el que deberá cumplir el auditado para responder ante la siguiente Auditoría Ambiental. Nótese entonces, que la AA no sólo sirve para garantizar el cumplimiento de las condiciones o compromisos ambientales establecidos en el Permiso o Licencia Ambiental, sino que es el mecanismo legalmente establecido para “actualizar” el PGA en las bases de datos que deben existir en la Oficina de AA de la Autoridad Ambiental. c.4 Programación de siguiente AA Finalmente, la Oficina de AA programará la siguiente Auditoría Ambiental, con el fin de verificar el cumplimiento del nuevo PGA actualizado, y respaldará la información en la base de datos. De esta forma, se inicia nuevamente el proceso de auditoría: I Etapa - Planificación de la AA.



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3.5 Modelo para Programa de Autorregulación Ambiental 3.5.1 Bases del Modelo propuesto Una vez que estén implementadas las Auditorías Ambientales en los países de la Región, los proponentes o desarrolladores deberán responder legalmente ante la Autoridad Ambiental, como resultado del incumplimiento de los compromisos ambientales, demostrado en la AA. De especial interés resulta observar, que en el marco normativo de todos los países, un incumplimiento de las condiciones o compromisos establecidos en el Permiso o Licencia Ambiental, corresponde a una infracción legal que a su vez, da origen a un proceso sancionatorio, en contra de la actividad o empresa infractora. Aquí es precisamente donde empieza la “ventaja” o “ganancia” para los proponentes o propietarios de las actividades y empresas que gozan de un Permiso o Licencia Ambiental, ya que pueden solicitar voluntariamente su ingreso al “Programa de Autorregulación”, que inicia con la realización de una Auditoría Ambiental que permite establecer la “línea de base”, o sea, el estado real de la empresa en cuanto a su cumplimiento legal. Los hallazgos negativos que resulten de esta Auditoría, no serán sujetos de sanción alguna, por el contrario, la Autoridad Ambiental le permitirá al desarrollador elaborar un “PGA actualizado” en forma idéntica al que resulta de la AA obligatoria, con la salvedad que es más flexible, y permite al desarrollador alcanzar el nivel de “Cumplimiento Ambiental” en un plazo que toma en cuenta sus posibilidades reales de adecuación y financiamiento de las medidas ambientales.

Una vez que la empresa alcanza del nivel de cumplimiento, se coordina con la Autoridad Ambiental una Auditoría Ambiental que, luego de verificar dicho cumplimiento, da origen al otorgamiento de una Certificación de Cumplimiento Ambiental, acompañada de un sello.



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A partir de este momento, la empresa auditada deberá someter a consideración de la Autoridad Ambiental, un “Programa de Mejoramiento del Desempeño Ambiental (PMDA, nombre propuesto por el consultor para efectos del Modelo, puede ser modificado), que le permita a la empresa superar los requerimientos normativos a través de la implementación de medidas preventivas ecoeficientes, tal es el caso de “Producción Más Limpia” o de un “Sistema de Gestión Ambiental”, hasta alcanzar un nivel de “Excelencia Ambiental”.

Una vez que el PMDA es aprobado por la Autoridad Ambiental, se convierte en requisito de acatamiento obligatorio para la actividad, en forma idéntica al PGA. Una vez realizada la Auditoría Ambiental que verifique su cumplimiento, la Autoridad Ambiental otorgará a la empresa la certificación correspondiente a Excelencia Ambiental, acompañada de un sello o etiqueta que pueda ser utilizada para fines de imagen y crecimiento empresarial, sujeto a restricciones y un contrato de uso. Otros incentivos, incluso económicos, podrían otorgarse para las empresas que alcancen la Excelencia Ambiental, dependiendo de la apertura que permita el marco legal vigente en cada país. Los esquemas anteriores, han sido elaborados tomado como referencia el éxito alcanzado por el “Programa Nacional de Auditoría Ambiental” de México (PROFEPA) que inició desde 1992, y cuyo éxito depende de las Auditorías Ambientales efectuadas por prestadores de servicios debidamente certificados y registrados. Un esquema similar de Autorregulación está operando exitosamente en Chile con base en Acuerdos de Producción Limpia, de aplicación sectorial, cuyo éxito también, descansa en la apertura de las Auditorías Ambientales a través de prestadores de servicios certificados y registrados, tomando como base las normas ISO – ver aplicación en apartado 3.5.3.



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El consultor ha preferido la opción de México, dado que opera con solicitudes de empresas en forma individual y no sectorial. El modelo de México ha sido mejorado y adaptado a la Región DR-CAFTA, tomando como base su marco legal e institucional y la normativa internacional. 3.5.2 Actividades y otros detalles del Programa de Autorregulación



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Aunque el flujograma anterior se explica por sí mismo, es recomendable efectuar algunas ampliaciones y aclaraciones: a) El Programa de Autorregulación reduce los requerimientos de control y seguimiento

ambiental por parte de la Autoridad Ambiental, al mismo tiempo que promueve tecnologías ambientalmente sanas, tal y como lo establecen los principios de política ambiental y las leyes ambientales de los países de la Región.

b) La incorporación de empresas al Programa, potencia un factor multiplicador, siempre y cuando se sustente en procesos cristalinos y confiables, para lo cual, es estrictamente necesaria la Auditoría Ambiental.

c) Únicamente pueden ingresar al Programa, aquellas actividades o proyectos que cuentan con un Permiso Ambiental otorgado por la Autoridad Ambiental, y en consecuencia, cuentan con un PGA y una serie de compromisos ambientales de acatamiento obligatorio, incluyendo el cumplimiento de la normativa ambiental aplicable. Para fines del flujograma, se denomina CFPA (Condiciones Fijadas en el Permiso Ambiental).

d) Según se muestra en el flujograma, se presentan dos posibles fases o etapas para el

Programa: la primera, hasta alcanzar el cumplimiento legal, y la segunda, hasta alcanzar un nivel de “excelencia ambiental”. La primera fase es exactamente la misma que se aplica a actividades que han sido auditadas de oficio por la Autoridad Ambiental (auditoría obligatoria) y han resultado con incumplimientos legales, en cuyo caso, la empresa auditada se ve obligada a normalizar su situación a través de un “PGA actualizado”. La segunda, se origina en la aprobación oficial de un PMDA a través del cual, la empresa deberá superar los requerimientos legales vigentes y aplicar tecnologías sostenibles de gestión ambiental.

e) La Autoridad Ambiental puede programar, previa justificación y coordinación con el

auditado, Auditorías Ambientales de seguimiento, adicionales a las 3 auditorías básicas anteriormente expuestas (base, cumplimiento, excelencia). Todas las Auditorías Ambientales serán denominadas “voluntarias” debido a la naturaleza del Programa (ingreso voluntario), pero son efectuadas con el mismo rigor, procedimientos y criterios, de las Auditorías Ambientales obligatorias, siendo su única diferencia, el trabajo “de equipo” que se establece entre el auditado y la Autoridad Ambiental, regido por criterios de co-responsabilidad.

f) En caso que la empresa incumpla con las metas y el cronograma aprobado en el PGA actualizado, o en el Programa de Mejoramiento del Desempeño Ambiental (PMDA), se verá expuesta a sanciones, en la misma forma que resulta de los incumplimientos de compromisos ambientales derivados de la aplicación de Auditorías Ambientales obligatorias, salvo que medien razones debidamente justificadas que puedan dilucidarse, como resultado de las Auditorías Ambientales.

g) Para garantizar que las empresas no puedan “salirse” del Programa antes de alcanzar su nivel de Excelencia Ambiental, el proponente, propietario o titular, deberá firmar un Acta de Compromiso de Cumplimiento del Programa, como requisito previo a la realización de la Auditoría Ambiental de Línea Base.



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h) Si una empresa alcanza su nivel de cumplimiento y luego de ello, decide abandonar el

Programa sin continuar hasta la Excelencia, será sancionada tomando como base los incumplimientos que fueron determinados en la Auditoría inicial de Línea Base.

i) Una vez que la empresa alcance los criterios de desempeño ambiental finalmente

acordados para el nivel de excelencia ambiental, podrá mantenerse indefinidamente como miembro de Programa de Autorregulación. Sin embargo, la certificación de Excelencia Ambiental otorgada por la Autoridad Ambiental tendrán una vigencia máxima de 2 años, y para su renovación por período similar de tiempo, se deberá realizar una Auditoría Ambiental de seguimiento.

j) La membresía dentro del Programa no tiene vigencia, puede ser indefinida, siempre que

se cumplan los requisitos establecidos. Para tales efectos, durante el tiempo de membresía, el proponente deberá presentar Reportes periódicos de Desempeño Ambiental.

k) Además, a criterio de la Autoridad Ambiental, se podrán programar y planificar Auditorías

de Seguimiento, previa coordinación entre las partes. La Autoridad Ambiental podrá supervisar en cualquier momento, la forma en que se están desarrollando dichas Auditorías Ambientales voluntarias.

l) Al igual que en el caso de las Auditorías obligatorias, para evitar futuros conflictos de

intereses e inhabilitación legal para auditar, los auditores ambientales no podrán efectuar recomendaciones a la empresa auditada, derivadas de los hallazgos negativos detectados. La única Auditoría Ambiental que incluye recomendaciones por parte del equipo auditor, consiste en la Auditoría Ambiental Interna, aquella contratada por la empresa para efectos de retroalimentación, previo a la realización de la Auditoría Ambiental estatal. Los auditores que participen en estas auditorías internas, quedarán inhibidos legalmente (según lo establece el Código de Ética que rige la vigilancia de la Certificación y Registro) para efectuar Auditorías Ambientales de cumplimiento en dicha empresa, incluyendo las auditorías de autorregulación ambiental.

m) Para efectos de la elaboración del PGA actualizado, o del PMDA, es recomendable que la

empresa cuente con el apoyo de consultores debidamente certificados e inscritos en el Registro, sin embargo, esta será una decisión propia del desarrollador o titular, quien también podría elaborar sus propuestas con base en sus propios recursos humanos y técnicos, advertido de las sanciones derivadas del incumplimiento.

3.5.3 Aplicación a Acuerdos Voluntarios de PmL

En varios de los países de la Región, bajo el apoyo de la CCAD se está promoviendo un sistema de gestión denominado Acuerdos Voluntarios de Producción Más Limpia – AVPML. Como parte del apoyo, se elaboró una consultoría que culminó con una “Guía de Acuerdos Voluntarios en Producción Más Limpia (AVPML) para los Países del DR-CAFTA”, desarrollada por el Ing. Rafael Lorenzini.



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Según se establece en dicha Guía, el Sistema de AVPML consta de tres subsistemas de importancia primaria: Gestación, Implementación e Incentivos, y de un cuarto subsistema, de menor importancia relativa: Sanciones. La figura siguiente, extraída del Informe antes citado, esquematiza el subsistema de Implementación, en el cual, se pone de manifiesto la necesidad de contar con prestadores de servicios debidamente certificados e inscritos en un Registro: consultores y auditores ambientales:

Resulta clara la aplicación inmediata del Sistema de Auditoría Ambiental propuesto en el presente Informe, para dar apoyo y complementar el desarrollo del Sistema de AVPML en la Región. Obviamente, el “Criterio de Auditoría” (referencia frente a la cual se compara la evidencia de auditoría para establecer el hallazgo) es diferente en el AVPML, dado que no se trata de auditorías ambientales típicas de cumplimiento legal (verificación de cumplimiento de los compromisos ambientales del Permiso o Licencia Ambiental), sino de una variación, que denominaremos: Auditoría de Cumplimiento de AVPML. En esta auditoría, el equipo auditor deberá planificar la AA tomando como base las especificaciones técnicas que sean aprobadas para regir el AVPML. La metodología de desarrollo de la AA será exactamente la misma establecida en este Informe en apartado 3.4.2 anterior, para cumplimiento legal:

� I ETAPA: Planificación de la Auditoría de Cumplimiento de AVPML � II ETAPA: Ejecución de la Auditoría de Cumplimiento de AVPML � III Etapa: Seguimiento de la Auditoría de Cumplimiento de AVPML



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Al respecto, el consultor establece algunas recomendaciones importantes:

RECOMENDACIONES PARA APLICAR LA AA A LOS AVPML a) En primer lugar, se recomienda que el Programa de AVPML forme parte (o sea un

subprograma) del Programa de Autorregulación, para lo cual será necesario efectuar la reglamentación pertinente. Durante la elaboración de la normativa específica que regula los AVPML, es necesario dejar claro que las Auditorías de AVPML, se regirán por los mismos principios y procedimientos establecidos para las Auditorías Ambientales de cumplimiento, incluyendo su Planificación, Ejecución y Seguimiento.

b) Las Auditorías de AVPML podrán efectuarse por equipos auditores propios de la Autoridad

Ambiental, o alternativamente, por Prestadores de Servicios certificados e inscritos en el Registro correspondiente.

c) En los puntos 3.5.2.2, y 3.5.3 del Informe sobre AVPML, se menciona que la Auditoría

puede ser efectuada por “personal propio de la empresa”, o alternativamente, personal contratado. Esta recomendación atenta contra el principio de imparcialidad e independencia, que se requiere para un proceso auditable, máxime al observar que los resultados de la Auditoría servirán a la Autoridad Ambiental para tomar decisiones que afectan la gestión ambiental pública. Por ello, se recomienda modificar este criterio, y vincular el Programa de AVPML con el Sistema de Auditoría Ambiental que iniciará próximamente en los países de la Región, mismo que se fundamente en un riguroso Sistema de Certificación y Registro. Tanto las Auditorías de Seguimiento (de monitoreo, según Informe de AVPML) como las de Cumplimiento de AVPML, deben ser efectuadas por el Estado, bajo los mismos criterios de las Auditorías Voluntarias del Programa de Autorregulación Ambiental.

d) Además de lo anterior, el Informe sobre AVPML utiliza como sinónimo el concepto de

“monitoreo” con el de “auditoría” (auditoría de monitoreo, informe de monitoreo). En nuestro medio, el Monitoreo es una herramienta de control y seguimiento de aplicación por parte del titular o desarrollador del proyecto), es efectuado directamente por el dueño de una actividad, es “juez y parte” (no es imparcial), es continuo y como resultado, debe proponer recomendaciones para resolver los problemas detectados en la gestión de la actividad monitoreada. Por el contrario, la auditoría (así como la inspección) es una herramienta de control y seguimiento de aplicación por parte del Estado (la Autoridad Ambiental), es periódica o intermitente, es imparcial, y nunca debe establecer recomendaciones (para evitar conflicto de intereses y pérdida de independencia). Por lo tanto, se recomienda modificar la terminología, sustituir el término “Informe de Monitoreo y Control” (ver 3.5.2.2.2) por el de “Informe de Auditoría”, salvo que se refiera, particularmente, a Informes resultantes del programa de monitoreo que debe llevar a cabo el titular o desarrollador, mismo que en ningún momento sustituye ni puede convalidarse con un Informe de Auditoría. En este sentido, se recomienda asegurarse que la Auditoría de AVPML sea imparcial, tomando como base los criterios internacionales propuestos para el Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental.



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e) Durante la edición final y aprobación de las especificaciones técnicas que regularán los AVPML (en el Informe de AVPML se propuso una “Norma Técnica Base para AVPML”, basada en la Norma Chilena Oficial NCh 2797.Of2003: “Acuerdos de Producción Limpia (APL) – Especificaciones Técnicas”), es fundamental garantizar que todos los requisitos, formalidades para la formulación, negociación y suscripción de un AVPML, así como las actividades y etapas que comprenden un AVPML, sean claramente establecidas en términos “verificables objetivamente”, o sea, en términos “auditables”.

f) La implementación de los AVPML aprovechará la normativa relativa a Certificación y Registro de Prestadores de Servicios, que se derivará de la aplicación del Modelo Regional Armonizado de Certificación y Registro, que complementa el presente Informe. Habrán dos prestadores fundamentales: consultores y auditores.

g) Los consultores que participarán en el “Diagnóstico Inicial por Instalación” deben estar

debidamente certificados, para lo cual, se recomienda aprovechar el Sistema de Certificación y Registro que está siendo implementado en los países de la Región (ver Modelo Regional Armonizado de Certificación y Registro). Dado que la competencia en PmL no es un requisito típico de la reglamentación establecida para los Prestadores de Servicios que elaborarán Estudios Ambientales, se deberá elegir para estos Diagnósticos, a los consultores que además de estar inscritos en el Registro de la Autoridad Ambiental, demuestren experiencia y conocimientos especializados en PmL.

h) Los auditores que participarán en el seguimiento y verificación de cumplimiento de los

AVPML, deberán estar debidamente certificados, y análogamente, se recomienda aprovechar el Sistema de Certificación y Registro de la Autoridad Ambiental. En el caso de los Auditores de AVPML, es ideal pero no estrictamente necesario, ser especialista en PmL, siempre y cuando, la Norma Técnica de AVPML sea redactada en forma verificable y auditable (ver recomendación más adelante). No obstante ello, dentro de lo posible es recomendable elegir para las Auditorías de Seguimiento y de Verificación de Cumplimiento de AVPML, a los auditores que además de estar inscritos en el Registro de la Autoridad Ambiental, demuestren experiencia y conocimientos especializados en PmL.

i) En caso que el Programa de AVPML opere fuera del marco reglamentario de la Autoridad

Ambiental, se recomienda implementar una pequeña Oficina de Certificación de Consultores en PmL, adscrita, pero con operación independiente, al Centro de Producción Más Limpia de cada país (NOTA: El consultor diseñó los sistemas de Certificación y Registro de Consultores de PmL, para los Centros de PML de Nicaragua y de El Salvador). Esta recomendación se establece como “última solución”, dado que la mejor recomendación corresponde a utilizar el Sistema de Certificación y Registro, y el Sistema de Auditoría Ambiental estatal, como una modalidad de Programa de Autorregulación.



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4. RECOMENDACIONES PARA ADAPTACIÓN DEL MODELO

Sobre la base del diagnóstico “regional” del marco legal, incluido en el punto 3.1 de este Informe, es posible proponer las recomendaciones generales para a adaptación del Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental (obligatoria y voluntaria), en cada uno de los países de la Región DR-CAFTA. Dado que la problemática del marco legal, en materia de Auditoría Ambiental, es prácticamente la misma en todos los países analizados, no resulta pertinente hacer recomendaciones para cada uno, dado que se tornaría repetitivo. Es por ello, que el consultor somete a consideración de los países, una serie de recomendaciones de carácter general, aplicable a todos por igual, y en los casos específicos que resulte pertinente, se harán acotaciones particulares al marco reglamentario correspondiente. La adaptación del Modelo Regional propuesta, puede hacerse con base en tres etapas, que se explican a continuación:

I. ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL VIGENTE (Certificación y Registro, Permiso Ambiental, Control y Seguimiento Amb., e Incentivos)

II. MODIFICACIÓN DE LA REGLAMENTACIÓN (Oficina de Registro, AA oblig y voluntaria,

Procedimiento de AA, Seguimiento de la AA)

III. DISEÑO DE MANUALES DE PROCEDIMIENTOS (Certificación y Registro, Auditoría Ambiental, Instrumentos Operativos de cada sistema)

4.1 Análisis del Marco Legal Vigente El primer paso a realizar por cada uno de los países de la Región, consiste en analizar la normativa vigente, particularmente, la reglamentación ambiental, dado que se parte de la premisa que la Ley es muy difícil de cambiar, no así un reglamento. El énfasis del análisis debe centrarse en los siguientes temas:



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Registro de Prestadores de Servicios Ambientales: Este tema escapa al alcance de la presente consultoría, sin embargo, en el Anexo se presenta el Modelo propuesto por CCAD como parte del proyecto DR-CAFTA, y se puede hacer algunos comentarios. Por un error que se ha generalizado en los reglamentos de la Región, se ha creído que el Registro tiene la única función de contar con información actualizada sobre los profesionales y empresas que están habilitadas legalmente para elaborar estudios ambientales, y disponer dicha información a los usuarios. Este objetivo es válido, pero no es el principal. El principal objetivo de un sistema de Certificación y Registro, es garantizar la competencia de los profesionales que son registrados, con el fin de promover estudios ambientales (y auditorías) de calidad. Este concepto tomó relevancia a partir de la nueva versión de la norma ISO 9001 (Gestión de Calidad) y en consecuencia, se aprobó la norma ISO/IEC 17024 para promover criterios internacionalmente aceptados en materia de evaluación de la conformidad de requisitos de competencia de personas. Aunque la norma es de aplicación voluntaria, es el mejor modelo existente en el mundo en esta materia, y ha sido aprobada o aceptada por todos los países de la Región, a través de sus entes representantes ante la ISO. Si las Autoridades Ambientales no cuentan con un soporte básico de competencia profesional, así como de vigilancia pro-activa de la gestión de los prestadores de servicios, no es prudente dar apertura a Auditorías Ambientales a través de dichos prestadores, ya que los resultados pueden ser muy negativos, promoviéndose un mercado de servicios descontrolado, con problemas de ética y legalidad. De ahí que la Certificación y Registro es la base fundamental para la implementación de las Auditorías Ambientales, y además, se impactará favorablemente en la calidad de los Estudios de Impacto Ambiental, así como en la ética de los consultores ambientales. En el caso de Nicaragua, el nuevo reglamento deja clara y correctamente establecido este requerimiento, con la salvedad que no considera las Auditorías Ambientales, sino únicamente la evaluación ambiental (consultoría). Sin embargo, deberá analizar la apertura potencial que se presenta en el RENEA, para ver si es legalmente viable implementarlas a través de una Resolución Ministerial. Como parte del proyecto con CCAD, el consultor elaboró un anteproyecto de Resolución, que fue entrega y aprobado en agosto del 2007. El resto de países presentan una notable confusión del concepto Certificación con el de Acreditación, además, que sus reglamentos no cumplen ni siquiera el mínimo, requerido internacionalmente para dichos sistemas. No obstante ello, con excepción de Guatemala, el reglamento establece el requerimiento del Registro y puede servir de punto de partida para las modificaciones pertinentes. En el Anexo se presenta información de apoyo.



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En Guatemala, el nuevo reglamento del 2007 derogó una serie de artículos sobre el tema del Registro de Proveedores de Servicios, lo que obliga necesariamente, a una nueva reglamentación para dar apertura a este importante sistema de gestión de competencia profesional. En El Salvador, el consultor ya realizó el diseño completo, incluyendo los Manuales y sistemas operativos para la Certificación y Registro, y para la Auditoría de Evaluación Ambiental, por lo que ahora, únicamente basta una decisión política para su implementación. Permiso Ambiental: Cada Autoridad Ambiental deberá inventariar el número de Permisos o Licencias que han sido otorgados a actividades o proyectos de ALTA O MODERADA significancia ambiental, ya que no se justifica la AA para baja significancia. También deberá evaluar la forma en que se han otorgado dichos permisos, sobre todo, la redacción que se ha establecido en la resolución de otorgamiento, dado que es aquí donde se establecen los “compromisos ambientales” de acatamiento obligatorio para los desarrolladores, proponentes o titulares. Por lo tanto, la Autoridad Ambiental deberá establecer claramente en el Reglamento, cuáles son los compromisos ambientales o condiciones que se fijarán en cada Permiso Ambiental, para lo cual, se recomienda utilizar la propuesta del consultor (ver 3.3.c). Lo realmente importante en esta revisión reglamentaria, es confirmar los ajustes o modificaciones necesarias para definir claramente el alcance de las Auditorías Ambientales, y diferenciarlas de las Inspecciones, cuya cobertura y versatilidad es mucho más amplia que la AA. De gran importancia resulta indicar, que aún y cuando en algunos de los países, el reglamento tiene bien definido el concepto de los compromisos o condiciones ambientales y su vinculación con las Auditorías Ambientales, queda un aspecto vital por resolver: la forma en que se han redactado las resoluciones de otorgamiento. Este tema es vital, y se recomienda “normalizar” dichas resoluciones, con el fin de evitar omisiones que impacten, posteriormente en forma negativa, la gestión de los auditores ambientales. Dado que uno de los requisitos que en todos los países se establecen como parte del Permiso o Licencia Ambiental (cuidado Guatemala, ya que es el “único” requisito para la AA), es necesario actuar a nivel reglamentario y de procedimientos, para mejorar la gestión de los consultores en este capítulo de los Estudios Ambientales. Como base del análisis, se recomienda considerar los problemas básicos que han sido denunciados por el consultor, en el punto 3.1.i de este Informe. El análisis particular del marco legal de cada país, incluido en el capítulo 2 de este Informe, resulta ser una herramienta relevante de apoyo, al proceso de revisión y ajustes requeridos al marco normativo de cada país. Las anteriores recomendaciones son de carácter general y su objetivo es ejemplificar, los temas y puntos de vista a considerar.



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Control y Seguimiento: El primer punto que se debe resolver en cada país en materia de Control y Seguimiento Ambiental, es tomar conciencia de las diferencias que existen entre los instrumentos de gestión aplicables a “Evaluación Ambiental” con respecto de los de “Control y Seguimiento”. Esta diferencia, que parece obvia para el lector, no es clara en los reglamentos vigentes en la Región, particularmente: Costa Rica, Guatemala, Honduras y República Dominicana. Además, es fundamental tener claras las diferencias que existen entre la Inspección Ambiental y la Auditoría Ambienta (ver propuesta del consultor en punto 3.2 de este Informe), luego de lo cual, podrá analizarse la reglamentación vigente, y descubrir los problemas técnicos y conflictos legales existentes. Una vez que se tiene claramente establecido el alcance, metodología, requisitos y aplicación de la Auditoría, cada Autoridad Ambiental deberá decidir sobre la necesidad o no, de aplicar esta herramienta de gestión ambiental, así como también, decidir si la aplicará con base en auditores propios (funcionarios) de la misma Autoridad Ambiental, o mediante Prestadores de Servicios Ambientales. Como resultado del análisis anterior, es factible identificar los conflictos que existen en los capítulos o artículos de la normativa, referentes al control y seguimiento ambiental, particularmente en cuanto a la definición y aplicación de las dos herramientas: Inspección y Auditoría. A continuación, se deberá establecer una definición clara de Auditoría Ambiental, para lo cual se puede partir de la propuesta del consultor (ver 3.3.c). Según se observa, el consultor recomienda que el campo de aplicación de las AA sea la verificación del cumplimiento de los compromisos ambientales. Cada país deberá decidir si requiere o no, las Auditorías Ambientales, y en consecuencia, debe proceder a modificar los reglamentos para evitar incumplimiento institucional. Para apoyar el análisis particular da cada país, tomando como base el inventario de actividades sujetas a control y seguimiento ambiental potencialmente aplicable a través de la AA, el consultor somete a consideración los siguientes datos básicos de cálculo del número mínimo de auditores requeridos en cada país, para las condiciones actuales:

Considerando un promedio de 2 auditores para cada equipo auditor requerido para realizar una sola AA, así como un tiempo efectivo estimado mínimo de 3 días completos para cada auditoría (1 día para planificación, 1 día para ejecución, 1 día para elaboración del Informe de AA), se podrá determinar el número de auditores requeridos para efectuar en promedio, una AA por año a cada empresa elegida.

El consultor está convencido que la respuesta final de la Autoridad Ambiental, será contundente: es necesario dar apertura a las AA mediante prestadores de servicios certificados, de lo contrario, no habrá un control y seguimiento efectivo de los Permisos Ambientales.



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Alternativamente, la Autoridad Ambiental competente de cada país, podría decidir contar con un equipo propio de auditores y por tanto, no utilizar prestadores de servicios en AA. Aún en este caso, se recomienda implementar el sistema de certificación y registro, para impactar en la calidad y ética de los estudios ambientales. Debe tenerse presente, que las Inspecciones Ambientales nunca serán sustituidas por las Auditorías, ya que su naturaleza y aplicación es diferente. El análisis particular del marco legal de cada país, incluido en el capítulo 2 de este Informe, resulta ser una herramienta relevante de apoyo, al proceso de revisión y ajustes requeridos al marco normativo de cada país. Incentivos: Los países del mundo desarrollado han ido sustituyendo, paulatinamente y casi por completo, la gestión ambiental tradicional basada en instrumentos de “comando y control”, por una gestión moderna basada en “incentivos y autogestión”. Este proceso de cambio de conducta y de gestión ambiental, pública y privada, que garantiza el cumplimiento legal al mismo tiempo que promueve un desarrollo ecoeficiente y sostenible, está apenas iniciando en nuestra Región. Sin embargo, a raíz de la apertura de mercados y la globalización de la economía, particularmente, el DR-CAFTA, se requiere un aceleramiento importante de esta iniciativa, dadas sus ventajas comparativas con respecto de la gestión tradicional. Al analizar la normativa vigente, particularmente las “Leyes”, se observa una apertura para este tipo de iniciativas. Bajo el término de “autorregulación”, únicamente se encuentra legislado en El Salvador, mientras que en el resto de países se menciona en forma indirecta, pero sí están las bases para su implementación a través de reglamento. A nivel de reglamento, algunos de los países mencionan las “auditorías voluntarias”, en forma confusa, relacionada con otorgamiento de certificaciones (probablemente influido por la norma ISO 14001 sobre SGA). Por tanto, es necesario evaluar el marco legal vigente y definir los aspectos a ser ampliados o modificados, por la vía del reglamento, para habilitar el camino legal para las auditorías voluntarias y los programas de autorregulación ambiental. El modelo propuesto por el consultor en el apartado 3.5 de este Informe, ha incorporado importantes mejoras de tipo técnico y legal, con respecto del Programa Nacional de Auditoría Ambiental vigente en México, el cual presenta algunos problemas relacionados con la independencia y conflictos de intereses que pueden generarse entre los auditores, al permitírseles efectuar recomendaciones a las empresas auditadas. Además, se mejora el sistema sobre la base de un soporte de Certificación y Registro que toma como referencia la norma ISO/IEC 17024 aprobada internacionalmente en el año 2003.



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Nótese como la autorregulación, además de impactar favorablemente en el sector desarrollador (particularmente el Sector Privado), también facilita la gestión de la Autoridad Ambiental, toda vez que se minimizan los casos de procedimientos sancionatorios, que típicamente en nuestra Región, son atendidos con lentitud y múltiples obstáculos para su seguimiento y resolución final. 4.2 Modificación de la reglamentación Oficina de Registro: El primer aspecto a considerarse durante la modificación requerida por el marco reglamentario, corresponde a la creación del sistema de Certificación y Registro, y particularmente, de una Oficina de Certificación y Registro, que podría abreviarse como Oficina de Registro. Esta oficina es muy pequeña en cuanto a los recursos humanos y presupuestarios requeridos (de 2 a 4 personas, dependiendo del país), pero su impacto en la gestión ambiental nacional es altamente significativo, dado que promoverá y fiscalizará procedimientos cristalinos y efectivos de fortalecimiento de la competencia profesional, al mismo tiempo, que vigilará la gestión de los prestadores de servicios ambientales. Uno de los puntos críticos de decisión, estriba en la ubicación de dicha Oficina, dependiendo de su aplicación: únicamente para efectos de los Estudios Ambientales y Auditorías de la Autoridad Ambiental, o más amplio, para regular otros campos de competencia de consultores y servicios profesionales. El caso de mayor interés es el primero (consultores y auditores), y el consultor debe aclarar, que no existe, necesariamente, conflicto de intereses alguno o problema de violación del principio de independencia, en caso que dicha Oficina sea implementada directamente dentro de la Autoridad Ambiental. La decisión más recomendable, a juicio del consultor, es implementar dicha Oficina dentro de la Autoridad Ambiental, siempre y cuando se tomen las decisiones administrativas y reglamentarias correspondientes, para garantizar su independencia funcional en cuanto a las decisiones relativas a la certificación, particularmente: elaboración del dictamen y recomendación para la certificación – ver propuesta de Modelo Regional en Anexo. La ventaja de esta ubicación, está en el apoyo para su operación y mantenimiento, que daría la Autoridad Ambiental, y que podría ponerse en riesgo, en caso de ubicar dicha Oficina en otras dependencias estatales o no. De vitar importancia a nivel de la Región, es incorporar la figura del Auditor Ambiental dentro del proceso de certificación y registro, diferenciando claramente los requisitos de inscripción, con respecto del consultor ambiental. Precisamente, es necesario que cada país defina, en función del perfil profesional deseado, los “requisitos de competencia” que deben establecerse para las personas naturales y jurídicas, tanto en materia de evaluación ambiental (consultores) como en control y seguimiento (auditores).



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Para efectos del proyecto con CCAD, sería ideal normalizar los requisitos a nivel regional, ya que en un futuro cercano, las Oficinas de Registro podrían ser acreditadas por las autoridades competentes, y a través de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo, un prestador de servicios certificado en un país, podría brindar servicios profesionales en cualquiera de los otros, sin necesidad de inscribirse en los “Registros” de las demás Autoridades Ambientales. De particular importancia resulta, garantizar por vía “convenios”, que al menos un centro superior de enseñanza (por ejemplo, una universidad), mantendrá abierto su programa de capacitación y formación acorde con los requerimientos establecidos por la Autoridad Ambiental para fines de la certificación. De esta manera se evitará un conflicto legal, que impida a un profesional interesado, participar en el proceso de formación y cumplir con los requisitos de formación, legalmente establecidos para la certificación e inscripción en el Registro. Auditoría obligatoria y voluntaria: Este es otro de los puntos críticos que deben abordarse, durante las modificaciones reglamentarias que resulten del análisis del marco legal vigente. Particularmente, definir claramente el objetivo, procedimiento, etapas y actividades, requeridas para las Auditorías Ambientales, tanto obligatorias como voluntarias (autorregulación), y su diferenciación con respecto de las Inspecciones Ambientales. Un aspecto crítico que debe quedar claro, es que la auditoría voluntaria es la misma (tiene el mismo rigor legal) que la obligatoria, originándose su nombre, en una decisión voluntaria del desarrollador o proponente, interesado en incorporarse a un Programa de Autorregulación. Bajo ningún término, la Autoridad Ambiental deberá permitir Auditorías Ambientales planificadas y ejecutadas directamente por los desarrolladores o titulares, dado que en tal caso, se denominan “auditorías internas” (de primera parte), las cuales son muy válidas para procesos de autocontrol y retroalimentación, no así para fines de verificación del cumplimiento legal. El Estado a través de la Autoridad Ambiental, es el único facultado legalmente para ejecutar dichas auditorías, que son indelegables. En este punto debe tenerse presente, que la participación de prestadores de servicios certificados, no atenta en lo más mínimo, contra este principio de autoridad y rectoría ambiental, dado que las decisiones son tomadas en todo momento por la Autoridad Ambiental, y nunca por los auditores. Procedimiento de Auditoría Ambiental: Debe diferenciarse y establecerse claramente, el procedimiento para las Auditorías Ambientales obligatorias respecto de las voluntarias. En cada caso, es necesario definir las principales actividades y las responsabilidades, para lo cual, se puede basar en las dos etapas y actividades propuestas para el Modelo Regional en el apartado 3.4 anterior.



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De gran importancia resulta definir, el proceso de selección y aprobación de los auditores ambientales, en caso de apertura de los prestadores de servicios debidamente certificados e inscritos en el Registro de la Autoridad Ambiental. También los tiempos para realizar las diferentes actividades, tal es el caso del inicio de la Auditoría después de la notificación correspondiente, de presentación del Informe de AA después de la reunión de cierre, de notificación de resultados de la AA al auditado, o el tiempo para que el auditado puede someter a consideración de la Autoridad Ambiental, el PGA actualizado. También es fundamental establecer los diferentes actores del proceso de AA, tal es el caso del auditor, auditor líder, auditado, representante del auditado y la Oficina de AA. Un caso de especial interés, es el de Costa Rica con la figura del responsable ambiental, quien no debe considerarse como una figura a cargo de Control y Seguimiento Ambiental estatal – ver detalles en punto 2.1.2.l de este Informe. También es relevante, resolver la definición de cuáles actividades o proyectos requieren de este tipo de control y seguimiento, y establecer claramente el procedimiento para las AA, particularmente, actividades fundamentales como el caso de la entrega del Informe de AA, que no debe hacerse al auditado sino a la SETENA. Otro caso relevante, corresponde a la confusión típica que se presenta entre la figura del auditor y la del consultor en la reglamentación aplicada por el MARN en Guatemala, así como en el alcance de las Auditorías Ambientales con respecto de las Inspecciones de Seguimiento y Vigilancia, siendo el primero insuficiente para controlar efectivamente la gestión de los titulares de Licencias Ambientales otorgadas por el Ministerio. Situación similar debe evaluarse en SEMARENA en República Dominicana, al observar que la reglamentación vigente no considera a la Auditoría Ambiental como parte de la “Vigilancia e Inspección Ambientales” (sinónimo de “Control y Seguimiento Ambiental” en otros países). Así también, debe considerarse la situación reglamentaria de DECA en Honduras, debe resolverse el “conflicto de intereses” que se presenta en el reglamento, dado que obliga a la Autoridad Ambiental a emitir recomendaciones para el PGA, ante los impactos ambientales detectados en las actividades de control y seguimiento. Para el caso de Nicaragua, único país que no establece legalmente la figura de la Auditoría Ambiental, así como tampoco dentro del RENEA, pero que sí está muy bien definida la figura de la Inspección Ambiental en el Reglamento de la Ley del Ambiente, debe analizarse la necesidad o no de implementar Auditorías Ambientales, y en caso de ser positiva la respuesta, también podría analizarse la conveniencia de contar con un equipo estatal de Auditores Ambientales, dado el menor número de actividades o proyectos de alta significancia ambiental, con relación a los demás países de la Región. Para tomarse la mejor decisión, en Nicaragua, debe observarse el sistema administrativo de gestión del permiso ambiental, que es diferente para la Región Atlántica. Resulta altamente conveniente, que los procedimientos y criterios utilizados por MARENA y por las SERENAS, sean los mismos, independientemente del área geográfica de jurisdicción institucional.



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Seguimiento de la AA: Aunque esta actividad no forma parte de las actividades del protocolo de AA, dado que la última actividad corresponde a la aprobación oficial del Informe de AA, por parte de la Oficina de AA, es necesario reglamentar las actividades o procedimiento para el seguimiento de los resultados de la auditoría. Nótese que en el seguimiento, los auditores ambientales no participan (únicamente en la Planificación y Ejecución de la AA), siendo los actores únicamente: la Oficina de Auditoría Ambiental y el auditado (el proponente, desarrollador o titular). Una vez que la Autoridad Ambiental notifica los hallazgos negativos resultantes de la AA, se otorga un plazo perentorio al auditado, para que someta a consideración de la Oficina de AA un PGA ajustado a dichos hallazgos. Una vez que la Oficina aprueba dicho PGA y establece los ajustes pertinentes, referentes a los plazos originalmente propuestos por el auditado para el cumplimiento, resulta un “PGA actualizado”, que se convierte en el nuevo PGA que será utilizado para la siguiente Auditoría Ambiental. De esta manera, la AA se convierte no solo en una valiosa herramienta de control y seguimiento ambiental, sino también, de actualización de los PGA en la base de datos de la Oficina de AA de la Autoridad Ambiental. 4.3 Manual de Procedimientos Finalmente, para la implementación y operación exitosa del Sistema de Auditoría Ambiental basado en el Modelo Regional propuesto, así como de su soporte básico, Sistema de Certificación y Registro, basado en el Modelo Regional presentado en el Anexo, es necesario diseñar los Manuales de Procedimientos de ambos sistemas, así como los instrumentos operativos que conforman dichos manuales. Así por ejemplo, el sistema de certificación y registro requerirá de múltiples formularios, instructivos, guías, listas de requisitos, códigos de ética, política del sistema, y procedimientos básicos para las etapas de certificación inicial, vigilancia, renovación de la certificación, apelaciones y quejas. Lo mismo ocurre para el Sistema de AA, dado que es estrictamente necesario sistematizar la información, normalizar formatos para las diferentes actividades y etapas, tal es el caso de la selección del equipo auditor, elaboración del Plan de AA, notificación de la AA, reuniones de apertura y clausura, guías para la recopilación de evidencias, evaluación de hallazgos, notas de campo, listas de verificación, formatos para elaboración del Informe de AA y su dictamen, notificación de resultados de AA, etc. Para efectos de apoyo de consultoría, es recomendable incluir 4.1 y 4.2 en una primera etapa, y una vez aprobadas las propuestas de modificaciones reglamentarias, se puede proceder a la consultoría de segunda etapa, que corresponde al diseño referido en 4.3, además de las recomendaciones para la implementación y puesta en operación. cc: Arch M López

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